Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 224/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C., E. F., E. G., M. L. i D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 287/20 w sprawie ze skargi H. R., Z. C., M. F., E. F., E. G., M. L. i D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 287/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej również Sąd I instancji/Sąd Wojewódzki) oddalił skargę H. R., Z. C., M. F., E. F., E. G., M. L. i D. B. (dalej również: Skarżące) na decyzję Wojewody [...] (dalej również: Wojewoda) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 28 stycznia 2019 r. Skarżące wystąpiły o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia parcelę nr [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącą aktualnie część działki nr [...], obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej również: Prezydent) odmówił zwrotu ww. nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił historię następstwa prawnego wnioskodawców wobec H. T., I. T. i H. R., właścicieli spornej nieruchomości wywłaszczonych mocą orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] czerwca 1959 r. sygn. Akt [...] z przeznaczeniem dla Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Inspektoratu Oświaty w [...]. Organ przedstawił też historię podziałów wywłaszczonej nieruchomości, ustalając, że stanowiąca przedmiot postępowania działka zewidencjonowana jest aktualnie pod numerem [...], obręb [...], ma powierzchnię [...] ha, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje pod zarządem Archiwum Państwowego w [...]. Przywoławszy treść art. 137 i 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej "u.g.n.") oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 49/15, organ wskazał, że w związku z wnioskiem w stosunku do spornej nieruchomości należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy na nieruchomości tej zrealizowany został cel wywłaszczenia. Stwierdził, że o ile decyzja wywłaszczeniowa nie precyzuje celu nabycia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to pozyskana w toku postępowania dokumentacja archiwalna pozwoliła na ustalenie, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod budowę szkoły podstawowej - Szkoła [...] w [...] została oddana do użytku w 1959 r., bez urządzania terenu. Organ wskazał, że naniesienie map z aktualnymi granicami geodezyjnymi na projekt techniczny urządzenia terenu przy Szkole [...] w [...] z [...] stycznia 1966 r. umożliwiło doprecyzowanie, iż na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stanowiącej aktualnie część działki nr [...], znajdować się miały fragmenty rozbiegu do skoku w dal, boisk o nawierzchni klepiskowej oraz asfaltowej, rozbiegu do skoku wzwyż, placu gimnastycznego oraz bieżni. Ponadto, jak stwierdził, kroniki Szkoły [...] w [...] przy ul. [...], których kopie znajdują się w aktach sprawy, zawierają dokumentację fotograficzną z rozgrywek sportowych na boisku szkolnym, co należy uznać za potwierdzenie realizacji inwestycji, jaką było zagospodarowanie terenu na potrzeby szkoły. Przywołał, że w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej 26 kwietnia 2019 r. ustalono, iż nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] ogrodzona jest płotem z siatki, jest niezagospodarowana, porośnięta w części trawą, znajdują się na niej pozostałości obiektów sportowych, takich jak boisko asfaltowe oraz prawdopodobnie pozostałości po rozbiegu do skoku w dal, a także odpady kostek asfaltowych, odpady komunalne; zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli Archiwum Państwowego w [...], obecnych w trakcie oględzin nieruchomości, drzewa znajdujące się na przedmiotowej działce zostały nasadzone zgodnie z planem realizacyjnym. Odnosząc się do zgłoszonych przez strony postępowania uwag co do tego, że na części spornej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia w pełni (brak placu gimnastycznego i bieżni), organ wyjaśnił, że zeznania świadków oraz pozyskane materiały archiwalne z kronik szkolnych potwierdzają istnienie zaplecza sportowo - rekreacyjnego na spornej części nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2001 r. zrealizowano wzdłuż południowej granicy działki nr [...] kanalizację telefoniczną do budynku projektowanego Archiwum Państwowego, na całej jej szerokości. Odnosząc się do zgłoszonych przez strony uwag co do tego, że na części spornej nieruchomości nie zrealizowano domu nauczyciela i ogródka pracowniczego, przewidzianego w projekcie urządzenia terenu z 1959 r., organ stwierdził, że na terenie kompleksu szkolnego mogły powstać inne urządzenia infrastruktury, uznane za bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły i nie można tego utożsamiać ze zmianą celu wywłaszczenia, ale z jego modyfikacją. Organ zauważył, że wykonanie kanalizacji telefonicznej na całej szerokości działki nr [...] doprowadziło do trwałego zniszczenia nakładów dokonanych w związku z budową bieżni, podobnie jak znaczny upływ czasu od zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości po realizacji celu jej wywłaszczenia uniemożliwił odszukanie pozostałości tej bieżni i placu gimnastycznego. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w ocenie organu potwierdza nadto protokół odbioru i przekazania do użytku boiska sportowego z [...] listopada 1967 r., przy czym termin "boisko sportowe" należy tu rozumieć szeroko jako kompleks urządzeń infrastruktury sportowo-rekreacyjnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżące podniosły, że na spornej części nieruchomości, zgodnie z projektem urządzenia terenu miał zostać zrealizowany dom nauczyciela wraz z ogródkiem pracowniczym i niewykonanie tych obiektów jest równoznaczne z brakiem realizacji celu wywłaszczenia. Wskazały, że projekt urządzenia terenu z 1959 r. w ogóle nie został zrealizowany, stąd zaistniała potrzeba sporządzenia nowego planu w roku 1966 r., infrastruktura sportowa szkoły nie funkcjonowała jeszcze w 1964 r. Podważyły wiarygodność zeznań świadków jako oparte na domysłach, a ustalenia organu co do zniszczenia nakładów dokonanych w związku z budową bieżni przy okazji realizacji kanalizacji telefonicznej w ich ocenie nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji dotyczącej tej inwestycji.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przywoławszy stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń Prezydenta co do tego, iż na spornej nieruchomości zrealizowano cel jej wywłaszczenia. W ocenie Wojewody niesłuszna jest argumentacja, że brak realizacji domu nauczyciela wraz z ogródkiem pracowniczym stanowi o niewykonaniu celu wywłaszczenia, albowiem okoliczność tę należy kwalifikować jako modyfikację celu

wywłaszczenia, a nie jego zmianę jakościową - wybudowanie szkoły wraz z towarzyszącą infrastrukturą jest realizacją celu wywłaszczenia, a brak jednego z elementów niestanowiących integralnej części inwestycji nie przyczynił się do zmiany charakteru tej inwestycji. Zaznaczył, że projekt urządzenia terenu, na który powołują się

Skarżące, został sporządzony po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, a więc nie można

uznać, by określał on cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy (materiały archiwalne, zeznania świadków) potwierdzają istnienie sportowo - rekreacyjnej infrastruktury szkolnej na spornej części nieruchomości. Zarzut braku wiarygodności przywołanych zeznań organ odwoławczy oddalił stwierdzeniem, że wynikał on z błędnej interpretacji twierdzeń świadka R. W. (nie opisywał on, jak podniesiono, zagospodarowania terenu przyszkolnego szkoły, do której uczęszczał, ale terenu przyszkolnego sąsiadującej Szkoły [...], który widział z okna). W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowej oceny okoliczności realizacji kanalizacji telefonicznej organ odwoławczy zauważył, że inwestycja taka wymaga dokonania przekopów terenu, w którym jest układana i trudno przyjąć, by wykonanie takich robót obyło się bez ingerencji w infrastrukturę naziemną. Organ zauważył nadto, że z tej racji, iż Szkoła [...] uległa likwidacji, urządzenia sportowe jej towarzyszące mogły zostać zdewastowane, a te wykonane z nietrwałych materiałów w naturalny sposób mogły ulec zniszczeniu.

W skardze na powyższą decyzję do Sądu I instancji Skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika występującego w ich imieniu również na etapie postępowania przed organami, wniosły o jej uchylenie wraz z rozstrzygnięciem I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu spornej nieruchomości, zbędnej w ocenie skarżących na cel wywłaszczenia;

- art. 7, 76 § 1, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a." w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i pominięcie protokołu z dnia [...] listopada 1967 r. w sprawie odbioru do eksploatacji boiska sportowego przy Szkole [...], a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia;

- art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego - dokonanie geodezyjnego

podziału spornej nieruchomości i wydzielenie części, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. części przeznaczonej pod dom nauczyciela wraz z ogródkiem pracowniczym wg. projektu z 1959 r., a następnie bieżnię i plac gimnastyczny według projektu z 1966 r.

W uzasadnieniu skargi Skarżące podniosły, że w protokole z [...] listopada 1967 r. mowa jest jedynie o odbiorze boiska sportowego o nawierzchni bitumicznej, nie ma zaś mowy o bieżni i placu gimnastycznym, co koresponduje z ustaleniami dokonanymi przy okazji oględzin nieruchomości 26 kwietnia 2019 r. Skarżące powtórzyły zarzut nieprawidłowej oceny zeznań świadków odebranych przez organ I instancji, opartych na domysłach i sprzecznych z pozostałym materiałem dowodowym (zeznania R. W.), niekonkretnych (zeznania A. B.) i potwierdzających w istocie okoliczności przeciwne od ustalonych (zeznania A. M.). Skarżące powtórzyły, że nie ma jakiegokolwiek dowodu, aby wykonanie kanalizacji telefonicznej doprowadziło do zniszczenia nakładów dokonanych w zw. z budową bieżni, organ zaś w tym zakresie opiera się na domysłach. Wskazały, że oględziny nieruchomości wykazały istnienie boiska asfaltowego, co przeczy jego twierdzeniom, że upływ czasu wyklucza szczegółowe określenie rodzaju zagospodarowania nieruchomości w latach 1960-1980. W ocenie Skarżących archiwalne fotografie potwierdzają jedynie istnienie boiska asfaltowego, a nie bieżni i placu gimnastycznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 287/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w czy oddalił wniesioną skargę na decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r.

W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Stosownie natomiast do art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeśli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Dalej Sąd I instancji wskazał, że zauważyć należy, że w przypadku zrealizowania tego celu przed dniem 1 stycznia 1998 r., terminy określone w powołanym przepisie nie znajdują zastosowania. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie do zrealizowania tego celu. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1981/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie organy obu instancji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywodziły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazując na sposób ustalenia celu wywłaszczenia organy wyjaśniły przy tym, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym (orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. sygn. akt [...]) nie wskazano celu wywłaszczenia. Po przeanalizowaniu archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości organ ustalił, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szkoły, o czym świadczy między innymi zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] lipca 1957 r., jak też pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia1958 r. oraz korespondencja prowadzona podczas rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji, trafnie wskazał przy tym Wojewoda, że przy ustalaniu celu wywłaszczenia poddaje się analizie dokumenty poprzedzające dokonanie wywłaszczenia, nie zaś te powstałe już po wywłaszczeniu nieruchomości. Tym samym nie mógł być traktowany jako cel wywłaszczenia nieruchomości sposób zagospodarowania nieruchomości zakładający budowę domu nauczyciela wraz z ogródkiem pracowniczym, określony w przywoływanym przez Skarżące projekcie. Wywłaszczenia dokonano decyzją z [...] czerwca 1959 r., uprawomocnioną w dniu [...] lipca 1959 r. (k. 146 akt adm.), zaś dokumenty wchodzące w skład powoływanego projektu urządzenia terenu, na których uwidoczniony jest dom nauczyciela i ogródek pracowniczy, pochodzą z okresu październik/listopad 1959 r. (k. 182 akt adm. i nast.). Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu I instancji, słusznie - za wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 113/16 (dostępny jw.) – zauważył Wojewoda, że szkoła jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie o innym przeznaczeniu związanym z realizacją tego celu (np. domu nauczyciela), powstały urządzenia infrastruktury towarzyszącej innego rodzaju – bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły. Korekta jednego z elementów zamierzonej inwestycji, niestanowiąca o zmianie jakościowej charakteru samej inwestycji (np. zmiana lokalizacji danego urządzenia, czy też rezygnacja z realizacji jednego z elementów inwestycji) nie jest zmianą celu wywłaszczenia, ale jego dopuszczalną modyfikacją (por. aktualne w tym zakresie w niniejszej sprawie rozważania NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 421/16 i w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. I OSK 2173/14, dostępne jw.). Nie dochodzi zatem w tej sytuacji do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, wywołującej ten skutek, że zrealizowany byłby jakościowo nowy cel, który nie mieści się w pierwotnym lub nawet jest z nim sprzeczny (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. III AZP 11/87; OSN 1988, nr 11, poz. 149). Nawet zatem, gdyby w pierwotnie określony cel wywłaszczenia obejmował budowę domu nauczyciela i ogródka pracowniczego, a potem założenie to zostało zmienione na rzecz innego zagospodarowania przeznaczonego pod te obiekty terenu, wciąż jednak powiązanego funkcjonalnie z działalnością szkoły, nie można by wywodzić - jak w skardze - że celu wywłaszczenia nie zrealizowano (nastąpiła jego zmiana jakościowa).

Zdaniem Sądu I instancji, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji, na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, stanowiącej obecnie część działki numer [...], znajdowały się fragmenty rozbiegu do skoku w dal, boisko o nawierzchni klepiskowej oraz asfaltowej, rozbieg do skoku wzwyż, plac gimnastyczny oraz bieżnia. Organ w tym zakresie oparł się m.in. na dokumentacji fotograficznej pochodzącej z kroniki szkolnej z lat 70-tych ubiegłego wieku, na której widać górkę saneczkową, boisko do piłki nożnej, plac apelowy, plac zabaw oraz miasteczko ruchu drogowego (ogórek komunikacyjny). Powyższe zauważył przy tym, że ustalenia zasadniczo potwierdzili też świadkowie, jednoznacznie wskazując, że na przedmiotowym terenie znajdowała się infrastruktura związana z funkcjonowaniem szkoły:

- świadek R. W. (uczeń zlokalizowanego naprzeciwko Zespołu [...] w latach 1968-1972, a nauczyciel w tej placówce od 1972 r.) zeznał, że miał bezpośredni widok na sporną nieruchomość i obserwował zajęcia na boiskach sportowych oraz na bieżni o nawierzchni szutrowej/żużlowej od strony ul. [...], bezpośrednio przy płocie znajdowała się bieżnia ok 100 m; nie pamięta, czy na terenie znajdował się rozbieg do skoku wzwyż, ale można do założyć z tego powodu, że infrastruktura Szkoły [...] była bardzo podobna do szkoły, w której pracował, a na terenie Zespołu [...] znajdowało się takie urządzenie. Świadek zeznał, że w latach 90-tych, po zamknięciu szkoły, infrastruktura sportowa ulegała stopniowej dewastacji, bieżna zaś, z racji na jej nietrwałą nawierzchnię, stopniowo zarastała trawą;

- świadek A. M. (absolwentka Szkoły [...]) zeznała m.in., że na terenie szkoły w 1964 r. funkcjonowało już boisko apelowe, boisko sportowe, górka saneczkowa, plac zabaw, boisko do piłki nożnej, bieżnia (rozbieg) do skoku w dal;

- świadek A. B. (uczennica Szkoły [...] od 1977 r. do momentu jej likwidacji) zeznała m.in., że infrastruktura sportowo-rekreacyjna szkoły obejmowała, z tego co pamięta, piaskownicę, boisko "do przerw", górka do zjeżdżania na sankach, trzy zjeżdżalnie betonowe, boisko do grania w gry zespołowe, za nim w stronę ul. [...] - niewielka skarpa z sąsiadującym terenem zieleni, za którym z kolei była bieżnia "chyba o nawierzchni żużlowej"; świadek nie pamiętała, czy na terenie szkolnym funkcjonował rozbieg do skoku wzwyż lub w dal.

W ocenie Sądu I instancji powyższe zeznania jednoznacznie wskazują, że cały teren przeznaczony na zaplecze sportowo-rekreacyjne szkoły został zagospodarowany w ten właśnie sposób. Przede wszystkim spójne są zeznania świadków w zakresie istnienia przy płocie szkoły od strony ul. [...] (a więc terenu zawierającego się w spornej części działki) żużlowej/szutrowej bieżni i sąsiadującego z nim teren zieleni. Strona Skarżąca nie podważyła w sposób skuteczny zeznań świadków. Podnoszone przez Skarżących nieścisłości i luki w zeznaniach są w pełni zrozumiałe, biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu. Mimo tych wad zeznania w połączeniu z pozostałym zebranymi dowodami wskazują jednoznacznie na istnienie infrastruktury szkolnej na przedmiotowej działce.

Sąd Wojewódzki zgodził się również z Wojewodą, że elementami infrastruktury przyszkolnej są również niezagospodarowane konkretnymi urządzeniami tereny rekreacyjne i tereny zielone. Szkoła stanowi obiekt nierozerwalnie związany z towarzyszącą mu z różnego rodzaju infrastrukturą instrumentalną, pomocniczą w realizacji jej funkcji podstawowej. W obrębie takiej infrastruktury instrumentalnej, pomocniczej - w odniesieniu do funkcji podstawowej - niewątpliwie znajdują się takie urządzenia jak boisko, bieżnia, skocznia, plac apelowy oraz właśnie tereny zielone i rekreacyjne. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Pożądane jest, aby kompleks szkolny obejmował wszystkie te tereny, ponieważ umożliwia to zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku dzieci, a w rezultacie osiągnięcie jak najlepszych wyników nauczania i wychowania. Budowa szkoły i jej dalsze funkcjonowanie wymaga zatem zabezpieczenia dużego terenu o różnym przeznaczeniu szczegółowym (sport, rekreacja, wypoczynek) i za takie też, integralne powiązane z działalnością szkoły, należałoby uznać strefy zieleni bez względu na to, czy (co w niniejszej sprawie Skarżący podnosi jako argument przesądzający o prawidłowości ich stanowiska) zostały zrealizowane założenia projektowe przewidujące bieżnię i plac gimnastyczny, czy też nie (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt IOSK 1281/14, dostępny jw.).

Odnosząc się zaś do twierdzeń strony Skarżącej, że oględziny dokonane w dniu 26 kwietnia 2019 r. wskazują na brak realizacji bieżni i placu gimnastycznego, zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda słusznie zwrócił uwagę, że na nieruchomości wykonywano przekopy pod kanalizację telekomunikacyjną, powodujące znaczną ingerencję w infrastrukturę naziemną. Wskazywany w skardze brak udokumentowania zniszczenia nakładów dokonanych w zw. z budową bieżni nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że infrastruktura taka nie istniała na tym terenie przed realizacją ww. inwestycji. Doświadczenie życiowe bowiem jednoznacznie wskazuje, że przekopanie terenu wcześniej przeznaczonego pod bieżnię żużlową/szutrową, zniszczoną i zarośniętą na skutek upływu wielu lat, nie było takim wyzwaniem technologicznym, by odnotować tę okoliczność w dokumentach urzędowych. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że w latach 80-tych Szkołę [...] funkcjonująca na tym terenie zlikwidowano, co utrudnia ustalenie, w jaki sposób była wtedy zagospodarowana przedmiotowa nieruchomość. Późniejsze użytkowanie przedmiotowej nieruchomości przez inne podmioty mogło mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości, jak i na stan infrastruktury już tam istniejącej.

Odnosząc się do argumentu, że w protokole odbiorczym z dnia [...] listopada 1967 r. mowa jest jedynie o odbiorze boiska sportowego o nawierzchni bitumicznej i nie ma w nim mowy o bieżni i placu gimnastycznym, zdaniem Sądu I instancji ocenić należy go jako nieskuteczny z tego powodu, że protokół ten dokumentuje prace przeprowadzone w roku 1967 (od 1 sierpnia do 28 sierpnia 1967 r.) obejmujące swym zakresem jedynie boisko asfaltowe, tymczasem pozostała infrastruktura sportowa w tym okresie już działała, co potwierdza pozostały materiał dowodowy (w tym archiwalia szkoły, zeznania świadków).

Końcowo Sąd I instancji wskazał, że w kontekście przeprowadzonych oględzin spornej nieruchomości, że obecny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, to późniejsze zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości w sposób odmienny, a nawet jej zbycie nie stanowi, w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n., podstawy do uwzględnienia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (por. wyrok NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1274/17 - dostępny jw.).

Zdaniem Sądu I instancji strona Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu wskazującego na to, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie zakwestionowała też w sposób skuteczny obszernego materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące, zaskarżając wyrok w całości.

W związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oparły na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Wojewody z [...] stycznia 2020 r. powinna zostać uchylona wobec naruszenia w postępowaniu administracyjnym ww. przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a.", art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot na rzecz Skarżących kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) wg. norm przepisanych. Jednocześnie wniosły o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Pismem z 30 czerwca 2022 r., wnoszących kasację poinformował, że 21 maja 2022 r. zmarła skarżąca kasacyjnie – M. F., a spadek po niej w całości nabyła skarżąca kasacyjnie – E. F. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] czerwca 2022 r. sporządzonego przez notariusza E. O., Rep. A. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W oparciu o art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty Skarżących kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na jednej podstawie określonej w art. 174 p.p.s.a. a mianowicie naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, ocenił dokumenty, w tym dokumentacje urbanistyczne i projektowe.

Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje zasady ogólne prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istnieje utrwalony pogląd, że zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być powiązany z naruszeniem przepisu, który stanowi rozwinięcie tej zasady. Naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego ma bowiem charakter wtórny względem ewentualnych naruszeń przepisów, z których wynikają dla organów administracji lub stron konkretne prawa i obowiązki. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. wskazano w związku z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.

Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie organy obu instancji odmawiając zwrotu przedmiotowej nieruchomości wywodziły, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Co prawda w orzeczeniu wywłaszczeniowym (orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 1959 r.) nie wskazano celu wywłaszczenia, ale analiza archiwalnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości organ pozwoliła na ustalenie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa szkoły (o tym świadczy - zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] lipca 1957 r., pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia1958 r. oraz korespondencja prowadzona podczas rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości). Nie mógł natomiast być traktowany jako cel wywłaszczenia nieruchomości sposób zagospodarowania nieruchomości zakładający budowę domu nauczyciela wraz z ogródkiem pracowniczym, określony w przywoływanym przez skarżących projekcie.

Sąd I instancji trafnie przyjął, że szkoła jest swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie o innym przeznaczeniu związanym z realizacją tego celu (np. domu nauczyciela), powstały urządzenia infrastruktury towarzyszącej innego rodzaju – bardziej potrzebne do realizacji zadań szkoły. Korekta jednego z elementów zamierzonej inwestycji, niestanowiąca o zmianie jakościowej charakteru samej inwestycji (np. zmiana lokalizacji danego urządzenia, czy też rezygnacja z realizacji jednego z elementów inwestycji) nie jest zmianą celu wywłaszczenia, ale jego dopuszczalną modyfikacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 49/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1191/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt OSK 1065/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1435/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 575/22, źródło CBOSA). Nie dochodzi zatem w tej sytuacji do zmiany jakościowej celu wywłaszczenia, wywołującej ten skutek, że zrealizowany byłby jakościowo nowy cel, który nie mieści się w pierwotnym lub nawet jest z nim sprzeczny (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III AZP 11/87, OSNCP 1988 z. 11 poz. 149). Nawet zatem, gdyby w pierwotnie określony cel wywłaszczenia obejmował budowę domu nauczyciela i ogródka pracowniczego, a potem założenie to zostało zmienione na rzecz innego zagospodarowania przeznaczonego pod te obiekty terenu, wciąż jednak powiązanego funkcjonalnie z działalnością szkoły, nie można by wywodzić - jak w uzasadnieniu skargi - że celu wywłaszczenia nie zrealizowano (nastąpiła jego zmiana jakościowa).

Sąd I instancji trafnie wskazał na prawidłowe ustalenia organu I instancji, że na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, stanowiącej obecnie część działki numer [...], znajdowały się fragmenty rozbiegu do skoku w dal, boisko o nawierzchni klepiskowej oraz asfaltowej, rozbieg do skoku wzwyż, plac gimnastyczny oraz bieżnia. Zostało to potwierdzone dokumentacją fotograficzną pochodzącą z kroniki szkolnej z lat 70-tych ubiegłego wieku, oraz zeznaniami świadków.

Szkoła stanowi zatem obiekt nierozerwalnie związany z towarzyszącą mu z różnego rodzaju infrastrukturą instrumentalną, pomocniczą w realizacji jej funkcji podstawowej. W obrębie takiej infrastruktury instrumentalnej, pomocniczej - w odniesieniu do funkcji podstawowej - niewątpliwie znajdują się takie urządzenia jak boisko, bieżnia, skocznia, plac apelowy oraz właśnie tereny zielone i rekreacyjne. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a. byłby skuteczny jedynie wówczas, gdyby Skarżące kasacyjnie wykazały pominięcie dowodów znajdujących się w posiadaniu organu. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym. Nie naruszył przy tym art. 140 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien dotyczyć przepisów p.p.s.a., bowiem te przepisy stosowane są przed sądem pierwszej instancji, a orzekanie zgodnie z tymi przepisami jest przedmiotem kontroli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej. Art. 140 k.p.a., nie był stosowany przez Sąd pierwszej instancji, wobec czego nie mógł być przez ten Sąd naruszony. Zarzut skargi kasacyjnej w tej części należy wobec tego uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.