Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 314/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2007 nr 315 poz 1
law: Rozporządzenie (WE) NR 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie  kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy P. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu pn. "[...]" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2014-2020 nie uwzględnił protestu strony skarżącej od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu nr [...], pn. "[...]" , przywołując art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 55 i art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217).

W proteście strona skarżąca podniosła zarzut proceduralny wskazując, że "przeprowadzona ocena formalna jest krzywdząca i zawiera uchybienie o charakterze proceduralnym, gdyż wynika z niewłaściwej interpretacji przez oceniającego zapisów dokumentacji aplikacyjnej z załącznikami.

Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, iż przedstawiony przez wnioskodawcę zapis Regulaminu konkursu odnosi się do dokonywania oceny złożonego wniosku aplikacyjnego na etapie oceny merytorycznej. Ocena merytoryczna, jest kolejnym etapem oceny wniosku o dofinansowanie i następuje dopiero po uzyskaniu pozytywnej oceny formalnej. Zatem dopiero na etapie oceny merytorycznej - w przypadku, gdyby któreś z zapisów wniosku były niejasne, nieprecyzyjne lub budziły wątpliwości ekspertów i wymagałyby dodatkowych wyjaśnień ze strony wnioskodawcy, znajdowałoby zastosowanie ww. uregulowanie Regulaminu konkursu. Ponieważ przedmiotowy projekt został zakwestionowany na etapie oceny formalnej ww. zapis - na który powołuje się wnioskodawca w proteście - nie znajduje zastosowania.

W ramach kryterium formalnego obligatoryjnego nr 7 - "Ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis jest weryfikowane czy wnioskodawca prawidłowo zakwalifikował projekt pod kątem występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis oraz czy kwalifikacja projektu jest zgodna z Regulaminem konkursu.

Kryterium jest niespełnione jeżeli:

- wnioskodawca nieprawidłowo zakwalifikował projekt pod kątem występowania pomocy publicznej/ de minimis;

- w projekcie występuje pomoc publiczna/ pomoc de minimis, a w Regulaminie konkursu wskazano, że nie przewiduje się udzielania dofinansowania w formie pomocy publicznej/ pomocy de minimis. (...)

Pomocą publiczną jest wszelka pomoc, która kumulatywnie spełnia następujące przesłanki:

1) beneficjentem wsparcia jest przedsiębiorca w rozumieniu prawa unijnego;

2) jest udzielona za pośrednictwem lub ze źródeł państwowych w jakiejkolwiek formie;

3) stanowi korzyść dla beneficjenta oraz jest selektywna tj. uprzywilejowuje niektórych przedsiębiorców lub produkcję niektórych towarów;

4) zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom;

5) oraz wpływa na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej.

W przypadku stwierdzenia przez wnioskodawcę występowania pomocy publicznej dopuszcza się możliwość zastosowania następujących przepisów:

-rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady - w odniesieniu do okresu po 3 grudnia 2009 r."

-komunikat Komisji Europejskiej w sprawie wytycznych interpretacyjnych w odniesieniu do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego (Dz. Urz. UE 2014 C 92/1);

-rozporządzenie Rady (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania Państw Członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej (Dz. Urz. UE 1969 L 156/1), ze zmianami wprowadzonymi rozporządzeniem Rady nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 r. (Dz. Urz. UE 1991 L 169/1) - w odniesieniu do okresu przed 3 grudnia 2009 r.;

-wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym.

Niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku. Istnieje możliwość jednorazowej korekty w zakresie prawidłowości zakwalifikowania projektu pod kątem występowania pomocy publicznej/ pomocy de minimis oraz zgodności projektu z Regulaminem konkursu.

Obydwaj oceniający wskazali szczegółowo jakie braki w zakresie udokumentowania pomocy publicznej ma złożony projekt, akcentując w szczególności niemożność sprawdzenia poprawności wyliczenia rekompensaty.

Zgodnie z powyższym strona skarżąca złożyła poprawiony wniosek o dofinansowanie wraz ze skorygowanymi załącznikami. W przedstawionych załącznikach, tj. w projekcie Statutu zakładu budżetowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej oraz projekcie Zarządzenia w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. zabrakło informacji o sposobie wyliczenia rekompensaty należnej operatorowi przewozów. W art. 25 ust 3 ustawy z dnia 10.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego określa m.in. w pkt. 15 sposób w jaki obliczana jest rekompensata. Ponadto także w art. 4 ust 1 Rozporządzenia (WE) 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 1191/69 i (EWG) nr 1007/70, ujęte zostały zapisy odnośnie konieczności obliczenia ewentualnej rekompensaty. Przedłożona przez Wnioskodawcę poprawiona dokumentacja nie pozwalała jednoznacznie stwierdzić, czy poziom dofinansowania został wyliczony prawidłowo, gdyż brak w niej informacji o sposobie wyliczenia rekompensaty. W związku z powyższym nie spełnione zostało kryterium nr 7, co skutkowało negatywną oceną wniosku podjętą przez organ [...] lutego 2017 r.

Wnioskodawca w złożonym proteście wskazał, że "uwagi są błędne, a przedstawione przez Wnioskodawcę dokumenty są prawidłowe i zawierają wszystkie wymagane informacje pozwalające stwierdzić, czy przyjęty poziom dofinansowania jest właściwy, a IZ RPO WD odniosła się literalnie do przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, Rozporządzenia (WE) 1370/2007 i Wytycznych w zakresie dofinansowania programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Ocenę dokonano na zasadzie "zero-jedynkowej", zupełnie pomijając kontekst prawno-organizacyjny charakteryzujący sytuację wnioskodawcy oraz to, w jaki sposób kontekst ten wpływa na zakres informacji jakie rzeczywiście należy przedstawić". Wnioskodawca wskazał, że komunikacja zbiorowa w Gminie P. jest nieodpłatna, obecnie świadczy ją samodzielnie, a począwszy od 1 stycznia 2018 r. będzie świadczona za pośrednictwem samorządowego zakładu budżetowego, który zostanie utworzony na bazie majątku obecnie funkcjonującej jednostki budżetowej Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej. Są to czynniki, które zdaniem wnioskodawcy "warunkują zakres informacji jaki winien być przedstawiony zgodnie z art. 25 ust 3 ustawy z 10 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, w tym dotyczących sposobu w jaki obliczana jest rekompensata."

Wnioskodawca wskazał również, że utworzony na bazie majątku obecnej jednostki budżetowej, zakład budżetowy nie będzie ponosił żadnych przychodów, gdyż komunikacja zbiorowa będzie bezpłatna, zakład nie będzie też prowadził żadnej innej działalności, z której mógłby uzyskiwać dodatkowe przychody. Środki na realizację zadania własnego gminy P. w zakresie transportu zbiorowego pochodzić będą z budżetu gminy. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż w sposób wyczerpujący przedstawił wyliczenia rekompensaty w § 5 Zarządzenia Burmistrza P., które zostało przedłożone jako załącznik do skorygowanego wniosku o dofinansowanie oraz załączył model finansowy, skorygowany zgodnie z uwagami z pisma z dnia [...].01.2017 r., z którego wynika, że otrzymana rekompensata nie przekroczy dopuszczalnej wysokości. Wnioskodawca podniósł także, że w § 5 projektu Zarządzenia Burmistrza P. "określono zasady obliczenia wysokości świadczenia jako iloczynu wozokilometrów i jej ilości zrealizowanej w danym roku. W pkt. 3 i 4 określono co ma stanowić podstawę do obliczenia wartości jednostkowej świadczenia za 1 wozokilometr". Zdaniem wnioskodawcy (i zgodnie z Wytycznymi) przy wyliczeniu rekompensaty powinny być wzięte pod uwagę takie elementy jak:

a) koszty związane z działalnością przewozową (wraz z kosztem amortyzacji) kalkulowane zgodnie z zasadami rachunkowości (np. koszty wynagrodzeń maszynistów lub kierowców, opłaty za prąd trakcyjny, koszty związane z utrzymaniem taboru, itp.),

b) koszty związane z wykorzystaniem i utrzymaniem niezbędnej infrastruktury technicznej, jeżeli są ponoszone przez operatora,

c) koszty finansowe bezpośrednio związane ze świadczeniem usług publicznych (w tym z zakupami inwestycyjnymi na potrzeby ich świadczenia),

d) koszty ogólne — zarządu i administracji (w przypadku, gdy operator prowadzi inną działalność niż świadczenie usług publicznych lub realizuje usługi na podstawie kilku umów o świadczenie usług publicznych odpowiednio podzielone)

e) podatek dochodowy (ze względu na fakt, że zakładany zysk przyjęty do kalkulacji zwrotu z zainwestowanego kapitału jest kalkulowany w oparciu o zysk po opodatkowaniu)."

Wnioskodawca wskazał przy tym, że ze względu na specyfikę funkcjonowania zakładu budżetowego (brak osobowości prawnej, niedochodowy charakter przedsięwzięcia), nie mają zastosowania ppkt c) oraz e) ww. punktu Wytycznych.

Odnosząc się do powyższego, IZ RPO WD stwierdziła, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy zawartym w proteście, we wniosku o dofinansowanie (w wersji poprawionej) nie zawarto informacji o sposobie wyliczenia rekompensaty należnej operatorowi przewozów. Obowiązek przestawienia wyliczenia sposobu obliczenia rekompensaty wynika bezpośrednio z rozporządzenia (WE) 1370/2007 (vide: załącznik nr 1), ustawy z dnia 10 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (§ 25 ust. 3 pkt. 15 i ust. 4) jak i zasad konkursu.

Wnioskodawca na podstawie obowiązujących przepisów zobowiązany jest do obliczania rekompensaty (w sposób określony w rozporządzeniach unijnych i krajowych ustawach), jako podmiot świadczący usługi transportu publicznego i to niezależnie od faktu, czy przystępuje do konkursu, którego celem jest uzyskanie dofinansowania unijnego - czy nie. Dodatkowo, w przypadku ubiegania się o dofinansowanie z budżetu UE, obowiązany jest do wykazania o jaką kwotę dofinansowana wnioskuje na swój projekt oraz wykazania, czy nie przekracza ona dopuszczalnej wielkości pomocy. De facto zatem musi wykazać, iż wnioskowana kwota dofinansowania (w przedmiotowej sprawie: w wysokości 85% kosztów kwalifikowanych projektu) faktycznie mu się należy. Wykazać to może wyłącznie poprzez wyliczenie rekompensaty oraz wskazanie sposobu jej wyliczenia, aby Instytucja Zarządzająca, jako odpowiedzialna za przyznawanie dofinansowania Beneficjantom w ramach poszczególnych konkursów miała możliwość zweryfikować prawidłowość ww. kwot wykazanych przez beneficjenta we wniosku o dofinansowanie. W sposób oczywisty przedstawienie danych niepełnych, niejasnych, ogólnikowych, zwierających braki czy opartych na wadliwych dokumentach - weryfikację taką uniemożliwia - uniemożliwiając jednocześnie stwierdzenie czy wnioskowana kwota dofinansowania nie narusza zasad pomocy publicznej i może zostać przyznana beneficjentowi. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca co prawda podał wysokość wnioskowanego dofinansowania (tj. poziom max. 85%) i wskazał, iż nie zostanie przekroczony dozwolony poziom rekompensaty, jednakże nie przedstawił szczegółowo sposobu (metodologii) jej wyliczenia oraz wszystkich niezbędnych informacji (przyjętych w ramach tej metodologii) istotnych dla rzetelnego i wiarygodnego obliczenia poziomu rekompensaty. Z uwagi na brak jasnego i wyczerpującego wykazania przyjętego sposobu obliczenia tego poziomu, nie można ostatecznie stwierdzić, czy poziom dofinansowania przyjęty przez wnioskodawcę pozostaje prawidłowy oraz czy w sposób poprawny wnioskodawca wyliczył rekompensatę. Ponadto wnioskodawca wymagane dokumenty przedstawił w formie niezatwierdzonych, niepodpisanych projektów, co już samo w sobie czyni zasadność uznania kryterium za spełnione wątpliwym.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w niniejszej sprawie istotne pozostają poniższe postanowienia Wytycznych ministerialnych pn. "Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym" (zwane dalej Wytycznymi):

pkt. 93: "Samorządowy zakład budżetowy wykonujący zadania jednostki samorządu terytorialnego jest wyposażany przez tę jednostkę samorządu terytorialnego w mienie. Przekazanie mienia, w tym również taboru, w zarząd samorządowego zakładu budżetowego, następuje na mocy decyzji jednostki samorządu terytorialnego (uchwały organu stanowiącego)". Natomiast zgodnie z zapisami Podrozdziału 7.7 Wytycznych, pn. "Rekompensata":

pkt. 119): "Rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych, co do zasady; powinna być obliczana zgodnie z postanowieniami załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007. Reguły określone w tym Załączniku, z uwzględnieniem niżej wskazanych rekomendacji, należy ściśle respektować w odniesieniu do wykonywania usługi publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego (za pomocą samorządowego zakładu budżetowego), bezpośredniego powierzenia tej usługi podmiotowi wewnętrznemu, bezpośredniego powierzenia tej usługi na podstawie art. 5 ust. 4, 5 i 6 rozporządzenia nrl370/2007 (patrz pkt Załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007oraz art. 22 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym)";

pkt. 122): "Składniki majątkowe przekazywane operatorowi na zasadach odbiegających od rynkowych w związku ze świadczeniem przez niego usług publicznych obniżają wysokość rekompensaty otrzymywanej w formie pieniężnej przez operatora w stosunku do sytuacji, w której operator nie otrzymałby ww. składników majątkowych lub otrzymał by je na zasadach rynkowych, ponieważ obniżają koszty, które ponosi on w związku ze świadczeniem usług publicznych";

pkt. 123): "Przekazywane operatorowi w związku ze świadczeniem przez niego usług publicznych składniki majątkowe, w szczególności infrastruktura, które są wykorzystywane przez operatora do prowadzenia działalności komercyjnej (gospodarczej), w szczególności polegającej na świadczeniu usług przewozowych lub udostępnianiu ich innym podmiotom za opłatą (niezależnie od tego, czy wszyscy użytkownicy mają do nich dostęp na równych i niedyskryminacyjnych zasadach) (np. zamknięta zajezdnia autobusowa, tabor, dworzec autobusowy z którego mogą korzystać także inni przewoźnicy za opłatą), stanowią część rekompensaty";

pkt. 125): "Reguły dotyczące obliczania rekompensaty stosuje się odpowiednio do samorządowych zakładów budżetowych, w zakresie zgodnym z przepisami regulującymi gospodarkę finansową tych jednostek".

pkt. 141: "Zgodnie z zasadami prawidłowego zarządzania finansowego instytucje zarządzające programami operacyjnymi mają o obowiązek zapewnić, że dofinansowanie jest udzielane jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji projektu (zasada proporcjonalności). Metoda kalkulacji rekompensaty jest wykorzystana w celu zweryfikowania zasadności udzielenia pomocy z funduszy unijnych. Kalkulacja rekompensaty powinna wykazać, że w wyniku przyznania pomocy unijnej nie wystąpi nadmierne wynagrodzenie operatora (np. w sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług publicznych została już wcześniej zawarta). W przypadku, gdy udzielenie pomocy na maksymalnym pułapie spowoduje, że może wystąpić nadmierna rekompensata, wówczas należy:

a) zmniejszyć wypłacaną rekompensatę do dozwolonego poziomu poprzez obniżenie innych niż pomoc z funduszy unijnych źródeł finansowania operatora albo

b) obniżyć wartość pomocy z funduszy unijnych o wartość nadmiernej rekompensaty, która wystąpi w całym okresie umowy według wartości w ujęciu realnym".

Odnosząc się do argumentu wnioskodawcy, iż Zarządzenie Burmistrza P. określa niezbędne elementy wymagane w ramach konkursu i określa zasady obliczenia wysokości świadczenia i podstawę obliczenia wartości jednostkowej świadczenia za 1 wozokilometr, Instytucja Zarządzająca wskazała, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy ww. projekt Zarządzenia z 2017 r. dotyczący zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P., nie zawiera wszystkich elementów wymaganych ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, Rozporządzenia 1370/2007 oraz Wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Podniesiono, iż w § 5 Zarządzenia Burmistrza P. nie zostało wskazane w sposób przejrzysty w jaki sposób rekompensata będzie wyliczana, ani jakie parametry będą brane pod uwagę przy jej obliczaniu.

Zgodnie z zapisami Rozporządzenia 1370/2007 określenie parametrów, według których zostanie obliczona rekompensata, powinno znaleźć się obowiązkowo w treści umowy. Wnioskodawca w § 5 pkt 3 oraz 4 przedstawionego projektu Zarządzenia wskazał, iż wysokość świadczenia będzie obliczana na podstawie kosztów operacyjnych związanych ze świadczeniem usług transportu publicznego oraz ilości wozokilometrów zrealizowanych w roku poprzedzającym rok wypłaty świadczenia. Jednakże wskazany zapis jest zbyt ogólny, a w treści paragrafu nie ujęto dodatkowych parametrów, koniecznych do obliczenia rekompensaty. Zgodnie z wymaganiami załącznika nr 1 do Rozporządzenia 1370/2007 tj. wymagane było przedstawienie:

- kosztów poniesionych w związku ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych lub pakietem takich zobowiązań nałożonym przez właściwy organ/właściwe organy i zawartym w umowie o świadczenie usług publicznych lub w zasadzie ogólnej;

-dodatnich wpływów finansowych wygenerowanych na sieci obsługiwanej w ramach danego zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych; - przychodów taryfowych i jakiekolwiek innych przychodów (w tym dotacje UE) wygenerowanych podczas wypełniania danego zobowiązania lub zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych;

Natomiast, wskazane w projekcie Zarządzenia Burmistrza P. z 2017 r. określenie: "koszty operacyjne", jest zbyt ogólne, nie określa szczegółowo, jakie koszty będą brane pod uwagę przy kalkulacji rekompensaty. W Zarządzeniu Burmistrza P. z 2017 r. brak jest jakiegokolwiek zapisu dotyczącego, np. wpływów z tytułu reklam umieszczanych w autobusach i innych dodatkowych wpływów; brak jest zapisu wskazującego, iż usługi transportowe będą świadczone bezpłatnie (np. nie będą sprzedawane bilety na korzystanie z autobusów, usługi będą świadczone nieodpłatnie). Dodatkowo wnioskodawca w przedstawionej dokumentacji nie wyjaśnił w jaki sposób nastąpi finansowanie zakupów inwestycyjnych bezpośrednio związanych ze świadczeniem usług publicznych (tj. taboru autobusowego). Oczywistym jest, iż 85% kosztów tych zakupów wnioskodawca zamierza pokryć z otrzymanego na projekt dofinansowania, nie przedstawił jednakże informacji w jaki sposób pokryje pozostałe 15% kosztów projektu. Wyjaśnienie, iż zamierza świadczyć usługi transportu zbiorowego poprzez utworzony w przyszłości w tym celu zakład budżetowy, nie stanowi wyjaśnienia tej kwestii i wykazania źródła pokrycia ww. kosztów w dokumentacji aplikacyjnej. Nie można zatem przychylić się do argumentu wnioskodawcy, iż nie dotyczył go ppkt c) Wytycznych. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii ppkt e) pkt. 126 "Wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych i w transporcie zbiorowym", Instytucja Zarządzająca wskazała, iż na etapie oceny formalnej nie została podważona zasadność niezastosowania pkt 126 ppkt. e) ww. Wytycznych. Argumenty wnioskodawcy w tej kwestii są bezzasadne, z uwagi na fakt, iż nie zostały wskazane jako jeden z powodów oceny negatywnej przedmiotowego projektu w piśmie z dnia [...].02.2017 r. informującym o negatywnej ocenie wniosku.

Dodatkowo podniesiono, że wyjaśnienia wnioskodawcy złożone w proteście, iż będzie świadczył usługi transportowe bez pobierania opłaty pozostają w sprzeczności z przedłożonym, blankietowym projektem uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego, w którym w § 5 ustalono, że: Zakład osiąga przychody własne z następujących źródeł: "1) ze sprzedaży produkcji i usług działalności podstawowej". Dodatkowo ww. paragraf wymienia takie źródła przychodów jak sprzedaż produkcji i usług działalności ubocznej (wnioskodawca nie wykazał ich dla potrzeb obliczenia rekompensaty). Nie wiadomo także jaki majątek został/zostanie przekazany na rzecz zakładu budżetowego, gdyż ww. projekt uchwały wymienia jedynie w sposób ogólny nieruchomości, budynki, budowle, środki trwałe (transportowe, maszyny, urządzenia) pozostałe po likwidacji jednostki budżetowej w P. (§ 6 ww. projektu uchwały). W projekcie uchwały nie została również wymieniona kwota, w którą Gmina zamierza wyposażyć zakład budżetowy, pozostawiono zapis blankietowy, niewypełniony: "2. Wyposaża się Zakład w środki w wysokości ... zł".

Podkreślono, iż § 25 ust. 3 pkt 15) ustawy z dnia 10 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, także nakłada obowiązek ujęcia w treści umowy sposobu obliczenia rekompensaty. Co więcej, zapisy ww. ustawy (§ 25 ust. 4) jasno wskazują, iż sposób obliczenia rekompensaty, o którym mowa w ust. 3 pkt 15, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. Natomiast w przedłożonym do wniosku o dofinansowanie projekcie Zarządzenia nie określono metodologii obliczania rekompensaty, brak modelu finansowego, który stanowiłby załącznik do ww. projektu Zarządzenia, nie odniesiono się również w treści § 5 do załącznika nr 1 do rozporządzenia 1370/2007, jako wyznacznika metodologii obliczania rekompensaty. W związku z powyższym nie można uznać, iż przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty są prawidłowe i zawierają wszystkie wymagane informacje pozwalające stwierdzić, że przyjęty poziom dofinansowania jest właściwy.

Wskazano, że zgodnie z "Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020": "W przypadku projektów objętych zasadami pomocy publicznej w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 93, art. 106 ust. 2, art. 107 ust. 2 i 3), za kwalifikowane mogą być uznane tylko te wydatki, które spełniają łącznie warunki określone w Wytycznych i warunki wynikające z odpowiednich regulacji w zakresie pomocy publicznej, przyjętych na poziomie unijnym lub krajowym. Dla celów Wytycznych uznaje się, że pomoc publiczna obejmuje także pomoc de minimis. Regulacje w zakresie pomocy publicznej są nadrzędne w stosunku do postanowień Wytycznych".

Nie można zatem zakwalifikować w ramach konkursu projektu, co do którego wnioskodawca nie wykazał w sposób bezsprzeczny, iż nie przekroczył dozwolonego poziomu pomocy i nie spełnił warunków wymaganych przepisami prawa oraz wskazanymi w Wytycznych (m.in. w zakresie sposobu obliczenia rekompensaty).

Podkreślono, iż ocena projektu jest dokonywana na podstawie przedstawionej (i ewentualnie jednokrotnie poprawionej) dokumentacji aplikacyjnej. Wnioskodawca podczas przygotowania się do aplikowania o dofinansowanie projektu, powinien zapoznać się z zasadami konkursu i prawidłowo przygotować wniosek o dofinansowanie. Podawane we wniosku aplikacyjnym dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą być jasne i przejrzyste oraz tworzyć zbiór informacji, które były wymagane w ramach ogłoszonego przez IOK konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Natomiast udzielanie przez wnioskodawcę we wniosku aplikacyjnym odpowiedzi niepełnej, niejasnej bądź błędnej będzie miało w sposób oczywisty wpływ na dokonanie oceny. Powyższe stanowisko potwierdza również wyrok NSA z dnia 30.03.2010 r. (sygn.akt II GSK 309/10).

Podkreślono, że strona skarżąca wykorzystała możliwość jednokrotnej poprawy swojego wniosku. W piśmie z dnia [...].01.2017 r. (nr [...]) wzywającym wnioskodawcę do poprawy licznych uchybień i braków wniosku, wskazano, że: "Przedstawiona dokumentacja aplikacyjna nie pozwala jednoznacznie stwierdzić braku występowania pomocy publicznej (...)" Na stronach 4-6 ww. pisma wyjaśniono kluczowe zagadnienia związane z pomocą publiczną i obliczaniem rekompensaty, wyjaśniono wnioskodawcy jego obowiązki w tym zakresie oraz zobowiązano go do przedstawienia wymaganych dokumentów szczegółowo je wskazując.

W odpowiedzi na to wezwanie strona przekazała poprawiony wniosek o dofinansowanie wraz ze skorygowanymi załącznikami (ale w formie projektów dokumentów). Przedłożony załącznik do wniosku o dofinansowanie w postaci projektu Zarządzenia Burmistrza P. z 2017 r. dotyczącego zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów wymaganych ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, Rozporządzeniem 1370/2007 oraz "Wytycznymi w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym" i Regulaminie konkursu. Wnioskodawca wraz z poprawioną dokumentacją aplikacyjną przedstawił jedynie projekt zarządzenia Burmistrza P. z 2017 r. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. (brak daty podjęcia i podpisu burmistrza). Brak jest zatem pewności co do ostatecznej treści dokumentu, a przecież wpływa on zasadniczo na wysokość udzielonego dofinansowania.

Instytucja Zarządzająca podniosła również, że fakt, iż dotychczas Gmina świadczyła usługi transportu zbiorowego niezgodnie z prawem i nie wykonywała obowiązku ustawowego w postaci obliczania poziomu rekompensaty, stanowi okoliczność obciążającą i czyni twierdzenia Gminy przedstawione w proteście niewiarygodnymi. Od 2010 r. gospodarka komunalna w zakresie transportu zbiorowego może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Natomiast Gmina P. świadczyła usługi transportu zbiorowego na terenie gminy korzystając z formy jednostki komunalnej (vide: uchwała nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...].10.2007 r. "w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą "Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji miejskiej w P." oraz zatwierdzenia jej statutu"). Fakt ten wykazany został w pierwotnie złożonej dokumentacji aplikacyjnej do konkursu 3.4.1. Następnie wraz z przedłożoną poprawioną wersją wniosku o dofinansowanie Gmina przedstawiała projekty dokumentów potwierdzające fakt, iż obecnie jest w trakcie "tworzenia" samorządowego zakładu budżetowego, który przejmie obowiązki ww. jednostki budżetowej w zakresie świadczenia transportu zbiorowego.: cyt: "z uwagi na przepisy art. 19 ust 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r., na podstawie którego organizator może samodzielnie realizować przewozy jedynie w formie samorządowego zakładu budżetowego, Gmina P. z początkiem 2018 r. utworzy zakład budżetowy (...)". Zgodnie z zasadami konkursu, wnioskodawca musi być przygotowany do realizacji projektu prawnie, organizacyjnie i finansowo, tymczasem w momencie przystąpienia do konkursu Gmina nie świadczyła ww. usług transportu zbiorowego w przewidzianej prawem formie organizacyjno-prawnej. Ponadto Gmina przedłożyła wraz z dokumentacją aplikacyjną (do wersji poprawionej) projekty dokumentów wymaganych w sytuacji, gdy usługi transportu zbiorowego wykonywane są w formie zakładu budżetowego - choć taki zakład budżetowy nie został jeszcze utworzony. Przedstawienie zatem jedynie blankietowych projektów dokumentów, w tym niezatwierdzonego zarządzenia Burmistrza P. z 2017 r. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy, czyni ww. dokumenty wadliwymi pod względem prawnym.

Wg zasad przyjętych w Wytycznych wnioskodawca miał możliwość przedstawienia projektu ww. umowy/statutu. Podnieść jednakże należy, że taki projekt dokumentów powinien być kompletny w swych zapisach oraz załączony w formie w jakiej ostatecznie zostałby podpisany/zatwierdzony. Tymczasem wnioskodawca przedstawił "projekty" dokumentów niewypełnionych, blankietowych. Nie można zatem uznać, iż przedstawił prawidłową dokumentację w świetle pkt. 114 Wytycznych. Wnioskodawca w ogóle nie załączył wymaganego modelu finansowego (plik w Excelu), z którego wynikałoby, że rekompensata udzielona w oparciu o projekt statutu nie będzie nadmierna (z wyliczeń w pliku powinno wynikać, iż wskaźnik IRR<= 6%.). Gmina - choć przedstawiła jedynie "projekt" dokumentów nie załączyła także harmonogramu działań związanego z zawarciem umowy (w tym podpisaniem zarządzenia z 2017 r. przez Burmistrza P.).

Podniesiono, że w ramach protestu strona może wnosić uwagi/zastrzeżenia do przeprowadzonej oceny projektu, która jest dokonywana w oparciu o przedstawianą dokumentację aplikacyjną. Złożenie protestu ma umożliwić beneficjentowi wskazanie błędów w przeprowadzonej ocenie. W niniejszej sprawie wnioskodawca - na etapie protestu - dokonał rozszerzenia zakresu przekazanych informacji/danych zwianych z ocenianym kryterium - tj. dopiero na etapie protestu wskazał niektóre z istotnych okoliczności konieczne do wyliczenia rekompensaty i co się z tym wiąże uznania kryterium za spełnione. W związku z powyższym brak jest podstaw do przyjęcia uzasadnienia przedstawionego przez stronę w proteście, jak również podważenia wyniku przeprowadzonej oceny formalnej projektu, dokonanej na podstawie faktycznie przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej.

W związku z niespełnieniem kluczowego kryterium oceny formalnej, tj. Kryterium "Ocena występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis" wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "Zakup niskoemisyjnego taboru autobusowego dla połączeń miejskich i podmiejskich w gminie P." nie mógł zostać uwzględniony.

W skardze na to rozstrzygnięcie Gmina zarzuciła:

1) naruszenie prawa polegające na braku rozpoznania przez organ zarzutów zawartych w proteście gminy P. a odnoszących się do błędów proceduralnych przy ocenie wniosku skarżącej i wskazujących, iż w razie wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu przedsięwzięcia dopuszcza się na etapie oceny merytorycznej możliwość wyjaśnienia/ujednoznacznienia treści budzących wątpliwości oceniającego. Zasada ta określa, że w przypadku zaistnienia wątpliwości/konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych informacji bądź wyjaśnień, na wniosek osoby oceniającej, IOK może zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących wniosku, gdy złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie,

2) błędną ocenę sytuacji prawnej strony skarżącej - gminy P. wynikającej z tej okoliczności, iż gmina P. świadczy i nadal zamierza świadczyć usługi transportu publicznego bez opłat dla jej użytkowników w kontekście świadczenia usług samodzielnie przez organizatora transportu publicznego zgodnie z Rozporządzeniem 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r., pkt. (18), a nadto

3) pominięcie załącznika do Wniosku aplikacyjnego, w którym zawarto arkusz pn. "Kalkulacja rekompensaty" z obliczeniami weryfikującymi wpływ dofinansowania na dopuszczalny możliwy maksymalny poziom rekompensaty, czego brak zarzucał organ.

Wskazując na powyższe wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a także przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała, że nie jest prawdziwym twierdzenie organu jakoby skarżąca gmina nie wskazywała w swym proteście na naruszenia proceduralne występujące przy ocenie wniosku skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu organ in extenso przytoczył argumentację gminy P. wskazującą, iż jej zdaniem właściwa instytucja naruszyła przepisy proceduralne dotyczące oceny wniosku.

Podniosła, że zgodnie z Regulaminem naboru numer [...] oraz przyjętą doktryną i ugruntowanym orzecznictwem dotyczącym tzw. ustawy wdrożeniowej (Dz.U. 2016, poz. 217) w razie wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu przedsięwzięcia dopuszcza się na etapie oceny merytorycznej możliwość wyjaśnienia/ujednoznacznienia treści budzących wątpliwości oceniającego. Zasada ta określa, że w przypadku zaistnienia wątpliwości/konieczności uzyskania od wnioskodawcy dodatkowych informacji bądź wyjaśnień, na wniosek osoby oceniającej, IOK może zwrócić się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących wniosku. Złożone wyjaśnienia stanowią integralną część wniosku o dofinansowanie. Wyjaśnienia powinny prowadzić do ujednoznacznienia treści i weryfikacji okoliczności będących przedmiotem oceny. Ewentualne zmiany treści wniosku o dofinansowanie, będące konsekwencją złożonych wyjaśnień, mogą mieć wyłącznie charakter porządkowy i doprecyzowujący - nie mogą prowadzić do "istotnej modyfikacji". Zdaniem skarżącej IOK nie wykonała ww. obowiązku, co zdeterminowało niekorzystne dla Gminy P. rozstrzygnięcie w postaci negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie.

Zakwestionowała stanowisko organu, który takie pominięcie oceny własnych naruszeń proceduralnych uzasadnia tym, że "przedstawiony przez wnioskodawcę zarzut naruszenia procedury dotyczy oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, natomiast projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny formalnej.

Jednocześnie Skarżąca - gmina P. podkreśliła, że zgodnie z zapisami Rozdziału 8, pkt 11 Regulaminu pracy Komisji Oceny Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020 dla naboru prowadzonego w trybie konkursowym (nabór horyzontalny i/lub nabór ukierunkowany na Obszary Strategicznej Interwencji) i współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego z 15.06.2016 r., na każdym etapie oceny formalnej projektu możliwe jest wystąpienie o wydanie opinii w sprawie zagadnień związanych z ocenianymi projektami do radców prawnych zatrudnionych we właściwej instytucji, ekspertów, opinii/interpretacji do Wydziału Zarządzania RPO, MR, UOKIK lub innych instytucji (np. kwestie środowiskowe/pomoc publiczna/ kwalifikowalność projektu, kwalifikowalność Wnioskodawcy). Zgodnie z pkt 13 ww. Regulaminu w przypadku wniosku o opinię skierowaną do eksperta, angażowanie eksperta do sporządzenia opinii eksperckiej w celu wyjaśnienia problemowych kwestii odbywa się poza KOP, a ekspert wybierany/losowany jest z Wykazu kandydatów na ekspertów, o którym mowa w Regulaminie powoływania kandydatów na ekspertów w ramach RPO WD 2014-2020 (...) Ekspert ma możliwość uzyskać dodatkowe wyjaśnienia od Wnioskodawcy (...). Niezależnie od treści pkt 11 Rozdziału 8 ww. Regulaminu pracy KOP i decyzji o skorzystaniu lub nie z określonych w nim uprawnień, zgodnie z punktem 16 Rozdziału 8 tegoż Regulaminu "W trakcie oceny spełnienia kryteriów może zaistnieć konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień ze strony Wnioskodawcy".

Wskazywane w proteście uchybienia natury proceduralnej nie były przez organ w ogóle rozważane, co już czyni tę ocenę wadliwą w sposób istotny, a naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania.

Strona skarżąca podniosła, iż dokumentacja aplikacyjna projektu pn. "Zakup niskoemisyjnego taboru autobusowego dla połączeń miejskich i podmiejskich w gminie P." została oceniona krzywdząco, bez dostatecznie głębokiej analizy problemu wynikającego z luki prawnej w zakresie możliwości świadczenia usług transportu publicznego bez opłat dla jej użytkowników w kontekście świadczenia usług samodzielnie przez organizatora transportu publicznego zgodnie z Rozporządzeniem 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. pkt. (18): Z zastrzeżeniem odpowiednich przepisów prawa krajowego organ lokalny lub — w przypadku jego braku — organ krajowy może zdecydować, czy będzie samodzielnie świadczyć usługi publiczne w zakresie transportu pasażerskiego na podlegającym mu terytorium, czy powierzy ich świadczenie podmiotowi wewnętrznemu z pominięciem procedury przetargowej.

Zgodnie z ustawą o transporcie publicznym jedynym możliwym sposobem świadczenia usług transportu publicznego samodzielnie przez organ jednostki samorządowej jest przekazanie tejże działalności do zakładu budżetowego. Podstawą funkcjonowania zakładu budżetowego jest jego statut oraz odpowiedni akt prawny powołujący funkcjonowanie jednostki (w tym przypadku jest to zarządzenie Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P.). Należy zauważyć, iż zakład budżetowy to szczególny rodzaj jednostki budżetowej opisanej w ustawie o finansach publicznych, nie posiadający osobowości prawnej, a więc nie mogącej zaciągać samodzielnie zobowiązań (jedynie w imieniu podmiotu publicznego jakim jest np. gmina).

Zakład budżetowy prowadzi wyodrębnioną księgowość w założeniu, iż uzyskuje przychody niezbędne do pokrycia kosztów funkcjonowania działalności, a także uzyskuje dotacje przedmiotowe i podmiotowe z jednostki samorządu terytorialnego. Należy jednakże zaznaczyć, iż zakład budżetowy ewentualną nadwyżkę musi zwrócić do budżetu ogólnego gminy.

Należy zaznaczyć, iż działalność transportu publicznego planowana do realizacji przez zakład budżetowy gminy P. pozostanie działalnością nieodpłatną (darmową) dla korzystających. Zgodnie z definicją zawartą w Rozporządzeniu 1370/2007, "rekompensata z tytułu świadczenia usług publicznych" oznacza każdą korzyść, zwłaszcza finansową, przyznaną bezpośrednio lub pośrednio przez właściwy organ z funduszy publicznych w okresie realizacji zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych lub powiązaną z tym okresem.

Z uwagi na darmowy charakter świadczenia usług transportu publicznego, jedyną formą rekompensaty w tym wypadku będzie dofinansowanie inwestycji środkami EFRR. Z uwagi na świadczenie usług transportu publicznego przez podmiot nie posiadający osobowości prawnej, dofinansowanie będzie stanowić rekompensatę dla Organizatora - Wnioskodawcy, gdyż stworzona infrastruktura będzie wykorzystywana wyłącznie do świadczenia usług transportu publicznego samodzielnie przez JST. W takim przypadku zarzut Instytucji Zarządzającej o braku modelu finansowego prezentującego obliczenia potwierdzające dozwolony poziom rekompensaty jest bezpodstawny, gdyż w załączniku do Wniosku aplikacyjnego zawarto arkusz pn. "Kalkulacja rekompensaty" z obliczeniami weryfikującymi wpływ dofinansowania na dopuszczalny możliwy maksymalny poziom rekompensaty.

Z uwagi jednak na wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym w podrozdziale 7.7 - Rekompensata, przyjęto odpowiednie zapisy w projekcie Zarządzenia Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. Wyjaśnienie odnośnie zapisów dotyczących sposobu rozliczenia prowadzonej działalności przez zakład budżetowy w imieniu gminy P. umieszczono w proteście do negatywnej oceny formalnej.

Z uwagi na planowane bezpłatne świadczenie usług transportu publicznego, a także na brak możliwości prowadzenia działalności zakładu budżetowego w celach komercyjnych wnioskodawca umieścił zapis odnoszący się do świadczenia za wykonywanie działalności transportu publicznego będącym, według przytoczonych wcześniej wytycznych, rekompensatą.

W związku z powyższym nieprawdziwe jest twierdzenie organu, iż "przedstawiona dokumentacja aplikacyjna nie zawiera odpowiednich zapisów o sposobie wyliczenia rekompensaty ". Informacje te zawarte są w § 5 projektu Zarządzenia Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. W paragrafie tym określono zasady obliczenia wysokości świadczenia jako iloczynu wozokilometrów i jej ilości zrealizowanej w danym roku. W punkcie 3 i 4 określono co ma stanowić podstawę do obliczenia wartości jednostkowej świadczenia za 1 wozokilometr.

Z uwagi na specyfikę funkcjonowania zakładu budżetowego nie można wziąć pod uwagę kosztów finansowych bezpośrednio związanych ze świadczeniem usług publicznych (w tym z zakupami inwestycyjnymi na potrzeby ich świadczenia) oraz podatku dochodowego (ze względu na fakt, że zakładany zysk przyjęty do kalkulacji zwrotu z zainwestowanego kapitału jest kalkulowany w oparciu o zysk po opodatkowaniu), gdyż zakład budżetowy nie posiada osobowości prawnej, w związku z tym zobowiązania generujące koszty finansowe może ponosić, w tym przypadku jedynie Gmina, a z uwagi na niedochodowy charakter przedsięwzięcia nie ma możliwości kalkulacji podatku dochodowego. Pozostałe wymienione pozycje stanowią koszty operacyjne, które to zostały wymienione w projekcie zarządzenia w § 5. jako podstawa do obliczenia wysokości świadczenia za usługi transportu publicznego.

W dalszej części wytycznych wskazuje się na ujęcie w kalkulacji rekompensaty tzw. " rozsądnego zysku ", zwracamy jednakże uwagę, iż w związku z tym, iż majątek przekazany do użytkowania przez Gminę, będzie nadal jej własnością, a także z uwagi na niedochodowy charakter prowadzonej działalności, nie można zdefiniować wysokości kapitału własnego.

Reasumując, strona skarżąca podniosła, iż ocena dokumentacji aplikacyjnej została przeprowadzona bez pogłębionej w tym przypadku analizy niestandardowej sytuacji beneficjenta, bez zachowania zasady rozstrzygania ewentualnych wątpliwości oceniającego na dalszych etapach oceny dokumentacji, oraz uchwycenia zindywidualizowanego aspektu prawnego projektu w kontekście przedstawionych informacji i dokumentów jakimi są:

a) świadczenie darmowego transportu publicznego oraz nieprowadzenie żadnej działalności komercyjnej związanej z przedmiotem działalności w zakresie transportu publicznego,

b) brak osobowości prawnej zakładu budżetowego gminy P.,

c) postanowień w zarządzeniu Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. w zakresie sposobu rozliczania działalności prowadzonej przez ten zakład,

d) modelu finansowego obliczenia rekompensaty w kontekście dofinansowania Wnioskodawcy.

Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na bezpodstawną – w jej – ocenie, i w części nową w stosunku do negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie argumentację Zarządu Województwa wpływającą na negatywne rozstrzygnięcie protestu.

Po pierwsze zgodnie z wydanymi przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wytycznymi w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym "Jeżeli nie nastąpiło jeszcze powierzenie świadczenia usług samorządowemu zakładowi budżetowemu, jednostka samorządu terytorialnego ubiegająca się o dofinansowanie powinna dołączyć do wniosku o dofinansowanie dokument odzwierciedlający podstawowe założenia aktu wewnętrznego mieszczącego się w zakresie szerokiej definicji umowy o świadczenie usług publicznych zawartej w rozporządzeniu nr [...] i spełniającego wszystkie wymogi dotyczące umów o świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego zawarte w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym oraz harmonogram działań związanych z zawarciem umowy. Po zawarciu umowy należy do złożonego wniosku dołączyć jej egzemplarz. Przekazanie zakładowi dofinansowania albo składników nabytych z udziałem dofinansowania nie może nastąpić przed powierzeniem świadczenia usług publicznych. " Treść wyżej przytoczonych Wytycznych wprost wskazuje na obowiązek przedstawienia przez wnioskodawcę dokumentu odzwierciedlającego PODSTAWOWE ZAŁOŻENIA AKTU WEWNĘTRZNEGO, a nie jego definitywną i niepodlegającą żadnym, nawet najmniejszym, zmianom treść ostateczną. Projekty dokumentów odzwierciedlające podstawowe założenia aktu wewnętrznego oraz spełniające wymogi ustawowe zostały przedstawione.

Dokumenty zostały prawidłowo podpisane przez osobę upoważnioną przez Burmistrza P. zgodnie z Pełnomocnictwem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. załączonym do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z przedmiotowym Pełnomocnictwem Pani M. S.- Dyrektor Gabinetu Burmistrza - została umocowana do podpisania dokumentów aplikacyjnych (wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami). Podpisanie projektów dokumentów osobiście przez Burmistrza P. nie zmieniłoby w żaden sposób statusu załączonych dokumentów, które nadal będą projektami, a nie aktami ostatecznie zatwierdzonymi. Mając na uwadze, że Wytyczne dopuszczają złożenie przez Wnioskodawcę projektów dokumentów, twierdzenie o ich wadliwości prawnej należy uznać za niezasadne.

Odnosząc się do " harmonogramu działań związanego z zawarciem umowy ", Wnioskodawca pragnie podkreślić, że zarówno w treści pisma przewodniego nr [...] z dnia [...].01.2017 r. do skorygowanej wersji wniosku o dofinansowanie, jak również w treści samego skorygowanego wniosku o dofinansowanie wprost określono termin rozpoczęcia działalności samorządowego zakładu budżetowego, tj. 01.01.2018 r.

Skarżąca wyjaśniła dodatkowo, że, bezpłatny dostęp do transportu zbiorowego w gminie P. reguluje Uchwała nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego oraz uprawnień do ulg i przejazdów bezpłatnych w środkach komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych miasta i gminy P.. Uchwała została załączona do pierwszej wersji wniosku o dofinansowanie projektu. Ponadto nieprawdziwym jest twierdzenie, że "W zarządzeniu Burmistrza P. z 2017 r. brak jest jakiegokolwiek zapisu dotyczącego, np. wpływów z tytułu reklam umieszczanych na autobusach, i innych dodatkowych wpływów; brak jest zapisu wskazującego, iż usługi transportowe będą świadczone bezpłatnie ." Otóż w § 1 ust. 2 projektu Zarządzenia Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. wprost określono, że " Celem zarządzenia jest zapewnienie mieszkańcom gminy P. bezpłatnego dostępu do zbiorowego transportu publicznego". W projekcie Zarządzenia nie pojawiają się natomiast zapisy dotyczące np. wpływów z tytułu reklam umieszczanych na autobusach, ani innych dodatkowych wpływów, gdyż takowych nie będzie. Wnioskodawca chociażby poprzez treść załączonego do wniosku o dofinansowanie oświadczenia o kwalifikowalności podatku VAT ponad wszelką wątpliwość wskazał, że dobra nabywane w projekcie nie będą przynosiły żadnych przychodów, czyli nie wystąpi jakakolwiek sprzedaż opodatkowana. Zapisy o braku uzyskiwania jakichkolwiek przychodów z działalności transportu publicznego znajdują się także w treści obu wersji wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca wyraźnie i jasno wskazał źródła finansowania projektu. Informacje te były i są wskazane w obu wersjach wniosku o dofinansowanie projektu w punktach: D5. Źródła finansowania projektu (w PLN) Analiza finansowa - Źródła finansowania projektu. Zgodnie z ich treścią źródłem pokrycia 15% kosztów projektu (wkładu własnego) jest budżet gminy P.. W oparciu o te założenia przeprowadzono także obliczenia analityczne - Analiza finansowa projektu (plik Excel).

Nadto, koszty te w podziale na "Grant UE" / "wkład własny" zostały uwzględnione w Kalkulacji rekompensaty w załączonym do wniosku pliku Excel (arkusz w pliku Analiza finansowa).

Skarżąca za bezpodstawny uznała również zarzut, że "wyjaśnienia wnioskodawcy złożone w proteście, iż będzie on świadczył usługi transportowe bez pobierania opłaty pozostają w sprzeczności z przedłożonym, blankietowym projektem uchwały Rady Miejskiej w P. w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego (...) ". Planowany do utworzenia samorządowy zakład budżetowy - Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej - zgodnie z załączonym projektem Statutu, będzie się zajmował nie tylko działalnością transportową, ale również gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym gminy, powierzonym zasobem nieruchomości gminy oraz organizacją i przeprowadzaniem imprez sportowych, rekreacyjnych i turystycznych na powierzonych w zarząd nieruchomościach. Przepisy § 5. załączonego do skorygowanego wniosku o dofinansowanie projektu uchwały Rady Miejskiej w P. stanowiące, iż Zakład osiąga przychody własne z następujących źródeł:

1) ze sprzedaży produkcji i usług działalności podstawowej,

2) ze sprzedaży produkcji i usług działalności ubocznej,

dotyczą tychże właśnie, odrębnych od publicznego transportu zbiorowego, działalności, w ramach których sprzedaż produkcji i usług jest możliwa. Zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, przedłożonych oświadczeń oraz przeprowadzonych obliczeń analitycznych, Wnioskodawca jednoznacznie wykazał natomiast, że nie będzie osiągał jakichkolwiek przychodów z działalności zbiorowego transportu publicznego.

Za równie nieuzasadniony uznała zarzut Zarządu Województwa jakoby świadcząc usługi zbiorowego transportu publicznego, czyniła to niezgodnie z prawem. Zarówno w treści pisma przewodniego nr [...] z dnia 27.01.2017 r. do skorygowanej wersji wniosku o dofinansowanie, jak i w samej treści tegoż wniosku, strona skarżąca przedstawiła podstawę prawną realizowanej przez siebie działalności.

Także twierdzenie, że "na etapie protestu - dokonała rozszerzenia zakresu przekazanych informacji/danych związanych z ocenianym kryterium" jest nieprawdziwe. Jedyne co strona skarżąca uczyniła składając protest, to przywołała punkty, zapisy i dokumenty ujęte w przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej, co do których Instytucja Zarządzająca RPO WD zgłaszała zastrzeżenia lub negowała ich występowanie w ogóle. Dowodzi to, że zarzut Skarżącej względem IZ RPO WD w aspekcie proceduralnym jest zasadny, gdyż Instytucja Zarządzająca nie dążyła w razie wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu przedsięwzięcia do wyjaśnienia/ ujednoznacznienia treści budzących wątpliwości oceniającego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie kognicja Sądu wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: u.p.p.s.a.). W przepisach u.z.r.p. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd załatwiając skargę (art. 61 ust. 8 u.z.r.p.). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p., w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy u.p.p.s.a. (określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 u.p.p.s.a. /art. 64 u.z.r.p./). Przywołane postanowienia godzi się uzupełnić przypomnieniem, że - w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Do kryterium legalności nawiązał zresztą ustawodawca również w art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p., skoro w przepisie tym nakazał sądom uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą (lub pośredniczącą). A contrario, jeśli ocenę przeprowadzono zgodnie z prawem, skarga podlega oddaleniu, stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że ocena formalna przedstawionego przez skarżącą wniosku przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawa, w związku z czym brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Należy zauważyć, że zarzuty strony skarżącej sprowadzają się do trzech kwestii, a mianowicie:

- błędów proceduralnych, polegających na nieusunięciu wątpliwości proceduralnych na etapie oceny merytorycznej;

- błędnej oceny sytuacji prawnej strony skarżącej;

- pominięciu załącznika do wniosku aplikacyjnego, w którym zawarto arkusz "Kalkulacja rekompensaty" z obliczeniami weryfikującymi wpływ dofinansowania na dopuszczalny możliwy maksymalny poziom rekompensaty.

Ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2010 określa ogólne reguły postępowania dotyczące wyboru projektów do dofinansowania. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W myśl art. 37 ust. 2 ustawy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (czyli rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektów w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1). Zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy), który m.in. określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy).

Zasadniczy spór w sprawie dotyczył prawidłowości przeprowadzonej oceny formalnej wniosku strony skarżącej w zakresie spełniania przez tenże wniosek obligatoryjnego kryterium oceny formalnej określonego w Kryteriach wyboru projektów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WD uchwałą nr 2/15 KM RPO WD ze zmianami z dnia 6 maja 2015 r., a także zgodności przeprowadzonej oceny z Regulaminem konkursu i ze znajdującymi na jego podstawie zastosowanie aktami prawnymi tj. w szczególności z rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. U. UE.L.2007.315.1) oraz z ustawą z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440).

Zdaniem organu, wniosek strony skarżącej nie spełniał kryterium oceny formalnej nr 13 (organ błędnie określił to kryterium jako nr 7, jednak z jego opisu bez wątpienia wynikało, że chodzi o kryterium nr 13, a strona nie kwestionowała błędnej numeracji) – "Ocena występowania pomocy publicznej/pomoc de minimis". W ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wnioskodawca prawidłowo zakwalifikował projekt pod kątem występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis oraz czy kwalifikacja projektu jest zgodna z Regulaminem konkursu. Kryterium niespełnione jest jeśli: wnioskodawca nieprawidłowo zakwalifikował projekt pod kątem występowania pomocy publicznej/de minimis; w projekcie występuje pomoc publiczna/pomoc de minimis, a w Regulaminie konkursu wskazano, że nie przewiduje się udzielenia dofinansowania w formie pomocy publicznej/pomocy de minimis. W przypadku projektów objętych pomocą publiczną w ramach tego kryterium będzie weryfikowane, czy projekt nie rozpoczął się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie (jeżeli dotyczy). Jest to kryterium obligatoryjne, jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku. Istnieje możliwość jednorazowej korekty w zakresie prawidłowości zakwalifikowania projektu pod kątem występowania pomocy publicznej/pomocy de minimis oraz zgodności projektu z Regulaminem konkursu – co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

We wniosku o dofinasowanie złożonym przez wnioskodawcę już po korekcie w sekcji A7 – "Charakterystyka projektu wskazano", że wniosek jest objęty pomocą publiczną, a podmiotem realizującym projekt jest gminna samorządowa jednostka organizacyjna. Do wniosku dołączono projekt uchwały w sprawie utworzenia samorządowego zakładu budżetowego oraz projekt zarządzenia Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P.

Zgodnie z pkt 9 Regulaminu konkursu przed wypełnieniem wniosku należy przeanalizować projekt pod kątem wystąpienia pomocy publicznej. Jeżeli przy realizacji projektu zakłada się występowanie w projekcie zakresu/elementów noszących znamiona pomocy publicznej, to w takiej sytuacji istnieje możliwość realizacji projektów "mieszanych", tzn. objętych w części pomocą publiczną (tj. w zakresie w jakim dot. działalności gospodarczej wnioskodawcy – np. odpłatne udostępnianie), a w części wsparciem niestanowiącym pomocy (tj. w zakresie prowadzonej działalności niegospodarczej). W takich przypadkach wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić metodologię wyodrębnienia elementów projektu przyporządkowanych do działalności gospodarczej i niegospodarczej wnioskodawcy. Przykładowo może to być proporcja liczona powierzchnią, wielkością przychodów, wyodrębnienie wydatków. W powyższym przypadku należy pamiętać o konieczności prowadzenia rozdzielnej rachunkowości dla działalności gospodarczej i niegospodarczej – przez cały okres realizacji projektu i okres trwałości. Konsekwencją niedochowania powyższych warunków w okresie trwałości projektu może być częściowy lub całkowity zwrot dofinansowania. W przypadku stwierdzenia przez wnioskodawcę występowania pomocy publicznej dopuszcza się możliwość zastosowania m.in. rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady – w odniesieniu do okresu po 3 grudnia 2009 r. oraz wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. W uwadze do tego punktu wskazano, że wnioskodawca zobowiązany jest do przedstawienia dokumentacji potwierdzającej zgodność projektu z unijnymi przepisami o pomocy publicznej, w szczególności (jeśli dotyczy) zgodność pomocy publicznej udzielanej ze środków funduszy UE w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych z rynkiem wewnętrznym UE, spełniającej wymogi określone w rozdziale 6 – 7 Wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym (z wyjątkiem podrozdziału 6.1 Wytycznych).

Z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia nr 1370/2007, wytycznych w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym, a także ze znajdującej w sprawie zastosowania ustawy o publicznym transporcie drogowym wynika, że wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie zobowiązany jest do obliczenia rekompensaty jako podmiot świadczący usługi transportu publicznego, niezależnie od tego czy przystępuje do konkursu, którego celem jest uzyskanie dofinansowania unijnego, czy też nie. W przypadku zaś ubiegania się o dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej, obowiązany jest do wykazania o jaką kwotę dofinansowania wnioskuje oraz wykazania, czy kwota ta nie przekracza dopuszczalnej wielkości pomocy. Zgodnie z art. 25 ust. 3 pkt 15 ustawy o publicznym transporcie drogowym w umowie, o której mowa w ust. 1 (tj. umowie o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego) określa się w szczególności sposób, w jaki jest obliczana rekompensata. Stosownie natomiast do art. 25 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym sposób, o którym mowa w ust. 3 pkt 15, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w załączniku do rozporządzenia (WE) nr 1370/2007. W myśl art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1370/2007 umowy o świadczenie usług publicznych oraz zasady ogólne: a) jednoznacznie określają zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych, które musi wypełniać podmiot świadczący usługi publiczne, jak również obszar geograficzny, którego zobowiązania te dotyczą; b) określają z góry, w sposób obiektywny i przejrzysty, (i) parametry, według których obliczane są ewentualne rekompensaty; oraz (ii) rodzaj i zakres wszelkich ewentualnie przyznanych praw wyłącznych - w sposób zapobiegający nadmiernemu poziomowi rekompensaty. W przypadku zamówień prowadzących do zawarcia umów o świadczenie usług publicznych udzielanych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 i 6 parametry te określane są w taki sposób, aby rekompensata nie mogła przekroczyć kwoty koniecznej do pokrycia wyniku finansowego netto uzyskanego jako rezultat kosztów i przychodów, które powstały podczas realizacji zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, przy uwzględnieniu związanych z tym przychodów uzyskanych przez podmiot świadczący usługi publiczne z tytułu świadczenia tych usług oraz rozsądnego zysku. Każda rekompensata wynikająca z zasady ogólnej lub z umowy o świadczenie usług publicznych musi być zgodna z przepisami określonymi w art. 4, bez względu na sposób udzielenia zamówienia. Każda rekompensata, bez względu na jej charakter, wynikająca z umowy zawartej w następstwie udzielonego bezpośrednio zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zgodnie z art. 5 ust. 2, 4, 5 lub 6 lub wynikająca z zasady ogólnej musi ponadto być zgodna z przepisami określonymi w załączniku (art. 6 ust. 1 rozporządzenia). W załączniku do rozporządzenia zostały określone zasady mające zastosowanie do przyznawania rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie, w wyniku oceny formalnej złożonego wniosku, organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. szczegółowo poinformował stronę skarżącą, w jaki sposób powinna dokonać korekty wniosku w zakresie kryterium "Ocena występowania pomocy publicznej/pomoc de minimis". Organ wyjaśnił, że złożona dokumentacja aplikacyjna nie pozwala jednoznacznie stwierdzić braku występowania pomocy publicznej. Wnioskodawca nie przedstawił umowy o świadczenie usług publicznych zawartej z operatorem wykonującym w jego imieniu zadania w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, a przedstawiony akt wewnętrzny nie mieści się w zakresie szerokiej definicji umowy o świadczenie usług publicznych zawartej w rozporządzeniu nr 1370/2007, nie dołączył również statutu zakładu, ani odpowiednich aktów prawa wewnętrznego. Organ podkreślił przy tym, że projekt dotyczy m.in. zakupu autobusów miejskich na potrzeby transportu zbiorowego, co związane jest z możliwością wystąpienia w projekcie rekompensaty. Zauważył dodatkowo, że środki przekazywane przez jednostkę samorządu terytorialnego operatorom w formie rekompensaty stanowią pomoc publiczną w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Organ wskazał, że należy ponownie przeprowadzić test pomocy publicznej oraz przekazać niezbędne dokumenty adekwatnie do statusu podmiotu wykonującego usługę transportu oraz dokonać korekty załączonych do wniosku dokumentów.

Wobec powyższego pisma, strona skarżąca dokonała korekty wniosku dołączając do niego m.in. projekt zarządzenia Burmistrza P. w sprawie określenia zasad świadczenia usług przez samorządowy zakład budżetowy Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i Komunikacji Miejskiej w P. W § 5 ust. 3 projektu zarządzenia wskazano, że wysokość świadczenia obliczana będzie corocznie na podstawie zestawienia kosztów operacyjnych niezbędnych do świadczenia usług transportu publicznego oraz ilości wozokilometrów zrealizowanych w roku poprzedzającym rok wypłaty świadczenia. Wysokość świadczenia za każdy kilometr w pierwszym roku funkcjonowania Zakładu zostanie obliczona na podstawie kosztów operacyjnych związanych ze świadczeniem usług transportu publicznego przez likwidowaną jednostkę budżetową - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Komunikacji Miejskiej w P.ach (§ 5 ust. 4).

Dokonując oceny wniosku o dofinansowanie, po korekcie, organ słusznie zauważył, że przywołany wyżej § 5 projektu zarządzenia jest zbyt ogólny. Nie określono w nim w sposób jednoznaczny jak wyliczana będzie rekompensata i jakie parametry będą brane pod uwagę. W treści tego uregulowania nie ujęto także dodatkowych parametrów koniecznych do obliczenia rekompensaty, stosownie do pkt 2 załącznika do rozporządzenia nr 1370/2007, zgodnie z którym wysokość rekompensaty nie może przekroczyć kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto, który równoważny jest sumie wpływów, pozytywnych czy negatywnych, jakie wypełnianie zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych wywiera na koszty i przychody podmiotu świadczącego usługi publiczne. Wpływ ten oceniany jest przez porównanie stanu, w którym zobowiązanie z tytułu świadczenia usług publicznych jest wypełniane, ze stanem, jaki istniałby w przypadku niewypełniania zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych. Aby obliczyć wynik finansowy netto, właściwy organ kieruje się następującym systemem obliczania: koszty poniesione w związku ze zobowiązaniem z tytułu świadczenia usług publicznych lub pakietem takich zobowiązań nałożonym przez właściwy organ/właściwe organy i zawartym w umowie o świadczenie usług publicznych lub w zasadzie ogólnej, minus wszystkie dodatnie wpływy finansowe wygenerowane na sieci obsługiwanej w ramach danego(-ych) zobowiązania (zobowiązań) z tytułu świadczenia usług publicznych, minus przychody taryfowe i jakiekolwiek inne przychody wygenerowane podczas wypełniania danego zobowiązania lub zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych, plus rozsądny zysk, równa się wynik finansowy netto.

W konsekwencji – w ocenie Sądu – organ słusznie przyjął, że w przedłożonym do wniosku o dofinansowanie projekcie zarządzenia nie określono metodologii obliczania rekompensaty i nie przedstawiono modelu finansowego. W konsekwencji niemożliwe było dokonanie oceny, czy przyjęty poziom dofinansowania jest właściwy.

Niezależnie od powyższego należy ponieść, że przedłożone przez stronę skarżącą zarządzenie było jedynie projektem, a więc nie stanowiło obowiązującego aktu i mogło być w każdej chwili zmienione.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu pominięcia przez organ załącznika do wniosku zawierającego obliczenia weryfikujące wpływ dofinansowania na dopuszczalny możliwy poziom rekompensaty, podkreślić należy, że w załączniku do rozporządzenia nr 1370/2007 został określony szczegółowo sposób obliczenia rekompensaty, według podanego wzoru. Strona skarżąca w przedłożonym dokumencie nie wskazała sposobu (metodologii) obliczenia rekompensaty według obowiązującego wzoru.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa polegający na braku rozpoznania zarzutów odnoszących się do błędów proceduralnych przy ocenie wniosku strony skarżącej. Podkreślić należy, że projekt strony skarżącej został oceniony negatywnie z powodu niespełnienia kryterium oceny formalnej, a zatem nie przeszedł do oceny merytorycznej. Słusznie przy tym zauważył organ w odpowiedzi na skargę, że na etapie oceny formalnej nie wystąpiły żadne wątpliwości interpretacyjne, które wymagały dodatkowych wyjaśnień. Wnioskodawca nie podał bowiem wszystkich danych niezbędnych do obliczenia rekompensaty, a w konsekwencji możliwej wysokości wsparcia w programie.

W podsumowaniu wywodów stwierdzić należy, iż to na wnioskodawcy zgłaszającym do konkursu własny projekt o dofinansowanie ciąży obowiązek uważnego zapoznania się z priorytetami konkretnego programu operacyjnego, z przyjętym przez instytucję zarządzającą systemem realizacji strategii rozwoju, a następnie z dokumentacją konkursową i na nim też spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów. Podawane we wniosku dane, niezależnie od tego czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga gospodarz konkursu w celu dokonania oceny według przyjętych kryteriów. Udzielane zatem przez wnioskodawcę w dokumentacji konkursowej odpowiedzi niepełne będą wpływały w sposób oczywisty niekorzystnie na punktację danego projektu, a tym samym będą zmniejszały szansę na zakwalifikowanie go do dofinansowania.

Mając powyższe na uwadze, skoro Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów regulujących tryb rozpoznania przedmiotowego wniosku o dofinansowanie, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy należało skargę oddalić.