Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 50/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 153, art. 190, art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 12 ust. 3 pkt 4, § 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 2, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6-9, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 662/17 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 662/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z [...] kwietnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] marca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem na terenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów Miasta [...] jako działka nr [...], położonej w obrębie [...].

W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej Z. B. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając w trybie art. 174 pkt 1

i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 ust. 1 "Rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (...) "przez niewłaściwe i błędne przyjęcie, że wyrażona w tym przepisie zasada wolności wykonywania prawa własności nie doznaje ograniczeń określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, w kontekście chronionego interesu osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób oraz nie narusza zasady zachowania kontynuacji zabudowy – funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w pkt 1-5 ust. 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nie narusza prawa materialnego jak też przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania określonych w p.p.s.a. środków,

pomimo, iż zaskarżoną decyzją w sposób rażący naruszono prawa skarżącej do ochrony własności, zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym naruszona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, jako przesłanka niezbędna do wydania decyzji

o warunkach zabudowy wobec błędnego ustalenia, że należycie zostały przeprowadzone analizy (cz. tekstowa i graficzna kopii mapy) w szczególności

w zakresie ustalenia wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przyjęcia – z jednej strony, że organy właściwe w sprawie decyzji

o warunkach zabudowy zbadają i ustalą, że dopuszczenie możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na danej działce przy granicy z działką sąsiednią jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu a skoro tak, to takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne, a z drugiej strony – Sąd przywołując w sprawie przepis par. 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jednocześnie całkowicie go pomija i sprzecznie z tą normą ustala, że przepis ten umożliwia organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy wypowiadanie się na zasadach określonych prawem, o zabudowie w granicy, niemniej wypowiedzi te, zdaniem tego Sądu, są formułowane pod kątem celu i zadań, które te decyzje realizują w świetle norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie Sąd przyjmuje, że fakt stwierdzenia, iż z punktu widzenia wartości przestrzeni zabudowa w granicy jest możliwa, nie oznacza związania organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie w ich przedmiocie rozstrzygnięcia, gdyż mają te decyzje walor deklaratoryjności. Przyjmując powyższe, należy uznać, że jest to ustalenie błędne ponieważ jak sam ten Sąd przyjął, analiza z dnia 12.12.2016r

i decyzja o warunkach zabudowy, potencjalna zabudowa w granicy będzie stanowić kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu i nie będzie kłócić się

z istniejącym układem urbanistycznym. Nadto, jak wynika z mapy ewidencji zabudowa w granicy na danym obszarze występuje rzadko, a przy tym w analizie, na którą powołuje się i Organ i Sąd, nie zostało przedstawione z czego wynika taki właśnie rodzaj zabudowy i że wynika on wyłącznie ze zgody sąsiadów na taki zakres zabudowy, a nie z istnienia ku temu podstaw prawnych, co ma znaczenie w sprawie";

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieusprawiedliwione uznanie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla nowej inwestycji, w szczególności, że dokonana analiza urbanistyczna dot. działek sąsiednich w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników oraz zagospodarowania terenu, została wykonana prawidłowo

i zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, że zatem jest pełną analizą umożliwiającą skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy, w tym w zakresie zabudowy

w granicy z działką skarżącej,

- pomimo, że jeżeli przyjmuje się, iż w decyzji o warunkach zabudowy można było ustalić zabudowę w granicy, to analiza została wykonana na błędnej mapie zasadniczej z 31 lipca 2013 r., która wykazuje odmienne ukształtowanie terenu

i istniejące granice między działkami stron, od zaledwie o 2 miesiące wcześniejszej mapy ewidencji z 20 maja 2013 r., "co rodzi domniemanie, że cała ta analiza urbanistyczna wykonana została wadliwie i wbrew warunkom wynikającym z ww. przepisu art. 61 ust. 1 upzp";

- przepisu art. 64 ust. 1 i 5 w zw. z art. 54 pkt 2 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 12 rozporządzenia

w sprawie warunków technicznych – przez błędne przyjęcie, że tak decyzja organu

I instancji jak i decyzja SKO zostały wydane zgodnie z art. 61 ust. 1 ww. ustawy, zaś ustalone w niej warunki dla inwestycji były prawidłowe i nie naruszały prawa

- "pomimo, iż przedmiotowa decyzja, przyjmując de facto za ustaloną w zakresie ładu przestrzennego budowę obiektu w granicy działki sąsiedniej i wskazując położenie projektowanego budynku właśnie w granicy, nie ustaliła jednoznacznie, a co winna uczynić w tej sytuacji, że będzie on mógł być usytuowany właśnie bezpośrednio przy tej granicy, co jest sprzeczne z istotą decyzji lokalizacyjnej, której celem jest przecież ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji,

a co nie może odbywać się bez uwzględnienia przez organ przepisów m.in. rozporządzenia z 2002r w sprawie warunków technicznych jakim muszą odpowiadać budynki. Tymczasem Sąd błędnie wyprowadza z bezwzględnego przepisu par. 12 rozporządzenia, że takie ustalenie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy ma przymiot wyłącznie deklaratoryjny i nie wiąże organ wydający pozwolenie na budowę, bo takie rozwiązanie jest formułowane w decyzji o warunkach zabudowy tylko pod kątem celu i zadań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

a przecież celem i zadaniem tej ustawy jest i uwzględnianie praw osób trzecich

i sposobu i warunków zabudowy, które wbrew twierdzeniu Sądu są wiążące dla kolejnych organów, w tym urbanistyczno-architektonicznym, co znane jest z praktyki orzeczniczej tych organów";

- § 12 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 i 5 "rozporządzenia MI" z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 5 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, w sytuacji ustalenia dopuszczalności możliwości rozbudowy przy granicy, że nie zastosowanie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy ww. przepisów jest prawidłowe i nie narusza prawa, gdyż przepis ten jedynie umożliwia

w powiązaniu z wykazanymi w decyzji normami "upzp" organowi właściwemu

w sprawie warunków zabudowy, wypowiadanie się o zabudowie w granicy, ale tylko pod kątem celu i zadań, które te decyzje realizują oraz, "że nie wiążą te ustalenia organ budowlany, gdyż dopiero ten stosuje te przepisy w ramach postępowania nakierowanego na wydanie decyzji pozwolenia na budowę i dopiero w tym postępowaniu zarzut ten jest skuteczny";

- pomimo, iż określenie przez organ w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki inwestora z działką sąsiednią lub

w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy, a co można uznać jako udzielenie pozwolenia na usytuowanie obiektu w granicy, stanowi naruszenie prawa materialnego. W niniejszej sprawie usytuowanie budynku inwestora w granicy

z działką skarżącej w zaskarżonej decyzji, w oparciu o dokonaną analizę, nastąpiło bezprawnie, w sytuacji, gdy planowany obiekt jest zwrócony ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi w stronę tej granicy, a nadto był wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom Sądu, dopuszcza się sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub "bezpośrednio w granicy", jeżeli wynika to albo z ustaleń miejscowego planu albo z decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego nie jest tak oczywiste twierdzenie Sądu, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie mają dla organów budowlanych znaczenie tylko deklaratoryjne. Potwierdza powyższe praktyka stosowana przez organy budowlane, przyjmująca ustalenia zawarte

w decyzji o warunkach zabudowy bez ich weryfikacji, a także znajdująca odbicie

w orzecznictwie sądowym;

- § 3 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 3 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - przez błędne

i niewłaściwe uznanie, że organ prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji granice obszaru analizowanego terenu inwestycji na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren inwestycji i obszar, na który ma oddziaływać, w skali 1:1500 lub 1:1000 oraz wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i wyznaczenia nowej linii zabudowy

- "pomimo, iż de facto wobec istnienia w tym samym zasobie państwowym różnych map ewidencyjnych danego terenu, przy tym wszystkie mapy wykonane

w prawidłowej skali i opieczętowane za zgodność z oryginałem zalegającym

w zasobie geodezyjnym, trudno zweryfikować prawidłowość działań organu a także dokonaną przez organ ocenę urbanistyczną przedmiotowego obszaru tak pod względem parametrów ale także pod względem wyprowadzonych i ustalonych wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wyznaczenia nowej linii zabudowy, co narusza przywołany jak wyżej przepis";

- art. 54 w zw. z art. 61 ust. 6 "u.p.z.p.", a także w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie przez Sąd, że w treści decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest ustalenie przez właściwy organ możliwości rozbudowy budynku mieszkalnego na działce przy granicy z działką sąsiednią, jako element kontynuacji zagospodarowania terenu – pomimo, że z art. 54 ww. ustawy wynika, że taka decyzja określa wyłącznie linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, określa także obowiązującą linię zabudowy od strony frontu, ale nie określa jednak w sposób skonkretyzowany usytuowania planowanego obiektu w terenie, bowiem to stanowi część projektu budowlanego jako cześć projektu zagospodarowania terenu. Rozstrzyganie kwestii usytuowania obiektu już

w decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczne z istotą tego postępowania

i narusza ww. przepisy;

II. "przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi", a to:

- art. 135 w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nie usunięcie naruszenia prawa

w zakresie wadliwej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] i nie zastosowanie środków przewidzianych ustawą – "pomimo, że skarżąca wykazała rażące naruszenie prawa przez Organ poprzez po pierwsze ustalenie, że dopuszczalne jest w sprawie decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku przy granicy a jeżeli tak, to nie zastosowanie przez organ przepisów odrębnych było zasadne",

- "art. 145 § 1 pkt 1a" poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy tak ustalony stan faktyczny i prawny oraz przedstawione zarzuty uzasadniały podstawę do jego zastosowania poprzez uchylenie decyzji,

- "art. 6-9 k.p.a., w związku z art. 77 par., art. 80 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez Organ oraz przez Sąd, podjęcia wszystkich celowych i niezbędnych kroków w celu należytego i wszechstronnego, a co za tym idzie pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, umożliwiającej dopiero po takim rozpoznaniu – należyte

i zgodne z przepisami prawa materialnego – m.in. art. 54, art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., par. 3 rozporządzenia MI z dnia 26.08. 2003 r, par. 12 rozporządzenia MI

z 12.04.2002r – wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji."

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania sądowego, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Z akt sprawy wynika, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja SKO w [...] z [...] kwietnia 2017 r. utrzymała w mocy decyzję Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] 2 marca 2017 r., w której organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o garaż z tarasem, realizowany na działce nr ewid. [...] obr. [...] w granicy z działką ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Wprawdzie sposób skonstruowania skargi kasacyjnej utrudnia jednoznaczne odczytanie istoty sformułowanych w niej zarzutów, jednak nie ulega wątpliwości, że znacząca ich część zmierza do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował w zaskarżonym wyroku możliwość ustalenia - w decyzji

o warunkach zabudowy – rozbudowy opisanego wyżej budynku mieszkalnego

w granicy z sąsiednią działką, należącą do skarżącej kasacyjnie.

Formując zarzuty w tym zakresie, autor skargi kasacyjnej pomija okoliczność, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, z której Sąd pierwszej instancji wyprowadził wnioski leżące u podstaw oddalenia skargi Z. B., przeprowadzona została z uwzględnieniem stanowiska prawnego, jakie w rozpoznawanej sprawie wyraziły już w prawomocnych wyrokach sądy administracyjne.

Wyrokiem z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA)

w Rzeszowie z 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 843/13, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kontrolowanym wówczas przez NSA wyrokiem z 26 listopada 2013 r., WSA w Rzeszowie oddalił skargę Z. B. na decyzję SKO w [...] z [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] o garaż, w granicy z działką nr [...].

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Rzeszowie wyrokiem z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 355/16, uchylił opisane wyżej decyzje organów I i II instancji z [...] marca 2013 r. i [...] maja 2013 r., kwestionując prawidłowość przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której – jak stwierdził WSA - "brak jest ustaleń co do tego, czy na objętym nią obszarze występuje zabudowa w granicy działek, jakiego rodzaju i z jaką intensywnością", co uniemożliwia ocenę, czy "zabudowa w granicy działek jest dopuszczalna". Formułując takie stanowisko Sąd kierował się wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1204/14.

Przywołanie obu opisanych wyżej wyroków jest konieczne w kontekście zastosowania w sprawie art. 153 i art. 190 p.p.s.a., na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach rozstrzygnięcia objętego skargą kasacyjną w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Artykuł 190 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Treść obu przepisów oznacza związanie zarówno organów administracji jak

i sądów administracyjnych, stanowiskiem prawnym wyrażonym w prawomocnych wyrokach przez orzekające w danej sprawie sądy administracyjne. Jeżeli więc przepisy mające w sprawie zastosowanie były już przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 190 p.p.s.a.) lub w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego sformułowana została ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), to są one wiążące nie tylko dla Sądu pierwszej instancji rozpoznającego sprawę ponownie, ale także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego po raz kolejny wskutek wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył stanowisko prawne, jakie w sprawie II OSK 1204/14 zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny. Stanowisko to zawiera wykładnię § 12 ust. 3 pkt 4 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (stan prawny na datę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji, opublikowany w Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Treść tych przepisów nie uległa zmianie w okresie od daty wyrokowania przez NSA w sprawie II OSK 1204/14 do daty wydania decyzji objętej skargą w niniejszej sprawie, a zatem z mocy art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie związany był wykładnią dokonaną przez NSA.

Sąd pierwszej instancji zacytował obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku

w sprawie II OSK 1204/14 (str. 9 - 12 pisemnych motywów zaskarżonego wyroku), zawierające m.in. treść § 12 ust. 1 - 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz końcowe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis ten "w powiązaniu ze wskazanymi powyżej normami u.p.z.p." (tj. art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 54 pkt 2 lit. a, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) "umożliwia organowi właściwemu w sprawie warunków zabudowy wypowiadanie się, na zasadach określonych prawem, o zabudowie w granicy, ale te wypowiedzi są formułowane pod kątem celu i zadań, które realizują te decyzje w świetle norm ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt stwierdzenia, że z punktu widzenia wartości przestrzeni zabudowa w granicy jest możliwa, nie oznacza związania organów architektoniczno-budowlanych w tej sprawie w ich przedmiocie rozstrzygania. Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organy architektoniczno-budowlane w zakresie wypowiedzi znajdujących się w kognicji organów właściwych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje te mają walor decyzji deklaratoryjnych, wiążąco deklarują jaka lokalizacja planowanej inwestycji w terenie jest możliwa z punktu widzenia normatywnych warunków zabudowy z ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innych pozostających w związku materialnoprawnym z tą ustawą norm prawa powszechnie obowiązującego, w tym tzw. przepisów odrębnych, do których nie zalicza się przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Treść przywołanego § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z roku 2002 jest stosowana przez organy architektoniczno-budowlane w trakcie postępowania nakierowanego na wydanie pozwolenia na budowę i wtedy te normy będą przez te organy stosowane. Wtedy też zostanie ustalone, czy przy potencjalnej zabudowie w granicy dopuszczalnej w świetle ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym będzie mogła być zrealizowana zabudowa

o danych konkretnych parametrach, które na etapie postępowania administracyjnego i sądowego kwestionuje skarżąca".

Wszystkie zarzuty aktualnie rozpoznawanej skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1, art. 54 pkt 2 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (którego nazwę autor skargi kasacyjnej dwukrotnie błędnie przytacza), zmierzające do podważenia zaprezentowanego wyżej stanowiska o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w granicy z działką sąsiednią oraz o deklaratoryjnym charakterze decyzji

o warunkach zabudowy, nie mogą zostać poddane merytorycznej kontroli z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. i wyrażenie w tym zakresie wiążącej oceny prawnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1204/14. Oceną tą związany był zarówno WSA w Rzeszowie wydając wyrok z 5 września 2017 r., II SA/Rz 662/17, jak i skład orzekający NSA w niniejszej sprawie, rozstrzygający o zasadności skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku.

Nie są trafne zarzuty naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez "naruszenie prawa skarżącej do ochrony własności". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi dodatkowo, że "skoro jako nieprzekraczalną linię zabudowy Organ I instancji ustalił jak w załączniku graficznym nr 1 do decyzji oraz w pkt 2.1 ww. decyzji, a stanowi tę linię - linia ciągła w kolorze czarnym – to ewidentnie naruszona została własność skarżącej, albowiem część inwestycji posadowiono na gruncie nie stanowiącym własności wnioskodawców, lecz skarżącej".

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie

z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy przede wszystkim, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności

i uprawnień osób trzecich, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Informacja tej treści zamieszczona została w decyzji organu I instancji. Ustalając warunki zabudowy organ administracji nie bada tytułu własności do terenu objętego wnioskiem, gdyż celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy na wnioskowanym obszarze może powstać określona we wniosku zabudowa i czy nie godzi ona w zastany na tym terenie porządek architektoniczo-urbanistyczny.

Jako argument przemawiający za zasadnością omawianego zarzutu, skarżąca kasacyjnie powołała się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na to, że analiza urbanistyczna została wykonana na błędnej mapie zasadniczej z dnia 31 lipca

2013 r., która wykazuje odmienne ukształtowanie terenu "w porównaniu do zaledwie 2 miesiące wcześniej wydanej przez ten sam państwowy ośrodek geodezyjny, mapy ewidencyjnej z dnia 20.05.2013 r." Argumentacja ta koresponduje ze sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej zarzutem naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

i zawartym w jego opisie "domniemaniem", że wskutek przeprowadzenia analizy na błędnej mapie, opisanej wyżej, analiza wykonana została wadliwie i "wbrew warunkom wynikającym z przepisu art. 61 ust. 1 upzp".

Znajdujący się w aktach administracyjnych załącznik graficzny do analizy

i wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie potwierdza tego zarzutu. Jak z niego wynika, analiza została wykonana na aktualnej mapie zasadniczej z 9 listopada 2016 r. sporządzonej w skali 1:1000, a więc zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Twierdzenia skargi kasacyjnej, że analizę przeprowadzono na mapie zasadniczej z roku 2013, na czym zasadza się teza o jej wadliwości, nie mają potwierdzenia w aktach sprawy,

w których znajdują się mapy z 10 maja 2012 r. (stanowiąca załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy z [...] lipca 2012 r.

nr [...]) oraz z 21 maja 2012 r. (stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji tego organu z [...] marca 2013 r. nr [...]). Żadna z tych map nie była podstawą opracowania analizy, w oparciu o którą podjęta została decyzja SKO

w [...] z [...] kwietnia 2017 r., kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji, oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] marca 2017 r.

Bez znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej są twierdzenia, że - w ocenie skarżącej kasacyjnie -

z mapy ewidencyjnej wynika, że "zabudowa w granicy na danym obszarze występuje rzadko, a przy tym w analizie, na którą powołuje się i Organ i Sąd, nie zostało przedstawione z czego wynika taki właśnie rodzaj zabudowy i że wynika on wyłącznie ze zgody sąsiadów na taki zakres zabudowy, a nie z istnienia ku temu podstaw prawnych, co ma znaczenie w sprawie".

Po pierwsze, z przeprowadzonej w sprawie analizy nie wynika wcale, że zabudowa w granicy na analizowanym terenie "występuje rzadko". Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, autor analizy wskazał kilkanaście działek położonych w tym obszarze, które charakteryzują się zabudową w zbliżeniu do granicy działki sąsiedniej oraz bezpośrednio przy granicy.

Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dla oceny, czy nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącego zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają znaczenia powody, dla których taka, a nie inna zabudowa w zbliżeniu do granicy bądź bezpośrednio przy granicy na danym obszarze powstała i że jest ona skutkiem sąsiedzkich uzgodnień. Okoliczności te nie są przedmiotem badania

w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.

Tym samym, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez wykonanie wadliwej analizy, nie może być uznany za zasadny. Z tych samych powodów nie są trafne zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 3 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na zakwestionowaniu prawidłowości sporządzonej analizy z uwagi na przeprowadzenie jej na wadliwych mapach zasadniczych.

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty naruszenia art. 5 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), gdyż przepisy te nie były stosowane przez organy administracji w niniejszej sprawie, a co za tym idzie, także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy rozpatrywaniu skargi Z. B..

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi delegację ustawową dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie był stosowany w sprawie, a więc nie mógł zostać naruszony ani przez organy ani przez Sąd pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia art. 64 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może zostać poddany merytorycznie ocenie, gdyż w ustawie nie ma takiego przepisu (art. 64 zawiera jedynie dwa ustępy).

Nie są trafne zarzuty oparte o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przy założeniu, że o ten przepis chodziło autorowi skargi kasacyjnej przy formułowaniu zarzutu naruszenia "art. 145 par. 1 pkt 1a" (artykuł 145 § 1 p.p.s.a. nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej). Przepis ten stanowi dla sądu administracyjnego procesową podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo

w części w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji miał podstawy do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Potrzeba zastosowania art. 135 p.p.s.a. aktualizuje się jedynie wówczas, gdy sąd administracyjny uwzględnia skargę. Ponieważ

w kontrolowanej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył tego przepisu.

Poza kontrolą instancyjną pozostaje natomiast zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., który zawiera dwie jednostki redakcyjne o różnej treści normatywnej; § 1 stanowi o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a, zaś w § 2 ustawodawca zawarł zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Związanie granicami skargi kasacyjnej, o jakim mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że to skarżący kasacyjnie wyznacza obszar kontroli zaskarżonego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania kasatora w precyzowaniu zarzutów. Dlatego koniecznym jest konkretne oznaczenie w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca jej autor. Ponieważ w omawianym zarzucie nie wskazano, której z norm zawartych w art. 134 p.p.s.a. miał uchybić Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, merytorycznie odniesienie się do zasadności tego zarzutu nie było możliwe.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6-9 k.p.a. oraz "art. 77 par." i art. 80 k.p.a. Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, o który paragraf art. 77 k.p.a. chodzi w tym zarzucie, podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz w oparciu o ustawę Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z opisu omawianego zarzutu, autor skargi kasacyjnej zarzuca "zaniechanie przez Organ oraz przez Sąd, podjęcia wszystkich celowych i niezbędnych kroków w celu należytego

i wszechstronnego, a co za tym idzie pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy, umożliwiającej dopiero po takim rozpoznaniu – należyte

i zgodne z przepisami prawa materialnego (...) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji". Przy tak sformułowanym zarzucie, jego prawidłowa konstrukcja, oparta o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wymaga powiązania przepisów postępowania, na podstawie których orzeka organ administracji, z przepisami p.p.s.a. stosowanymi przez Sąd pierwszej instancji, czego w tym przypadku autor skargi kasacyjnej zaniechał. Niezależnie jednak od wadliwej konstrukcji omawianego zarzutu, podkreślić należy, że kontrolując zgodność

z prawem decyzji objętej skargą, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, że organ naruszył wskazane wyżej przepisy k.p.a. Nie można bowiem uznać, ażeby istotne okoliczności sprawy zostały niewyjaśnione, a ich ocena była błędna, jak zarzuca autor skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.