Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 172/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant pom. sekr. sąd. Marta Aftowicz-Korlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy odmówił M. Z. przyznania zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w kwocie 1.392 złotych. W uzasadnieniu wskazano, iż jak wynika z protokołu oszacowania szkód obszar upraw, na których wystąpiły straty wynosi 2,38 ha, zaś łączna powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym wynosi 10,89 ha. Na podstawie protokołu ustalono, iż średnia wysokość szkód w uprawach w gospodarstwie rolnym M. Z. wynosi 26,96%, co powoduje, że wnioskodawca nie kwalifikuje się do otrzymania zasiłku celowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. Z. podniósł, iż rzeczywiste straty w uprawach rolnych były większe, niż wynika to z protokołu strat z dnia [...]. W protokole ujęte zostały tylko uprawy, na których skutki suszy były najbardziej widoczne. Pominięte zostały pozostałe uprawy, na których susza wyrządziła mniejsze szkody. Uprawy te to pszenżyto (30%), owies (30%), żyto (30%). Po ponownym przeliczeniu, wysokość strat w całym gospodarstwie rolnym wynosi 46,97%, co uprawnia stronę do otrzymania zasiłku celowego.

Decyzją z dnia [...] o znaku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Jak wskazano w motywach decyzji, przesłanki udzielenia pomocy dla gospodarstw rolnych zostały określone w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109), zgodnie z którym pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;

2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.

Organ odwoławczy zauważył, iż co prawda odwołujący się jest rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu z mocy ustawy, jednakże szkody spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę nie przekroczyły średnio 30%. Kolegium podkreśliło, iż kierownik ośrodka pomocy społecznej zgodnie z § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia ustala średnią wysokość szkód na podstawie protokołu oszacowania, zatem nie miał on możliwości uwzględnienia innych upraw, niż te, które zostały ujęte w protokole, choćby szkody powstały również w innych uprawach. Tym samym nie ma prawnej możliwości zaliczenia szkód powstałych w uprawach żyta czy pszenżyta do ogólnej wysokości szkód powstałych w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiej Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Z. podniósł, iż w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto powierzchnię gospodarstwa rolnego oraz powierzchnię użytków rolnych, gdyż wynoszą one odpowiednio 12,89 ha i 9,29 ha, nie zaś 14,87 ha i 10,89 ha. Na potwierdzenie powyższego skarżący przedstawił zawiadomienie o zmianie w ewidencji gruntów z dnia [..] roku oraz zestawienie gruntów z dnia [...]. Przyjęcie właściwych powierzchni gruntów powoduje, iż średnie straty w uprawach kształtują się na poziomie 31,53% i uprawniają do otrzymania zasiłku celowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony skarżącej Kolegium wskazało, iż szkody oszacowane zostały w oparciu o dane wynikające z protokołu sporządzonego w obecności skarżącego i przez niego podpisanego oraz podkreśliło, że na etapie postępowania administracyjnego strona nie kwestionowała powierzchni własnego gospodarstwa rolnego ani powierzchni upraw, nie wskazując, że zaistniała podstawa do dokonania zmiany w rejestrze gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzając kontrolę, Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie, niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U.Nr 155, poz. 1109) wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz. 593 z późn. zm.).

Stosownie bowiem do art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu pomocy z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej.

Zgodnie z przepisem § 2 w/w rozporządzenia Rady Ministrów, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:

1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy;

2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U.Nr 16, poz. 82 z późn. zm.), wynoszą średnio powyżej 30 %.

Jak wynika z brzmienia przepisów § 2 rozporządzenia, aby skorzystać z programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy spełnione muszą być łącznie obie z wymienionych przesłanek, tj. niespełnienie choćby jednej z przesłanek wyłącza możliwość przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy.

Organy administracyjne ustaliły, iż M. Z. jest rolnikiem podlegającym ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy (k. 8 akt administracyjnych), bezspornym jest zatem, że jedna z przesłanek przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy została spełniona.

Kwestią budzącą wątpliwości jest jednakże spełnienie drugiego z warunków dotyczących wysokości szkód w uprawach rolnych skarżącego.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż jak wynika z protokołu szacowania strat, sporządzonego przez Komisję Gminną w dniu [...], powierzchnia dotknięta klęską żywiołową stanowi 33%. Przy sporządzaniu protokołu pod uwagę wzięto powierzchnię gospodarstwa ogółem – 14,87 ha oraz powierzchnię użytków rolnych – 10,89 ha. Wśród upraw podlegających oszacowaniu wskazano owies, ziemniaki oraz użytki zielone. Wartość wskazana w protokole – 33% może sugerować, że przesłanka warunkująca otrzymanie zasiłku celowego w ramach łagodzenia skutków suszy została spełniona. Dopiero z decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wynika odmienny, niż przyjęty w protokole szacowania strat sposób obliczania średniej wysokości szkód, którego zasadności zastosowania zresztą stronie nie wyjaśniono. Rozbieżności w sposobie obliczania wysokości szkód, a zwłaszcza fakt, iż Komisja Gminna dokonuje jedynie szacowania powierzchni objętej klęską suszy mogą powodować, że rolnik przy sporządzaniu protokołu będzie wykazywać jedynie takie szkody, które zapewniają odpowiedni poziom średnich szkód w uprawach – 30%, czyli tzw. konieczne minimum, bez wskazywania innych szkód, których zaistnienie nie wpływa już na samo prawo otrzymania środków pomocy bądź ich wysokość.

O ile jednak organ I instancji wydając decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku celowego nie dysponował danymi dotyczącymi szkód w uprawach rolnych M. Z. innymi niż te, które zgłoszone zostały do protokołu szacowania, to już organ II instancji posiadał informację, iż wysokość szkód mogła być wyższa, niż to przyjął Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Skarżący podniósł bowiem w odwołaniu okoliczność, iż część upraw również dotkniętych klęską nie została oszacowana, gdyż susza wywołała w nich mniejsze szkody, jednak mogące mieć wpływ na ostateczną średnią ich wysokość w całości upraw rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło tych okoliczności, powołując się na moc protokołu szacowania strat.

Sąd w składzie orzekającym zauważył, iż nie ulega wątpliwości, że ustalając wysokość szkód w uprawach rolnych, a tym samym prawo do ubiegania się o zasiłek celowy w ramach łagodzenia skutków suszy, organ upoważniony opiera się na protokole szacowania strat. Powyższe wynika bezpośrednio z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy. Warto jednak zaakcentować, że wskazany akt prawny nie zwalnia organu z prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zapewniającego wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy z poszanowaniem fundamentalnych zasad tegoż postępowania, zapisanych w przepisach art. 7, 8, 9, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. Na podkreślenie zasługuje ta okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji oparły się na protokole, który należy uznać za wadliwy, gdyż nie odzwierciedlał szkód we wszystkich uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego. Uchybienie to ma tym większe znaczenie, że organ odwoławczy, mimo wskazania przez stronę w treści odwołania, iż protokół strat nie uwzględnia wszystkich upraw rolnych i szkód w nich wyrządzonych, nie podjął próby wyjaśnienia rzeczywistych rozmiarów szkód w uprawach rolnych skarżącego ani też areału upraw rolnych. Nie dość tego, organ odwoławczy przypisał protokołowi szacowania strat moc dowodu, którego nie sposób podważyć ani zakwestionować.

Należy w tym miejscu wskazać, iż przyjęte przez organy obu instancji do wyliczenia wysokości szkody w uprawach w gospodarstwie rolnym skarżącego, strat tylko w części upraw rolnych, lecz w odniesieniu do ogólnej powierzchni użytków rolnych, bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, może prowadzić do naruszenia § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, iż zarówno w decyzji organu I, jak i II instancji nie zostało wyjaśnione, dlaczego przyjęto taki właśnie sposób wyliczania średniej wysokości szkód w uprawach rolnych, którego wynik różni się od średniej wynikającej z protokołu szacowania. Ponadto organ nie zapewniając stronie udziału w postępowaniu, nie dał skarżącemu możliwości odniesienia się do ustaleń i wyliczeń średniej wysokości szkód, które w sposób zasadniczy różniły się od danych wskazanych w protokole szacunku strat.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, po ustaleniu ogólnej powierzchni upraw rolnych wyliczyć wysokość szkód we wszystkich uprawach, gdyż część upraw nie była przedmiotem szacowania przez komisję. Organ powinien również zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji powiadomić o poczynionych ustaleniach, umożliwić zapoznanie się z nimi i ustosunkowanie się do zebranych materiałów.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.