Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2460/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

16 grudnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Ł. i M.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 30/15 w sprawie ze skargi M.Ł. i M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: III SA/Lu 30/15 oddalił skargę M.Ł. i M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

M.Ł. i M.Ł., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "A-A-P" s.c., wystąpili o przyznanie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu marki [..] nr rejestracyjny [..] oraz za dozór tego pojazdu w okresie od dnia [..] maja 2010 r. do dnia [..] stycznia 2014 r.

Postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. Prezydent Miasta Lublin przyznał M.Ł. i M.Ł. wynagrodzenie za dozór i zwrot poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem pojazdu w kwocie [..] zł.

M.Ł. i M.Ł. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. W piśmie tym skarżący wnieśli również o stwierdzenie nieważności postanowień w przedmiocie zwrotu koniecznych wydatków i wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdów, w tym postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. w związku z wadliwym kierowaniem postanowień do spółki cywilnej, podczas gdy stronami postępowania są M.Ł. i M.Ł. Skarżący podkreślili, że stroną postępowania mogą być osoby fizyczne, a nie spółka cywilna. Skierowanie postanowienia do spółki cywilnej powoduje, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [..] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia organu I instancji z dnia [..] maja 2014 r.

M.Ł. i M.Ł. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [..] listopada 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [..] października 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W myśl zaś art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w niniejszej sprawie nie zaistniała kwalifikowana wada postanowienia uzasadniająca stwierdzenie jego nieważności. Wady takiej nie stanowi okoliczność wysłania wyłącznie jednego egzemplarza postanowienia na adres będący miejscem zamieszkania M.Ł. i M.Ł. i jednocześnie siedzibą prowadzonej przez nich w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej. Organ stwierdził, że dopuszczalne jest doręczenie pism dla wspólników w siedzibie spółki cywilnej. Nie budzi wątpliwości organu, że A-A-P jest firmą, pod którą działają skarżący oraz, że stronami postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Organ podkreślił, że w toku postępowania w sprawie przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdów i zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z dozorem jako adresatów rozstrzygnięć oznaczano "M.Ł. i M.Ł. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą A-A-P spółka cywilna".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.Ł. i M.Ł. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a. Podnieśli, że postanowienie z dnia 19 maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa ponieważ zostało skierowane do spółki cywilnej, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej. Skarżący zarzucili, że pisma w toku postępowania administracyjnego były wysyłane w jednym egzemplarzu i kierowane wyłącznie do spółki. Tymczasem skoro jest dwóch wspólników, powinny być wysyłane w dwóch egzemplarzach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. wskazał, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). Instytucja nieważności odnosi się również do postanowień wydawanych, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu I instancji, postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domagali się skarżący, nie jest jednak dotknięte ani wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Argumentacja skarżących odnosząca się do obydwu podstaw stwierdzenia nieważności sprowadza się do poglądu, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej "A-A-P", a korespondencja w sprawie doręczana podmiotowi nieuprawnionemu (spółce cywilnej), w sytuacji, gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Sąd I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że organ przeprowadził postępowanie i skierował postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W sprawie nie mają bowiem zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a., odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy bowiem zastosować przepisy szczególne, to jest unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W niniejszej sprawie z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór samochodu marki [..] o numerze rejestracyjnym [..] i zwrot wydatków z tym związanych wystąpili M.Ł. i M.Ł. wspólnicy spółki cywilnej "A-A-P" M.Ł., M.Ł. Postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r., Dyrektor Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublina, przyznał wspólnikom spółki cywilnej "A-A-P" wynagrodzenie i zwrot wydatków. W nagłówku postanowienia jako stronę wskazał: "A-A-P" s.c., M.Ł., M.Ł. Postanowienie zostało wysłane na adres, pod którym skarżący prowadzą działalność gospodarczą, a które jest jednocześnie ich miejscem zamieszkania. Odbiór powyższego postanowienia pokwitował własnoręcznym podpisem M.Ł.

Sąd I instancji zaznaczył, że niewątpliwe jest, iż spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Całe postępowanie toczyło się bowiem w oparciu o wniosek przedsiębiorców (wspólników spółki) i nie było wątpliwości, że byli oni dozorcami uprawnionymi do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia, zatem wymienienie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki jako do podmiotu, który nie istnieje i w związku z tym, nie może być adresatem postanowienia. Istotne jest, że w nagłówku postanowienia oboje ze wspólników M.Ł. i M.Ł. byli wymienieni.

Sąd zauważył, że czym innym jest skierowanie decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a czym innym doręczenie decyzji, a pojęć tych nie można utożsamiać. Bez wątpienia więc stroną prowadzonego postępowania nie był podmiot "A-A-P" spółka cywilna. Okoliczność, że w nagłówku postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. oprócz imion i nazwisk M.Ł. i M.Ł. wymieniona została używana przez wspólników nazwa spółki, nie przesądza o uznaniu spółki za stronę postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, są jej jedynymi wspólnikami a siedziba spółki mieści się w ich miejscu zamieszkania. Skoro miejsce zamieszkania wspólników spółki cywilnej "A-A-P" i miejsce prowadzonej przez nich działalności gospodarczej jest tożsame, to nie można uznać za nieprawidłowe działania organu polegającego na skierowaniu postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. do wspólników spółki pod powyższym adresem. Doręczenie pisma dla wspólników spółki cywilnej w "siedzibie spółki" jest dopuszczalne, nie stoi bowiem w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami k.p.a. o doręczeniach, a odbiór pisma przez jednego ze wspólników, nie przesądza o braku należytego powiadomienia wszystkich wspólników spółki o treści postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M.Ł. i M.Ł. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia [..] maja 2014 r. i postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] października 2014 r. i z dnia [..] listopada 2014 r., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP polegające na poczynieniu sprzecznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, zaniechaniu przeprowadzenia kompleksowej kontroli istotnych aspektów sprawy, w szczególności na zaniechaniu przeprowadzenia rozważań, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem postępowanie prowadzone było w stosunku do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A-A-P, w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki; jak również konstrukcji uzasadnienia, która nie zawiera wszechstronnego i przekonywującego wyjaśnienia stanowiska sądu administracyjnego, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

- art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że postanowienie z 19 maja 2014 r. zostało skutecznie doręczone stronie postępowania, w sytuacji gdy postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i zostało skierowane do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w sytuacji gdy stroną postępowania są wspólnicy spółki cywilnej;

- art. 3 § 1, art. 45, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 63 § 1, § 2, § 3, art. 64 § 2, art. 66, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 77, art. 107, art. 124 § 1, art. 126, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy orzekające wymienionych przepisów k.p.a., oraz polegające na milczącym zaakceptowaniu procedowania organu administracji, w sytuacji, gdy organ nie mógł przystąpić do rozpoznawania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani w dalszej kolejności przystąpić do badania terminowości wniesionego zażalenia skoro nie podjął żadnych czynności w celu prawidłowego określenia stron postępowania, ani zmierzających do uzupełnienia braków formalnych (braków podpisu pod wnioskiem i zażaleniem), co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 860 § 1, art. 863, art. 865 § 1, § 2 i § 3, art. 866, art. 867, art. 8, art. 33, art. 37, art. 38, art. 39, art. 43¹, art. 43⁴ kodeksu cywilnego w związku z art. 25, art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4, art. 107, art. 128, art. 10, art. 12, art. 28, art. 29, art. 30, art. 42, art. 43, art. 44, art. 45, art. 124 § 1 k.p.a. w związku z art. 18, art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną i zawężającą ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednocześnie zostało skierowane do podmiotu nie posiadającego przymiotu strony (do nieposiadającej osobowości prawnej spółki cywilnej A-A-P), w sytuacji gdy stroną postępowania mogli być wyłącznie wspólnicy tej spółki.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że spółka cywilna prowadzona przez osoby fizyczne nie może być stroną postępowania administracyjnego. Wynikająca z przepisów prawa okoliczność, że osoba fizyczna działa pod określoną firmą, a firma ta stosownie do art. 25 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej podlega wpisowi do ewidencji, nie może mieć wpływu na to że, stroną postępowania w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą jest zawsze tylko przedsiębiorca, tzn. określona osoba fizyczna lub prawna prowadząca działalność. Tymczasem zarówno organ I instancji, jak i SKO w Lublinie, co podnoszono w skardze, kierował pisma i wydawał orzeczenia wobec spółki cywilnej A-A-P do dnia 4 czerwca 2014 r. Ponadto Sąd I instancji, sprzecznie ze zgromadzonymi w sprawie dokumentami ustalił, że postępowanie toczyło się na wniosek wspólników spółki, tymczasem wniosek o przyznanie wynagrodzenia złożył wyłącznie M.Ł., działając samodzielnie, nie zaś wspólnie, ani w imieniu i na rzecz M.Ł.

W stosunku do skarżących organ nie mógł zatem przystąpić do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia, prowadzić postępowania ani badać terminowości wniesionego zażalenia, skoro nie podjął czynności zmierzających do prawidłowego określenia stron i uzupełnienia braków formalnych (braku podpisów). Skoro organ rozpoznał niepodpisany przez strony wniosek, uznać należy, że prowadził postępowanie i skierował orzeczenie do osoby niebędącej stroną, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa.

Doszło ponadto do naruszenia prawa, ponieważ M.Ł., wbrew wymogom art. 10 k.p.a., nigdy nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Ponadto, nie awizowano dwukrotnie przesyłki wszystkim wspólnikom, a niezbędne było wysłanie przez organ administracji dwóch egzemplarzy postanowienia wspólnikom, czego zabrakło. Powyższe ma doniosłe konsekwencje w zakresie realizacji podstawowych praw przewidzianych przez art. 3, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz przepisy k.p.a., zakładających czynny udział strony w postępowaniu administracyjnym, równość i niedyskryminację obywateli w identycznych sytuacjach.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zarzucił, że zabrakło także oceny stanu faktycznego w kontekście sytuacji, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - bowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co w konsekwencji spowodowało zaniechanie uwzględnienia skargi i uchylenia orzeczenia, wskutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Dwoma pismami (z dnia 3 marca 2016 r. i z dnia 29 listopada 2016 r.) skarżący kasacyjnie uzupełnili uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszym z nich rozszerzono argumentację dotyczącą wadliwego określenia strony postępowania i błędnego doręczania korespondencji przez organy administracji, a także wskazano, że wniosek M.Ł. z dnia 4 czerwca 2014 r. powinien być potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności albo jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Dodatkowo wniesiono o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień:

1. czy w sytuacji złożenia wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej wniosku/podania o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem i procedować z udziałem wszystkich wspólników,

2. czy w sytuacji podpisania wyłącznie przez jednego wspólnika spółki cywilnej zażalenia/odwołania od wydanego orzeczenia o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ powinien z urzędu prawidłowo oznaczyć strony postępowania i wezwać pozostałych wspólników spółki cywilnej do uzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu pod wnioskiem, następnie dopiero dokonać badania terminowości złożonego zażalenia,

3. czy organ administracji prowadząc postępowanie powinien doręczać każdemu ze wspólników spółki cywilnej z osobna po jednym egzemplarzu pism i orzeczeń wydawanych w toku sprawy; jak również czy brak wywiązania się z powyższego obowiązku oznacza skierowanie pism/orzeczeń do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz wydanie decyzji/postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W drugim z pism autor skargi kasacyjnej rozwinął zarzut niewłaściwego procedowania przez organ administracji nad wnioskiem M.Ł. z dnia 4 czerwca 2014 r., ponieważ pismo to powinno zainicjować zarówno postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Podkreślenia wymaga fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt: I OSK 2441/15, sygn. akt: I OSK 2442/15 (zakończonych wyrokami wydanymi w dniu 8 grudnia 2015 r.) oraz sygn. akt: I OSK 2445/15 rozpoznawał skargi kasacyjne skarżących o jednakowych, jak w niniejszej sprawie zarzutach dotyczących wyroków Sądów I instancji oddalających skargi na postanowienia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, z tą tylko różnicą, że dotyczące innych pojazdów.

We wskazanych wyżej dwóch pierwszych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żaden z postawionych przez skarżących zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że chociaż w tej grupie sformułowane zostały trzy odrębne zarzuty, to poza zarzutem opisanym w punkcie 3, który wskazywał także na naruszenie art. 63 § 1, 2, 3, art. 64 § 2, 66 k.p.a., wszystkie one dotyczyły naruszenia tych samych, wymienionych w nich przepisów k.p.a., u.p.e.a., p.p.s.a. i Konstytucji RP. Wobec tego ustosunkował się łącznie do zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych norm. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. u.p.e.a.: "Jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" i ocenił, że stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a. odnoszące się do kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania administracyjnego, powiązane zostało z dalszym stwierdzeniem, że ustalając strony postępowania w sprawie o zwrot wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu oraz wynagrodzenia za jego dozór należy stosować przepisy szczególne, tj. unormowania wynikające z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 102 § 2 tej ustawy, dalej zaś podano, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować odpowiednio – oznacza to, że zasadom tym nie uchybiono w rozpoznawanej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach wskazał także, że dokonana przez Sąd I instancji ocena, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. rażąco narusza prawo jako dotknięte wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., jest uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że spółka cywilna nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "Sąd (pierwszej instancji) uznał prawidłowo za nietrafny pogląd skarżących, że orzeczenie zostało skierowane do spółki cywilnej zamiast do właściwej strony, podkreślając, że umieszczenie w nagłówku postanowienia nazwy (firmy) spółki cywilnej obok imienia i nazwiska wspólników spółki nie przesądza o skierowaniu orzeczenia do spółki, skoro nie było wątpliwości, że postępowanie toczyło się w oparciu o wniosek przedsiębiorcy (wspólników spółki), będących dozorcą uprawnionym do uzyskania odpowiedniego wynagrodzenia na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. Stroną postępowania nie była w sprawie firma "A-A-P" spółka cywilna. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że w postanowieniu z dnia [..] maja 2014 r. poprzestano jedynie na oznaczeniu nazwy spółki nie odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy, bowiem podane tam zostały także imiona i nazwiska obojga skarżących jako stron postępowania. Stwierdzenie zaś, że postępowanie na podstawie art. 102 § 3 u.p.e.a. toczyło się na wniosek obojga przedsiębiorców, w okolicznościach niniejszej sprawy, w której przedsiębiorców łączyły z Miastem stosowne umowy i w ich wykonaniu wniosek o przyznanie stosownego wynagrodzenia podpisany został przez jednego z nich, który jednocześnie nie poinformował, że działa wyłącznie we własnym imieniu, przyjęcie domniemania, że wniosek został złożony w imieniu obojga przedsiębiorców nie mogło być oceniane jako rażące naruszenie wskazanych w zarzutach przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego."

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych wyżej wyrokach podzielił stanowisko Sądu I instancji, że doręczenie postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. w jednym egzemplarzu w siedzibie spółki (będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników, którzy są małżonkami) jednemu ze wspólników, nie narusza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących doręczenia, gdyż nie może budzić wątpliwości kwestia uprawnień każdego ze wspólników do odbioru korespondencji w siedzibie spółki, są to bowiem czynności z zakresu zwykłych spraw spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższą argumentację w całości podziela i przyjmuje ją za własną w odniesieniu do zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie, podobnie jak i stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 2445/15.

W odniesieniu do stanowiska zaprezentowanego w pismach procesowych poszerzających uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że za całkowicie pozbawiony podstaw uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocenie legalności w rozpoznawanej sprawie poddane zostało bowiem postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [..] maja 2014 r. Taki kierunek prowadzenia postępowania administracyjnego wynikał z wniosków skarżących z dnia 17 i 21 czerwca 2014 r., w których jednoznacznie domagali się oni wszczęcia postępowania nieważnościowego, opierając swoje żądanie m.in. o podstawę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wiążąc naruszenie prawa ze skierowaniem postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, a nie z opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowieniową, dotyczącą braku udziału strony w postępowaniu. Również we wcześniejszym piśmie z dnia 4 czerwca 2014 r., (które powoływane jest w pismach uzupełniających uzasadnienie skargi kasacyjnej) podnoszone były zarzuty dotyczące nieważności postanowienia, a ich rozwinięcie nastąpiło we wskazanych wyżej wnioskach o stwierdzenie nieważności. Także w skardze do sądu administracyjnego nie był kwestionowany tryb nieważnościowy i dopiero na etapie postępowania kasacyjnego sformułowany został zarzut wadliwego zakwalifikowania wniosku stron jako wniosku jedynie o stwierdzenie nieważności postanowienia, zamiast także jako wniosku o wznowienie postępowania. Przy czym zarzut ten nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż organy administracji orzekające w sprawie nie miały powodów do stosowania innego reżimu postępowania, niż określony przez strony w jednoznacznie sformułowanym żądaniu. Sąd pierwszej instancji nie był obowiązany do uzasadniania przesłanek objętych dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., skoro uznał, że procedowanie przez organ (zgodne z żądaniem strony) było prawidłowe, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. W tym kontekście trudno zatem czynić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., skoro rozpoznał sprawę w jej granicach i nie dopatrzył się wadliwości postępowania, skutkującej koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Nietrafny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji poglądu prawnego wynikającego z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt: III SA/Lu 191/10. Postępowanie w tamtej sprawie dotyczyło bowiem stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, a sąd stwierdził nieważność postanowienia, ponieważ organ rozpoznał zażalenie niepodpisane przez jednego ze wspólników spółki cywilnej. Zatem przedmiot i zakres tamtego postępowania był całkowicie inny niż w rozpoznawanej sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (czyli dotyczące kwestii formalnych), w którym argumenty wynikające z powyższego wyroku mogłyby być ewentualnie podnoszone, ale postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym, zainicjowane wnioskiem obojga wspólników i do nich adresowane, dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia przyznającego wynagrodzenie i zwrot wydatków za przechowanie pojazdów. Wskazane przez skarżących ewentualne wady postępowania zażaleniowego wobec tego, że postępowanie nadzorcze obejmowało wyłącznie postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane. Nie było zatem podstaw do wydania z tego powodu rozstrzygnięcia w oparciu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a, co zarzucali skarżący kasacyjnie.

Także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że postępowanie toczyło się w stosunku do obojga wspólników, a korespondencja była doręczana właściwie w siedzibie spółki, będącej jednocześnie miejscem zamieszkania wspólników.

Również za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że zarzut naruszenia tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy sąd nie wyjaśni z jakiego powodu wydał konkretne orzeczenie. Na gruncie tego zarzutu nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy prawnej orzeczenia oraz trafności rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny także wtedy, gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę instancyjną. Taka sytuacja niewątpliwie jednak nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględniając zarówno ustalony w oparciu o akta sprawy stan faktyczny, ocenę prawną zaskarżonych decyzji z powołaniem się na przepisy prawa materialnego i wyjaśnienie przesłanek ich zastosowania oraz wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, którą stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Zatem zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony i wynikający jedynie z braku akceptacji przez autora skargi kasacyjnej zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia i jego motywów, przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 45 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem elementów pisma strony w postępowaniu sądowym, a w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd I instancji mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu.

Trudno także uznać, na co wskazuje autor skargi kasacyjnej, że poprzez uznanie za dopuszczalne przez Sąd I instancji doręczenie pisma skarżącym, będącym małżonkami, w siedzibie spółki w jednym egzemplarzu, zamiast w dwóch, doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego i art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, który skarżący kasacyjnie opisują jako naruszenie wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz omówionymi wyżej przepisami Konstytucji RP, uznać należy, że również ten zarzut nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 865 k.c. każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (§1); każdy wspólnik może bez uprzedniej uchwały wspólników prowadzić sprawy, które nie przekraczają zakresu zwykłych czynności spółki; jeżeli jednak przed zakończeniem takiej sprawy chociażby jeden z pozostałych wspólników sprzeciwi się jej prowadzeniu, potrzebna jest uchwała wspólników (§ 2). Wobec powyższego, nie tylko odbiór korespondencji w siedzibie spółki przez jednego ze wspólników, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach z dnia 8 grudnia 2015 r., ale także złożenie wniosku o przyznanie wynagrodzenia i zwrot wydatków związanych z przechowywaniem pojazdów (a więc czynność zmierzająca do przysporzenia), w realiach rozpoznawanej sprawy uznane być może jako czynność nieprzekraczająca zwykłych czynności spółki, wynikająca z obowiązku prowadzenia jej spraw. Do czasu uzyskania przymiotu ostateczności przez postanowienie z dnia [..] maja 2014 r. M.Ł. nie sprzeciwiła się tej czynności, zatem złożenie wniosku wyłącznie przez M.Ł. było skuteczne. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego regulujących umowę spółki, ani też wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów części ogólnej Kodeksu cywilnego dotyczących zdolności prawnej, osób prawnych i przedsiębiorców, jak również przepisów art. 25 i 30 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które dotyczą wpisu do ewidencji. W związku z tym, słusznie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że postępowanie zakończone postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r. prowadzone było w stosunku do wskazanych z imienia i nazwiska wspólników spółki, będących przedsiębiorcami, a nie w stosunku do spółki cywilnej. Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest uznanie, że nie doszło także do naruszenia art. 29, art. 124 § 1 i art. 126 k.p.a.

Z kolei w odniesieniu do wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA wskazanych zagadnień prawnych, należy zwrócić uwagę, że art. 187 p.p.s.a. daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu taką możliwość w sytuacji, gdy przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Jednakże decyzja w tym zakresie pozostawiona jest składowi orzekającemu. W rozpoznawanej sprawie skład orzekający takich wątpliwości nie miał, zatem wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony.

W świetle powyższych rozważań, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, w tym także zasadami ogólnymi tego postępowania, ani też przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak również przepisów prawa materialnego oraz Konstytucji RP, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a.