Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 151/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i  pkt 3,  art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2016r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] roku w terminie 14 dni; 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. J. W. działając na podstawie art. 2 ust . 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz .U. nr 112, poz. 1198 –dalej "u.d.i.p."), wystąpił do Prezydenta Miasta R. o udostępnienie informacji publicznej domagając się udostępnienia umowy oraz pełnej dokumentacji rozliczeniowej wraz z prowadzoną korespondencją za okres od podpisania umowy z wykonawcą do nadal związanej z realizacją zamówienia pn. "Utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R.– zadanie nr 1" (nr sprawy [...]). Wniósł by dokumentacja obejmowała w szczególności między innymi protokoły odbioru robót, faktury VAT, karty przekazania odpadów, itp., a także udzielenia informacji czy wykonawca realizujący wskazane wyżej zamówienie wykonuje prace należycie i czy ewentualnie były na niego nakładane kary umowne. Wskazał, by żądaną informację publiczną przesłano drogą elektroniczną na adres zuktz@op.pl.

W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował wnioskującego, że w załączniku przekazuje umowę dotyczącą zamówienia publicznego pn. "Utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R.– zadanie nr 1" (nr sprawy [...]) oraz wyjaśnił, iż wykonawca realizujący wymienione zadanie wykonuje prace należycie i dotychczas nie nałożona na niego kar umownych. Organ stwierdził jednocześnie, że pozostałe dokumenty, o które wystąpił wnioskodawca nie stanowią informacji publicznej. Wyraził opinię, że protokoły odbioru, faktury, karty przekazania odpadów nie są dokumentami urzędowymi, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych. Na potwierdzenie swego stanowiska przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 109/07. Dalej wskazał, że funkcjonowanie podmiotów wykonujących władzę publiczną oraz gospodarujących mieniem publicznym generuje także inną kategorię informacji, które nie są informacjami publicznymi lecz są informacjami niezwiązanymi z wykonywaniem funkcji publicznych. Informacje te nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych. Informacjami takimi są informacje wynikające z dokumentów zawieranych przez podmioty wykonujące władzę publiczną w zakresie obrotu gospodarczego z podmiotami prywatnymi, np. umowy cywilnoprawne, opinie biegłych, protokoły i inne. Dokumenty takie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy, które nie dotyczą bezpośrednio wykonywania władzy publicznej, ale zobowiązań i uprawnień o charakterze cywilnoprawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pełnej dokumentacji rozliczeniowej związanej z realizacją zamówienia publicznego pn."Utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R. - zadanie 1" (nr sprawy[...] ) w szczególności protokołów odbioru robót, faktur VAT, kart przekazania odpadów za okres począwszy od podpisania umowy do chwili obecnej, J. W. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej prowadzącą do nieuprawnionego przyjęcia, że dokumentacja rozliczeniowa, w tym w szczególności protokoły odbioru robót, faktury VAT, karty przekazania odpadów między wykonawcą zamówienia publicznego "utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R. - zadanie 1" (nr sprawy[...]), a organem administracji publicznej - nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu skarżącemu, podczas gdy wspomniane dane nie będąc dokumentami publicznymi, stanowią nośnik informacji publicznej w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a co za tym idzie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p.; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to art. 8 K.p.a w związku z art. 6 K.p.a poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez nieuprawnioną odmowę udzielania informacji publicznej stronie skarżącej; art.12 K.p.a. i art. 35 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób pozytywny wniosku skarżącego z dnia 5 września 2016 r., a zamiast tego dokonania odmowy udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego dokumentów, podczas gdy nie istniały przeszkody natury prawnej do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w przedstawionym przez niego zakresie, gdyż odnosiły się one do gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie realizacji przez wykonawcę zamówienia publicznego "utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R. - zadanie 1" (nr sprawy[...]). Wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta R. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego poprzez udostępnienie skarżącemu informacji publicznej w zakresie: pełnej dokumentacji rozliczeniowej związanej z realizacją zamówienia publicznego "utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R. - zadanie 1" (nr sprawy[...] ), w tym w szczególności protokołów odbioru robót, faktur VAT, kart przekazania odpadów - za okres począwszy od podpisania umowy z wykonawcą do daty udzielenia informacji publicznej; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1 000 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu wskazał, że w aktualnej linii orzeczniczej sądów administracyjnych na tle art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreślił, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Dalej wskazał że zarówno umowa, która stanowi informację o sprawach publicznych, dostarczając wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania, jak i faktury czy rachunki z nią związane podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną, że informacje, o jakie zwraca się skarżący dotyczące dokumentacji rozliczeniowej, w tym w szczególności protokołów odbioru robót, faktur VAT, kart przekazania odpadów między wykonawcą zamówienia publicznego "utrzymanie zieleni w pasach drogowych w mieście R. - zadanie 1" (nr sprawy[...] ) a organem administracji publicznej nie stanowią informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która – zgodnie z art. 1 § 2 tej ustawy - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej "p.p.s.a..) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Sąd zauważa, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność jest zatem art. 149 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto brzmienie przepisu art. 149 p.p.s.a., stanowiącego podstawę orzekania przez Sąd przy uwzględnianiu skargi na bezczynność organu, nakłada jednak na sąd obowiązek nie tylko zobowiązania bezczynnego organu do załatwienia sprawy ale również wypowiedzenia się, czy bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd zobligowany jest do dokonania tej oceny ex lege. Na mocy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173) sądy administracyjne z mocą od 17 maja 2011 r. zostały wyposażone w kompetencję do stwierdzania, czy bezczynność organu (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze stwierdzeniem przez sąd rażącego naruszenia prawa bezczynnością organu (lub przewlekłym prowadzeniem postępowania) wiąże się szczególna odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące zaniedbania. Dochodzenie tej odpowiedzialności "otwiera" dopiero orzeczenie właściwego sądu kwalifikujące okoliczności danej sprawy do rażąco naruszających prawo. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

Rozważając podmiotowy aspekt sprawy Sąd wskazuje, że definicję ustawową pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego zawiera art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym o ile w kodeksie jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego - rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Niewątpliwie zatem przyjąć należy, że Prezydent Miasta R., stanowi organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec tego w przedmiotowej sprawie należało uznać Prezydenta Miasta R. za zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W tym miejscu należy się odwołać do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.i.d.p., który zakreśla odnoszący się do danych publicznych zakres informacji podlegających udostępnieniu i wyjaśnia, że jest to:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

Z kolei w ust. 2 art. 6 u.i.d.p. wyjaśniono, że pod pojęciem dokumentu urzędowego należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych. (tak: wyrok NSA z dnia 18.11.2013r. o sygn.I OSK 1558/13, publ. LEX nr 1404009, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751)

W ocenie sądu dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w procesie realizacji umowy będą zatem takie dokumenty, które zostały wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji obrazującej przebieg realizacji inwestycji, w szczególności, jeżeli konieczność ich wytworzenia w określonej formie przewidują obowiązujące przepisy, bądź zawarta z wykonawcą umowa, np. protokół odbioru robót. Nie stanowią informacji publicznej dokumenty wytworzone nieoficjalnie, mające charakter doradczy, czy techniczny, zwłaszcza jeżeli nie zostały włączone do dokumentacji z realizacji inwestycji, a ich wytworzenia nie wymagają ani przepisy, ani zawarta z wykonawcą umowa. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej.

Według utrwalonej linii orzecznictwa, udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega także informacja o wysokości kwoty wypłaconej ze środków publicznych z tytułu wykonania usługi na rzecz podmiotu publicznego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2016 r. – wykrystalizowało się jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące, że umowy cywilnoprawne finansowane ze środków publicznych stanowią informację publiczną, odnoszą się one wszak do sprawy publicznej (zob. wyroki NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 634/15; 12 lutego 2015 r. I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14: 4 lutego 2015 r. I OSK 531/14: 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14). Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2385/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12) (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2317/14). W powyższym zakresie przytoczyć należało ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, według której – informacje o fakcie zawarcia umowy przez podmiot publiczny, o podmiotach z którymi podmiot publiczny zawarł umowy, ich dat oraz kwot wypłaconych lub planowanych do wypłacenia na podstawie tych umów – nie stanowią informacji technicznej, technologicznej czy organizacyjnej przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej wymienionych przepisów. Nie odnoszą się wszak do kwestii technicznych, technologicznych czy organizacyjnych. Jednocześnie organ nie wykazał w jakikolwiek sposób w zaskarżonej decyzji, aby żądane informacje miały określoną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy ( por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 3133/14, dostępne w CBOiS).

Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega – uwidoczniona na fakturze lub rachunku - kwota wypłacona za wykonanie usługi na rzecz podmiotu publicznego, gdyż dotyczy gospodarowania środkami publicznymi.

W ocenie Sądu, będące w posiadaniu organu dokumenty z zakresu spraw publicznych, stanowią – co do zasady – informację publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej obejmuje również prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.i.p.). Niemniej jednak nie można a priori przyjąć, że wszystkie dokumenty takiego podmiotu będą podlegały udostępnieniu na tożsamych zasadach.

W tym miejscu zauważyć należy, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.– tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2006 roku, sygn. akt I OSK 601/05.

Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym stwierdzić należy, że nie jest wymagane, by podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musiał wskazywać w swoim wniosku, iż żąda udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym kwestią decydującą o rozpoznaniu wniosku jest zatem ustalenie:

po pierwsze – czy podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udostępnienie informacji, jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1- 3 u.d.i.p., a tym samym czy w jego gestii leży objęte wnioskiem działanie. Zgodnie z przywołaną regulacją obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, są m.in. władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5);

po drugie – czy z wniosku wynika w sposób wystarczający, co jest jego przedmiotem. To przedmiot zapytania, wniosku decyduje bowiem o tym, czy w danej sprawie znajdzie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. O ile więc przedmiotem wniosku jest informacja publiczna – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to organ administracyjny lub też inny podmiot zobowiązany do jego załatwienia winien rozpoznać go w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie – z uwagi na zarzuty zawarte w skardze i argumenty podniesione w odpowiedzi na nią – podkreślenia wymaga, że wobec braku wyraźnego, ustawowego, zdefiniowania pojęcia "informacji publicznej" czy to w art. 1, czy też w art. 6 u.d.i.p., to rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo.

W pierwszej kolejności należy zdefiniować i zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje, tj. czy występuje:

po pierwsze – z żądaniem udzielenia informacji o stanie konkretnej sprawy, czy też o sposobie jej załatwienia, czy też o wgląd do akt z niej i udostępnienia materiałów zgromadzonych w nich, ale także jaki ma ona charakter i w jakim trybie odbywa się jej procedowanie (np. cywilnym, administracyjnym, karnym);

po drugie – jaka jest faza czy etap postępowania, tj. czy jest ono w toku czy też jest zakończone, jeżeli tak to czy jest zakończone prawomocnie czy wprost przeciwnie;

po trzecie – z żądaniem informacyjnym, czyli regulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, w której – co wymaga podkreślenia – już na wstępie regulacji ustawodawca czyni zastrzeżenie (w jej art. 1 ust. 2), że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej – wyłącznie – do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy.

Toteż ażeby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym ale i niewątpliwie pierwszym, czyli warunkiem sine qua non, jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera on w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też nie.

W dalszej kolejności następuje przejście do drugiego etapu, czyli badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.

W objętym skargą postępowaniu skarżący upatruje bezczynności organu polegającej na nie rozpoznaniu jego wniosku w całości, zgodnie z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, w którym organ nie udzielił mu – w jego ocenie – odpowiedzi na wniosek.

Skład orzekający zwraca przy tym uwagę, że przedmiotowy wniosek o informację publiczną, co nie może budzić wątpliwości, został skierowany do organu zobowiązanego do jej udzielenia a zatem wymagał procedowania w jej trybie. Skoro tak, to stosownie od art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, zaś ewentualna odmowa udostępnienia powinna nastąpić w formie decyzji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany jest powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, wskazując w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że zdaniem Sądu, zarówno adresata wniosku można zakwalifikować, jako podmiot legitymowany prawnie do jego załatwienia jak i jego treść, jako informację publiczną, skoro jest związana z funkcjonowaniem organu, co nakazuje procedowanie w jej granicach.

W ocenie Sądu analiza toku postępowania prowadzi do konkluzji, że organ dopuścił się bezczynności, w zakresie oznaczonym w skardze na bezczynność. Organ nie uwzględnił w całości żądania, zawartego we wniosku strony o udostępnienie jej, ani też nie działał w prawnie określonych w ustawie o dostępie o informacji publicznej formach. Tłumaczenie organu, że nie mógł tego uczynić gdyż protokoły odbioru, faktury, karty przekazania odpadów nie są dokumentami urzędowymi, nie niosą komunikatów w sprawach publicznych nie uwolniło go od skutecznego zgłoszenia zarzutu bezczynności. Sąd podkreśla, że w sytuacji skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może dokonać następujących działań:

a) udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Organ dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej;

b) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

c) odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej;

d) może również odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 u.d.i.p.

Przy czym – zgodnie z art. 13 u.d.i.p. – organ administracji działań tych winien dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy. Dopiero zatem brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych oczywiście z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu administracji.

W świetle powyższego, uznając za zasadną konkluzję strony skarżącej, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, w zakresie objętym niniejszą skargą, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia.

Tym samym, z uwagi na twierdzenia organu, powtórzenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, tj.:

1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w biuletynie;

2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej;

3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy – co wystąpiło w przedmiotowej sprawie;

4) udostępnienie informacji publicznej;

5) decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Tym samym Sąd podkreśla, że ocena konkretnego dokumentu pod kątem spełniania przezeń wymogów informacji publicznej powinna być dokonywana w świetle procedury w trakcie której dokument został wytworzony. Przepisy konkretnej procedury mogą zawierać regulacje odmawiające dokumentowi, nawet wytworzonemu przez organ władzy publicznej, cechy informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Jest to tyle istotne, że nie tylko sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie.

Stanowisko zbieżne z wyrażonym powyżej wyrażono w wyrokach NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14 oraz z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2948/12).

Stosownie z kolei do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze:

a) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej;

b) udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 u.d.i.p.;

c) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia.

Z przytoczonego powyżej katalogu sposobów udostępnienia informacji publicznej istotne jest w niniejszej sprawie udostępnienie informacji publicznej na wniosek podmiotu zainteresowanego (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć również należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę prawa do informacji o sprawach publicznych, wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to przepisy ustaw określających tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego – por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt l OSK 1774/10, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Podsumowując tę kwestię, Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust.1). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Toteż podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej (art. 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) czy też poinformować pismem o powodach nieudzielenia informacji. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.Wskazać także należy, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, powtórzyć należy, iż celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przystępując z kolei do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., w sprawie sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Sz 34/13).

Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni.

Powracając na grunt rozpatrywanej sprawy powtórzyć po raz kolejny należy, iż wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej dotyczył spraw i problemów, które w ocenie organu nie stanowią informacji publicznej, a adresat wniosku usprawiedliwił swoją bezczynność wskazując, że w jego ocenie żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej Pozostawał błędnie w przekonaniu o braku podstaw do działania w przedmiocie żądanych informacji, a tym samym bezczynności. Tym samym Sąd uznał, że nie można jej przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Na tej podstawie skład orzekający uznał, że zachowanie organu nie przybrało postaci rażącego naruszenia prawa.

Skład orzekający uznaje że organ usprawiedliwił swoją zwłokę wskazując tak tok, jak i mylną ocenę prawną toku procedowania, co także uzasadnia odstąpienie od wymierzenia organowi grzywny, dlatego też w tej części skargę oddalano. Grzywna realizuje funkcję dyscyplinująco – restrykcyjną, która na tym etapie nie zrealizowałby jej, gdyż organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko, tłumacząc przy tym dokonaną ocenę wniosku strony potrzebą ochrony posiadanych danych. Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., pełni także funkcję prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania, a jej wysokość miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na twierdzenia organu, wymierzenie grzywny nie odnosiłoby oczekiwanego rezultatu i byłoby zbyt restrykcyjną reakcją na jego zachowanie.

W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku. Jednocześnie stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego) nie miała charakteru rażącego. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.