Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 380/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią obowiązujących na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] odmawiającej skarżącej zwolnienia od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego pn. "Hotel *** klasy turystycznej", planowanego na terenie północnej części działki nr [...], obręb [...] w W. przy ul. [...], obejmującego rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku wraz z infrastrukturą techniczną, budowę tarasów, drogi dojazdowej, podjazdu gospodarczego, parkingu oraz ogrodzenia - utrzymał ww decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (DRZGW) w [...], rozpoznając wniosek D. Sp. z o.o. z dnia 7 listopada 2017 r. w przedmiocie wydania decyzji zwalniającej od zakazów określonych art. 88I ust. 1 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzonej inwestycji, na podstawie dokumentacji wnioskowej ustalił, że planowany do rozbudowy obiekt budowlany stanowi obecnie pawilon o wymiarach około 44 m na 6 m (zgodnie z mapą do celów projektowych). Teren objęty zamierzeniem stanowi także fundament budynku o wymiarach około 43 m na 6 m oraz chodnik o wymiarach około 52,5 m na 8 m. Budynek po rozbudowie będzie pełnił funkcję hotelu i będzie miał wymiary długość do 144,5 m, szerokość do 12,3 m i wysokość do 14 m. Obiekt będzie docelowo posiadał trzy kondygnacje powyżej poziomu ulicy [...] oraz jedną na poziomie terenu od strony rzeki [...]. Rzędna poziomu podłogi na poziomie terenu od strony rzeki [...] wynosi 5,275 m n.p.W. Poziom ten projektuje się do wykorzystania jako zaplecze planowanej restauracji oraz zbiornik na odpady. Rzędna poziomu podłogi na poziomie głównego wejścia do hotelu wynosi 9,125 m n.p.W. W dokumentacji wnioskowej wskazano, że planowany hotel (także w części rozbudowywanej) będzie opierał się na fundamentach istniejącego budynku, które będą także rozbudowywane w systemie pali nośnych. Tarasy zaplanowane są na poziomie ulicy [...]. Obiekt będzie posiadał przyłącza do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej i elektroenergetycznej. W ramach Inwestycji zaplanowano wykonanie drogi dojazdowej, podjazdu gospodarczego i parkingu (na 57 miejsc parkingowych, o powierzchni około 1200 m2). Ogrodzenie terenu zaprojektowano jako niskie, nieutrudniające spływu wód powodziowych (od strony [...] poprowadzone granicą działki).

Według obowiązującej mapy zagrożenia powodziowego (MZP) planowane przedsięwzięcie pn. "Hotel *** klasy turystycznej" w całości znajduje się w zasięgu wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) oraz w zasięgu wody powodziowej o prawdopodobieństwie wystąpienia 10 % (raz na 10 lat). W przypadku wystąpienia powodzi p = 1%, analizowany teren będzie pokryty wodami o głębokości do 286 cm, przy p = 10% głębokość wody wyniesie do 137 cm. Głębokość wody w samym budynku (na kondygnacji zlokalizowanej na poziomie terenu od strony [...]) w przypadku p = 1% wynosi ponad 190 cm, a przy p = 10% wynosi ponad 40 cm. W ocenie organu I instancji bezsporną kwestią jest także częstotliwość oddziaływania wód wezbraniowych na budynek objęty wnioskiem z uwagi na jego położenie od strony odwodnej wału przeciwpowodziowego. Podniósł także, iż planowane zagospodarowanie terenu międzywala spowoduje, że będą się zatrzymywać na analizowanym terenie niesione przez wody powodziowe drzewa, gałęzie czy też inne elementy stałe. Powyższe będzie stanowić zagrożenie zarówno dla konstrukcji samego obiektu budowlanego, przeznaczonego na pobyt ludzi, w efekcie czego realne jest uszkodzenie elementów konstrukcyjnych, co będzie skutkowało wzrostem strat w przypadku wystąpienia powodzi ale także będzie stanowić zagrożenie dla ludzi przebywających w budynku, który po rozbudowie w/g projektu miałby być budynkiem 4-kondygnacyjnym. Jako działania chroniące inwestycję przed wodami powodziowymi wskazano prowizoryczne mury oporowe, a do zabezpieczenie budynku rozsuwane grodzice stalowe. Organ podniósł, iż powyższe działania, minimalizujące oddziaływanie wód powodziowych, ograniczają się jednak wyłącznie do działań objętych inwestycją i nie uwzględniają oddziaływania przedmiotowych czynności w szerszym aspekcie tj. ograniczenia pojemności terenu międzywala, a w konsekwencji wpływu na przepływ wód powodziowych. Planowana inwestycji, w jej kształcie i miejscu będzie miała zatem negatywny wpływ utrudniając zarządzaniem ryzykiem powodziowym.

W ocenie organu należy mieć także na uwadze potencjalne negatywne skutki zarówno ekonomiczne, gospodarcze jak i społeczne, gdyż nie ograniczają się one wyłącznie do terenu realizacji przedsięwzięcia gdyż, jak wskazał, koszty ochrony przed powodzią ponosi całe społeczeństwo. Ocena możliwości realizacji przedsięwzięcia na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią powinna uwzględniać zagospodarowanie nie tylko obszarów inwestycyjnych ale także terenów bezpośrednio z nimi sąsiadujących, a w analizowanym przypadku także terenów, które chroni wał przeciwpowodziowy. Dodatkowo Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zwrócił uwagę, że przedmiotowy obiekt jako projektowany hotel, stanowi miejsce przeznaczone na pobyt ludzi, a realizacja prac będzie powodowała wzrost wartości mienia położonego w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Prezesa PGW WP z odwołaniem wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem odwołującego, tj. decyzji zwalniającej od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne przy realizacji planowanej inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i załączonych do odwołania.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Wskazał, iż zgodnie ze sporządzonymi przez Prezesa KZGW mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] M-34-139-A-c-1), które zostały przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapv.isok.gov.pl), przeznaczona pod inwestycję działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...], w całości w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 100 lat (woda Ql%) oraz w zasięgu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia, tj. raz na 10 lat (woda Q10%). Rzędna wody 1% na wysokości terenu inwestycji wynosi 85,16 m n.p.m. Kr., a wody 10% wynosi 83,67 m n.p.m. Kr. W przypadku wystąpienia wody o przepływie Ql% teren inwestycji zostanie pokryty wodą o głębokości mieszczącej się w przedziale od 0,5 m do 2,0 m (na ww. mapach podane są cztery przedziały głębokości wody). Natomiast w przypadku wystąpienia wody o przepływie 0.10% teren ww działki zostanie w całości pokryty wodą o głębokości do 0,5 m. Organ odwoławczy również podkreślił, że działka inwestycyjna znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym, czyli na terenie międzywala. Jest to teren zarezerwowany na czas powodzi na przepuszczenie wód wezbraniowych w celu obniżenia wysokości fali powodziowej i realnie zagrożony powodzią, który winien pozostać wolny od zabudowy, gdyż ewentualna zabudowa może dodatkowo zwiększyć zagrożenie ryzyka powodziowego. Jednocześnie wskazał, iż zakazy określone w ustawie Prawo wodne mają na celu nie tylko unikanie ekspozycji na powódź obiektów budowlanych znajdujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, ale także polegają na zapewnieniu niezabudowanej przestrzeni służącej przepuszczaniu wód powodziowych.

Skarżąca Spółka nie zgadzając się z powyższą decyzją wniosła do tut. Sądu skargę zarzucając naruszenie:

- art. 881 ust. 2 w zw. z art. 881 ust. 1 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (dalej jako: u.p.w.), poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącej, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, obejmuje roboty oraz czynności utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, a tym samym, iż to zamierzenie inwestycyjne utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, co jest jednoznaczne z odmową zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww ustawy;

- art. 881 ust 3 u.p.w., poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez uprzedniego zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno- meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy zamierzenie inwestycyjne Skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, nie utrudni ochrony przed powodzią;

- art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności faktycznych i prawnych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez stwierdzenie, mające charakter tzw. uznania administracyjnego, iż zamierzenie inwestycyjne Skarżącego, planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, a tym samym uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji zwalniającej od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww ustawy;

- art. 7a i art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania co spowodowało, iż w świetle dowodów wnioskowanych przez skarżącą, w tym opinii (opracowanie pn. "Wytyczne zagospodarowania międzywala [...] na obszarze gminy [...]") autorstwa doc. dr. inż. J. W. i dr. inż. K. U. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia [...] z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad [...] przy ul. [...] w W., skarżąca została odmiennie potraktowana niż wyżej wskazany podmiot, jej prawa i interesy w świetle wydania zaskarżonej decyzji zostały ewidentnie naruszone;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. Tl k.p.av art. 8 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na wadliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, skutkującym nie wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a tym samym poprzez brak dokonania obiektywnej i merytorycznej oceny przesłanki utrudnienia zarządzeniem ryzykiem powodziowym, o której mowa w art. 88I ust. 1 i 2 cyt. ustawy polegające na:

- braku uwzględnienia istotnych okoliczności faktycznych w postaci warunków hydrologicznych występujących na obszarze zamierzenia inwestycyjnego pn. "Hotel *** klasy turystycznej",

- niezasięgnięcie opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, mimo wystąpienia potrzeby dla stwierdzenia czy ww zamierzenie inwestycyjne planowane na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie utrudni ochrony przed powodzią,

- nieuwzględnienie, a co najmniej nieodniesienia się do postanowień Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru [...], przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienionej (sprostowanie błędów) uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka jest działką inwestycyjną,

- braku uwzględniania dowodu z ww opinii (opracowania),

- braku uwzględniania, a co najmniej odniesienia się do uzasadnienia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. zwalniającej Zarząd Mienia [...] z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, zgodnie z którym "Opinia hydrologiczna "Określenie wpływu na ochronę przed powodzią" wykonana przez uprawnionego hydrologa dr inż. P. K. stwierdza, że w wyniku obliczeń hydrologicznych warunków przejścia wód powierzchniowych budowle nie będą miały żadnego wpływu na przepustowość koryta wielkich wód, gdyż wysokość spiętrzenia strugi wody określona została zaledwie na 0,8 cm,

- braku uwzględnienia, a co najmniej odniesienia się do pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., podpisanego przez Zastępcę Dyrektora ds. Utrzymania Wód;

- art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na pozostawieniu poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych dotychczas przez Skarżącego, całkowitym pominięciu istotnych dla sprawy środków i materiałów dowodowych oraz dokonaniu ich oceny wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz sprawiedliwości społecznej;

- art.107 ust. 3 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które uznane zostały za udowodnione, dowodów, które wzięto za podstawę rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których nie uznano określonych twierdzeń i dowodów, zupełnie je pomijając, co skutkuje tym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do rzeczywistych okoliczności faktycznych sprawy, potwierdzających zasadność odmowy zwolnienia od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww ustawy.

Podnosząc wskazane powyżej zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przypominała stan faktyczny sprawy i obszernie uargumentowała stawiane w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem Sądu wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była ww decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. wydana na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...], odmawiającej skarżącej zwolnienia od zakazów wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią, obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi 88I ust. 2 uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne, które weszło w życie z dniem 12 kwietnia 2018 r., z mocą od dnia 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, dotyczących wydania decyzji zwalniających od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego (wniosek skarżącej z dnia 7 listopada 2017 r.) w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, przy czym organem właściwym do rozpatrzenia odwołania, zgodnie z ww nowelizacją, jest Prezes Wód Polskich PGW WP.

W obliczu powołanej regulacji prawnej zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku strony wymaga uzyskania decyzji zwalniającej od ww. zakazów określonych w art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, albowiem dotyczy działań wskazanych jako zakazane na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Zgodnie z treścią art. 88I ust. 1 ustawy Prawo wodne, obowiązującej na dzień wydania ww decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

Przy czym, zgodnie z art. 88I ust. 2 ww ustawy, jeżeli zamierzenie nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może w drodze decyzji zwolnić od zakazów ustanowionych w art. 88I ust. 1 ww. ustawy określając jednocześnie warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią. W świetle powyższych przepisów prawa podkreślenia wymaga obowiązujący na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zakaz wykonywania robót i czynności, które utrudniają ochronę przed powodzią lub zwiększają zagrożenie powodziowe. Zakres ww regulacji jednoznacznie wskazuje, iż jedynie w ściśle określonych przypadkach dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może wydać decyzję zwalniającą od ww. zakazów.

Odnosząc się zatem do okoliczności niniejszej sprawy, zgodnie z dokonanymi przez organy ustaleniami, teren nieruchomości wskazanej pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w bezpośredniej strefie zagrożenia powodzią, w obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym, na terenie międzywala, po prawej stronie obwałowanego koryta rzeki [...] ([...]). Jest to teren zarezerwowany na czas powodzi na przepuszczenie wód wezbraniowych w celu obniżenia wysokości fali powodziowej i realnie zagrożony powodzią, który winien pozostać wolny od zabudowy, która może dodatkowo zwiększyć zagrożenie ryzyka powodziowego. Zakazy określone w ustawie Prawo wodne mają na celu nie tylko unikanie ekspozycji na powódź obiektów budowlanych znajdujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ale także zapewnienie niezabudowanej przestrzeni służącej przepuszczaniu wód powodziowych.

Inwestor - skarżąca Spółka - wskazał, że przewiduje na etapie projektowym oraz wykonawczym wprowadzenie szeregu zabezpieczeń przeciwpowodziowych zapewniających bezpieczeństwo planowanej inwestycji. Jako działania chroniące inwestycję przed wodami powodziowymi wskazano prowizoryczne mury oporowe, a do zabezpieczenie budynku rozsuwane grodzice stalowe. Ich zastosowanie ograniczono wyłącznie do działań objętych inwestycją. Z uwagi jednak na położenie przedmiotowej nieruchomości w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w ocenie Sądu, mając na uwadze powołaną regulację prawną, planowany budynek (jego rozbudowa) nawet podparty na słupach, w dalszym ciągu będzie narażony na zalanie wodą powodziową o głębokości w przedziale od 0,5 m do 2 m. W konsekwencji oddziaływania wód powodziowych może nastąpić nie tylko zniszczenie planowanego do wykonania budynku usługowego (hotelu), w tym również słupów podpierających ale także niesione przez wodę elementy mogą powodować niszczenie sąsiednich obiektów budowlanych i blokowanie swobodnego przepływu wód powodziowych. Lokalizacja budynku na trasie przepływu wód powodziowych wpływa na podpiętrzenie wód oraz zwiększenie naporu wody na obiekty napotykane na swojej drodze a intensywny rozwój zabudowy spowoduje, iż obszar zlewni będzie miał coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych, co tym samym spowoduje wyższe stany wód na rzece a co za tym idzie - zwiększenie prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia ekstremalnego - powodzi.

Należy zwrócić też uwagę, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb) ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Ponadto, zgodnie z art. 88k ww ustawy, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.

W kontekście powyższego, jak zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych i dróg dojazdowych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwości samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Dlatego też, w obliczu powyższego, w ocenie Sądu planowane zamierzenie inwestycyjne w powyższej lokalizacji, nie jest możliwe do zrealizowania. Odnosząc się do zarzutu skargi, formułowanego już w odwołaniu, iż Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] przy wydaniu zaskarżonej decyzji pominął i nie uwzględnił w sprawie dowodu w postaci decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (wydanej dla sąsiedniej nieruchomości) zwalniającej Zarząd Mienia [...] z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, związanych z budową kawiarni oraz sanitariatu publicznego nad [...] przy ul. [...] w [...] Sąd wskazuje, iż powyższa decyzja dotyczyła realizacji innej inwestycji, jak podniósł organ, związanej ze zbliżającymi się mistrzostwami Europy w piłce nożnej w 2012 r. Powyższa okoliczność pozostaje zatem bez znaczenia dla rozpoznania w niniejszej sprawie albowiem przedmiotem badania przez Sąd jest konkretna decyzja - tutaj wyżej wskazane decyzje - odnoszące się do danego stanu faktycznego. Sąd nie analizuje innych okoliczności niż te, które bezpośrednio są związane z daną, określoną sprawą. Rozstrzygnięcie wydane w innej sprawie, nawet w zbliżonych okolicznościach, nie ma zatem żadnego odniesienia i wpływu na wynik w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Tym bardziej, iż decyzja, na którą powołuje się skarżąca, została wydana w 2011 roku, w innych realiach prawnych i faktycznych (np. brak obowiązujących map zagrożenia powodziowego). Badana natomiast decyzja wydana już została w oparciu o mapy zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] M-34-139-A-c-1), przekazane Dyrektorowi RZGW w [...] dopiero w dniu 15 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem http://mapv.isok.gov.pl). Zatem ówcześnie stan faktyczny w powyższym obszarze mógł się inaczej kształtować, co mogło mieć również wpływ na treść wydanej decyzji, pomijając fakt wskazany przez Prezesa PGW WP w odpowiedzi na skargę, o możliwości, w czasie wydawania ww decyzji w 2011 roku, dopuszczenia się liberalizacji przepisów powołanej ustawy - Prawa wodnego. Trzeba zatem mieć na względzie, iż każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Prowadząc postępowanie administracyjne należy przeanalizować całość zebranego materiału dowodowego i ocenić go w oparciu o stan faktyczny danej sprawy i prawny obowiązujący w dniu wydania danego rozstrzygnięcia. W analizowanym przypadku przedmiotem analizy są więc wyłącznie działania planowane obejmujące rozbudowę i nadbudowę budynku, wykonanie infrastruktury komunikacyjnej oraz ogrodzenia na terenie działki inwestycyjnej.

Reasumując Sąd stwierdza, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy ustanowione przepisami ustawy Prawo wodne. Decyzja zwalniająca od przedmiotowych zakazów, pomimo iż ma charakter uznaniowy, stanowi wyjątek od przyjętego generalnego zakazu realizacji robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Z powyższego wynika zatem obowiązek organu przeprowadzenia rzetelnej analizy stanu faktycznego, albowiem wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (czyli decyzji mającej charakter wyjątku) powinno być traktowane w sposób ścisły i jest możliwe wyłącznie przy spełnieniu ustawowych kryteriów określonych w przepisach art. 88I ust. 2 ustawy - Prawo wodne. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego bez wątpliwości określono, że teren objęty zamierzeniem znajduje się w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze lokalizację tego terenu w przestrzeni miejskiej jest to, w istocie, obszar atrakcyjny inwestycyjnie, jednak należy mieć na względzie, zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego, iż teren ten charakteryzuje się wysokim prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi. A jednocześnie, teren ten stanowi międzywale, czyli położony jest na obszarze pomiędzy korytem rzeki a wałem przeciwpowodziowym, który to teren został celowo wydzielony w dolinie rzecznej dla bezpiecznego przeprowadzania wód powodziowych. Fakt posadowienia na przedmiotowej nieruchomości w latach 70/80-tych ubiegłego wieku budynku objętego planowaną inwestycją, nie stanowi także argumentu za możliwością dalszego jego rozbudowy, jako nie zagrażającej potencjalnej ochronie przeciwpowodziowej. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 88I ust. 2 ustawy - Prawo wodne jest nieuzasadniony. W toku postępowania organy prawidłowo określiły, że w przedmiotowym przypadku planowane działania objęte są zakazami wynikającymi z ustawy - Prawo wodne. Mając na uwadze, że zwolnienie od zakazów może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy planowane działania nie będą utrudniały zarządzania ryzykiem powodziowym, zasadnie zatem uznały o braku podstaw do zwolnienia z obowiązujących zakazów.

Także, wbrew stanowisku skarżącej Spółki, mając na uwadze fakt, iż organy obu instancji są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi stosowną wiedzę i są właściwe w sprawach gospodarowania wodami, nie są zobligowane do wystąpienia o opinię do państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, o co wnosiła Spółka. Takie wystąpienie ma wyłącznie charakter fakultatywny i zasadny jedynie w sytuacji szczególnych wątpliwości, których, mając na uwadze położenie nieruchomości, zakres i treść ww map zagrożenia powodziowego, w ocenie Sądu co oczywiste, organy nie posiadały. Wystąpienie o wskazaną w skardze opinię byłoby zasadne, gdyby organy nie dysponowały wystarczającą wiedzą z zakresu przepływu wód powodziowych w odniesieniu do analizowanego terenu (np. po przyjęciu obowiązujących map zagrożenia powodziowego przeprowadzono prace, których wynikiem jest ograniczenie zagrożenia powodziowego). W przedmiotowym przypadku taka przesłanka jednak nie występuje.

Także nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi o nie uwzględnieniu przez organ opinii - opracowania ("Wytyczne zagospodarowania międzywala [...] (...)" jak i pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2003r. Podobnie jak wyżej wskazano, powyższe o tyle nie ma znaczenia, iż organy działają na podstawie danego stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania. Pismo z powyższej daty, tj. sprzed blisko 17 lat zostało wydane w zupełnie innym stanie faktycznym jak i prawnym ale także nie ma waloru wiążącego. Nie stanowi ono opinii, uzgodnienia, czy unormowania prawnego. Powyższe opracowanie również nie stanowi dowodu w sprawie, który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wypada w tym miejscu przypomnieć o szczególnym charakterze organów obu instancji i szczególnych ich kompetencjach do rozstrzygania w przedmiotowych sprawach.

Sąd także stwierdza, iż nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Ogólnie sformułowany zarzut podnoszący, że ocena stanu faktycznego sprawy nie została prawidłowo przeprowadzona, uznać należy, mając na uwadze nie poparcie tych twierdzeń dowodami, jedynie za polemikę skarżącej z ustaleniami organu. W postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) co w ocenie Sądu w sposób prawidłowy uczyniły. Swoje stanowisko w sposób czytelny, zrozumiały i w pełni wyraźny przedstawiły w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, tym samym nie uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji wyjaśniły i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, podały na jakiej podstawie ustaliły zagrożenie powodziowe omawianego terenu (mapy zagrożenia powodziowego), a także przytoczyły i zastosowały odpowiednie przepisy prawa. To, że skarżąca nie zgadza się z podważanymi decyzjami, co jest oczywiście dla Sądu zrozumiałe, nie oznacza tym samym, iż zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

Dlatego też mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.