Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 304/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Sędzia WSA -. Asesor WSA - Mirosława Rozbicka-Ostrowska(sprawozdawca) Marcin Miemiec Ewa Kamieniecka Protokolant: - Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej D. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej regulaminu wynagradzania dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego. oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wr 304/06 1

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Miejską D. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego na [...] r., w części należącej do kompetencji Gminy Miejskiej D. jako organu prowadzącego przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja w zakresie objętym : -§ 4 ust. 5 zdanie pierwsze,

-§ 4 ust. 6, ust. 15 we fragmencie "nie wcześniej niż po upływie jednego roku pracy na zajmowanym stanowisku"'

* § 5 ust. 8, ust. 9, ust. 11, ust. 12, ust. 13 we fragmencie "oraz od pierwszego dnia

miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia

obowiązków z innych powodów, do których został przypisany ten dodatek. Jeżeli

zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego

dnia",

* § 7 ust. 3, § 9 ust. 4 jako sprzecznych z prawem.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia :

- wysokość stawek dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za

warunki pracy oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków,

szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw,

- wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia ( nagród i innych

świadczeń wynikających ze stosunku pracy, 'z wyłączeniem świadczeń z

IV SA/Wr 304/06 2

zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych), o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.

Cytowanym przepisem ustawodawca określił jakie zadania powierza radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały i jednocześnie ustalił granice kompetencji prawotwórczej , wskazując w ramach art. 30 ust. 6 pkt na wysokość i warunki wypłacania innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, o ile nie "zostały one określone w ustawie lub odrębnych przepisach". Organu nadzoru podniósł, że w § 4 ust. 5 zdanie pierwsze uchwały stwierdzono, że nauczycielowi dodatek motywacyjny przyznaje się na podstawie kryteriów opracowanych przez szkołę.

W jego ocenie regulacja ta w sposób istotny narusza treść art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, z którego wynika, że kompetencja do określania w drodze regulaminu, m.in. wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych należy do kompetencji organu prowadzącego szkołę (radę gminy). Nie jest zatem dopuszczalne przekazanie tych kompetencji przez radę gminy innym podmiotom", tak jak w omawianym przypadku szkołom. Stanowisko potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r.sygn. akt II SA/Ka 3149/01.

Dalej organ nadzoru wywodził ,że w § 4 ust. 6 zaskarżonej uchwały przewiduje ,że prawo do dodatku motywacyjnego nauczycie! nabywa po przepracowaniu jednego roku szkolnego w danej szkole. Z kolei w § 4 ust. 15 uchwały postanowiono, że nowo powołany dyrektor, z wyjątkiem dyrektora powołanego na kolejną kadencję, może otrzymywać dodatek motywacyjny powyżej 20 % nie wcześniej niż po upływie jednego roku pracy na zajmowanym stanowisku. Według art. 30 ust. 6 pkt 3 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę określa wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Natomiast w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowa i Sportu z dnia 31 stycznia 2005r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy ( Dz.U. Nr 22, poz. 181), ustalono ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, do których należą:

1 .osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym,

2.osiągnięcia wychowawczo-opiekuńcze,

IV SA/Wr 304/06 3

3.wprowadzane innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie

kształcenia i wychowania,

4.zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt

2 Karty nauczyciela,

5.szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z

powierzonym stanowiskiem,

6.realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez

organ prowadzący priorytetów realizowanej lokalnej polityce oświatowej.

Zdaniem organu nadzoru z przywołanych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że rada gminy nie może ustalić innych warunków wypłacania dodatku motywacyjnego niż wymienione w ww. rozporządzeniu. Dlatego też uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego od długości zatrudnienia, a więc przesłanki nie' v wymienionej w rozporządzeniu stanowi istotne naruszenie prawa. Z tych względów rada gminy nie może uzależnić przyznania dodatku motywacyjnego od przepracowania w danej szkole pełnego roku, ponieważ przesłanka ta nie jest wymieniona w ogólnych warunkach przyznawania dodatku motywacyjnego. W § 4 ust. 19 uchwały zapisano, że zmiana ustalonej stawki dodatku motywacyjnego z przyczyn, o których mowa w ust. 18, może nastąpić w dowolnym terminie z mocą od pierwszego dnia miesiąca, po decyzji burmistrza.

W § 5 ust. 8, ust. 9, ust. 11, ust. 12, ust. 13 uchwały stwierdzono, że prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie funkcji, a jeżeli powierzenie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia ( ust. 8). Nauczyciel, któremu powierzono

stanowisko kierownicze na czas określony traci prawo do dodatku funkcyjnego z upływem tego okresu, a w razie wcześniejszego odwołania - z końcem miesiąca, w którym nastąpiło odwołanie, a jeśli odwołanie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca -od tego dnia ( ust.9). Dodatek funkcyjny przysługuje wicedyrektorowi szkoły w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły od dnia miesiąca kalendarzowego następującego po trzech miesiącach pełnienia zastępstwa za nieobecnego dyrektora ( ust. 11). Dodatek funkcyjny ustalony dla dyrektora przysługuje również innej osobie wskazanej do zastępowania dyrektora w czasie jego nieobecności w szkołach, w których nie przewidziano stanowiska wicedyrektora, od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po jednym miesiącu pełnienia zastępstwa. ( ust. 12). Dodatek funkcyjny nie przysługuje w okresie nieusprawiedliwionej nieobecności w

IV SA/Wr 304/06 4

pracy, okresie urlopu dla poratowania zdrowia, w okresach , za które nie przysługuje wynagrodzenie zasadnicze oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków z innych powodów, do których został przypisany ten dodatek. Jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia ( ust. 13).

W § 7 ust. 3 uchwały postanowiono, że prawo do dodatków, o których mowa w § 6 niniejszego regulaminu powstaje z dniem podjęcia pracy w takich warunkach, ustaje z końcem miesiąca, w którym nastąpiło zaprzestanie pracy w tych warunkach. W myśl przepisu art. 39 ustawy -Karta Nauczyciela , zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego ( ust. 1 ). W przypadku uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu ( ust. 1 a). W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego (ust. 2).Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym ( ust.3). Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3.

IV SA/Wr 304/06 5

Organ nadzoru wskazał, iż powyższe przepisy określają początkowy i końcowy termin wynagrodzenia, a więc i jego składników. Oznacza to , że w art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawodawca nie przewidział dla rady gminy kompetencji do ustalenia w drodze regulaminu wynagradzania, początkowego jak i końcowego terminu wypłaty wynagrodzenia, ustalenia czy będzie ono wypłacane z góry czy z dołu, ponieważ regulacja taka zawarta jest w ustawie Karta Nauczyciela.

Jak wskazał Wojewoda D. w § 9 ust. 4 uchwały, postanowiono, że dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których rozpoczynają się lub kończą w środku tygodnia - za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 C Karty Nauczyciela, jak również w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej. D. z dnia [...] r. zmienionej uchwałą Nr [...] -Miejskiej D. z dnia [...] r. , pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub odpowiednio o % dla nauczyciela, któremu ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy wynika, że organ prowadzący szkoły ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe doraźnych zastępstw. Zdaniem organu nadzoru w normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje prawo lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, są to bowiem warunki przyznania (zachowania v, prawa) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe faktycznie niezrealizowane.

Według organu nadzoru ustawodawca w art. 30 ust. 6 upoważnił radę do regulowania warunków przyznawania dodatków i warunków obliczania i wypłacania. Tylko w przypadku warunków przyznawania rada gminy mogła określić przesłanki nabycia prawa do wynagrodzenia, co wiąże się bezpośrednio z możliwością zwiększenia środków na wynagrodzenia nauczycieli wynikającą z art. 30 ust. 10 Karty Nauczyciela. Natomiast w przypadku godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw, rada nie określa przypadków nabycia prawa do wynagrodzenia, ale jedynie realizację tego prawa - warunki naliczania (obliczania) i wypłacania. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to , że ustawodawca w art. 30 ust. 6 posługuje się wyraźnie dwoma sformułowaniami "warunki przyznawania" oraz

IV SA/Wr 304/06 6

"warunki obliczania i wypłacania". Racjonalność ustawodawcy nie pozwala zatem utożsamiać warunków przyznawania z warunkami wypłacania. Zdaniem organu nadzoru to czy należy się wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o normy ustawy Karta Nauczyciela i Kodeksu pracy, do którego odsyła art. 91 c ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Końcowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ podkreślił, że Karta Nauczyciela nie narusza zasady wyrażonej w art. 80 kodeksu pracy, iż wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną , zaś za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa tak stanowią.

Skarga na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze oparta została na zarzucie naruszenia przepisu art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W odniesieniu do kwestionowanego przez Wojewodę D. § 4 ust. 5 zdanie pierwsze " Nauczycielowi dodatek motywacyjny przyznaje się na podstawie kryteriów opracowanych przez szkołę" wskazano, że dyrektorzy placówek oświatowych mają jedynie opracować swoje kryteria na podstawie ustalonych przez Radę Miejską warunków. Zdaniem strony skarżącej pojęcie "warunek przyznania" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "kryterium", a ustalenie kryteriów stanowi przełożenie warunków przyznania dodatków do konkretnego typu placówki. Zdaniem Rady dokonała ona ustalenia szczegółowych warunków przyznania dodatków motywacyjnych zgodnie z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, nie przekazując kompetencji innemu podmiotowi.

W zakresie zakwestionowanego przez Wojewodę § 4 ust. 6, ust. 15 we fragmencie " nie wcześniej niż po upływie jednego roku pracy na zajmowanym stanowisku" strona skarżąca podniosła, że w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) ustalono ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, do których należą m.in. osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym, wychowawczo-opiekuńczym, wprowadzane innowacje itd., czyli ocenia się efektywność zrealizowanych zadań. Zdaniem strony skarżącej trudno ocenić efektywność zadań u nauczyciela, który dopiero rozpoczyna pracę w danej szkole, a można to zrobić dopiero po przepracowaniu pewnego okresu, którym w szkole jest rok szkolny.

IV SA/Wr 304/06 7

W odniesieniu do zakwestionowania §5 ust. 8, ust. 9, ust. 11, ust. 12, ust. 13 we fragmencie " oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków z innych powodów, do których został przypisany ten dodatek. Jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia" oraz § 7 ust. 3 - strona skarżąca podniosła , że zakwestionowany zapis jest tożsamy zapisem § 4 ust. 5 rozporządzenia MENiS z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej ( Dz. U. nr 22, poz. 182). Minister analogicznie jak jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie delegacji zawartej w art. 30 ust. 7 Karty Nauczyciela ustala corocznie dla swoich szkół te same ("• zasady, które obejmują regulaminy wynagradzania wydane na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zdaniem strony skarżącej wobec identycznego brzmienia przepisów rozporządzenia z przepisami uchwały, nie ma podstaw do ich kwestionowania.

Analogicznie wywodziła strona skarżąca w zakresie zakwestionowanego §9

ust. 4 uchwały wskazując, że sposób obliczania godzin ponadwymiarowych został

zaczerpnięty ze sposobu obliczania godzin ponadwymiarowych ustalonego przez

MENiS, a więc skoro uregulowania rozporządzenia MENiS stosunku do nauczycieli

zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej są

zgodne z prawem, to brak jest podstaw do ich kwestionowania w stosunku do

nauczycieli zatrudnionych w szkołach samorządowych.

W odpowiedzi na skargę , wnioskując o jej oddalenie organ nadzoru w pełni podtrzymał stanowisko i argumentację wyrażoną w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo organu nadzoru stwierdził ,że nieuzasadniona jest interpretacja przyjęta przez Radę Miejską D. , według której ustawodawca określił jedynie warunki przyznania dodatku motywacyjnego, natomiast dyrektorzy szkół opracowują kryteria przyznania dodatków na podstawie tych warunków uwzględniając konkretne sytuacje przykładowo przytoczone w skardze. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2001 r. sygn. akt. II S.A./Ka 3149/01 stwierdził , że normy zawarte w wydanym na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karty Nauczyciela regulaminie, jako normy prawa miejscowego, powinny być na tyle szczegółowe, aby stanowiły

IV SA/Wr 304/06 8

wystarczającą podstawę do ustalenia przez dyrektora szkoły wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela, a jednocześnie tak sformułowane, by znajdowały zastosowanie we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę, przy uwzględnieniu ich specyfiki. Z kolei kompetencje do określenia w regulaminie, m.in. wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, wysokości -i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli zastały przyznane organowi, prowadzącemu szkołę. Niedopuszczalne jest przekazanie tych kompetencji przez ten organ innym podmiotom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt. 7 i art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, przez - między innymi - rozpoznawania skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądu administracyjnego sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej reguluje podstawowe elementy konstrukcji prawnej nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a mianowicie określa organy nadzoru i kryteria nadzoru, stanowiąc w art. 171, że " działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (ust. 1 ). Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 148 przewiduje ,że "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. A zatem sąd administracyjny kontroluje uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, a pośrednio akty nadzoru na te uchwały wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Podstawy podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego

IV SA/Wr 304/06 9

nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy reguluje art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust.1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwalę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenia prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Wprawdzie powołana ustawa nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, jednakże w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Przechodząc od tych ogólnych uwag na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy należy w punkcie wyjścia odnieść się przed wszystkim do kwestii charakteru prawnego uchwały mającej za przedmiot ustalenie regulaminu wynagradzania dla nauczycieli. Niewątpliwie ustalany przez właściwy organ

stanowiący jednostki samorządu terytorialnego regulamin, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę jest aktem generalnym odnoszącym się do wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych samorządowi gminnemu. Jest więc aktem prawa miejscowego, który podlega rygorom wynikającym z zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego, o czym mowa w art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Jednym z istotnych elementów zgodnego z prawem podjęcia uchwały jest więc posiadanie przez organ kompetencji do podjęcia uchwały. Podjęcie przez organ

IV SA/Wr 304/06 10

gminy uchwały z naruszeniem przepisów dotyczących kompetencji do ich podjęcia stanowi bowiem - o czym była już mowa wyżej- istotne naruszenie prawa dające organowi nadzoru podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podstawą prawną uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 30 ust. 6 i art. 91 d ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 118, poz. 1112 z późn. zm.).

Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 organ prowadzący szkolę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego w drodze regulaminu: wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34; szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe [..] oraz za godziny doraźnych zastępstw; wysokość i warunki wypłacania wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach.

Norma kompetencyjna zawarta w cytowanym przepisie upoważnia organ stanowiący samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wysokości stawek oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych, wysokości i warunków wypłacania nagród dla nauczycieli. Przepis ten w zakresie ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych daje uprawnienie organowi jednostki samorządu terytorialnego, do konkretyzacji w postaci norm prawa miejscowego - a więc spełniającej wszystkie warunki przewidziane dla tego typu norm- uregulowań dotyczących materii nim objętej wynikających z powołanego przepisu art. 30 ustawy Karta Nauczyciela oraz aktów wydanych na jego podstawie, w tym rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy(Dz. U. Nr 22, poz. 181). Wskazane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 5 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określa, w drodze rozporządzenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego [...] ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego. Przepis § 6 omawianego rozporządzenia określa, że do ogólnych warunków przyznawania

IV SA/Wr 304/06 11

nauczycielom dodatku motywacyjnego należą: osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; osiągnięcia wychowawczo - opiekuńcze; wprowadzenie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. Konstrukcja przepisów ustawy Karta Nauczyciela, wyraźnie wskazuje na intencję ustawodawcy w zakresie przekazania kompetencji do określenia ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego ministrowi właściwemu do spraw oświaty, a ich uszczegółowienie pozostawia właściwemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, (S z uwzględnieniem lokalnej specyfiki polityki oświatowej. W takim też kontekście należy oceniać zakwestionowany przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienie § 4 ust. 5 uchwały , według którego : "Nauczycielowi dodatek motywacyjny przyznaje się na podstawie kryteriów opracowanych przez szkołę". Takie sformułowanie wskazuje, iż Rada Miejska D. dokonała przeniesienia kompetencji w zakresie określenia warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, na poszczególne szkoły, w których obowiązuje regulamin wynagradzania. Uznać należy, że jest to istotne naruszenie prawa, zasadnie więc w tym zakresie organ nadzoru orzekł o nieważności przepisu § 4 ust. 5. Wprawdzie ma rację strona skarżąca kiedy twierdzi , że pojęcie warunek przyznania jest pojęciem szerszym niż pojęcie kryterium, lecz zauważyć należy ,że warunek czyli to od czego C coś jest uzależnione zawiera w sobie jednocześnie elementy kryterium jako miernika .czynnika służącego za podstawę oceny . Tym samym ustalenie kryteriów stanowi jednak przełożenie warunków przyznania dodatków do konkretnego typu placówki. Z przepisów powołanych jako podstawa prawna podjętej uchwały nie wynika jednak możliwości delegacji - przy pomocy przepisów prawa miejscowego- kompetencji w tym zakresie na szkołę . A ponadto ze względu na charakter regulaminu wynagradzania jako aktu prawa miejscowego , powinien on zawierać normy z jednej strony abstrakcyjne i generalne, a jednocześnie stanowiące wystarczającą podstawę do ustalenia przez dyrektora szkoły wynagrodzenia dla konkretnego nauczyciela we wszystkich placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę, z uwzględnieniem ich specyfiki. Wskazać bowiem należy, że upoważnienia ustawowe do stanowienia

IV SA/Wr 304/06 12

przez organ gminy przepisów prawa miejscowego w zakresie określenia warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, nie uprawnia przy pomocy przepisów najniższej rangi w hierarchii źródeł prawa - jakimi są przepisy prawa miejscowego -delegować wyłącznej ustawowej kompetencji w tym zakresie na inny podmiot, w tym przypadku na szkołę. Stanowiąc przepisy prawa miejscowego organy związane są konstytucyjną zasadą praworządności, której jednym z elementów jest hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. W systemie tym miejsce prawa stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego jest określone przez podległość źródłom ustawowym. Oznacza to, że przepisy prawa miejscowego nie mogą zawierać regulacji sprzecznej z ustawą, a z takim przypadkiem - w odniesieniu do postanowienia § 4 ust. 5 zdanie pierwsze uchwały -mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie może również odnieść zamierzonego skutku argumentacja strony skarżącej podważająca zasadność stwierdzonej nieważności postanowienia § 4 ust. 6 oraz ust. 15 uchwały we fragmencie " nie wcześniej niż po upływie jednego roku pracy na zajmowanym stanowisku". Jak wspomniano powyżej przepisy art. 30 ust. 5 i 6 ustawy Karta Nauczyciela upoważniają ministra właściwego do spraw oświaty do określenia w drodze rozporządzenia ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, oraz właściwy organ prowadzący szkolę do określenia szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Z brzmienia tych przepisów wynika, że określenie szczegółowych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, ma na celu konkretyzację ogólnych warunków określonych w wydanym na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Karta Nauczyciela rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. Sformułowanie użyte przez Radę Miejską D. w zakwestionowanych przez organ nadzoru postanowieniach uchwały wskazuje wyraźnie na to , iż określono nim nową przesłankę uzyskania prawa do dodatku motywacyjnego. Zasadnie zatem organ nadzoru wywiódł , że kompetencja rady gminy nie obejmuje swym zakresem wskazania innych przesłanek, które nie mieszczą się w ramach ogólnych warunków przyznawania dodatków motywacyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela również stanowisko organu nadzoru w zakresie stwierdzonej nieważności postanowień § 5 ust. 8, ust. 9, ust.

IV SA/Wr 304/06 13

11, ust. 12, ust. 13 we fragmencie "oraz od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nauczyciel zaprzestał pełnienia obowiązków z innych powodów, do których został przypisany ten dodatek. Jeżeli zaprzestanie pełnienia obowiązków nastąpiło od pierwszego dnia miesiąca - od tego dnia" oraz § 7 ust. 3 uchwały . Zasadnie bowiem organ nadzoru stwierdził, iż naruszają one przepis art. 30 ust. 6 pkt3 ustawy Karta Nauczyciela. Zakwestionowane postanowienia określają termin wypłaty składników wynagrodzenia. Upoważnienie organu prowadzącego szkołę w zakresie określania warunków wypłacania wynagrodzenia ograniczone jest wyłącznie do składników wynagrodzenia o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Karta Nauczyciela. Zgodnie z art. 30 ust. 1 wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z :

1) wynagrodzenia zasadniczego

2) dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki

pracy,

3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych

zastępstw,

4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem

świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków3

socjalnych określonych w art. 54..

Brzmienie powyższych przepisów wskazuje jednoznacznie na to , że organ prowadzący szkołę w ramach uchwalonego regulaminu wynagradzania nie ma kompetencji do ustalania terminów wypłat innych składników wynagrodzenia niż określone w pkt 4 ust. 1 art. 30 ustawy Karta Nauczyciela. Oznacza to , że uchwała w tej części wydana została bez podstawy prawnej. Ma rację także organ nadzoru kiedy twierdzi ,że przepisy ustawy Karta Nauczyciela w art. 38, art. 39, art. 40 określają początkowy i końcowy termin wypłaty wynagrodzenia, którego składniki określono w cytowanym wyżej przepisie art. 30 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela. Według przepisu art. 39 ustawy Karta Nauczyciela, zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, z którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. W przypadku

IV SA/Wr 304/06 14

uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego w trybie art. 9b ust. 3a zmiana wysokości wynagrodzenia następuje z dniem 1 stycznia danego roku, następującego po roku kalendarzowym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego. Wynagrodzenie wypłacane jest nauczycielowi miesięcznie z góry w pierwszym dniu miesiąca. Jeżeli pierwszy dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu następnym. Składniki wynagrodzenia, których wysokość może być ustalona jedynie na podstawie już wykonanych prac, wypłaca się miesięcznie lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeżeli ostatni dzień miesiąca jest dniem ustawowo wolnym od pracy, wynagrodzenie wypłacane jest w dniu poprzedzającym ten dzień, a w wypadkach szczególnie uzasadnionych wynagrodzenie może być wypłacone w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca lub w dniu wypłaty wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 3. Uregulowanie tych kwestii w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa z uwagi na powtórzenie w przepisach prawa miejscowego materii należącej do przepisów wyższego rzędu.

Nieuprawniony jest również zarzut strony skarżącej kwestionujący zasadność stwierdzonej nieważności postanowienia § 9 ust. 4 wydanej przez nią uchwały z dnia [...] r. . Organ nadzoru prawidłowo wskazał, iż kompetencja dla organu prowadzącego szkołę zawarta w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela ograniczona została do określenia szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie " warunki obliczania i wypłacania" w kontekście obowiązujących przepisów zawartych w ustawie Karta Nauczyciela oraz w Kodeksie pracy normujących materię dotyczącą ustalania przedmiotowego wynagrodzenia, w żadnym przypadku nie zezwala na tworzenie w drodze przepisów prawa miejscowego, regulacji mniej korzystnych niż te wprowadzone przepisami o wyższej randze w hierarchii źródeł prawa. Trafnie organ nadzoru wywiódł, że przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw następuje w oparciu o zasady określone w Karcie Nauczyciela i Kodeksie pracy, którego przepis

IV SA/Wr 304/06 15

art. 91 c ust. 1 przewiduje ,że w zakresie spraw wynikających ze stosunku pracy, nieuregulowanych przepisami ustawy, mają zastosowanie przepisy Kodeksu pracy. Jak wskazał organ nadzoru w tym zakresie ma zastosowanie art. 80 Kodeksu pracy oraz wydane na podstawie Kodeksu pracy rozporządzenia, w tym rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecności w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnień od pracy (Dz. U. Nr 60 poz. 281), wydane na podstawie art. 2982 Kodeksu pracy oraz rozporządzenie z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz.U. Nr 62, poz. 289 z późn. zm. ) wydane w oparciu o art. 297 Kodeksu pracy. Natomiast do organu prowadzącego szkołę należy wyłącznie kwestia wydania należnych pieniędzy, a więc ustalenie jakie są warunki ich obliczania i wypłacania . Określenie więc przez niego zasad przyznawania wynagrodzenia - co wynika z § 9 ust. 4 uchwały-, w części, której mowa o pomniejszeniu tygodniowego wymiaru zajęć o odpowiednią część za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub ustawowo wolny od pracy -wykracza poza ramy przyznanej organowi prowadzącemu szkołę kompetencji. Zważywszy ,że obowiązujące przepisy w porównaniu z zakwestionowanym przez organ nadzoru zapisem uchwały Rady Miejskiej w D. regulują kwestię rozliczania godzin ponad wymiarowych w sposób bardziej korzystny , na co zwrócił uwagę Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę na konkretnym przykładzie . Natomiast organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie posiada kompetencji do mniej korzystnego w porównaniu z przepisami prawa pracy regulowania kwestii wynagrodzenia .

Pozbawiony również doniosłości prawnej jest zarzut strony skarżącej , iż postanowienia § 5 ust. 8, ust. 9, ust. 11, ust.13, § 7 ust. 3 oraz § 9 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej D. zawierają identyczne uregulowania dotyczące innej grupy nauczycieli, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. Nr 22, poz. 182) wydanego na podstawie delegacji wynikającej z art. 30 ust. 7 ustawy Karta

IV SA/Wr 304/06

16

Nauczyciela . Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu nadzoru , iż wspomniane rozporządzenie dotyczy jedynie pewnej grupy nauczycieli i jest oparte na tej samej podstawie prawnej , która stanowi podstawę przedmiotowej uchwały, a zatem nie jest aktem nadrzędnym w stosunku do uchwały Rady Miejskiej D. , a tym samym rozwiązania tam przyjęte nie mogą być wiążące dla Rady Miejskiej, tym bardziej, że ich zastosowanie powoduje przekroczenie zakresu kompetencji określonego art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2004 r. sygn.akt IV SA/Wr 510/04, według którego rada gminy obowiązana jest przestrzegać granic upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przekroczenie tego upoważnienia daje podstawę do przyjęcia, że uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Natomiast powoływanie się na analogiczne regulacje prawne w innych przepisach rangi podustawowej nie zwalnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego z obowiązku wskazania w podstawie prawnej normy kompetencyjnej pozwalającej na stosowne unormowanie w drodze uchwały.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał , iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe , bowiem dokonana przez organ nadzoru kontrola przedmiotowej uchwały w niczym nie narusza przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 171 Konstytucji RP, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz. U. Nr 153, poz. 1270), obligowało Sąd do oddalenia skargi.