Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 883/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. P. i L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 26 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję własną z 19 lipca 2012 r. i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 13 sierpnia 2008 r., zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina P., zapisanej w KW [...], której właścicielami są H. i L. P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na działki nr [...], [...], [...]/, [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w pkt 2 decyzji Wójta Gminy zaznaczono, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy sprzedaży nowo wydzielonych działek nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...] i na działce [...] lub sprzedaż działek nastąpi wraz z ustanowieniem odpowiednich udziałów w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne.

Współwłaścicielami działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną są: M. i S. B., B. i M. Ś. oraz B. W. W postępowaniu podziałowym nie zostali oni uwzględnieni jako strony tego postępowania.

Wnioskiem z 2 maja 2011 r. B. W., S. i M. B. oraz M. i B. Ś. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 13 sierpnia 2008 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz bez ich udziału. Wskazali, że w Sądzie Rejonowym Gdańsk-Południe w Gdańsku IX Wydział Cywilny prowadzona jest sprawa o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...]. [...]/ należących do H. i L. P. przez działki [...] i [...] stanowiące ich współwłasność. Decyzja, o której stwierdzenie nieważności wnoszą, została wydana bez ich udziału w postępowaniu, co narusza ich prawa, ograniczając prawo własności. Z przedmiotowej decyzji wynika, że podział dokonany został pod warunkiem, że przy sprzedaży nowo wydzielonych działek nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...] i [...] lub sprzedaż działek nastąpi wraz z ustanowieniem odpowiednich udziałów w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne. Wnioskodawcy podkreślili, że nieinformowanie ich o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz pominięcie jako stron w wydanej decyzji, uniemożliwiło ustosunkowanie się do projektu podziału działki [...], mającego faktyczny wpływ na przyszłe użytkowanie ich działki nr [...]. Ponadto zaznaczyli, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie ewidencyjnym P., działka nr [...] stanowi tylko część ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego 62 KDX o szerokości zaledwie 5 m. Samodzielnie działka nr [...] nie spełnia wymagań stawianych ciągowi pieszo-jezdnemu. W decyzji błędnie określono cel wydzielenia działki nr [...], która wg m.p.z.p. jest drogą publiczną o symbolu 01 KDZ, a nie drogą wewnętrzną. Oznaczenie KDX - tereny ciągów pieszo-jezdnych nie oznaczają też, że działki o nr [...] i [...] są terenem ogólnodostępnym, a przeznaczenie ich na taki cel winno się odbyć za stosownym odszkodowaniem.

Decyzją z 19 lipca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

B. W., S. i M. B. oraz M. i B. Ś. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że nowo wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej poprzez oznaczony w planie teren komunikacyjny 62 KDX. Decyzja Wójta nie zawiera takiego sformułowania. Stwierdzenie takie Wójt zawarł dopiero w piśmie z 23 marca 2011 r.. W decyzji z 19 lipca 2012 r. SKO pomija fakty wynikające z decyzji Wójta zawarte w pkt 1 orzeczenia, nie analizując podziału pod kątem zgodności miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem Wójta Gminy oraz wstępnym projektem podziału czy też projektem podziału działki nr [...] obr. P. gm. P..

Ciąg pieszo-jezdny 62 KDX nie jest drogą publiczną ani drogą niepubliczną. W związku z powyższym decyzja Wójta Gminy jest wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 93 ust. 1 i 2 gdyż jest niezgodna z miejscowym prawem (m.p.z.p.).

W przekonaniu osób składających wniosek o ponowne rozpoznacie sprawy, z treści decyzji SKO wynika, że pominięto ocenę decyzji Wójta Gminy pod kątem wadliwości określonej w art. 156 § 1 k.p.a. z treścią przepisów prawa stanowiącą podstawę wydania decyzji jakim jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło też podstawy prawnej decyzji. Skarżący zarzucili także, że zastosowanie art. 93 ust 3 sprowadza się do tego, że w wyniku podziału droga wewnętrzna została wydzielona (cyt. z decyzji Wójta Gminy "Działka nr [...] wydzielona została jako droga wewnętrzna celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo powstałych działek.") zatem nie ma możliwości ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, co jest podstawą do uznania decyzji jako nieważnej, gdyż jest obarczona wadą zgodnie z art. 156 1 pkt 2 k.p.a..

Ponownie rozpoznając sprawę SKO decyzją z 26 września 2013 r. przychyliło się do stanowiska wnioskodawców i uznało, że decyzja z 13 sierpnia 2008 r. została wydana przez Wójta Gminy z rażącym naruszeniem prawa. Uznało Kolegium, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu tego nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Ponadto stosownie do treści art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami autorstwa dr Jacka Jaworskiego, Arkadiusza Prusaczyka, Adam Tułodzieckiego i Mariana Wolanina - Wydawnictwo: C.H.Beck 2011 (baza Legalis) wyjaśniono, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej wiąże się z faktem, że wydzielona działka gruntu będzie mogła się stać w przyszłości odrębną nieruchomością, a wtedy jej samodzielne zagospodarowanie bez dostępu do drogi publicznej nie będzie możliwe, nawet w przypadku spełnienia pozostałych wymogów planistycznych określonych w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy zatem określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej lub zbycia udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej albo też poprzez zastrzeżenie w omawianej decyzji ustanowienia służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu, jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 ustawy i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663).

Podkreśliło Kolegium, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej może polegać na przyleganiu wydzielonej działki gruntu do działki drogowej drogi publicznej z możliwością uzyskania do niej zjazdu, co stanowi wtedy dostęp bezpośredni.

Jeżeli działka wydzielona w wyniku podziału nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej możliwe jest zapewnienie tego dostępu w sposób pośredni, poprzez wydzielenie w ramach podziału nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną mającą połączenie z drogą publiczną, do której to drogi wewnętrznej będą przylegać pozostałe działki gruntu wydzielone w ramach podziału, i wtedy dostęp ten będzie opierał się na ustanowieniu służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek gruntu albo na zbyciu udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej podmiotowi, na rzecz którego dokonuje się zbycia działki gruntu przylegającej do drogi wewnętrznej. Przy czym należy w tym miejscu podkreślić, że wydzielona w ramach podziału droga wewnętrzna musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Pośredni dostęp do drogi publicznej może być również zapewniony bez wydzielania działki gruntu pod drogę wewnętrzną (jeżeli nie ma możliwości wydzielenia takiej drogi), poprzez ustanowienie służebności dla działek gruntu nieprzylegających do drogi publicznej na działkach gruntu, które do takiej drogi przylegają.

Organ orzekający w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ma obowiązek zbadać, czy projektowane do wydzielenia działki gruntu mają dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy decyzją z 13 sierpnia 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku H. i L. P., zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina P., zapisanej w KW [...], której właścicielem jest małżeństwo H. i L. P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W pkt 2 decyzji zaznaczono, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy sprzedaży nowo wydzielonych działek nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...] i na działce [...] lub sprzedaż działek nastąpi wraz z ustanowieniem odpowiednich udziałów w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne.

Natomiast z akt sprawy wynika, że działka nr [...] stanowi współwłasność B. W., S. i M. B. oraz M. i B. Ś. i jest drogą wewnętrzną, a co za tym idzie nie jest ona drogą publiczną.

Z załączonej do decyzji mapy z projektem podziału wynika, że powstałe w wyniku podziału działki nr [...], [...] i [...] mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej ulicy M. - działka nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa. Natomiast działki nr [...], [...]/25 i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...], [...] graniczą z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, która ma dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] ma dostęp do drogi wewnętrznej nr [...]poprzez wydzieloną w wyniku podziału drogę wewnętrzną nr [...]. Zatem w ocenie Kolegium w wyniku zatwierdzenia przedmiotowego projektu podziału działki nr [...] powstały m.in. działki nr [...]. [...] i [...], które nie mają dostępu do drogi publicznej. Nie zapewnia im tego dostępu wydzielona w wyniku podziału pod drogę wewnętrzną działka nr [...] gdyż nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej.

Dostępu do drogi publicznej działkom nr [...]. [...] i [...] nie zapewnia również zawarte w pkt 2 zastrzeżenie, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy sprzedaży nowo wydzielonych działek nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...] i na działce [...] lub sprzedaż działek nastąpi wraz z ustanowieniem odpowiednich udziałów w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne.

W ocenie Kolegium w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie można określać warunków, które odnosiłyby się do innych działek niż działki powstałe w wyniku zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Organy nie mogą zatem określić, że dostęp do drogi publicznej będzie zapewniony poprzez inną drogę wewnętrzna niż wydzielona w wyniku podziału, albo poprzez ustanowienie dla wydzielonych działek innych służebności drogowych na działkach nie będących przedmiotem podziału.

Nie ulega wątpliwości, zdaniem Kolegium, że stanowiąca współwłasność B. W., S. i M. B. oraz M. i B. Ś., będąca drogą wewnętrzną działka nr [...] nie stanowiła przedmiotu orzekania w niniejszej sprawie i nie powstała w wyniku podziału działki nr [...]. W tej sytuacji organ I instancji nie był uprawniony do dokonania podziału działki nr [...] pod warunkiem, że przy sprzedaży nowo wydzielonych działek nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych na działce nr [...] lub sprzedaż działek nastąpi wraz z ustanowieniem odpowiednich udziałów w prawie do działek gruntu stanowiących drogi wewnętrzne, a więc też działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzje wnieśli H. i L. P. domagając się jej uchylenia w całości.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazując art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem wnioskodawcy, będący właścicielami działki sąsiadującej z działką skarżących nie mieli interesu prawnego w przedmiocie unieważnienia decyzji podziałowej wydanej na rzecz skarżących, gdyż podział dokonany tą decyzją nie naruszał w żaden sposób ich praw, w szczególności nie oddziaływał na ich dostęp do drogi publicznej.

Skarżący podnieśli także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy - to jest błędną wykładnię art. 99 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej ustawą)- w ten sposób, że organ nie dostrzegł, że art. 99 stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 93 ust.3 ustawy oraz niezasadnie odmówił zastosowania w przepisu art. 99 ustawy błędnie ograniczając hipotezę "warunku ustanowienia służebności drogowych zapewniających dostęp do drogi publicznej" - przewidzianą w tym przepisie - wyłącznie do działek gruntu należących do skarżących oraz stwierdzając niedopuszczalność dokonanego podziału, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna doprowadzić do wniosku, że w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej działkom wyłonionym w wyniku podziału skarżący mogą uzyskać ustanowienie służebności również na działkach gruntu nie stanowiących ich własności, a taki właśnie warunek był prawidłowo zapisany w decyzji podziałowej z 13 sierpnia 2008 r.. W rezultacie organ niezasadnie wyeliminował z obrotu prawnego decyzję wydaną prawidłowo na podstawie art. 99 ustawy i zawierającą wszystkie niezbędne warunki przewidziane w tym przepisie.

Uzasadniając zarzut skargi dotyczący legitymacji procesowej uczestników postępowania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie unieważnienia decyzji podziałowej skarżący wskazali, że zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, zaś zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na tle powyższego wyrażony został w orzecznictwie pogląd, że nie mają interesu prawnego - ani w sprawie o podział działki gruntu, ani w sprawie o wzruszenie decyzji podziałowej w drodze nadzwyczajnych środków zaskarżenia - osoby, które nie mają żadnego tytułu prawnego do działek objętych decyzją podziałową, w szczególności interesu takiego nie mają właściciele działek sąsiadujących. Tylko w drodze wyjątku - jeżeli bezpośrednim skutkiem podziału jest naruszenie lub ograniczenie prawa własności do działek sąsiadujących, właściciele działek sąsiadujących uzyskują legitymację do podważenia decyzji podziałowej, zagrożenie lub naruszenie prawa własności musi się więc jawić jako realne i bezpośrednio związane z dokonanym podziałem. Podaje się tu przypadki skutków podziału w postaci pozbawienia działek sąsiadujących dostępu do drogi publicznej lub naruszenie dotychczasowych granic takich sąsiadujących działek (por. uzasadnienie orzeczeń NSA oraz wojewódzkich sądów administracyjnych: z dnia 15.03.2013 r. sygn. I OSK 326/13, z dnia 07.12.201 Ir. sygn. I OSK 82/11, WSA w Rzeszowie z dnia 17.11,2011r. sygn. II SA/Rz 784/11, z dnia 9 marca 2011 r. sygn. I OSK 669/10, z dnia 14.09.2010 r. sygn. II OSK 1343/09, z dnia 16.07.2010 r. sygn. I OSK 1288/09, z dnia 14.10.2009r. sygn. I OSK 91/09 - wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOSA).

Zdaniem skarżących należąca do uczestników sporna działka nr [...] tzw. "miedza", leży - wzdłuż obu swoich przeciwległych, dłuższych krawędzi - pomiędzy działką objętą podziałem oraz krawędzią drogi publicznej. Sporna decyzja podziałowa, jako taka, nie spowodowała więc żadnego naruszenia bądź ograniczenia prawa własności uczestników. Uczestnicy nie podnosili ani tego, żeby podział spowodował utrudnienia dostępu ich działki do drogi publicznej, ani też naruszenia dokonanym podziałem granicy obu działek w stosunku do stanu dotychczasowego. Natomiast uczestnicy, w toku postępowania unieważnieniowego, opierali swój interes prawny na fakcie zamieszczenia - w treści decyzji podziałowej - warunku uzależniającego zbycie przez skarżących w przyszłości działek powstałych na skutek podziału, od ustanowienia na działce nr [...] należącej do uczestników, służebności drogowych zapewniających dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej poprzez tę działkę. Warunek ten - wymuszony normą art. 99 ustawy - nie generuje jednak po stronie uczestników żadnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji podziałowej, a tym samym nie byli oni uprawnieni do żądania unieważnienia decyzji podziałowej. Wskazany przepis nie nakłada na uczestników żadnych obowiązków względem skarżących ani nie ogranicza ich prawa własności. Zgodnie z tym przepisem skarżący mają zapewnić wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej, pod rygorem zakazu zbywania tychże działek, do momentu zapewnienia takiego dostępu, natomiast umowy zbycia wydzielonych działek bez spełnienia warunku z art. 99 ustawy są nieważne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. III CZP 34/09, opubl. Biuletyn Sądu Najwyższego 2009 nr 61). Natomiast ograniczenie prawa własności uczestników następuje dopiero w odrębnym postępowaniu - to jest postępowaniu sądowym o obciążenie ich działki nr [...]/1 opisanymi wyżej służebnościami drogowymi, zapewniającymi dostęp do drogi publicznej, w wykonaniu obowiązku skarżących przewidzianego art. 99 ustawy. To w tamtym postępowaniu uczestnicy będą mieli możność obrony swoich praw, w tym zwalczania wszystkich twierdzeń skarżących zmierzających do obciążenia działki uczestników rzeczonymi nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że - zgodnie z niespornymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Kolegium - w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego wsi P., w obszarze którego znajduje się sporna działka nr [...] należąca do uczestników, jest przeznaczona jest ciąg pieszo - jezdny. Plan ten stanowi przepis prawa miejscowego, a jego ustalenia kształtują - wraz z innymi przepisami - sposób wykonywania prawa własności działki nr [...] należącej do uczestników. Skoro działka uczestników została przewidziana w planie zagospodarowania przestrzennego na ciąg pieszo-jezdny i ustalenia planu w tym zakresie nie zostały skutecznie przez uczestników zakwestionowane - to nie mają oni obecnie interesu prawnego co do kwestionowania nałożenia na skarżących obowiązku ubiegania się o ustanowienie służebności drogowych na ich działce, w sposób określony w decyzji podziałowej. W rezultacie, decyzja Kolegium narusza art. 28 k.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 ustawy w ten sposób, że do wszczęcia postępowania unieważnieniowego oraz udziału w nim zostali dopuszczeni uczestnicy, jako osoby nieuprawnione.

Zakwestionowali także skarżący dokonaną przez Kolegium wykładnię art. 99 w związku art. 93 ust.3 ustawy, sprowadzająca się do zawężenia użytego tam pojęcia "służebności" do służebności ustanawianych wyłącznie na działkach wchodzących w skład działki podlegającej podziałowi. Zawężenia takiego nie da się w żaden sposób wyprowadzić z brzmienia art. 99, ani też z brzmienia art. 93 ust.3 ustawy. Zgodnie z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności może nastąpić w przypadku rażącego naruszenia prawa. Musi to być naruszenie kwalifikowane, powodujące skutki nie dające się pogodzić z zasadami praworządności. Kolegium - zarzucając decyzji podziałowej "rażące naruszenie" art. 93 ust.3 ustawy - uchybiło cytowanemu przepisowi w ten sposób, że w toku wykładni art. 93 ust.3 ustawy nie dostrzegło, że przepis art. 99 ustawy powołany w decyzji podziałowej jako jej podstawa prawna stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej zasady niedopuszczalności podziału w sytuacji braku dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej, wyrażonej w art. 93 ust. 3 ustawy. Tymczasem w piśmiennictwie podnosi się, że art. 99 ustawy związany jest ściśle z uregulowaniem zawartym w art. 93 ust. 3 ustawy i powinien znaleźć się w systematyce rozdziału jako kolejny ustęp tego artykułu. Komentowany przepis dotyczy sytuacji stanowiącej wyjątek od zasady niedopuszczalności podziału nieruchomości, jeżeli wydzielone działki nie miałyby bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Wyjątek ten polega na dopuszczeniu podziału nieruchomości z jednoczesnym zobowiązaniem do zapewnienia takiego dostępu przez ustanowienie służebności drogowej (por. Gospodarka nieruchomościami. Komentarz - Jan Szachułowicz i inni, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2003 -komentarz do przepisu art. 99 ustawy).

Uszło uwadze Kolegium, że sporna decyzja podziałowa - którą unieważniono zaskarżoną decyzją - dotyczyła wyłącznie podziału geodezyjnego, nie zaś podziału prawnego, z którym wiąże się zbycie wydzielonych działek. Na etapie zaś podziału ewidencyjnego należy określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej z umieszczeniem w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości zastrzeżenia, że w razie zbycia działki (działek) powstałych w wyniku podziału nastąpi ustanowienie służebności drogowej albo zbycie udziału w prawie do działki drogi wewnętrznej, albo też nastąpi ustanowienie służebności drogi koniecznej na innych działkach gruntu (jeżeli nie wydzielono drogi wewnętrznej). Pośredni dostęp do drogi publicznej nie musi istnieć w chwili dokonywania podziału ewidencyjnego, ale dopiero w chwili dokonywania podziału prawnego nieruchomości - zbycia wydzielonych działek; tak też sądownictwo administracyjne (por. orzeczenia WSA: z dnia 14.12.2011 r. sygn. II SA/Go 720/2011, z dnia 12.07.2012r. sygn. II SA/Lu 466/12). Konsekwentnie na skarżących - jako ewentualnych zbywających w przyszłości wydzielone działki - ciąży obowiązek zapewnienia, że zbywane działki będą miały dostęp do drogi publicznej w jeden ze sposobów wskazanych w art. 93 ust.3 - albo poprzez dostęp bezpośredni, bądź też pośredni - poprzez drogę wewnętrzną bądź ustanowienie służebności drogowych na innych działkach gruntu, bez bliższego ich precyzowania. Tymczasem wykładnia Kolegium dotycząca art. 99 ustawy powodowałaby, że na podstawie tego przepisu nie byłyby w ogóle dopuszczalne podziały działek gruntu nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie dostęp pośredni na podstawie służebności drogowych na działkach należących do osób trzecich, a większość nieruchomości położonych z dala od drogi publicznej korzysta z takiej właśnie formy pośredniego dostępu. Wykładni Kolegium nie sposób zaakceptować, gdyż po pierwsze, nie wynika ona z brzmienia przepisu, po drugie zaś - wykluczyłaby ona z możliwości podziału całą kategorię nieruchomości położonych w z dala od drogi publicznej, o których mowa w zdaniu poprzednim.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, oceniając czy w toku postępowania organ nie naruszył przepisów postępowania i czy zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Stosownie do art. 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku B. W., S. i M. B. oraz M. i B. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z 13 sierpnia 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina P., zapisanej w KW [...], której właścicielami są H. i L. P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wnioskodawcy są współwłaścicielami działki nr [...]. H. i L. P. wystąpili na drogę postępowania cywilnego o ustanowienie drogi koniecznej na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] przez działki [...] i [...]. Służebność ma obejmować zatem wskazaną w decyzji podziałowej działkę wnioskodawców [...].

Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia w pierwszej kolejności skupić się musi na ocenie, czy organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo uznał, że wnioskodawcy posiadają w sprawie interes prawny, a tym samym czy mogli być uznani za stronę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego, mogą one również - jako strony postępowania podziałowego - żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. W myśl art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości dokonuje się z urzędu lub na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, tak więc w każdym wypadku stroną postępowania o podział nieruchomości jest osoba, której przysługują do tej nieruchomości prawa rzeczowe. Oczywistą rzeczą jest, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, z którą jego działka sąsiaduje. Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostanie pozbawiony możliwości dotychczas nieskrępowanego i pełnego korzystania z przysługującego mu prawa własności. Wykładnia językowa powołanych przepisów, jakiej dokonało Kolegium w przedmiotowej sprawie, prowadzi do zasadnego wniosku, że skoro działki powstałe w wyniku podziału mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez służebność na cudzym gruncie to właścicielowi tego gruntu musi przysługiwać możliwości ochrony praw właścicielskich, podlegających ochronie konstytucyjnej. Za istotny element tych praw musi być uznana ograniczenie możliwość korzystania z nieruchomości wskutek ustanowienia drogi koniecznej, służebność obciążając nieruchomość ogranicza prawa właścicielskie. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania w sprawie wznowienia takiego postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział, nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1343/09, wyrok WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 450/13 dostępne na stronach orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaakcentować należy, że w odniesieniu do niektórych regulacji prawnych, w określonych sytuacjach faktycznych, sama wykładnia językowa, jakiej dopomagają się skarżący, nie wystarcza i musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Z kolei art. 99 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w drodze podziału zostaną one ustanowione. Powołane przepisy nie mogą być rozumiane jako przepisy chroniące wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Taka wykładnia byłaby nieracjonalna i prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz zasady ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie zostały obciążone służebnościami z uwagi na takie ukształtowanie podziału, że nie zapewniono nowopowstałym działkom drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu zasadnie Kolegium uznało, że właścicielom działki nr [...]/1 przysługiwało prawo skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji podziałowej.

W treści skargi zakwestionowano także uznanie za rażące naruszenie prawa rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy z 13 sierpnia 2008 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P., gmina P., zapisanej w KW [...], której właścicielami są H. i L. P., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Z akt sprawy wynika, że działki nr [...], [...] i [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Działki nr [...], [...] graniczą z działką nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, która ma dostęp do drogi publicznej - działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] ma dostęp do drogi wewnętrznej nr [...] poprzez wydzieloną w wyniku podziału drogę wewnętrzną nr [...]. W ocenie Kolegium, w wyniku zatwierdzenia przedmiotowego projektu podziału działki nr [...] powstały m.in. działki nr [...]. [...] i [...], które nie mają dostępu do drogi publicznej. Nie zapewnia im tego dostępu wydzielona w wyniku podziału pod drogę wewnętrzną działka nr [...] gdyż nie przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej. Także bezsporne jest, że działka [...] w planie zagospodarowania przestrzennego wsi P. jest przeznaczona na ciąg pieszo - jezdny. Teren ten w chwili prowadzenia postępowania nie został jednak wydzielony ewidencyjnie i prawnie z gruntów prywatnych, nie wybudowano na nim drogi i nie stanowi na chwilę obecną drogi publicznej.

Podstawową zasadą w przypadku podziału nieruchomości jest warunek, że podział jest on dopuszczalny pod warunkiem zapewnienia działkom powstałym w jego wyniku dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu. Na tak wydzielonej drodze wewnętrznej nie ustanawia się służebności, jeżeli przy podziale prawnym, np. polegającym na sprzedaży nowo powstałych działek gruntu, jednocześnie dokonuje się sprzedaży udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jeżeli natomiast nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, to uznaje się, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu w przyszłości (przy podziale prawnym) dla nowych działek odpowiednich służebności drogowych. W takiej sytuacji geodezyjnego podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione służebności drogowe.

Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym (sąsiednim) gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, czyli na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Służebności ustanawia się na rzecz wyodrębnianych prawnie nowych nieruchomości powstających z działek wydzielonych w czasie procedury podziałowej. Innymi słowy, tzw. podział warunkowy z założenia ma gwarantować nowym działkom powstałym w wyniku podziału prawo przejścia i przejazdu przez pozostałą część nieruchomości objętej wnioskiem. Dopuszczając podział warunkowy, ustawodawca zezwala tymczasowo istnieć odpowiednim działkom ewidencyjnym bez dostępu do drogi publicznej do czasu, gdy będą one własnością jednego podmiotu (zob. Durzyńska M., Strona postępowania o podział nieruchomości, Glosa 2013/2/117-[...]).

Podzielić należy również pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt I OSK 61/05 (publ. LEX nr 217315) odnośnie twierdzenia dotyczącego przepisu art. 93 ust. 3 u.g.n., że przepis ten nie dopuszcza podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie miałyby dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na niej odpowiednich służebności dla wydzielonych działek albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Z tą ostatnią sytuacją - jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej - związane jest ściśle uregulowanie zawarte w art. 99 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymieniony wyżej przepis art. 99 tej ustawy przewiduje w takim wypadku zatwierdzenie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanowienia odpowiedniej służebności przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału. Analiza obu cytowanych przepisów, tzn. art. 93 ust. 3 oraz art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazuje, że chodzi tu o ustanowienie służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej nie na cudzym gruncie, lecz na gruncie stanowiącym własność wnioskodawcy podziału, przede wszystkim na gruncie wchodzącym w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

W rozpoznawanej sprawie Kolegium, wskazując na przesłankę z art. 156 § pkt 2 k.p.a., wywodzi, że decyzja podziałowa w sposób rażący narusza art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie zapewnia wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Sąd podziela także pogląd wyrażony w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99).

Podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia nieruchomości nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Decyzja Wójta Gminy z 13 sierpnia 2008 r. zatwierdziła podział nieruchomości pomimo, że część nowopowstałych działek nie posiada dostępu do drogi i nie można tego dostępu zapewnić bez ustanowienia służebności na cudzym gruncie. Powoduje to wydanie decyzji z rażącym naruszeniem zasady, że działki mają mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.