Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 211/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6148 Działalność badawczo-rozwojowa
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy: article: art. 1,3 par. 1 i 2 pkt 1 i 4, art. 58 par. 1 pkt 1 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 96 poz 615
law: Ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 179 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 23 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania oraz rozliczania  środków finansowych na działalność upowszechniającą naukę
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 14 lutego 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1116/16 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty stypendium i zwrotu dotychczas wypłaconych w ramach niego środków finansowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 marca 2013 r. Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk wystąpił do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnych młodych naukowców dla dr K.B..

Decyzją z dnia 15 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 28 ust. 2 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. 96, poz. 615 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku nr rej. [...], Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznał jednostce naukowej – Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk – środki finansowe w wysokości 162 900 złotych na finansowanie w latach 2013-2016 stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca dla dr K.B. Jednocześnie organ w osnowie tej decyzji zawarł warunek przekazania środków finansowych, w postaci złożenia w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, podpisanego projektu umowy określającej szczegółowe warunki finansowania i rozliczenia stypendium, pod rygorem uznania, że niezłożenie projektu takiej umowy w wymaganym terminie stanowi rezygnację z przyznanego finansowania. Decyzja została doręczona zarówno Instytutowi [...], jak i beneficjentce stypendium – K.B.

Umową z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] o finansowanie stypendium naukowego nr [...] dla wybitnego młodego naukowca, zawartą pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Instytutem [...] Polskiej Akademii Nauk, postanowiono o finansowaniu stypendium naukowego ustanowionego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...] dla wybitnego młodego naukowca K.B. Z treści § 8 przedmiotowej umowy wynikało, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości lub sporu pomiędzy jednostką naukową a stypendystą dotyczącego wypłaty stypendium, jednostka naukowa ma obowiązek niezwłocznie zawiadomić Ministra o tym fakcie, natomiast Minister w takim przypadku może wstrzymać dalsze finansowanie stypendium lub/i żądać zwrotu wypłaconych do tej pory środków.

W dniu 11 grudnia 2013 r. pomiędzy Instytutem [...] Polskiej Akademii Nauk a K.B. zawarto umowę nr [...] o finansowanie stypendium naukowego nr [...] dla wybitnego młodego naukowca. Przedmiotem umowy było finansowanie stypendium naukowego przyznanego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...] dla wybitnego naukowca K.B. Z treści § 13 umowy wynikało, że w sprawach nieuregulowanych w umowie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, zaś spory wynikłe w toku realizacji umowy będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki naukowej.

Orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia 28 października 2015 r. nr [...] wymierzono K.B. karę dyscyplinarną nagany za popełnienie przez ww. plagiatu. Z jego treści wynika m.in., że obwiniona rok wcześniej stanęła przed Komisją Dyscyplinarną z tym samym zarzutem – wówczas Komisja umorzyła postępowanie z przyczyn formalno-prawnych orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...], podnosząc w nim jednak te same braki warsztatu K.B., co w sprawie zakończonej orzeczeniem z dnia 28 października 2015 r.

Pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Przewodnicząca Komisji Dyscyplinarnej Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk przekazała odpis ww. orzeczenia dyscyplinarnego z dnia 28 października 2015 r. nr [...] Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego, stosownie do art. 114 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 96, poz. 619 ze zm.).

Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk, działając na podstawie § 8 ust. 2 umowy z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...], w związku z prawomocnym orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej, zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o podjęcie decyzji w sprawie wstrzymania dalszego finansowania stypendium naukowego przyznanego dr K.B. i żądania zwrotu wypłaconych do tej pory środków. W uzasadnieniu wskazał m.in., że popełnienie plagiatu przez pracownika naukowego instytutu Polskiej Akademii Nauk, stwierdzonego prawomocnym orzeczeniem komisji dyscyplinarnej, jest ciężkim naruszeniem podstawowych obowiązków pracowniczych, skutkującym np. dla mianowanego pracownika naukowego możliwością rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia (art. 101 ust. 3 lit. b) ustawy o Polskiej Akademii Nauk).

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. K.B. zwróciła się do Ministra Nauk i Szkolnictwa Wyższego, podnosząc, że nie otrzymała 11 rat stypendium, jak że również nie uzyskała od Dyrekcji Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk – pomimo kierowanych na piśmie zapytań – wyjaśnień, na jakiej podstawie i na jaki czas zawieszono wypłatę stypendium. Wskazała, że sprawa ma związek z postępowaniem dyscyplinarnym oraz przedstawiła swoje stanowisko w tej materii.

W odpowiedzi na pismo Dyrektora Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia 14 stycznia 2016 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...], skierowanym do tego Dyrektora, oznajmił, że w związku z prawomocnym orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej o popełnieniu plagiatu przez stypendystkę – Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wstrzymuje wypłatę stypendium ustanowionego decyzją z dnia 15 października 2013 r. nr [...] i wnosi na postawie § 8 umowy z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] o zwrot dotychczas przekazanych Instytutowi środków finansowanych w kwocie 138 012 zł. Minister poprosił o dokonanie wpłaty środków finansowych przekazanych w latach 2013-2016 na oznaczone konta bankowe – w terminie 14 dni od dnia otrzymania rzeczonego pisma. Pod pismem podpisał się z upoważnienia Ministra podsekretarz stanu prof. L.S.

Następnie Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk pismem z dnia 17 lutego 2016 r., skierowanym do K.B., poinformował stypendystkę, że w związku z prawomocnym orzeczeniem Komisji Dyscyplinarnej Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia 28 października 2015 r. nr [...] o udzieleniu ww. kary dyscyplinarnej za popełnienie plagiatu, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego podjęło decyzję o wstrzymaniu wypłaty dla niej stypendium naukowego oraz o zwrocie wypłaconych środków finansowych. Wskazał on, że na podstawie § 8 umowy nr [...] z dnia 05 grudnia 2013 r. o finansowaniu stypendium naukowego dla wybitnych młodych naukowców ustanowionego decyzją z dnia 15 października 2013 r. nr [...] – Instytut zobowiązany jest do zwrotu Ministerstwu otrzymanych środków finansowych na wypłatę ww. stypendium naukowego. Poinformowano K.B., że Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk wypłacił jej do tej pory z tytułu stypendium kwotę 67 875 zł. W tej sytuacji Instytut wniósł o zwrot kwoty 67 875 zł w nieprzekraczalnym terminie do dnia 1 marca 2016 r., powołując się na § 8 ust. 2 ww. umowy oraz na decyzję Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. o wstrzymaniu wypłaty dla K.B. stypendium naukowego oraz o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych.

Po otrzymaniu ww. pisma K.B., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 26 lutego 2016 r. zwróciła się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o doręczenie decyzji Ministra z dnia 9 lutego 2016 r. w przedmiocie wstrzymania wypłaty i obowiązku zwrotu stypendium dla wybitnego młodego naukowca.

Pismem z dnia 1 marca 2016 r. Dyrektor Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk poinformował Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, że dokonał zwrotu kwoty 70 137 złotych, jakie pozostawały na rachunku Instytutu "w momencie wydania decyzji MNiSzW z dnia 9 lutego 2016 r. o wstrzymaniu wypłaty ww. stypendium oraz o zwrocie wypłaconych środków". Dyrektor poinformował jednocześnie Ministra, że wystąpił do K.B. o zwrot środków oraz, że ta zwróciła się do niego o wstrzymanie dochodzenia ww. kwoty do czasu wyjaśnienia sprawy, w tym zapoznania się przez nią z pismem Ministra z dnia 9 lutego 2016 r. W związku z tym Dyrektor ww. Instytutu zwrócił się o wstrzymanie dalszych działań Ministra w stosunku do Instytutu do czasu uzyskania przez Instytut zwrotu środków od K.B. Ponadto wskazany Dyrektor poddał pod rozwagę Ministerstwa kwestię formalnej notyfikacji stypendystce przez Ministra "decyzji z dnia 9 lutego 2016 r. o wstrzymaniu wypłaty stypendium i zwrocie wypłaconych środków".

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia 1 marca 2016 r. nr [...] poinformował K.B., że biorąc pod uwagę zakończone prawomocnym orzeczeniem postępowanie dyscyplinarne, na podstawie § 8 umowy nr [...] podjął decyzję o wstrzymaniu dalszego finansowania stypendium oraz o żądaniu zwrotu dotychczas wypłaconych środków finansowych. Minister jako podstawę wskazał § 8 umowy nr [...], jak też poinformował adresatkę, że spory z realizacji umowy między nią a Instytutem rozstrzyga zgodnie z treścią umowy sąd powszechny, a Minister nie jest stroną dalszego sporu.

W odpowiedzi na pismo K.B. z dnia 26 lutego 2016 r., Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przy piśmie z dnia 7 marca 2016 r. nr [...] przesłał kopię ww. pisma Ministra z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...].

Po otrzymaniu ww. pisma Ministra z dnia 9 lutego 2016 r., K.B., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 22 marca 2016 r. wezwała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do usunięcia naruszenia prawa, którym obarczone jest jej zdaniem pismo Ministra z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...]. W wezwaniu tym wskazano, że akt Ministra z dnia 9 lutego 2016 r. jest wydany bez podstawy prawnej.

Następnie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2016 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca, złożonego przez Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk, zakończonego ostateczną decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...], przyznającą środki finansowe na finansowanie stypendium dla K.B. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia podniesiono, że Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk, któremu przyznano środki na finansowanie stypendium dla K.B., poinformował pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. Ministra o prawomocnym orzeczeniu Komisji Dyscyplinarnej Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk z dnia 28 października 2015 r. dotyczącym popełnienia przez Stypendystkę plagiatu w okresie, z którego dorobek podlegał ocenie przy przyznawaniu stypendium. Okoliczność ta nie była znana organowi w dacie przyznawania stypendium. W związku z powyższym okoliczność ta wymaga zbadania, bowiem może mieć w ocenie organu istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, dotyczące przyznania tego stypendium.

Pismem z dnia 24 maja 2016 r. K.B., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...], określając go jako akt z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postawiła w niej temu aktowi Ministra zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji (przez wydanie aktu bez podstawy prawnej), zasady ochrony praw nabytych z art. 2 Konstytucji (przez arbitralne i pozbawione podstawy prawnej pozbawienie skarżącej uprawnienia do pobierania stypendium), zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji (przez niespójność i nieprzewidywalność działań organu) oraz art. 16 § 1 k.p.a. (przez pozbawienie skarżącej uprawnienia do pobierania stypendium przyznanego pozostającą w obrocie prawnym decyzją administracyjną i bez uprzedniego jej wzruszenia w prawnie przewidzianym trybie nadzwyczajnym). Wniosła też o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie lub alternatywnie – w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi – o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że Minister nie był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie wstrzymania wypłaty stypendium i zwrotu wypłaconych stypendystce środków. W zaskarżonym piśmie Minister podał przyczynę i podstawę prawną podjętej na wniosek Instytutu decyzji (§ 8 umowy z dnia 05 grudnia 2013 r. nr [...]). Jak wskazano, podstawą działania Ministra w tym zakresie były zatem postanowienia umowy cywilnoprawnej, a wszelkie roszczenia z tytułu jej realizacji pozostają we właściwości sądu cywilnego. W związku z tym kognicja sądu administracyjnego w tej kwestii jest zdaniem organu wyłączona i dlatego skarga podlega odrzuceniu w całości. Ponadto Minister zwrócił uwagę, że popełnienie przez skarżącą plagiatu zostało uwzględnione przez niego w związku z art. 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.

Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. strona skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, podtrzymała wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Podkreśliła, że umowa zawierana między daną jednostką a Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego ma jedynie charakter wtórny, wykonawczy wobec decyzji o przyznaniu stypendium. Uprawnienie do stypendium zdaniem skarżącej wynika z decyzji, a nie z później zawartej umowy, a zatem nie wyłącza ona kognicji sądów administracyjnych w sprawach wynikających z decyzji administracyjnych i norm prawa administracyjnego, na podstawie których została wydana. Skarżąca podniosła, że kwestia nawiązania i wygaśnięcia stosunku publicznoprawnego między nią a organem (tj. zarówno przyznania, jak i cofnięcia stypendium) pozostaje w kognicji sądów administracyjnych. Skarżąca powtórzyła, iż uznaje skarżone pismo za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jeżeli zapatrywanie to nie byłoby podzielone przez Sąd – to przyjmuje, że pismo to winno mieć formę decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 listopada 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1116/16 odrzucił skargę.

W ocenie tego Sądu podstawę działania Ministra – wstrzymania dalszego finansowania stypendium i żądania zwrotu wypłaconych do tej pory środków – stanowiły postanowienia umowy z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] o finansowanie stypendium naukowego nr [...] dla wybitnego młodego naukowca, zawartej pomiędzy Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Instytutem [...] Polskiej Akademii Nauk, której przedmiotem jest finansowanie stypendium naukowego ustanowionego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...] dla wybitnego młodego naukowca K.B. Z treści § 15 ww. umowy nr [...], wynika, że w sprawach nieuregulowanych w umowie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, zaś spory wynikłe w toku realizacji umowy będą rozstrzygane przez sądy powszechne właściwe dla siedziby Ministra. Ponadto, jak wynika z umowy nr [...] z dnia 11 grudnia 2013 r. zawartej pomiędzy Instytutem [...] Polskiej Akademii Nauk a K.B. – o finansowanie stypendium naukowego nr [...] dla wybitnego młodego naukowca K.B. – w sprawach nieuregulowanych w umowie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego, zaś spory wynikłe w toku realizacji umowy będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy dla siedziby jednostki naukowej (§ 13 umowy).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro podstawą działania Ministra w tym zakresie były postanowienia umowy cywilnoprawnej, a wszelkie roszczenia z tytułu jej realizacji pozostają we właściwości sądu cywilnego, to tym samym kognicja sądu administracyjnego w tej kwestii jest wyłączona i skarga K.B. na pismo Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] jest niedopuszczalna. Zdaniem WSA w Warszawie skarżony akt nie mieści się w katalogu wskazanym w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił odrzucić skargę.

Obszerną skargę kasacyjną od całości powyższego postanowienia sformułowała K.B., reprezentowana przez pełnomocnika – adw. T.K.

W skardze kasacyjnej postawiła orzeczeniu Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) przez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę dokonania kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego pisma, a w konsekwencji odrzucenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, w sytuacji gdy sprawa ze skargi należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, do ostatecznego umożliwienia K.B. pobierania stypendium konieczne było:

a) wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki;

b) zawarcie umowy pomiędzy Ministrem a jednostką naukową na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia MNiSW z dnia 9 września 2010 r. w sprawie kryteriów i trybu przyznawania nagród za wybitne osiągnięcia naukowe lub naukowo-techniczne oraz stypendiów naukowych dla wybitnych młodych naukowców (Dz. U. Nr 179, poz. 1204);

c) zawarcie zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia umowy pomiędzy K.B. a jednostką naukową, na podstawie której środki finansowe były wypłacane.

W rezultacie, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na sytuację prawną osoby pobierającej stypendium naukowe dla wybitnego młodego naukowca składają się dwa stosunki prawne: stosunek administracyjnoprawny oraz stosunek cywilnoprawny, których podstawy nawiązania oraz treść są odmienne. W skardze kasacyjnej podkreślono, że decyzja dotyczy "przyznania środków finansowych" (jak stanowi wprost art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki z daty wydania decyzji), zaś umowy jedynie ich "przekazywania jednostce naukowej" (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia) i "wypłacania stypendyście" (§ 4 ust. 2 ww. rozporządzenia). Zatem w ocenie skarżącej kasacyjnie umowy będące źródłem stosunku cywilnoprawnego stanowią w istocie konkretyzację zasad wykonywania uprawnienia wynikającego z decyzji, pozostają tym samym wtórne i wykonawcze wobec niej. W rezultacie nie wyłączają kognicji sądu administracyjnego w sprawie uprawnienia wynikającego z decyzji i norm prawa administracyjnego materialnego, na podstawie których została wydana. Skarżąca kasacyjna zaznaczyła, że stypendia są finansowane ze środków publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki), zaś przyznanie stypendium nie odbywa się w drodze negocjacji, oferty czy przetargu, lecz w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym. Tym samym zarówno przyznając stypendium, jak i cofając je organ działa w sferze imperium, a nie dominium – nie jako Skarb Państwa, lecz jako organ administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie zaakcentowała też jednostronny charakter skarżonego aktu.

W ocenie skarżącej kasacyjnie pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] to akt poddany właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazała, że jej uprawnienie wynika z przepisów prawa – tj. z art. 28 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Gdyby jednak Sąd nie podzielił tej kwalifikacji, to powinien zdaniem skarżącej kasacyjnie dojść do przekonania, że pismo to jest decyzją administracyjną, zwłaszcza w świetle domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko, że rozstrzygnięcie zawarte w jego piśmie z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] nie dotyczy kwestii prawa do stypendium naukowego, a jedynie wstrzymania i zwrotu środków finansowych przekazanych jednostce naukowej na ten cel. To zaś zostało ukształtowane przez strony na podstawie umowy cywilnoprawnej, zatem czynności dokonane w tym zakresie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego są w jego ocenie w istocie wykonaniem i realizacją tej umowy. Roszczenia zaś z tytułu jej realizacji pozostają we właściwości sądu cywilnego, wobec czego kognicja sądu administracyjnego jest wyłączona i skarga podlegała odrzuceniu.

Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., pełnomocnik Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego poinformował Sąd, że postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem organu z dnia 21 kwietnia 2016 r. nie zostało dotychczas zakończone, przeprowadzone zostało zaś w nim postępowanie wyjaśniające, zasięgnięto opinii niezależnego eksperta oraz zespołu opiniodawczo-doradczego Ministra, a aktualnie strony zapoznają się z zebranym materiałem dowodowym. Jednocześnie pełnomocnik zadeklarował, że w przypadku wydania decyzji w sprawie przekaże ją niezwłocznie do Sądu celem włączenia do akt niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty, jakkolwiek zaskarżony akt administracyjny podlega kontroli sądu administracyjnego jako decyzja administracyjna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), nie stanowi zaś aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] nie jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż dotyczy uprawnienia, które nie wynika dla adresata pisma w sposób bezpośredni z przepisów prawa, lecz dopiero z indywidualnie konkretyzującej normy ustawowe decyzji administracyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...]. Jak zaś zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 21). Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w tym zakresie zresztą niespójne, gdyż sama skarżąca kasacyjnie wywodzi administracyjnoprawny charakter skarżonego aktu właśnie w relacji do wskazanej decyzji Ministra z dnia 15 października 2013 r. Jest wobec tego świadoma, że to dopiero z tej decyzji wynika uprawnienie jednostki naukowej do uzyskania środków na stypendium dla K.B., a zatem refleksowo jej prawo do stypendium dla wybitnych młodych naukowców, nie wynika ono zaś bezpośrednio z przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.). Przepis ten stanowił w dacie wydania ww. decyzji, że Minister przyznaje corocznie, na podstawie złożonych wniosków, stypendia naukowe dla wybitnych młodych naukowców zatrudnionych w jednostkach naukowych i prowadzących działalność naukową. Odniesienie tej normy względem indywidualnej jednostki wymagało konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej będącej aktem wyboru. Właśnie to założenie realizował art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, który określał, że Minister przyznaje środki finansowe w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu.

Przechodząc do analizy skarżonego aktu pod kątem zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., wskazać należy, że aktem, który indywidualnie skonkretyzował przepisy ustawowe przez przyznanie jednostce naukowej środków finansowych na stypendium dla K.B. jest decyzja administracyjna Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...], w której osnowie Minister stwierdza: "przyznaję jednostce naukowej Instytut [...] Polskiej Akademii Nauk środki finansowe w wysokości 162 900 zł (słownie sto sześćdziesiąt dwa tysiące dziewięćset zł) na finansowanie w latach 2013-2016 stypendium naukowego dla wybitnego młodego naukowca dla K.B.". Jednocześnie organ zawarł w decyzji warunek przekazania środków finansowych, w postaci złożenia w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, podpisanego projektu umowy określającej szczegółowe warunki finansowania i rozliczenia stypendium, pod rygorem uznania, że niezłożenie projektu takiej umowy w wymaganym terminie stanowi rezygnację z przyznanego finansowania. Tym samym przyjąć należy, jak zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że umowa ta ma charakter wtórny wobec decyzji. Nie budzi wątpliwości, że wskazana decyzja o przyznaniu stypendium jest decyzją administracyjną, to jest aktem jednostronnym, władczym, zewnętrznym, wydanym przez organ administracji w indywidualnej i konkretnej sprawie (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., II SA/Wa 2083/13; A. Jakubowski, Decyzje w przedmiocie grantów naukowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2015, nr 5, s. 88-90). Nie sposób w rezultacie uznać, że nie jest aktem administracyjnym akt mający ten skutek, iż cofa przyznane tą decyzją środki finansowe – przez wstrzymanie ich dalszej wypłaty i zobowiązanie do zwrotu środków dotychczas wypłaconych. Akt, który neguje skutki prawne decyzji administracyjnej, musi być traktowany jako akt administracyjny. Przyjąć należy, że w braku odmiennej regulacji rozwiązanie czy przekształcenie administracyjnego stosunku prawnego nawiązanego wcześniej decyzją administracyjną następuje w tej samej formie, tj. również decyzji administracyjnej.

Skutkiem prawnym decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...] było przyznanie środków na stypendium. Skutkiem zaś pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] jest wstrzymanie wypłaty rzeczonego stypendium oraz wniesienie o zwrot dotychczas wypłaconych środków finansowych w kwocie 138 012 zł, a zatem w istocie podważenie skutków posiadającej przymiot ostateczności decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...]. Trudno zaakceptować tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że akt w swej treści oddziałujący na skuteczność prawną decyzji administracyjnej, wydany jednostronnie, nie jest aktem administracyjnym. Minister wydający decyzję o przyznaniu środków finansowych dla młodego naukowca, jak i decyzję o wstrzymaniu wypłaty tych środków oraz wnoszącą o zwrot dotychczas wypłaconych środków finansowych – nie działa w tym zakresie jako równorzędna strona stosunku umownego (cywilnoprawnego), lecz jako organ administracji nierównorzędny tak wobec Instytutu [...] Polskiej Akademii Nauk, jak i względem K.B. Skoro zatem skarżony akt zapada w relacji odpowiadającej stosunkowi administracyjnemu (zob. R. Hauser, Stosunek administracyjnoprawny, w: System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucja prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa, 2015 s. 200 i n.), to uznać go należy za akt administracyjny. Działalność administracji publicznej w tej formie i relacji jest zaś poddana kontroli sądów administracyjnych (zob. art. 184 Konstytucji, art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 p.u.s.a.).

W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że do poddania danego aktu kontroli jako decyzja administracyjna wystarczy spełnienie następujących elementów materialnoprawnych: musi on pochodzić od organu administracji i w sposób władczy rozstrzygać w sprawie indywidualnej o prawach podmiotu niepodlegającego organowi służbowo czy organizacyjnie (por. wyrok NSA z 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1995, nr 11, poz. 221, z glosą aprobującą B. Adamiak i J. Borkowskiego, s. 495-498). Od strony formalnej o decyzji administracyjnej można mówić, jeżeli akt posiada oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, "Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych" 1982, nr 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego, s. 351 i n.; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Art. 3, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 53-56). Wszystkie przywołane cechy decyzji administracyjnej – zarówno formalne, jak i materialne – posiada skarżony akt Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. Mieści się zatem we właściwości sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Bez znaczenia dla kwalifikacji aktu pozostaje fakt powołania się przez organ na przepisy umowy cywilnoprawnej, jako podstawę sformułowanego pisma, albowiem to nie deklarowana podstawa prawna czy tytuł pisma, lecz jego treść i wynikający z niej charakter (natura) stosunku determinują kwalifikację, czy dany akt (czynność) jest administracyjnoprawny czy cywilnoprawny. Należy zatem powtórzyć, że skarżony akt został wydany w ramach tego stosunku, w którym organ pozostawał w relacji do Instytutu i K.B. na mocy decyzji z dnia 15 października 2013 r. nr [...], nie zaś w ramach stosunku cywilnoprawnego, powstałego na mocy umowy z dnia 5 grudnia 2013 r. nr [...] o szczegółowych warunkach finansowania i rozliczenia stypendium. Sąd powszechny orzeka o sprawach wynikających z tego umownego stosunku prawnego. Z kolei kwestia legalności aktów administracyjnych stanowiących podstawę jego zawarcia, przekształcenia lub rozwiązania, jakkolwiek może mieć znaczenie w sprawie cywilnej, to jest przedmiotem orzekania sądu administracyjnego.

Warto zaznaczyć, że również Dyrektor Instytutu [...] PAN w piśmie z dnia 17 lutego 2016 r. oraz w piśmie z dnia 1 marca 2016 r. pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. potraktował i wykonał jako decyzję o wstrzymaniu wypłaty dla K.B. stypendium naukowego oraz o zwrocie dotychczas wypłaconych środków finansowych. Tym samym nie można przyjąć, że pismo Ministra miało charakter informacyjny czy cywilnoprawny, skoro wywołało działania sprowadzające się do odwrócenia skutków prawnych decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...]. Co więcej, sam Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w piśmie z dnia 1 marca 2016 r. nr [...] zajął stanowisko, że "podjął decyzję o wstrzymaniu dalszego finansowania stypendium oraz o żądaniu zwrotu dotychczas wypłaconych środków finansowych", jakkolwiek odwołując się do treści umowy. Zasadnie przyjmuje się, że określenie pisma nie determinuje jego treści, jednak w niniejszej sprawie zakwalifikowanie pisma Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. w toku zachowanej w aktach korespondencji stanowi odbicie oceny tego pisma przez pryzmat skutków, jakie ono wywołuje. Jak wskazano, skutki te odpowiadają skutkom aktu administracyjnego.

Godzi się przy tym odnotować, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazuje, iż skarżone pismo nie dotyczy kwestii prawa do stypendium naukowego, a jedynie wstrzymania i zwrotu środków finansowych przekazanych jednostce naukowej na ten cel, czego zasady zostały uregulowane przez strony w umowie cywilnoprawnej. Minister nie wyjaśnił jednak, jaka jest zatem jego zdaniem treść owego "prawa do stypendium naukowego", którego nie naruszałoby nakazanie wstrzymania i zwrotu środków finansowych przekazanych jednostce na finansowanie tego stypendium. Z decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...] wynika przyznanie jednostce naukowej środków finansowych dla konkretnej osoby, która staje się beneficjentem tego stypendium (posiada prawo do jego pobierania) po podpisaniu umowy określającej szczegółowe warunki finansowania i rozliczania stypendium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazanie przez organ wstrzymania czy zwrotu środków finansowych adresatowi decyzji uniemożliwia pobieranie stypendium przez stypendystę z braku środków, których przyznanie wciąż jednak wynika z decyzji, zatem narusza treść wspomnianego "prawa do stypendium".

Należy zaznaczyć, że w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny przesądza jedynie, iż skarżony akt ma charakter administracyjnoprawny i mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 pkt 1 k.p.a., wobec czego objęty jest on właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Mając na uwadze zapewnienie stronom prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak również to, że właśnie kwestia podstawy prawnej omawianego aktu jest przedmiotem nierozstrzygniętego jeszcze merytorycznego sporu stron tego postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza w niniejszym orzeczeniu ostatecznej kwalifikacji skarżonej decyzji administracyjnej do określonego typu (do grupy decyzji wydawanych w oparciu o daną podstawę prawną). Kwestia ta będzie przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji.

Końcowo należy stwierdzić, że nie było podstaw do odrzucenia skargi z innej przyczyny, co powodować mogłoby oddalenie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż wówczas postanowienie WSA w Warszawie – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiadałoby prawu.

Po pierwsze, przyjąć należy, że K.B. wyczerpała środki zaskarżenia w sprawie przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Pismo Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2016 r. nr [...] nie zawierało bowiem pouczenia o przysługujących od niego środkach zaskarżenia. Biorąc pod uwagę ogólnosystemowo art. 9 i art. 112 k.p.a. uznać zatem należy, że pismo K.B. z dnia 22 marca 2016 r. stanowiło wniesiony w terminie środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., gdyż w specyfice stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza z uwagi na niejednoznaczny i nieoczywisty charakter skarżonego aktu na etapie wniesienia skargi (o czym świadczy też niniejsze postanowienie Sądu), uznać należy, iż § 2 tego przepisu nie znajdował zastosowania.

Po drugie, skoro skarżona decyzja zapadła w ramach stosunku administracyjnoprawnego kreowanego decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. nr [...], to tym samym analogicznie kształtuje się krąg stron w analizowanej sprawie administracyjnej i – dalej – sądowoadministracyjnej. Stąd przyjąć należy, że K.B. posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie, mimo że formalnie skarżona decyzja była skierowana od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do Dyrektora Instytutu [...] PAN. W świetle ustalonego stanu faktycznego, jej skutki prawne dotyczą bowiem też refleksowo uprawnień i obowiązków skarżącej związanych z osnową ww. decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 15 października 2013 r. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II GSK 1824/13; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2014 r., II GSK 9/13).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.