Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2721/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. M. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. M. wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisał przebieg swojej służby, podkreślając, że sprawował ją krótkotrwale przed dniem 31 lipca 1990 r., natomiast przez cały jej okres z narażeniem zdrowia i życia. Podkreślił, że do jego obowiązków służbowych należała ochrona osób i obiektów ze względu na dobro Państwa. Zaprzeczył jednocześnie by był w jakikolwiek sposób zaangażowany w działania podejmowane przeciwko organizacjom działającym na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Podniósł też, że w czasie służby w latach 1982 - 1988 był wielokrotnie dyskryminowany przez ówczesne kierownictwo BOR i komórki Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) w BOR z powodu niezapisania się przez niego do tej partii. Przez niechęć do tej partii nie dostawał nagród, awansów, czy też przydziału mieszkania. Stwierdził też, że swoją postawą i zachowaniem dawał swoim dzieciom przykład godny naśladowania, przez swoją rzetelną pracę kształtował ich charaktery i uczył, jak należy pracować. W okresie pełnienia służby i wykonywania obowiązków służbowych nigdy nie naruszył prawa, jak też nie działał przeciwko jakimkolwiek wolnościom obywatelskim. Nigdy nie był zaangażowany politycznie i swoich poglądów nie wykorzystywał w realizacji obowiązków służbowych. Wszystkie kolejne awanse dostawał zgodnie z ówczesnymi przepisami, w związku z rozwijaniem kwalifikacji zawodowych oraz bardzo dobrym wykonywaniem obowiązków służbowych, co dostrzegali jego przełożeni, i czemu dano wyraz m. in. w opinii służbowej z dnia [...] marca 2005 r. Zawsze kierował się rzetelnym i sumiennym wykonywaniem zadań dotyczących służby ochronnej w BOR, wielokrotnie otrzymywał ustne podziękowania za swój wkład w zadania BOR i profesjonalizm od osób pełniących w tym czasie najważniejsze funkcje w państwie (Prezydentów i Premierów Rzeczypospolitej Polskiej). J. M. podkreślił nadto, że w 1997 r. został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi, natomiast w okresie służby był wielokrotnie odznaczany, nagradzany i wyróżniany, m. in. Srebrnym Medalem "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Srebrnym Medalem "Za zasługi dla Obronności Kraju".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/19.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone "szczególnie uzasadniony przypadek", "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Zatem na organie spoczywa obowiązek interpretacji tych pojęć, a następnie oceny ich wystąpienia na tle okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w tym względzie. Nie ocenił bowiem wystąpienia zawartych w tym przepisie przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej, powinno natomiast wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, że organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał oceny zaistnienia przesłanki "krótkotrwałości służby" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej stwierdzając, że przesłanka ta nie została przez skarżącego spełniona. Organ zasadniczo nie odniósł się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Sądu, brak odniesienia się do tej przesłanki do okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy wskazuje na niezachowanie należytej staranności w załatwieniu sprawy, która, właśnie ze względu na materię poddaną uznaniowej decyzji organu, wymaga rzetelnego i wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych jej elementów zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej.

W ocenie Sądu, wadliwości zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie sanuje fakt, że organ, powołując się na charakter i warunki pełnienia służby przyjął, że sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem skarżącego ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Sąd podkreślił, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", oceny tej nie uzasadnił.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec J. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Biurze Ochrony Rządu z dniem [...] marca 2005 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość określono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w sprawie J. M. uznał za służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, okres służby od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. okres 7 lat, 9 miesięcy i 10 dni., tymczasem całkowity okres służby wynosi 24 lata, 5 miesięcy i 25 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w dniu [...] września 2020 r. nie wynika, aby J. M. nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Minister podniósł, że pismo ówczesnego Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] listopada 2017 r. o przebiegu służby wnioskodawcy zawiera informacje dotyczące m.in.: mianowania strony na wyższe stopnie i stanowiska służbowe, pozytywnego opiniowania, przyznanych medali i odznaczeń oraz wyróżniania nagrodami pieniężnymi. Poinformowano, że wymieniony w okresie od dnia [...] lutego 1994 r. do dnia [...] grudnia 2000 r. pełnił służbę na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i bezpośrednio związanych z wykonywaniem zadań specjalnych w BOR, co uprawniało do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby. Jednocześnie przesłane materiały zawierają informację o odmowie wydania J. M. poświadczenia bezpieczeństwa w 2004 r., a podstawę odmowy stanowił art. 40 ust. 3 w związku z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz. 95 z późn. zm.). Poza tym, w treści przekazanych dokumentów znajduje się również zapis o wszczętym wobec wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2004 r. postępowaniu dyscyplinarnym, które zostało umorzone w dniu [...] lutego 2005 r.

Dalej organ wyjaśnił, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Minister podkreślił, że ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również ze słownika wyrazów bliskoznacznych synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Organ dodał też, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni celowościowej (funkcjonalnej), zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie.

W oparciu o wykładnię językową, organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 147/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/19 zobligował organ do ponownego rozpatrzenia sprawy J. M., z uwzględnieniem dokonania wnikliwej oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister podkreślił zatem, że całkowity okres pełnionej przez J. M. służby wynosi 24 lata, 5 miesięcy i 25 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa, to okres 7 lat, 9 miesięcy i 10 dni, co stanowi ponad 30% całego okresu służby Wobec powyższego Minister uznał, że wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały, stwierdzając jednocześnie, że nie została spełniona przesłanka uregulowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie swojej oceny organ przywołał prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 424/19.

Odnosząc się do analizy przesłanki uregulowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister wyjaśnił, że dokonanie oceny rzetelności wykonywania przez J. M. zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. stanowiło dla organu dość trudne zadanie wobec niejednoznacznych informacji w powyższym zakresie, przekazanych przez Szefa Biura Ochrony Rządu.

Minister podniósł, że wśród dokumentów zawierających pozytywne opinie służbowe, wnioski o mianowanie na kolejne stopnie i stanowiska służbowe, stanowiących o rzetelności realizowanych przez wnioskodawcę czynności służbowych, znajduje się również informacja o odmowie wydania J. M.poświadczenia bezpieczeństwa w 2004 r. Ww. decyzja odmowna Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Wobec zaistniałych okoliczności, zarówno w świetle ówcześnie obowiązującej ustawy o Biurze Ochrony Rządu, jak również wobec aktualnie obowiązującej ustawy o Służbie Ochrony Państwa, dalsza służba J. M. we wskazanej formacji stała się niemożliwa.

Szef Biura Ochrony Rządu poinformował ponadto, że wobec J.M. prowadzone było postępowanie dyscyplinarne wszczęte w dniu [...] czerwca 2004 r., które umorzono dnia [...] lutego 2005 r. Jednakże z uwagi na brak w Archiwum BOR dokumentacji w przedmiotowym zakresie, ustalenie przyczyny umorzenia postępowania dyscyplinarnego stało się niemożliwe.

Minister wyjaśnił nadto, że biorąc pod uwagę nadanie J. M. wysokiej rangi odznaczeń państwowych i resortowych tj.: Brązowego Krzyża Zasługi, Brązowego i Srebrnego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju" oraz Brązowego Medalu "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", a także mając na względzie zajmowanie przez niego kierowniczych stanowisk służbowych (w tym m.in.: dowódcy grupy, szefa wydziału), a także realizowanie obowiązków służbowych na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach związanych z wykonywaniem zadań specjalnych, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby, wnioskodawca w sposób istotny wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Mając na względzie ww. okoliczności organ stwierdził, że osiągnięcia odnotowane przez wnioskodawcę po dniu 12 września 1989 r., niewątpliwie zasługują na aprobatę. Jednak, zarówno odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa, jak też prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, poddają w wątpliwość możliwość zaliczenia J. M.do grona osób rzetelnie wykonujących zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Odmowa wydania wnioskodawcy poświadczenia bezpieczeństwa w toku pełnionej przez niego służby w Biurze Ochrony Rządu, a co za tym idzie brak możliwości dalszego jej pełnienia we wskazanej formacji, stanowi niewątpliwą przesłankę do kwestionowania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków w okresie służby.

Wobec powyższego, zdaniem organu, J. M. nie spełnił przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister zaznaczył jednocześnie, że dla sformułowania ostatecznej opinii organu co do tego, czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ogromne znaczenie ma fakt, że J. M. utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Organ wskazał, że z dokumentacji przekazanej przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (m.in.: opinia służbowa za okres od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] września 1985 r. oraz opinia Przewodniczącego Koła ZSMP) wynika, że wnioskodawca był zaangażowanym i aktywnym członkiem ZSMP co, zdaniem organu, bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej J. M. Minister wyjaśnił więc, że głównym zadaniem ZSMP była indoktrynacja młodzieży i przygotowanie jej do przyszłej kariery w Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR). ZSMP był masową, ideowo-wychowawczą organizacją młodzieży, jej celami i zadaniami, wynikającymi ze statutu ZSMP, było: mobilizowanie młodzieży do pracy na rzecz kraju, upowszechnianie ideologii marksizmu-leninizmu oraz krzewienie oświaty i kultury. Opierając się na własnej bazie i kadrze, a także współpracując z wyspecjalizowanymi instytucjami i organizacjami, ZSMP realizował zadania ideowo-wychowawcze poprzez działalność kulturalną, turystyczną, sportową i rekreacyjną. W całokształcie działalności ZSMP ważne miejsce zajmowała praca ideologiczna, młodzież zapoznawano z podstawami marksizmu-leninizmu oraz programami PZPR. Natomiast PZPR była masową partią kierującą autorytarnym państwem i centralnie zarządzaną, zbiurokratyzowaną gospodarką; partią dążącą do kontrolowania wszelkich przejawów życia społecznego.

Zdaniem Ministra "szczególnie uzasadniony przypadek", zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" oczywista, bezdyskusyjna i poparta osiągnięciami wykraczającymi poza normalne warunki pełnienia służby. Długotrwała służba na rzecz totalitarnego państwa, wątpliwości dotyczące rzetelności jej pełnienia oraz charakter służby przed dniem 31 lipca 1990 r., ukierunkowany na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji sprawiają, że w ocenie organu, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię zakładającą, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi przy kumulatywnym spełnieniu przesłanek krótkotrwałości służby oraz jej rzetelnego wypełniania, a nadto, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi tylko wówczas, gdy skarżący, poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi je na tle innych funkcjonariuszy, pomimo że prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku że ustawodawca nie utożsamia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", które to kryteria nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, a jedynie dookreślają treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu;

b) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię pomijającą, że prawidłowa ocena przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymaga ustalenia, czy służba funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej wynikała tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, czy też z powodu faktycznego wykonywania obowiązków w organach służb bezpieczeństwa, jak również wymaga ustalenia, czy służba skarżącego charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru i była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych;

c) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i w konsekwencji odmowę zastosowania do skarżącego, pomimo że:

i. skarżący był wielokrotnie awansowany oraz mianowany na kolejne stopnie służbowe,

ii. skarżącemu były wielokrotnie przyznawane odznaczenia i nagrody: Brązowy Medal "Za zasługi dla Obronności Kraju", Brązowy Krzyż Zasługi, Brązowy Medal "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", Srebrny Medal "Za zasługi dla Obronności Kraju",

iii. wobec skarżącego były wydawane bardzo dobre i wzorowe oceny wydawane w czasie opiniowania w okresie służby w BOR,

iv. do obowiązków służbowych skarżącego należała ochrona osób i obiektów ze względu na dobro Państwa, a skarżący nigdy nie był w jakikolwiek sposób zaangażowany w działania podejmowane przeciwko organizacjom działającym na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, czy też wykonywanie obowiązków Służby Bezpieczeństwa;

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię pojęcia "krótkotrwałości" wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji błędnej wykładni organ bezpodstawnie uznał, że nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby skarżącego w ujęciu bezwzględnym i proporcjonalnym pomimo, że przeważającą część służby skarżącego - czternaście lat - przypada po roku 1990;

e) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię kryterium rzetelności pełnienia obowiązków wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. polegającą na:

i. uznaniu przez organ, że odmowa wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w 2004 r. oraz umorzenie wobec skarżącego w 2005 r. postępowania dyscyplinarnego, sugeruje brak rzetelności wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego,

ii. pominięciu w ocenie spełnienia przesłanki rzetelności pełnienia obowiązków, wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., kryterium pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia, pomimo że kryterium to zostało wprost wyrażone przez ustawodawcę w ww. przepisie;

f) art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez uznanie okoliczności członkostwa skarżącego w ZSMP za istotną dla zastosowania tego przepisu, pomimo że jego literalna treść nie daje ku temu podstaw;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny wyczerpującego i wnikliwego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

i. pominięcie okoliczności pełnienia przez skarżącego służby z narażeniem życia lub zdrowia, w szczególności w czasie ochrony Ambasady RP w [...] w 2000 i 2001 r.,

ii. pominięcie okoliczności faktycznych związanych z zakresem obowiązków służbowych skarżącego, w szczególności tego, że do obowiązków służbowych skarżącego należała ochrona osób i obiektów ze względu na dobro Państwa, oraz że skarżący nigdy nie był w jakikolwiek sposób zaangażowany w działania podejmowane przeciwko organizacjom działającym na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, czy też wykonywanie obowiązków Służby Bezpieczeństwa, a w konsekwencji pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy rozważań, czy skarżący, jako objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie zadań charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego,

iii. błędne ustalenie, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym w oparciu o fakt członkostwa w ZSMP;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 K.p.a., tj. brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w sytuacji, w której organ pominął liczne okoliczności faktyczne sprawy.

Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik skarżącego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz J. M. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w wyniku błędnej wykładni przepisu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zakresie uznania, że regulacja ta ma charakter wyjątkowy oraz wobec błędnego uznania, że skarżący długotrwale służył na rzecz totalitarnego państwa oraz, że rzetelność pełnienia przez niego służby budzi wątpliwości, Minister nie przeprowadził analizy charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. w celu ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy służba skarżącego charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, czy też służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej, wynikała tylko z formalnego przyporządkowania do formacji wymienionej w art. 13b ust. 1 tej ustawy.

Dodał też, że organ winien był przede wszystkim rozważyć, czy sytuacja skarżącego (ze względu na okres i miejsce pełnionej służby) mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", a w konsekwencji, czy skarżący winien być traktowany przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie można zaaprobować stanowiska Ministra, że w przedmiotowym postępowaniu organ nie jest uprawniony do badania czy skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Powyższe świadczy o całkowitym niezrozumieniu przez organ istoty rozpoznawanej sprawy oraz zignorowaniu dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych w sprawach, których podstawą rozstrzygnięcia jest art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że w 2010 r. skarżący został poinformowany przez Zakład Emerytalno - Rentowy MSW o decyzji dotyczącej zmiany jego emerytury na podstawie pisma z Instytutu Pamięci Narodowej informującego, "iż w zgromadzonym i dostępnym zasobie archiwalnym IPN nie odnaleziono dokumentów potwierdzających pełnienie przez Odwołującego służby w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.)". Przedmiotowa informacja, choć złożona do akt sprawy, została pominięta przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie pełnomocnika skarżącego znamienne jest, że charakter i zakres obowiązków skarżącego, stanowiących istotę służby funkcjonariusza BOR, nie uległ zmianie wraz ze zmianą ustrojową: zarówno przed dniem 31 lipca 1990 r., jak i po tym dniu, kluczowym obowiązkiem skarżącego było otaczanie profesjonalną ochroną osób: Prezydentów i Premierów Rzeczypospolitej Polskiej oraz budynków państwowych. Niezależnie od obowiązującego w danym momencie ustroju państwowego, standardowe czynności i działania, jakie były podejmowane przez skarżącego w ramach służby publicznej, były potrzebne z punktu widzenia państwa jako takiego (niezależnie od tego, czy totalitarnego, czy demokratycznego) oraz nie miały pejoratywnego znaczenia. Świadczy o tym chociażby fakt, że formacja Biura Ochrony Rządu została utrzymana po zmianie ustrojowej, a co najważniejsze: za ten sam zakres czynności służbowych skarżący po dniu 31 lipca 1990 r. był wielokrotnie nagradzany w związku z rozwijaniem kwalifikacji zawodowych oraz bardzo dobrym wykonywaniem obowiązków służbowych. Z uwagi na powyższe uprawniony jest wniosek, że służba skarżącego była tak samo pożyteczna społecznie i z punktu widzenia interesów Państwa zarówno przed dniem 31 lipca 1990 r., jak i po tym dniu, a skarżący stał się przypadkową ofiarą zmian ustrojowych w Polsce oraz dążeń władzy państwowej do zbiorowego ukarania funkcjonariuszy państwowych pełniących służbę w czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej.

Pełnomocnik skarżącego stwierdził też, że całkowicie dowolne i błędne pozostaje ustalenie organu, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym w oparciu o fakt członkostwa w ZSMP. Podkreślił jednocześnie, że formułując powyższy pogląd organ nie umożliwił skarżącemu wypowiedzenia się co do okoliczności nawiązania członkostwa oraz jego przebiegu, jak również nie zapoznał skarżącego z opinią służbową za okres od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] września 1985 r. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił zatem, że skarżący został przymuszony do zapisania się do ZSMP przez przełożonych, którzy przez ponad rok odmawiali wydania skarżącemu przepustki umożliwiającej wizytę w domu rodzinnym tylko dlatego, że skarżący nie był członkiem ZSMP. Skarżący ostatecznie ugiął się pod żądaniami przełożonych, aby móc zobaczyć najbliższych po ponad rocznej, nieprzerwanej służbie wojskowej. Zatem decyzja o zapisaniu się do ZSMP nie była umotywowana poglądami politycznymi skarżącego, lecz jego chęcią pobytu w domu rodzinnym.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, gdyby J. M. faktycznie utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, tak jak to bezpodstawnie wskazuje organ, to zostałby członkiem PZPR, nie poprzestając na członkostwie w ZSMP. Tymczasem skarżący nigdy nie był członkiem PZPR, co w tamtych czasach było aktem dużej odwagi osobistej, a wręcz manifestem jego braku aprobaty dla ideologii komunistycznej. Dostrzegało to otoczenie zawodowe skarżącego i z tego też powodu skarżący był szykanowany i dyskryminowany, np. skarżący nigdy nie był typowany do delegacji zagranicznych w BOR, które w tamtych czasach wiązały się z istotnymi benefitami dla ich uczestników. Pełnomocnik skarżącego zarzucił nadto, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, organ pominął znany powszechnie fakt, że opinie ZSMP były wydawane masowo tylko w sytuacji, w której członkowie opłacali stosowne składki. Opinie nie odzwierciedlały zatem w żaden sposób stopnia zaangażowania w działalność ZSMP i w rzeczywistości członkostwo skarżącego było wyłącznie formalne i nie odzwierciedlało jego poglądów politycznych, czy też aktywności (skarżący nigdy nie uczestniczył chociażby w zebraniu członków tej organizacji). Nadto, pełnomocnik skarżącego przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, w których sądy te uchylały zaskarżone decyzje Ministra uznając, że sama przynależność do ZSMP nie przesądza o tym, że w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Niezależnie od powyższej argumentacji, pełnomocnik skarżącego podniósł, że kwestia przekonań politycznych strony postępowania w ogóle nie powinna być przedmiotem zainteresowania organu, ponieważ art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie ustanawia takiego kryterium oceny. Takie podejście organu świadczy w istocie o uzależnieniu przyznania obywatelowi jednego z podstawowych praw - prawa do zaopatrzenia społecznego - od prezentowanych przez niego poglądów, czego nie sposób pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Odnosząc się do kwestii krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, iż łączny okres służby skarżącego wynosi aż 24 lata, 5 miesięcy i 25 dni, uznać należy, że służba przez okres 7 lat, 9 miesięcy i 10 dni na rzecz państwa totalitarnego była służbą krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, tym bardziej, że przeważającą część służby skarżącego - czternaście lat - przypada po 1990 r.

Pełnomocnik skarżącego nie zgodził się też z kwestionowaniem przez Ministra rzetelności pełnienia służby przez J. M. tylko z powodu odmowy wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa wskazując, że organ nie ustalił podstaw wydania takiej decyzji, jak też umorzenia wobec skarżącego w 2005 r. postępowania dyscyplinarnego, podkreślając, że dalsze prowadzenie postępowania uznane zostało za bezprzedmiotowe, co oznacza, że skarżącego obejmuje zasada domniemania niewinności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzja ta została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1229/19. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. M. przepisów ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zarzucił, że organ nie rozpatrzył zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, że wydana w sprawie decyzja nie została należycie umotywowana. Organ nie ocenił bowiem wystąpienia zawartych w przepisie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę związany był treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawiera w istocie jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" (tak np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W tym samym wyroku NSA podkreślił, że "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

W świetle powyższego, zdaniem NSA, "należy przyjąć, że:

- jednoczesne (ustawodawca użył w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej spójnika "oraz" między punktami 1 i 2 w art. 8a ust. 1) spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" jest istotnym argumentem służącym obaleniu domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, i tym samym może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a zatem brak podstaw, aby przy przyjęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" wyłączać w stosunku do niego unormowania ustawowe odbierające mu prawo niesłusznie nabyte,

- brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu".

NSA podkreślał przy tym, że nie każde nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie z zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych - z punktu widzenia podstaw ustrojowych - zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Tożsamej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał m.in. w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 636/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1411/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19; z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19; z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3267/21; z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1577/21; z dnia 30 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 1511/21 (publ. CBOSA).

W świetle powyższego dla zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ww. ustawy obie przesłanki (wymienione w punktach 1 i 2) nie muszą być spełnione łącznie, zaś niespełnienie którejś z nich nie skutkuje automatycznie odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i 24a tej ustawy.

Przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." nie jest zatem wystarczające do wydania decyzji odmownej.

Wskazać przy tym należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zakwestionować stanowiska organu, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie jest krótkotrwała. Przeczy temu okres tej służby zarówno w ujęciu bezwzględnym - 7 lat, 9 miesięcy i 25 dni, jak i w ujęciu proporcjonalnym - ponad 30% całego okresu służby pełnionej łącznie przez 24 lata, 5 miesięcy i 25 dni.

Z kolei stanowisko organu, że J. M. nie spełnił przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, w świetle okoliczności przywołanych w decyzji, nie zasługuje w ocenie Sądu na akceptację.

Organ stwierdził bowiem, że biorąc pod uwagę nadanie J. M.wysokiej rangi odznaczeń państwowych i resortowych tj.: Brązowego Krzyża Zasługi, Brązowego i Srebrnego Medalu "Za Zasługi dla Obronności Kraju" oraz Brązowego Medalu "Siły Zbrojne w Służbie Ojczyzny", a także mając na względzie zajmowanie przez niego kierowniczych stanowisk służbowych (w tym m.in.: dowódcy grupy, szefa wydziału), a także realizowanie obowiązków służbowych na stanowiskach przewidzianych do kierowania działaniami specjalnymi i na stanowiskach związanych z wykonywaniem zadań specjalnych, na których pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnienia służby, skarżący w sposób istotny wyróżniał się na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Jednocześnie jednak uznał, że zarówno odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa, jak też prowadzenie postępowania dyscyplinarnego, poddają w wątpliwość możliwość zaliczenia J. M. do grona osób rzetelnie wykonujących zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. W ocenie organu odmowa wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w toku pełnionej przez niego służby w Biurze Ochrony Rządu, a co za tym idzie brak możliwości dalszego jej pełnienia we wskazanej formacji, stanowi niewątpliwą przesłankę do kwestionowania rzetelności wykonywania przez niego zadań i obowiązków w okresie służby.

Organ nie poczynił jednak przy tym żadnych ustaleń zarówno na okoliczność przyczyn odmowy wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa, jak też na okoliczność prowadzonego wobec niego postępowania dyscyplinarnego, które (co należy podkreślić) zostało umorzone w 2005 r.

Jak wskazał natomiast NSA w ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "(...) brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby."

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, aby organ poddał wnikliwej analizie cały przebieg służby skarżącego w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku.

Organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń na okoliczności charakteru wykonywanych zadań przez skarżącego w okresie pełnienia przez niego służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ przywołując wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...] wywiódł z tego, że skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opinie służbowe zawarte w aktach osobowych. Zaakcentowane zostało także członkostwo skarżącego w ZSMP. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że skarżący był zaangażowanym i aktywnym członkiem ZSMP, co bezsprzecznie wskazuje na świadomy wybór określonej drogi zawodowej i życiowej.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 wyjaśnił, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Na konieczność precyzyjnego i indywidualnego oceniania czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka w ramach kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa" zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt III UZP 1/20.

W analogiczny sposób wypowiedział się NSA w wyrokach: z dnia 5 listopada 2019 r.: sygn. akt: I OSK 636/20, I OSK 532/20; z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt: I OSK 1411/19, I OSK 1569/19; I OSK 1464/19; z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1711/19 (publ. CBOSA).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ nie rozważył w ogóle, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego można przypisać skarżącemu konkretne, godzące w wolności obywatelskie działania w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa.

Organ zupełnie pominął przy tym podnoszoną przez skarżącego wielokrotnie kwestię, że w okresie służby na rzecz totalitarnego państwa, czyli od [...] października 1982 r. do [...] lipca 1990 r. pracował w Biurze Ochrony Rządu, a do jego obowiązków należała ochrona osób oraz obiektów. Kwestie te organ miał obowiązek uwzględnić przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie, zaś zaniechanie w tym zakresie wskazuje na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Wydając zaskarżoną decyzję organ przekroczył granice uznania administracyjnego, bowiem nie rozważył przebiegu całej służby skarżącego w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zaskarżona decyzja została wydana także z pominięciem zaleceń w tym zakresie zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2020 r. co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Dokona analizy przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" przy uwzględnieniu wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej prezentowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej orzeczeniach. W związku z tym, wypełniając obowiązki określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organ dokona oceny charakteru służby skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. Weźmie przy tym pod uwagę stanowisko NSA prezentowane w ww. orzeczeniach akcentujące "indywidualistyczną" wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, której istota koncentruje się na potrzebie badania konkretnych spraw określonych indywidualnych osób ze świadomością, że restrykcyjne ustawowe domniemanie "służby na rzecz totalitarnego państwa" zrównuje - w zakresie statusu istotnego z punktu widzenia zaopatrzenia emerytalnego - osoby, które bezpośrednio angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, a zatem takie, których postawa z dzisiejszej perspektywy aksjologicznej jest oceniana negatywnie, z takimi osobami, których aktywność wprawdzie nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego, jednakże ograniczała się wyłącznie do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji pejoratywnych.

Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej ponad 24-letniej służby skarżącego, dokonana stosownie do reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., winna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r.

Zasługi i osiągnięcia skarżącego w służbie po dniu 12 września 1989 r. nie mogą być przy tym przez organ pominięte, godziłoby to bowiem w zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.