Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1226/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13. art. 13b
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 404/18 w sprawie ze skarg Z. S., H. Sp. z o.o. z siedzibą w K., G. S. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miasta K. na rzecz Z. S. i H. Sp. z o.o. z siedzibą w K. po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 404/18 po rozpoznaniu skargi Z. S., H. sp. z o.o. z siedzibą w K., G. S. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat w pkt I stwierdził nieważność podpunktu 3.2.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.", podpunktu 3.5.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającemu pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.", w pkt II w pozostałym zakresie skargi H. Sp. z o.o. w K. i G. S. oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 22 listopada 2017 r. Rada Miasta K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęły cztery odrębne skargi.

Pierwsza z nich wniesiona została przez Z. S. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, w zakresie postanowień podpunktu 3.2.1. Załącznika nr 2 do uchwały, podpunktu 3.2.2. lit. a) Załącznika nr 2 do uchwały, w zakresie słów: "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1." Skarżący zarzucił naruszenie art. 13b ust. 3, 4 i 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu przez organ granicy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników drogi, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego miesięcznego "Mieszkańca" wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, umowy leasingu lub umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, podczas gdy takie upoważnienie do takiego ograniczenia nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach, art. 2 oraz 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego miesięcznego "Mieszkańca" wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, bowiem prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną, co narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej.

Kolejną skargę wniosła H. sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając § 1 pkt 7 uchwały, podpunkt 3.2.1. Załącznika nr 2 do uchwały, podpunkt 3.5.1. Załącznika nr 2 do Uchwały, w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1."

Zaskarżonej uchwale strona skarżąca zarzuciła istotne naruszenie prawa w postaci naruszenia:

- art. 13b ust. 3, 4 i 6 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu przez organ granicy upoważnienia ustawowego do wprowadzenia opłat abonamentowych dla niektórych użytkowników, poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego typu "M" dla mikroprzedsiębiorcy wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, umowy leasingu lub umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, podczas gdy takie upoważnienie do takiego ograniczenia nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach,

- art. 2 oraz 32 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie dla uzyskania abonamentu postojowego typu "M" dla mikroprzedsiębiorcy wymogu posiadania pojazdu wyłącznie z tytułu własności, współwłasności, co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, bowiem prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania osób, charakteryzujących się tą samą cechą istotną, co narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej,

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 146 i 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; powoływanego dalej jako "Rozporządzenie") w zw. z art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.d.z.g.") poprzez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale definicji "mikroprzedsiębiorcy", mimo że w u.s.d.z.g. istnieje już definicja legalna "mikroprzedsiębiorcy", z którą nie pokrywa się przyjęta w uchwale definicja.

Trzecią skargę na przedmiotową uchwałę wniósł skarżący G. S. Skarżący zakwestionował § 1 punkt 7 uchwały, § 1 punkt 8 uchwały, podpunkt 3.2.2. a) załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały oraz podpunkt 3.7 załącznika nr 2 do przedmiotowej uchwały.

Kolejną - czwartą skargę na przedmiotową uchwałę wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. W ocenie skarżącego przepisy pkt 3.2.1 oraz pkt 3.2.2 lit. a) załącznika Nr 2 do uchwały, które przyznają prawo do opłaty abonamentowej za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania wyłącznie tym osobom zameldowanym na terenie strefy, którzy użytkują pojazdy samochodowe jako ich właściciele, leasingobiorcy lub strony umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, narusza zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedziach na powyższe skargi organ – Prezydent Miasta K. wniósł o oddalenie skarg.

Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie "Obywatel na Straży" wniósł o oddalenie skarg Z. S., G. S. i Rzecznika Praw Obywatelskich oraz o odrzucenie skargi skarżącego H. Spółka z o.o. z siedzibą w K. z powodu nieistnienia i niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji na wstępie przeprowadził analizę przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym i wskazał, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Sąd wyjaśnił następnie, że pojęcie "istotne naruszenie prawa" oraz "sprzeczność z prawem" nie zostały zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych i powołując się na wypracowany w literaturze pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych podał, że do istotnych wad zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Z. S., H. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz G. S byli uprawnieni do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymację o charakterze formalnoprocesowym do wniesienia skargi posiada również Rzecznik Praw Obywatelskich.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.d.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 ustawy). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13b ust. 3 ustawy: rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

Z kolei stosownie do art. 13b ust. 4 ustawy, rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Z powołanych przepisów wynika zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Natomiast art. 13b ust. 3 i 4 wytycza granice ustawowego upoważnienia rady miasta do ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości opłaty, wprowadzenia opłaty abonamentowej lub zryczałtowanej oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi oraz określenia sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

Sąd pierwszej instancji podzielił twierdzenia skarżących co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów zaskarżonej uchwały w zakresie podpunktu 3.2.1. Załącznika nr 2 do uchwały, podpunktu 3.2.2. lit. a) Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1." oraz podpunktu 3.5.1. lit. a) Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1."

Zdaniem Sądu umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o enumeratywnie wymienione w przedmiotowej uchwale tytuły prawne do pojazdu pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów – np. właścicieli posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego – np. umowy najmu czy użyczenia. Wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie, skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów, stanowi w ocenie Sądu naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów (por. wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., TK 22/97). Ponadto Sąd wyjaśnił, że z niniejszej sprawy nie wynikają powody, na podstawie których miejscowy prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę podmiotów, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2018 r., II SA/Bk 136/18). Przyczyn tego zróżnicowania w ocenie Sądu nie wyjaśnia także treść pism Miejskiej Infrastruktury Spółki z o.o. w Krakowie z 31 stycznia 2018 r. i 7 stycznia 2019 r., obrazująca liczbę wydanych abonamentów, w tym na podstawie innej umowy cywilnoprawnej.

Jako zasadny Sąd pierwszej instancji ocenił także zarzut skarżącego H. sp. z o.o. z siedzibą w K. i skarżącego G. S. w zakresie naruszenia § 134 ust. 1 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez wprowadzenie w § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwale definicji pojęcia "mikroprzedsiębiorcy", które w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały było zdefiniowane w art. 104 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd zauważył, że zgodnie z § 149 Rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w opisanej powyżej sytuacji nie doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej z jednoczesnym istotnym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że w odniesieniu do § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały regulacja ta narusza prawo, jednakże naruszenie to nie ma charakteru naruszenia istotnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi skarżącego G. S. Sąd pierwszej instancji pokreślił, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, a także określa sposób pobierania opłaty (sprawdzania), niewątpliwie także abonamentowej, zryczałtowanej i objętej stawką zerową (art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy). Na podstawie przeprowadzonej analizy Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby rada gminy (rada miasta) nie była upoważniona do uchwalenia przepisów konkretyzujących wymogi abonamentu, w tym określających sposoby weryfikacji istnienia przesłanek uprawniających do korzystania ze stawek preferencyjnych.

Sąd podniósł, że skoro w uchwale został ustalony obowiązek uiszczenia opłaty w strefie płatnego parkowania, ustalone zostały także formy opłaty, w tym w postaci abonamentu oraz jej wysokość za poszczególne formy (w tym za abonament), to naturalnym jest określenie wymagań pozwalających na ustalenie, czy podmiot ubiegający się o wydanie określonego rodzaju abonamentu spełnia wymagania do jego otrzymania. Ponadto art. 13b ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie wskazuje radzie gminy (radzie miasta), czym powinna się kierować przy ustalaniu podmiotów objętych przywilejem stawki zerowej, jak i wprowadzając opłaty abonamentowe, czy zryczałtowane, a także sposobu ich pobierania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta K. zaskarżając wyrok w części, tj. pkt. I wyroku.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz szczegółowego wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu jej wykładni i zastosowania,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest w szczególności:

1. art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. w związku z uregulowaniami załącznika nr 2 Uchwały co do podpunktu 3.2.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, podpunktu 3.2.2. lit. a Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającej pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1.", podpunktu 3.5.1. Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "posiadającemu pojazd samochodowy na podstawie jednego z tytułów wymienionych w ppkt 3.2.1." poprzez uznanie, że Rada Miasta K. przekroczyła swoje uprawnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego, tu do ustalenia kręgu podmiotów korzystających z abonamentu "Mieszkańca" w strefie płatnego parkowania ustanowionej na podstawie Uchwały,

2. art. 32 Konstytucji RP poprzez wadliwe rozumienie zasady równości, która w rozumieniu Sądu jest zasadą bezwzględną i nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych, bez możliwości wyznaczenia grupy podmiotów odznaczających się daną cechą istotną, a także brak wyznaczenia tejże grupy w oparciu o cele i. wartości relewantne z punktu widzenia regulacji strefy płatnego parkowania (ppkt 3.2.1. Załącznika nr 2),

3. art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej przy zastosowaniu dwóch kryteriów, a mianowicie nakazu równego traktowania i niedyskryminacji wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zastosowanie zasady równości wyklucza możliwość powoływania się na zasadę sprawiedliwości społecznej,

4. art. 32 Konstytucji RP w związku z ppkt 3.2.1 Załącznika nr 2 do Uchwały poprzez brak wyznaczenia grupy odznaczającej się cechą istotną poprzez pryzmat wartości związanych z regulacją rozwiązań strefy płatnego parkowania:

poprzez brak prawidłowego przeprowadzenia testu proporcjonalności;

poprzez wadliwe przyjęcie, iż zasada ta nie pozwala w określonych okolicznościach ustalić wskazany w ppkt 3.2.1 Załącznika nr 2 do Uchwały krąg podmiotów uprawnionych do zakupu abonamentu "Mieszkańca".

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżący H. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz Z. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz obu skarżących od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113).

Podstawą skargi kasacyjnej może być "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga więc uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387). Ponadto, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, to powyższe uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a bowiem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

Zgodnie z przepisem 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej jako "u.d.p."), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 ustawy).

Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, bowiem w myśl art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

W ustawie o drogach publicznych brak normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Zgodzić się wobec tego należy ze skarżącą kasacyjnie, że Rada Miasta K. może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wskazać jednak należy, że zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę Radę Miasta K. jest zobowiązana do respektowania także norm konstytucyjnych, które stanowią gwarancję przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są równi wobec prawa oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem B. Banaszaka równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie /w:/ L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Należy wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wypowiadał się o zasadzie równości i jej znaczeniu, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt: U 7/87, K 8/91, K 3/94 i K 22/97). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wskazuje, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18).

W świetle zakwestionowanej regulacji abonament postojowy mogłaby otrzymać tylko osoba posiadająca pojazd samochodowy z tytułu: własności, współwłasności, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie, w przypadku umowy kredytu na zakup samochodowy.

Należy wskazać, że status prawny w sterze prawa cywilnego, jaki posiada właściciel pojazdu, różni się od statusu najemcy lub użytkownika, to jednak w sferze administracyjnoprawnej, z uwagi na obowiązek uciszenia opłaty za korzystanie z dróg mają równą pozycję. Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nakłada bowiem obowiązek ponoszenia opłaty za postój pojazdu na korzystających z dróg, którym jest każda osoba władająca pojazdem, niezależnie od tytułu prawnego. Wszystkie te osoby znajdują się w takiej samej sytuacji.

W zaskarżonej uchwale umożliwiono nabycie abonamentu osobom użytkującym pojazdy na podstawie umów cywilno-prawnych. Należy zauważyć, że zakres władztwa osób władających pojazdem na podstawie umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie jest tożsamy ze statusem osób władających pojazdem na podstawie umowy użyczenia, czy też na podstawie tak powszechnej obecnie umowy najmu długoterminowego.

Stąd wyżej wskazana regulacja narusza konstytucyjną zasadę równości, bowiem podmioty znajdujące się w takiej samej sytuacji prawnej (posiadające te same cechy) są w sposób odmienny traktowane.

Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że wykluczenie niektórych posiadaczy pojazdów z możliwości uzyskania abonamentu postojowego z powodu rodzaju zawartej umowy stanowiącej tytuł prawny do pojazdu, należy uznać za naruszające zasadę równości wobec prawa (zob. wyroki: NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1978/167; NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1449/17; NSA z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13; NSA z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06 , CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza możliwości wprowadzenia różnych kryteriów, których spełnienie będzie upoważniało do uzyskania ulg w opłatach abonamentowych. Także takich, które zapobiegną "nadużyciom" w korzystaniu z opłat abonamentowych przez osoby władające pojazdem na podstawie umowy użyczenia. Uznać jednak należy, że cel wskazany w ustawie o drogach publicznych nie uzasadniał zróżnicowania przez Radę Miasta K., w załączniku Nr 2 do zaskarżonej uchwały, osób uprawnionych do opłaty parkingowej w obniżonej wysokości według wskazanych wyżej kryteriów.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i art. 32 Konstytucji RP.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 32 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej przy zastosowaniu dwóch kryteriów, a mianowicie nakazu równego traktowania i niedyskryminacji wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej, podczas gdy zastosowanie zasady równości wyklucza możliwość powoływania się na zasadę sprawiedliwości społecznej. Po pierwsze, zarzutu tego skarżąca kasacyjnie w żaden sposób nie uzasadniła. Po drugie, Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, w części wskazanej w pkt I wyroku, nie odwoływał się do zasady sprawiedliwości społecznej. Należy także wskazać, że ww. zasady nie są wobec siebie konkurencyjne. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że obie te zasady nakładają się na siebie i żadnej nie da się definiować bez nawiązania do drugiej (zob. orzeczenie z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok z 15 kwietnia 2008 r., sygn. P 9/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 43, wyrok z 14 kwietnia 2015 r., sygn.. P 45/12, OTK-A, nr 4, poz. 47).

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą artykuł 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzględniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz skarżących Z. S. i H. sp. z o.o. koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwotach określonych zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) jako 50 % stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c tegoż rozporządzenia.