Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 437/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 153, art. 200,  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 16 poz 91
law: Ustawa z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych.
article: art. 89 ust. 4 i 3
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 129 ust. 5 pkt 3 , art. 128, art. 233
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2017r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejście prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych oraz po 17 (siedemnaście) złotych na rzecz każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] orzekającą o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,4408 ha, stanowiącą wówczas własność [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 9.02.2016r. [...], powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., zwróciły się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa zarządzeniem Nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4.03.1977r., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4.403 m² (powierzchnia w zarządzeniu wynosi 4.408 m2), stanowiącą w dacie przejęcia własność [...].

Starosta [...] podjął szereg działań celem odszukania decyzji ustalającej odszkodowanie. Pomimo podjętych poszukiwań (w Urzędzie Gminy w [...], w Archiwum Państwowym w Kielcach, w Sądzie Rejonowym, w Banku Spółdzielczym w [...] oraz w Banku Spółdzielczym), nie odnaleziono, ani decyzji ustalającej odszkodowanie, ani też dokumentów stwierdzających jego wypłatę. Organ I instancji dotarł do kilku aktów notarialnych dotyczących nabycia działek wydzielonych z przejętej nieruchomości i będących podstawą ich zawarcia, decyzji ustalających kandydatów na nabywców oraz wykazów szacunkowo-obrachunkowych z danymi do sporządzenia aktu notarialnego, przy czym niektóre z nich zawierały informacje o wysokości wypłaconego odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji dokonał analizy ówcześnie obowiązujących przepisów zarówno ustawy z dnia 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. nr 27, poz. 216 ze zm.) zwanej dalej ustawą z 1961r., jak i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22.05.1973r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach Wsi (Dz. U. z 1973r. nr 20, poz. 117), uwzględnił zebrane dowody i przyjął, że odszkodowanie dla [...] zostało ustalone i wypłacone. W rezultacie zgłoszone przez wnioskodawców żądanie zostało uznane za bezzasadne, wobec czego decyzją z dnia 22.08.2016r. umorzono postępowanie w sprawie ustalenia wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców za ww. nieruchomość.

Decyzją 25.10.2016r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu [...], uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czasookresu przechowywania dokumentów wypłaty odszkodowań w instytucjach bankowych, ustalenia charakteru prawnego żądania, a przede wszystkim na nierozpatrzenie merytoryczne sprawy, lecz zakończenie jej umorzeniem postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Starosta [...] pismem z dnia 22.11.2016r. zwrócił się do instytucji bankowych, które mogły posiadać dowody dokonania wypłaty odszkodowania, o wskazanie jaki był okres przechowywania dokumentów i dowodów księgowych potwierdzających takie fakty. W odpowiedzi Bank Spółdzielczy oraz [...] wyjaśniły, że dokumenty i dowody księgowe są przechowywane przez okres 5 lat. Natomiast odnośnie charakteru prawnego żądania wnioskodawców, stwierdzono że czynność ustalenia odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz ustalenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, w świetle art. 10 ust. 2 ustawy z 1961r., miała charakter administracyjno-prawny.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n., odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wnioskodawców za nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,4408 ha, stanowiącą własność [...]. W uzasadnieniu organ, po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jego ocenie oraz mając na uwadze przepisy prawa, które obowiązywały w czasie przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, stwierdził że odszkodowanie dla [...] zostało ustalone i wypłacone.

Odwołanie od tej decyzji wniosły [...], wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 K.p.a., poprzez oparcie orzeczenia jedynie na literalnej analizie przepisów prawa, bez odnoszenia się do materiału dowodowego, wskazującego na brak decyzji i brak wypłaty odszkodowania. Ponadto w ocenie stron Starosta [...] orzekał jak gdyby ponownie w tej samej sprawie, co winno skutkować uchyleniem decyzji, chociażby z tej przyczyny. Zgromadzone w toku postępowania dokumenty, w żaden sposób nie wskazują, że decyzja ustalająca odszkodowanie została w rzeczywistości wydana. Natomiast nie do przyjęcia dla stron jest koncepcja, w której Skarb Państwa miałby wypłacać odszkodowanie dopiero po sprzedaży rozparcelowanych działek, gdyż mogłoby to trwać latami.

Wojewoda [...], utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że podstawę prawną zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4.03.1977r. stanowił art. 8 ust. 3 i art. 9 ust. 2 ustawy 1961r. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28.05.1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975r. nr 16 poz. 91 ze zm.), podkreślając że przepisy te dawały Naczelnikowi Gminy podstawę do wydania przedmiotowego zarządzenia, co do przejęcia nieruchomości, jak i ustalenia stawki odszkodowania za 1 m² gruntu. Organ odwoławczy, przytaczając treść art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. oraz § 1 i § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 22.05.1973r., podkreślił że organ I instancji słusznie przyjął, że treść obowiązujących wówczas przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zbycie przejętych nieruchomości pozostawało w bezpośrednim związku z koniecznością wcześniejszego ustalenia i wypłacenia odszkodowania poprzedniemu właścicielowi. Taki sposób ustalenia ceny sprzedaży działek budowlanych był obowiązujący również dla terenów nabywanych w trybie innych przepisów niż wymienione w § 1, co potwierdza przepis § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Z powyższego wynika, że w każdym przypadku cena obligatoryjnie musiała zawierać dwa składniki: wypłacone właścicielowi odszkodowanie i koszty przystosowania do zabudowy. Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia właściwy organ sporządzał wykazy działek budowlanych przeznaczonych do sprzedaży i określał wysokość składników ceny działek. Dwa egzemplarze tego wykazu właściwy organ przekazywał Bankowi Rolnemu wraz z dokumentacją pomiarowo-klasyfikacyjną działek. Na podstawie tych wykazów przygotowywane były przez właściwy Bank wykazy szacunkowo-obrachunkowe, zawierające dane do sporządzenia aktu notarialnego. Wykaz ten był następnie sprawdzany i podpisywany przez dyrektora Banku. Jeżeli więc dochodziło do spisania w Państwowym Biurze Notarialnym umowy sprzedaży, w formie aktu notarialnego, to należy przyjąć, że zawierały one dane oparte na faktach i dokumentach. Stąd organ przyjął, że jest w nich mowa o wypłaconym poprzedniemu właścicielowi odszkodowaniu i jako dowód pośredni to potwierdzają. Starosta [...] dotarł do niektórych aktów notarialnych, dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości byłego właściciela oraz do wykazów szacunkowo-obrachunkowych nieruchomości, stanowiących podstawę sporządzenia przedmiotowych aktów notarialnych. Treść wykazów (dot. działek nr 1202/6; 1202/7 i [...]0 - karty nr: 170, 176 i 174 akt org. I instancji) potwierdza, że na cenę sprzedaży poszczególnych działek składało się odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Z kolei z treści przykładowych aktów notarialnych: Rep. A Nr 1559/80; Rep. A nr 848/84; Rep. A Nr 271/83 dotyczących nieruchomości wydzielonych z nieruchomości [...], jak i dotyczących nabycia nieruchomości sąsiednich np. Rep. A Nr 234/79, dotyczący działki nr 1203/1, wynika że sprzedaż następowała na podstawie przepisów ustawy z 1961r. oraz ww. rozporządzenia, z czego wywiedziono, że na cenę nabycia, zgodnie zobowiązującymi wówczas przepisami, musiały składać się wyżej opisane składniki, w tym odszkodowanie wypłacone byłemu właścicielowi gruntu.

Mając na uwadze zarówno obowiązujące w dacie przejęcia przepisy prawa, jak i przeprowadzone przez Starostę [...] poszukiwania dokumentów we wszelkich archiwach mogących je przechowywać, a także ustalenia dokonane na podstawie dowodów pośrednio wskazujących na wypłatę odszkodowania, pomimo że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy decyzja, o której mowa w art. 10 ustawy z 1961r. była wydana, czy też z uwagi na to, że cena 1 m2 gruntu została ustalona w zarządzeniu nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] nie była przewidziana do wydania, organ odwoławczy stwierdził,, że zapisy w wykazach szacunkowo - obrachunkowych wskazują, że odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., organ stwierdził, że brak odnalezienia decyzji nie oznacza pewności, że nie została wydana - tak jak i brak dowodów wypłaty odszkodowania nie oznacza, że nie zostało ono ustalone i wypłacone, w sytuacji gdy dowody pośrednie mówią o wypłaconym odszkodowaniu. Wbrew twierdzeniom stron (że pisma banków potwierdzają niewypłacenie odszkodowania), z pism wyjaśniających instytucji bankowych wynika wprost, że okres przechowywania dokumentów i dowodów księgowych wynosi 5 lat, wobec czego nie mogą przesłać potwierdzeń dokonanych wypłat z 1977r. – bo już ich nie posiadają. Za niezrozumiałe organ uznał sugerowanie przyjętej rzekomo przez organ koncepcji, w której Skarb Państwa miałby wypłacać odszkodowanie dopiero po sprzedaży rozparcelowanych działek, co mogło trwać latami – zwłaszcza w sytuacji, gdy organy stoją na stanowisku, że odszkodowanie zostało wypłacone zanim przystąpiono do sprzedaży nowowydzielonych działek. Odnosząc się z kolei do zarzutu ponownego rozstrzygnięcia sprawy już rozstrzygniętej przez Naczelnika Gminy organ wyjaśnił, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania wynika przede wszystkim z tej przyczyny, że dowody pośrednie wskazują na jego wypłatę. Jednakże bez względu na sposób zakończenia postępowania, czy to przez jego umorzenie (które również było przez wnioskodawców kwestionowane), czy przez odmowę ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w istocie sprowadzało się do odmowy jego ponownego ustalenia i wypłacenia.

Reasumując organ stwierdził, że ustalenie faktu wypłaty odszkodowania oparto zarówno na przepisach prawa, jak również na dokumentach, które zawierały dane do sporządzenia aktów notarialnych i które są dołączone do oryginałów aktów notarialnych przechowywanych w Sądzie Rejonowym w Wydziale Ksiąg Wieczystych. Samo nieodnalezienie decyzji nie oznacza, że odszkodowanie nie mogło zostać ustalone i wypłacone. Na przyjęcie takiego stanowiska pozwala zarówno obligatoryjny obowiązek wliczenia do ceny zbycia wypłaconego odszkodowania, jak i zapisy w wykazach szacunkowo - obrachunkowych wskazujące na to, że odszkodowanie zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi. W tym zakresie przywołano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 30.10.2003r. sygn. akt I SA 3087/01 zgodnie z którym, jeżeli postępowanie prowadzi się po upływie długiego czasu od wydania decyzji, to nie można przyjąć, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Organ wyjaśnił zarazem, że 5-cio letni okres przechowywania dowodów wypłaty nie pozwala na bezpośrednie zweryfikowanie tych ustaleń, stąd konieczność ich oparcia na dowodach pośrednich.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły [...], zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z artykułem 233 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy nr 3/77;

2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do przyjęcia, że brak dowodów na wypłacenie odszkodowania nie uwiarygodnia faktu jego nie wypłacenia;

3. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ doszedł do przekonania, iż w związku z wypłatą odszkodowania sprawa administracyjna z wniosku [...] została uprzednio załatwiona wydaniem decyzji i wypłatą odszkodowania na rzecz poprzedników prawnych skarżących.

W uzasadnieniu skarżące wskazały, że zgodnie z ww. rozporządzeniem w cenie nabycia nieruchomości, osoby nabywające działki utworzone z wywłaszczonej po jej przygotowaniu do inwestycji, płaciły odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Takie wyliczenia ceny zawierają wykazy szacunkowo-obrachunkowe, gdzie w części "Wykaz szacunkowy" określana była wartość działki budowlanej, koszty przystosowania, koszt rekultywacji oraz wysokość odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. To wypłacone odszkodowanie stanowiło więc, obok kosztów przystosowania działki do zabudowy, wymagany przez obowiązujące wówczas przepisy substrat ceny działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Oceniając takie rozumowanie oraz dowody, na podstawie których zostało podjęte rozstrzygnięcie, skarżące zauważyły, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą one być wystarczające dla przyjęcia, że odszkodowanie za wszystkie działki składające się na nieruchomość przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem z dnia 4.03.1977r. zostało wypłacone poprzednim właścicielom, czy choćby, że zostało ono ustalone. Strony zarzuciły organowi pominięcie faktu, że zebrany materiał dowodowy nie stanowi potwierdzenia wypłacenia odszkodowania za wszystkie działki wchodzące dawniej w skład działki przejętej [...]. Nawet gdyby wszystkie podzielone i sprzedane działki z nieruchomości wywłaszczonej zawierały w wykazach wyliczenie substratu odszkodowania nie wiązało się z jego wypłatą. Sposób sformułowania przytoczonych zapisów może sugerować, że zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź niewypłacenia odszkodowania poprzednim właścicielom. Pomimo określenia w § 4 zarządzenia nr 3 z dnia 4.03.1977r. stawki odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa w wysokości 12 zł za 1 m², żadna z kwot figurujących na dołączonych do akt dokumentach nie odpowiada tej stawce. Wszystkie z nich wskazują na wyższe niż 12 zł za 1 m² stawki, według których określono odszkodowania wypłacone poprzedniemu właścicielowi. Tymczasem kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organy. Natomiast zebrane przez Starostę [...] dowody nie mogą stanowić choćby pośrednich dowodów w zakresie potwierdzenia ustalenia lub wypłaty odszkodowania na rzecz [...]. Strony przyznały, że ze względu na upływ długiego czasu od wydania zarządzenia nr 3/77 prowadzenie postępowania dowodowego jest utrudnione, nie jest jednak niemożliwe. Postępowania administracyjne dotyczące naruszeń prawa lub zaniechań organów w okresie Polski Ludowej są zjawiskiem częstym i dotyczą również lat 40, 50, 60 - tych. Zazwyczaj brak dokumentów w odpowiednich archiwach oznacza brak ich wytworzenia. Skarżące, będące spadkobierczyniami [...], przed złożeniem wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania przeprowadziły kwerendę we własnym zakresie, a jej wynik potwierdza ustalenia organów, że brak jest w materiałach archiwalnych decyzji lub jakiegokolwiek potwierdzenia wypłaty odszkodowania na rzecz ich poprzednika prawnego. Wojewoda błędnie zatem ocenił, że brak tych dokumentów nie świadczy o niewypłaceniu odszkodowania, gdyż tak rozumiana koncepcja oceny dowodów prowadziłaby do konieczności udowodnienia okoliczności negatywnych przez stronę postępowania, co przecież nigdy nie nastąpi (negativa non sunt probanda). Ponadto organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję, choć wskazane przez organ I instancji powody niemożności ustalenia i wypłaty odszkodowania wskazują na bezprzedmiotowość złożonego wniosku – co uzasadniało konieczność umorzenia postępowania administracyjnego na odstawie art. 105 § 1 K.p.a. Odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania przez Starostę [...] nie znajduje merytorycznego uzasadnienia, wobec stwierdzenia, że "takowe odszkodowanie było ustalone i wypłacone byłemu właścicielowi". Organ stwierdza również, że "odszkodowanie na rzecz Pana W. [...] zostało ustalone i wypłacone na jego rzecz, w związku z czym żądanie spadkobierców jest bezzasadne". Organ nie wskazuje zatem na konieczność odmowy z uwagi na obiektywne przyczyny wynikające z obowiązującego w tym zakresie prawa, np. brak spełnionych przesłanek do ubiegania się o odszkodowanie, ale wyraźnie daje do zrozumienia, iż orzeka w sprawie – w ocenie Starosty - poprzednio rozstrzygniętej. Natomiast ponowne rozpoznanie i merytoryczne orzeczenie w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. – co przesądza o konieczności uchylenia ww. decyzji. Skarżące zakwestionowały również twierdzenia Wojewody [...]ego, jakoby bez względu na sposób załatwienia sprawy, kwestia ta nie miała znaczenia co do istoty wyniku postępowania, którą ostatecznie rozstrzygnięto negatywnie. Decyzja o umorzeniu postępowania rodzi bowiem zupełnie inne skutki procesowe dla wnioskodawców, choćby ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Gdyby w przyszłości doszło do potwierdzenia okoliczności braku wypłaty odszkodowania na rzecz [...], to decyzja o odmowie jego przyznania na rzecz jego następców prawnych dotknięta byłaby wadą pociągającą za sobą jej nieważność. Jednakże decyzja ta korzystałaby domniemania prawidłowości do czasu stwierdzenia jej nieważności w odpowiednim postępowaniu nadzorczym. Orzeczenie co do istoty sprawy ma więc swoje konsekwencje i wpływ na sytuację prawną stron, która winna pozostać niepogorszona w wyniku działania organów administracji publicznej. Załatwienie sprawy z wniosku skarżących w sposób "dowolny" i "celowościowy", niezgodny z przepisami prawa stanowi naruszenie zasad określonych w art. 6 i 8 K.p.a. oraz nie licuje z art. 16 K.p.a., skutkując wprowadzeniem do obrotu prawnego decyzji potencjalnie nietrwałej.

Mając na uwadze powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja została wydana przedwcześnie. Organ dokonał niepełnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie uznał, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w stosunku do całej nieruchomości.

Wbrew stanowisku organu zebrane w sprawie dowody nie uprawniały do takiej oceny.

Jak wynika z akt sprawy skarżące, powołując się na art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. zwróciły się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa zarządzeniem Nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4.03.1977r., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 4.403 m² (powierzchnia w zarządzeniu wynosi 4.408 m2), stanowiącą w dacie przejęcia własność [...].

Podstawę prawną wydania powyższego zarządzenia stanowiły przepisy art. 8 ust. 3 i art. 9 ust. 2 ustawy z 31.01.1961r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 27, poz. 216 ze zm.) oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 28.05.1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. z 1975r. Nr 16 poz. 91 ze zm.).

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. przejęcie na własność Państwa gruntów określonych w ust. 1 i 2 następuje z mocy prawa, z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o ustaleniu granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa. Przejęcie gruntów następuje w stanie wolnym od długów hipotecznych i innych obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy (art. 9 ust. 1).

Stosownie do treści art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r., po objęciu gruntów w faktyczne władanie organ do spraw rolnictwa prezydium powiatowej rady narodowej wydaje decyzję, która powinna w szczególności zawierać:

1) ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy,

2) ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania,

3) wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Z powyższych przepisów wynika, że ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ze wskazaniem terminu jego wypłaty oraz osób uprawnionych do jego otrzymania, następowało w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że również na gruncie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, do której w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania odsyła art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., przewidziany jest decyzyjny tryb rozstrzygania o ustaleniu odszkodowania (por. art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1958 r.).

Ze względu na to, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312), a także ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), zostały uchylone z dniem 1 sierpnia 1985 r. (art. 89 ust. 4 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) sprawa niniejsza winna być rozstrzygana na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepisy u.g.n. przewidują, że wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 u.g.n.). W sytuacji zatem, gdy doszło do wywłaszczenia, a nie zostało ustalone odszkodowanie, podstawą do jego ustalenia jest art. 128 u.g.n., a przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyznaje jedynie staroście kompetencję do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, co stanowi odstępstwo od zasady z art. 129 ust. 1 u.g.n. Kluczowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odniesienie się do konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe, wniosek stron powinien być rozpatrzony na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w sytuacji gdy postępowanie w sprawie toczy się na wniosek stron domagających się wydania decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na rzecz Państwa, a wydanie takiej decyzji, znajduje oparcie w obowiązujących przepisach, właściwym sposobem załatwienia sprawy jest rozstrzygnięcie zgłoszonego żądania co do istoty poprzez jego uwzględnienie lub poprzez odmowę jego uwzględnienia.

W sprawie niniejszej zasadniczą kwestią było zatem wyjaśnienie przez organ prowadzący postępowanie czy dochodzone odszkodowanie za przejętą na podstawie zarządzenia Nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4 marca 1977r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Państwa, położonych w miejscowości Solec-Zdrój oraz stawki odszkodowania za grunty objęte tymi granicami zostało ustalone poprzedniemu właścicielowi nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że znaczny upływ czasu od daty przejęcia nieruchomości na własność Państwa bez wątpienia utrudnia organom orzekającym zgromadzenie materiału dowodowego, chociażby z uwagi na reorganizację administracji publicznej począwszy od lat 70-tych oraz okres archiwizacji dokumentów. W tych okolicznościach trafnie organ odwoławczy argumentuje, że konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodnego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się organom zgromadzić.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania przez organ I instancji było uznanie, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o powierzchni 0,4408 ha, którego ustalenie i wypłata była przedmiotem wniosku spadkobierców byłego właściciela, zostało już ustalone i wypłacone byłemu właścicielowi, a w związku z tym brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Przekonanie organów co do faktu ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (a precyzyjnie: przejętą z mocy prawa na własność Państwa), oparty był na treści kilku aktów notarialnych, dotyczących nabycia działek wydzielonych z nieruchomości byłego właściciela i będących podstawą ich zawarcia decyzji ustalających kandydatów na nabywców oraz wykazów szacunkowo - obrachunkowych z danymi do sporządzenia aktu notarialnego - sporządzonych na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi ( Dz. U z 1973r., Nr.20, poz.117).

Zdaniem Sądu, ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jak również jej wynik jest nieprzekonująca i niewystarczająca dla przyjęcia, że odszkodowanie za wszystkie działki składające się na nieruchomość przejętą na rzecz Państwa zarządzeniem Nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4 marca 1977 r., zostało wypłacone poprzedniemu właścicielowi, czy choćby, że zostało ono ustalone.

Zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia, podmioty zawierające umowy sprzedaży z osobami działającymi wówczas w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, których przedmiotem były działki objęte niniejszym postępowaniem, w cenie ich nabycia płaciły odszkodowanie wypłacone właścicielowi gruntów i koszty przystosowania działek do zabudowy. Potwierdzeniem respektowania takich zasad były wspomniane decyzje stanowiące podstawę zawarcia aktów notarialnych sprzedaży przedmiotowych działek przez Skarb Państwa oraz stanowiące załącznik do decyzji wspomniane wykazy szacunkowo-obrachunkowe, gdzie w części I "Wykaz szacunkowy" określana była wartość działki budowlanej, koszty przystosowania oraz wysokość odszkodowania wypłaconego poprzedniemu właścicielowi. To wypłacone odszkodowanie stanowiło więc, obok kosztów przystosowania działki do zabudowy, wymagany przez obowiązujące wówczas przepisy substrat ceny działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe.

Lektura i analiza dołączonych do akt sprawy niniejszej dokumentów wskazuje, że spośród ośmiu działek powstałych w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości, należącej zgodnie z treścią wspomnianego zarządzenia do [...], dokumenty dotyczące ich sprzedaży przez Skarb Państwa obrazują, że tylko w stosunku do trzech z nich znalazły się stwierdzenia, wskazujące na wypłatę odszkodowania, z podaniem jego kwoty. Dotyczy to działek oznaczonych numerami: [...] ( k. 170, k. 174 i k.176 akt adm.). Odnośnie działki nr [...] (k.172 akt adm.) skreślono adnotację o wypłacie odszkodowania. Natomiast odnośnie pozostałych działek takiego stwierdzenia nie da się dostrzec.

W tych okolicznościach nie ma, zdaniem Sądu, podstaw do wnioskowania, że odszkodowanie za wszystkie działki składające się na przedmiotową nieruchomość zostało poprzedniemu właścicielowi wypłacone.

Sąd wyraża przy tym pogląd, że samo zamieszczenie we wspomnianych wykazach szacunkowo-obrachunkowych dotyczących działek nr [...], sformułowania "Odszkodowanie wypłacone poprzedniemu właścicielowi", a w kolumnie oznaczonej "Wartość w złotych" kwoty 10.863 zł w przypadku działki nr [...], kwoty 8821 zł w przypadku działki nr [...], kwoty 9120 zł w przypadku działki nr [...], nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym fakt wypłaty spornego odszkodowania. Sformułowanie przytoczonych zapisów może sugerować, że zostały one zamieszczone w celu skalkulowania ceny sprzedaży wywłaszczonych działek, bez związku z faktem rzeczywistego wypłacenia bądź nie wypłacenia odszkodowania poprzedniemu właścicielowi. Warto też zwrócić uwagę na fakt, że mimo określenia w § 4 zarządzenia Nr 3/77 Naczelnika Gminy w [...] z dnia 4 marca 1977 r. stawki odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa w wysokości 12 zł za 1 m², żadna z kwot figurujących na dołączonych do akt dokumentach nie odpowiada tej stawce. Kwestia ta również powinna zostać wyjaśniona i oceniona w toku ponownie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania, co skutkować musiało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji .

Rozpoznając sprawę ponownie organ, zgodnie z art. 153 ustawy p.p.s.a., uwzględni przedstawione wyżej rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.