Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 633/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Telekomunikacja
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4 i 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części "D" obszaru [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

A.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na § 19 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części "D" obszaru [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niezastosowanie i nieusunięcie naruszenia prawa poprzez odmowę uchylenia § 19 pkt 2 uchwały, który ustanawiając zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej w sposób rażący narusza wyżej wskazane przepisy ustawy o wspieraniu. Nadto podniesiono zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozostawienie § 19 pkt 2 uchwały, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie § 19 pkt 2 zaskarżonej oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że w § 19 zaskarżonej uchwały nie tylko określono obowiązek wykonywania linii kablowych jako podziemne, ale w punkcie 2 tego paragrafu ustalono zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej. Jak wynika z miejsca ulokowania § 19 (Rozdział 2 "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem"), zakaz ten dotyczy całego obszaru części "D" [...], w tym i terenu przy ul. S. nr [...].

Na dachu budynku przy ul. S. skarżąca jako przedsiębiorca telekomunikacyjny zamierzała i nadal zamierza wykonać roboty budowlane polegające na zainstalowaniu stacji bazowej telefonii komórkowej, a to 4 antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji platformy stalowej do oparcia 3 szaf outdoor (prace miały być zakończone do 30 września 2014 r., aby użytkownikom sieci zapewnić lepszą łączność w rejonie w paśmie GSM900 i LTE 1800 jako wypełnienie przez operatora zobowiązań wynikających z obowiązków nałożonych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej). Budynek przy ul. S.nr [...] jest budynkiem mieszkalno-usługowym 7-kondygnacyjnym, 5-klatkowym o płaskim dachu. Lokalizacja stacji bazowej na tym obiekcie w żaden sposób nie wpłynie na wygląd obiektu czy otoczenia. Ponieważ jednak zgodnie z § 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że "na całym obszarze planu ustala się strefę ścisłej ochrony konserwatorskiej...", wnioskiem z 18 lutego 2014 r. skarżąca wystąpiła do Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Organ decyzją nr [...] z [...] r. odmówił pozwolenia na zainstalowanie wskazanych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej. Jako uzasadnienie odmowy organ wskazał, że taka stacja to element obcy historycznie w terenie, niezwiązany z pierwotnymi utrwalonymi funkcjami oraz że lokalizacja stacji bazowej byłaby niezgodna z duchem decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Z takim uzasadnieniem nie zgodził się Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpatrując odwołanie skarżącej. Mimo to Minister decyzją z [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, jako uzasadnienie wskazując właśnie § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem skarżącej z powyższego wynika, że nie ma innych przeszkód prawnych do lokalizacji urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu współczesnego – na co również wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swojej decyzji – budynku, jak tylko i wyłącznie postanowienie § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji, działając zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacjami zawartymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismem z 18 maja 2015 r. skarżąca wezwała Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z obrotu prawnego zawartego w § 19 pkt 2 zakazu lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej W. przesłał skarżącej uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej W. z [...] r. nieuwzględniającą wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała ta nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego.

W takim stanie rzeczy, biorąc pod uwagę naruszenie interesu prawnego skarżącej polegające na bezprawnym uniemożliwieniu jej realizacji jej działalności, jak również mając na względzie przepis art. 48 ustawy o wspieraniu, konieczne stało się złożenie skargi. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że planowana przez skarżącą inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie znajduje więc wytłumaczenia, dlaczego Rada Miejska W. nie zastosowała przy rozpatrywaniu wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, który stosownie do art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu znajduje w pełni zastosowanie w odniesieniu do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska W. rozpatrzyła zatem wezwanie skarżącej z całkowitym pominięciem konieczności uwzględnienia przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy o PIZP, zgodnie z którymi akt prawa miejscowego (jakim jest MPZP) zajmuje w hierarchii aktów prawa miejsce niższe niż ustawa, a precyzyjnie rzecz biorąc, jest aktem o ograniczonym zakresie obowiązywania i ma za zadanie jedynie uzupełniać postanowienia ustaw, w żadnym zaś wypadku nie może być z nimi sprzeczny czy wykraczający poza ramy wskazane w ustawach.

Zdaniem skarżącej omawiana uchwała narusza także przepisy art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 ustawy o PIZP, wyraźnie wskazujące na intencję ustawodawcy, jaką było uwzględnienie w planie szczególnie doniosłej i znaczącej roli sieci telekomunikacyjnych dla funkcjonowania społeczności lokalnych. Nadto zarzucono naruszenie przywołanego wcześniej art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, który, jak się podkreśla w doktrynie, powinien być interpretowany "z uwzględnieniem przepisów o planowaniu przestrzennym, w stosunku do których wprowadza regulację o charakterze szczególnym, jak również w zgodzie z przepisami Konstytucji RP. Dopiero ten kontekst normatywny pozwala na właściwe określenie rzeczywistego jego znaczenia oraz zakresu ingerencji w uprawnienia planistyczne gminy". Przy czym wskazuje się wyraźnie, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu w sposób wyraźny ingeruje "w granice władztwa planistycznego gminy, mając na celu wspieranie rozwoju inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. Intencją ustawodawcy było zapewnienie normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej" (pkt 2 i 4 Komentarza do art. 46 Ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; Tomasz Grossmann, Wacław Knopkiewicz, Joanna Sebzda-Załuska, prof. nadzw. dr hab. Marek Szydło, Jacek Wilczewski, 2013). Nie budzi również najmniejszych wątpliwości, że art. 46 ustawy o wspieraniu stosuje się do zaskarżonej uchwały – co w sposób jednoznaczny przesądza art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, analizując § 19 pkt 2 uchwały, w praktyce uniemożliwiający skarżącej realizację na obszarze objętym planem jakiejkolwiek infrastruktury telekomunikacji bezprzewodowej, Rada Miejska W. powinna dokładnie przeanalizować, czy ww. postanowienie planu spełnia wymóg zgodności z ww. przepisami rangi konstytucyjnej i ustawowej. Tymczasem Rada Miejska W. całkowicie pominęła znaczenie art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, który ma zastosowanie do tworzenia postanowień wszystkich planów miejscowych, jak również wyznacza w sposób wyraźny granice władztwa planistycznego gminy - i o tym, że dokonała tego w sposób rażący, świadczy fakt braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały w sprawie rozpatrzenia wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszej części skargi przywołano orzecznictwo sądowe i stwierdzono, że skarżone postanowienie planu stanowi przykład regulacji wykraczającej poza upoważnienie konstytucyjne i ustawowe rady gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego. Przytoczono dostępny na stronie Urzędu Komunikacji Elektronicznej wykaz dobrych i złych praktyk z zakresu postanowień planów miejscowych z okresu, kiedy UKE opiniował projektu planów miejscowych. UKE każdorazowo negatywnie opiniował takie postanowienia projektów planów miejscowych, które uniemożliwiały, ale również znacząco utrudniały lokalizowanie ww. infrastruktury. Jest to bowiem sprzeczne z celem ustawy o wspieraniu, jakim było ułatwienie budowy sieci i dostępu społeczeństwa do usług telekomunikacyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie powinien obowiązywać w obecnej wersji jako naruszający zakres władztwa planistycznego gminy.

Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie w całości. Po przedstawieniu przebiegu procedury planistycznej organ wskazał, że zaskarżony plan miejscowy przygotował tereny pod rozwój zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oraz zabudowy usługowej.

W odniesieniu do zarzutów skargi, strona przeciwna wyjaśniła, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze należy uznać za nieuzasadnione. Dodano, że zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów procedury było uzgodnienie projektu planu z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W. w formie postanowienia. Projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Nadmienić należy, że poprzedzone ono zostało postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. odmawiającym uzgodnienia projektu planu. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków warunkował uzgodnienie planu koniecznością skorygowania § 19, zakazując lokalizacji wież i stacji wieżowych telefonii komórkowej na całym obszarze wpisanego do rejestru zabytków [...]. Nie można bowiem dopuścić w planie możliwości realizacji inwestycji o negatywnych skutkach (chodzi o degradację szeroko pojętego krajobrazu kulturowego zurbanizowanej przestrzeni wielkomiejskiej). Uzgodnienie planu miejscowego ma charakter obowiązkowy do zamieszczenia w zapisach planu.

Dalej dodano, że obszar zaskarżonego planu zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] r. został wpisany do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego jako zabytek: "historyczny układ urbanistyczny [...], dzielnicy miasta W., wraz z archeologicznymi nawarstwieniami kulturowo-osadniczymi". W związku z powyższym na całym obszarze planu ustalono strefę ochrony konserwatorskiej, o której mowa w art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zwarty i świadomie ukształtowany już w końcu XIX w. zespół urbanistyczno-architektoniczny [...] zachował się, z niewielkimi zmianami, do dziś. Stanowi jednolitą architektonicznie enklawę, świadczącą o rozwoju i obliczu XIX-wiecznego W.. Ma zatem ogromne znaczenie dla nauki i historii. Zachowane formy architektoniczne całych kwartałów zabudowy i pojedynczych budowli wolnostojących, świadczą o wartościach artystycznych tego fragmentu miasta. Układ urbanistyczny [...], jako powierzchniowa i podziemna pozostałość egzystencji człowieka stanowiąca świadectwo minionej epoki, którego zachowanie leży w interesie społecznym, ze względu na wartość historyczną i naukową podlega ochronie i opiece.

Wskazano, że zaskarżony plan w § 19 regulującym ustalenia w zakresie telekomunikacji, dopuszcza linie kablowe sieci telekomunikacyjnych wyłącznie jako podziemne, natomiast zakazuje lokalizowana stacji bazowych, masztów wież telefonii komórkowej ze względu na uwarunkowania terenu objętego planem. W tej sytuacji bezspornie stwierdzić można, że przedmiotowy plan nie wprowadza bezwzględnego zakazu lokalizowania urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Zamierzenia inwestycyjne w formie wyniesionych punktowo ponad historyczną, typową dla tego obszaru, wysokość budynku, anten i ich konstrukcji wsporczych spowodowałyby istotne zmiany wyglądu (kompozycji) założenia przestrzennego [...]. Montaż nowoczesnych kubaturowych urządzeń radiokomunikacyjnych, stacji bazowych niewystępujących przez większą część wieku XX, a tym bardziej XIX i wcześniejszych, kiedy powstawało [...], stanowiłby na tym obszarze obcy historycznie element niezwiązany z pierwotnymi i utrwalonymi funkcjami. Budowa instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej byłaby niezgodna z duchem decyzji i intencji organu wydającego decyzję o wpisie do rejestru zabytków, który nastąpił m.in. dlatego, że zespół urbanistyczno-architektoniczny [...] zachował się, z niewielkimi zmianami, do dziś. Realizacja zamierzeń lokalizowania na dachach budynków stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej doprowadziłaby do stanu, w którym powiększyłyby się zmiany urbanistyczno-architektoniczne obiektów, co wpłynęłoby na spadek wartości historycznej obszaru. Zwrócono uwagę na to, że w pobliżu brak jest podobnych urządzeń.

Dalej organ podniósł, że art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi o obowiązku m.in. określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przepisy § 19 zaskarżonej uchwały określają te zasady i wykreślenie pkt 2 spowodowałoby niespełnienie ustawowo uregulowanych, obowiązkowych ustaleń planu.

Odnosząc się do zarzutów ograniczenia chronionej konstytucyjne swobody działań gospodarczych i nakładania ograniczeń o charakterze podmiotowym w zakresie działań konkurencyjnych podmiotów gospodarczych, wskazano, że prawo własności jest własnością chronioną przepisami zawartymi w z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, jednak może nastąpić jego ograniczone na podstawie ustawy, w tym przypadku ustawy art. 15 ustawy o PiZP. Naruszenie interesu prawnego może nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenia terenów oraz określa sposoby ich zagospodarowania i warunki zabudowy. Ustawodawca przyznał gminie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego, w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Żądanie strony skarżącej uchylenia uchwały, wskazując na naruszenie interesu prawnego, jest chybione ze względu na przeprowadzenie procedury zgodnie z przepisami ustawy o PiZP, a tylko wykazanie naruszenia przepisów formalnych w trakcie sporządzania planu dawałyby podstawę do uwzględnienia żądania strony skarżącej.

Wprawdzie zapisy planu mogą ingerować w prawo własności, jednak wyłącznie na zasadach określonych w Konstytucji RP, ustawie o PiZP oraz ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W przedmiotowej sprawie, ingerencja ta jest jedynie w niezbędnym i koniecznym zakresie, dla uniknięcia niepożądanych skutków przestrzennych w celu ochrony tak ważnej tkanki w strukturze miasta, jakim jest obszar [...].

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 20 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Pełnomocnik oświadczył, że w zaskarżonej uchwale zaingerowano w kompetencje organu konserwatorskiego. Wskazał, że infrastruktura stacjonarna jest przestarzałą technologią, a zaskarżona uchwała zakazuje infrastruktury bezprzewodowej, którą chce zrealizować skarżąca. Pełnomocnik złożył do akt sprawy pismo procesowe z dnia 20 listopada 2015 r., w którym wskazano, że ograniczenia i zakazy wynikające z konieczności ochrony zabytków nie mogą mieć charakteru dowolnego. W celu ochrony "historycznego układu urbanistycznego" objętego planem wystarczające narzędzia posiadają organy ochrony zabytków, jako że stosownie do przepisów art. 29 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych przy obiekcie lub obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga odpowiednio pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia -przy wnioskodawca musi uzyskać wcześniej pozwolenie konserwatora zabytków wydane na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie ma więc jakiegokolwiek ryzyka, że wykonane roboty budowlane będą wykonane bez uwzględnienia konieczności ochrony konserwatorskiej. Nadto podniesiono, że praktyka wskazuje, iż możliwa jest budowa stacji bazowych telefonii komórkowych, które po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w żaden sposób nie ingerują w historyczną, estetyczną bądź architektoniczną wartość obiektu lub obszaru objętego ochroną konserwatorską (do pisma załączono dokumentację zdjęciową).

Pełnomocnik organu gminnego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Wskazał nadto, że organ planistyczny był związany uzgodnieniem dokonanym przez organ konserwatorski na etapie sporządzania projektu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Innymi słowy, kontrola sądowoadministracyjna zmierza do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Przy czym kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na względzie wskazane kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozważeniu zarzutów skarżącej doszedł do przekonania, że skarga winna zostać oddalona w całości.

Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Miejską W. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515; dalej: u.s.g.). Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. Przy czym zaznaczyć należy, że sąd nie badał treści odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie treść zaskarżonej uchwały, a zatem zastrzeżenia skarżącej co do sposobu rozpatrzenia jej wezwania pozostają poza zakresem niniejszej sprawy.

Zauważyć dalej trzeba, że uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego w zakresie telekomunikacji przewiduje przepis szczególny, a mianowicie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 880 ze zm.). W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, bez wymogu wykazywania naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca spółka jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowany przepis zaskarżonej uchwały dotyczy kwestii telekomunikacji. Jednak skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Należy zaznaczyć, że zdaniem sądu rada gminy (miejska) w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego upoważniona jest do ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wiąże się to z kolei z koniecznością jednoczesnego uwzględnienia takich elementów jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych.

W tym kontekście sąd ocenił, że przepis § 19 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: "W zakresie telekomunikacji ustala się: 1) linie kablowe sieci telekomunikacyjnych dopuszcza się wyłącznie jako podziemne; 2) zakaz lokalizowania stacji bazowych, masztów i wież telefonii komórkowej." nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego w dacie podjęcia uchwały. Zaskarżona uchwała nie uchybia bowiem zasadom sporządzania planu miejscowego, ani też sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bowiem zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, ale określa zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, co jest zgodne z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Tym samym wprowadzenie w planie miejscowym zasad i wymogów co do lokalizowania inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym planem oznacza, że Rada Miejska W. w chwili uchwalania planu miejscowego nie naruszyła zasad jego sporządzania.

Wreszcie trzeba zauważyć, że zarzuty skargi koncentrują się na wymogach jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w stosunku do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej. W tych okolicznościach żądanie skargi co do stwierdzenia nieważności przepisu § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie jest słuszne. Przytoczona w skardze argumentacja nie daje żadnych podstaw do ferowania zarzutu nadużycia tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gdyż jest oparta – jak już wyżej zostało to zaznaczone – o przesłanki przepisu art. 46 ust. 1 powołanej ustawy, a więc przepisu który został uchwalony po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie sąd w składzie orzekającym podzielił pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 85/14, zob. Orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzeczeniu tym wskazano, że z mocy art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w jej pierwotnym brzmieniu, przepis art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1, przewidziano w uchylonych już przepisach ust. 2-8 art. 75 powołanej ustawy. Przepisy te stanowiły o "dostosowaniu" przez rady gmin treści miejscowych planów do wymogów art. 46 ust. 1 lub przez wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał jednak sankcji nieważności dla tych ustaleń planów obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 tej ustawy, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne. Na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1256), uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie planów do wymogów art. 46 ust. 1. Jednakże ani w ustawie z dnia 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z dnia 12 października 2012 r., ustawodawca nie zawarł przepisu, który wprowadzałby sankcję nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 12 października 2012 r. (druk sejmowy nr 541, Sejm RP VII kadencji) wskazano, że podstawowym celem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych było zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, w szczególności dostępu szerokopasmowego do Internetu. W dalszej części podkreślono, że: "Zgodnie z postulatami wojewodów i samorządów w art. 75 zrezygnowano z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i weryfikowania ich przez wojewodów, zstępując zasadą, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe umożliwi realizację inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie rozstrzygnięć przez wojewodów."

Wobec powyższego nie sposób stwierdzić, że Rada Miejska W. w chwili podjęcia uchwały, tj. w dniu [...] r., rażąco naruszyła przepis art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., skoro przepis ten wszedł do porządku prawnego z dniem 17 lipca 2010 r. Nie można bowiem wymagać od organu stanowiącego gminy, by stosował się do prawa, które nie obowiązywało w chwili podejmowania przez ten organ czynności.

Przedstawione wyżej rozważania skłaniają zatem do wniosku, że przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące przepisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie danej inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te przepisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Przy czym zauważyć wypada, że § 19 zaskarżonej uchwały nie wprowadza zakazu realizowania inwestycji z zakresu telekomunikacji, ale jedynie pewne ograniczenia w tym zakresie. Zaprezentowana przez sąd interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy, jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również do interpretacji art. 46 ust. w zw. z art. 75 zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż to nie brzmienie literalne, lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest niewątpliwie w tym wypadku przyśpieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowania inwestycji telekomunikacyjnych ma tu zasadnicze znaczenie (podobne stanowisko wyrażano już w orzecznictwie: zob. na przykład wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 665/14 i z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 295/14, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 343/15 i z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 419/15, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1484/14 – dostępne na stronie Orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się jeszcze do argumentacji skargi należy powiedzieć, że sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez zaskarżoną uchwałę art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt. 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 10 tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem sądu § 19 pkt 2 zaskarżonej uchwały w obecnym brzmieniu mieści się bowiem w zakresie dopuszczalnych postanowień planu miejscowego i nie narusza prawa. Przepis ten stanowi realizację kompetencji rady gminy (miejskiej) do określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (art. 15 ust. 2 pkt 4 i 10 u.p.z.p.). Brzmienie § 19 zaskarżonej uchwały – w przekonaniu sądu – nie uchybia wytycznym wskazanym w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Z tego powodu nie zasługiwały na uwzględnienie również dalsze zarzuty skarżącej spółki. Innymi słowy, sąd ocenił, że Rada Miejska W. po myśli art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p., realizując przynależne jej władztwo planistyczne, uwzględniła zarówno wymagania ładu przestrzennego, jak i potrzeby interesu publicznego, co oznacza, że nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Natomiast treść przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji (czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane.

Mając na uwadze powyższe skargę jako nieuzasadnioną należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić w całości.