Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1506/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 17 pkt 6 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3652/15 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Michałowice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3652/15, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; oraz 2/ zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 440 zł tytułem kosztów postępowania sądowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister) decyzją z [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] (skarżąca) z [...] listopada 2013 r. i po zapoznaniu się z opinią Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] grudnia 2013 r.:

1. wyraził zgodę na przeznaczenie, na cele nierolnicze 11,1524 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie [...], oznaczonych barwą pomarańczową na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku, symbolami: 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 6U, 8U, 1UG, 2UTr, 3UTr, 8ZP, 6.KDL, 7.KDL, 8KDL, 1KDZ, 6KDD, 11KDD, 13KDD, 14KDD, 5 KDW, 7 KDW;

2. nie wyraził zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze 8,7666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach: [...] i [...], oznaczonych barwą pomarańczową na załącznikach graficznych, stanowiącym integralną część wniosku, symbolami: 1UMN, 5MN, 6MN, 12MN, 13MN, 1UO, 2UO, 3U, 5U, 1UTr, 4KDD, 10KDD, 6KDW, 5KDL;

3. umorzył postępowanie w odniesieniu do 0,0130 ha gruntów rolnych położonych na terenie gminy [...], w obrębie: [...], oznaczonych barwą pomarańczową na załączniku graficznym, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 11WSr.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że mając na uwadze przepisy u.o.g.r.l., wyraża zgodę, na przeznaczenie, na cele nierolnicze 11,1524 ha użytków rolnych III klasy bonitacyjnej. Tereny te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nierolniczej, przy głównych ciągach komunikacyjnych, a zatem będą one stanowiły funkcjonalne uzupełnienie. W ocenie organu natomiast uzasadnienia nie znajduje przeznaczenie gruntów wskazanych w pkt. 2 decyzji, bowiem są to grunty wchodzące w skład rozległych obszarów użytków rolnych tworzących wraz z gruntami klas IV zwartą przestrzeń produkcyjną.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca wskazała w szczególności na położenie wnioskowanych do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w bliskim sąsiedztwie m. st. Warszawy oraz zaznaczyła, iż są to tereny zaopatrzone w sieci infrastruktury, z czym związana jest presja inwestycyjna ze strony mieszkańców. Nadto dodała, że wnioskowane grunty stanowią enklawy wśród gruntów o niższych klasach bonitacyjnych, a odmowa zmiany ich przeznaczenia (w większości pod drogi) spowoduje brak możliwości obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych wyznaczonych na gruntach niższych klas bonitacyjnych. Gmina wskazała również, że zmiana przeznaczenia gruntów położonych w planie na terenach oznaczonych symbolem 1UO i 2UO, potrzebna jest z uwagi na konieczność realizacji inwestycji dotyczącej oświaty.

Minister decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że powierzchnia gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze w obrębach [...] i [...] to ok. 99,47 ha, z czego ok. 38,61 ha zostało już zainwestowanych, co oznacza, że ok. 60,86 ha nie zostało jeszcze zabudowanych. Na obszarze całej gminy [...] powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. 785,15 ha, z których ok. 655 ha zostało już zabudowanych. Oznacza to, że ok. 130 ha stanowią grunty przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze niezabudowane. Powierzchnia terenów zurbanizowanych i przewidzianych do zurbanizowania wynosi ok. 2017 ha (czyli ok. 52% powierzchni gminy), z tego ok. 1449 ha przewidziano pod różne funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Na terenie miejscowości [...] i [...] zamieszkuje odpowiednio 349 i 262 osoby. W takich okolicznościach faktycznych sprawy, gdzie obecna rezerwa terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ww. miejscowościach, ale jeszcze nie zabudowanych wynosi ok. 8 ha i dodatkowo decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 11,1524 ha. Minister stwierdził, że przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów, szczególnie dobrej jakości gleb. Rezerwy gruntów w gminie przewyższają bowiem realne potrzeby mieszkaniowe. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie bowiem stanowi, że ochrona gruntów polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Minister powołał się przy tym na publikację z 2013 roku pt. "Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce". Dokonał także analizy struktury ilościowo-jakościowej gruntów rolnych występujących na terenie gminy [...], i wskazał, że grunty najlepsze, czyli klas I-III stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni kraju. W ostatnich zaś latach obserwuje się szybkie tempo wyłączeń z produkcji takich gruntów. Minister odniósł się również, do kolejnego argumentu Wójta Gminy [...], tj. usytuowania wnioskowanych gruntów rolnych w bliskiej odległości od Warszawy i zauważył, iż kryterium rozpatrywania wniosku o udzielenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie stanowi ani słuszność ani prawidłowość zamierzeń urbanistycznych gminy. Podobną argumentację Minister wskazał w zakresie konieczności przeznaczenia gruntów spornych na drogi oraz pod usługi oświaty. Minister wskazał także, iż przy rozpatrywaniu wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, nie ma również znaczenia presja inwestycyjna ze strony mieszkańców. Minister nie zgodził się również, że argumentem przemawiającym za udzieleniem zgody, jest okoliczność, że sporne grunty stanowią jedynie niewielkie enklawy wśród gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych. Inaczej by było gdyby stanowiły enklawy wśród gruntów o zabudowie nierolniczej. Organ podkreślił, iż objęte niniejszą sprawą grunty rolne klas III wraz z otaczającymi je gruntami niższych klas bonitacyjnych tworzą rozległe i zwarte kompleksy rolne.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 8,666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach geodezyjnych [...] i [...] na terenie Gminy [...] i zarzuciła niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy, czyli naruszenie postanowień art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że twierdzenie Ministra o braku racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów przy niewielkiej liczbie mieszkańców wsi [...] i [...] nie jest uzasadnione. Nadto, jako nieznajdujący uzasadnienia skarżąca oceniła argument dotyczący tworzenia przez sporne grunty rozległych i zwartych kompleksów rolnych. Grunty niższych klas bonitacyjnych nie są już bowiem uprawiane przez właścicieli i w konsekwencji tracą całkowicie przydatność rolną. Stąd - jak wskazała - w planie przeznaczono pod zainwestowanie tereny, które nie rokują wielkich nadziei na prowadzenie na nich gospodarki rolnej. Grunty te są odłogowane i jednocześnie leżą w bliskim sąsiedztwie obszarów dobrze skomunikowanych. Jednocześnie jednak, skarżąca wyjaśniła, iż z uwagi na skomplikowany układ granic pomiędzy klasami III oraz IV-V, nie jest możliwe lokalizowanie zabudowy wyłącznie na gruntach o gorszych klasach. W dalszej części skarżąca wskazała, że tuż za wschodnią granicą [...] przebiega nowo oddana do użytku krajowa droga szybkiego ruchu, tzw. Trasa [...] z węzłem na ulicy [...], stanowiącej południową granicę planu. Powyższe przesądza zdaniem skarżącej, że obszar planu stanowi enklawę niepowiązaną ani przestrzennie ani funkcjonalnie z terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W konsekwencji uzasadnia przeznaczenie ww. gruntów pod zainwestowanie.

Skarżąca wskazała, że uwzględniając relacje przestrzenne, czyli położenie obszaru planu przy istniejącej zabudowie magazynowej i mieszkaniowej, w rejonie doskonale skomunikowanych przedmieść stolicy Polski, zwłaszcza w bezpośredniej bliskości węzła "[...]" na drodze krajowej [...], Wójt Gminy [...] uznał za zasadne przeznaczenie pod zainwestowanie gruntów znajdujących się bezpośrednim sąsiedztwie tego węzła i w powiązaniu z tym węzłem.

W odniesieniu do gruntów przeznaczonych po usługi oświaty, skarżąca wskazał, że brak zgody uniemożliwi realizację szczególnie istotnej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolnicze w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia niewyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 8,7666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach [...] i [...], na terenie gminy [...].

Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy u.o.g.r.l. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 u.o.g.r.l. polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Przy tym, Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. W świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów u.o.g.r.l., a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Sąd I instancji zaznaczył, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przeprowadzona przez Sąd I instancji, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, poza rozważaniami organu pozostały istotne dla sprawy okoliczności, wskazywane przez skarżącą.

Pierwszą z tych okoliczności stanowi położenie wnioskowanych terenów w bliskim sąsiedztwie drogi krajowej [...]. Zdaniem Sądu I instancji ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności zaś w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Jak wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, organ szczególną bowiem wagę przykłada do klasy bonitacyjnej gruntów, których dotyczy odmowa zmiany przeznaczenia, położenia tych gruntów w rozległym kompleksie gruntów użytkowanych rolniczo i wreszcie możliwości rolniczego użytkowania tych gruntów. Uznając zatem konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów położonych w pobliżu trasy drogi krajowej, organ winien w szczególności rozważyć i ocenić możliwość dojazdu do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. W razie bowiem braku zapewnienia takiego dojazdu, zasadne są wątpliwości co do istnienia - po wybudowaniu drogi krajowej - możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Utrzymywanie bowiem charakteru rolnego gruntów, wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów zajmujących się działalnością spedycyjno - logistyczną, co z uwagi na położenie tych gruntów w niedalekiej odległości od metropolii warszawskiej oraz tak korzystnym ich skomunikowaniu, jest oczywiste i naturalne, stanowi nieuzasadnione - zdaniem Sądu I instancji - ograniczanie rozwoju Gminy.

W ocenie Sądu I instancji, w przywołanych okolicznościach również głębszej analizy wymaga podniesiona kwestia odłogowania i ugorowania przedmiotowych gruntów. W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, twierdzenia Ministra w ogóle nie zostały poparte jakimikolwiek ustaleniami. Minister posłużył się jedynie ogólnymi twierdzeniami, co do braku wykluczenia możliwości ponownego podjęcia działalności rolniczej na tych gruntach. Jednakże, w ocenie Sądu, mając na uwadze zrealizowanie inwestycji drogowej w postaci odcinka drogi krajowej [...], organ winien - przy dokonywaniu oceny tej przesłanki - uwzględnić między innymi wpływ tej inwestycji na grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów wobec zanieczyszczeń oraz uciążliwości powodowanych natężeniem ruchu, jaki odbywa się na tej drodze. W sytuacji bowiem gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, położone są przy drogach krajowych, mających z całą pewnością stanowić istotny węzeł komunikacyjny dla ruchu krajowego, a z dużym prawdopodobieństwem również europejskiego, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego tym ruchem na jakość gleb gruntów położonych przy tych drogach, a w konsekwencji jakość plonów pochodzących z tych gleb i ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Minister rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, w ocenie Sądu I instancji, rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

W tym kontekście również celowe zdaniem Sądu I instancji, będzie rozważenie przez Ministra czy istotnie, wobec zaistniałych zmian (budowa węzła), stanowisko dotyczące możliwości podjęcia na nowo rolniczego wykorzystywania gruntów, jest nadal aktualne i uzasadnione. Minister bowiem kwestię tę właściwie pominął. W ocenie Sądu I instancji tymczasem, Minister rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć ten element, mając na uwadze zarówno wskazany powyżej, interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W ocenie Sądu I instancji dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie wskazanych wyżej interesów oraz interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych, a w konsekwencji przeprowadzenia dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej przesłanek ekonomicznych i społecznych i związanego z nimi interesu społecznego, w kontekście realnej możliwości uprawiania tych gruntów w przyszłości. Tym bardziej uzasadnione jest oczekiwanie wnikliwego rozważenia wskazanej kwestii, że - jak wyraźnie i konsekwentnie akcentuje skarżąca zarówno w skardze jak i w odwołaniu – grunty, których dotyczy odmowa zmiany ich przeznaczenia, pomimo ich wysokiej klasy bonitacyjnej, po wejściu w życie planu nie będą już więcej usytuowane wśród kompleksów gruntów użytkowanych rolniczo. Obszar otaczający te grunty został bowiem w planie przeznaczony na cele nierolne. Wobec rosnącego zainteresowania inwestorów gruntami w gminie [...], dalece prawdopodobne jest że nie zostanie zachowany rolny charakter tych gruntów. Zatem odmowa zmiany przeznaczenia gruntów z uwagi na ich położenie na rozległych terenach rolniczych, winna być poprzedzona wnikliwą analizą wszystkich okoliczności związanych z usytuowaniem gruntów, których dotyczy wniosek o zmianę ich przeznaczenia, w tym wskazanych wyżej, tj. w szczególności: budowy nowej drogi krajowej i konsekwencji z tym związanych oraz otoczenia tych gruntów gruntami o zmienionym charakterze, przy uwzględnieniu interesu społecznego. W kontekście interesu społecznego winna być również rozpatrzona potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów, których dotyczy skarga, wynikła z konieczności realizacji obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych wyznaczonych na gruntach niższych klas. Jakkolwiek bowiem, Sąd I instancji podzielił pogląd Ministra, iż zamierzenia urbanistyczne gminy, nie mogą stanowić podstawy do udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, to jednak rozważenie interesu społecznego w kontekście zmian, które już się dokonały, bądź których realizacja jest dalece prawdopodobna, wymagane jest dla uznania, że decyzja odmowna, spełnia wszystkie kryteria ustalone prawem dla decyzji o charakterze uznaniowym.

Sąd I instancji zauważył, iż nie zgadza się z generalnym stanowiskiem, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, jakoby fakt wysokiej klasy gleby gruntów objętych wnioskiem i położenie ich w sąsiedztwie innych gruntów o przeznaczeniu rolniczym, przesądzał o niezasadności stanowiska skarżącej jakoby grunty przeznaczone do zmiany, stanowiły enklawy, wśród gruntów użytkowanych rolniczo. Zważyć bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy, ze skargi oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r., grunty przeznaczone do zmiany o klasie bonitacyjnej III, istotnie stanowią niewielkie enklawy gruntów o tak wysokiej klasie. Jest to okoliczność o tyle istotna, że grunty z nimi graniczące, stanowiąc użytki klas IV i niższe nie wymagają uzyskania zgody w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. i zostały przeznaczone w planie pod zabudowę. Zatem nie można zdaniem Sądu I instancji mówić o rozległych kompleksach rolniczych. Takowe kompleksy istniałyby gdyby z glebami klas III graniczyły grunty, które również po wejściu w życie planu, będą mogły być użytkowane rolniczo. Zatem ocena, czy grunty których dotyczy skarga, powinny zostać objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, winna być dokonywana przy uwzględnieniu rzeczywistej możliwości ich użytkowania rolniczego, a więc również przy uwzględnieniu deklarowanego przez właścicieli tych gruntów ich użytkowania. Minister w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej okoliczności tych jednak nie uwzględnił, ograniczając dokonane oceny jedynie do ustaleń dotyczących klasy bonitacyjnej gruntów otaczających grunty sporne. Tym samym nie uwzględnił on całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Podobnie, uwzględnienie interesu społecznego winno towarzyszyć ocenie zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, celem realizacji usług oświaty. Tym bardziej, że z mapy wynika, iż przeznaczone do zmiany grunty stanowią niewielkie obszary, które - jak wyjaśnił pełnomocnik gminy na rozprawie - położone są wśród gruntów użytkowanych nierolniczo i które z uwagi na ich strukturę własnościową rolniczo użytkowane nie będą. Natomiast ich otoczenie przez grunty o niższej klasie bonitacyjnej oraz fakt znajdowania się częściowe we własności gminy, a częściowo we własności Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, czyni je najbardziej przydatnymi do realizacji zadań gminy jakimi są usługi oświaty.

Sąd I instancji podkreślił również, że okoliczność, iż na terenie Gminy [...] jest dużo gruntów, które mogą ale nie są jeszcze zainwestowane - choć co do zasady istotna - przy uwzględnianiu wniosków o zmianę przeznaczenia rolnego gruntów powinna być w niniejszej sprawie rozpatrzona w powiązaniu z podkreślonym przez Gminę systematycznym wzrostem intensywności realizowanych inwestycji, który z kolei wynika z zakończenia realizacji inwestycji drogowej w postaci węzła [...] - [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy [...] i perspektyw jej rozwoju.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister.

W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Minister domagał się również zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art.80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Minister nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co doprowadziło organ do przekroczenia granic uznania administracyjnego, mimo iż wydając decyzję dnia [...] października 2015 r., nr [...], Minister zebrał i szczegółowo rozpatrzył cały dostępny w sprawie materiał dowodowy, a dokonana przez organ ocena nie przekraczała granic uznania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., mimo iż decyzja Ministra z dnia [...] października 2015 r., nr [...] zawiera uzasadnienie faktyczne ze wskazaniem dowodów, na których oparł się organ i wyjaśnienie przyczyn rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie prawne ze wskazaniem i wyjaśnieniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w związku z powyższym podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Sąd kasacyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji zasadności powyższych zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, a zatem zaskarżony wyrok w granicach przeprowadzonej kontroli kasacyjnej odpowiada prawu.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się w pierwszej kolejności do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenia te miały według autora skargi kasacyjnej polegać na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Minister wydając zaskarżoną decyzję nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Za pośrednictwem powyższego zarzutu organ zmierza do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji negatywnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował rezultaty kontroli legalnościowej w zakresie stwierdzenia przez Sąd a quo, że w sprawie doszło do "przekroczenia granic uznania administracyjnego" przez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego na tle przesłanek materialnoprawnych wykonywania kompetencji uznaniowej przewidzianej w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. W drugiej kolejności Minister zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie kontrolowanej decyzji nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą one doprowadzić do zakwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji.

Przede wszystkim nie mogą być uznane za zasadne zarzuty podważające prawidłowość ustaleń i ocen wyrażonych w kontrolowanym wyroku. Nie jest zatem trafne twierdzenie, że kontrolowany Sąd przyjął, iż sporne grunty rolne o łącznej powierzchni 8,7666 ha "przylegają bezpośrednio" do drogi [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 8) wynika jedynie, że na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że powyższe grunty znajdują się "w pobliżu trasy drogi krajowej", nakazując organowi rozważenie okoliczności związanych z lokalizacją spornego kompleksu gruntów względem drogi [...]. Skarżony organ powinien zatem szczegółowo rozważyć i ocenić powyższe okoliczności. Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej oceny Sądu w zakresie nierozważenia przez organ okoliczności związanych z możliwością dojazdu sprzętu rolniczego do spornych gruntów. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest trafna, albowiem w przypadku gruntów rolnych, które tworzą swoistą enklawę w obszarze o przeważającym przeznaczeniu nierolniczym, zagadnienie możliwości zapewnienia realnego dojazdu sprzętu rolniczego do tych gruntów ma istotne znaczenie prawne. Nie można także podzielić stanowiska Ministra, że kontrolowany Sąd dokonał błędnej oceny co do prawidłowości rozważań i końcowych wniosków w przedmiocie relacji pomiędzy aktualnym sposobem wykorzystywania spornych gruntów rolnych a jakością bonitacyjną i przydatnością rolniczo-produkcyjną gleb obecnych w ich warstwie powierzchniowej oraz w przedmiocie wyważenia przez skarżony organ przesłanek przemawiających za wyrażeniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz za odmową wyrażenia tej zgody.

Nie negując zasadności poglądu, że sam fakt, iż aktualnie grunty rolne o określonej klasie bonitacyjnej nie są użytkowane rolniczo, nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania, że warunki do wydania decyzji wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze zostały spełnione, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powyższy fakt ma znaczenie prawne z punktu widzenia oceny realizacji celów wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli bowiem ochrona gruntów rolnych ma polegać przede wszystkim na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (zob. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.), to niewątpliwie ograniczenie to musi uwzględniać nie tylko samą przesłankę przydatności produkcyjnej tych gruntów (zob. art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.), lecz przede wszystkim powinno być stosowane w sposób uwzględniający aktualne potrzeby w zakresie poziomu i dynamiki gospodarki rolnej oraz bezpieczeństwa żywnościowego państwa. Oznacza to, że właściwy organ orzekający w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest zobowiązany do wnikliwego oraz skonkretyzowanego rozważenia, czy i w jakim zakresie przeznaczenie określonego areału gruntów rolnych na cele nierolnicze może mieć negatywny wpływ realizację celów i wartości wynikających z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ orzekający w tym przedmiocie musi zatem ocenić znaczenie zmiany przeznaczenia wnioskowanej powierzchni gruntów rolnych o określonej klasie bonitacyjnej na cele nierolnicze na tle aktualnych potrzeb gospodarki rolnej w skali kraju (minister właściwy do spraw rozwoju wsi) lub w skali województwa (właściwy marszałek województwa), z uwzględnieniem wpływu tej zmiany na poziom produkcji rolnej oraz istotności prawnej przesłanek przemawiających za zmianą przeznaczenia. Nie są w tym zakresie wystarczające abstrakcyjne i nieskonkretyzowane odwołania do ogólnych pojęć "potrzeb gospodarki żywnościowej", "bezpieczeństwa żywnościowego", "potrzeb ochrony wartościowych jakościowo gruntów rolnych". Z uwagi na występującą w tego typu sprawach administracyjnych kolizję zasad i wartości prawnych (w tym zasad związanych ze swobodą planistyczną organów gminy wyrażającą się w samodzielnym decydowaniu o kierunkach zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczeniu terenów objętych procedurą planistyczną oraz zasad związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych) właściwy organ jest zobowiązany do przeprowadzania kompleksowego i starannego procesu wyważania powyższych zasad na tle wnikliwej i wszechstronnej oceny wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia powyższych zasad i wartości. Przyznanie pierwszeństwa zasadom związanym z ochroną gruntów rolnych wymaga ostatecznie wykazania, że w danej, konkretnej sprawie zestawienie kolidujących zasad i wartości bezspornie wskazuje na ich przewagę względem zasad i wartości związanych ze swobodą planistyczną gminy. Organ wydający decyzję odmawiającą wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia jest zatem zobowiązany do wykazania, że w konkretnej sprawie należy przyjąć pierwszeństwo zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych przed innymi zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego, których konkretyzacja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest objęta swobodą planistyczną gminy. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) wynika, że zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych jest tylko jedną z wielu zasad, które powinny zostać uwzględnione w toku kształtowania treści planu miejscowego (zob. art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). Należy przy tym uwzględnić, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.) jest elementem wkomponowanym w procedurę planistyczną, stanowiąc poniekąd wiążącą formę szeroko rozumianego współdziałania organów planistycznych z organami administracji rolnej. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c) u.p.z.p. organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmuje kolejne czynności, w tym występuje o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreśla się w związku z powyższym, że skoro tego rodzaju decyzja jest wydawana dla potrzeb procedury planistycznej, to przy orzekaniu w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych trzeba uwzględniać "dyrektywy wypływające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w tym "zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju" (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r., II OSK 830/16, LEX nr 2449049). Pogląd ten należy w pełni zaaprobować.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może zostać uwzględniona zawarta w skardze kasacyjnej oraz rozwinięta na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. argumentacja Ministra stanowiąca w istocie próbę uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że jedynym miejscem prezentacji zasadniczych motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia jest jego uzasadnienie. Odpowiedź na skargę oraz skarga kasacyjna nie mogą być natomiast wykorzystywane przez skarżone organy do przedstawiania nowego lub uzupełnienia już zajętego stanowiska, które stanowiło dla Sądu pierwszej instancji podstawę do przeprowadzenia procesu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tego rodzaju następcza próba sanowania braków lub błędów uzasadnienia kontrolowanego rozstrzygnięcia przez skarżony organ jest sprzeczna z założeniami, istotą i celem postępowania sądowoadministracyjnego. Akceptacja takiej praktyki mogłaby ponadto zachęcać organy do sporządzania niepełnych, lakonicznych lub pozbawionych pogłębionej argumentacji uzasadnień, które można by uzupełniać za pośrednictwem odpowiedzi na skargę lub skargi kasacyjnej. Wyłączenie dopuszczalności uzupełnienia treści uzasadnienia jest tym bardziej nieodzowne w przypadku kontroli aktów uznaniowych. Jeśli bowiem ciężar kontroli legalnościowej sądu administracyjnego zostaje w tym wypadku przeniesiony na płaszczyznę proceduralną rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia, to sąd musi mieć pewność, że najpóźniej w momencie wykonywania kompetencji uznaniowej właściwy organ miał na względzie wszystkie istotne przesłanki rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli okoliczność ta nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego aktu uznaniowego, to późniejsze przytoczenie nowych motywów rozstrzygnięcia nie może sanować wadliwości tego rodzaju aktu. W związku z powyższym należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznaniowej nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. na tle przesłanek materialnoprawnych wynikających z art. 7 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się z kolei do zaprezentowanej w skardze kasacyjnej tezy, że odmowa wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia 8,7666 ha gruntów rolnych klasy III jest uzasadniona, gdyż "tylko w latach 2013-2015 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze 120 ha gruntów rolnych klas II-III (w tym na cele zabudowy mieszkaniowej ponad 45 ha)", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za stosowne zauważyć, że powyższa okoliczność w połączeniu z wynikającymi z akt sprawy danymi liczbowymi co do areału oraz klas bonitacyjnych gruntów rolnych objętych kolejnymi decyzjami Ministra o wyrażeniu zgody na ich nierolnicze przeznaczenie (tylko w latach 1988-2006 właściwy minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia ponad 299 ha gruntów stanowiących użytki klas III) oraz lakonicznymi uzasadnieniami powyższych decyzji (zob. np. decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2000 r. oraz z dnia [...] lipca 2014 r.), stanowi argument na rzecz tezy przeciwnej. Skoro bowiem od wielu lat naczelny organ administracji właściwy w sprawach gospodarki rolnej i rozwoju wsi prowadził względem wnioskodawcy (Gminy [...]) liberalną politykę w zakresie ochrony gruntów rolnych (wyrażając kolejno zgody na zmiany przeznaczenia znacznych obszarów rolnych, w tym pokrytych użytkami rolnymi klas III), to nagła zmiana kierunku polityki w tym zakresie (w dodatku w odniesieniu do stosunkowo już niewielkiego fragmentu – ok. 8,7 ha – użytków rolnych w gminie, znajdującego się w otoczeniu terenów o nierolniczym przeznaczeniu) wymaga bardzo silnego i racjonalnego uzasadnienia. Oczywiście zmiana kierunku polityki w zakresie ochrony gruntów rolnych nie tylko nie jest wykluczona, ale może być nawet pożądana. Musi ona jednak odbywać się w sposób rzetelnie uzasadniony, wyważony oraz uwzględniający dotychczasowy sposób traktowania podmiotów administrowanych. Tylko bowiem wtedy właściwy organ zachowa spójność praktyki orzeczniczej w sprawach danego rodzaju oraz względem indywidualnego wnioskodawcy, bez naruszenia zasad zaufania, proporcjonalności oraz pewności prawa (por. art. 8 § 1 i 2 k.p.a.).

Na tle powyższych uwag nie jest przekonujące twierdzenie organu, że przeznaczenie na cele nierolnicze "kolejnych powierzchni" gruntów rolnych "nie jest niezbędne na potrzeby inwestycyjne gminy i jej mieszkańców", gdyż potrzeby te mogą zostać zrealizowane na gruntach wcześniej "już do tego celu przeznaczonych". Formułując taki wniosek Minister nie wziął pod rozwagę, że powyższe potrzeby inwestycyjne w obszarze objętym wnioskiem pozostają w bezpośrednim związku z istniejącą lub planowaną lokalizacją infrastruktury drogowej oraz mieszkaniowej, magazynowej i usługowej (np. bliskie sąsiedztwo drogi krajowej [...] i związanego z nią węzła drogowego, istniejąca zabudowa mieszkaniowa, planowana zabudowa oświatowa). Nie można zatem w sposób ogólnikowy argumentować, że planowane inwestycje mogą powstać w innym dowolnym miejscu na terenach, co do których wyrażono już zgodę na zmianę przeznaczenia. Nie zasługuje także na uwzględnienie twierdzenie Ministra, że objęte wnioskiem Gminy grunty nie stanowią enklawy pośród terenów o przeznaczeniu nierolniczym. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że to właśnie wydawane na przestrzeni co najmniej kilkunastu lat kolejne decyzje Ministra spowodowały, że w niektórych obszarach Gminy grunty o wysokiej klasie bonitacyjnej stanowią już tylko niewielkie i zanikające obszary o rolniczym przeznaczeniu. Okoliczność ta świadczy o braku spójnej, skoordynowanej i cechującej się ciągłością polityki w zakresie ochrony gruntów rolnych. Brak tej ciągłości potwierdza również analiza zmian normatywnych dotyczących art. 7 u.o.g.r.l. Przykładowo do dnia 25 maja 2013 r. wymogiem uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne były objęte grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. zmienił brzmienie z dniem 26 maja 2013 r. przez objęcie wymogiem uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi każdej zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, niezależnie od ich powierzchni. Oznaczało to zaostrzenie polityki ochrony gruntów rolnych. Następnie już z dniem 10 października 2015 r. weszła w życie kolejna zmiana art. 7 u.o.g.r.l., która w nowym ust. 2a tego przepisu zliberalizowała zasady ochrony gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Powyższy zmiany normatywne świadczą o braku spójnych i długoterminowych założeń co do kierunków polityki ochrony gruntów rolnych.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł w pkt. 1 wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej. W punkcie 2 wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, działając na podstawie art. 204 pkt. 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.