Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 522/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono punkt 1 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1b,  art. 17 ust. 5 pkt 1b, art. 17 ust. 5, art. 24 ust. 4, art. 27 ust. 5, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...], nr [...] w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej T. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez T. S. (dalej także: strona, skarżąca) decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej również jako: Kolegium lub w skrócie: SKO), działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej także: Kpa – po rozpatrzeniu odwołania strony, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Burmistrza P. z [...], nr [...], odmawiającej przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką: M. T. – decyzję pierwszoinstancyjną uchyliło w całości i orzekło o istocie sprawy:

1) odmawiając przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 lutego do 31 maja 2021 r.,

2) przyznając stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.971,00 zł (słownie: tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt jeden złotych) miesięcznie.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, po zaprezentowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazał prawne regulacje przedmiotu stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. W tych ramach przypomniał, że Burmistrz P. decyzją z [...], nr [...] przyznał stronie prawo do specjalnego zasiłku dla opiekuńczego w związku z opieką nad jej matką – M. T. w kwocie 620,00 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Wnioskiem z 23 lutego 2021 r., strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką (ur. [...]), będącą wdową. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 4 lutego 2019 r., mocą którego zaliczono matkę strony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, a także określającego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 grudnia 2018 r. Jednocześnie strona złożyła pisemne oświadczenie, że z dniem przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją [...], nr [...].

Decyzją z [...], nr [...], organ I instancji odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, w wyniku wniesionego odwołania Kolegium decyzją z [...], nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem zespołu orzekającego niezasadnie organ I instancji uznał, że strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej jako: "ustawa" lub u.ś.r., i przedstawił stanowisko w kwestii interpretacji tego przepisu. Kontynuując organ odwoławczy wskazał także, że w aktach sprawy oraz w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek ustaleń (danych), dotyczących zatrudnienia czy też aktywności zawodowej i zarobkowej strony oraz jej oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań na okoliczność z jakiego powodu nie podejmuje ona lub zrezygnowała z zatrudnienia, czy było to związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Następnie podkreśliło Kolegium, że w związku z oświadczeniem strony z dnia 23 lutego 2021 r., z którego wynika, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z [...], nr [...], obowiązkiem organu I instancji było ustalenie ze stroną czy to oświadczenie należy odczytywać jako wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też zawiera ono żądanie innej treści. Podkreśliło przy tym, że ma to istotne znaczenie dla sprawy z tego względu, że zgodnie z art. 17 ust. 5 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy strona w piśmie z dnia 27 maja 2021 r. oświadczyła, że w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną matką rezygnuje z przyznanego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją z [...]. Jednocześnie podkreśliła, że ostatnie swoje zatrudnienie zakończyła w roku 2019. Wyjaśniła także, że próbowała pogodzić pracę i opiekę nad matką ale w roku 2019 stan zdrowia matki uległ pogorszeniu przez co nie jest ona w stanie podjąć zatrudnienia, nawet w najmniejszym wymiarze czasu pracy, ze względu na konieczność sprawowania długotrwałej i całodobowej opieki. Dodatkowo strona zwróciła się do organu I instancji o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne.

Organ pierwszej instancji decyzją z [...], nr [...] uchylił decyzję z [...] nr [...], przyznającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wskazał, że strona złożyła prośbę o uchylenie decyzji z [...], w związku z czym uchylił to rozstrzygnięcie od 1 czerwca 2021 r. Decyzja została doręczona stronie 2 czerwca 2021 r. W tym też dniu strona złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od tej decyzji.

Następnie organ I instancji, decyzją z [...], nr [...], odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy, powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego. Zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podał, że strona jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad swoją matką. Wskazał także organ, że [...] uchylił decyzję z [...], nr [...], przyznającą stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od którego to rozstrzygnięcia strona zrzekła się prawa do wniesienia odwołania. Kontynuując zaznaczył, że matka strony jest wdową, jej rodzice nie żyją i legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 4 lutego 2019 r. Wyjaśnił przy tym organ pierwszoinstancyjny, że zobowiązany jest do przestrzegania ustawy, wskazując, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie został zmieniony art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Argumentując organ I instancji stwierdził nadto, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bo z orzeczenia osoby wymagającej opieki wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 grudnia 2018 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Przytoczoną na wstępie decyzją z [...] Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekło o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 lutego do 31 maja 2021 r. (pkt 1) i przyznało jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką w okresie od 1 czerwca 2021 r. na czas nieokreślony w kwocie 1.971,00 zł (słownie: tysiąc dziewięćset siedemdziesiąt jeden złotych) miesięcznie (pkt 2).

W jej motywach organ odwoławczy podkreślił, że warunki nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tego świadczenia zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, podkreślając krąg podmiotowy uprawnionych do tego świadczenia oraz treść art. 17 ust. 1b ustawy. Następnie SKO wskazało, że strona wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, będącą wdową, która legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 4 lutego 2019 r., zaliczającym ją do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, z którego wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 grudnia 2018 r. Podkreśliło, że strona jest osobą na której, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej matki. Zgodnie bowiem z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm.) obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej (zstępnych, czyli dzieci, wnuki, prawnuki oraz wstępnych, czyli rodziców, dziadków) oraz rodzeństwo.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w cenie organu I instancji strona nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy, mimo, że w decyzji z [...], nr [...], organ odwoławczy wskazał już inną wykładnię tegoż przepisu, która z uwagi na treść art. 138 § 2a Kpa, była wiążąca dla organu I instancji. Zgodnie z tym przepisem jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Następnie SKO ponownie zauważyło, że stanowisko organu I instancji jest błędne i nie zasługuje na aprobatę, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., powołanym przez stronę w odwołaniu, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy zacytował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt. I OSK 300/19, w którym uznano, że "wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje on prostego skutku, określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, a więc utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. (...) Istotne jest jednakże to, że tego rodzaju wyrok Trybunału powoduje konieczność zrekonstruowania normy prawnej na podstawie tych przepisów prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją przy wykorzystaniu odpowiednich reguł wykładni prawa - tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Warto również przypomnieć, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy (art. 8 ust. 2 Konstytucji) jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego", (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wszystkie przytaczane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są publicznie na stronie internetowej: Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium wyjaśniło przy tym, że Sąd ten wskazał, że "stosując taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd też w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium".

W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło przy tym, że podziela prezentowany w cytowanym orzeczeniu pogląd, co oznacza, iż niezasadna jest odmowa organu I instancji przyznania wnioskowanego świadczenia ze wskazaniem, iż nie jest spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b ustawy. Podane przez organ argumenty nie mogły stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stąd należało ustalić czy strona spełnia pozostałe przesłanki, wynikające z ustawy, których spełnienie uprawnia do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i miała przyznane na mocy decyzji organu I instancji z [...], nr [...], prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją z [...], nr [...], na wniosek strony. Podkreślił także organ drugoinstancyjny, że stronie przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczego z tytułu opieki nad matką do 31 maja 2021 r. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tej decyzji odpadła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy, uniemożliwiająca przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką. SKO zaznaczyło, że w sprawie od 1 czerwca 2021 r. nie zaistniały również inne przesłanki negatywne wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy, co potwierdza oświadczenie strony znajdujące się w części II złożonego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a zarazem zostały spełnione przesłanki do przyznania tego świadczenia zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy.

W tak ustalonym stanie faktycznym Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką od 1 lutego do 31 maja 2021 r., z uwagi na występowanie w sprawie przesłanki negatywnej, której mowa w ww. art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy, gdyż w okresie tym strona miała przyznane zrealizowane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że do 31 maja 2021 r. strona miała przyznane i wypłacone świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego (decyzja w tym przedmiocie została uchylona, co wskazano wyżej), a zatem wnioskowane świadczenie może być przyznane od 1 czerwca 2021 r., gdyż wówczas zostały spełnione warunki do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji – jak wskazano także na wstępie –Kolegium orzekło o przyznaniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w okresie od 1 czerwca 2021 r., na czas nieokreślony. Zaznaczyło Kolegium że świadczenie to zostało przyznane na czas nieokreślony, gdyż orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 4 lutego 2019 r. o zaliczeniu matki strony do znacznego stopnia niepełnosprawności wydane zostało na stałe (art. 24 ust. 4 ustawy). Jednocześnie organ odwoławczy wskazał podstawę prawną wysokości ustalonego świadczenia.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zaskarżyła je w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego do dnia 31 maja 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił autor skargi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy przez jego "nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego",

2) art. 27 ust. 5 ustawy przez jego "błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce".

Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], nr [...], w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego od 1 lutego 2021 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W jej motywach pełnomocnik strony opisał przebieg postępowania podkreślając, że organ odwoławczy uznał, iż zachodzi przesłanka umożliwiająca przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną od 1 lutego 2021 r., gdyż w okresie wcześniejszym wnioskodawca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie autor skargi podkreślił, że strona we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku w sytuacji przyznania wnioskowanego świadczenia. Tym samym, na co zwrócił uwagę, skoro strona dokonała wyboru świadczenia, zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy, to nie może zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W ocenie pełnomocnika zgodnie z dyspozycją zawartą w treści art. 24 ust. 2 ustawy ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jego zdaniem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie uwzględnił przy tym, iż nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza w sytuacji gdy mogąc dokonać wyboru, dokonała tego, wyraźnie oświadczając, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. Podkreślił na zakończenie, że wybór świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia korzystniejszego został przez wnioskodawczynię wyrażony już w dniu złożenia wniosku do organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, że podniesione przez pełnomocnika kwestie nie wnoszą nic nowego do sprawy i nie mają wpływu na sposób podjętego rozstrzygnięcia, które wydane zostało w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy i obowiązujące w tym zakresie przepisy. Podkreśliło, że w okresie od 1 lutego do 31 maja 2021 r. występowała w sprawie negatywna przesłanka powodująca brak podstaw do przyznania stronie przedmiotowego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa.

Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach:

pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym,

drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury,

trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej). Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797-798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także – z mocy art. 135 P.p.s.a – poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że za trafny uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1b w związku z art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna, pomimo zawarcia w treści tegoż wniosku wyraźnego oświadczenia o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. Rozwinięcie powyższej oceny należy poprzedzić konstatacją, iż w okolicznościach badanej sprawy nie jest sporne, że w razie zbiegu uprawnień do zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego, strona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń. Norma prawna wynikająca z treści art. 17 ust. 5 pkt 1b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyraźnie statuuje uprawnienie do jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną. W okolicznościach badanej sprawy sporny – choć zdaniem Sądu w świetle wyraźnego stanowiska strony wyrażonego 25 lutego 2021 r., a zawartego tak we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, że "rezygnuje z zasiłku", jak i oświadczeniu z 23 lutego 2021 r., o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (k.14 akt administracyjnych), a dołączonego do wniosku, nie powinien być – pozostaje moment, w którym skarżąca jako osoba uprawniona dokonała wyboru takiego świadczenia.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Odnosząc się do powyższej kontrowersji wypada dostrzec, iż kwestia proceduralnych możliwości dokonania przez stronę uprawnioną wyboru na gruncie art. 27 ust. 5 u.ś.r., a tym samym usunięcia przeszkody do przyznania świadczenia, o której stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w okolicznościach niniejszej sprawy zachowują aktualność. Zagwarantowanie osobie uprawnionej do świadczeń wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie może polegać na wymaganiu rezygnacji z przyznanego świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia ze strony organów administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia (zob.: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1676/18; z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1175/18; z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18; z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19; z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19; z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2122/20; z 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20, a także z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 304/21).

Przy czym na uwagę zasługuje stanowisko wyrażone przez NSA w ostatnim z przytoczonych wyroków z 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 304/21 NSA, że "już z samego faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może wynikać dostatecznie uzewnętrzniona wola strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia, to jednak w razie istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 63 § 2 Kpa w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 Kpa). Należyte wypełnienie powyższych obowiązków przez organy czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa)".

Sąd podziela też pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 48/20, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 tej ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej zasadami wynikającymi z kilku przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozstrzygnąć zgodnie z regułą proporcjonalności, wypełnioną na etapie wykonania decyzji o przyznaniu uprawnienia do korzystniejszego świadczenia. Wreszcie zgodzić się przyjdzie z wyrażanym m.in. w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych poglądem, że nie jest do przyjęcia w państwie prawa sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wybrała świadczenie bardziej korzystne.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogło stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od początku miesiąca, w którym doszło do złożenia wniosku. Co więcej, skarżąca miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zmierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego, ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Na marginesie, na zakończenie Sąd wskaże także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. m.in. wyroki: WSA w Opolu z 20 września 2018 r., sygn. II SA/Op 302/18 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 4354/18 oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.; czy też prawomocnych wyrokach, albowiem nie zaskarżonych, jak: WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Po 158/19; WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., sygn. IV SA/Wr 360/19; WSA w Szczecinie z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19).

Uwzględniając powyższe uwagi nie można w zaistniałym sporze przyznać racji organom odmawiającym stronie prawa do korzystniejszego dla niej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za wnioskowany przez nią okres. W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 oraz w całości poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od organu kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą pełnomocnika. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.