Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2961/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 1,  art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 403/18 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Ż. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] i [...] w Ż. I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta Ż. kwotę 527 (pięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 403/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] i [...] w Ż.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Ż. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulicy [...] i [...] w Ż.. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] i weszła w życie z dniem 22 lutego 2018 r.

W § 13 uchwały zawarte zostały szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, m.in. na mocy ust. 7 pkt 1 wspomnianego paragrafu, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią wprowadzono zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, utrudnianie i zmianę warunków przepływu wód powodziowych, spiętrzanie zwierciadła wody lub zwiększających zagrożenie powodziowe z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymaniem wód. Z kolei w § 15 ust. 3 pkt 1-6, w zakresie infrastruktury technicznej ustalono odprowadzenie ścieków bytowych, komunalnych i przemysłowych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł Wojewoda [...], zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, że radni otrzymali inny projekt uchwały niż ten, który Burmistrz Ż. przedstawił na sesji w dniu 26 stycznia 2018 r. Różnica polegała na tym, iż zostały wykreślone dwa istotne punkty dotyczące obszarów zagrożenia powodziowego, na których znajduje się rejon ul. [...] i [...] (w § 13 wykreślono ppkt 1; w § 15 pkt 3 wykreślono ppkt 2). W opinii Wojewody powyższa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 19 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 14 oraz 28 ust. 1 u.p.z.p. Analiza treści skargi radnego, wyjaśnień burmistrza, wyciąg z protokołu sesji rady miasta z 26 stycznia 2018 r. oraz zawartość dokumentacji planistycznej wskazują bowiem, że dokonane zmiany miały charakter ogólny, gdyż dotyczyły tzw. ustaleń ogólnych oraz charakter istotny, gdyż dotyczyły wrażliwej materii związanej z ochroną środowiska, w szczególności w obszarach zagrożenia przeciwpowodziowego. Wykreślenie na obszarach zagrożenia powodziowego zakazu lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania, jest na tyle istotną i konfliktogenną zmianą, że powinno odbywać się w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Brak ponowienia określonych czynności planistycznych w powyższej sytuacji w sposób istotny narusza tryb sporządzania miejscowego planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ż. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na 7 dni przed sesją Rady Miasta Ż. z dnia 26 stycznia 2018 r. radni otrzymali projekt planu miejscowego, w którym omyłkowo znalazły się § 13 ppkt 1 i § 15 pkt 3 ppkt 2, które w rzeczywistości z projektu zostały wykreślone. Mimo tej pomyłki radni w dniu sesji otrzymali prawidłowy już projekt planu, nad którym przeprowadzona została dyskusja. Wykreślone z projektu planu zapisy mają ponadto charakter porządkowy, nieistotny dla procedury określonej w u.p.z.p. A zatem warunek z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. został spełniony. Ponadto Burmistrz wyjaśnił z jakich względów nastąpiło wykreślenie ww. zapisów projektu planu. A mianowicie, odnosząc się do zapisu dotyczącego sieci kanalizacyjnej organ wskazał, że jego usunięcie z projektu było konsekwencją skanalizowania większości terenu objętego planem, a ponadto położenia w obszarze istniejącej kanalizacji z możliwością jej rozbudowy. Odnosząc się zaś do wykreślonego § 13 ppkt 1 Burmistrz podniósł, że w chwili sporządzania projektu planu, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne znajdował się art. 40 ust. 1 pkt 3, którego treść była identyczna jak wykreślonego z projektu § 13 ppkt 1. Tym samym pozostawienie tego zapisu powodowałoby dublowanie się analogicznego do art. 40 ust. 1 pkt 3 przepisu w akcie niższego rzędu, co jest niedopuszczalne w świetle zasad techniki prawodawczej. Także w kolejnej ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne znalazł się art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a.

Skoro z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne została uchylona, a tym samym art. 40 ust. 1 pkt 3 przestał obowiązywać, to ta argumentacja jest w pełni uzasadniona. W ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne znalazł się wszak art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, który wymienia wszystkie zakazy, które znalazły się w § 13 ppkt 1 nieaktualnego projektu planu, poza zakazem lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mimo, że w aktualnym art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego nie znalazł się zapis zakazujący lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko to, również w tym zakresie wykreślenie § 13 ppkt 1 uchwały było w pełni uzasadnione i nie można uznać go za uchybienie w zakresie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego.

Przekazanie więc projektu na sesji, przy jednoczesnym spełnieniu kworum i możliwości przeprowadzenia swobodnej dyskusji w przedmiocie projektu, prowadzi do wniosku, że sam fakt omyłkowego przekazania nieprawidłowego projektu na 7 dni przed sesją, a następnie przekazanie na sesji prawidłowego projektu nie może być uznany za naruszenie czynności procedury planistycznej.

Nie doszło również do naruszenia art. 19 u.p.z.p. Przepis ten warunkuje bowiem możliwość stwierdzenia przez radę gminy konieczności ponowienia czynności określonych w art. 17 jedynie od tego czy dokonano zmian w projekcie planu z inicjatywy rady gminy. Jeżeli zmiany polegały na wykreśleniu określonych postanowień przez Burmistrza, art. 19 ustawy nie ma zastosowania.

W toku rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd I instancji, Burmistrz Miasta Ż. został wezwany do przedłożenia następujących wersji tekstowych projektu zaskarżonej uchwały Rady Miasta Ż.:

a) wersji projektu przedłożonej po raz pierwszy do zaopiniowania na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a oraz do uzgodnienia na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. podmiotom wymienionym w tych przepisach;

b) wersji wyłożonej do wglądu publicznego ogłoszeniem w BIP z dnia 6 grudnia 2017 r., obwieszczeniem Burmistrza Miasta Ż. z dnia 7 grudnia 2017 r. oraz ogłoszeniem w Gazecie [...] z dnia 7 grudnia 2017 r., na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p.;

c) wersji przedstawionej radzie gminy na podstawie art. 17 pkt 14 u.p.z.p.;

d) wersji przesłanej radnym wraz z zawiadomieniem o sesji wyznaczonej na dzień 26 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz nadesłał dwie wersje projektu przedłożone do uzgodnień, datowane na 6 oraz 28 listopada 2017 r., wersję projektu wyłożoną do wglądu publicznego, wersję projektu wysłaną radnym wraz z zawiadomieniem o terminie sesji, datowaną na 16 stycznia 2018 r. oraz wersję projektu przedstawioną Radzie, datowaną na dzień 29 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 403/18, uwzględniając skargę, wskazał, że na podstawie przedłożonych w sprawie i uzupełnionych na wezwanie sądu dokumentów niewątpliwe jest, że w toku procedury planistycznej w projekcie uchwały znajdował się zakaz lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania. W pierwszych dwóch wersjach był to § 13 pkt 6 lit. a), następnie § 13 pkt 7 lit. a, w trzeciej – § 13 ust. 7 pkt 1, w czwartej – § 13 ust. 7 pkt 1. W piątej z wymienionych wersji (niejasne pozostaje, dlaczego datowanej na 29 stycznia 2018 r., skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 stycznia 2018 r.) powyższy zakaz się nie znalazł, podobnie jak w uchwalonym tekście zaskarżonej uchwały.

Sąd powołał się na standardy dotyczące procedury planistycznej wynikające z art. 17 pkt 4, 6, 9, 11-14, art. 19 ust. 1, art. 17 ust. 2 u.p.z.p. i stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie zmianę polegającą na usunięciu znajdującego się w projekcie planu miejscowego w toku procedury planistycznej zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych, a także materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania – wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta Ż. należy ocenić jako znaczącą, gdyż wpływa ona w istotnym stopniu na możliwy sposób zagospodarowania części terenów objętych planem.

Na podstawie analizy opisanych wyżej wersji projektu planu Sąd stwierdził, że zmiana ta została dokonana po zakończeniu publicznej procedury planistycznej w szczególności już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz po przedstawieniu radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), bez ponowienia uzgodnienia w oparciu o art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Prowadzi to do uznania, że zaskarżony plan został wydany z istotnym naruszeniem trybu sporządzania, w tym przypadku art. 19 ust. 1 w związku z pozostałymi wskazanymi wyżej przepisami u.p.z.p., skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 listopada 2009 r., IV SA/Po 438/09).

Odnosząc się do kwestii na ile ta zmiana była istotna, odnosząc się tu zwłaszcza do argumentacji Burmistrza Ż., Sąd wskazał, że nie można zgodzić się z poglądem, że możliwość stwierdzenia przez radę gminy konieczności ponowienia czynności określonych w art. 17 zależy od tego czy zmian dokonano w projekcie planu z inicjatywy rady gminy, zaś jeżeli zmiany polegały na wykreśleniu określonych postanowień przez organ wykonawczy, to art. 19 nie ma zastosowania (ostatnie dwa zdania przedostatniego akapitu odpowiedzi na skargę). Taka wykładnia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. oznaczałaby to w istocie ograniczenie radzie gminy jej kompetencji do kreowania prawa miejscowego na rzecz organu wykonawczego gminy, który działając poza procedurą planistyczną i niejako obok niej, dodatkowo niezwiązany koniecznością uzyskania uzgodnień oraz opinią społeczności lokalnej (bo te wymogi w myśl art. 17 pkt 6, 9, 10-14 oraz art. 19 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą przecież projektu, nad którym proceduje rada) mógłby stawiać radę przed faktami dokonanymi, przedstawiając do uchwalenia swoje własne rozwiązania, nieobjęte uprzednią procedurą planistyczną.

Co jednak najważniejsze, dokonana z pominięciem istotnych etapów procedury planistycznej zmiana dotycząca możliwości lokalizacji inwestycji na terenie zagrożonym powodzią ma kluczowy i prawotwórczy charakter. W starym stanie prawnym wykreślenie zakazu, który obowiązywał z mocy ustawy nie miałoby istotnego znaczenia, a nawet byłoby celowe. Natomiast przepisy nowe, w szczególności art. 77 nowej ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566) od dnia 1 stycznia 2018 r. nie przewidują takiego zakazu, jaki zawierał art. 40 ust. 1 pkt 3 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121). Dlatego art. 390 ust. 1 pkt 1 lit. a nowej ustawy umożliwia uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W konsekwencji jeśli w nowym stanie prawnym, tj. stanie prawnym obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, rada gminy zadecyduje, że na obszarze objętym jej właściwością, na terenach szczególnego zagrożenia powodzią zakaz taki ma obowiązywać, to zakaz ten stanie się normą powszechnie obowiązującą na tym obszarze jako prawo miejscowe (por. art. 396 ust. 1 pkt 7 nowej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego).

Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że zmiana była bez wątpienia istotna i wymagała zachowania pełnej procedury. Jasne było dla Sądu, że w przypadku, gdy tylko uchwała rady gminy może wyłączyć co do zasady szczególnego zagrożenia powodzią spod inwestycji, to takie ograniczenie lub jego brak musi być poddane pełnej procedurze, z udziałem społeczności lokalnej oraz organów uzgadniających. Tak istotna zmiana, która dokonuje się poza wiedzą społeczności lokalnej, bezpośrednio przed podjęciem uchwały nie jest dopuszczalna i jako naruszająca art. 19 ust. 1 u.p.z.p., skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w całości (art. 28 ust. 1 tej ustawy).

Natomiast pozostałe zarzuty Sąd ocenił jako mające mniejsze znaczenie dla wyniku sprawy bowiem wyżej rozważony jest decydujący i przesądzający o istotnym naruszeniu naruszenie procedury planistycznej. Co do wykreślenia z projektu regulacji zawartej w przepisie § 15 ust. 3 pkt 2 projektu (mylnie określonym w skardze jako § 15 pkt 3 ppkt 2) dotyczącym możliwości odprowadzenia ścieków bytowych i przemysłowych do zbiorników bezodpływowych lub systemów biologicznych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem obszarów szczególnego zagrożenia powodziowego), to o ile zmianę tę można uznać za niebudzącą zastrzeżeń z merytorycznego punktu widzenia, o tyle sposób jej wprowadzenia również Sąd uznał za naruszający powyższe przepisy regulujące tryb sporządzania planu. Kwestia ta nie wpływa jednak decydująco na kierunek rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Rada Miasta Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 19 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało ponowić czynności wynikające z art. 17 u.p.z.p. podczas gdy dokonane w projekcie zmiany nie są istotne, mają charakter porządkowy, ich celem było wyeliminowanie powtórzeń przepisów aktów wyższego rzędu, a w pozostałym zakresie nie zmieniają koncepcji planu, a tym samym ponowienie czynności wskazanych w art. 17 nie było niezbędne;

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia powodującym nieważność uchwały w całości podczas gdy ze względu na zakres zmian, nie sposób uznać naruszenia za istotne.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy zarówno ze skargi Wojewody [...], jak i z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wynika, że uchybienia dotyczą trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewielkiej części, a tym samym najwyżej w tej części powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały.

W związku z zarządzeniem z dnia 7 maja 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie znajduje akceptacji argumentacja skargi kasacyjnej kwestionująca legalność oceny Sądu I instancji w zakresie kwalifikacji prawnej stwierdzonych wad procedury planistycznej. W całej rozciągłości skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela dokonaną w sprawie ocenę, że zmiana projektu planu miejscowego została dokonana po zakończeniu publicznej procedury planistycznej w szczególności już po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.) oraz po przedstawieniu radzie gminy projektu planu wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.), bez ponowienia uzgodnienia w oparciu o art. 19 ust. 1 u.p.z.p. Ma też rację Sąd I instancji, że zakres dokonanych w ten sposób zmian należy ocenić jako znaczący, gdyż wpływa w istotnym stopniu na możliwy sposób zagospodarowania części terenów objętych planem oraz ma kluczowy i prawotwórczy charakter. Poniekąd taką ocenę potwierdza argumentacja organu, wskazująca na "zniknięcie" z Prawa wodnego stosownych rygoryzmów dotyczących prawnych zakazów, co tym bardziej wpływa na ocenę legalności prawotwórczego procesu tworzenia planu miejscowego. Jak bowiem prawidłowo wytknął organowi Sąd I instancji, ustanowienie stosownego zakazu będzie aktualnie zależało już od organu planistycznego, a nie – bezpośrednio od rygorów ustawowych, co się tyczy lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to o tyle istotna merytorycznie kwestia, że, jak wynika z rysunku planu, duża część chociażby terenu oznaczonego w planie symbolem "UP" (tereny usług przemysłowych) w większości to tereny zagrożone powodzią na dodatek w sąsiedztwie terenów o przeznaczeniu także mieszkalnym ("MU"), terenu usług sportu i rekreacji ("US"), terenu zieleni leśnej ("ZL") i terenów zieleni urządzonej ("ZP"), co może mieć wpływ na kwestię poprawności rozstrzygnięcia w zakresie sprzecznych grup interesów z perspektywy ewentualnej możliwości lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenia planu miejscowego w tym zakresie mogą wpływać nie tylko na stosunki własnościowe sąsiednich terenów, lecz także prawidłowe funkcjonowanie tzw. terenów zielonych, tak aktualnie istotnych z punktu widzenia funkcjonowania przestrzeni publicznej. Stąd istniały uzasadnione podstawy do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że zaskarżony plan – z uwagi na wykreślenie zakazu lokalizowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią m.in. przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, i innych – został wydany z istotnym naruszeniem trybu sporządzania, w tym przypadku art. 19 ust. 1 w zw. z pozostałymi wskazanymi wyżej przepisami art. 17 u.p.z.p. Niewątpliwie kwestia dokonanych w niniejszej sprawie zmian jako istotnych wymagała ponowienia czynności, o których mowa w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak jest więc podstaw do uznania, że dokonane w projekcie zmiany nie są istotne i mają charakter porządkowy, a ich celem było wyeliminowanie powtórzeń przepisów aktów wyższego rzędu, zaś w pozostałym zakresie nie zmieniają koncepcji planu, a tym samym ponowienie czynności wskazanych w art. 17 nie było niezbędne. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji powyższego także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ nie można zgodzić się z twierdzeniami organu jakoby dokonanego zakresu ww. zmian nie sposób uznać za naruszenia istotne, o czym już wyżej była mowa.

Natomiast ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Na akceptację zasługuje wskazanie, że Sąd I instancji stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w sytuacji gdy zarówno ze skargi Wojewody [...], jak i z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wynika, że uchybienia dotyczą trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w (...) części, a tym samym najwyżej w tej części powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, możliwość częściowego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego wynika wprost z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując w tym zakresie stosownej oceny powinien ją uzasadnić, z jakich względów stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części. Po drugie, taką ocenę powinien odnieść do ustaleń stanu faktycznego sprawy, ponieważ przykładowo kwestionowana legalność procedury planistycznej może dotyczyć tylko określonej części planu miejscowego, tak jak w tej sprawie terenów o szczególnym zagrożeniu powodzią, przy czym tereny te nie pokrywają całości terenu objętego zaskarżoną uchwałą, lecz dotyczą tylko niektórych terenów. Po trzecie, na tle omawianego zagadnienia prawnego można też posłużyć się argumentem natury aksjologicznej. Nie można bowiem przy ocenie pominąć wkładu intelektualnego i finansowego jaki towarzyszy powstawaniu planu miejscowego, tak aby go zupełnie zniweczyć, co przecież może mieć znaczenie dla rozwoju tej części terenów objętych zaskarżoną uchwałą, co do których nie można doszukać się istotnego naruszenia procedury planistycznej. Taki kierunek wykładni jest zaś zgodny z ww. przepisami, w których sam ustawodawca przewidział możliwość także częściowego stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Do stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości nie wystarczy zatem samo powołanie się przez sąd administracyjny na stwierdzone istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i jednozdaniowe napomknięcie, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje w całości. W tej zaś sprawie Sąd I instancji w ogóle nie rozważył powyższych kwestii, czy wymagany do powtórzenia procedury planistycznej zakres zmian § 13 uzasadnia stwierdzenie w całości zaskarżonej uchwały, która obejmuje swoim zakresem także tereny niezakwalifikowane do szczególnie zagrożonych powodzią; przy czym należy pamiętać, że Sąd I instancji już chociażby w odniesieniu do zmiany w zakresie treści § 15 ust. 3 zaskarżonej uchwały ocenił je jako niemające decydującego wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, nie przypisując tym samym wskazanej wadzie waloru istotnej z punktu widzenia naruszenia zasad procedury planistycznej. Dlatego zasadnym było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. celem należytego uzasadnienia sposobu zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. ustalenia z jakich względów zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części.

Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.