Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2864/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1083/17 w sprawie ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1083/17 oddalił skargę L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz W. decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w D. oznaczonej: sekcja: [...], obręb D., nr ew. [...] o pow. 1.9012 ha. Decyzja ta stała się ostateczna.

L. G. w piśmie z [...] października 2016 r. wniósł o zmianę w/w decyzji przez zmianę klasyfikacji zapisu działek nr [...] i nr [...] w taki sposób, aby były sklasyfikowane jako drogi publiczne. Na zmianę powyższej decyzji wyraziły zgodę pozostałe strony postępowania. Aktualnie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nieruchomości gruntowe oznaczone numerami działek [...] i [...] stanowią odpowiednio działka nr [...] w części -jako zabudowa mieszkalna jednorodzinna - MN, droga dojazdowa (KDd) i stacje trafo - elektroenergetyka (E), działka nr [...] w części - jako zabudowa letniskowa (ML), zabudowa mieszkalna jednorodzinna (MN) i droga dojazdowa (KDd).

Burmistrz W. decyzją z [...] czerwca 2017 r. [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z [...] listopada 2006 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 1,9012 ha, obręb [...], zapisanej w KW [...] Sądu Rejonowego w L., stanowiącej współwłasność A. i L. G., zam. P., ul. [...] oraz B. i J. S., zam. W., ul. [...], stosownie do wniosku L. G. w zakresie klasyfikacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nowo wydzielonych nieruchomości gruntowych oznaczonych numerami działek [...] i [...]. W ocenie organu działki nr [...] i nr [...] nie mogły być sklasyfikowane tylko jako publiczne drogi dojazdowe, skoro zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części stanowią także teren określony jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa letniskowa oraz elektroenergetyka - stacje trafo.

L. G. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że z badania księgi wieczystej nr [...] (w której zapisana była działka nr [...] obręb [...], a następnie powstałe po jej podziale działki o numerach [...]) wynika, że powstałe w wyniku podziału działki o numerach [...] weszły w skład nowych nieruchomości. W skład nieruchomości zapisanej w księdze nr [...], wchodzą obecnie tylko działki nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 0,4563 ha. Nieruchomość ta stanowi nadal współwłasność L. G. i A. G. oraz B. S., M. S. i M. S. (spadkobiercy po J. S.). Natomiast nieruchomość o pow. 0,4743 ha obejmująca działki o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]) stanowi obecnie współwłasność B. S., M. S. i M. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości, umowy sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. Rep. [...], umowy darowizny z [...] września 2014 r. Rep. [...], postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku.

Jak dalej wskazało Kolegium nieruchomość o pow. 0,6810 ha obejmująca działki o numerach [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]) stanowi obecnie wspólność ustawową majątkową małżeńską L. i A. G. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] lutego 2007 r. sygn. akt [...] o zniesieniu współwłasności nieruchomości. Nieruchomość o powierzchni 0,0935 ha obejmująca działki nr [...] i nr [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]) stanowi obecnie własność M. S. na podstawie umowy darowizny z [...] września 2014 r. Rep. [...]. A nieruchomość o pow. 0,1961 ha obejmująca działki nr [...] i nr [...] (zapisana w księdze wieczystej nr [...]) stanowi obecnie wspólność ustawową majątkową małżeńską A. i L. G. na podstawie umowy sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. Rep. [...].

W ocenie organu z powyższych ustaleń wynika, że działki powstałe w wyniku zatwierdzenia ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] podziału działki nr [...] obręb [...] o pow. 1,9012 ha, wchodzą obecnie w skład pięciu wyżej wymienionych odrębnych nieruchomości. Nie istnieje więc prawnie nieruchomość gruntowa, która była przedmiotem wymienionej decyzji podziałowej z [...] listopada 2006 r., o zmianę której na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wnioskuje L. G. Skoro na dzień wniesienia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji podziałowej na podstawie art. 155 K.p.a. brak było przedmiotu postępowania (nie istniała bowiem nieruchomość o pow. 1,9012 ha uregulowana w księdze wieczystej nr [...]), to istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania wszczętego przed organem I instancji. Z tego też względu organ uznał za bezzasadne zarzuty podniesione w odwołaniu.

L. G. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd uznał, że trafnie organ odwoławczy uznał, że na dzień orzekania w trybie art. 155 K.p.a. nieruchomość oznaczona numerem ewidencyjnym [...], z prawnego punktu widzenia, nie istniała. Zostało to jednoznacznie wykazane analizą treści ksiąg wieczystych o numerach [...],[...],[...] i [...]. Niezależnie od tego doszło do przeniesienia prawa własności części działek powstałych z nieruchomości, która uległa podziałowi, co wynika z treści umowy sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. Rep. [...], umowy darowizny z [...] września 2014 r. Rep. [...], postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] czerwca 2016 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Obecnie nieruchomość zapisana w księdze nr [...] składa się z dwóch działek oznaczonych numerami [...] i [...] (których dotyczy wniosek L. G.). Nie jest to jednak nieruchomość, której dotyczyła decyzja Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. Trafnie zatem Kolegium uznało, że w rozstrzyganej sprawie nie istnieje przedmiot postępowania i należało je jako bezprzedmiotowe umorzyć.

Sąd uznał, że w kontekście powyższych ustaleń odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi było zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. G. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a. przez ich błędne zastosowanie, w warunkach dokonania wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. Sąd I instancji wadliwie rozpoznał skargę przez nierozpoznanie istoty sprawy, na skutek pominięcia zarzutów skargi wskazujących na naruszenia przepisów prawa procesowego;

a) uznanie, że decyzja Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie dotyczy działek oznaczonych numerami [...] i [...], podczas gdy z decyzji tej wprost wynika, że wskazane wcześniej działki powstały wskutek zatwierdzonego w decyzji Burmistrza W. podziału nieruchomości;

b) uznanie, w ślad za rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., że analiza ksiąg wieczystych prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie nie istnieje przedmiot postępowania w postaci działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] i w konsekwencji wszczęte postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji podziałowej powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe, podczas gdy złożony wniosek nie dotyczył działki nr [...], nie zmierzał również do podważenia dokonanego podziału w zakresie liczby wydzielonych z nieruchomości nr [...] działek, ich wielkości i granic, a dotyczył wyłącznie istniejącej w decyzji podziałowej rozbieżności w zakresie ustalenia, czy działki oznaczone numerami [...] i [...] stanowią publiczne drogi dojazdowe, czy też są one drogami wewnętrznymi;

c) pominięcie, że decyzja Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości zawiera wadę polegającą na ustaleniu w decyzji podziałowej, że działki nr [...] i nr [...] oznaczone są symbolami KDd, co sugerowałoby, że stanowią one publiczne drogi dojazdowe, podczas gdy w innej części tej samej decyzji wskazano, że są to drogi wewnętrzne;

d) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi wskutek uznania, że nie jest to konieczne albowiem postępowanie w niniejszej sprawie słusznie uznano za bezprzedmiotowe;

2) prawa materialnego, a to art. 93 ust 1 w związku z art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz Załącznika numer 1 do Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez ich niezastosowanie w warunkach, w których decyzja Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości powinna być zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie działki nr [...] i nr [...] oznaczone są symbolami KDd, co oznacza, że stanowią publiczne drogi dojazdowe do wydzielonych nieruchomości i w konsekwencji przechodzą one na własność Gminy W.;

3) prawa materialnego, a to art. 155 K.p.a. przez jego niezastosowanie, polegające na niedokonaniu zmiany decyzji, mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przypisanych oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że we wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a., w odwołaniu od decyzji oraz w skardze podnosił, że domaga się zmiany decyzji podziałowej w części odnoszącej się do zakwalifikowania działek o numerach [...] i [...] jako należących do kategorii dróg wewnętrznych. Nigdy nie domagał się zmiany decyzji w zakresie rzekomego powrotu do stanu prawnego sprzed podziału nieruchomości, czy też zmiany, wynikającego z decyzji, skutku w postaci wyodrębnienia kilkunastu nowopowstałych działek z nieruchomości o numerze [...]. W tym zakresie decyzja podziałowa jest zasadna i nie budzi żadnych wątpliwości. Tym samym należy uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sugerujące w swoich rozstrzygnięciach jakoby w ramach wszczętego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, wnioskodawca miałby podważyć dokonany podział nieruchomości w powyższym zakresie i na tej podstawie niejako na nowo go przeprowadzić, są chybione i nie odnoszą się do istoty sprawy. Powodem złożenia wniosku o zmianę decyzji z [...] listopada 2006 r. jest istniejąca w decyzji podziałowej wada polegająca na przyjęciu, że powstałe w wyniku podziału dwie działki o numerach [...]i [...] stanowią drogi dojazdowe, przy czym dla określenia ich charakteru z jednej strony nadano im w decyzji symbol KDd, co w świetle obowiązujących przepisów prawa (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz planu zagospodarowania przestrzennego sugerowałoby, że chodzi o mające status publiczny drogi dojazdowe, a z drugiej strony, jak wskazano w innej części tej samej decyzji podziałowej, drogi te stanowią drogi wewnętrzne. Tym samym decyzja podziałowa nie rozstrzyga w sposób definitywny statusu tychże dróg powodując, że zainteresowani nie są w stanie jednoznacznie ustalić, czy w tym przypadku mamy do czynienia z publicznymi drogami, czy też ze stanowiącymi nadal własność osób fizycznych drogami wewnętrznymi. Pojęcia drogi publicznej i drogi wewnętrznej definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w świetle której drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (drogi wojewódzkie, drogi krajowe, drogi powiatowe i drogi gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami gminnymi, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, są z kolei drogi o znaczeniu lokalnym niezliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art 8 ust 1). Z powyższego zestawienia przepisów ustawy wynika zatem, że ustawodawca dzieli wszystkie drogi wyłącznie na dwie kategorie, tj. kategorię dróg publicznych i kategorię dróg wewnętrznych, przy czym nie jest możliwe, aby jedna droga została zakwalifikowana do obu kategorii jednocześnie, tak jak wynikałoby to z treści decyzji podziałowej. Rozbieżność w powyższym zakresie niesie za sobą również inne dalej idące konsekwencje prawne. Dopóki w decyzji podziałowej istnieje rozbieżność w zakresie ustalenia statusu przeznaczonych do tego celu na działkach nr [...] i nr [...] dróg, dopóty właściciele nie są uprawnieni do złożenia wniosku o przyznanie im w zamian za przejęte nieruchomości stosownego odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa bowiem stanowisko o przesądzającym znaczeniu treści decyzji podziałowej w sprawach o ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę jako decyzji, na podstawie której dochodzi do wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną. Reasumując należy stwierdzić, że wobec zaistniałych i wskazanych wcześniej rozbieżności wnioskodawca był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 155 K.p.a. Warunki przewidziane tym przepisem to: zgoda strony, brak naruszenia przepisów szczególnych, przemawianie interesu społecznego, przemawianie słusznego interesu strony. Tylko zaistnienie tych przesłanek może powodować zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo i odwrotnie tylko brak tych przesłanek uniemożliwia zmianę lub uchylenie takiej decyzji. Inne względy nie mogą wchodzić w grę, gdyż byłyby to sprzeczne z tym przepisem, stawiając dodatkowe warunki, nim nie przewidziane. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zauważył, że zaskarżony wyrok oraz poprzedzająca go decyzja zapadły bez jakiegokolwiek wyjaśnienia niezbędnego do ustalenia rzeczywistego żądania strony i odniesienia się do niego, jako podstawy do dokonania lub odmowy zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Oba rozstrzygnięcia odwołują się bowiem wyłącznie do kwestii niezwiązanych z żądaniem strony i w konsekwencji można w tym przypadku uznać, że zapadły one przedwcześnie, ponieważ nie odnoszą się do istoty sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. W konsekwencji przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w powiązaniu z art. 155 K.p.a.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie odmowy zmiany, w trybie art. 155 K.p.a., decyzji w sprawie podziału nieruchomości, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12).

Autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenie przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. z art. 155 K.p.a. Przepis art. 155 K.p.a. stanowi zaś, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Uzasadniając wskazany zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji błędnie zastosował te przepisy w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. na skutek wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji wynikającej z nierozpoznania istoty sprawy i pominięcia zarzutów skargi (pkt 1 skargi kasacyjnej). Istota sformułowanego zarzutu i jego uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji oceny organów administracyjnych co do decyzji Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jako nie dotyczącej działek nr [...] i nr [...], a także w zakresie niekonsekwentnego - zdaniem skarżącego kasacyjnie – oznaczenia tych działek drogowych. Błędna ocena Sądu kolejno miała dotyczyć, według skarżącego kasacyjnie, wydruków z ksiąg wieczystych znajdujących się w aktach sprawy jako potwierdzających stanowisko organu o nieistnieniu przedmiotu postępowania oraz zakresu wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jako dotyczącego wyłącznie oznaczenia sklasyfikowania działek drogowych.

Zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania powyższych przepisów, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowym ustaleniu przez organy administracyjne, że na dzień orzekania, w trybie art. 155 K.p.a., nieruchomość oznaczona nr ew. [...], z prawnego punktu widzenia, nie istniała, a co za tym idzie w sprawie nie istnieje przedmiot postępowania i należało je jako bezprzedmiotowe umorzyć. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 155 K.p.a., którego naruszenia Sąd I instancji miał dopatrzyć się z urzędu, autor skargi kasacyjnej chce zatem zwalczać przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia stanu faktycznego, w tym ocenę okoliczności ustalonych przez organy administracyjne i ocenę dowodów na poparcie tych okoliczności.

W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można jednak kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, 15 października 2015 r., I GSK 241/14, postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. Jeżeli autor skargi kasacyjnej uważa, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenia organów administracyjnych, o których była mowa wcześniej, to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i art. 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. czy 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (który nie był w sprawie w ogóle stosowany).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego generalnie wskazać należy, że w ramach wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, zarówno art. 93 ust 1 w związku z art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Załącznika numer 1 do Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i art. 155 K.p.a., skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego. Zarzuca bowiem zaaprobowanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny organów odnośnie do decyzji Burmistrza W. z [...] listopada 2006 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Skarżący kasacyjnie podnosi, że decyzja ta powinna być zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to planie działki nr [...] i nr [...] oznaczone są symbolami KDd, co oznacza, że stanowią publiczne drogi dojazdowe do wydzielonych nieruchomości i w konsekwencji przechodzą one na własność Gminy W. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a. przez jego niezastosowanie skarżący kasacyjnie podnosi w istocie błędną ocenę okoliczności sprawy, które powinny zdecydować o tym, że ziściły się przesłanki wymienione w tym przepisie. Wyjaśnić tu należy, że art. 155 K.p.a. może stanowić podstawę skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ zawiera przesłanki materialnoprawne uchylenia decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., I OSK 920/07)

W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to ponadto w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Niezależnie od powyższego przepisy art. 93 ust 1 w związku z art. 98 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mogły zostać naruszone też z tego względu, że Sąd I instancji ich nie stosował. Kontrolowana sprawa dotyczyła działalności organu polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy za podstawę swego rozstrzygnięcia uznał w istocie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. (pomimo tego, że wprost nie wskazał tego drugiego przepisu go w zaskarżonej decyzji), a zatem nie przeszedł do fazy postępowania administracyjnego polegającego na konkretyzowaniu powyżej wskazanych norm prawa materialnego. Sąd zaś stanowisko organu zaaprobował.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, oddalił skargę kasacyjną.