Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 600/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących B. G. i J. G. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr: [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego przebudowę istniejącego zjazdu z drogi publicznej - działki drogowej nr [...] obr. [...], ul. [...] w Krakowie oraz ustalił warunki zabudowy na wniosek A. M. [...] sp. z o.o. s.k. w K. dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną, siecią wodociągową oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] - część obr. [...] przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu organ podał, że, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinie WKŚ, ZIKiT, Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego, Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Biura Planowania Przestrzennego, Rady Dzielnicy. Nadto projekt decyzji przesłano do uzgodnienia przez RDOŚ i Ministra Środowiska i Marszałka Województwa Małopolskiego, Dyrektora RZGW Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie uzyskując tzw. uzgodnienia milczące.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji podkreślono, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną - mgr inż. arch. J. B. . Przywołano uwagi wniesione przez M. C., J. C., Z. B. i K. B., G. O. i B. O. oraz B. G. i J. G., K. M.. Odniesiono się do uwag i zastrzeżeń wskazując zwłaszcza na charakter decyzji o warunkach zabudowy i etapy procesu inwestycyjnego, charakter Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego MK, spełnienie warunków wynikających z ustawy, charakteru cywilnego służebności gruntowych. Podkreślono, iż wszelkie zgłoszone zarzuty dot. rozwiązań technicznych będą przedmiotem rozstrzygnięć na etapie sporządzania projektu budowlanego oraz postępowania zw. z wydaniem pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu wniosków B. R., B. G. i J. G., K. M. Prezydent Miasta Krakowa wydał postanowienie z 10 września 2018 r. znak: [...] o odmowie uzupełnienia ww. decyzji.

Odwołania od decyzji wnieśli B. R., B. G. i J. G., K. M., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy polegające na bezzasadnym przyjęciu, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników dla ulicy [...], art. 3 pkt 13, art. 101, art. 127 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na naruszeniu zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska poprzez brak uwzględnienia zapisów Studium, art. 1 ust. 3 ustawy polegające na przyznaniu prymatu interesowi prywatnemu nad publicznym w zakresie zwłaszcza warunków areosanitarnych, pominięcie kwestii obciążenia części nieruchomości dz. [...] służebnościami gruntowymi na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...]. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 80, 9, 11, 13, 107 k.p.a. zwłaszcza w zakresie wyjaśnienia czy uwzględniono, że dla obszaru analizowanego przeważająca jest zabudowa jednorodzinna. Podniesiono brak nakłaniania do ugody w sprawie spornej pomiędzy stronami. Wniesiono o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołań wskazano na następujące okoliczności: sprzeczność inwestycji ze Studium w zakresie projektowanej funkcji wielorodzinnej oraz parametrów środowiskowych; brak uwzględnienia walorów terenu (obszar otuliny Bielańsko -Tynieckiego Parku Krajobrazowego, obszar węzłowy ECONET-PL, regionalny korytarz przewietrzania ), teren winien pozostać bez zabudowy; brak uwzględniania stanu areosanitarnego Krakowa (teren stanowi park rzeczny zgodnie ze Studium i wykluczona jest zabudowa kubaturowa w obrębie cieku i otoczenia); brak uwzględnia służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu i dopuszczenie zabudowy w zbliżeniu do granic działki [...]; brak właściwego uzasadnienia zwłaszcza co do kwestii, iż w terenie przeważająca jest zabudowa jednorodzinna.

Odwołanie B. J. pozostawiono bez rozpoznania.

Decyzją z dnia 7 marca 2019 r. nr: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, Nr [...] z dnia 2 sierpnia 2018 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w pierwszym rzędzie zaznaczyło, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a więc przepisy dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy maja pełne zastosowanie.

Dalej SKO podało, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez J. B. wynika, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jedno (np. dz. [...], [...], [...]) i wielorodzinna (dz. [...], [...] ) oraz zabudowa mieszana mieszkalna/usługowa (dz. [...], [...] - budynek hotelowy). Wskazano na zróżnicowanie kubaturowe obiektów jedno i wielorodzinnych oraz że w tym zakresie autor analizy wskazał na konieczność ukształtowania nowej zabudowy jako uwzględniającej parametry średnie, tak aby w sposób uskokowy przejść od gabarytów największych do najmniejszych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji.

Analizując zarzut odwołania dotyczący braku kontynuacji funkcji zastanej zabudowy SKO wskazało, że jak wynika z analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zatem bezsprzecznie planowana zabudowa realizuje funkcję występującą w terenie analizowanym. Wyjaśniono przy tym, że kontynuacja funkcji zabudowy nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Zabudowa wielorodzinna jest zabudową mieszkaniową, zatem zasada dobrego sąsiedztwa w rozpoznawanej sprawie jest zachowana. Podkreślono, że dominująca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może wykluczać zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jeżeli odnoszące się do niej wskaźniki zabudowy nawiązują do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Następnie analizując cechy zabudowy i zagospodarowania terenu SKO stwierdziło, że poszczególne parametry nowej zabudowy ustalone zostały w sposób wyważony, uwzględniający istnienie w obszarze analizowanym zabudowy jednorodzinnej, uwzględniono wskazania autora analizy ukształtowania nowej zabudowy przy przyjęciu parametrów uśrednionych, tak aby w sposób uskokowy przejść od gabarytów największych do najmniejszych znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu inwestycji. Zostały one ustalone przy uwzględnieniu wskaźników występujących w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich.

Wskazano, że parametr wysokości nie odbiega od parametrów zabudowy jednorodzinnej występujących na działkach sąsiednich, który dla zabudowy jednorodzinnej kształtuje się od 3m do 8m - wysokość do okapu i od 4 m do 13,3m -wys. do kalenicy. Odpowiednio średnie dla całego obszaru to 5,5m do okapu i 9,7m do kalenicy.

Jako właściwe Kolegium oceniło także wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w oparciu o średni wskaźnik dla całego obszaru tj. 22%.

Z przeprowadzonej analizy wynika także, iż właściwe w przedmiotowym przypadku jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia tj. jako innej niż średnia, która w obszarze analizowanym wynosi 11,7m, a ustalono ją jako przedział 9,4m-14m i w tym przedziale zawierają się szerokości większości budynków wolnostojących w tym budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych. Ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej jak i elewacji bocznych opierają się o wynik analizy urbanistycznej. Określenie elewacji frontowej bocznej pomimo braku takiego wymogu przewidzianego przepisami prawa, jako podyktowane wymogami ładu przestrzennego nie stanowi naruszenia prawa, a takie właśnie leżały u podstaw określenia tego wskaźnika, tj. w celu dostosowania do parametrów zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

W decyzji znalazły się warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. dróg publicznych, ochrony środowiska, odprowadzania wód.

Decyzja uwzględnia również, iż przedsięwzięcie położone jest w strefie kształtowania sytemu przyrodniczego miasta i korytarza przewietrzania miasta oraz w otulinie Bielansko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego, ciągu terenów zieleni wzdłuż Rudawy i obszaru węzłowego ECONET-PL. Decyzja nie marginalizuje tych kwestii o czym świadczą nałożone na inwestora warunki i wskazania tj. duży udział powierzchni biologicznie czynnej, w tym od rzeki Rudawy, wyznaczona linia zabudowy od rzeki Rudawy, wymogi co do ogrodzenia (ażurowe, z uwzględnieniem migracji zwierząt).

W odpowiedzi na zarzut braku uwzględnienia przez organ I instancji założeń Studium, SKO podkreśliło, że organ I instancji odniósł się do tej kwestii w badanej sprawie, i Kolegium w pełni podziela te wyjaśnienia. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może być np. ewentualna sprzeczność wnioskowanego zamierzenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Nie jest zasadny również zarzut braku uwzględnia służebności polegającej na prawie przechodu i przejazdu i dopuszczenie zabudowy w zbliżeniu do granic działki [...]. Przedmiotowa decyzja nie przesądza o usytuowaniu obiektu w zbliżeniu do którejkolwiek granicy. Stąd zarzut, iż planowany budynek oddalony jest o ok. 3 m od granicy z działką [...] jest niezrozumiały. Kwestie związane z samą realizacją planowanej inwestycji nie są objęte zakresem niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Zapewnienie realizacji służebności wynikających z KW następuje na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Odnosząc się generalnie do zarzutów dotyczących uciążliwości jakie powstaną w zawiązku z realizacją inwestycji dla okolicznych mieszkańców, SKO podniosło, że każda inwestycja powoduje pewne uciążliwości niezależnie od terenu w którym inwestycja miałaby powstać np. wzrost natężenia ruchu pieszego i jezdnego, zagęszczenie zabudowy. Wnioskodawca ma prawo domagać się realizacji prawa własności, oczywiście w ramach ustawowych i z ograniczeniami wynikającymi ze stosownych przepisów, których pochodną jest np. ustalenie konkretnych warunków kształtowania zabudowy, aby inwestycja mogła powstać, czy określenie w decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich ( zał. nr 1 do decyzji pkt 5).

Reasumując SKO wskazało, że analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. G. i J. G. zarzucili naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego tj.:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób, który narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności poprzez:

a. naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, polegające m.in. na:

- nieuzasadnionym przyjęciu do analizy działki nr [...], która stanowi działkę wydzieloną i zabudowaną jedynie stacją trafo, co znacząco zwiększa średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, z uwagi na ustalony na tej działce wskaźnik o wartości 45%, a ponadto przyjęciu do analizy działki zabudowanej obiektem niemieszkalnym;

- nieuzasadnionym różnicowaniu sposobu przyjmowania powierzchni całkowitej działek poddanych analizie, w szczególności uwzględnieniu powierzchni działki nr [...] "bez drogi" przy jednoczesnym wliczeniu powierzchni drogi w przypadku działki nr [...];

b. naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieprawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, polegające m.in. na:

- przyjęciu przy ustalaniu średniej szerokości elewacji frontowej budynków obszaru analizowanego - wartość ok. 26 m dla budynków zespołu hotelowego na działce nr [...] i [...], podczas gdy nie jest to szerokość elewacji od strony frontu działki, a także budynek ten jest budynkiem hotelowym a nie mieszkalnym - co znacząco wpłynęło na ustalenie średniej szerokości.

- uwzględnieniu w analizie jako szerokości elewacji od strony frontu działki, w istocie szerokości elewacji bocznej, w szczególności w przypadku działki nr [...];

- uwzględnieniu w analizie szerokości elewacji działki nr [...], podczas gdy działka ta tylko częściowo leży w wyznaczonym obszarze analizowanym.

2. Naruszenie art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na uznaniu prymatu interesu prywatnego inwestora nad interesem publicznym, czego przejawem było pominięcie wynikającego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (Uchwała Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. zmieniona uchwałą Nr CXI1/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.) obowiązku zapewnienia korytarzy przewietrzających/obszarów wymiany powietrza w Krakowie, co przeciwdziała stagnacji powietrza na rzecz polepszania wentylacji Miasta (11.5.9. Kształtowanie warunków aerosanitarnych).

Z ostrożności procesowej, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj.:

1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2018 r. dotkniętej szeregiem wad, podczas gdy organ II instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić powyższą decyzję organu I Instancji w całości i umorzyć w całości postępowanie w I Instancji;

2. Naruszenie art. 13 i art. 114, 115 w zw. z art. 116 § 1 k.p.a. poprzez brak dążenia organu I i II instancji do polubownego rozstrzygania spornych kwestii i skłaniania stron do zawarcia ugody, w szczególności brak udzielenia wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy - podczas gdy charakter sprawy na to pozwalał, a strony postępowania B. G. i J. G. zadeklarowali chęć zawarcia ugody administracyjnej w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r.;

3. Naruszenie art. 7 i 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niezbędnego do jej załatwienia, dokonanie przez organ dowolnej i wybiórczej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenia na tej podstawie, iż wszelkie okoliczności w sprawie zostały dostatecznie udowodnione.

4. Naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ I Instancji wynikającej z art. 3 pkt 13, art. 101, art. 127 ust 1 i 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska zasady racjonalnego kształtowania i gospodarowania zasobami środowiska, wskazującej konieczność tworzenia warunków optymalnego spełniania przez zwierzęta i roślinność funkcji biologicznej w środowisku, zachowania walorów krajobrazowych oraz ograniczania likwidacji terenów zielonych, polegających na pominięciu konieczność ochrony i utrzymania wysokich standardów przyrodniczych tego terenu wchodzącego w skład obszaru węzłowego ECONET-PL, będącego elementem europejskiej sieci integrującej obszary o istotnym znaczeniu ekosystemowym.

5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia 22 października 2018 r., w szczególności w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 13 k.p.a. polegającego na braku podjęcia jakichkolwiek czynności skłaniających strony do zawarcia ugody.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w całości; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek podniesione w niej zarzuty w większości nie okazały się trafne.

Rozpoczynając od odniesienia się do bezzasadnych zarzutów, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że organy słusznie nie podjęły próby zawarcia ugody. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną, która musi zapaść, jeśli występują przesłanki do jej wydania i która nie może być zastąpiona ugodą administracyjną. Art. 114 k.p.a. wskazuje na możliwość zawarcia ugody, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Stwierdzić trzeba stanowczo, że charakter sprawy nie pozwala w tym przypadku na zawarcie ugody. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga istotne kwestie związane z planowaną przez inwestora inwestycją i stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa. Tym samym nie może zostać zastąpiona ugodą.

Skarga w treści zarzutów nawiązuje do roli Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, stawiając tezę, że dokumentu tego nie można pomijać, w znaczeniu tego, że treści Studium mogą stanąć na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku inwestora i wydaniu decyzji WZ. Tymczasem wymaga zaznaczenia, że Studium uwarunkowań nie jest aktem prawa miejscowego i wprawdzie wiąże przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie ma znaczenia w procedurze ustalania warunków zabudowy ( por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 7.09.20187r., Lex nr 2384072 i wyrok WSA w Krakowie z 15.02.2019r. II SA/Kr 1486/18).

Nietrafne są zarzuty dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, a dokładniej wziętej pod uwagę działki nr [...], zabudowanej stacją trafo. Istotnym jest bowiem, że jest to działka zabudowana, nie ma zaś znaczenia, że jest to budynek o charakterze usługowym. Zgodnie z orzecznictwem, "podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest obszar działki zabudowanej budynkiem. Jeżeli jest ona nadto zabudowana innymi obiektami, to należy je przy ustalaniu wskaźnika uwzględnić (...)."(tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 października 2012 r. II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850. Jeśli zatem uwzględnia się zabudowę na działce nie tylko budynkiem mieszkalnym, ale także innymi budynkami, to podobnie trzeba uwzględnić w analizie działkę zabudowaną budynkiem o innym charakterze niż mieszkalny.

Zgodzić się natomiast trzeba, że organ nie wyjaśnił, dlaczego doszło do zróżnicowania sposobu przyjmowania powierzchni działek poddanych analizie, a to przyjęciu powierzchni działki nr [...] "bez drogi", przy jednoczesnym przyjęciu powierzchni działki nr [...] "z drogą". Natomiast wymaga zaznaczenia, że jeśliby przyjąć powierzchnię drogi działki nr [...], średnia powierzchnia zabudowy byłaby większa niż obliczona przez organ. Tym samym przyjęcie mniejszej powierzchni jako średniej stanowi błąd nieistotny, jako że jest korzystniejsze z punktu widzenia zwiększenia tym samym powierzchni biologicznie czynnej.

Nie jest trafny zarzut dotyczący działek nr [...] i [...], a to domniemanego przyjęcia błędnie szerokości elewacji bocznej jako frontowej. Tymczasem zgodnie z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki, należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z które odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wobec tego elewacja frontowa będzie to elewacja od strony określonego wyżej frontu działki, co wprost wskazuje § 6 ust. 1 cyt. Rozporządzenia. Ze zdjęć analizy /k.591/ oraz mapy ewidencyjnej wynika, że prawidłowo analizator stwierdził, z której strony odbywa się wjazd na działkę i wejście do budynku. Natomiast nie można zweryfikować podobnego zarzutu co do działki nr [...], albowiem brak takowej w obszarze analizy.

Niesłusznie także autor skargi twierdzi, że wątpliwym było uwzględnienie w analizie szerokości elewacji działki nr [...], podczas gdy leży ona tylko częściowo w wyznaczonym obszarze analizowanym. W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym (por. przykładowo wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2019r. II SA/Kr 1630/18, Lex nr 2648493 czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2019r. II SA/Po 28/19, Lex nr 2687277).

Jak widać z przedstawienia powyższego, zarzuty skargi nie przesądziły o jej uwzględnieniu. Niemniej, jak to wskazano w części wstępnej uzasadnienia, sąd administracyjny ma obowiązek zbadać całość sprawy w jej granicach, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując się do tego przepisu, dostrzegł Sąd, że od dnia 8 sierpnia 2018r. obowiązuje na części terenu inwestycyjnego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tym dniem weszła bowiem w życie uchwała nr CVII/2738/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2018r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Rudawy", ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 24 lipca 2018r., poz. 5309. Mówiąc precyzyjnie, plan obowiązuje na części działki nr [...]. Trzeba następnie przypomnieć, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego działki nr [...], [...], [...] i nr [...]. Działki te są wobec tego objęte pojęciem "terenu inwestycji". Jak to zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2019r. II OSK 1205/17, Lex nr 2650582, "Przez teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek inwestycyjnych. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje również § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem w przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki gruntu jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek inwestycyjnych".

Jak wynika z powyższego, działka nr [...] w całości należy do terenu inwestycji. Pojawia się zatem istotna przeszkoda w zaaprobowaniu rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. "Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie istotny jest zatem stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji, nie ma natomiast znaczenia data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Uchwalenie i wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy uniemożliwia bowiem dalsze kontunuowanie postępowania zainicjowanego takim wnioskiem, czyniąc je bezprzedmiotowym". (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019r. II SA/Kr 946/18, Lex nr 2618398, także wyrok WSA w Gliwicach z 5.12.2018r., II SA/Gl 490/18, Lex nr 2609690 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2017r. VIII SA/Wa 983/16, Lex nr 2309390). Plan obejmujący część terenu inwestycji, a konkretnie część działki nr [...], wszedł w życie 8 sierpnia 2018r., zatem wprawdzie po wydaniu decyzji w I instancji. Niemniej jednak decyzja ta nie stała się ostateczna na skutek wniesienia odwołania, zaś decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zapadła 7 marca 2019r., czyli wiele miesięcy po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że plan objął jedynie część inwestycji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje całość terenu inwestycji, w tym także jego część objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co nie jest dopuszczalne. "Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu powoduje, że organ odwoławczy traci kompetencję do merytorycznego rozpoznania wniosku i ustalenia warunków zabudowy terenu w drodze decyzji" (wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1298/11, LEX nr 1291896). Wobec powyższego, ponieważ decyzja obejmuje teren objęty planem należało ją uchylić wraz z decyzją poprzedzającą.

Powstaje następnie pytanie, co dalej. W sytuacji, gdyby plan obejmował cały teren, musiałoby dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. "Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wejdzie w życie w trakcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, postępowanie to staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedłby w życie w trakcie postępowania odwoławczego, to wydana przez organ I instancji decyzja nie może uzyskać przymiotu ostateczności i podlega uchyleniu, a postępowanie przed organem I instancji umarza się" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2018 r., II SA/Kr 676/18, LEX nr 2559086). Natomiast w sytuacji, gdy plan dotyczy części terenu, sprawa jest bardziej skomplikowana. Z jednej bowiem strony stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje na fakt, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 23 maja 2017r. II OSK 1769 /16, Lex nr 2352636) . Z drugiej strony zupełnie wyjątkowo może to być dopuszczalne. Jak to wskazał NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2019r. (Lex nr 2703486), "Zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw)".

Wobec tego organ I instancji oceni, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla pozostałego terenu nie objętego planem, po ewentualnej modyfikacji wniosku przez inwestora, czy też nie jest to możliwe.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.