Wyrok NSA, sygn. akt III SA 241/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 630  Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym  przywozem towaru na polski obszar celny
Hasła tematyczne: Celne prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: poz. 208
journal: Dz.U. 1991 nr 4 poz. 7
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1990 nr 77 poz. 456
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1990 r. w sprawie zawieszenia do dnia 30 czerwca 1991 r. pobierania ceł od niektórych towarów.
article: art. 23 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 75 poz. 445
law: Ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne.
Teza: Z zasad zaufania obywatela do prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikających - według Trybunału Konstytucyjnego /orzeczenie K 15/91/ - z koncepcji demokratycznego państwa prawnego, pierwsza oznacza między innymi niedopuszczalność nieuzasadnionego zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu prawnego, z drugą zaś nie do pogodzenia jest wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywania tych zapowiedzi.

TEZY

Z zasad zaufania obywatela do prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikających - według Trybunału Konstytucyjnego /orzeczenie K 15/91/ - z koncepcji demokratycznego państwa prawnego, pierwsza oznacza między innymi niedopuszczalność nieuzasadnionego zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu prawnego, z drugą zaś nie do pogodzenia jest wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywania tych zapowiedzi.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jerzego D. na dwie decyzje Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 31 października 1991 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia od cła i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił obie zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w C., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Prezesa Głównego Urzędu Ceł kwotę sto pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia 30 lipca 1991 r., zawartymi w dowodach odprawy celnej przywozowej, Dyrektor Urzędu Celnego w C. ustalił wysokość cła należnego od dwóch samochodów osobowych marki "Pontiac - Le Mans", przyjmując za podstawę stawki celne wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie zmiany stawek ceł na niektóre towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 47 poz. 208/.

W odwołaniu od tych decyzji Jerzy D. twierdził, że zgłoszone do odprawy celnej samochody zakupił w USA i wysłał do Europy statkiem przed dniem wydania powyższego rozporządzenia. Zakupując samochody, kierował się obowiązującym wówczas stanem prawnym oraz zapewnieniami rządu w środkach masowego przekazu, iż cła nie zostaną zmienione do końca czerwca 1991 r. Nagła zmiana stawek celnych uniemożliwiła mu zarówno wycofanie się z transakcji, jak i przyspieszenie transportu, nie ma natomiast środków na zapłacenie żądanych od niego kwot. Osoby, które nabyły w tym samym czasie samochody w Europie, a więc nie musiały korzystać z transportu morskiego, mogły je sprowadzić z zastosowaniem poprzednich stawek celnych; w tej sytuacji także i wobec niego powinno się zastosować stawki obowiązujące poprzednio.

Decyzjami z dnia 31 października 1991 r. nr DTW-I-5541-2069/91 i nr DTW-I-5541-2069a/91 Prezes Głównego Urzędu Ceł utrzymał decyzje Dyrektora Urzędu Celnego w C. w mocy na tej podstawie, że w myśl art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./ cło wymierza się według stawek obowiązujących w dniu dokonania zgłoszenia celnego i takie właśnie stawki zostały zastosowane w niniejszej sprawie.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Jerzy D. powołał się na zarzuty zgłoszone w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Prezes Głównego Urzędu Ceł podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 219 Kpc w związku z art. 211 Kpa postanowił połączyć sprawy dotyczące obu samochodów do łącznego rozpoznania. Rozstrzygając te sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 ust. 1 Konstytucji przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa. Prawa to przede wszystkim normy ustawowe, a więc także art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r.- Prawo celne /Dz.U. nr 75 poz. 445 ze zm./. Przepis ten nakazuje wymierzać cło według stawek ustalonych aktem wykonawczym obowiązującym w dniu dokonania zgłoszenia celnego, a więc tak, jak uczyniły to organy celne w niniejszej sprawie.

Konstytucyjna zasada, iż sędziowie podlegają tylko ustawom /art. 62 Konstytucji/, powtórzona w art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./, nie pozwala jednak na bezkrytyczny stosunek sądu do aktów wykonawczych. Z zasady, że sędziowie podlegają tylko ustawom, powszechnie wyprowadza się wniosek, iż sądy są upoważnione do kontroli zgodności aktów wykonawczych z ustawami i mogą odmówić zastosowania aktu wykonawczego sprzecznego z ustawą, rozstrzygając w takim wypadku sprawę bezpośrednio na podstawie przepisów ustawy (...). Jest to przy tym niezależne od ewentualnego zainicjowania przez sąd wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

W braku zapewnienia odpowiedniego vacatio legis przy wydawaniu powyższego rozporządzenia nie można wprawdzie dopatrzyć się sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" /Dz.U. nr 58 poz. 524/. Obowiązujący bowiem w dniu wydawania omawianego rozporządzenia art. 4 tej ustawy przewidywał, iż akty prawne ogłaszane w tych dziennikach wchodzą w życie z dniem ich ogłoszenia, jeżeli same nie stanowią inaczej. Nawet nowelizacja tej ustawy z dnia 20 września 1991 r. /Dz.U. nr 94 poz. 420/, która weszła w życie z dniem 5 listopada 1991 r. i sformułowała w tym artykule zasadę 14-dniowego vacatio legis, jednocześnie dopuściła możliwość nie ograniczonego żadnymi kryteriami odstępowania od tej zasady.

Pozostaje jednak do rozważenia, czy przepisy o wejściu w życie cytowanego rozporządzenia nie naruszają art. 1 Konstytucji RP, w którym wyrażona została zasada demokratycznego państwa prawnego. Wymaga to odpowiedzi na trzy pytania: czy przepisy Konstytucji mogą być stosowane bezpośrednio przez sądy, jakie obowiązki ciąża na organach państwowych wprowadzających w życie nowe przepisy w związku z wyrażona w art. 1 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego i czy w niniejszej sprawie obowiązki te nie zostały naruszone.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie przychyla się do poglądu wyrażonego już wcześniej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 26 października 1984 r. II SA 1161/84 - ONSA 1984 Nr 2 poz. 97/, iż przepisy konstytucyjne mogą być bezpośrednio stosowane przez sądy. Analogiczny pogląd zresztą jest reprezentowany ostatnio także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (...). Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, aby Konstytucja miała moc prawną słabszą niż ustawa zwykła i aby sam fakt, iż określona norma prawna sformułowana została wyłącznie w ustawie zasadniczej, wystarczał do wyłączenia możliwości jej bezpośredniego zastosowania. Dotyczy to również przepisu art. 1 Konstytucji.

Pojęcie demokratycznego państwa prawnego nie zostało zdefiniowane w żadnym konkretnym przepisie prawnym. Jest to jednak pojęcie, któremu we współczesnej kulturze prawnej nadaje się wyraźną treść, formułując jego szczegółowe konsekwencje w licznych wypowiedziach wybitnych przedstawicieli doktryny prawniczej i w orzeczeniach różnych organów orzekających, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych. Z punktu widzenia polskiego systemu prawnego szczególne znaczenie ma tu orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Należy w związku z tym zauważyć, że wśród szczegółowych zasad, wynikających z koncepcji demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny wymienia m.in. zasadę zaufania obywatela do prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa /na przykład orzeczenie K 15/91/. Z pierwszej z tych zasad wynika m.in. niedopuszczalność nieuzasadnionego zaskakiwania obywateli nowymi rozwiązaniami prawnymi, bez stworzenia im niezbędnej możliwości dostosowania ich działań do nowego stanu prawnego. Z kolei nie do pogodzenia z zasada zaufania do państwa jest wprowadzanie obywateli w błąd w wyniku składania przez przedstawicieli władzy państwowej zapowiedzi dotyczących przyszłego stanu prawnego, a następnie niedotrzymywania tych zapowiedzi. Wszystko to jest szczególnie ważne w dziedzinie danin publicznych, pobieranych w wyniku określonego zachowania się obywateli. Każdy bowiem z reguły uzależnia swoje zachowanie od tego, czy i jakie daniny publiczne będą od zachowania tego pobierane, a więc mówiąc inaczej - czy zachowanie takie będzie opłacalne. Jest przy tym oczywiste, że - zwłaszcza w warunkach braku równowagi budżetowej - konieczne jest dokonywanie różnych zmian stanu prawnego w zakresie danin publicznych. Rzecz jednak w tym, aby zmiany te dokonywane były w sposób nie podważający zaufania obywateli do prawa i do państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej obie wspomniane wyżej zasady zostały naruszone. Przede wszystkim należy podkreślić, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1990 r. w sprawie zawieszenia do dnia 30 czerwca 1991 r. pobierania ceł od niektórych towarów /Dz.U. nr 77 poz. 456 ze zm./ wyraźnie wskazało końcowa datę, do której ma obowiązywać. Stworzyło to stan pewności prawnej. Po wtóre - jak to wynika ze znajdujących się w aktach materiałów - podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów wyraźnie potwierdził w końcu maja 1991 r., że zmiana ceł nie zostanie dokonana przed dniem 1 lipca 1991 r. Treść tego potwierdzenia została rozpowszechniona przez środki masowego przekazu. Na tej podstawie różne osoby podjęły określone działania gospodarcze. W rzeczywistości cła zmieniono już z dniem 6 czerwca 1991 r. Sam akt zmiany ceł został wprowadzony w życie w istocie bez jakiegokolwiek vacatio legis. Dziennik Ustaw, w którym opublikowano nowe cła, nosił datę 5 czerwca 1991 r., rozporządzenie zaś weszło w życie z dniem 6 czerwca 1991 r. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że z innych materiałów posiadanych przez Sąd wynika, iż nawet w dniu 6 czerwca 1991 r. nie do wszystkich organów państwowych dotarły egzemplarze tego Dziennika Ustaw. W ten sposób żadne społeczne skutki instytucji vacatio legis nie mogły zostać zrealizowane.

Sądy nie tworzą prawa, lecz jedynie je stosują. W konsekwencji nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego należy formułowanie rozwiązań, na jakich powinny być oparte przepisy wprowadzające cytowane rozporządzenie, tak by wymagania art. 1 Konstytucji były zachowane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie na użytek niniejszej sprawy, że zastosowanie do sprowadzonych przez skarżącego samochodów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1991 r. w sprawie zmiany stawek ceł na niektóre towary przywożone z zagranicy /Dz.U. nr 47 poz. 208/ naruszałoby powyższy przepis Konstytucji i dlatego do odprawy spornych samochodów powinny być zastosowane przepisy poprzednio obowiązujące

Biorąc to pod uwagę, Sąd na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.