Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 972/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki 2 497 (dwa tysiące czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółki z. o.o. z siedzibą w N. (dalej także: "Spółka"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak : [...], wymierzające Spółce karę w wysokości 125 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania – bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – budynku magazynowego na owoce mrożone, położonego na działce nr ewid. [...] w B..

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że Spółka realizując wskazany magazyn na owoce mrożone odstąpiła w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty L. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], zmienioną decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Nr [...]. Odstępstwa te polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy od strony zachodniej budynku. W związku z tym, Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej także: "ustawa"), wstrzymał Spółce prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak jw., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 2016 r., projektu budowlanego zamiennego tej inwestycji. Zdaniem organu, dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że Spółka przystąpiła samowolnie do użytkowania opisanego obiektu budowlanego, co – w myśl art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy – uzasadniało nałożenie na nią kary w wysokości 125 000 zł. Wbrew bowiem twierdzeniom Spółki stanowiący przedmiot postępowania magazyn jest obiektem XVIII kategorii obiektów budowlanych, według załącznika do ustawy, a nie II kategorii. Wynika to z tego, że organ udzielający pozwolenia na budowę omawianego obiektu określił jego kategorię jako XVIII, a inwestor w toczącym się postępowaniu naprawczym nie przedstawił zamiaru rezygnacji budowy obiektu o obecnym przeznaczeniu.

W skardze do Sądu Spółka, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o umorzenie postępowania, zarzuciła organom naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wynikających z tych przepisów, w tym wskutek niezapoznania się z dokumentacją projektu budowlanego zamiennego,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ustawy, poprzez przyjęcie, że możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do którego organ budowlany prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy,

- art. 55 ustawy, poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanego przepisu, w sytuacji gdy przystąpienie do użytkowania obiektu magazynowego kategorii II, jak również obiektu magazynowego kategorii XVIII, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a jednocześnie wobec wcześniejszego uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie brak było podstaw do uznania, że obowiązek taki wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie funkcjonowała już w obrocie prawnym,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 w zw. z art. 59f ustawy, poprzez przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego uzasadniającego wymierzenie kary, w sytuacji gdy podjęte działania związane z "rozruchem technologicznym" stanowiły jedynie czynności przygotowawcze do rozpoczęcia użytkowania obiektu,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy, poprzez przyjęcie, że wskazany obiekt budowlany należy do kategorii XVIII obiektów budowlanych określonych w załączniku do ustawy, w sytuacji gdy z dokumentacji akt sprawy, a w szczególności z projektu budowlanego zamiennego, wynika, że obiekt ten zakwalifikowany być powinien do kategorii II obiektów budowlanych, co wpłynęło na nieprawidłowe określenie wysokości kary w wysokości 125 000 zł zamiast kwoty 5 000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo zasadna.

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie nakładające na Spółkę karę w wysokości 125 000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego na owoce mrożone, położonego na działce nr ewid. [...] w B., pomimo nieuzyskania przez Spółkę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego powołały art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu: "przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy".

Podkreślenia wymaga, co uszło uwadze organów obu instancji, że od dnia 28 czerwca 2015 r., na mocy art. 1 pkt 28 i art. 9 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 443), art. 55 ustawy Prawo budowlane uzyskał następujące brzmienie:

"1. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii:

a) V, IX-XVI,

b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie,

c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego,

d) XX,

e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów,

f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych,

g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych,

h) XXVIII-XXX- o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

2. Inwestor zamiast dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Wskazać należy, że na organach administracji – co do zasady – spoczywa obowiązek rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez te organy. Obowiązek ten wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego nakazujących organom administracji działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) oraz stanie – w toku postępowania – na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Wyjątkowo jedynie, gdy wynika to z woli ustawodawcy, organy stosują przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem organów było orzekanie na podstawie art. 55 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. dotychczasowe przepisy (w tym art. 55 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 27 czerwca 2015 r.) należało stosować jedynie do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej – do dnia 28 czerwca 2015 r. Taka zaś sytuacja, wyłączająca stosowanie "nowych" przepisów, niewątpliwie nie zachodziła w rozstrzyganej sprawie, albowiem wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] To oznacza, że niniejszą sprawę należało rozstrzygnąć w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane – w nowym brzmieniu.

Z przepisu tego wynika zatem, że – jak trafnie podniesiono w skardze –niezależnie od tego, czy wybudowany przez Spółkę obiekt budowlany zakwalifikować należy jako obiekt kategorii XVIII, czy też kategorii II, to – z woli ustawodawcy – przystąpienie do jego użytkowania nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, nie jest zasady najdalej idący zarzut skargi, opierający się na założeniu, że nie możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego i wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, w odniesieniu do którego organ budowlany prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie wskazuje się, że kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w związku z tym pogląd, że w przypadku gdy postępowanie, o którym mowa w art. 51 ustawy, jest w toku, nie można przyjąć, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 ustawy, dotyczące naruszenia jej art. 54 i art. 55. Jeśli bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55, to nie mogła tym samym naruszyć art. 54 ani art. 55 ustawy, a to nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 989/09, ONSAiWSA 2012, nr 1, poz. 10).

Trafnie podkreślono w doktrynie, że ze stanowiskiem zawartym w tym orzeczeniu należy się zgodzić z istotnym wszakże zastrzeżeniem. Mianowicie trzeba mieć na względzie, że ma ono zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy postępowanie naprawcze, prowadzone na podstawie art. 51 ustawy, pozostaje w związku z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Taka sytuacja jest bowiem podobna do tej, która jest uregulowana w art. 48–49 ustawy. Dlatego też słusznie podkreślono, że "nie można tezy tego orzeczenia generalizować i odnosić do każdej sytuacji uregulowanej w art. 51, w szczególności do postępowania naprawczego prowadzonego w związku ze stwierdzeniem, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i, co bardzo istotne, wszczętego po przystąpieniu przez tegoż inwestora do użytkowania obiektu budowlanego". Oczywiste jest więc, że "nie narusza prawa wymierzenie kary na podstawie art. 57 ust. 7, jeżeli organ nadzoru budowlanego na budowie prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę stwierdzi, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, i ponadto ustali, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i z tego powodu zostanie wszczęte postępowanie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" (zob. Z. Kostka, Komentarz do art. 57, w A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Lex, nr 11).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd doktryny, uwzględnia on bowiem istotę postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy, jak i postępowania dotyczącego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania. W niniejszej sprawie jest zaś poza sporem, że opisany na wstępie budynek magazynowy został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jakkolwiek – w wyniku stwierdzenia istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego – decyzja ta została następnie uchylona, to niewątpliwie – jak wskazuje się w orzecznictwie – w tych okolicznościach robót budowlanych wykonanych przez Spółkę nie można uznać za samowolę budowlaną, do której miałby zastosowanie art. 48 ustawy.

Zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdziły organy, mając na uwadze stan faktyczny ustalony w sprawie, że Spółka przystąpiła do użytkowania opisanego obiektu.

Podkreślić trzeba, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Zgodnie z dyrektywą domniemania języka potocznego, pojęcia niezdefiniowane przez prawodawcę należy interpretować oraz ustalać ich sens zgodnie z ich znaczeniem przyjętym w języku potocznym. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Słusznie przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części.

Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu pierwszej instancji w dniu [...] lipca 2015 r. podjęli próbę przeprowadzenia oględzin wewnątrz magazynu, która nie doszła do skutku z uwagi na panującą w nim bardzo niską temperaturę, wynoszącą minus 24°C. Obecny wówczas L. S. - prezes Spółki oświadczył, że w budynku magazynu prowadzone są próby technologiczne (k. 1-2 akt adm. I inst.). Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. stwierdzono, że wewnątrz magazynu na regałach ułożone są owoce - maliny, magazyn jest zapełniony, co organ udokumentował fotografiami (zob. nieponumerowana część akt adm. I inst. pomiędzy kartami 11 i 12). Prezes Spółki stwierdził, że złożone owoce w workach w magazynie nie świadczą o jego użytkowaniu, lecz o przeprowadzaniu prób rozruchowych. Inspektor nadzoru inwestorskiego oświadczył zaś, że rozruch technologiczny nie został jeszcze zakończony, ponieważ magazyn nie jest wypełniony w wystarczającym stopniu, powinno się go "dotowarować", z uwagi na nośność regałów mierzoną w niskich temperaturach i przemieszczaniu się regałów po torowisku w sposób stabilny. Osoba ta wskazała również, że w jej ocenie rozruch technologiczny powinien się zakończyć po pełnym "zatowarowaniu" magazynu, co może nie mieć miejsca jesienią. Ponadto kontrola przeprowadzona w dniu [...] stycznia 2016 r. wykazała, że od czasu poprzedniej kontroli z dnia [...] września 2015 r., magazyn został częściowo opróżniony, co potwierdził prezes Spółki, wskazując nadto, że rozruch technologiczny nadal nie został zakończony, gdyż nie było możliwości zapełnienia surowcem magazynu w pełnym zakresie. To, zdaniem Prezesa Spółki, oznacza, że zakończenie próbnego rozruchu technologicznego "należy przełożyć na następny sezon 2016/2017".

Mając na uwadze powyższy stan sprawy, ustalony – w tym zakresie - niewadliwie, Sąd za zasadne uznał stanowisko organów, że Spółka przystąpiła do użytkowania wspomnianego obiektu. Zdaniem Sądu, nie ma jakichkolwiek podstaw, by przyjąć, jak tego domaga się strona skarżąca, że Spółka nie użytkowała tego obiektu budowlanego – zgodnie z jego przeznaczeniem, jako budynku magazynowego na owoce mrożone, a jedynie dokonywała próbnego rozruchu technologicznego. Nie można przyjąć, by – co do zasady – utrzymywanie chłodni w stanie "rozruchu technologicznego" przez tak długi okres czasu, miało charakter inny niż normalne jego użytkowanie. Przyjęcie odmiennego stanowisko, co oczywiste, prowadziłoby do ewidentnego obejścia prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że gdyby zaakceptować twierdzenia Spółki o wręcz permanentnym stanie rozruchu technologicznego, to taki stan mógłby być stale wydłużany z uwagi na "konieczność dotowarowienia obiektu". Ze względu zatem na okoliczności sprawy nie można uznać za mające istotne znaczenie znajdujące się w aktach sprawy pisma kontrahentów Spółki z dnia [...] sierpnia 2015 r., [...] sierpnia 2015 r. oraz pismo nie opatrzone datą (zob. załącznik do protokołu kontroli z dnia [...] września 2015 r., k. 11 i n. akt adm. I inst.). Podkreślić należy, że z pism tych wynika jedynie, że skarżąca Spółka prowadziła korespondencję odnoszącą się do wywiązania się przez jej kontrahentów obowiązków związanych z wykonaniem części infrastruktury obiektu bądź poziomu funkcjonalności obsługi. Nie stanowią one jednak dowodów przeczących ustaleniom organów co do rozpoczęcia użytkowania obiektu, co ma miejsce wówczas, gdy spełnia on swoją zasadniczą funkcję, co w sprawie nie budzi wątpliwości. Zauważyć przy tym należy, że kwestia pełnej zdolności użytkowej i funkcjonalności jest wtórna, bowiem są to okoliczności zmienne, związane zarówno z uwarunkowaniami rynkowymi, jak i strategią przedsiębiorcy, czy też innymi – nawet obiektywnymi – czynnikami.

Niezależnie od podniesionej wyżej argumentacji, Sąd w pełni podziela wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem faktycznego użytkowania obiektu budowlanego nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zob. przykładowo: wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1111/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2009 r. II SA/Wr 556/10). Oznacza to, że rozruch technologiczny może być dokonany dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwej kwalifikacji przez organy kategorii obiektu budowlanego zrealizowanego przez Spółkę, wskazać należy, że jak przyjmuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ nadzoru budowlanego wymierzający inwestorowi karę za nielegalne użytkowanie obiektu nie jest związany kategorią przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę i może określić ją na podstawie własnych ustaleń. Zauważyć należy, że obowiązujące obecnie przepisy ustawy Prawo budowlane przyznają kompetencje do dokonywania oceny legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego organom nadzoru budowlanego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zostały tej kompetencji pozbawione wraz z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. nr 93, poz. 888 ze zm.) – z dniem 31 maja 2004 r. Od tej daty zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę dane dotyczące obowiązków wynikających z art. 54 i 55 tej ustawy mają charakter jedynie informacyjny. W związku z tym, to, czy inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego ma obowiązek uzyskać pozwolenie na użytkowanie, czy jedynie ma obowiązek dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy, wynika wprost z powołanych wyżej przepisów prawa i nie wymaga konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Z tego względu określenie w pozwoleniu na budowę kategorii obiektu budowlanego, a co za tym idzie, informacja na temat obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 ustawy nie stanowi władczego rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ nadzoru budowlanego, oceniając legalność przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, nie jest zatem zwolniony z obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym obowiązku samodzielnego ustalenia kategorii obiektu budowlanego, stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. (zob. A. Ostrowska, Związanie organu nadzoru budowlanego kategorią obiektu budowlanego określoną w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - m.in. w sprawach dotyczących wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego, Lex nr 200678 wraz z powołanym orzecznictwem).

To oznacza, że organy nadzoru budowlanego, wymierzając Spółce karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, miały obowiązek ustalić rzeczywistą kategorię obiektu, zwłaszcza że – co nie jest w sprawie kwestionowane – przedłożony przez Spółkę zamienny projekt budowlany wskazuje na inną kategorię wykonanego obiektu niż wynika to z uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niekwestionowane jest zaś, że organy obu instancji uchyliły się od oceny tej, istotnej dla sprawy, okoliczności.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie.