Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1467/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.104,107,20 pkt 8,art.40 ust.12 i ust.13,art.40 d ust.2,art.39 ust.1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: 145,200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" kwietnia 2020 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)"z dnia "(...)" stycznia 2020 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 2026 (dwa tysiące dwadzieścia sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] Prezydent W. działając na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył karę pieniężną dla firmy C. Sp. z o. o. z siedziba w W. za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej)

[...] w rej. [...] w dniach [...] sierpnia – [...] listopada 2019 r., poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego z przewijaną treścią reklamową

o powierzchni 2,93 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto ustalił karę pieniężną w wysokości 5.640,25 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...] w rej. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim nośnik reklamowy z przewijaną treścią reklamową bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. W dniu 7 października 2019 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru w wyniku, którego potwierdzono umieszczenie nośnika w całości w pasie drogowym.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] października, [...] listopada 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Wskazano ponadto, że Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno - geodezyjnej w którym potwierdzono przebieg granic pasa drogowego [...] w rej. [...] w obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama.

Organ podkreślił, że przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od [...] sierpnia do [...] listopada 2019r., gdyż wskazują na to wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego. Ponadto z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzano dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie nośnika reklamowego. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany. Takie postępowanie strony generowałoby niewspółmiernie wysokie koszty, podważające opłacalność działalności prowadzonej przez spółkę, polegającej na ekspozycji reklam

w przestrzeni publicznej.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c udp, a także z przekroczeniem terminu lub o powierzchni większej niż określone w zezwoleniu lub umowie jw. zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 udp. W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1) powierzchni reklamy: - 2,93 m2

2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (...) - poz. 22a załącznika Nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy

z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" o powierzchni nie przekraczającej 3 m2: - 2,50 zł x 10 = 25,00 zł;

3) liczby dni zajęcia pasa drogowego: ([...] sierpnia – [...] listopada 2019 r.) - 77 dni

i wynosi: 2,93 m2 x 25,00 zł x 77 dni = 5 640,25 zł.

W dniu 19 lutego 2020 r. C. Sp. z o.o wniosła odwołanie, zarzucając:

- art. 7, art. 77 § 1 § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 8 la § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 22a Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy

z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach między kontrolami;

- art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego

o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapełnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w rejonie [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art.81a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz

o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 5.640,25 zł dla C. Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie [...] w dniach [...] sierpnia – [...] listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego z przewijaną treścią reklamową o powierzchni 2,93 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu organ poza przytoczeniem obowiązujących przepisów wskazał, że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr 133, biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika, by zostało wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego [...] w rejonie [...] w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, że przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w dniu [...] sierpnia 2019 r. przeprowadził kontrole pasa drogowego [...] w rejonie [...] podczas której ujawniono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści o powierzchni 2,93 m2 (1,34 m x 2,19 m) oraz dokonał pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,40 m2 (1,34m x 0,30m).

W dniu [...] października 2019r. przeprowadzono kolejną kontrolę pasa drogowego podczas której stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści o powierzchni 2,93 nr (1,34 m x 2,19 m) oraz dokonano pomiaru nośnika: rzut poziomy o powierzchni 0,40 m2 (1,34m x 0,30m).

Kolejne kontrole pasa drogowego przeprowadzone w dniu [...] października, [...] października i [...] listopada 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie elektronicznego wyświetlacza o zmiennej treści reklamowej. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie

w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, tj. w:

1. wypisie z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki [...]stanowi drogę;

2. wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000;

3. szkicu pomiaru nośnika reklamowego elektronicznego z zaznaczeniem granic pasa drogowego i nośnika reklamowego;

4. dokumentacji fotograficznej wykonaną podczas kontroli pasa drogowego w dniu [...] sierpnia 2019 r., [...] października 2019 r., [...] października 2019 r., [...] października 2019 r., [...] listopada 2019 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji zasadnie wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rejonie [...]. W świetle ww. materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy nośnik reklamowy znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Wykonany podczas kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dnia [...] sierpnia do [...] listopada 2019 r.

Przechodząc do kwestii liczby dnia zajęcia pasa drogowego przez sporny nośnik reklamowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ stwierdził, że zarządca drogi zasadnie wymierzył karę pieniężną za okres od [...] sierpnia do [...] listopada 2019r.

tj. 77 dni. Okoliczność zajęcia pasa przez nośnik reklamowy z reklamą

o zmiennej treści w/w okresie została udowodniona w oparciu o dowody oraz zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania nie podnosi, iż reklama, czy też nośnik reklamowy był demontowany

w okresie między kontrolami, w których ujawniono ich funkcjonowanie. Trudno dać wiarę, że przedmiotowa reklama była demontowana skoro podczas kolejnych kontroli nadal została ujawniona jako istniejące w pasie drogowym. Powyższe okoliczności przesądzają o uznaniu, że reklamy funkcjonowały w okresie wskazanym przez organ I instancji.

Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, organ wskazał, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama ze zmienną treścią oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego.

Kolegium uznało również, że brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Kolegium posiada wiedzę z urzędu, że spółka posiada wiele takich obiektów w W., zajmują one pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, o czym świadczą nakładane na przedsiębiorcę kary.

Pismem z dnia 20 maja 2020r. C. Sp. z o. o. z siedziba w W. wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej

podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od [...] sierpnia do [...] listopada 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2019 r., a kolejne w dniach [...] października oraz [...] listopada 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności

udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni [...] w rej. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta W. nr

i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy

o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W sprawie zaś organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję

o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis

z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO

z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany

w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej [...] w rejonie [...] we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Należy wskazać, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych

z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania

i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego

i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące w szczególności:

- przebiegu granicy nieruchomości,

- usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości,

- geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów. Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. Należy mieć też na uwadze, że w wielu przypadkach przebieg tych granic wykazywany na mapie zasadniczej nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego. Analiza i przetwarzanie informacji o zawartych w operatach technicznych PZGiK w celu utworzenia dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Dodatkowo powyższe informacje mogę być pozyskane z dokumentów zawartych w operatach technicznych PZGiK takich jak protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, szkiców polowych oraz dzienników danych obserwacyjnych.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy

i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 226 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 1.800 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).