Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 492/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Asesor WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6, ust. 6a, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.), Rada Gminy Ś. przyjęła w formie załącznika Regulamin ustalania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Ś. w [...].

Pismem z dnia [...] Wojewoda Ś. działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia nieważności § 12 ust. 1 Załącznika do powyższej uchwały, zarzucając sprzeczność tego przepisu z art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały Rady, dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora. Zdaniem organu nadzoru Rada, dokonując takiego uregulowania, w sposób niedopuszczalny zmodyfikowała przepis art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela, który stanowi, że zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Zatem Rada, jak twierdzi skarżący, przyjmując kwestionowane uregulowanie doprowadzi do sytuacji, w której wicedyrektor za pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie otrzymywałby dodatku funkcyjnego. Organ nadzoru uznał zatem, że poprzez wskazane uregulowanie rażąco naruszono przepisy prawa. Rada nie jest bowiem upoważniona do modyfikacji określonych ustawą terminów zmiany wysokości wynagrodzenia, gdyż wkracza wtedy w nienaruszalne kompetencje ustawodawcy. Podkreślono, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza jej podporządkowaniu prawu, co wynika z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. wniósł o jej oddalenie argumentując, że zaskarżony przepis dotyczy sytuacji określonej w art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty, a więc gdy zastępowanie nieobecnego dyrektora jest realizacją ustawowego obowiązku wicedyrektora szkoły. W takim przypadku wicedyrektor nie ma prawa do odrębnego dodatku, bowiem do wykonywania obowiązków dochodzi wskutek sytuacji faktycznej, tj. nieobecności dyrektora, a nie na skutek powierzenia tych obowiązków przez organ prowadzący. Przepis art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy Karta Nauczyciela może, zdaniem Wójta, dotyczyć jedynie przyczyn, które powodują konieczność zmiany wynagrodzenia na podstawie art. 30 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym wysokość dodatku powinna zależeć od powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji. Zatem skoro organ prowadzący nie zmienia ani stanowiska, ani nie powierza funkcji dyrektora, to nie zachodzą przyczyny uzasadniające prawo do innego dodatku funkcyjnego za czas kiedy dyrektor zastępuje nieobecnego dyrektora szkoły. Ponadto zwrócono uwagę, iż podobne rozwiązanie jak w zaskarżonym przepisie uchwały zawarte zostało w § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 września 2000r. w sprawie dodatków oraz wynagrodzenia (...) dla nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych w urzędach organów administracji rządowej ... (Dz. U. Nr 83. poz. 943 ze zm.). Podniesiono przy tym, że nie ma żadnych podstaw do różnicowania w zakresie prawa do dodatku funkcyjnego w sytuacji prawnej wicedyrektora szkoły prowadzonej przez organ samorządu terytorialnego oraz szkoły prowadzonej przez organy administracji rządowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności przyjdzie podkreślić, że zgodnie z art. 163 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, zaś ich działalność, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji podlega nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności. Zasada ta znalazła swoje rozwinięcie w przepisach Rozdziału X ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. ), a w szczególności w art. 85 cytowanej ustawy, który stanowi, iż nadzór nad działalnością gmin jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Przy czym w sprawach uchwał i zarządzeń nie będących indywidualnymi rozstrzygnięciami organów gminnych, za wyjątkiem spraw wskazanych w treści art. 86 in fine ustawy o samorządzie gminnym, nadzór ten sprawowany jest przez wojewodę.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ ten może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] z dnia [...] Rady Gminy Ś. w sprawie Regulaminu ustalania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli w szkołach i placówkach prowadzonych przez gminę Ś. w [...], podjęta w ramach delegacji ustawowej zawartej w treści art. 30 ust. 6, ust. 6a, art. 49 ust. 2, art. 54 ust. ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674), a zatem co do której, w myśl wskazanych na wstępie norm prawnych wojewoda posiadał uprawnienia nadzorcze.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]. Zatem trzydziestodniowy termin do skorzystania z uprawnień nadzorczych określonych w art. 91 upłynął z dniem [...]. Skarga datowana jest na dzień [...]. Zatem skarga została wniesiona na skutek upływu terminu o jakim mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji zaistniały podstawy do jej rozpoznania.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy sprzeczności zapisu § 12 ust. 1 Załącznika do przedmiotowej uchwały z art. 39 ust. 1 zdanie drugie ustawy Karta Nauczyciela.

Kwestionowany przepis § 12 ust. 1 stanowi, że dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora.

Natomiast w myśl art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po innym roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.

W ocenie organu niedopuszczalny jest zapis, że dodatek przysługuje po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora w sytuacji, gdy zgodnie z art. 39 ust. 1 zdanie drugie cyt. ustawy zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.

Na tej podstawie organ nadzoru wywiódł, że przyjęte przez Radę uregulowanie doprowadzi do sytuacji, w której wicedyrektor za pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie otrzymywałby dodatku funkcyjnego.

Z taką argumentacją organu nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że ustawa Karta Nauczyciela nie reguluje zasad przyznawania dodatku funkcyjnego. Wykaz stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy (art. 30 ust. 5 pkt. 3 ww. ustawy). Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181), do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora szkoły.

Natomiast organ gminy, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela posiada w tym przypadku kompetencję do określenia zarówno stawek, jak i szczegółowych warunków przyznawania tego dodatku.

Z przepisu § 9 Załącznika do uchwały w sprawie Regulaminu ustalania wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia zasadniczego (...) wynika, że dodatek funkcyjny przysługuje dyrektorowi w wysokości określonej kwotowo w tabeli i przyznawany jest przez wójta gminy. Dodatek funkcyjny przysługuje również wicedyrektorowi i nie może przekraczać 60 % dodatku funkcyjnego przyznanego dyrektorowi (§ 10 Załącznika). Dodatek ten przyznaje dyrektor szkoły.

W świetle powyższych uregulowań prawo do dodatku funkcyjnego i warunki jego przyznawania wiąże się z powierzeniem stanowiska dyrektora oraz wicedyrektora, a co za tym idzie z zakresem obowiązków określonych dla tych stanowisk.

Do ustawowych obowiązków wicedyrektora, jak słusznie zauważył organ gminy w odpowiedzi na skargę, należy zastępowanie nieobecnego dyrektora. Powyższe wynika z przepisu art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że w szkole w której utworzono stanowisko wicedyrektora, w przypadku nieobecności dyrektora nie następuje powierzenie obowiązków dyrektora wicedyrektorowi, a jedynie dochodzi do zastępstwa dyrektora pod jego nieobecność. W tej sytuacji można mówić wyłącznie o wykonywaniu przez wicedyrektora obowiązków dyrektora na skutek jego czasowej nieobecności związanej z okresowym zwolnieniem od pracy. To natomiast oznacza, że wicedyrektor w związku z zastępstwem dyrektora nie nabywa uprawnienia do odrębnego dodatku funkcyjnego. Zastępstwo to mieści się bowiem w zakresie obowiązków wicedyrektora, z wykonywaniem których związane jest prawo do dodatku funkcyjnego, ustalanego w wysokości określonej w § 10 ust. 1 Załącznika do przedmiotowej uchwały.

Natomiast kwestionowany przepis § 12 ust. 1 określa sytuację, w której wicedyrektorowi, na skutek przedłużenia się okresu zastępstwa, przysługuje prawo do wyższego, od określonego w § 10 ust. 1 Załącznika do uchwały, dodatku funkcyjnego. Interpretacja tego przepisu prowadzi zatem do wniosku, że przyczyną przyznania prawa do wyższego dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora jest wykonywanie obowiązków w zastępstwie dyrektora w okresie dłuższym niż trzy miesiące. W takim przypadku zapis, że dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, przysługuje wicedyrektorowi od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po trzech miesiącach zastępstwa za nieobecnego dyrektora, nie jest sprzeczny z art. 39 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Skoro bowiem zgodnie z tym przepisem zmiana wynagrodzenia ma nastąpić z pierwszym dniem miesiąca na skutek przyczyny ją powodującej, to w niniejszym przypadku taką właśnie przyczyną jest zastępowanie dyrektora w okresie dłuższym niż trzy miesiące. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru Rada w § 12 ust. 1 nie dokonała więc modyfikacji określonych ustawą terminów zmiany wysokości wynagrodzenia, wskazała natomiast przyczynę, od wystąpienia której uzależniła przyznanie wyższego dodatku funkcyjnego. W tej sytuacji zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z pierwszym dniem miesiąca od zaistnienia wskazanej przyczyny, a zatem tak jak stanowi art. 39 ust. 1 zd. drugie Karty Nauczyciela. Regulacja § 12 ust. 1 nie wykracza również poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela

Wobec powyższego chybione jest twierdzenie organu nadzoru, że uregulowanie zawarte w § 12 ust. 1 doprowadzi do sytuacji, w której wicedyrektor za pełnienie funkcji dyrektora szkoły nie otrzymałby dodatku funkcyjnego.

Na marginesie już tylko można zauważyć, że podobne rozwiązanie jak w zaskarżonym przepisie uchwały Rady zawiera § 4 ust. 2 Rozporządzenia ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 22, poz. 182). W tej sytuacji kwestionowane przez organ nadzoru rozwiązanie zawarte w § 12 ust. 1 Załącznika do uchwały Rady, przy jednoczesnym obowiązywaniu podobnej regulacji w placówkach prowadzonych przez organy administracji rządowej uzasadnia stanowisko organu gminy o bezpodstawnym różnicowaniu sytuacji prawnej wicedyrektorów szkół w zakresie prawa do dodatku funkcyjnego znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.

Skoro zarzut naruszenia prawa co do regulacji § 12 ust. 1 Rozdział IV- "Dodatek Funkcyjny" załącznika do uchwały Rady Gminy Ś. jest nieuzasadniony, nadto Sąd działając na zasadnie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie dopatrzył się innych naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, zatem na zasadzie art. 151 tej ustawy, Sąd skargę oddalił.