Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2037/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Kopalni [...] S.A. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. S., została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołania od tej decyzji wnieśli: Z. S., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. i ponownego naliczenia odszkodowania oraz Prokurator Okręgowy w K., zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 104 § 2 i 107 § 3 Kpa, poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia w części dotyczącej przyznania odszkodowania.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m2, została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż w niniejszej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 2186/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. w omawianej części. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy nie dopełniły obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, niezbędnego dla oceny legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie, w celu realizacji wytycznych, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., organ poszukiwał akt wywłaszczeniowych m. in. w Urzędzie Gminy w G., Starostwie Powiatowym w K., Archiwum Państwowym w K., Kopalni [...] S.A. w K., Archiwum Zakładowym [...] urzędu Wojewódzkiego w K. oraz w Okręgowym Urzędzie [...] w K.

Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. podniósł, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., powoływana dalej jako ustawa z dnia 12 marca 1958 r.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powołanej ustawy, zostało przeprowadzone postępowanie nadzorcze.

Organ wskazał, iż z treści wniosku o wywłaszczenie kompleksu nieruchomości o pow. ponad [...] ha nie wynika, żeby został on zatwierdzony przez wojewodę, co stanowiło rażące naruszenie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Potwierdzeniem niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, stanowiła decyzja właściwego terenowego organu administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W niniejszej sprawie decyzją taką, była decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. nr [...].

Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzanie planu realizacyjnego traciło ważność, jeśli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu, nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Z akt sprawy nie wynika, żeby inwestor wystąpił z wnioskiem o przedłużenie terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, zatem decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej, co oznacza, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. również obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż niezbędność wywłaszczenia uzasadniono na podstawie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, która była nieważna w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej.

Organ nadzoru wskazał ponadto, iż organ wywłaszczeniowy błędnie ustalił stan prawny nieruchomości, bowiem właścicielem działki nr [...] był jedynie F. S., co stanowi naruszenie art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który zobowiązywał organ wywłaszczeniowy do ustalenia przedmiotu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy podzielił zarzuty przedstawione w odwołaniu prokuratora Okręgowego w K., iż ograniczenie się przez organ wojewódzki tylko do rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i zaniechanie rozstrzygnięcia w części dotyczącej odszkodowania, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Skoro decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego wydana została w jednym postępowaniu wywłaszczeniowym, to brak jest podstaw do oceny legalności wyłącznie wywłaszczenia, pomijając kwestie związane z przyznaniem odszkodowania.

Jednocześnie organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, wywołała nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa, z uwagi na zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]".

Skargę na powyższą decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. wniosły "Kopalnie [...]" S.A. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 Kpa, poprzez nie określenie w sposób precyzyjny praw i obowiązków strony, wynikających ze stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również oparcie rozstrzygnięcia na dowolnie przyjętych tezach, domniemaniach, nie popartych żadnymi dowodami.

W szczególności, skarżący nie podziela stanowiska organu, iż brak w archiwalnych aktach, zatwierdzonego przez wojewodę wniosku o wywłaszczenie oznacza, że takiego wniosku w ogóle nie było. Podobnie, w dowolny sposób organ przyjął, że decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] maja 1980 r. utraciła ważność, przed dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc zarzuty analogiczne do tych, które zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to że kontrola sądowo-administracyjna prowadzona jest nie tylko w płaszczyźnie materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy), lecz także w płaszczyźnie procesowej (np. zbadanie, czy zaskarżona decyzja nie dotknięta jest wadą nieważności). Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji.

Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Dokonując kontroli rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że organy rażąco naruszyły prawo procesowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...].

Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy G. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m² została wydana z naruszeniem prawa oraz stwierdził jej nieważność w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie wyżej wymienionej nieruchomości. Minister Infrastruktury przeprowadzając postępowanie nadzorcze w kontekście zgodności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1982 r. z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.) wskazał rażące naruszenie konkretnych przepisów, a mianowicie art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 23 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. Rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa polegało po pierwsze na braku informacji na temat zatwierdzenia przez wojewodę wniosku o wywłaszczeniu kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad [...] ha, po drugie na błędnie ustalonym stanie prawnym nieruchomości oraz na potwierdzeniu niezbędności wywłaszczenia na podstawie nieważnej - w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej – decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności sprowadza się do tego, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 Kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Mimo tych rażących uchybień postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego przeprowadzonego w 1982 r. Minister Infrastruktury nie stwierdził nieważności całości postępowania lecz jedynie jego części odszkodowawczej. Zwrócił bowiem uwagę na zaistniałe nieodwracalne skutki prawne w części dotyczącej wywłaszczenia polegające na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości kopalni "[...]". Zdaniem organu nadzorczego nieruchomość ta została przekształcona w taki sposób, że przestała istnieć w znaczeniu prawnym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części wywłaszczeniowej, w której organ nadzoru uznał, że kontrolowane orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne jest bardzo ogólnikowe, mało wnikliwe i w rezultacie nie wynika z niego dlaczego organ takie stanowisko przyjął w tym zakresie.

Przedstawione wyżej okoliczności wskazują, że Minister Infrastruktury w sposób rażący naruszył art. 156 § 2 Kpa. Przepis ten statuuje negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, polegającą na wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję podlegającą kontroli w postępowaniu nadzorczym. Treść tego przepisu jest jasna i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten w sposób wyraźny uzależnia dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji od wywołanych decyzją skutków prawnych, a nie skutków faktycznych. Kwestia powstania w danej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych musi być rozważana indywidualnie w zależności od ujawnionych okoliczności i w odniesieniu do obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie nie wywołuje nieodwracalnego skutku prawnego - należące do sfery faktów - zdarzenie w postaci założenia kopalni. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że wywłaszczona działka nr [...] o pow. [...] m² wchodzi w skład nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] nr ewid. [...] obr. G., na której Kopalnie [...] S.A. mają ustanowione prawo wieczystego użytkowania, ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] a na terenie tym funkcjonuje kopalnia.

Aktualne orzecznictwo sądowe zmierza w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania.

Ugruntowany jest również pogląd, że nieodwracalnymi skutkami prawnymi są skutki prawne wywołane przez zdarzenia prawne (przede wszystkim czynności prawne i noszące cechę wykonalności orzeczenia sądowe), których organ administracji nie może wzruszyć mocą własnych kompetencji poprzez wydanie aktu administracyjnego w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX 55762).

Reasumując należy wskazać, że błędne przyjęcie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 2005 r. w kontekście stanu faktycznego jak i prawnego sprawy dotknięte jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tego względu zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2005 r. jako zapadłe z naruszeniem art. 156 § 2 Kpa - podlegają stwierdzeniu nieważności.

Równocześnie nadmienić należy, że zakaz reformationis in peius określony w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będzie miał zastawania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi – co ma miejsce w niniejszym orzeczeniu – naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.