Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 625/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 października 2018 r. sprawy ze skargi F. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

W dniu 8 listopada 2017 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako PINB) wpłynął wniosek F N (dalej jako Skarżący) "o wydanie postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych i nakazanie przywrócenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym" inwestycji prowadzonej w budynku znajdującym się przy ul. [...] w [...]. Z pisma wynika, iż właściciel obiektu najprawdopodobniej zamierza zbudować w tym miejscu przedszkole.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) PINB odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek osoby nie będącej stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (dalej także jako nieruchomość inwestycyjna).

W uzasadnieniu wskazał, iż z dokonanych ustaleń wynika, że Skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W sprawach budowlanych interes prawny wynika przede wszystkim z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, a także z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiadujących. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W takiej sytuacji obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z zasadą skargowości wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a., a o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako interes prawny.

W sprawie przedmiotowego budynku prowadzone było postępowanie administracyjne w trybie nadzoru budowlanego zakończone decyzją zatwierdzającą projekt zamienny z uwzględnieniem dokonanych zmian. Wnioskodawca wskazuje w piśmie na planowane zamierzenia inwestora, który "najprawdopodobniej zamierza zbudować w tym miejscu przedszkole. Prawdopodobnie zamierza on dokonać samowoli budowlanej i nielegalnie dostosować budynek do funkcji przedszkolnej, a potem zalegalizować swoje bezprawne działania". W takich okolicznościach brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie domniemanych zamierzeń inwestycyjnych właściciela obiektu.

W tej sytuacji art. 61a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

II.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 28 w zw. z art. 61 k.p.a. i w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. dalej jako P.b.) poprzez odmowę wszczęcia postępowania ze względu na niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu;

2. art. 7 w zw. z art. 77 i w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie szczegółowo wniosku, nieodwołanie się przez organ do treści prawa materialnego i stanu faktycznego i w konsekwencji nieuzasadnienie z jakich konkretnych przyczyn Skarżący nie może być stroną postępowania.

III.

Po rozpatrzeniu zażalenia Strony, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

Organ zgodził się z zarzutami zażalenia w przedmiocie braku dostatecznego uzasadnienia przez organ I instancji oceny odnośnie do niedysponowania przez Skarżącego przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, na działce inwestycyjnej.

Jakkolwiek PINB nie uzasadnił swojego stanowiska w powyższej kwestii w sposób przewidziany w art. 124 § 1 k.p.a., to jednak uchybienie to nie może stanowić samodzielnej przesłanki do uchylenia tego rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego Skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie inwestycji realizowanej przy ul. [...] w [...].

Organ nadzoru budowlanego czyniąc odpowiednie ustalenia faktyczne, mające na celu zweryfikowanie, czy wnioskodawcy w konkretnej sprawie przysługuje interes prawny winien ustalić, czy uciążliwość, na którą powołuje się skarżący w rzeczywistości istnieje i czy może oddziaływać na nieruchomość stanowiącą jego własność, gdyż tylko w takim przypadku przysługiwałby mu przymiot strony (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1058/13).

F N jest właścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w [...], która graniczy bezpośrednio z działką przy ul. [...]. Jednakże o interesie prawnym właściciela nie decyduje sam fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Minimalna odległość zabudowań istniejących na działce przy ul. [...] od granicy posesji należącej do Skarżącego wynosi 6 metrów.

Interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Roboty budowlane w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej, na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] nie powodują uciążliwości dla nieruchomości F N, których konsekwencje mogłyby być rozpoznane w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego.

Podnoszone w zażaleniu kwestie ewentualnych immisji w postaci hałasu, które powodować może sporna inwestycja mogą być natomiast przedmiotem roszczeń o charakterze cywilnoprawnym rozstrzyganych przed sądem powszechnym.

Nie stanowi również przesłanki uznania za stronę postępowania w sprawie spornych robót budowlanych przypuszczenie Skarżącego, że "najprawdopodobniej zmiany w projekcie budowlanym wynikają z planów zmiany przeznaczenia budynków z lokali mieszkalnych na przedszkole, co spowoduje zablokowanie drogi dojazdowej do osiedla, a także stałe oddziaływanie na grunt."

Organ administracji publicznej ocenia bowiem sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania rozstrzygnięcia.

Analiza obszaru oddziaływania spornej inwestycji obejmuje więc badanie obecnego oddziaływania robót budowlanych prowadzonych na działce inwestycyjnej na otaczający ją teren, nie zaś ocenę przypuszczalnego przyszłego funkcjonowania zrealizowanego obiektu.

[...]WINB podkreślił jednak, iż ewentualna zmiana stanu faktycznego czy prawnego sprawy robót budowlanych prowadzonych na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] nie wyklucza ponownej weryfikacji posiadania interesu prawnego przez Skarżącego.

Obecnie F N nie posiada jednakże przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej na wskazanej działce sąsiedniej.

Bezpośrednie zainteresowanie wnioskodawcy rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania.

Na marginesie organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prowadzi z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

IV.

Skargę na powyższe postanowienie złożył F N, kwestionując je w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia art. 28 w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez oparcie się tylko i wyłącznie na odległości budynku od działki strony jako przesłanki wystąpienia interesu prawnego, podczas gdy taką przesłanką jest oddziaływanie inwestycji na grunt sąsiedni w sposób naruszający prawa strony określone w odrębnych przepisach;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niepodjęciu żadnych czynności dowodowych w celu zweryfikowania wniosku Skarżącego, jak również niezweryfikowanie dowodów załączonych do samych pism Skarżącego a nawet nie odniesienie się do nich;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 pkt 20 P.b. poprzez uznanie, że pojęcie "obszaru oddziaływania inwestycji" jest równoznaczne z odległością 6 metrów od budynku.

Skarżący wniósł o uchylenie obu postanowień i skierowanie sprawy do organu I instancji celem wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej zgodnie z wnioskiem i dopuszczenie go do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu wskazał, iż budynek przy ul. [...] został przeznaczony, zgodnie z projektem budowlanym oraz decyzją o warunkach zabudowy, na lokal mieszkalny. Do całego osiedla prowadzi tylko jeden wjazd dla samochodów i byłby on całkowicie niewystarczający dla obsługi lokali usługowych.

Tymczasem właściciel spornego obiektu najprawdopodobniej zamierza zbudować w tym miejscu przedszkole jednak otrzymał decyzję odmowną w sprawie zmiany użytkowania przedmiotowych budynków z funkcji mieszkalnej na funkcję usługową oraz zmiany projektu i pozwolenia na budowę (z powodu niezłożenia dokumentacji). Najbardziej prawdopodobną przyczyną niezłożenia dokumentacji jest fakt, że inwestor nie zamierza dostosować lokalu do wymogów niezbędnych dla uzyskania pozwolenia na zmianę warunków użytkowania.

Jednocześnie inwestor nie zaprzestał działań mających na celu przystosowanie lokalu do funkcji przedszkolnej. Podczas budowy samowolnie i w sposób radykalny zmienia pierwotny projekt budowlany m.in. zamurował dwa garaże, wybudował kilka dodatkowych okien, prawdopodobnie dokonał również poważnych zmian wewnątrz budynku.

Zmiany te nie byłyby konieczne w przypadku użytkowania budynku w celach mieszkalnych, natomiast są niezbędne dla dostosowania budynku dla celów przedszkolnych. Zmiany te są całkowicie niezgodne z projektem budowlanym i de facto stanowią samowolę budowlaną.

Co więcej, naruszają decyzję o warunkach zabudowy.

Przedszkole, które ma być zbudowane w domu przy ulicy [...] jest przeznaczone, co do zasady, dla ludzi zamożnych, którzy dysponują własnym transportem. Jest więc oczywiste, że w godzinach rannych, kiedy droga dojazdowa jest najbardziej potrzebna mieszkańcom, będzie ona zablokowana przez dojeżdżających rodziców.

Co więcej, prowadzenie nielegalnej inwestycji stanowi nie tylko zmianę obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy, ale również jest niezgodne z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza na tym obszarze tylko i wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

Doprowadzenie inwestycji do końca nie tylko doprowadzi do pogorszenia standardu życia mieszkańców, ale też uniemożliwi zagospodarowanie obszaru zgodnie z planowaną inwestycją.

Powyższe okoliczności nie zostały w żaden sposób wzięte pod uwagę przez organy administracji publicznej odmawiające zarówno Skarżącemu zgody na wstąpienie do toczącego się postępowania jak i wszczęcia postępowania na jego wniosek. W obu przypadkach organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że Skarżący nie jest stroną postępowania, ponieważ przedmiotowy budynek znajduje się w odległości większej niż 6 metrów od budynku Skarżącego. Według organu fakt, że taka odległość zezwala na zbudowanie obiektu budowlanego jest też podstawą do odmówienia Skarżącemu praw strony. Tymczasem jego postępowanie zmierza do powstrzymania inwestycji zanim zacznie ona oddziaływać na jego grunt.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. pojęcie oddziaływania obiektu budowlanego nie może być interpretowane w sposób wąski. Organy postępowania utożsamiają całkowicie mylnie obszar oddziaływania z odległością 6 metrów, w jakiej musi się znajdować budynek zgodnie z rozporządzeniem dotyczącym warunków zabudowy i usytuowania budynków.

Sądy administracyjne wskazują, że ograniczenie kręgu stron uprawnionych do postępowania budowlanego nie wyłączyło generalnej zasady, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na budowę, czy o pozwolenie na zmianę użytkowania obiektu budowlanego.

Interes prawny może wynikać również z przepisów prawa cywilnego, tj. zarówno z art. 140 jak i art. 144 Kodeksu cywilnego - immisji.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący wskazał, iż jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Przyznając więc, że interesy Skarżącego mogą być chronione na gruncie przepisów prawa cywilnego, organ de facto wskazał z jakiego przepisu wynika interes prawny, tym niemniej go nie zastosował.

Organ odmawiając wszczęcia postępowania nie odniósł się do wniosków dowodowych strony i nie rozpatrzył ich. Ograniczając się do bezpodstawnego odmówienia statusu strony nie przeanalizował materiału dowodowego ograniczając się jedynie do spojrzenia na mapę i wyliczenia odległości od budynku Skarżącego. Nie zbadał jednak ani nawet nie odniósł się do załączonej dokumentacji zdjęciowej potwierdzającej budowę obiektu, jak i uwarunkowań dotyczących dojazdu do nieruchomości, czy też ilości uczniów mających przebywać w ewentualnym przedszkolu. Nazwanie załączonego już do poprzedniego wniosku ogłoszenia o powstaniu przedszkola przypuszczeniami Skarżącego jest całkowicie nieprawdziwe.

Organ administracji publicznej nie ocenił w żaden sposób dowodów dotyczących oddziaływania na grunt sąsiedni.

Z przyczyn wskazanych już szczegółowo w uzasadnieniu zarzutu pierwszego organ naruszył również treść art. 3 pkt 20 P.b. błędnie rozumiejąc zawarte w tym przepisie sformułowanie "obszar oddziaływania budynku należy rozumieć jako odległość 6 metru od budynku.".

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w istocie argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Należy zwrócić uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest z normami prawa materialnego, tj. aby o nim mówić należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97).

Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny na daną chwilę i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa.

Sąd wskazuje także ogólnie, iż w postępowaniu budowlanym, a więc dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy.

Idąc dalej należy wskazać, iż owymi przepisami odrębnymi, w myśl art. 3 pkt 20 P.b. mogą być w szczególności przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony: środowiska, zabytków, przyrody, czy też przepisy prawa wodnego, ustawy o drogach publicznych, rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów jak również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 332/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 451/13, z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1595/14).

Mówiąc inaczej i w pewnym uproszczeniu, są to takie przepisy prawa powszechnie obowiązującego (w tym przepisy rozporządzeń), które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego.

Sąd dostrzega oczywiście to, iż w niniejszej sprawie Skarżący domaga się interwencji organów nadzoru budowlanego, zgłaszając sąsiednią budowę jako niezgodną z prawem. W tego rodzaju sprawach interes prawny oceniany być musi przez pryzmat art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych za ugruntowany uznaje się bowiem pogląd, że w postępowaniu naprawczym nie znajduje zastosowania wprost art. 28 ust. 2 P.b., gdyż przepis ten odnosi się do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają stosownego odesłania umożliwiającego zastosowanie tego unormowania. Skoro tak, legitymację procesową uprawniającą do udziału w postępowaniu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych oceniać należy przez pryzmat art. 28 k.p.a.

Dostrzegając to Sąd niemniej jednak zwraca uwagę, iż poszukiwanie interesu prawnego po stronie Skarżącego należy rozpocząć od przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 P.b. bowiem ich pozytywne ustalenie tj. ustalenie, iż dany podmiot ma interes prawny w rozumieniu właśnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. niewątpliwie świadczyć będzie o tym, iż posiada taki interes także w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Tym samym Sąd zauważa, iż podstawowym, choć jak wskazano nie jedynym, źródłem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. są regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

W § 11 ust. 1 tego rozporządzenia określony został generalny nakaz wznoszenia budynków mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości wynikających z przepisów odrębnych. Jako norma ogólna przepis ten wymaga jednak doprecyzowania innymi regulacjami szczególnymi, określającymi konkretne uciążliwości. Z kolei w § 12 ww. rozporządzenia, stanowiącym swego rodzaju podstawowy przepis przy analizie potencjalnych oddziaływań obiektów budowlanych, określa się odległości jakie należy zachować przy ich projektowaniu i wznoszeniu od granic działek sąsiednich. Zachowanie tych odległości, daje asumpt do przyjęcia, iż konkretna inwestycja nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości, choć Sąd podkreśla w tym miejscu, że nie świadczy to automatycznie o braku po stronie danego podmiotu interesu prawnego, który może być wywodzony także z innych przepisów prawa, niezależnie do zachowania przez obiekt odpowiedniej odległości.

Należy także wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym występują kontrowersje co do możliwości uznawania za przepisy odrębne statuujące interes prawny w postępowaniach budowlanych, również przepisów prawa cywilnego. Sąd w niniejszym składzie podziela jednak argumentację i ten pogląd orzeczniczy, który pod pewnymi warunkami dopuszcza możliwość wywodzenia interesu prawnego do udziału w postępowaniach budowlanych (tak w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. jak i art. 28 k.p.a.) z przepisów prawa cywilnego. Prawo budowlane nie wyklucza bowiem w sposób oczywisty możliwości oddziaływania obiektu budowlanego na sąsiednią nieruchomość w sposób ponadnormatywny oraz z naruszeniem przysługującego właścicielowi prawa własności nieruchomości (art. 140 i art. 144 k.c.). Niemniej jednak nie można przejść do porządku dziennego nad tezą, iż to organ ma poszukiwać normy prawa cywilnego, z której wynikać ma interes prawny danego podmiotu do udziału w postępowaniu budowlanym. Sąd prezentuje w tym zakresie pogląd, iż w myśl wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy, to na stronie spoczywają w takiej sytuacji szczególne obowiązki związane z wylegitymowaniem się interesem prawnym wywodzonym wyłącznie z przepisów prawa cywilnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd wyjaśnia zatem, iż z niewątpliwie znanych Stronie okoliczności spraw wynika, iż na działce sąsiadującej bezpośrednio z działką Skarżącego, wybudowany został, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia

[...] czerwca 2007 r., nr [...] udzielonego przez Prezydenta [...], budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. Realizacja obiektu, co niesporne, nastąpiła z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym jego obrys nie został zmieniony, zaś odstąpienie w zasadniczej mierze dotyczy wnętrza obiektu.

Słusznie zatem organy przyjmują przy analizie interesu prawnego jaki może przysługiwać Skarżącemu, w pierwszej kolejności unormowania odległościowe i położenie obiektu do granic nieruchomości Skarżącego. Analiza ta, przeprowadzona przez [...]WINB a wcześniej PINB, już na wstępnym etapie badania żądania wykazała, iż z uwagi na odległości budynku na nieruchomości inwestycyjnej do granicy działki Skarżącego a nie jak błędnie podaje skarga do budynku, wynosząca 6 metrów, nie powoduje, że zachodzi sytuacja, w której powstaje chociażby zagrożenie ze strony obiektu inwestorów dla działki F N i jego praw z tego tytułu wynikających. Organy słusznie uznały przy tym, iż z uwagi na oczywistość braku interesu prawnego postępowanie nadzorcze w ogóle nie może zostać, w tym momencie - co wymaga podkreślenia - wszczęte na wniosek Skarżącego. Jego nieruchomość nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b., a jemu samemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu szerzej tę materię regulującego art. 28 k.p.a. W okolicznościach sprawy trudno bowiem przyjąć, iż z uwagi na usytuowanie budynku na nieruchomości inwestycyjnej względem nieruchomości Skarżącego, jakiekolwiek jego prawo, którego notabene nie sprecyzował, jest zagrożone przez wybudowany budynek. Nie ma on zatem w tej chwili aktualnego i konkretnego interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny.

Podkreślenia także wymaga, iż źródłem podejmowanych przez Skarżącego działań jest jego obawa, iż w wyniku nielegalnej zmiany wynikającego z decyzji budowlanej sposobu użytkowania obiektu wybudowanego na działce sąsiedniej, dojdzie w przyszłości do naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. Wskazywać mają na to zamierzenia inwestora, który planuje w tym budynku (o przeznaczeniu mieszkalnym) uruchomić przedszkole, zaś działanie Skarżącego nakierowane jest na zapobieżenie szkodzie jaka może z tego w przyszłości ewentualnie wyniknąć, zanim ona nastąpi. Szkoda ma się przy tym przejawiać w blokowaniu drogi dojazdowej przez pojazdy klientów takiego obiektu, a także emitowany z pewnością hałas.

Sąd wskazuje, iż z twierdzeń Skarżącego wynika, iż przesłankę interesu prawnego wywodzi on wyłącznie z okoliczności przyszłych i niepewnych, związanych z wymaganą w tym celu zmianą ustalonego decyzją budowlaną sposobu użytkowania obiektu. W ramach nadzoru budowlanego nie jest jednak kontrolowane prawdopodobne, przyszłe, a tym bardziej nielegalne użytkowanie obiektu, a zgodność tego obiektu istniejącego w danym momencie z decyzją budowlaną, przepisami prawa, w tym ewentualny wpływ jego pierwotnego i legalnego przeznaczenia na inne nieruchomości. Tym samym, zamierzenia inwestora dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu w przyszłości nie dają wystarczających podstaw do przyjęcia, iż oddziaływanie obiektu uległo zmianie i przez to nieruchomość, w tym przypadku Skarżącego, znajduje się w jego zasięgu, a w konsekwencji, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić należy, iż strona w istocie przewiduje, iż w ramach obiektu wybudowanego na działce sąsiedniej, nastąpi w przyszłości zmiana sposobu jego użytkowania z mieszkalnej na usługową. W tym względzie Sąd zwraca zatem uwagę na to, iż w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu przez inwestora z funkcji mieszkalnej na usługową, działanie takie podlega weryfikacji w ramach postępowania uregulowanego w art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego, zaś Skarżący ma pełne prawo domagać się weryfikacji zgodności takiej zmiany z przepisami prawa, o ile będzie ona oddziaływać na jego prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej, z okoliczności jedynie zamierzonego, przyszłego sposobu użytkowania obiektu, Skarżący wysnuwa prawo do inicjowania postępowania nadzorczego prowadzonego w chwili obecnej. Konkludując ten wątek rozważań, Strona nie wskazuje żadnych konkretnych przepisów, które zostałyby naruszone przez realizację inwestycji sąsiedniej w jej legalnym kształcie, a więc jako budynku mieszkalnego a nie usługowego. Jej twierdzenia są oparte na przyszłym, zamierzonym sposobie użytkowania obiektu, niemniej nie jest to w ocenie Sądu przesłanka uzasadniająca badanie interesu prawnego niejako na przyszłość. Na tle tej sprawy przepis art. 28 k.p.a. nie daje podstaw do wysnucia tak daleko idących wniosków. Interes prawny Skarżącego jest w tym momencie nieaktualny, bowiem wywodzi on go ze sposobu użytkowania obiektu, która być może nastąpi w przyszłości, nie zaś z obecnego funkcjonowania tego obiektu jako budynku mieszkalnego.

W konsekwencji za niezasadne uznano wszystkie zarzuty skargi.

O ile można podzielić krytyczne zastrzeżenia Strony, ale i organu odwoławczego, co do jakości uzasadnienia postanowienia organu I instancji, bowiem rzeczywiście nie wyjaśnia ono w sposób klarowny istoty problemu występującego w sprawie, o tyle błąd ten został poprawiony na etapie postępowania zażaleniowego przez [...]WINB. Uchybienie to nie miało więc wpływu na wynik sprawy.

Nie można się zgodzić z twierdzeniem skargi (zarzut nr 1), że w sprawie organy oparły się tylko i wyłącznie na odległości budynku od działki Skarżącego jako przesłanki wystąpienia interesu prawnego i nie przeanalizowały interesu prawnego wynikającego z prawa cywilnego. Podstawowym elementem (choć nie jedynym) badanym w pierwszej kolejności w celu ustalenia występowania przesłanki interesu prawnego są właśnie wskazane już wcześniej przepisy techniczne, określające normy i wymagania sytuowania obiektów względem innych nieruchomości. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, [...]WINB ocenił podnoszone przez Stronę kwestie związane także z planowaną zmianą sposobu użytkowania. Ocenił te okoliczności jednak jako nie mające, na tym etapie i w tym zakresie, wpływu na interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ w istocie swojej wypowiedzi podkreślił, że samo zamierzenie zmiany sposobu użytkowania nie ma wpływu na przymiot strony Skarżącego. Będzie ono mogło być natomiast zwalczane w ramach innego postępowania, o zmianę sposobu użytkowania obiektu, jeżeli do takowej dojdzie.

Nie można także podzielić zarzucanych uchybień procesowych, bowiem podnoszone przez Stronę kwestie dowodowe, mające świadczyć o planach uruchomienia w przyszłości przedszkola na nieruchomości inwestycyjnej, zostały przez organ ocenione - jako nie mające wpływu na interes prawny Skarżącego w tym momencie.

Sąd nie zgadza się także z uogólnieniem, wynikającym z zarzutu nr 3 skargi, co do rzekomego uznania przez organy, że pojęcie "obszaru oddziaływania inwestycji" jest równoznaczne z odległością 6 metrów od budynku. Po pierwsze, organ nie przesądza i nie formułuje takiej tezy, tym bardziej w kontekście art. 28 k.p.a., który w sprawie stosuje. Po drugie, uwagi czynione co do odległości spornego budynku od granicy działki Skarżącego mają w założeniu wykazać, iż ze względu na takie jego usytuowanie, w sprawie nie można z tej przyczyny mówić o występowaniu po stronie Skarżącego przesłanki interesu prawnego, sam budynek nie oddziałuje bowiem na prawa wynikające z własności nieruchomości sąsiedniej.

Reasumując, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.