Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1261/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012r. sprawy ze skargi A.P. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu burmistrza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym Nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta [...] - J. D. na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] i prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia[...], w związku z utratą prawa wybieralności w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego na okres trzech lat, co stanowi wypełnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu burmistrza określonej w art. 26 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego wyczerpano procedurę związaną z wygaszaniem mandatu Burmistrza Miasta[...], bowiem prawomocne orzeczenia sądów orzekające utratę prawa wybieralności w stosunku do burmistrza zostały skutecznie doręczone Radzie Miejskiej w [...] w dniu 4 kwietnia 2011 r., a Rada najpóźniej po upływie miesiąca nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza, dlatego też Wojewoda [...] w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w piśmie z dnia 16 maja 2011 r. wezwał Radę Miejską w [...] do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania, uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta[...].

Pismem z dnia 16 czerwca 2011 r. Przewodnicząca Rady Miejskiej w [...] poinformowała Wojewodę, że w dniu 15 czerwca 2011 r. Rada Miejska w [...] rozpatrzyła projekt uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza[...], lecz uchwała ta nie została podjęta. Następnie w dniu 22 czerwca 2011 r. do Wojewody wpłynęło pismo z dnia 20 czerwca 2011 r. od Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...], w którym podniesiono, że - zdaniem Rady - nie jest ona uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza[...], a podstawę prawną zajętego przez Radę stanowiska stanowi art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 - 1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 63, poz. 425 z późn. zm.). który utrzymał w mocy art. 30 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnianiu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach

1944 -1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r., Nr 42, poz. 428 ze zm.). Zdaniem Rady Miejskiej w[...], o ile osoba skazana wyrokiem w postępowaniu lustracyjnym skorzysta z prawa do złożenia kasacji, to orzeczenie sądu drugiej instancji nie wywołuje skutków orzeczonych w prawomocnym wyroku do czasu rozpoznania kasacji. Ten też argument podniósł Burmistrz w swoich wyjaśnieniach składanych podczas sesji Rady Miejskiej [...] w dniu 15 czerwca 2011 r., z którym zapoznał się Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego.

Wojewoda [...] nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Radę Miejską, wskazując, iż art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r. utrzymał w mocy art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r., ale tylko w odniesieniu do orzeczeń sądów lustracyjnych wydanych na podstawie przepisów z 1997 r., dlatego nieuzasadnione jest stosowanie tego przepisu do orzeczeń wydanych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy lustracyjnej. Podniesiono, że taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt K 19/08, który wskazał, że określając zakres zastosowania art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. utrzymanego w mocy przez art. 66 ustawy lustracyjnej z 2006 r., należy mieć na względzie, że art. 30 ustawy z 1997 r. określa skutki orzeczeń lustracyjnych wydanych na gruncie tej ustawy w odniesieniu do osób, które zgodnie z art. 3 tej ustawy zostały zaliczone do osób pełniących funkcję publiczną. Zatem w ocenie organu nadzoru art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r. nie znajduje zastosowania w sprawie Burmistrza J. D., bowiem została ona wszczęta w okresie obowiązywania ustawy lustracyjnej z 2006 r. i była prowadzona zgodnie z przepisami tej ustawy.

Ponadto wskazano, że wobec niepodjęcia przez Radę Miejską w [...] uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Burmistrza [...], Wojewoda [...] pismem z dnia 5 sierpnia 2011 r. zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, a następnie w dniu 13 września 2011 r. wydał wymienione na wstępie zarządzenie zastępcze.

W skardze do sądu A. P. jako mieszkaniec [...] i osoba dokonująca bezpośredniego wyboru burmistrza, wniósł o uchylenie orzeczonego zarządzeniem zastępczym stwierdzenia wygaśnięcia sprawowanego dotychczas mandatu Burmistrza przez J. D., podnosząc, iż w dniu 20 czerwca 2011 r. wniesiono o zawieszenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę z uwagi na złożenie kasacji do Sądu Najwyższego. Ponadto skarżący wskazał, że wniesiono również o umorzenie postępowania prowadzonego przez Wojewodę podkreślając, iż regulacja art. 66 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o ujawnieniu informacji (...) utrzymująca w mocy przepis art. 30 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 roku o ujawnieniu pracy lub służby (...), czynią działania podjęte przez Wojewodę bezprzedmiotowymi, a do wniosku o zawieszenie postępowania, ani do wniosku o umorzenie postępowania, Wojewoda w żaden sposób się nie odniósł.

Ponadto skarżący podniósł, iż Wojewoda odwołał się do dwóch zdań wybiórczo przyjętych z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. (K 19/08), a wybiórcze, oderwane od kontekstu treści całego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie wskazanego passusu, stało się przyczyną wadliwego w swojej treści zarządzenia Wojewody. Zdaniem skarżącego Trybunał w części III. 4. swojego orzeczenia, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości wskazał na ciągłość regulacji zawartej w ewoluującej treści przepisu art. 30 ustawy z 1997 r. z istotnym sensem i celem ustawy z 2006 r., a istotny sens przedmiotowej regulacji przyjętej przez polskiego ustawodawcę sprowadza się do tego, iż stypulacja art. 30 ust. 4 nie przekreśla wprawdzie skutków prawomocności orzeczenia sądowego, a jedynie oddala je w czasie, do momentu, w którym definitywnie rozstrzygnie sprawę Sąd Najwyższy. Wskazano, że motywy takiego rozstrzygnięcia były dwojakiego rodzaju:

1. po pierwsze, z natury rzeczy zdecydowana większość rozstrzygnięć sądów lustracyjnych prowadzi do nieodwracalnych skutków w stosunku do osób, których rozstrzygnięcia takie dotyczą, a utrata stanowiska przez osobę wybraną w wyborach, jest nieodwracalna.

2. po drugie - co znajduje uzasadnienie w specyfice postępowania lustracyjnego ustawodawca zapewnił (odmiennie niż w normalnym postępowaniu karnym) możliwość dodatkowego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, co w konsekwencji prowadzi do zasadniczo odmiennej roli Sądu Najwyższego w ocenie kasacji od wyroków sądów drugiej instancji, ponieważ nierzadko również przed Sądem Najwyższym toczy się odrębne postępowanie dowodowe, a to z racji dynamicznego charakteru dostępu do zasobów archiwalnych IPN, a więc rozwoju podstaw dowodowych rozpatrywanych spraw.

Z uwagi na powyższe nie sposób uznać zdaniem skarżącego, iżby Rada Miasta [...] nie wypełniła ciążącego na niej z mocy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta obowiązku wygaszenia mandatu J. D., tym samym nie zaistniały prawne przesłanki do tego, aby Wojewoda [...] wydawał zarządzenie zastępcze.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie, wskazując, iż nie jest prawdą podnoszony w skardze zarzut, jakoby Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do wniosków o zawieszenie i umorzenie postępowania w sprawie dotyczącej wygaśnięcia mandatu burmistrza, zgłoszonych w pismach z 20 czerwca 2011 r., ponieważ w tej sprawie Wojewoda w piśmie z dnia 15 lipca 2011 r. poinformował, że nadal trwa analizowanie przepisów prawnych i orzecznictwa w tym zakresie, a następnie w piśmie z 12 września 2011 r. wyjaśniono, że po przeprowadzonej analizie, organ nie znalazł podstaw do zaniechania dalszego postępowania w sprawie zmierzającej do wydania zarządzenia zastępczego, nadmieniając, że obowiązujące przepisy w tym art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewidują możliwości zawieszenia, bądź umorzenia postępowania zmierzającego do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także p.p.s.a., art. 98a w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej także u.s.g.).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Według art. 98a ust. 3 u.s.g., przepis art. 98 stosuje się odpowiednio do zarządzenia zastępczego, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów, niż ich zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką uchylenia aktu nadzoru powinno być istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Żądaniem skargi w niniejszej sprawie uczyniono zarządzenie zastępcze Nr [...] z dnia [...] r. Wojewody[...], który stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta [...] na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...]i prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia[...], w związku z utratą prawa wybieralności w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego na okres trzech lat, co stanowi wypełnienie przesłanki wygaśnięcia mandatu burmistrza określonej w art. 26 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191). Jednak, co istotne, skarga w rozpatrywanej sprawie została wniesiona przez mieszkańca Miasta [...] podnoszącego, iż rozstrzygnięcie orzekające wygaśnięcie mandatu burmistrza narusza jego interes prawny jako wyborcy, dokonującego bezpośredniego wyboru burmistrza, co jednocześnie uzasadnia jego legitymację skargową.

Ewentualną kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia zastępczego poprzedzać więc musiała ocena dopuszczalności złożonej skargi wobec treści art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać należy w tym zakresie, że ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180 poz. 1111), znowelizowano między innymi art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wprowadzając zapis, iż uprawnioną do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Tak więc jedną z podstawowych przesłanek stosowania art. 98 ust. 3 u.s.g. jest ustalenie, czyjego w danym przypadku interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanką legitymacji skargowej jest interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, uprawniający skarżącego (przed wniesieniem skargi) do żądania działania organu administracyjnego. Podkreślenia, bowiem wymaga, że skarga na zarządzenie zastępcze jest instrumentem oddziałującym na sferę prawną jednostki, na którą kwestionowane rozstrzygnięcie wywarło negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub dodanie obowiązków.

Rozpatrywany przepis w swej treści odwołuje się do "interesu prawnego", a zatem konieczne jest poprowadzenie dalszych rozważań w tym kierunku. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie przyjmuje się, że interes prawny danego podmiotu winien wynikać z konkretnego przepisu prawa i niezależnie od tego, czy będzie to przepis prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, ma to być norma, która świadczy o indywidualnym uprawnieniu lub obowiązku jednostki. Interes prawny musi więc być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, realny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1998 r. o sygn. akt IV SA 1106/97, publ. LEX nr 43360).

W przypadku art. 98a ustawy o samorządzie gminnym chodzi zatem o taki interes, który da się ustalić jako interes o wymienionych powyżej cechach, bowiem dopiero wówczas można stwierdzić, że jest on jego interesem prawnym. Wobec tak dokonanej interpretacji omawianego przepisu stwierdzić należy, iż skarżący nie ma interesu prawnego w złożeniu skargi pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym zarządzeniem zastępczym. Unormowanie zawarte w treści art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym stanowi instrument ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowana uchwała wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyznaczając tym samym zakres podmiotowy zastosowania tej instytucji. Sam fakt przynależenia do określonej wspólnoty samorządowej i co się z tym wiąże - czynne prawo wyborcze, nie stanowi jeszcze o istnieniu po stronie wyborcy interesu prawnego w ewentualnych postępowaniach sądowych dotyczących sfery praw i obowiązków podmiotów piastujących funkcje w demokratycznie wybranych organach władzy, w tym przypadku samorządowej. W tego typu przypadkach nie chodzi o indywidualny interes prawny członka wspólnoty samorządowej - gminy, lecz o interes faktyczny, upatrywany w chęci zapewnienia pełnienia funkcji burmistrza przez dotychczasową osobę.

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r.)

Reasumując, ocena zaistnienia interesu prawnego skarżącego, o czym mowa w art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ustawy o samorządzie gminnym wymagała przede wszystkim wskazania tego interesu prawnego. W niniejszej sprawie nie sposób jednak znaleźć związek pomiędzy sytuacją prawną skarżącego, a normą prawa materialnego, procesowego czy ustrojowego, z której mógłby on wywodzić swoje racje, związane z kwestionowaniem zarządzenia zastępczego Wojewody[...], który stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta [...] na skutek prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] i prawomocnego orzeczenia Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...], w związku z utratą prawa wybieralności w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego. Tak więc, sprawa nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, a zatem skarżącemu brak legitymacji skargowej.

Skarga na zarządzenie zastępcze nie ma charakteru actio popularis, który ze względu na ważny interes publiczny przysługuje każdemu obywatelowi mającemu zdolność procesową. Ma ona charakter indywidualny - konkretny i bezpośredni. Art. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1191 ze zm.) przewiduje, iż Burmistrz wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich, w głosowaniu tajnym, natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy za wybranego na burmistrza uważa się tego kandydata, który w głosowaniu otrzymał więcej niż połowę ważnie oddanych głosów. Fakt głosowania konkretnej osoby nie wpływa bezpośrednio na wynik wyboru i nie można uznać, że w grę wchodzi zależność, która skutkuje powstaniem indywidualnego interesu prawnego wyborcy, w sytuacji pozbawienia mandatu demokratycznie wybranego przedstawiciela organu samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku braku legitymacji skargowej po stronie skarżącego z uwagi na brak naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady sąd oddala skargę wyrokiem, gdyż interes prawny jest kategorią materialnoprawną i jego istnienie podlega badaniu przez sąd (uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., I FSK 1337/06, Lex nr 384145).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.