Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4969/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4, art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art. 174, art. 176, art. 183 par 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 38 ust 6, par 39 ust 1 i ust 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 164/16 w sprawie ze skargi [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddalono skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2016r., sygn. akt II SA/Op 164/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) oddalił skargę [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O. (zwanej dalej także: Spółką lub Skarżącą) na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 w łącznej kwocie 325.856,47 zł, w tym:

- w pakiecie 2 – "Rolnictwo ekologiczne", wariant 2.2 – "Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania)" w kwocie 148.544,56 zł (do powierzchni 115,36 ha), wariant 2.6 – "Uprawy warzywne (w okresie przestawiania)" w kwocie 22.173,90 zł (do powierzchni 54,82 ha);

- w pakiecie 6 – "Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie", wariant 6.1 – "Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych" w wysokości 95.848,35 zł (do powierzchni 170,18 ha);

- w pakiecie 5 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", wariant 5.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" w kwocie 32.757,96 zł (do powierzchni 22,83 ha);

- w pakiecie 4 – "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000", wariant 4.1 – "Ochrona siedlisk lęgowych ptaków" w kwocie 26.531,70 zł (do powierzchni 23,42 ha).

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu przyznał Spółce płatność na rok 2014 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 288.422,32 złotych, w tym:

- w pakiecie 2, wariant 2.2 w wysokości 23.251,20 zł (do powierzchni 54,82 ha), wariant 2.6 w kwocie 106.168,80 zł (do powierzchni 85,62 ha);

- w pakiecie 6, wariant 6.1 w wysokości 64.606,08 zł (do powierzchni 141,68 ha);

- w pakiecie 5, wariant 5.1 w kwocie 79.449,04 zł (do powierzchni 72,49 ha);

- w pakiecie 4, wariant 4.1 w kwocie 14.947, 20 zł (do powierzchni 15,57 ha).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyjęta do płatności powierzchnia działek rolnych uwzględnia wycofanie przez producenta rolnego działki rolnej L (29,74 ha) -zgłoszonej pierwotnie w ramach wariantu 2.6 i 6.1, pomniejszenie powierzchni działek rolnych [...] - dokonane w ramach zmiany do wniosku z dnia 4 sierpnia 2014 r. oraz pomniejszenie działek rolnych [...] - wynikające z korekty wniosku z dnia 27 kwietnia 2015 r. Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie uwzględniono do płatności w zakresie pakietu 2 "Rolnictwo ekologiczne" areału 0,15 ha działki rolnej [...] (wariant 2.6), z uwagi na powiększenie powierzchni tejże działki w stosunku do podjętego w roku 2013 zobowiązania (w roku poprzednim działka ta deklarowana była na powierzchni 14,92 ha, a w 2014 - 15,07 ha), jak również areału całej działki rolnej [...] (1,09 ha) - wariant 2.2, która położona była na działce ewidencyjnej [...], ponieważ działka ta nie znajdowała się we wniosku na rok 2013.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, w wyniku rozpoznania odwołania, utrzymał w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, postanowieniem z dnia 12 października 2015r., sygn. akt II SA/Op 436/15, odrzucił skargę na w/w decyzję odwoławczą z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu ustalił Spółce za rok 2013 kwotę 137.304,36 zł nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu programu rolnośrodowiskowego na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], wskazując, że nastąpiło to na skutek wydania powyżej opisanej decyzji o przyznaniu pomniejszonej płatności za rok 2014 z powodu zmniejszenia obszaru.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

1. § 38 ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia Ministra i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r.;

2. art. 18 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Nr 65/2011 oraz

3. § 39 i 40 rozporządzenia Ministra i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013r.

Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie norm postępowania, a mianowicie art. 6, 7 oraz 8 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., w wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm., zwanej dalej ustawą o ARiMR). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na skutek wniosku z 2013r. Spółka rozpoczęła wieloletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jednak w kolejnym roku trwania programu zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, nie deklarując działek o identyfikatorach:

1. [...] (zobowiązanie do powierzchni 8,59 ha - Wariant 4.1),

2. [...] (zobowiązanie do powierzchni 1,63 ha - Wariant 5.1),

3. [...] (zobowiązanie do powierzchni 5,66 ha - Wariant 4.1),

4. [...] (zobowiązanie do powierzchni 9,51ha- Wariant 5.1),

5. [...] (zobowiązanie do powierzchni 2,51 ha - Wariant 5.1).

Ponadto zmieniła część wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, w którym wycofała z płatności rolnośrodowiskowej działkę ewidencyjną o identyfikatorze [...] o powierzchni 29,74 ha (zobowiązanie do powierzchni 29,74 ha - Wariant 2.6 oraz 6.1). W związku z powyższym, dla Pakietu 2,4, 5 i 6 nie zostało dotrzymane zobowiązanie rolnośrodowiskowe, gdyż powierzchnia użytków rolnych objętych zobowiązaniem w 2014r. uległa zmniejszeniu w stosunku do 2013r.: dla Pakietu 2 o 29,74 ha, dla Pakietu 4 o 4,25 ha, dla Pakietu 5 o 13,65 ha i dla Pakietu 6 o 29,74 ha. Z tego powodu producent rolny zobowiązany był do zwrotu kwoty w łącznej wysokości 137.304,36 zł. Na kwotę tę składa się należność z tytułu: niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego w wysokości 89.166,33 zł, zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych (kod nieprawidłowości 06) w wysokości 47.138,03 zł oraz zwrot za refundację kosztów transakcyjnych w kwocie 1.000 zł.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą decyzję, Spółka [A.] powtórzyła zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji i na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej niezgodnie z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek ustalenia przez organ, że w roku 2014 w ramach realizowania wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, stwierdzono u Skarżącej zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ). Sąd wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r. poz. 361 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym) koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - obok wymogów określonych w pkt 1 i 2 - jest realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L z 2005 r. nr 277, s. 1, z późn. zm., zwanego Rozporządzeniem Nr 1698/2005). Jak przewiduje natomiast § 4 ust. 2 pkt 1 tego Rozporządzenia Nr 1698/2005, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe Skarżąca zobowiązana była zatem utrzymać trwałe użytki zielone przez cały zadeklarowany okres, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Sąd wskazał, że w myśl art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasad wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.01.2014r. z późn. zm., zwanego dalej rozporządzeniem Nr 65/2011), w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Sąd stwierdził, że zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz także skutkuje obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Płatność rolnośrodowiskowa podlega również zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do całej działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r.). Natomiast z § 38 ust. 6 w/w rozporządzenia wynika, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje - co do zasady - podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Sąd zgodził się zatem ze stanowiskiem organu, że Skarżąca zobowiązana jest do zwrotu za rok 2013 płatności w łącznej kwocie 137.304,36 zł ze względu na zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych oraz niedotrzymanie zobowiązań wieloletnich z tytułu płatności rolnośrodowiskowych.

Za prawidłowe Sąd uznał też stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie, bowiem zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Nr 2988/95, w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia biegnie od momentu ostatecznego zakończenia programu. W przedmiotowej sprawie program ten nie został jeszcze zakończony, a zatem nie można mówić o przedawnieniu. Ponadto w świetle art. 28a ustawy o wspieraniu, kwota nienależnie pobranych płatności znacznie przekracza równowartość 100 euro, tym samym nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła [A.] Sp. z o.o. z siedzibą w O., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego:

1. § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r., poprzez akceptację jego bezprawnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej domagania się od Skarżącej zwrotu 20% kwot płatności otrzymanych przez niego za wszystkie lata realizacji programu, w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot płatności pobranych w przeszłości określają normy § 39 tego samego rozporządzenia, wśród których nie ma takich okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie niniejszej.

2. § 39 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r., poprzez jego niezrozumienie i ewidentnie mylne odczytanie jego treści, jako rzekomo odnoszącej się do okoliczności jakie miały miejsce w sprawie niniejszej.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie norm postępowania:

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt 1-3.

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie przez WSA zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ norm postępowania wyrażonych w art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia, które w części będącej przedmiotem skargi nie znajduje oparcia w żadnym obowiązującym przepisie prawa.

5. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez faktyczne naruszenie obowiązku uzasadnienia wyroku, w zakresie w jakim WSA nie odniósł się w przedstawionym rozstrzygnięciu do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów Spólka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza więc samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Powyższych wymogów skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie nie spełnia. Skarżąca kasacyjnie Spółka skoncentrowała swoje zarzuty procesowe wokół art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 5 skargi kasacyjnej), nie uzasadniając jednak zupełnie, jaki jej zdaniem wpływ na wynik sprawy mogło mieć te naruszenie.

Tak sformułowany zarzut nie mógł przynieść skutku oczekiwanego przez Skarżącą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzucany przez skarżącą kasacyjnie brak wewnętrznej logiki poglądu Sądu i wiązanie naruszeń przytoczonych przepisów z niewynikającymi z nich według skarżącej kasacyjnie konkluzjami, nie jest wystarczające do uznania, że wyrok Sądu nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Tak samo ocenić należy zarzut, że w zaskarżonym wyroku Sąd przytacza orzecznictwo sądowe dotyczące wprawdzie zwrotu płatności, ale zdaniem skarżącej kasacyjnie nie w pełni adekwatne do rozpoznawanej sprawy. Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o rażącej niestaranności zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów w kontekście prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Sąd wyjaśnił dlaczego w rozpoznawanej sprawie skarga nie została uwzględniona. To, że w uzasadnieniu Sąd nie wypowiedział się w sposób wystarczająco, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyraźnie odnośnie do wszystkich sformułowanych przez nią w toku postępowania zarzutów, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Te zaś wymogi uzasadnienie zaskarżonego wyroku zdaniem NSA spełnia.

Także zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie są usprawiedliwione.

Z perspektywy tych zarzutów kasacyjnych istota problemu koncentruje się wokół zarzutu naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powiązanego z § 39 tego aktu prawnego.

Odnosząc się na wstępie do sposobu sformułowania tych zarzutów podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna to profesjonalny i sformalizowany środek prawny, od czego uzależniona jest jego skuteczność. Profesjonalizm skargi kasacyjnej jest obiektywną właściwością narzuconą przepisami prawa. W ramach prawnie narzuconego profesjonalizmu skargi kasacyjnej, dla jej skuteczności, konieczne jest zrealizowanie prawem określonych wymogów formalnych. Jest to istotne z powodu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., który wyznacza granice sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty materialnoprawne nie zostały sformułowane prawidłowo. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które wiąże z naruszeniem § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (pkt 1 skargi kasacyjnej) oraz w osobnym punkcie ponownie zarzuca naruszenie § 39 w/w rozporządzenia. Nie precyzuje jednak w sposób opisany w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czy to naruszenie prawa nastąpiło wskutek błędnej wykładni tych przepisów, czy też ich niewłaściwego zastosowanie. W obu punktach skargi kasacyjnej dotyczących zarzutów materialnoprawnych (pkt 1 i 2) wskazuje jedynie ogólnie § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bez sprecyzowania którą jednostkę redakcyjną tego przepisu ma na myśli. Przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest bardzo rozbudowany, ma 6 ustępów, a w ich ramach liczne punkty i podpunkty. Skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, naruszenie którego z nich zarzuca. Także w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej w żadnym miejscu nie sprecyzowano tej jednostki redakcyjnej. W jednym tylko fragmencie skargi kasacyjnej odwołano się do § 39 ust. 1, ale także bez sprecyzowania punktów tego ustępu. Mimo tych błędów w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je merytorycznie, mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego sformułowany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia "§ 39 rozporządzenia (...) poprzez jego niezrozumienie i ewidentnie mylne odczytanie jego treści" jako zarzut naruszenia art. 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie, albowiem to właśnie ten przepis rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, choć w skardze kasacyjnej wyraźnie tego w ten sposób nie sprecyzowano.

Tak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są uzasadnione. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Przepis jest jasny i nie może być wątpliwości, że wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego. Przepis ten został w rozpoznawanej sprawie prawidłowo wyłożony i zastosowany. Skoro niesporny jest stan faktyczny, na którym oparł się Sąd I instancji, a zgodnie z nim w 2014 r. ostateczną decyzją organ stwierdził, że skarżący wycofał z powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym określony obszar, za który otrzymał płatność w 2013 r., zastosowanie w sprawie prawidłowo znalazł przytoczony § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Nie jest też uzasadniony powiązany z powyższym zarzut (sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej) naruszenia § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, "poprzez akceptację jego bezprawnego zastosowania przez organ jako podstawy prawnej domagania się od skarżącego zwrotu 20% kwot płatności otrzymanych przez niego za wszystkie lata programu, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne uzasadniające zwrot płatności pobranych w przeszłości określają normy § 39 tego samego rozporządzenia, wśród których nie ma takich okoliczności, jakie miały miejsce w sprawie niniejszej". W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje w pierwszej kolejności prawidłowość wydanej uprzednio wobec skarżącej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za 2014r., kwestionując zasadność zastosowania 20% sankcji za ten rok na podstawie § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sytuacji, gdy skarżąca wyzbyła się części gruntów i ich nie zadeklarowała w roku następnym, a nie zniszczyła ani nie zmieniła charakteru żadnej z działek o charakterze użytków zielonych, a jedynie zaniechała ich dalszego deklarowania. Ta część uzasadnienia skargi kasacyjnej odnosi się zatem do decyzji Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia [...] lipca 2015r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opolu z dnia [...] maja 2015r. o przyznaniu płatności za rok 2014 w pomniejszonej wysokości. Decyzja ta stanowiła podstawę dla wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, ale pozostaje poza jej zakresem i poza możliwością kontroli jej legalności przez Sąd w tym postępowaniu. Sama zresztą skarżąca kasacyjnie przyznaje, że "strona nie odwołała się w powyższym zakresie od decyzji organu II instancji jedynie na skutek uchybienia terminu do jej zaskarżenia". Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 12 października 2015r. sygn. akt II SA/Op 436/15, WSA w Opolu odrzucił skargę od tej decyzji z powodu jej wniesienia z uchybieniem terminu.

Przy takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej nie mógł zatem przynieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku zarzut naruszenia § 38 ust. 6 w powiązaniu z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza i kwestionuje pogląd organu dotyczący art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, który został w tej sprawie przyjęty za podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który przewidując w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia oraz jej odzyskiwanie, odnosi to także do kwot wypłaconych w latach wcześniejszych. Wobec niespornej okoliczności zmniejszenia powierzchni gruntu objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, Sąd nie miał wątpliwości, że organ miał podstawę do żądania zwrotu stosownej części płatności, których wielkość powinna być ustalona z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. Konieczność stosowania w rozpoznawanej sprawie wskazanego przepisu jest konsekwencją treści samego rozporządzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten akt ma zastosowanie do sytuacji będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, gdyż rozporządzenie Komisji (WE) 65/2011 stosuje się w zakresie jaki wynika z tytułu tego aktu, który reguluje szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli. Zatem ujmuje przedmiot regulacji szeroko, konkretyzując materie w poszczególnych przepisach. I tak, w części II zatytułowanej: Zasady zarządzania i kontroli, w art. 6 odnoszącym się do zakresu zastosowania, w ust. 1 pkt a/ jednoznacznie określono, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 mają zastosowanie do wsparcia przyznanego na podstawie art. 36 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005. Skoro tak, to również stosuje się je do płatności rolnośrodowiskowych. Art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 jest zamieszczony w rozdziale II części II i został zatytułowany: Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia. Przepis ten mieści się wreszcie w podsekcji II zatytułowanej jako Zmniejszenia i wykluczenia, przy czym dotyczy zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. Ust. 1 tego artykułu przewiduje, że w przypadku środków przeznaczonych jako pomoc w programie rolnośrodowiskowym pomoc taka nie jest przyznawana albo podlega zmniejszeniu, jeżeli zachodzą warunki określone w pkt a/ i b/. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania.

W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że podstawą zwrotu należności jest art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepis ten przyznaje państwu członkowskiemu uprawnienie do zmniejszania lub odzyskiwania kwot przekazanych w ramach wsparcia. Jednocześnie określa on podstawy jakie powinno państwo uwzględniać przy konstruowaniu przepisów szczególnych określających sposób prowadzenia postępowania w tym zakresie i ustalania kwot podlegających pomniejszeniu lub odzyskaniu. W tym znaczeniu przepis art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 ma charakter ogólny i ramowy. Jego rozwinięciem i uszczegółowieniem są przepisy krajowe dotyczące wskazanych materii. W polskim porządku prawnym w zakresie zobowiązań rolnośrodowiskowych taką rolę pełnią przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a szczególnie § 38 i § 39 tego rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, a Sąd I instancji trafnie podkreślił, że skarżąca kasacyjnie ze względu na stwierdzone naruszenia w realizacji programu rolnośrodowiskowego jest zobowiązana do zwrotu części pomocy uzyskanej w okresie poprzedzającym stwierdzone uchybienia. W kontekście tych ustaleń przyjąć należy, że wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w zakresie, w jakim podnoszono to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając wadliwe zastosowanie art. 18 ust. 12 rozporządzenia nr 65/2011.

W konsekwencji, rozpoznając skargę kasacyjną w wyznaczonych podstawami kasacyjnymi granicach, za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit. a i c p.p.s.a, wobec niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzucanego w podstawach skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.