Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 225/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par.  3 ust. 1 pkt 80
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: par. 3 ust. 1 pkt 21
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 225/18

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne sprawy złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M., utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], którą stwierdzono nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach o nr ewid. [...]/33 i [...]/35, położonych w miejscowości [...] gm. [...], zmienionej decyzjami tego samego organu z dnia [...] oraz z dnia [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja Kolegium z dnia [...] wydana została w wyniku postępowania wszczętego na żądanie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w trybie nadzwyczajnym. Żądanie stwierdzenia nieważności zostało oparte na zarzucie rażącego naruszenia prawa.

Organ wskazał na wyróżniające się w nauce prawa dwie koncepcje rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" i podniósł, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, że - rozpoznając sprawę - przyjęto taki kierunek wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe wyłącznie w razie 1) oczywistości naruszenia prawa, 2) gdy charakter przepisu, który został naruszony nie budzi wątpliwości, oraz 3) gdy inkryminowana decyzja wywołuje skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Starosta na wniosek [...] Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] udzielił wnioskodawcy zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr ewid. [...]/33 i [...]/35, położonych w M. Decyzja ta stała się ostateczna. W 2014 r. i 2015 r. ww. decyzja została rozszerzona o dodatkowe kody odpadów przeznaczone do przetwarzania kolejnymi decyzjami z dnia [...].

Aktem notarialnym z dnia 9 maja 2013 r. nr Rep. A 4[...]/2013 do Spółki [...] Sp. z o.o. zostało wniesione przedsiębiorstwo P.H. , prowadzone pod nazwą Usługi Transportowe i Budowlane [...] P.H., w tym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na "posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach nr [...]/19 i nr [...]/20 w miejscowości [...], gm. [...]".

W kontrolowanej decyzji z dnia [...] Kolegium uznało, że ww. decyzja Starosty z dnia [...] wydana została jednak bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na przetwarzaniu odpadów - obligatoryjnie wymaganej art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. 2013r. poz. 1235 z późn. zm.). Organ stwierdził bowiem, że - jak wynika z akt - z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów do Starosty Powiatowego zwróciła się [...] Sp. z o.o. Adresatem decyzji o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów był więc zupełnie inny podmiot niż ten, który posiadał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. P.H. nie przeniósł na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] w trybie art. 72a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika więc w sposób jednoznaczny, jak wskazało Kolegium, że Starosta decyzją z dnia [...] udzielił firmie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów na działkach o nr ewid. [...]/33 i [...]/35 mimo, iż firma ta nie posiadała wymaganej obligatoryjnie prawem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego rodzaju działalności.

Zdaniem Kolegium, niemożliwym jest bowiem, aby Spółka pozostawała podmiotem zezwolenia, które zostało przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem. Zezwolenie wydawane jest bowiem konkretnemu podmiotowi, spełniającemu pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym określone wymagania i w związku z tym, podobnie jak inne koncesje, licencje o charakterze publicznoprawnym, które są uprawnieniami podmiotowymi, a więc osobistymi, co do zasady są wyłączone z obrotu cywilnoprawnego. Artykuł 55 Kodeksu cywilnego, który wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa - zastrzega, że nie ma ona zastosowania, gdy co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. W niniejszej sprawie, w opinii Kolegium, mamy do czynienia z takim właśnie zastrzeżeniem, gdyż ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzależnia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od spełnienia określonych wymogów, a samo rozstrzygnięcie określa o przyznaniu uprawnienia o charakterze osobistym. Przenoszenie skutków prawnych decyzji administracyjnych na innych podmiot jest więc, co do zasady, niemożliwe. Zatem przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie wskazanych przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przepisów Kodeksu cywilnego nie może mieć zastosowania.

Kolegium, wydając decyzję z dnia [...]uwzględniło także okoliczność, że na wniosek P.H., Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na: "posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach nr [...]/19 i [...]/20 w miejscowości [...], gm. [...]".

P.H. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe i Budowlane [...] P.H. uzyskał od Wójta Gminy [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pn. "Posadowienie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami, automatyką i linią technologiczną na działkach 215/19 i [...]/20 w miejscowości [...] gm. [...]", które zostało zakwalifikowane do § 3 ust. 1 pkt 21 wówczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), czyli instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 Mg/dobę. W decyzji tej w sposób jednoznaczny określono, jak podniosło Kolegium, że do produkcji betonu będą używane następujące surowce: kruszywa o różnym stopniu rozdrobnienia, cement, domieszki i woda, a w opisie procesu technologicznego nie ma żadnej wzmianki o zastosowaniu odpadów.

Następnie P.H. w dniu 6 czerwca 2012 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów popiołu lotnego o kodzie 10 01 02 w ilości 12 000 Mg/rok, na działkach o nr ewid. [...]/3.

W toku prowadzonego postępowania Starosta uzyskał pozytywną opinię Wójta Gminy [...] - postanowienie z dnia [...] - dla planowanego przez P.H. odzysku odpadów i w dniu [...], zgodnie z zapisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, udzielił P.H. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe i Budowlane [...] P.H. zezwolenia na odzysk odpadów na działkach o nr ewid. [...]/35 i [...]/33 w miejscowości [...], w instalacji do produkcji mieszanek betonowych.

W 2013 r. firma P.H. przekształciła się w Spółkę [...]Sp. z o.o., w której on sam został współwłaścicielem i która w dniu 2 czerwca 2014 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w istniejącej instalacji do produkcji betonu na działkach o nr ewid. [...]/35 i [...]/33 w miejscowości [...], a P.H. wniósł o uchylenie zezwolenia z dnia [...] na odzysk odpadów wydanego dla firmy Usługi Transportowe i Budowlane [...] P.H. We wniosku Spółka poinformowała, że przetwarzanie odpadów prowadzone będzie w istniejącej linii technologicznej - mobilnym węźle betoniarskim, przekazanym przez Usługi Transportowe i Budowlane [...] P.H. Spółce [...] Sp. z o.o. w dniu [...].

W myśl natomiast art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach.

Kolegium odwołało się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). W myśl § 3 ust. 1 pkt 80 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono: instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego. Nadto przedsięwzięcie eksploatowane przez Spółkę w sposób przedstawiony w aktach jest instalacją i ma cechy stacjonarności. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), przez pojęcie "instalacji" rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu lub budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami - których eksploatacja może spowodować emisję.

W ocenie Kolegium, doszło więc niewątpliwie do rażącego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie ma bowiem w obrocie prawnym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów na ww. działkach w M. Analiza przedłożonej w sprawie dokumentacji wykazała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, wydana przez Wójta Gminy, nie dotyczy prowadzonej przez Spółkę działalności związanej z gospodarką odpadami. Nie znajduje ona jakiegokolwiek potwierdzenia w przywołanej przez Spółkę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która odnosi się do węzła betoniarskiego wykorzystującego w produkcji betonu wyłącznie surowce kopalne i cement. Stanowisko Kolegium zajęte w kwestionowanej decyzji z dnia [...], że wskazana decyzja Starosty dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ponownie rozpoznając sprawę uznało za zasadne.

Badając kompleksowo przedmiotową sprawę, Kolegium zwróciło uwagę także na treść przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zgodnie z którym, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. W niniejszej sprawie zarówno w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty, jak i obecnie, nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuprawnione jest więc, w ocenie Kolegium, oparcie się organu wydającego zezwolenie na decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy z dnia [...]. Wynika bowiem z akt sprawy, że na wniosek P.H. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami, automatyką i linią technologiczną na działkach nr ewid. [...]/19 i [...]/20 w miejscowości [...]. Decyzja nie uwzględnia w ogóle prowadzonej obecnie na tym terenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami. Nie można zatem przyjąć, że decyzja wydana została dla prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania i zbierania odpadów. W takiej sytuacji Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja Starosty narusza rażąco art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 647 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji Starosty.

W sprawie nie ma bowiem w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na rzecz [...] Sp. z o.o. dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu dla ww. działalności na wskazanym terenie.

W aktach sprawy znajduje się także protokół kontroli z dnia 12 maja 2017r. Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Z ustaleń protokołu wynika, zdaniem Kolegium, że przedsiębiorca [...] Sp. z o.o. nie dopełnił wymaganych ustawowo procedur, nie poinformował Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (w skrócie w decyzji "WIOŚ") o planowanym terminie oddania do użytkowania nowo zbudowanego obiektu budowlanego i instalacji, zakończenia rozruchu instalacji, zgodnie z wymogami art. 76 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dokonana analiza akt przez WIOŚ wykazała, że instalacja nie posiada zdolności technologicznych do przetwarzania takich ilości odpadów - pod warunkiem, iż można by je było przetwarzać w instalacji oraz że winna być w takim przypadku zakwalifikowana pod obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego. W podsumowaniu ustaleń WIOŚ stwierdził, że eksploatacja instalacji bez wymaganego pozwolenia narusza art. 351 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Ustalenia te, jak podkreśliło Kolegium, były znane temu organowi, rozważono je i poddano analizie oraz ocenie w aspekcie rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Kolegium, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] w sposób należyty wykazano, że w zakwestionowanej decyzji Starosty doszło do naruszenia przepisów prawa, które to przepisy miały charakter na tyle oczywisty, że przy prawidłowym procesie ich wykładni możliwe było skonstruowanie normy prawnej, której znaczenie nie budziło wątpliwości. Trafna była więc ocena dokonana w decyzji Kolegium z dnia [...], że decyzja Starosty w sposób rażący narusza prawo (przywołane przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co uzasadniało stwierdzenie nieważności tejże decyzji.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że decyzja Starosty, której stwierdzono nieważność, obarczona omówionymi wadami kwalifikowanymi, wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, bowiem sposób prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przetwarzaniu i gromadzeniu odpadów bez uzyskania obligatoryjnie wymaganych ostatecznych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla tej działalności stanowi o rażącym naruszeniu prawa i nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Proste zestawienie treści art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści decyzji wydanej przez Starostę w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów i ich gromadzenie pomimo braku wypełnienia warunków w/w przepisów, daje podstawę do uznania, iż w analizowanej w trybie nadzwyczajnym sprawie, w sposób jasny i niedwuznaczny, nastąpiło "rażące naruszenie prawa", bowiem naruszenie to jest oczywiste. W przypadku, kiedy ustalona zostanie wada decyzji zawarta w art. 156 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji objętej oceną.

Inwestor, po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji o warunkach zabudowy dla prowadzonej działalności polegającej na przetwarzaniu i gromadzeniu odpadów może wystąpić do Starosty z wnioskiem o zezwolenie na gromadzenie i przetwarzanie odpadów zgodnego z obowiązującym prawem.

W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i umorzenie postępowania nadzwyczajnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zaskarżając w całości powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieustalenie, czy skarżąca, przetwarzając odpady i używając ich w procesie zasadniczej działalności polegającej na produkcji betonu, realizuje nowe przedsięwzięcie (nową inwestycję), czy też prowadzi nadal tę samą działalność, nie wymagającą zmian w zakresie wykorzystania terenu, na którym prowadzona jest ta działalność, jak również nie ingerującą w środowisko w inny sposób aniżeli dotychczas;

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nieuwzględnienie, że przetwarzanie odpadów w procesie produkcji betonu nie wymaga żadnych zmian technologicznych w procesie produkcji, jak również zmian technicznych w samej instalacji, a przetwarzanie odpadów i ich wykorzystanie w procesie produkcji betonu nie narusza przepisów ochrony środowiska oraz innych ustaw;

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla

rozstrzygnięcia sprawy, na skutek pominięcia dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy tj. sprawozdania audytowego ISOCERT, które wskazuje, że instalacja do produkcji betonu jest technologicznie przystosowana do przetwarzania odpadów np. odpadu o kodzie 15 01 07 (opakowania szklane).

Nadto autor skargi zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z niedostatecznym wyjaśnieniem podstawy prawnej uznania decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia 8 lipca 2014 r., udzielającej firmie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach [...]/33 i [...]/35 położonych w miejscowości [...], zmienionej decyzjami tego samego organu [...] oraz znak: [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności niewyjaśnieniem, jakie skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie wywołuje ww. decyzja Starosty Powiatu, co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zasady przekonywania strony o słuszności rozstrzygnięcia.

Dodatkowo - w ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego - strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania.

Ponadto strona sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...], udzielająca firmie [...] Sp. z o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr [...]/33 i [...]/35, położonych w miejscowości [...], zmieniona decyzjami tego samego organu [...] oraz [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z oczywistością naruszenia prawa, jak również charakter przepisów, które mogłyby być naruszone nie jest oczywisty i budzi wątpliwości, a ponadto decyzja Starosty nie może być uznana za nieakceptowalną z punktu widzenia praworządności, czy też wywołującą skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania, ponieważ nie wywołuje żadnych ujemnych skutków dla sąsiedztwa (społeczeństwa) i środowiska;

- art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skardze w skrócie też jako "ustawa u.o.ś."), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zobowiązuje do uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów w istniejącej już instalacji i kontynuacji już wcześniej podjętego przedsięwzięcia, podczas gdy uzyskanie nowej decyzji środowiskowej jest wymagane wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: planowana jest realizacja przedsięwzięcia oraz przedsięwzięcie to należy do jednego z przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 tej ustawy w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż skarżąca nie podejmowała nowego przedsięwzięcia oraz nie przekształcała instalacji, czy też nie zmienia sposobu wykorzystania terenu (nie ingeruje inaczej w środowisko aniżeli dotychczas).

W związku z powyższymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że organ przed dokonaniem oceny, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przez Starostę Powiatu, powinien w sposób pełny i wyczerpujący ustalić stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim okoliczność, czy zbieranie i przetwarzanie odpadów jest nowym przedsięwzięciem prowadzonym w nowej instalacji na nowych warunkach technologicznych, czy też jest to niezmienione i to samo przedsięwzięcie polegające na produkcji betonu w węźle betoniarskim, do którego jako zamienniki używane są odpady m.in. popiół, rozdrobniony gruz budowlanych, szkło.

Organ pominął, że proces zbierania, a następnie przetwarzania odpadów w istniejącej instalacji do produkcji betonu nie wymagał żadnych zmian technicznych (w samym węźle betoniarskim jako budowli) ani też technologicznych tj. procesie produkcji. Spółka [...] Sp. z o.o., aby przetwarzać odpady w istniejącej instalacji takie jak popioły, gruz budowlany czy też szkło, a następnie wykorzystać je do produkcji betonu, nie musiała w żaden sposób ingerować w istniejącą instalację. Nie musiała jej przebudowywać, przerabiać czy też rozbudowywać. Nie było żadnej ingerencji zarówno technicznej jak i technologicznej w proces produkcji. Nie doszło zatem do zmian w sposobie korzystania z tejże instalacji, jak i nie zmieniono sposobu korzystania z nieruchomości, na której posadowiony jest węzeł betoniarski. Substytucja kruszyw naturalnych odpadami nie zmienia przebiegu procesu technologicznego, w dalszym ciągu mamy do czynienia z instalacją obejmującą: magazyny kruszyw, silosy na cement, mieszarkę komponentów, podajniki ślimakowe, przenośniki taśmowe. Zastosowanie odpadów jako zamienników kruszyw nie kreuje nowego przedsięwzięcia podlegającego ocenie OOŚ. Nie uległ również zmianie sposób korzystania ze środowiska, nie zostały przekroczone żadne normy w zakresie emisji zanieczyszczeń do powietrza, wody, czy też gruntu, jak również nie przekroczono norm emisji hałasu.

Organ nie zauważył przede wszystkim faktu, że WIOŚ nie prowadził i nie prowadzi obecnie w stosunku do skarżącej postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie działu Vlla ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (po nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2017r.). Strona zwróciła uwagę na brzmienie art. 136a 1 i 2 ww. ustawy i podniosła, że jeśli skarżąca naruszałaby istotne warunki korzystania ze środowiska np. przekraczając dopuszczalne dla realizowanego przedsięwzięcia normy emisji zanieczyszczeń i hałasu, organ kontroli bez wątpienia wyciągnąłby z tego tytułu konsekwencje. Ponadto penalizowane jest prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów bez decyzji środowiskowej lub decyzji zmieniającej decyzję środowiskową - co w tym przypadku nie ma miejsca.

Ponadto Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zgodnie z art. 367 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, może wstrzymać użytkowanie instalacji, jeżeli jest ona eksploatowana bez wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska (lub z naruszeniem warunków tego pozwolenia). WIOŚ w trakcie kontroli nie wstrzymał pracy instalacji, co podważa zasadność zarzutu, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Organy pominęły również istotny dla rozstrzygnięcia sprawy audyt recyklera, wykonany przez ISOCERT. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2015 r. określające szczegółowy zakres i sposób przeprowadzania rocznego audytu zewnętrznego przedsiębiorców wystawiających dokumenty DPO, DPR, EDPO lub EDPR zobowiązuje audytora do sporządzenia pisemnego sprawozdania w oparciu o zebrane dokumenty i dowody. Dodatkowo powinien on przekazać przedsiębiorcy oryginał sprawozdania wraz z towarzyszącą mu dokumentacją oraz uwierzytelnioną kopię sprawozdania Marszałkowi Województwa oraz właściwemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Obowiązkowy audyt recyklera nie wykazał zaś żadnych nieprawidłowości zarówno w zakresie ilości, czy to podstaw i sposobu przetwarzania odpadów.

Strona - uzasadniając zarzuty natury procesowej - podkreśliła, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasadniczy błąd organów obu instancji polega na tym, że z góry zakładają, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Starostę Powiatu zezwalającej skarżącej na przetwarzanie i zbieranie odpadów w procesie produkcji betonu kreuje niedopuszczalną w myśl praworządności sytuację, która nadto wywołuje skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania.

W ocenie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało ustaleń faktycznych w sposób prawidłowy i pominęło tym samym okoliczności, że: zamierzone przedsięwzięcie zostało zrealizowane i jest kontynuowane w niezmienionym zakresie; zamierzone przedsięwzięcie zostało zrealizowane i jest kontynuowane w niezmienionym zakresie; tylko biegły może ocenić, czy stosowanie zamienników w produkcji betonu prowadzi do nowego przedsięwzięcia, a taki dowód nie był przeprowadzony; tylko biegły może ocenić, czy stosowanie zamienników w produkcji betonu prowadzi do nowego przedsięwzięcia, a taki dowód nie był przeprowadzony; art. 27 daw. ustawy o odpadach z 2001 r. nie wymagał załączania do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów "decyzji środowiskowej", natomiast w kwestiach "decyzji środowiskowej" wypowiadał się jako organ opiniujący - w formie postanowienia - Wójt Gminy [...]; art. 42 ust. 4 (obowiązujący w dacie wydania zezwolenia z 2014r.) stanowił, że "decyzję środowiskową" dołącza się do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o ile jest wymagany, a fakt wymagalności należy ocenić przez pryzmat art. 72 ust. 2 ustawy u.o.ś.; interpretacja Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 5 lipca 2012 r. i stanowisko doktryny – powołanej w skardze - wskazuje, że nie można wydać decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia, a jedynym wyjątkiem jest legalizacja samowoli budowlanej.

Strona zarzuciła, że uzasadnienie jest powieleniem argumentacji i ustaleń organu I instancji, a obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Organ w szczególności nie wskazał w swoim uzasadnieniu, jakie konkretnie skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie wywołuje uznana za nieważną decyzja Starosty Powiatu z dnia [...]Kolegium eksponuje negatywne skutki społeczne i gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, które rzekomo wywołuje uznana za nieważną decyzja Starosty Powiatu z dnia [...] nie wskazując jednocześnie, jakie to skutki, na czym polegają, jaki jest ich charakter i przede wszystkim, czego dotyczą. Organ, aby przejść do analizy potencjalnych naruszeń przepisów prawa przez Starostę, zobligowany był ustalić, jakie zasady praworządności naruszono i jaki ma to wpływ na stosunki społeczno-gospodarcze. Tym samym powinien ustalić, czy istnienie w obrocie prawnym wadliwych decyzji wpływa w jakikolwiek sposób na otaczającą przedsiębiorcę przestrzeń.

Tym samym naruszenie przez organ "zasady przekonywania" powinno już być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd.

Strona zgodziła się co do zasady z przyjętą koncepcją rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W postępowaniu nieważnościowym organ winien jednak bardzo wnikliwie rozpatrzyć, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium nie przedstawiło szczegółowej argumentacji przemawiającej za tym, że zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji wymaga szczególnie kwalifikowanego naruszenia prawa. Nie oznacza to każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa.

Strona zarzuciła, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji jako przesłankę nieważnościową wskazano brak posiadania przez Spółkę "decyzji środowiskowej". Jednocześnie zabrakło nawet szczątkowej analizy tego, że Spółka [...] Sp. z o.o. powstała w następstwie wniesienia do [...] Sp. z o.o. zorganizowanej części przedsiębiorstwa P.H. dla którego Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w myśl art. 552 k.c. spółka ta stała się nabywcą przede wszystkim składników materialnych.

W przedmiotowej sprawie art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy u.o.ś. nie został rażąco naruszony, podobnie jak art. 72a u.o.ś. Artykuł 72a ustawy u.o.ś. zobowiązuje organ wydający "decyzję środowiskową" do jej przeniesienia w sytuacji, gdy nowy podmiot przyjmuje warunki tej decyzji. Organ jest związany wnioskiem strony i musi wydać decyzję o przeniesieniu "decyzji środowiskowej". W przedstawionym stanie faktycznym, w ocenie skarżącej, mamy sytuację, gdzie nowy podmiot, czyli [...]Sp. z o.o., wyraził zgodę na przyjęcie tych warunków, a ponadto zależało na tym obu stronom, w tym przenoszącemu P. H. Okoliczność, że strony nie złożyły samego wniosku w trybie art. 72a ustawy u.o.ś w sytuacji, gdy zostało przeniesione przedsiębiorstwo P.H., w trybie Kodeksu cywilnego wraz ze wszystkimi prawami, nie daje podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie organ dopatrzył się ponadto rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjąwszy założenie, że omawiana decyzja Starosty jest "nowym" zezwoleniem, stwierdziło, że jako takie winno być ono poprzedzone uzyskaniem "decyzji środowiskowej", bo tak nakazuje przepis art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przyjęte założenie jest błędne, nadto dla przypisania inwestorowi obowiązku uzyskania "decyzji środowiskowej" nie jest wystarczające odwołanie się tylko do treści art. 72 ust. 1 ww. ustawy. W przepisie tym zamieszczono jedynie rodzajowy katalog aktów, których wydanie uzależnione jest od uzyskania przez wnioskującego "decyzji środowiskowej". Dopiero zaś dalsze przepisy określają przedsięwzięcia (i precyzują ich cechy) podlegające, czy też mogące podlegać, ocenie środowiskowej. Tak jak nie każde pozwolenie na budowę, tak też, zdaniem Spółki, nie każde zezwolenie na przetwarzanie odpadów wymaga wydania decyzji środowiskowej. Katalog przedsięwzięć - przedmiotów oceny środowiskowej - został zawarty w rozporządzeniu Rady Ministrów dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010.213.1397). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 tego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, że skarżąca Spółka prowadziła i miała zamiar dalej prowadzić działalność polegającą na przetwarzaniu odpadów w tej samej instalacji. Nie mogło być więc mowy o przypadku opisanym w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1. Nie wskazano zaś i nie wykazano, aby zamierzona działalność w istniejącej instalacji objętej już wydanym pozwoleniem powodowała potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a to - stosownie do ust. 3 § 3 rozporządzenia - stanowi warunek zaliczenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko także przedsięwzięcia niezwiązanego z przebudową, rozbudową lub montażem realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia. Decyzji Starosty można zarzucić rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na jej wydaniu bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, gdyby obowiązek taki wynikał w sposób jasny i oczywisty z tych przepisów. Jak wyżej wskazano stan taki w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca.

Podobnie Starosta nie naruszył przepisów art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można mówić o rażącym ich naruszeniu. Strona nie podejmowała się realizacji żadnej nowej inwestycji, jak również nie zmieniła sposobu korzystania z gruntu. Na nieruchomości, dla której ustalono warunki zabudowy, znajduje się w niezmienionej formie instalacja do produkcji betonu, która nie była przebudowywana czy też rozbudowywana, a zatem strona nie była zobligowana do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie każde naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej wydanej z jakimkolwiek naruszeniem prawa tj. bez względu na jego wagę, czy też wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga [...] Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie zauważyć należy, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że mogą być one wzruszone tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a."). Jednym z przypadków, kiedy decyzja ostateczna może być wzruszona jest stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog przyczyn nieważności. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi zatem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 22 września 1999 r., IV SA 1380/97, Lex nr 47894; dnia 10 listopada 1998 r., IV SA 912/97, Lex nr 45693; dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lex nr 47887). W orzecznictwie stwierdza się przy tym, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co także podkreśla wyjątkowość tej instytucji.

Stwierdzenie nieważności danej decyzji wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w tym przepisie. Organ administracyjny - działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. - wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka jako organ kasacyjny, co oznacza, że w swojej decyzji orzeka tylko w kwestii nieważności decyzji lub jej niezgodności z prawem, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 marca 2018 r., II SA/Gd 717/17, lex nr 2470558).

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego nie kwestionowały również strony sporu, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, lex nr 2473445). Pojęcie rażącego naruszenia prawa oznacza każde obiektywnie oczywiste naruszenie jednoznacznego (więc niewymagającego wykładni) przepisu, które równocześnie godzi w zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2018 r., VII SA/Wa 1549/17, lex nr 2485951).

W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że decyzja wydana z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...], której nieważność stwierdził ten organ nadzoru, wydana została z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zakwestionowanej decyzji, dalej jako "ustawa środowiskowa"). Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Mocą decyzji z dnia [...]organ udzielił Spółce [...]Sp. z o.o. w M. zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach ewid. nr [...]/33 i [...]/35 położonych w M.. Wydanie takiej decyzji winno poprzedzać wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na treść art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, który stanowi, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W myśl § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm., brzmienie obowiązujące na datę wydania decyzji z dnia 8 lipca 2014 r., dalej powoływane jako "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010r.") do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów.

W analizowanej sprawie planowane przez [...] Sp. z o.o. przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja z dnia [...]wymagało więc wydania decyzji środowiskowej. Zauważyć przy tym trzeba, że co do zasady również nie było przez samą skarżącą kwestionowane to, że przedsięwzięcie, którego dotyczyła decyzja z dnia [...]udzielająca jej zezwolenia na przetwarzanie odpadów było przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem Spółki jednak, wymagana przepisami prawa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przed udzieleniem Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Dnia [...] Wójt Gminy [...] wydał na wniosek P.H. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną na działkach [...]/19 i [...]/20 w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja ta została wydana między innymi w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 ze zm., dalej jako "rozporządzenie środowiskowe"), co oznacza, że planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja została przedłożona wraz z wnioskiem P.H. uwzględnionego decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r. udzielającej temu przedsiębiorcy zezwolenia na odzysk odpadów na działkach nr ewid. [...]/35 i [...]/33 w miejscowości [...]. Na skutek zaś wniesienia aportem przedsiębiorstwa prowadzonego przez P.H. do Spółki [...]Sp. z o.o. ww. decyzja z dnia [...] została przeniesiona na tę Spółkę. Z takim poglądem strony skarżącej nie sposób się jednak zgodzić.

Po pierwsze, nie może być sporu co do tego, że nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. dotycząca przedsięwzięcia określonego w decyzji z dnia [...]udzielającej zezwolenia na przetwarzanie przed wydaniem tej decyzji.

Po drugie, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] dotyczy realizacji przedsięwzięcia polegającego na posadowieniu mobilnego węzła betoniarskiego wraz z silosami i automatyką i linią technologiczną. Jak wspomniano, inwestycja ta została w decyzji zakwalifikowana jako przedsięwzięcie przewidziane w § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia środowiskowego, tj. instalacja do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę. Decyzja ta nie dotyczy zatem w ogóle przetwarzania odpadów, które to przedsięwzięcie mieści się obecnie w cytowanym wyżej § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010r., tj. w pojęciu instalacji związanej z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów. W ocenie Sądu, nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że decyzja z dnia [...] odnosi się do zupełnie innego przedsięwzięcia niż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] i z tego względu koniecznym było uzyskanie nowej decyzji, właśnie na przedsięwzięcie związane z przetwarzaniem odpadów.

Trzeba także zwrócić uwagę, że choć na podstawie decyzji z dnia [...] zostało udzielone zezwolenie (decyzją Starosty z dnia [...] na odzysk odpadów w instalacji do produkcji mieszanek betonowych, to jednak w decyzji z dnia [...] znacząco rozszerzono jeszcze zakres odpadów, które miały podlegać przetworzeniu. Świadczy o tym choćby już tylko porównanie rodzaju odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania. W przypadku decyzji z dnia 20 sierpnia 2012 r. odpadem przewidzianym do odzysku jest odpad o kodzie 10 01 02 – "Popioły lotne z węgla". Tymczasem zgodnie z zezwoleniem z dnia [...]rodzaj odpadów przewidywanych do przetworzenia jest znacznie szerszy, są to odpady w postaci popiołów lotnych z węgla o kodzie 10 01 02, ale także odpady z hutnictwa i szkła (np. odpady z włókna szklanego i tkanin z włókna szklanego - kod 10 11 03, cząstki i pyły - kod 10 11 05), odpady opakowaniowe (np. opakowania ze szkła – kod 10 01 07), zużyte lun nienadające się do użytkowania pojazdy odpady z demontażu, przeglądu i konserwacji pojazdów (szkło – kod 16 01 20), ale też odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych (szkło – kod 17 02 02), czy odpady komunalne segregowane i gromadzone selektywnie (szkło – kod 20 01 02).

Dlatego, w ocenie Sądu, bez wpływu na ocenę spełnienia wymogu z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej pozostaje to, czy decyzja z dnia [...] wydana przez Wójta Gminy [...] została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. wskutek wniesienia do Spółki aportem przedsiębiorstwa P.H., skoro decyzja ta została wydana na realizację innego przedsięwzięcia niż to, którego dotyczy zakwestionowane zezwolenie na przetwarzanie odpadów udzielone decyzją z dnia [...]Spółce [...]Sp. z o.o.

Ubocznie tylko zauważyć w tym miejscu należy, że rację ma Kolegium, iż art. 72a ustawy środowiskowej dla skutecznego przeniesienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na rzecz innego podmiotu wymaga wydania decyzji przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że dopiero na skutek wydania decyzji na podstawie art. 72a ust. 1 ustawy środowiskowej Spółka [...]Sp. z o.o. mogła nabyć uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] wydanej na rzecz P.H. prowadzącego działalność gospodarczą Usługi Transportowe [...]P.H. .

Podsumowując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, z podniesionych wyżej względów, w związku z rażącym naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej, zasadnie organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]. Rację ma organ, że omówione wyżej naruszenie prawa dotyczy przepisu nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych, przepisu prawa materialnego, które z uwagi na swój ciężar gatunkowy wywołuje również negatywne skutki społeczno-gospodarcze z punktu widzenia zasady praworządności obowiązującej organy administracji publicznej w ich działalności. Skutkiem decyzji z dnia [...]było bowiem umożliwienie Spółce prowadzenia przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko bez uzyskania przez ten podmiot, a więc i uwzględnienia przez organ przy wydawaniu przedmiotowego zezwolenia – wymaganej przepisami obowiązującego prawa - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja ta określa zaś warunki realizacji konkretnego przedsięwzięcia i jest wydawana po uprzedniej ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z jego realizacji. Tego rodzaju naruszenie, z punktu widzenia interesu społecznego, w państwie prawa, jest bez wątpienia rażącym naruszenie prawa.

Odnosząc się zaś do drugiego naruszenia prawa, które Kolegium oceniło również jako rażące, a dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. D. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) wskazać należy, jak poniżej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 cyt. ustawy).

Jak wyżej podniesiono, rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji naruszenia prawa tak oczywistego, że nie wymagającego pogłębionej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego. Takiego oczywistego naruszenia powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd w niniejszej sprawie nie dostrzegł. W każdym razie samo stwierdzenie przez organ odwoławczy, że nie została wydana na rzecz [...] Sp. z o.o. decyzja o warunkach zabudowy na ww. działkach nr ewid. [...]/19 i [...]/20 z uwagi na zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nie jest wystarczające dla uzasadnienia powyższego twierdzenia. Wymagałoby to pogłębionej analizy sposobu zagospodarowania terenu przed i po wydaniu decyzji z dnia [...], której organ nie dokonał, ale co także mogło skutkować przekroczeniem przez organ zakresu kompetencji nadzorczych w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W każdym razie uzasadnieniem dla oceny, że decyzja z dnia [...]rażąco narusza prawo nie może być art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, skoro na terenie, na którym znajdują się przedmiotowe działki, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy środowiskowej.

Nie mogły odnieść skutku również te zarzuty skargi, które opierały się na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego w związku z niepoczynieniem ustaleń, czy Spółka realizuje nowe przedsięwzięcie, czy też prowadzi działalność nie ingerującą w środowisko inaczej niż dotychczas, czy przetwarzanie odpadów wiązało się ze zmianami technologicznymi w procesie produkcji betonu bądź technicznymi w samej instalacji, jak również czy instalacja ta jest technologicznie przystosowana do przetwarzania odpadów o kodach jak w zakwestionowanej decyzji Starosty Powiatowego w Kielcach. Powyższe okoliczności faktyczne nie miały istotnego znaczenia dla wyniku sprawy prowadzonej w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w którym organ ocenia tylko czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadząc takie postępowanie nie dokonuje ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej w zakresie sposobu realizacji inwestycji. Wadą kwalifikowaną obarczone jest już samo zezwolenie na prowadzenie działalności przez Spółkę, na podstawie której przetwarza odpady.

Bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem dokonywanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostaje także to, czy organy inspekcji ochrony środowiska prowadzą jakiekolwiek postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za naruszenie warunków, wymogów oraz obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jest to postępowanie odrębne od niniejszego, a poza tym dla Spółki nie została w ogóle wydana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja z dnia [...]Również niewydanie przez właściwy organ administracji aktu wstrzymującego użytkowanie instalacji w trybie ustawy – Prawo ochrony środowiska nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi, skoro jest to odrębne, niezależne od przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjne.

W związku z powyższym Sąd również postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) ocenił jako chybione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.

Z podanych wyżej względów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w wyroku.