Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1377/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. ze skargi G. B. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

G. B., działając na podstawie art. 50 oraz 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność Gminy B., w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele inne - infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), tj. § 1 zd. 1 w zw. z załącznikiem nr [...] "Tabelą minimalnych stawek czynszu dzierżawnego za 1 m˛ gruntu" kategorią IV punkt 9a, zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez określenie wysokości czynszu za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność Gminy B. w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), w sposób sprzeczny z zasadami prawidłowej gospodarki,

b) art. 32 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów i naruszenie zasady równości wobec prawa,

c) z daleko posuniętej ostrożności procesowej - art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 353ą K.c. poprzez określenie wysokości czynszu za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność Gminy B. w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), poprzez ustalenie stawki czynszu dzierżawy w kwocie sprzecznej z zasadami współżycia społecznego, tj. rażąco niesprawiedliwej dla jednej ze stron umowy.

Mając na względzie przytoczone zarzuty, skarżąca spółka wniosła o

. uchylenie zaskarżonego zarządzenia w części określającej minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.), tj. § 1 zd. 1 w zw. z załącznikiem nr [...] "Tabelą minimalnych stawek czynszu dzierżawnego za 1 m˛ gruntu" kategorią IV punkt 9a,

. ewentualnie stwierdzenie nieważności zarządzenia w zaskarżonej części,

. oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca spółka wskazała, iż zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność Gminy B., Prezydent Miasta ustalił minimalną stawkę czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele: Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.) w kwocie [...]zł. Wskutek wydanego zarządzenia, zgodnie z § 8, utraciło moc zarządzenie Prezydenta M. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. w sprawie określenia stawek za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność M. B.. Zgodnie z przedmiotowym zarządzeniem stawka czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele: Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.) wynosiła [...] zł.

Mając na uwadze dotychczasową wysokość przedmiotowej stawki, w ocenie skarżącej aktualną kwotę należy uznać za rażąco nieusprawiedliwioną oraz odbiegającą od stawek rynkowych w odniesieniu do podobnego rodzaju gruntów i dzierżawców. Ustaloną stawkę w wysokości [...] zł należy uznać również za sprzeczną z zasadami prawidłowej gospodarki.

Zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedną z takich czynności wymienia m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, a także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jednocześnie przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada wymóg gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Zasady prawidłowej gospodarki wprawdzie nie zostały zdefiniowane, niemniej działanie organu powinno być legalne oraz celowe i racjonalne. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 778/09 na gruncie obowiązujących przepisów prawa, gmina zobowiązana jest do prowadzenia działalności w sposób racjonalny, z uwzględnieniem potrzeb społeczności lokalnej.

Podniesienie czynszu do przedmiotowej stawki, w przekonaniu skarżącej, z całą pewnością nie uwzględnia potrzeb społeczności lokalnej, której częścią jest Spółka, bowiem stawka czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ powierzchni wzrosła ponad 18-krotnie. Podniesienie stawki do obowiązującego poziomu oznacza, że miesięczny czynsz dzierżawny, który opłaca Spółka wzrasta z [...] zł do [...] zł.

Zdaniem skarżącej zmieniona stawka odbiega od stawek rynkowych w odniesieniu do podobnego rodzaju gruntów, co powoduje, że jest ona rażąco wygórowana, a jako taka sprzeczna jest z zasadami prawidłowej gospodarki. Wyraźnego zaakcentowania wymaga fakt, że nieruchomość będąca przedmiotem dzierżawy stanowi tereny przemysłowe związane z infrastrukturą techniczną. Grunty te od początku obowiązywania umowy łączącej Spółkę z M. B., nie były w jakikolwiek sposób modernizowane. Brak więc jakichkolwiek przesłanek uzasadniających zmianę stawki o 1800%, przy czym wystarczającym argumentem przemawiającym za takim wzrostem stawek, nie może być fakt, że stawki minimalne nie były aktualizowane od 2008 r.

Podkreślono również, że w uzasadnieniu zarządzenia nie wyjaśniono w oparciu o jakie kryteria ustalono przedmiotową stawkę, a za wystarczające nie można uznać samego stwierdzenia, że stawki te są zbliżone do stawek obowiązujących w innych miastach Unii Metropolii [...] w sytuacji, gdy stawki te nie są przywołane i nie przeprowadza się jakiejkolwiek ich analizy. Podobnie należy ocenić powołanie się na przeprowadzone rzekomo konsultacje z Wydziałem Gospodarki Komunalnej Urzędu M. B. w sytuacji, gdy nie prezentuje się jego stanowiska.

Przedmiotowe zarządzenie i zawarta w nich omawiana stawka za dzierżawę 1 m˛ zdaniem skarżącej prowadzi do nierównego traktowania podmiotów względem obowiązującego prawa, naruszając przy tym zasady konstytucyjne wynikające z art. 32 Konstytucji. Opiera się bowiem na swobodnym uznaniu Prezydenta, a nie na obiektywnych przesłankach uzasadniających podwyższenie stawek do takiego poziomu. Co istotne, w odpowiedzi na wystosowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podniesiono te same argumenty, których z uwagi na ich generalny charakter nie sposób zweryfikować. Nie wiadomo bowiem do stawek obowiązujących w jakich miastach porównano stawki minimalne czynszu dzierżawnego oraz na czym polegać ma "czerpanie odpowiednich pożytków z mienia komunalnego i skarbowego".

Powyższe w przekonaniu skarżącej prowadzi do wniosku, że Prezydent Miasta zarządzeniem w zaskarżonej części zmienił stawki czynszu dzierżawnego w sposób całkowicie dowolny. W ocenie skarżącej żaden z przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisów nie daje Prezydentowi prawa do ustalenia tego rodzaju podwyższenia stawki czynszu dzierżawnego.

Podkreślono też, że podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat stanowią odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa cywilnego normującymi te instytucje. Zgodnie z art. 353ą K.c. strony zawierające umowy mogą ułożyć stosunek prawny wg swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W dniu [...] kwietnia 2006 r. GlobalMalt [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. zawarła z M. B. umowę dzierżawy, której przedmiotem jest nieruchomość gruntowa położona w B. przy ulicy [...] (obręb 342, działka nr 277CZ, 278CZ) przeznaczona na cele: zieleni, połączeń komunikacyjnych (drogi) oraz infrastrukturę techniczną. Z uwagi na fakt, iż umowa dzierżawy zawarta była na czas określony, po upływie okresu jej obowiązywania zawarto kolejne umowy dzierżawy na czas określony. Strony każdorazowo umawiały się, że stawki czynszu dzierżawnego ustalane będą na podstawie aktualnie obowiązującego zarządzenia Prezydenta Miasta. Podczas całego okresu trwania umowy stawka czynszu netto za dzierżawę 1 m˛ nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele: Inne - Infrastruktura techniczna - sieć infrastruktury: lokalizacja obiektów związanych z budową sieci infrastruktury technicznej (centrale telefoniczne, trafostacje, stacje redukcyjno pomiarowe gazu, maszty tel. komórkowej, ujęcia wody itp.) wynosiła od [...] zł do [...] zł w związku z tym, zawierając kolejne umowy Spółka spodziewała się i było to przypuszczenie w pełni zasadne, że przedmiotowa stawka w dalszym ciągu będzie kształtować się na zbliżonym poziomie.

Wzrost stawki dzierżawnej za 1 m˛ z [...] zł do [...] zł zdaniem skarżącej powoduje, że świadczenia stron umowy dzierżawy mają charakter nieekwiwalentny, a zasada ekwiwalentności świadczeń zakłada uzyskanie przez każdą ze stron od drugiej strony świadczenia równoważnego, bądź odpowiedniej części takiego wzajemnego świadczenia. Wskazano, że Prezydent gospodarując mieniem Gminy, w tym zarządzając gruntami stanowiącymi własność M. jest władny określić stawki opłat, jakie podmioty będą zobowiązane uiszczać, lecz stawki te powinny być tak określone, aby były zgodne z art. 353ą Kodeksu cywilnego. W doktrynie uznaje się, że sprzeczność stosunku umownego z zasadami współżycia społecznego polega na tym, iż jego treść lub cel godzi w normy moralne wiążące w stosunkach międzyludzkich. Tu mieszczą się przypadki, gdy treść umowy jest niesprawiedliwa dla jednej ze stron albo gdy przedmiot lub cel umowy jest niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia uznanych w społeczeństwie wartości, przy czym owa treść, przedmiot lub cel, formalnie rzecz biorąc, nie są sprzeczne z normami prawnymi. Sankcją zawarcia takiej umowy jest jej nieważność (art. 58 § 1 k.c). Zgodnie z art. 58 § 1 i 2 K.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. Nieważna jest też czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Tak więc, obok przepisów prawnych, granice swobody umów wyznaczają również zasady współżycia społecznego, a więc normy pozaprawne. Za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego uznaje się między innymi umowy, które kształtują prawa i obowiązki stron stosunku w sposób nieodpowiadający słuszności kontraktowej. W szczególności będą to umowy sprzeciwiające się regułom uczciwości i rzetelności profesjonalnej oraz kontrakty rażąco nierównoważnie kształtujące wzajemne prawa i obowiązki stron, w szczególności naruszające ekwiwalentność świadczeń (vide: wyrok SN z dnia [...] października 2004 r., sygn. akt V CK 670/03).

Skarżąca podniosła również, że zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości czynszu za dzierżawę 1 m˛ gruntów stanowiących własność Gminy B. narusza powołane przepisy prawa, a Spółce, z uwagi na umowę dzierżawy nr [...] określającą stawkę czynszu dzierżawnego na podstawie zaskarżonego zarządzenia, przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do jego zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie; ewentualnie w przypadku niepodzielenia stanowiska strony co do zaistnienia przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o jej oddalenie w całości z uwagi na jej całkowitą bezzasadność.

Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie powyższej skargi w całości, zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu braku właściwości sądów administracyjnych do jej rozpoznania wskazując, iż stosownie do art. 3 cyt. ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Okoliczność, iż konkretne działanie podejmuje organ administracji publicznej, nie przesądza jeszcze o właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na jego działanie. Kontroli sądu administracyjnego została bowiem poddana wyłącznie działalność organów administracji publicznej realizowana w ramach tzw. władztwa administracyjnego, do której nie można jednak zaliczyć działalności organu polegającej na podwyżce czynszu dzierżawy nieruchomości stanowiących własność gminy. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie WSA/OI 561/12, czynsz stanowi element umowy dzierżawy (art. 693 § 1 w zw. z art. 694 Kodeksu cywilnego). Umowa ta ma zaś charakter cywilnoprawny, co oznacza, że do rozpoznawania wszelkich sporów wynikłych z realizacji tej umowy właściwy jest sąd powszechny a nie sąd administracyjny (art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Ponadto Prezydent B. nadmienił, iż zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B. nastąpiła w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, które stosowane są w miastach zrzeszonych w Unii Metropolii [...]. Powyższe działania wynikają z faktu, iż Prezydent Miasta reprezentujący M. B. zobowiązany jest do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Ewentualnie, organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że zarządzenie zostało podjęte w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "ustawa p.p.s.a."), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie, skarga została wniesiona na zarządzenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (stan prawny wyznaczony faktem podjęcia zarządzenia przed zmianą p.p.s.a. wchodzącą w życie w dniu [...] czerwca 2017 r. - art. 17 ust. 2 ustawy z [...] kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935)).

Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną. W pierwszej kolejności badaniu podlega okoliczność, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej oraz czy jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W orzecznictwie wykształcił się pogląd – który Sąd w pełnym zakresie podziela i przyjmuje za własny - o dopuszczalności zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym uznający, iż zwrot "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwałę NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwałę NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52).

Zdaniem Sądu, z okoliczności, iż zarządzenie pozostaje w związku ze stosunkami cywilnoprawnymi i ma wywrzeć wpływ na treść tych stosunków nie wynika, że nie ma ono charakteru aktu z zakresu administracji publicznej. Działania i akty prawne podejmowane przez organy mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej mimo, iż zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt wywołujący skutki cywilnoprawne czy zmierzający do ich wywołania w przyszłości może być równocześnie aktem z zakresu administracji publicznej. Obie te okoliczności wzajemnie się nie wykluczają.

Organ podjął zarządzenie w sposób autonomiczny, jako organ administracji ale też samodzielny i równoprawny uczestnik obrotu cywilnoprawnego, decydujący o zmianie stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B. w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, które stosowane są w miastach zrzeszonych w Unii Metropolii [...].

W ocenie Sądu, skarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli Sądu.

Bezspornie została również spełniona druga przesłanka formalna dopuszczalności skargi, gdyż jej wniesienie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia. Bezsporna jest także terminowość wywiedzenia skargi.

Z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynikają dwie dalsze przesłanki dopuszczalności skargi. Są nimi istnienie w sprawie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, mający legitymację do jej wniesienia.

Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. W judykaturze podkreśla się aktualność interesu prawnego, istniejącego obiektywnie w dniu wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w chwili złożenia skargi. Interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiące podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarga bowiem wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia.

Odnosząc powyższy teoretyczny wywód do okoliczności sprawy Sąd uznał, że również kolejne przesłanki zostały w analizowanej sprawie spełnione. Z ewentualnej okoliczności faktycznej dotyczącej pogorszenia rentowności działalności skarżącej nie można wywodzić interesu prawnego oraz naruszenia tego interesu, jednakże analizując argumentację skarżącej, Sąd dopatrzył się zarówno istnienia interesu prawnego, jak i jego ewentualnego naruszenia, mając na uwadze, iż prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą mogło zostać naruszone wskutek jednostronnej decyzji organu gminy o zmianie stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B..

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia [...] lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U z 2017 r., poz. 2168) - (przepisy aktualne na dzień zawarcia umowy i wydania zarządzenia) - podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Mając na uwadze, że zaskarżone zarządzenie dokonuje określonych zmian istotnych elementów zawartych umów dzierżawy gruntów komunalnych, z wykorzystaniem których swoją działalność gospodarczą prowadzi również skarżąca, należało przyjąć, że zarządzenie w tej części mogło wywołać wobec niej określone negatywne skutki prawne.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo - w razie podjęcia ich przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały czy zarządzenia określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania danego aktu podlegającego kontroli. Chodzi więc o istotne naruszenia prawa aby móc zastosować ten radykalny środek. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób niebudzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanego zarządzenia z przepisami prawa.

Trudno natomiast w tych kategoriach kwestionować uprawnienia organu wykonawczego Gminy do sformułowania racjonalnych, równych i niedyskryminacyjnych zasad udostępniania nieruchomości publicznych podmiotom gospodarczym, w celu prowadzenia na nich działalności gospodarczej. Gmina ma prawo podjąć autonomiczną decyzję co do przeznaczenia określonych nieruchomości w zakresie ich udostępniania podmiotom zewnętrznym. W sytuacji, gdy wyspecyfikowane nieruchomości przeznaczy na prowadzenie określonej działalności gospodarczej przez podmioty zewnętrzne, ma również prawo właściwy organ do sprecyzowania zasad czy wymogów gwarantujących właściwy stan finansów publicznych i należytą dbałość właścicielską o stan udostępnianego mienia. Gmina ma prawo do wprowadzenia zmian stawek czynszu dotyczących dzierżawy nieruchomości gminnych, a uprawnienie do właścicielskiej ochrony mienia publicznego może być realizowane w oparciu o treść art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zobowiązującym Prezydenta M. do gospodarowania mieniem komunalnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 791/16, CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 5 i 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami jako jedną z takich czynności wymienia m.in. wykonywanie czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzenie windykacji tych należności, a także wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Jednocześnie przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada wymóg gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Gdy chodzi o ocenę zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, to w ocenie Sądu nie narusza ono obowiązujących przepisów, w tym również powołanych w skardze. Sąd podziela zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta Miasta, że M. B. jako właściciel i zarządca komunalnych nieruchomości decyduje o sposobie zarządzania i gospodarowania jej terenem, mając obowiązek zapewnić gospodarowanie nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W ten przedmiot wpisuje się również ewentualna zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B. w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych. To organ decyduje czy takie działanie będzie rentowne i czy nie zachwieje regułami rynkowymi, czyli oczekiwanym zainteresowaniem kontrahentów. Z kolei kontrahent umowy dzierżawy gruntów komunalnych, decydując się na przyjęcie zapisu, że czynsz dzierżawny ulega automatycznemu podwyższeniu, stosownie do zarządzenia Prezydenta Miasta wyraża świadomą zgodę w ramach swobody kontraktowej na zmiany tego elementu umowy. Nie można więc stwierdzić, że w takim przypadku skutki jego autonomicznej decyzji naruszają prawo. Należy przede wszystkim jednak podkreślić, że nie ma podstaw do kwestionowania zarządzenia jako aktu administracyjnego w sprawie stawek czynszu przez pryzmat oceny stosunków cywilnoprawnych. Przekonujące jest twierdzenie organu, że dotychczasowe stawki nie odpowiadały cenom rynkowym, skoro nie były uaktualniane od 2008 r. Skarżąca nie wykazała przy tym, by rzeczywiście przyjęte w zarządzeniu stawki czynszu były rażąco wygórowane w odniesieniu do stosowanych w obrocie stawek rynkowych czy jakiekolwiek racjonalne względy przemawiały za brakiem podstaw do uaktualniania opłat, mając na względzie konieczność kierowania się zasadami prawidłowej gospodarki.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia norm Konstytucji RP, zwrócić należy uwagę, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Sformułowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, stanowi lex generalis w stosunku do pozostałych norm dotyczących równości i ją konkretyzujących, w tym art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm., uchylonej z dniem 30 kwietnia 2018 r.), który stanowi, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Adresatem tej normy konstytucyjnej są władze publiczne, w tym także organy samorządu terytorialnego i sądy. Istotą tej zasady jest to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo. A więc według równej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, jak i faworyzujących (OTK 1988, Warszawa 1989 str. 14 – za B. Banaszak – Konstytucja RP Komentarz, Warszawa 2009 r.). Pojęcie równości w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP nie oznacza więc równości w znaczeniu bezwzględnym. Nie można też utożsamiać zasady równości z zakazem różnicowania sytuacji różnych podmiotów.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia zasady równości nie jest uzasadniony, bowiem zmiana stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B., dotyczy bez wyjątku wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą z wykorzystaniem komunalnych nieruchomości. Gwarantowana zatem w art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza w wymiarze prawnym nie ma charakteru zasady bezwzględnej. Także art. 22 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia wolności gospodarczej, choć tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zawsze w takim wypadku należy więc rozważyć zarówno interes ogółu, jak i interes jednostki, gdyż mogą być one rozbieżne.

W rozpoznawanej sprawie regulacje zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, mające na celu zmianę stawek czynszu dzierżawnego nieruchomości stanowiących własność M. B. w związku z koniecznością urealnienia ich wysokości i dostosowania do obowiązujących stawek rynkowych, mieszczą się zdaniem Sądu w wynikających z prawa własności uprawnieniach Prezydenta, jako organu Gminy B. i nie naruszają zasad swobody prowadzenia działalności.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 353 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 459) zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Mając na uwadze konsensualny charakter umów zobowiązanie powstaje w dacie zawarcia umowy. Zobowiązaniem finansowym w stosunku do Gminy jest przykładowo zobowiązanie do zapłaty czynszu powstające w dacie zawarcia umowy dzierżawy stanowiącej własność Gminy. Niewątpliwie stosownie do art. 353ą k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego zatem wszystkie elementy związane z odpowiednim skonstruowaniem umowy łączącej określone podmioty obrotu gospodarczego oparte są na zasadzie autonomii woli stron, co obejmuje również kwestie związane z okresem zawarcia kontraktu, możliwością wcześniejszego zakończenia jego obowiązywania, czy uznania, że określone postanowienia umowy spełniają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Są to zagadnienia swobodnie regulowane przez strony określonego stosunku cywilnoprawnego i nie podlegają ocenie sądów administracyjnych. Kwestia ta nabiera jeszcze wyraźniejszego charakteru, jeśli uwzględnić, iż dotyczy profesjonalnego uczestnika obrotu gospodarczego jakim jest spółka prawa handlowego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając kontrolowane zarządzenie za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.