Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2402/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 10, art. 90 § 1, art. 91 § 2, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15zzs(4) ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 731/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. nr XXXVIII/1204/2020 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 731/21, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 15 października 2020 r., w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych, opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2, § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 1 ust. 2 pkt 2 ppkt a).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Miasta Stołecznego Warszawy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378; powoływanej dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 lit. a), pkt 2 i 3, ust. 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1087 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.), podjęła uchwałę nr XXXVIIl/1204/2020 z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłat dodatkowych oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 10651). W uchwale tej Rada zmieniła uchwałę nr XXXVI/1077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868 ze zm.).

W zaskarżonej części uchwała dotyczyła:

- § 1 ust. 1 pkt 2:

§ 1. 1. W uchwale nr XXXVI/1077/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868, z pożn. zm."), wprowadza się następujące zmiany:

- w § 2 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Ustala się stawki opłaty za postój pojazdów samochodowych w SPPN w dni robocze od poniedziałku do piątku z wyłączeniem dni: 2 maja, 24 i 31 grudnia, w godzinach od 8:00 do 20:00, w wysokości za: pierwszą godzinę - 3,90 zł; drugą godzinę - 4,60 zł; trzecią godzinę - 5,50 zł; czwartą i kolejne godziny - po 3,90 zł.";

- § 1 ust. 1 pkt 4:

4) w § 5 pkt 1 i 2 otrzymują brzmienie: "1) za 12 godzin w ciągu doby w dni robocze od poniedziałku do piątku -1500 zł za miesiąc za jedno stanowisko; (poprzednio 980 zł); 2) za 24 godziny na dobę w dni robocze od poniedziałku do piątku- 2450 zł za miesiąc za jedno stanowisko."; (poprzednio 1600 zł);

- § 1 ust. 2 pkt 2 ppkt a):

2. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom:

1) zameldowanym na terenie określonym w ust. 1;

2) rozliczającym w m.st. Warszawie podatek dochodowy od osób fizycznych, w rozumieniu § 1 pkt 11 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN) stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały; oraz

3) posiadającym samochód osobowy albo inny pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony albo samochód osobowy powyżej 2,5 tony, na podstawie jednego z następujących tytułów: a) własności, b) współwłasności, c) umowy leasingu lub umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie kredytu, której wnioskodawca jest stroną, d) oświadczenia pracodawcy wnioskodawcy o wykonywaniu obowiązku wynikającego z art. 12 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, w związku z korzystaniem przez pracownika z samochodu służbowego do celów prywatnych, wraz z dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania pojazdem przez pracodawcę (w przypadku leasingu lub kredytu) - po wniesieniu opłaty abonamentowej.

Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie, domagając się, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), stwierdzenia nieważności skarżonej Uchwały w zakresie przepisów § 1 ust. 1 pkt 2, § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 1 ust. 2 pkt 2 ppkt a) w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do części zaskarżonej wskazała, że wszystkie zarzuty są chybione. Poinformowała, że zaskarżona uchwała nie została wyeliminowana z obiegu prawnego w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego w zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego części. Wojewoda, oceniając uchwałę sprawdza jej zgodność z przepisami prawa, stwierdzając nieważność uchwały w całości lub w części, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza nieważności uchwały. Uchwała natomiast została wyeliminowana z obiegu prawnego w części niezaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego, w zakresie określonym w Rozstrzygnięciu nadzorczym Nr WNP-1.4131.177.2020 Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 19 listopada 2020 r. poz. 11394). Wojewoda, oceniając zaskarżoną uchwałę, nie stwierdził zatem nieważności przepisów zaskarżonych przez Prokuratora Okręgowego, jak również nie stwierdził, że miało miejsce nieistotne naruszenie przepisów prawa, co uprawdopodabnia zgodność uchwały z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2, § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 1 ust. 2 pkt 2 ppkt a).

Sąd I instancji stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części zaskarżonej przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie, także z przyczyn innych niż w niej podniesione, bowiem w sposób istotny narusza prawo. WSA dokonał kontroli zaskarżonej uchwały według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu, tj. na dzień 15 października 2020 r. W ocenie Sądu jest to okoliczność istotna, ponieważ zaskarżona część uchwały zmieniającej winna uwzględniać zarówno stan faktyczny sprawy, jak i wynikający z niego stan prawny istniejący w dacie jej podejmowania.

WSA podkreślił, że uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca - ustalając zmienione zasady płatnego parkowania - nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nieprzewidziane w ustawie. Zdaniem Sądu, powołane w podstawie prawnej normy i podany w uzasadnieniu uchwały stan faktyczny, mają uzasadniać podwyższenie opłat (godzinowych i zryczałtowanych) i wydłużenie godzin płatnego parkowania. W sytuacji, gdy organ gminy na podstawie upoważnienia ustawowego zwiększa ciężar nałożonego na obywateli obowiązku - w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody - w uzasadnieniu uchwały organ winien wskazać na argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, uzasadniające wprowadzenie zwiększenia dotychczasowych obciążeń i oparcia argumentacji na odpowiadającym rzeczywistości stanie faktycznym. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie brak jest należytego uzasadnienia uchwały, bowiem powołane badania i sporządzone na ich podstawie wykresy (diagramy) bez określenia daty sporządzenia badań, na podstawie których zostały opracowane – nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi, co jest powszechnie wiadome. Podjęta uchwała oraz jej uzasadnienie, w zakresie zaskarżonej części, nie uwzględniają istniejącego w okresie do marca do października 2020 r. zmienionego stanu faktycznego jaki zaistniał z powodu ogłoszenia w marcu 2020 r. stanu epidemii i wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) ograniczeń w przemieszczaniu się, m.in.: zamknięcia obiektów gastronomicznych, kultury, sportu, obiektów handlowych, a dla pracowników wprowadzenia pracy zdalnej – co niewątpliwie wpłynęło na stan faktyczny wpływający na kryteria wprowadzonych zmian. Nieuwzględnienie tej okoliczności, zdaniem Sądu, nie pozwala na weryfikację i przyjęcie poprawności badanego aktu, co w konsekwencji powoduje istotne naruszenie prawa. Twierdzenie w uzasadnieniu projektu, że polityka transportowa miasta wyrażona w zaskarżonej części uchwały sprzyja tworzeniu przyjaznego systemu transportowego, poprawia jakość powietrza i ogranicza negatywne skutki zmian klimatycznych w sytuacji, gdy całkowicie pomija stan epidemiczny, znaczne ograniczenia ilościowe osób mogących przemieszczać się transportem publicznym, co powodowało konieczność powrotu do wykorzystania transportu prywatnego; a z drugiej strony w sytuacji zamknięcia obiektów handlowych, kulturalnych i gastronomicznych, zamknięcia szkół i przejście wielu zakładów pracy na system pracy zdalnej - znacznie zmniejszyło przemieszczanie się pojazdów do strefy płatnego parkowania w Warszawie i ta okoliczność w dacie podejmowania uchwały była powszechnie znana. Rada Miasta wprawdzie określiła w uzasadnieniu uchwały, że od 2008 r. wskaźnik inflacji przekroczył 20%, zaś przeciętne wynagrodzenie wzrosło o 40 %, ale nie uwzględniła wniosków z tych danych płynących. W istocie bowiem, uwzględniając podany wskaźnik inflacji, realny wzrost przeciętnego wynagrodzenia wyniósłby 20 %, a zwiększenie opłaty za postój, polega na jej podwyższeniu o 30 %.

WSA wskazał ponadto, że powszechnie wiadomo, iż trwający stan epidemii i ograniczenia społeczne i gospodarcze z nim związane pociągają za sobą znaczną, postępująca inflację, utratę stanowisk pracy, zubożenie społeczeństwa i wpływa na poziom życia. W ocenie Sądu, okoliczności te wymagały wyważenia zakresu wprowadzanych zmian i niepomijania rzeczywistego stanu faktycznego. Drastyczne zmiany, jakie istniały w dacie podejmowania uchwały, nie mogły być w żadnym wypadku pominięte w uzasadnieniu projektu do uchwały, a dowody w postaci prowadzonych "przez tydzień badań napełniania obszaru SPPN, wykonanych na próbie 3000 miejsc postojowych (wykres 1-4)" - nie posiadają jakiejkolwiek daty wykonania tych badań. Zdaniem WSA, analizowana uchwała w zaskarżonej części podjęta została w oderwaniu od interesu społecznego, uwzględniającego rzeczywiste okoliczności wprowadzone ustawą covidową.

Sąd I instancji stwierdził, iż w odpowiedzi na skargę Rada Miasta podniosła, że w uzasadnieniu do ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1693) ustawodawca stwierdził wprost, że jest pożądane urealnienie stawek opłat za postój, ponieważ nie były one zmieniane od 14 lat. Organ odniósł się wprawdzie do wskaźników makroekonomicznych, jakie były podstawą nowelizacji ustawy o drogach publicznych, wykorzystując dla zwiększenia dolegliwości fiskalnych obywateli fakt, że ustawodawca nie określił wytycznych jakimi ma się kierować określając stopień podwyższenia wysokości opłat za postój, ale całkowicie pominął wykazanie w jakiej dacie prowadzone badania uzasadniają przyjęcie zmienionych okoliczności, jak i powszechnie znany stan faktyczny, jaki zaistniał w wyniku skutków prawnych i faktycznych ogłoszenia stanu epidemicznego. W ocenie Sądu, pominięcie tych okoliczności czyni uzasadnionym zarzut, że przedmiotowa uchwała w zaskarżonej części realizuje wyłącznie wymiar fiskalny. Narusza w istocie zarówno konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez podwyższenie opłat za godziny postoju pojazdów w strefie płatnego parkowania i za korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert), jak i narusza zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji poprzez niewystarczające uzasadnienie wprowadzenia podwyżek opłat za korzystanie na prawach wyłączności z zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert).

Zdaniem WSA, podobne zastrzeżenia budzi uzasadnienie wydłużenia godzin funkcjonowania SPPN do 12 godzin. Powołane w uzasadnieniu projektu uchwały wykresy nie odwołują się do żadnych dat przeprowadzonych badań, a co za tym idzie, w okolicznościach stanu faktycznego jaki miał miejsce 15 października 2020 r. nie można uznać ich za wiarygodne. Sąd podkreślił, że powszechnie wiadomo, iż w dacie podjęcia uchwały, już od marca 2020 r., strefa płatnego parkowania była zajęta w nieznacznym stopniu w godzinach 8.00-18.00, a w znikomym w godzinach 18.00-20.00 z uwagi na skutki ograniczeń wprowadzonych ustawą covidową. Zdaniem Sądu, wywody w tym zakresie, stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały co do wydłużenia funkcjonowania SPPN do 12 godzin także nie uwzględniają rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego wynikającego z konsekwencji ogłoszenia stanu epidemicznego. W tych okolicznościach twierdzenie, że po godzinie 18 nadal jest wysokie zapełnienie miejsc postojowych pojazdami bez abonamentu i mieszkańcy nie mogą znaleźć wolnego miejsca dla swych pojazdów, jako argument do wydłużenia funkcjonowania SPPN, nie znajduje podstaw faktycznych.

Sąd I instancji uznał, iż argumentacja przemawiająca za wprowadzeniem zaskarżonej uchwały jest "blankietowa" oraz oderwana od rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego, który musi być uwzględniony w dacie zmiany prawa miejscowego.

WSA podkreślił, że wbrew twierdzeniu organu, w uzasadnieniu projektu uchwały brak jest wszystkich elementów, w tym rzeczywistego stanu (stanu faktycznego), których wymóg ustalenia określa zarządzenie 4392/2010 Prezydenta m.st Warszawy, które jest zbieżne z wymogami określonymi przez Radę Ministrów dla normatywnych projektów rządowych. Realizacja obowiązków prawodawczych pominęła rzeczywisty stan faktyczny w dziedzinie, która miała być unormowana, wyjaśnienie potrzeby i celu podjęcia uchwały w zakwestionowanym zakresie. Pomimo określonego w § 131 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" wymogu dołączenia do projektów aktów prawa miejscowego uzasadnienia, w realiach niniejszej sprawy wprawdzie sporządzono uzasadnienie projektu uchwały, ale w ocenie Sądu, nie spełnia ono wymogów należytego uargumentowania podjętych rozstrzygnięć dotyczących podwyższenia opłaty zryczałtowanej za postój pojazdów na zasadach wyłączności w drodze § 1 ust. 1 pkt 4 Uchwały.

W ocenie Sądu, istniało także uzasadnienie do wyeliminowania z uchwały § 1 ust. 2 pkt 2 ppkt a), ponieważ ww. przepisem znowelizowano treść Załącznika nr 2 do uchwały Pt. "Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN)". Zmiana była efektem wydłużenia obowiązywania SPPN z 10 do 12 godzin w ciągu doby w § 1 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały. W przypadku wyeliminowania jedynie § 1 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały, stałaby się ona wewnętrznie niespójna, a w powołanym Regulaminie znajdowałyby się przepisy sprzeczne z treścią samej uchwały. Skoro przepisy § 1 ust. 1 pkt 2 oraz § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały naruszają prawo w stopniu istotnym, zasadnym było ich wyeliminowanie z porządku prawnego.

Konkludując Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy, aby zasada proporcjonalności miała zastosowanie przy rozstrzyganiu przez sądy administracyjne nie tylko spraw dotyczących kar pieniężnych, podatków, ale także nakładania innych danin publicznych, jako środek eliminujący nadużywanie tego prawa przy jego stosowaniu. WSA wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc), a zatem wyeliminowaną z obrotu prawnego część uchwały należy potraktować, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada m.st. Warszawy, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 114, poz. 946, dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 94 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1005, dale: u.d.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Uchwała została przyjęta z naruszeniem zasady proporcjonalności;

2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 131 oraz § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm., dalej: ZTP) w zw. z zarządzeniem Nr 4392/2010 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie projektów uchwał Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz zarządzeń Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w zw. z § 29 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały Rady nr XXII/743/2008 z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia statutu miasta stołecznego Warszawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie Uchwały nie uwzględnia rzeczywistego stanu faktycznego oraz potrzeb i celu podjęcia Uchwały w zakwestionowanym zakresie.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 151 p.p.s.a.w zw. z art. 69 § 1 i § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1236, dalej: Prawo o prokuraturze) oraz w

zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie oddalenia skargi Prokuratora wobec braku ustalenia przez Prokuratora kluczowej dla wyroku kwestii, tj. daty przeprowadzenia badań zajętości miejsc parkingowych, na której to okoliczności (braku daty) WSA oparł zasadnicze ustalenia skarżonego kasacyjnie wyroku;

4) art. 45 Konstytucji RP poprzez spóźnione zawiadomienie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a tym samym pozbawienie Skarżącego kasacyjnie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez Sąd;

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez WSA poza granice sprawy i ocenę Uchwały na podstawie kryteriów innych niż zgodność z prawem;

6) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1038, dalej: u.s.g.) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, podczas gdy Uchwała nie narusza w sposób istotny prawa;

7) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie oddalenia skargi z uwagi na naruszenie przez Prokuratora zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o jej oddalenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy poza kolejnością wpływu na podstawie § 26 ust. 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 4 lipca 2020 r. Regulamin Naczelnego Sądu Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1202) z uwagi na szczególnie istotne znaczenie rozstrzygnięcia dla społeczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zatem zarzut dotyczący tej kwestii. Skarżąca Rada Miasta Stołecznego Warszawy jako podstawę kasacyjną wskazuje tu naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez spóźnione zawiadomienie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, a tym samym pozbawienie Skarżącej kasacyjnie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez Sąd. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że skarga Prokuratora Okręgowego została skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, jednakże zarządzenie z dnia 14 kwietnia 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne zostało wysłane do stron postępowania dopiero 14 czerwca 2021 r., tj. po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Skarżąca kasacyjnie Rada Miasta otrzymała je dopiero wraz z uzasadnieniem wyroku WSA.

Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ma on usprawiedliwione podstawy. Zarządzeniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. (k. 32 akt sądowych), powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego oraz skład orzekający w sprawie. Przed rozpoznaniem sprawy nie zawiadomiono jednak strony o treści powyższego zarządzenia wraz z pouczeniem o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie. W tym kontekście należy podnieść, że w wyrokach: z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21 – niepublikowany oraz z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do analogicznych w istocie problemów procesowych - w zbliżonym stanie faktycznym sprawy. Oceny przedstawione w uzasadnieniu wskazanych powyżej orzeczeń NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów wskazanych powyżej rozstrzygnięć.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej jest dopuszczalne i samo w sobie nie stanowi naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Wskazuje się bowiem, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). Prawo do publicznej rozprawy nie ma zatem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno jednak następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (wyroki NSA: z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21; z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie - co prawda doręczanie stronom zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewiduje tylko art. 15zzs4 ust. 1 ustawy covidowej, a brak tego typu rozwiązania w treści art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy, to jednak trzeba mieć na uwadze, że art. 15zzs4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach kompleksowo reguluje kwestię rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Owe szczególne rozwiązania co do rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Reguły wykładni systemowej nakazują natomiast uwzględniać fakt, że przepisy prawne tworzą system i należy uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za zasadny uznać należy zatem pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, podlega doręczeniu stronom - tak jak stanowi ust. 1 powołanego artykułu - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej nie wymaga wyrażenia przez strony zgody. Także w orzecznictwie NSA wskazuje się, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., I FSK 203/21; z 20 lipca 2021 r. II FSK 136/21; z 22 kwietnia 2022 r., II GSK 1220/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto - jak wskazano powoływanym wyżej wyroku NSA z dnia z 28 czerwca 2022 r. (sygn. akt II OSK 1442/21) - skoro o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należy przyjąć co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie.

W orzecznictwie NSA podkreśla się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21 – dostępne w CBOSA). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie stanowisko powyższe uznać należy za trafne. Co istotne, przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy covidowej nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia, bez doręczenia którego strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowania na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada rozpoznawania przez NSA sprawy w granicach skargi kasacyjnej wniesionej w określonym prawem terminie, co oznacza, że brak jest możliwości formułowania po tym terminie dodatkowych podstaw kasacyjnych. Strony mogą jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy ponownie podkreślić, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 14 kwietnia 2021 r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 28 kwietnia 2021 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego zostało wysłane do stron postępowania dopiero 14 czerwca 2021 r., tj. po wydaniu orzeczenia w niniejszej sprawie. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Dlatego też bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Z tej racji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) uwzględnia stanowisko zawarte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17. Według tej uchwały, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sprawie skargę do Sądu I instancji wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie. Mimo, iż w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy uchylony został wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę, to – z uwagi na powyższe stanowisko - brak było podstaw do zastosowania art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i obciążenia prokuratora kosztami postępowania kasacyjnego.