Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2272/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 22
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. na rzecz B. O. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. O. (zwaną dalej Skarżącą) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako organ) utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika.

Powyższe postanowienia wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

B. O. w dniu [...] lipca 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek na rok 2011 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku śmierci rolnika.

W uzasadnieniu swojego wniosku wskazała, że uchybienie terminu nastąpiło z powodu niewiedzy, iż takiej czynności należy dokonać w przypadku, gdy gospodarstwo rolne było przedmiotem współwłasności małżeńskiej. Ponadto Skarżąca wskazała, że nikt z pracowników Agencji nie poinformował jej o procedurze złożenia wniosku o przyznanie pomocy, kiedy po śmierci męża była w Biurze Powiatowym.

Do wniosku dołączono m. in.:

1. Oświadczenie spadkobiercy windykacyjnego przejmującego posiadanie gruntów rolnych, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności,

2. Oświadczenie B. O. będące wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności za rok 2011;

3. Oświadczenie K. O. i A. O.;

4. Odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] listopada 2011 r.;

5. Odpis postanowienia Sądu Rejonowego w C. o stwierdzeniu nabycia praw do spadku po K. O.

W dniu [...] lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wydał postanowienie nr [...], którym odmówił B. O. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przywrócenie terminu na złożenie wniosku na rok 2011 jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych w przypadku śmierci rolnika po terminie ostatecznym nie jest możliwe ze względu na to, iż przywracanie terminu na podstawie art. 58 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez uczestników postępowania, a instytucja ta nie ma zastosowania do terminów materialnoprawnych dokonania czynności procesowych. Terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Ponieważ termin składania przedmiotowych wniosków jest terminem wynikającym z prawa materialnego, nie mają do niego zastosowania przepisy art. 58 - 60 k.p.a. mówiące o zasadach przywrócenia terminu.

W dniu [...] lipca 2013 r. B. O. wniosła zażalenie na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C., w treści którego podniosła, że gospodarstwo rolne prowadziła wspólnie z mężem od 2001, zaś niedopełnienie obowiązku złożenia wniosku wynikało z niewiedzy oraz niepoinformowania przez pracowników Agencji, że taki wniosek ma złożyć.

Organ II instancji postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika na rok 2011, uznając w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe pod względem celowości.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor OR ARiMR wskazał, że ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oprócz tego, że określa prawa i obowiązki wnioskodawcy ubiegającego się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to również przewiduje sytuacje, w której, w przypadku śmierci rolnika prawa, które przysługiwałyby rolnikowi jako stronie postępowania, przysługują spadkobiercy tego rolnika.

Zgodnie z art. 22 ust. 1,2, 7 i 9 tej ustawy w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują spadkobiercy, jeżeli:

odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu [...] maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu spadkodawcy lub spadkobiercy;

la) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu albo umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu;

spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile spadkodawca spełniał lub spadkobierca spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego.

W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku.

Wniosek, o którym mowa w ust. 2, spadkobierca składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony przez spadkodawcę wniosek o przyznanie płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1, przy czym termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie B. O. jako spadkobierca po zmarłym K. O. złożyła w dniu [...] lipca 2013 r. wniosek na rok 2011 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika, przy czym K. O. zmarł w dniu [...] listopada 2011 r., a więc przed dniem wydania decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która wydana została w dniu [...] marca 2012 r.

W takiej sytuacji, gdy śmierć rolnika nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku do wydania decyzji, o płatności może ubiegać się spadkobierca rolnika, a spadkobierca może wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku tj. od dnia śmierci wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie B. O., składając wniosek w dniu [...] lipca 2013 r. wniosła również o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, bowiem siedmiomiesięczny termin przewidziany w art. 22 ust. 2 ustawy upłynął z dniem [...] czerwca 2012 r.

Organ stwierdził przy tym, że istotny jest fakt, że z przepisu prawa tj. art. 22 ust. 9 ustawy wynika, że termin na złożenie wniosku wskazany w art. 22 ust. 2 tejże ustawy nie podlega przywróceniu.

Z powyższego zatem wynika, że żaden organ administracji nie ma prawa przywrócić terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika, choćby przyczyny uchybienia tego terminu były całkowicie niezależne od osoby występującej z wnioskiem.

Taka sytuacja – zdaniem organu - miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem mimo obiektywnych przyczyn, z powodu których Skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie płatności w odpowiednim terminie, zarówno Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. jak i Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR rozpatrujący zażalenie, nie są uprawnieni do przywrócenia terminu wskazanego w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na to postanowienie B. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia i przywrócenie Skarżącej terminu do złożenia wniosku na rok 2011 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, mający wpływ na jego treść, polegający na błędnym przyjęciu, iż B. O. nie dokonała czynności w terminie, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału winna prowadzić do wniosku, iż B. O. dopełniła czynności w terminie, lecz to organ zaniechał wezwania do uzupełniania braków formalnych wniosku;

Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania B. O. do uzupełnienia braków formalnych i w wyniku tego wszczęcie postępowania dot. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń;

Naruszenie prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1, 2, 7, i 9 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez uznanie, iż B. O. nie dopełniła wszystkich wymaganych prawem czynności, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału winna prowadzić do wniosku, iż przedłożyła ona w ARiMR akt zgonu męża i w związku z tym winna ona zostać wezwana do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że faktem jest, iż termin określony w ustawie wynoszący 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu, jednakże B. O., natychmiast po śmierci męża dostarczyła do biura powiatowego ARiMR w C. akt zgonu męża i poinformowała, iż chce uzyskać płatność z tytułu śmierci rolnika. Biuro Powiatowe winno więc wezwać B. O. do uzupełnienia braków formalnych w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże, mimo posiadania przez organ wiedzy dotyczącej śmierci rolnika, zaniechano wezwania B. O. do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślono, że jako wstąpienie spadkobiercy rolnika do toczącego się postępowania należy uznać dzień, w którym B. O. dostarczyła do Biura Powiatowego ARiMR w C. akt zgonu męża, zatem przyczyna uchybienia terminowi nie leżała po stronie B. O., lecz po stronie ARiMR. Faktycznie prawidłowym byłoby wezwanie strony do udziału w toczącym się postępowaniu z uwagi na fakt śmierci rolnika, o czym B. O. zawiadomiła organ w przepisanym terminie.

Stwierdzono, że z uwagi te fakty nie sposób uznać, iż B. O. nie dokonała stosownej czynności w przepisanym terminie i w związku z tym zasadnym jest zmiana zaskarżonego postanowienia lub jego uchylenie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Dyrektor OR ARiMR wskazał, że w treści skargi B. O. zarzuca organowi błąd w ustaleniach faktycznych polegających na błędnym przyjęciu, że Skarżąca nie dokonała czynności w terminie., a ponadto naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych.

Odnosząc się do zarzutów B. O. w ocenie organu są one bezpodstawne i nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale. Wskazano, że z akt sprawy nie wynika aby skarżąca tuż po śmierci męża stawiła się w Biurze Powiatowym ARiMR w C. i złożyła odpis aktu zgonu. Wyjaśniono, że organ I instancji w dniu [...].03.2012 r. wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 dla K. O., ponieważ nie posiadał wiedzy o śmierci beneficjenta. Zauważono, że w sytuacji, która stanowi zarzuty przedmiotowej skargi, gdyby organ był w posiadaniu aktu zgonu i miał informację o śmierci K. O. nie wydałby decyzji przyznającej płatności.

Organ podkreślił ponadto, że z akt sprawy wynika, że B. O. złożyła odpis skrócony aktu zgonu złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w C. dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r., po - jak wynika to ze stanowiska Kierownika Biura Powiatowego - kontakcie telefonicznym z pracownikiem Biura Powiatowego ARiMR w C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z p. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jego uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 z p. zm., zwana dalej ustawą o płatnościach) oraz przepisy unijne: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników; Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z p. zm., zwane dalej Rozporządzeniem Komisji (WE) 1122/2009).

Sąd pragnie podkreślić w tym miejscu, iż w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09 (LEX nr 919874), z którego wynika, że wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem.

Ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 1 statuuje zasadę, iż płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2), przy czy stosownie do ust. 3 termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

W świetle przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, o których mowa w ustawie, jest wszczynane wyłącznie na wniosek rolnika złożony w ustawowym terminie, a wymagania, jakie powinien spełniać ten wniosek prawodawca określił w przepisach wykonawczych do ustawy.

Przepisy ustawy o płatnościach regulują także sytuacje, związane ze śmiercią rolnika, która nastąpiła po złożeniu, w trybie art. 18 ust. 1, wniosku o przyznanie płatności. Tryb postępowania w takich sprawach uzależniony jest zarówno od tego, jakiej płatności domagał się spadkodawca jak i od etapu postępowania administracyjnego w sprawie, a w sytuacji już zakończonego postępowania - od treści doręczonej decyzji.

Jeszcze inna sytuacja została uregulowana w art. 22 ustawy o płatnościach. Obejmuje ona te stany faktyczne, w których śmierć rolnika nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności. Wówczas to, stosownie do ust. 1 tego przepisu płatność przysługuje spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności i spełnia warunki do przyznania płatności. W takim przypadku spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu - ust. 3-6 - zawarte są niezbędne elementy wniosku oraz katalog dokumentów, które spadkobierca zobowiązany jest do wniosku dołączyć. Istotne jest przy tym, że wniosek, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, spadkobierca, stosownie do ust. 7, składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności przez spadkodawcę. Również wniosek o wypłatę płatności, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o płatnościach składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie tych płatności lub pomocy przez spadkodawcę.

Z treści przepisów art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 7 jak i art. 27 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia instytucje: wniosku o przyznanie płatności, wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz wniosku o wypłatę płatności. Z dotychczasowych rozważań wynika nadto, że po wszczęciu postępowania administracyjnego wnioskiem spadkodawcy złożonym w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, spadkobierca może ubiegać się o przyznanie płatności objętych wnioskiem poprzednika prawnego bądź poprzez złożenie wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania (art. 22 ust. 2) bądź wniosku o wypłatę przyznanych decyzją płatności (art. 27 ust. 4) albo też ustawodawca nakazał przyznanie tych płatności z urzędu (art. 26).

Powracając do art. 22 ustawy o płatnościach, przypomnieć raz jeszcze należy, że przepis ten dotyczy przystąpienia do toczącego się już postępowania wszczętego na skutek wniosku innego podmiotu, który złożył sformalizowany wniosek w ustawowym terminie. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Wniosek, o którym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej do włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności i będzie pozostawało z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Tej tezie nie przeczy treść art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowiącego, iż elementem wniosku powinien być numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołączona do wniosku kopia wniosku o przyznanie tego numeru, gdyż żaden przepis ustawy o płatnościach nie wyłączył stosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w cytowanym wyroku, a pogląd ten podziela Sąd w kontrolowanej sprawie, że wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. co najmniej w dniu [...] maja 2012 r. powziął informację, że mąż Skarżącej K. O. zmarł w dniu [...] listopada 2011r. (k. 43 i 44 akt admin.), który to fakt miał miejsce przed upływem 7 miesięcy, o jakich mowa w cyt. przepisie art. 22 ust. 2 ustawy, a tym samym nie można uznać bezspornie, że twierdzenie Skarżącej, iż po śmierci męża informowała o tym fakcie organ I instancji, jak również składała zapewnienie, że będzie kontynuowała wnioski o płatności, nie jest zgodne z prawdą.

Ponadto – co wynika z wyjaśnień składanych przez Skarżącą na rozprawie – B. O. składała do Biura Powiatowego Agencji w C. zaświadczenie z Sądu Rejonowego w C. o toczącym się postępowaniu spadkowym po jej zmarłym mężu i fakt ten miał miejsce po jej pierwszym zgłoszeniu się do organu po śmierci męża. Takiego zaświadczenia brakuje zaś w aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy.

Należy w tym miejscu wskazać, rozpatrując stan faktyczny sprawy, że organ wiedział o śmierci K. O. i mimo iż mógł dysponować – jak twierdzi Skarżąca - aktem zgonu K. O., a Skarżąca wyrażała chęć wstąpienia do toczącego się postępowania po śmierci męża (przy czym fakty te miały miejsce przed upływem terminu siedmiu miesięcy od dnia śmierci K. O.) - nie wprowadził Skarżącej do postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011r., nie wezwał również Skarżącej w żadnym akcie prawnym do uzupełnienia wniosku.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy). W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie przepisów k.p.a. - o ile przepisy ustawy o płatnościach nie przewidują szczególnej regulacji - powoduje, że zawarte w ustawie regulacje proceduralne mają charakter nieautonomiczny. Normują tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. (patrz: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska; Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Wydawnictwo Oficyna 2008)

Dążąc do uproszczenia i usprawnienia postępowania oraz kierując się zamiarem obniżenia jego kosztów, ustawodawca wprowadził niektóre szczególne, odmienne od przepisów k.p.a., zasady i rozwiązania proceduralne.

I tak, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Potwierdzona zatem została podstawowa zasada k.p.a. - praworządności. Organy administracji właściwe w sprawie przyznania płatności działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się również na odejście od zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do powołanego przepisu organ obowiązany został do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Ponadto na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest jednak zapewnić - na żądanie - czynny jej udział w każdym stadium postępowania, udzielić niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 81/11, LEX nr 1137970).

Wskazany powyżej obowiązek wynikający z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach tj. stania przez organy Agencji na straży praworządności nie zwalnia tych organów z prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego, a wręcz przeciwnie, zobowiązuje do stosowania zasady legalności działania, co prawda niewynikającej z unormowania art. 6 k.p.a., lecz wyartykułowanego w tym przepisie szczególnym.

Konsekwencją dokonania błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenie wskazanych przepisów postępowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przez orzekające organy było zatem - oprócz prowadzenia postępowania odnośnie przywrócenia terminu - również naruszenie prawa procesowego wynikającego z treści cyt. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

W sprawie wobec braku ustalenia bezspornego stanu faktycznego odnośnie tego, kiedy organ dowiedział się o śmierci K. O. i co miało miejsce w postępowaniu od momentu, kiedy do organu I instancji wpłynęła informacja o śmierci K. O. nie można ocenić, czy rzeczywiście Skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, a tym samym oceniać, czy jej wniosek o przywrócenie terminu w ogóle winien być złożony. Nie można bowiem bez przeprowadzenia powyższych ustaleń określić, czy Skarżąca dokonała zgłoszenia o przystąpieniu do postępowania przed terminem 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, czy też zrobiła to dopiero w dniu [...] lipca 2013r., jak twierdzi organ.

Po dokonaniu zatem odpowiednich ustaleń odnośnie informowania przez Skarżącą o chęci przystąpienia do postępowania dot. płatności organ winien następnie wydać decyzję odnoszącą się do przyznania bądź odmowie przyznania płatności.

Należy w tym miejscu również wskazać, że zdaniem Sądu nie jest możliwe orzekanie odnośnie odmowy przywrócenia terminu prawa materialnego w postaci postanowienia, wydawanego w oparciu o przepis art. 59 k.p.a., albowiem przepisy odnoszące się do przywracania terminu (art. 58 i 59 k.p.a.) nie mogą w ogóle być zastosowane przez organ w takiej sytuacji. Organ mając złożony do akt sprawy wniosek o przywrócenie terminu materialnego winien umorzyć postępowanie co do tego wniosku na mocy art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. jako bezprzedmiotowy z uwagi na brak możliwości przywrócenia tego terminu jako terminu prawa materialnego (patrz: Andrzej Wróbel, komentarz do art. 126 k.p.a., [w:] Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013; por. a contrario wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1147/09, LEX nr 559346; por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt I SA/Lu 577/09, LEX 579494).

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., zaliczając do nich poniesione przez skarżącą stronę koszty postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego (koszty sądowe) oraz kosztów pełnomocnika, nie uwzględniając zaś – z uwagi na treść art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. – wniosku o zwrot kosztów podróży.