Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 301/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 77 i 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 pkt 11,
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. L. i Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżących D. L. i Z. L. solidarnie kwotę 111 (sto jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako organ odwoławczy lub SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2020 r. poz. 256, dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania D. i Z. L.. od decyzji z [...] lipca 2020r. znak: ([...] wydanej przez Prezydenta Miasta ustalającej D. i Z. L. (dalej: skarżący) będącymi właścicielami nieruchomości położonej w R. przy ulicy R. o łącznej powierzchni [...] m² opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] z obrębu [...],ark. [...], wskutek podziału działki oznaczonej nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

Decyzją z [...] stycznia 2019r. Prezydent Miasta R. ustalił D. i Z. L. właścicielom nieruchomości położonej w R. przy ulicy R. o powierzchni [...] m² opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] z obrębu [...], ark. [...], wskutek podziału działki oznaczonej nr [...] zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2016r. znak: [...]. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania skarżących SKO decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na w/w decyzję wyrokiem z 16 października 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 407/19 uchylił zaskarżoną decyzję, zalecając w uzasadnieniu potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wyjaśnienia biegłej rzeczoznawcy co do zarzutów stawianych operatowi i dokonanie merytorycznej oceny operatu w kontekście stawianych zarzutów.

Rozpoznając sprawę po wyroku WSA SKO ustaliło, że operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę E. P. utracił ważność, a rzeczoznawca w dacie wydawania decyzji nie wykonywała swojego zawodu nie mogąc wystąpić o nadanie klauzuli aktualności operatowi i o uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wskazany przez WSA SKO decyzją z [...] stycznia 2020 r. uchyliło w/w decyzję z [...] stycznia 2019 r. i zleciło organowi I instancji sporządzenie nowego operatu szacunkowego.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta R. ustalił skarżącym opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr [...],[...],[...]z obrębu [...], ark. [...], wskutek podziału działki oznaczonej nr [...]. Podstawą decyzji był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. z [...] lutego 2020 r.

W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 8, 11, 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niedokładne rozważenie wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co skutkowało przyjęciem za podstawę wydanego orzeczenia błędnego i wadliwego operatu szacunkowego oraz błędnym uzasadnieniu decyzji. Według skarżących rzeczoznawca nie uzasadniła dlaczego przyjęła za właściwe zastosowanie określonego podejścia oraz metodę, jak też dlaczego do dalszego procesu wyceny przyjęła konkretne nieruchomości. Nie wskazała też dlaczego do porównań nie przyjęła nieruchomości położonej w R. przy ulicy D., która to nieruchomość, zdaniem skarżących, ma takie same oceny punktowe jak przedmiot wyceny, również występują trudności w zainwestowaniu (niekorzystny kształt), a ponadto transakcja miała miejsce [...].12.2016r. a więc najbliżej daty, na którą należy określić wartość. Rzeczoznawca przyjęła natomiast m. in. nieruchomość (R., ul. T.), która wymagała większej korekty cenowej. Według skarżących pominięcie w/w transakcji znacząco wpłynęło na zniekształcenie wyniku wyceny. Skarżący zarzucili, iż rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjęła ocenę punktową dla cechy "położenie działki" dla nieruchomości C – R., ul. N. określając wartość tej działki jako "korzystne", co powinno oznaczać "działka usytuowana na terenie strefy miasta wśród zabudowy z dostępem do infrastruktury towarzszącej. Natomiast, według skarżących, działka położona przy N. usytuowana jest wśród zabudowy i terenów niezabudowanych, a więc powinna otrzymać ocenę "średnio korzystna". Ponadto ta sama działka otrzymała ocenę bardzo korzystna w cesze "infrastruktura techniczna". W rzeczywistości nieruchomość ma bezpośredni dostęp do energii elektrycznej i gazu ziemnego, natomiast wodociąg jest oddalony o 40 m a kanalizacji sanitarnej nie ma w ulicy. Zdaniem skarżących nieruchomość położona w R. przy ulicy R. otrzymała błędną ocenę punktową dla cechy "możliwości inwestycyjne". Nieruchomość ta obciążona jest służebnością przesyłu, podobnie jak przedmiot wyceny, zatem zgodnie z gradacją przyjętą przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomość położona w R. przy R. powinna otrzymać ocenę punktową "mniej korzystna".

SKO utrzymując w mocy decyzję z [...] lipca 2020r. wskazało m. in., że zwróciło się do organu I instancji o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez zajęcie stanowiska przez rzeczoznawcę majątkowego do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, a rzeczoznawca w odpowiedzi na zarzuty [...] października 2020r. wykonała nowy operat szacunkowy, uwzględniający wszystkie zarzuty do operatu szacunkowego z [...].02.2020r. Do porównań wycenianej nieruchomości rzeczoznawca przyjęła nieruchomość położoną przy ulicy D. zamiast przy ulicy T., dokonała zmiany oceny cech. Dla nieruchomości położonej przy ulicy N. w cesze: położenie działki zamiast oceny "korzystna" (operat z [...] lutego 2020r.) przyjęła ocenę: średnio korzystna (operat z [...].10.2020r). Dla infrastruktury technicznej zamiast oceny cechy: bardzo korzystna, zastosowała ocenę cechy "korzystna". Dla nieruchomości przy ulicy R. dla możliwości inwestycyjnych zamiast oceny cechy "korzystnej" (operat z [...].02.2020r.) przyjęta została ocena cechy "średnio korzystna".

W dniu [...].12.2020r. do SKO w R. wpłynęło pismo skarżących z zarzutami do operatu szacunkowego z [...].10.2020r. Według skarżących operat posiada nieścisłości mające znaczący wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej. Dla nieruchomości porównawczej położonej w obrębie M. przy ulicy D. błędnie przyjęto ocenę dla cechy "dostępność komunikacyjna" . Zdaniem skarżących działki nr [...] i nr [...] tworzące całość gospodarczą mają bezpośredni dostęp do ulicy D.. Zatem przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego oceny dla przedmiotowej działki, jako mniej korzystna jest błędne. Skarżący podali, że ocena mniej korzystna jest przyznawana działkom, które zgodnie z opisem na str. 18 operatu szacunkowego mają zapewniony dostęp po drogach wewnętrznych, służebnościach. Według skarżących zgodnie ze stanem faktycznym przedmiotowa nieruchomość położona przy ulicy D. winna dostać ocenę korzystna - po drogach lokalnych. Skarżący ponadto podnieśli, że nieruchomości tej w bazie nie ma. Z pisma skarżących wynika również, że wskazana nieruchomość jest działką zabudowaną nowym domem. Na działkach sąsiednich z przedmiotową nieruchomością, zdaniem skarżących były przeprowadzane transakcje sprzedaży wydzielonych niezabudowanych działek (przyjętych w tym operacie) jednak rzeczoznawca tych działek nie przyjęła do porównań, wybierając transakcję z najwyższą ceną. Zdaniem skarżących jakiejkolwiek nieruchomości rzeczoznawca nie przyjęłaby do porównań, to każdorazowo wychodzi mniejsza cena po podziale niż przed podziałem.

Kolegium oceniając operat szacunkowy z [...].10.2020r. wskazało, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ustawy). Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym po dokonaniu analizy cen uzyskiwanych na rynku do określenia wartości nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w ramach której zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy określa się wartość nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy określony został stan nieruchomości przed podziałem na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. na dzień [...] grudnia 2016r., a stan nieruchomości po podziale według stanu na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, tj. [...] stycznia 2017r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.),, przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nieruchomością podobną, jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Rzeczoznawca w operacie z [...].10.2020r. opisała stan wycenianej nieruchomości i wskazała, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa niezabudowana, położona jest w strefie peryferyjnej miasta R., w południowej jego części, przy ul. R., obręb G., usytuowana na wschód od ulicy W., na południe od P. M.. Najbliższe sąsiedztwo stanowi w większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz dawna siedliskowa i tereny niezabudowane a przeznaczone do zagospodarowania. Teren działki w części jest płaski a w części ze spadkiem w kierunku północnym. Nieruchomość jest niezagospodarowana. Dostępność komunikacyjna po drogach lokalnych o nawierzchni utwardzonej. Na terenie z przedmiotową działką występują urządzenia infrastruktury technicznej tj. energia elektryczna, instalacja wodociągowa i kanalizacyjna oraz gazowa. Na nieruchomości ustalone jest nieodpłatne prawo użytkowania na czas eksploatacji urządzenia pasa gruntu o szerokości 1 metra, pod którą wybudowana zostanie sieć wodociągu, polegająca na zapewnieniu dostępu w każdym czasie i terminie w celu wykonywania czynności związanych z remontem, eksploatacją oraz rozbudową i przyłączaniem następnych odbiorców oraz służebność gruntowa dla pasa gruntu o szerokości 1 metra pod którym znajdować się będzie sieć gazowa i posadowione będą przyłącza gazowe i punkty redukcyjno-pomiarowe, polegająca na zapewnieniu dostępu w celu wykonywania czynności związanych z remontem, eksploatacją i konserwacją sieci gazowej oraz przyłączeniem następnych odbiorców. Dla terenu z przedmiotową nieruchomością na dzień określania stanu nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. uchwalonym przez Radę Miejską w R. Nr [...] z [...].12.1999r., zmienionego uchwałą Nr [...] z [...].08.2011r. działka usytuowana jest w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, oznaczonej symbolem MN, TO - tereny otwarte: rolne, łąki, nieużytki, zieleń nieurządzona z możliwością dolesień, obszary terenów otwartych biologicznie czynnych miejskiego systemu przyrodniczego MPS z zakazem zabudowy, obszary zalewowe, jak również główne korytarze ekologiczne w obrębie MPS.

Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2014r. [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], położonej przy ul. R. w R.. Analizie poddany został rynek transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych usytuowanych na terenie miasta R. o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną. Rzeczoznawca wyjaśniła, iż z uwagi na fakt, że działka nr [...] jest działką budowlaną o dużej powierzchni i w okresie od stycznia 2015r. do stycznia 2017r. nie stwierdzono takich transakcji a wystąpiły transakcje w okresie dłuższym niż dwa lata, tj. od września 2013 r. wydłużono okres analizy o transakcje nieruchomości przekraczającą okres dwóch lat. Na podstawie analizy rynku lokalnego w operacie ustalone zostały cechy rynkowe tj. położenie działki, dostępność komunikacyjna, możliwości inwestycyjne, infrastruktura techniczna, powierzchnia działki, ograniczenia dla działki z ich charakterystyką przed jak i po podziale nieruchomości i przypisanie określonych wag cech wycenianej nieruchomości.

Dokonując analizy operatu Kolegium ustaliło, iż rzeczoznawca przeprowadziła analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, określiła rodzaj cech rynku oraz ich wpływ na wartość nieruchomości, a także wagi cech rynkowych na podstawie badania preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Określając wartość rynkową uwzględniła położenie nieruchomości, określiła przeznaczenie nieruchomości na podstawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto rzeczoznawca uwzględniła zarzuty skarżących do operatu szacunkowego z [...].02.2020r. Do porównań przyjęła nieruchomość położoną przy ulicy D. zamiast przy T., co podnoszono w odwołaniu. Dokonała zmiany oceny cech. Dla nieruchomości położonej przy N. w cesze: położenie działki zamiast oceny "korzystna" (operat z [...] lutego 2020r.) przyjęła ocenę: średnio korzystna (operat z [...].10.2020r). Dla infrastruktury technicznej zamiast oceny cechy: bardzo korzystna, rzeczoznawca zastosowała ocenę cechy "korzystna". Dla nieruchomości przy R. dla możliwości inwestycyjnych zamiast oceny cechy "korzystnej" (operat z [...].02.2020r.) przyjęła ocenę cechy "średnio korzystna". Uzasadniając wybór podejścia i metody wskazała, iż do określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. SKO uznało, że operat został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest logiczny i spójny. Kolegium wyjaśniło, iż nie potwierdził się zarzut skarżących o braku w bazie nieruchomości niezabudowanych działki nr [...] i nr [...]. Na stronie 16, 19 operatu w próbce reprezentatywnej ww. działki są uwzględnione. Uzasadniając dobór nieruchomości pod względem przeznaczenia do przedmiotu wyceny rzeczoznawca wskazała, iż na potrzeby niniejszej wyceny wyodrębniono próbkę reprezentatywną 3 nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia do przedmiotu wyceny. Działki są zlokalizowane wśród zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej tak jak przedmiot wyceny oraz o cechach najbardziej zbliżonych, w tym dwie usytuowane w obrębach najbliżej zlokalizowanych od przedmiotu wyceny, tj. przy ul. D. i ul. D.. Rzeczoznawca analizując i charakteryzując rynek nieruchomości gruntowych (str. 10 operatu) wskazała, iż uwzględniając stan nieruchomości przed i po podziale nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. SKO podniosło, iż wyboru cech nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w ramach posiadanej wiedzy specjalistycznej i ich ustalenie pozostaje poza zakresem oceny organu. Skoro skarżący nie zgadzają się z ustaleniami wynikającymi z operatu szacunkowego to stosownie do art. 157 ustawy mogli wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę operatu szacunkowego czego nie uczynili opierając zarzuty na własnej analizie operatu. W tej sytuacji postawione zarzuty Kolegium uznało za polemikę z ustaleniami biegłego nie popartą żadnym dowodem.

SKO podkreśliło, że poza zakresem jego analizy pozostaje merytoryczna zasadność wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. To biegły decyduje też

o doborze nieruchomości podobnych do porównań bowiem tylko rzeczoznawca posiada wiadomości specjalne, które pozostają poza zakresem oceny organu.

Kolegium zauważyło, że przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego innego materiału porównawczego doprowadziło do zmiany wartości nieruchomości w stosunku do operatu szacunkowego z [...].02.2020r. Biegła w operacie z [...].10.2020r. określiła wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę [...] zł, zaś po podziale wartość ta wynosi [...] zł., a zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Uwzględniając 30% wysokości stawki procentowej opłaty ustalonej w Uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z [...].10.2007r., opłata adiacencka stanowiłaby kwotę [...] zł., a więc byłaby wyższa niż ustalona zaskarżoną decyzją ([...] zł). Mając na uwadze treść art. 139 kpa i zawartą w nim zasadę, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W skardze na w/w decyzję organu odwoławczego złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nie przedstawienie biegłej uwag wniesionych do operatu szacunkowego z [...].10.2020 r. stanowiącego w ocenie strony nowy dowód; art. 77§ 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie zastrzeżeń wniesionych przez stronę [...].12.2020 r.; art. 80 kpa poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność wzrostu wartości nieruchomości po podziale a tym samym dowolności w ustaleniach faktycznych i ocenie zgromadzonych dowodów.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c PPSA, a także o rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnosili w szczególności, że zarzuty postawione przez skarżących w toku niniejszego postępowania, zwłaszcza wobec drugiego operatu sporządzonego dla SKO, nie zostały w żaden sposób merytorycznie ocenione. Zasadnicza wadą postępowania organu odwoławczego było to, że pomimo merytorycznego charakteru zarzutów podnoszonych przez skarżących organ wdał się w polemikę z zarzutami mimo nielegitymowania się specjalistyczna wiedzą właściwa dla biegłych nie zwracając się wcześniej do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do uwag i wątpliwości zawartych w zarzutach czym naruszył reguły postepowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Podnieśli też m. in., że organ nie może dowolnie interpretować i bezkrytycznie podchodzić do dowodów jakimi dysponuje. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji. Nadto szeroko przytoczyli orzecznictwo administracyjne na poparcie swoich wywodów.

Organ w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania dowodowego w sposób mający wpływ na jej wynik tj. art. 7, 8 , 77 i 80 kpa.

Opłata adiacencka to w myśl definicji sformułowanej w art. 4 pkt. 11 ugn opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Jest to danina publiczna na rzecz gminy; a jej źródłem jest uzyskiwana przez określony podmiot korzyść majątkowa (przyrost wartości majątku) na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi są: podział nieruchomości (art. 98a ugn), wydzielenie nieruchomości w wyniku scalenia i podziału (art. 107 ust. 1 ugn), budowa urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 144 ugn). Opłatę wymierza się w oparciu ustaloną uprzednio na terenie danej gminy stawkę procentową.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości - ani skarżący, ani Kolegium nie kwestionują ustaleń organu w tym zakresie - iż na skutek podziału nieruchomości organ I instancji mógł przystąpić do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem upoważniała go do tego uchwała Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 1.12.2007 r. Nr 247, poz. 7205), która ustaliła jej stawkę w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem, a wartością nieruchomości po podziale.

Strona skarżąca w istocie zarzuca, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, wskazany w operacie szacunkowym, przyjętym jako dowód w sprawie - bowiem opinia ta zawiera błędy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Powinien więc spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i ustaleniu współczynników korygujących.

Organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową przedłożonego operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, iż może on działać w sposób dowolny, nie uzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również zobowiązany jest ocenić, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko, co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od wielu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10). Takie też stanowisko zaprezentował WSA w Warszawie rozpoznający skargę na poprzednią decyzję w tej sprawie w wyroku z 16.10.2019 r. sygnatura akt VIII SA/Wa 407/19.

W tym miejscu warto także wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14 stwierdził, że jeśli strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 kpa, a które z nich wymagają wiadomości specjalnych - aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale także do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu co do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy. Dopiero, gdy wyjaśnienia biegłego organ uzna za wystarczające (w ramach art. 80 kpa), może oczekiwać od strony postępowania - kwestionującej opinię o wartości nieruchomości - poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1a ustawy. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami, np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie, na podstawie art. 7 i art. 80 kpa.

W niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo zatem zwrócił się do autora operatu szacunkowego M. L. o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów dotyczących operatu z [...] lutego 2020 r. podniesionych przez skarżących w odwołaniu. Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na powyższe zarzuty wykonała nowy operat szacunkowy z [...] października 2020 r. uwzględniający wszystkie zarzuty jakie skarżący wnieśli do operatu z [...] lutego 2020 r.

SKO w kontrolowanej decyzji uznało, iż operat szacunkowy z [...] października 2020 r. stanowi wiarygodny dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, jednak Kolegium - rozpoznając odwołanie - nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów sformułowanych w piśmie z [...] grudnia 2020 r., które bezpośrednio dotyczyły wykonanej wyceny. Jedynym zarzutem do którego SKO zajęło stanowisko był zarzut o braku w bazie nieruchomości niezabudowanych działki nr [...] i [...]. Kolegium wskazało, ze na str. 16, 19 operatu w próbce reprezentatywnej w/w działki są uwzględnione.

Natomiast SKO nie odniosło się do stanowiska skarżących, iż błędnie przyjęto ocenę dla cechy "dostępność komunikacyjna" bowiem zdaniem skarżących działki nr [...] i [...] tworzące całość gospodarczą mają bezpośredni dostęp do ulicy D. wobec czego przyjęcie oceny dla przedmiotowej działki jako mniej korzystne jest błędne. Ocena mniej korzystna jest bowiem przyznawana działkom, które mają zapewniony dostęp po drogach wewnętrznych, służebnościach. Nieruchomość przy D. winna dostać ocenę korzystna – po drogach lokalnych. Skarżący podnieśli też, że nieruchomość ta jest zabudowana nowym domem. Skarżący wskazali też, że na działkach sąsiednich z przedmiotową nieruchomością były przeprowadzone transakcje sprzedaży wydzielonych, niezabudowanych działek (przyjętych w tym operacie) jednak rzeczoznawca tych działek nie przyjęła do porównań wybierając transakcje z najwyższą ceną. Według skarżących jakiejkolwiek nieruchomości rzeczoznawca nie przyjęłaby do porównań, to każdorazowo wychodzi mniejsza cena po podziale niż przed podziałem.

Zauważyć należy, że organ odwoławczy działa jako organ o charakterze reformacyjnym, co znaczy, iż powinien ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie zwłaszcza, że w wyniku zgłoszonych w odwołaniu zarzutów do opinii sporządzono nowy operat szacunkowy. Powyższe implikuje stwierdzenie, że Kolegium nie wykonało wskazanego obowiązku, bowiem nie oceniło sprawy jej całokształcie. Nie rozważyło wszystkich zgłoszonych zarzutów, ani nie dokonało oceny operatu szacunkowego pod kontem logiczności, spójności, czy zupełności.

Ponadto Kolegium nie zwróciło się do biegłej, celem ustosunkowania się do zgłoszonych w piśmie z [...] grudnia 2020 r. zarzutów, ani nie dokonało samodzielnej ich oceny, w ramach art. 80 kpa. Tymczasem w przypadku, gdy organ nie mógł sam dokonać ich oceny z uwagi na brak wiadomości specjalnych, powinien wystąpić do rzeczoznawcy, który zobowiązany jest do wyjaśnienia wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu co do jego opinii.

Brak tak podstawowej analizy opinii powoduje zatem konieczność uchylenia decyzji organu II instancji. Przedłożony przez rzeczoznawcę operat zawiera nieścisłości, które mogły rzutować na prawidłowość dokonanej oceny i które nie zostały przeanalizowane przez Kolegium, jednocześnie przedwcześnie oczekiwało ono od strony postępowania (co wynika z treści uzasadnienia) - poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami – tj. kontroperatem.

Reasumując organ II instancji nie rozważył wszechstronnie prawidłowości przedłożonego operatu, nie odniósł się również do wszystkich zarzutów z w/w pisma. Tym samym dopuścił się naruszenia przepisów art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji powinien dokonać oceny operatu szacunkowego zarówno pod względem formalnym jak i zgodności z prawem oraz odnieść się w wydanej decyzji do wszystkich zgłoszonych w piśmie z [...] grudnia 2020 r. zarzutów. W tym celu winien zwrócić się o dodatkowe wyjaśnienia do biegłego sporządzającego opinię, a zatem ocenić wartość dowodową operatu po uwzględnieniu wyjaśnień odnośnie ww. zarzutów - pod względem spójności, logiczności i zupełności.

Mając na powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze także wniosek skarżących z [...] sierpnia 2020 r., zalegający w aktach, sprawy o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej.