Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 673/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącej W. F. kwotę 797 /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W. F. (skarżąca) jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Po rozpoznaniu wniosku Zarządu Powiatu [...] z dnia 22 lutego 2017 r. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] udzielił wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na:

I. Wykonanie urządzeń wodnych: 1) Przebudowę urządzenia wodnego rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 polegającą na przykryciu rowu kolektorem deszczowym: a) od km 9+596 do km 9+615,1 - strona lewa, b) od km 9+714,65 do km 9+723,65 - strona lewa, c) od km 9+711,0 do km 9+720,0 - strona prawa; 2) Przebudowę urządzenia wodnego rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680: a) od km 9+457 do km 9+596 - strona lewa, b) od km 9+612 do km 9+711 - strona prawa, c) od km 9+720 do km 9+753 - strona prawa; 3) Rozbudowę istniejącego przepustu o średnicy 600 mm i długości 8,0 m pod koroną drogi powiatowej nr [...] na działce nr 2680 w km 9+714; 4) Likwidację urządzenia wodnego - istniejącego rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 po stronie lewej drogi od km 9+615,1 do km 9+664,0; 5) Wykonanie urządzenia wodnego tj. wylotu kanalizacji deszczowej WL1 do ziemi tj. rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 w km 9+596 po stronie lewej,

II. Szczególne korzystanie z wód: wprowadzanie ścieków opadowych i roztopowych do ziemi tj. rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 w km 9+596 po stronie lewej.

W dniu 30 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. z uwagi na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu jako strona. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wyjaśniła, że budowa urządzeń wodno- kanalizacyjnych, w tym budowa rowu przydrożnego, będzie dotyczyć jej bezpośrednio, albowiem jest właścicielką działki ew. nr 2068 położonej w obrębie H., która przylega bezpośrednio do części projektowanego rowu. Ponadto na działce skarżącej ma powstać zatoczka autobusowa w ramach planowanej przez Powiatowy Zarząd Dróg w [...] inwestycji pn. "Rozbudowa drogi powiatowej [...] [...] - [...] - [...] w miejscowości H. polegająca na budowie zatoki autobusowej po stronie lewej w km 9+650 wraz z przebudową zatoki autobusowej po stronie prawej w km 9+580 oraz przebudową drogi w km 9+453 - do 9+753 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". Planowany rów musi przebiegać, na całej długości zatoczki - po terenie działki skarżącej.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art.104, art. 151 § 1 pkt 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 122 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 2), art. 122 ust. 1 pkt 3), w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19) lit. a) i f), art. 9 ust. 2 pkt 2), art. 127, art. 128, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.), rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 ust. 7 u.p.w., stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest:

1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego;

2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego;

4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

5) właściciel powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;

6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego i następuje wyłącznie na podstawie art. 127 ust. 7 u.p.w., stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Analizując zebrany materiał dowodowy pod kątem uznania skarżącej za stronę postępowania w oparciu o art. 127 ust. 7 u.p.w. organ I instancji stwierdził, że skarżąca nie była stroną ww. postępowania, ponieważ nie spełniała przesłanek uznania za stronę, wymienionych w powyższym artykule. Organ I instancji nie zgodził się z argumentami wskazanymi przez skarżącą, według których powinna być stroną w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Organ stwierdził, że rów przebiega na działce nr 2680 obręb H. stanowiącej własność Powiatu [...], w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Wzdłuż działki nr 2068 planowana jest likwidacja urządzenia wodnego - istniejącego rowu przydrożnego drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 po stronie lewej drogi od km 9+615,1 do km 9+664,0 polegająca na jego zasypaniu gruntem budowlanym, a wody opadowe z jezdni oraz projektowanej zatoki autobusowej zostaną odprowadzone do projektowanego wpustu ulicznego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a) u.p.w., rowy są urządzeniami wodnymi. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 u.p.w., przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń. Na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 u.p.w.). Organ I instancji wskazał, że jak wynika z dokumentacji do ww. pozwolenia wodnoprawnego, zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych ogranicza się do działki nr 2680 stanowiącej własność Powiatu [...], w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Na likwidowanym rowie przydrożnym drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680 po stronie lewej drogi od km 9+615,1 do km 9+664,0 planowana jest budowa zatoki autobusowej, natomiast za nią, na działce nr 2068 planowana jest budowa chodnika, który znajduje się poza likwidowanym rowem w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] na działce nr 2680. Budowa chodnika nie podlega przepisom u.p.w., lecz przepisom ustawy Prawo budowlane, i fakt, że na działce nr 2068 planowane jest wykonanie chodnika, nie może być podstawą do uczestniczenia w charakterze strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji.Zar zuciła w nim naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 6, 7 i 11 k.p.a. - poprzez zaniechanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz niedostatecznie wnikliwe zbadanie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy tj. bez uwzględnienia, czy wody gruntowe i opadowe z działki skarżącej posiadają inną drogę odprowadzania niż rów mający zostać zlikwidowany oraz czy projektowane urządzenia będą służyć także do odprowadzania wód z jej działki i czy będą one wystarczające;

2) art. 85 k.p.a. w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyznaczenia rozprawy administracyjnej połączonej z dokonaniem oględzin miejsca objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co rzutowało na ustalenia faktyczne poczynione w sprawie tj. doprowadziło organ do konkluzji, że rozwiązania wskazane przez wnioskodawcę są adekwatne do warunków gruntowych terenu.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 127 ust. 7 u.p.w. polegające na jego niezastosowaniu pomimo, iż skarżąca jest podmiotem władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, a w konsekwencji odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podała, że organ I Instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem należytego zgromadzenia materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niewątpliwie zakres oddziaływania skutków planowanej inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym będzie wykraczał poza nieruchomości należące do wnioskodawcy. Urządzenie wodne nawet niewielkich rozmiarów może istotnie modyfikować przepływ wody. Likwidacja rowu może powodować spiętrzenie wody na działce skarżącej, z uwagi na fakt, że nie posiada ona innych urządzeń służących do odprowadzania wody z jej działki, a naturalne ukształtowanie terenu powoduje ich przepływ właśnie w takim kierunku, że koniecznym jest korzystanie z przedmiotowych urządzeń. W ocenie skarżącej, funkcjonowanie urządzeń wodnoprawnych (na zasadach określonych w aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym) będzie miało znaczący wpływ na kształtowanie się poziomu wody w obrębie jej nieruchomości - z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że doprowadzi do zmiany stanu wód na jej gruncie tj. będzie negatywnie oddziaływać na grunt sąsiedni. Skarżąca wskazała również, że organ I instancji ustalił, iż likwidowany rów dopiero przyszłości zostanie zastąpiony innymi rozwiązaniami. Zdaniem skarżącej, oznacza to w chwili obecnej brak kompleksowych urządzeń mogących zniwelować skutki dokonanych w międzyczasie zmian - w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że budowa zatoki autobusowej odbywać się będzie z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organ dokonując oceny, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania, zajmując w tym zakresie negatywne dla niej stanowisko, poprzestał na ogólnikowym odwołaniu się do planowanej inwestycji budowy zatoki autobusowej i chodnika. Skarżąca podniosła, że wydając pozwolenie wodnoprawne, organ winien brać pod uwagę istniejący na ten czas stan faktyczny. W dacie wydawania decyzji urządzenie wodnoprawne - zarówno likwidowane, jak i projektowane bezpośrednio przylegają do działki skarżącej, bowiem jest ona nadal właścicielką również tej części gruntu, na której planowana jest budowa zatoki autobusowej (jej wywłaszczenie w trybie tzw. specustawy drogowej nie nastąpiło). Skarżąca zarzuciła, że tym samym bezpodstawne są twierdzenia organu, jakoby zasięg oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń ograniczał się jedynie do działek stanowiących własność Powiatu [...] pozostających w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych w [...]. Skarżąca stwierdziła, że jak wynika z uzasadnienia, organ błędnie przyjmuje, iż na części jej działki będzie znajdował się jedynie chodnik, a nie chodnik i część zatoki, a tym samym pomija, że nastąpi konieczność znalezienia ujścia wód z tejże zatoki do projektowanego wpustu ulicznego. Skoro z zatoki tej woda ma być odprowadzana do innego urządzenia wodnego niż dotychczas, a zatoki tej fizycznie nie ma - będzie dopiero powstawać z części działki skarżącej, to niewątpliwie skarżąca ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w tym zakresie. Skarżąca podniosła, że organ powinien również wskazać, na jakich dowodach opiera się wydając rozstrzygniecie oraz wyjaśnić w jego uzasadnieniu, którym dowodom dał wiarę oraz wskazać przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tych wyjaśnień zabrakło na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowym stanie faktycznym, biorąc pod uwagę stopień skomplikowania sprawy wynikający z rozbieżności między stanem istniejącym na gruncie a hipotetycznym, przyjmowanym przy realizacji projektowanych urządzeń wodnych, koniecznym było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu. W ocenie skarżącej, wywód organu I instancji w zakresie odmowy przyznania jej przymiotu strony miał charakter ogólnikowy. Celem art. 127 ust. 7 u.p.w. jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego do wymienionych w nim podmiotów. Zachodzi zatem potrzeba skonkretyzowania czy skarżąca mieści się chociażby w jednej z kategorii tych podmiotów i nakaz dokonania takiej oceny w tym zakresie przez organ.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania został oparty o przesłankę wynikającą z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie i ponownie zbadał czy skarżąca posiada przymiot strony. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że w ustalonym stanie faktycznym słusznym było orzeczenie o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 Kpa: "Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy". Organ odwoławczy ponownie zbadał czy działka ew. nr 2068, stanowiąca własność skarżącej, znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności czy zasypanie rowu przydrożnego na odcinku 48,9 m (w km drogi 9+615,1 - 9+664) i zarurowanie rowu na odcinku 19,1 m (w km drogi 9+596 - 9+615,1) wzdłuż przyległej działki ew. nr 2068 może wpływać w jakiś sposób na tą działkę. Organ odwoławczy ustalił, że planowana rozbudowa drogi powiatowej [...] [...] - [...] - [...] w omawianym miejscu polegać będzie na poszerzeniu jezdni na zatokę autobusową, wykonaniu chodnika i zabudowie krawężnika. W związku z poszerzeniem jezdni pod zatokę planowana jest odcinkowa likwidacja rowu przydrożnego, natomiast zaprojektowany chodnik przy zatoce powoduje konieczność odcinkowego zarurowania tego rowu. Powyższe roboty dotyczą urządzenia wodnego, jakim jest rów przydrożny, zatem prace te wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, wydanego w oparciu o u.p.w. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszym rzędzie ustalić należało dotychczasową funkcję przedmiotowego rowu przydrożnego oraz w jaki sposób funkcja ta zostanie zastąpiona po zrealizowaniu inwestycji. Z treści operatu wynika (str. 9 operatu, rys. nr 2), że do tej pory wody opadowe z jezdni spływają powierzchniowo do rowu otwartego. Na podstawie rysunków części graficznej operatu (rys. nr 2, nr 3, nr 4a) można stwierdzić, że projektowana niweleta jezdni oraz spadki poprzeczne jezdni, zatoki i chodnika przylegającego do zatoki gwarantują spływ wód opadowych z lewego pasa drogowego w tym rejonie do zaprojektowanego wpustu ulicznego W2 w km drogi 9+617, a następnie poprzez studnię rewizyjną S1 do rowu, który na odcinku drogi w km 9+596 + 9+615,1 został przewidziany do zabudowy rurą o 300 mm. Z rysunku nr 1 w operacie oraz z innych dostępnych map wysokościowych (np. na stronie www.mapy.geoportal.gov.pl) można odczytać, że w omawianym terenie droga powiatowa [...] [...] - [...] - [...] biegnie z północnego wschodu na południowy zachód, a cały teren leży na stoku północno zachodnim, który jest nachylony w kierunku potoku H. płynącym równolegle po lewej stronie przedmiotowej drogi. To oznacza, że istniejący lewostronny rów przydrożny nie jest w tym miejscu odbiornikiem wód stokowych. W ocenie organu odwoławczego z powyższego wynika, że działka skarżącej, usytuowana właśnie po lewej stronie drogi, w terenie nachylonym w kierunku potoku (a nie w kierunku drogi powiatowej), nie jest w żaden sposób odwadniana przez istniejący rów przydrożny, zatem odcinkowa likwidacja czy zarurowanie rowu wzdłuż działki skarżącej nie wpłynie na zmianę funkcji rowu przydrożnego względem tej nieruchomości. Powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej przebudowy rowu j.w., a to z kolei oznacza, że skarżąca nie jest stroną przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe. W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem przesłanki do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 127 ust. 7 pkt 4 i 5 u.p.w. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej, co spowodowało nieuprawnione przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje status strony, podczas, gdy skarżąca ma interes prawny w niniejszej sprawie i jest jego stroną,

2) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i w konsekwencji:

a) ograniczenie się organu jedynie do powielenia argumentacji organu I instancji, pomimo iż organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i nie sprawdził istotnych dla sprawy okoliczności, a jedynie ograniczył się do konkluzji, iż działka skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania,

b) zaniechanie dokonania oględzin terenu celem ustalenia stanu faktycznego, szczególnie biorąc pod uwagę okoliczność przyznaną przez organ, że działka skarżącej przylega bezpośrednio do planowanej inwestycji,

c) oparcie ustaleń jedynie na treści operatu, bez uwzględnienia i bez odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej w zakresie położenia rowu/jego zarurowania po planowanym wywłaszczeniu części jej działki.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zgodziła się z twierdzeniem organu odwoławczego, że naturalnym ukształtowaniem terenu w miejscu położenia działki skarżącej jest nachylenie w kierunku potoku H. Podniosła jednak, że organ ten pominął (wskutek zaniechania oględzin terenu), że działka skarżącej jest wyrównana. Naturalny spadek terenu został zniwelowany przez nasypanie ziemi wydobytej podczas budowy piwnicy. Dom skarżącej jest bowiem częściowo podpiwniczony (11x6m), o głębokości 2,7 m. Odwodnienie budynku wykonywane było z uwzględnieniem stanu na gruncie panującego w czasie budowy. Od drogi powiatowej do potoku jest ok. 200 metrów, najpierw jednak są budynki posadowione na działce skarżącej: dom mieszkalny częściowo podpiwniczony oraz budynki gospodarcze. Uznanie, że są one odwadniane w kierunku potoku oznaczałoby, że woda z ogrodu skarżącej - przylegającego do rowu, w pierwszej kolejności powoduje podmakanie zabudowań, co nie ma miejsca. Skarżąca wskazała, że występowanie naturalnego spadku terenu oznacza, że spadek terenu jest także od drugiej strony tj. woda spływa z pól znajdujących się po drugiej stronie ulicy, z jezdni wpływa do rowu, zaś podczas ulew woda przekroczyła rów i przedostała się na działkę skarżącej. Rów ten zapewnia ujście wód od wielu lat, co rok lub 2 lata był pogłębiany koparką przez Zarząd Powiatu [...] - ostatnio w 2016 r., skarżąca kosi ten rów raz w miesiącu, aby zapewnić jego przepustowość. Dalej skarżąca wskazała, że naprzeciwko jej działki, prostopadle do drogi powiatowej znajduje się ulica asfaltowa biegnąca do góry stoku. Po jej prawej stronie znajduje się szkoła, po lewej budynki mieszkalne. Od strony szkoły znajduje się rów z betonowym podkładem na długości szkoły tj., do bramy szkolnej, a w dalszej części rów taki jak przy działce skarżącej, jednak ze względu na ukształtowanie terenu nie zbiera on wód deszczowych z jezdni i nieruchomości znajdujących się po lewej stronie tej drogi. To rozwiązanie powoduje, że woda płynie drogą asfaltową, która jest między szkołą a nieruchomością J. K. Występuje tam znaczny spadek od pól na długości ok. 300 m do drogi powiatowej. Likwidacja rowu otwartego spowoduje konieczność melioracji całej działki skarżącej, aby nie była zalewana wodą z jezdni (woda deszczowa i wody podziemne). Projektowane rury nie zapewnią właściwego odpływu wód. Pod wjazdem do posesji skarżącej znajdują się rury betonowe, do mostku sąsiada dołączono (mostek ma 8 metrów po 4 skarżącej i sąsiada) dwie lub trzy rury betonowe bez zapewnienia odpowiedniego spadku i to powoduje zatrzymanie wody na posesji sąsiada, więc zasypanie likwidacja/zarurowanie rowu spowoduje, że nie będzie żadnego spadku a woda przy wjeździe będzie stać.

Zdaniem skarżącej, wyznaczenie zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Brak wyjaśnienia w sposób dokładny i wnikliwy przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w ocenie skarżącej spowodował pominięcie ostatniej z ww. przesłanek, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie jest stroną w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (u.p.w.).

Organy orzekające w sprawie przedwcześnie, na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz w następstwie częściowo wadliwej (zwężającej) wykładni przesłanki legitymacyjnej z art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. uznały, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz na szczególne korzystanie z wód. W związku z powyższym wydana w trybie wznowienia postępowania decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej wobec stwierdzenia braku spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. okazała się wadliwa.

Weryfikowana na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. udzieliła pozwolenia wodnoprawnego m.in. na wykonanie urządzeń wodnych w postaci likwidacji istniejącego rowu przydrożnego po lewej stronie drogi powiatowej [...], przebiegającego m.in. pomiędzy powyższą drogą powiatową (działka nr 2680) a działką skarżącej (działka nr 2068). Jak wskazano w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia operacie wodnoprawnym z [...] r. (s. 10), na powyższym odcinku znajduje się otwarty rów przydrożny zbierający wody opadowe z jezdni i skarpy wykopu poza rowem. Wnioskodawca wskazał, że ze względu na planowaną budowę zatoki autobusowej oraz ograniczenia terenowe nie jest możliwe zachowanie dotychczasowego rowu. W związku z powyższym zaproponowano, aby wody z jezdni oraz z projektowanej zatoki na tym odcinku drogi były odprowadzane do projektowanego wpustu ulicznego W1, natomiast dotychczasowy rów został zasypany gruntem budowlanym.

W świetle powyższych ustaleń należało stwierdzić, czy i w jakim zakresie skarżąca jest właścicielem powierzchni ziemi położonej w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w.). Niewątpliwie ze względu na wskazane przez stronę skarżącą okoliczności związane z planowaną likwidacją rowu przydrożnego istotne w sprawie było stwierdzenie przesłanki "zasięgu oddziaływania" planowanych prac polegających na wykonaniu urządzeń wodnych, do których zgodnie z art. 9 pkt. 19 lit. a) u.p.w. należą również rowy odprowadzające wodę. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 2 pkt 2) u.p.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio również do robót polegających na likwidacji tych urządzeń. W konsekwencji odpowiedzi wymagało pytanie, czy w zasięgu oddziaływania planowanych prac polegających na likwidacji istniejącego urządzenia wodnego w postaci rowu przydrożnego służącego do odprowadzania wód opadowych z jezdni, skarpy wykopu poza rowem lub graniczącej z rowem działki skarżącej znajduje się powierzchnia ziemi obejmująca powyższą działkę, której właścicielem jest skarżąca.

Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie należało uwzględnić, że przesłanka położenia w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest przesłanką legitymacyjną, a więc jej ustalenie nie może prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia części sprawy co do istoty. Dla przyjęcia, że przesłanka legitymacyjna została spełniona, nie jest zatem konieczne ustalenie, że planowane wykonanie urządzenia wodnego faktycznie, realnie i bezpośrednio będzie oddziaływać na daną nieruchomość. W tym zakresie konieczne i wystarczające jest ustalenie, że planowane prace związane z wykonaniem urządzenia wodnego co najmniej mogą choćby pośrednio oddziaływać na daną nieruchomość sąsiednią. W takim przypadku uprawnione jest przyjęcie, że tego rodzaju nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Względy gwarancyjne oraz konieczność zapewnienia podmiotom administrowanym odpowiedniego stopnia ochrony prawnej nakazują, aby w toku badania realizacji przesłanki legitymacyjnej badać jedynie istnienie interesu prawnego skonkretyzowanego normatywnie w ustawie szczególnej (np. w art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w.), a nie przechodzić do fazy badania jego naruszenia. Nie jest więc dopuszczalna na tym etapie kategoryczna ocena, że interes prawny – w postaci możliwości oddziaływania wykonania urządzenia wodnego na nieruchomości – nie zostanie naruszony.

Zaprezentowane podejście jest zgodne ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 1069/13 (LEX nr 1658385) Naczelny Sąd przyjął, że przesłanka oddziaływania w ujęciu przestrzennym musi być rozumiana szeroko, co oznacza, że należy wziąć pod uwagę możliwość oddziaływania inwestycji wodnoprawnej nie tylko na tereny sąsiednie, lecz także na tereny położone w pobliżu tej inwestycji. Przy takim ujęciu wszystkie podmioty władające powierzchnią ziemi położoną w możliwym zasięgu inwestycji powinny mieć możliwość sprawdzenia, czy zostaną zachowane odpowiednie przepisy i nie zostaną naruszone ich interesy. Zdaniem NSA przepis art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w. "nie uzależnia statusu strony od naruszenia interesu prawnego, negatywnego oddziaływania inwestycji na daną powierzchnię ziemi, lecz od tego czy określony podmiot włada powierzchnią ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jakie jest faktyczne oddziaływanie inwestycji to kwestia należąca do merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

W świetle powyższych uwag jako uzasadnione należy ocenić twierdzenie skarżącej, że planowana likwidacja rowu przydrożnego na odcinku przebiegającym między drogą powiatową [...] (działka nr 2680) a działką skarżącej (działka nr 2068) może oddziaływać na tę ostatnią działkę w zakresie odprowadzania z niej wód opadowych. Zastąpienie zlikwidowanego rowu tzw. wpustem ulicznym, do którego mają być odprowadzane wody opadowe z jezdni oraz zatoki autobusowej, nie może przesądzać o tym, że nie dojdzie do zmiany stosunków wodnych na działce skarżącej. Sama możliwość powstania tego rodzaju oddziaływania jest już wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że działka skarżącej znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej likwidacji rowu. Nie jest w tym zakresie wystarczające i przekonujące twierdzenie organu odwoławczego, że likwidacja spornego rowu nie wpłynie na odprowadzanie wód z działki skarżącej. Jak już wspomniano, tego rodzaju ocena jest już badaniem faktycznego oddziaływania inwestycji, a nie oceną oddziaływania potencjalnego. Organ odwoławczy nie mógł zresztą dokonać tego rodzaju kategorycznej oceny jedynie na podstawie analizy części tekstowej i graficznej operatu wodnoprawnego oraz map dostępnych w internetowym portalu (www.mapy.geoportal.pl). Ustalenia organu budzą ponadto wątpliwości. Organ ten stwierdził, że sporny lewostronny rów przydrożny "nie jest" w tym miejscu (czyli na odcinku granicy z działką skarżącej) "odbiornikiem wód stokowych", natomiast działka skarżącej (nr 2068) znajduje się na terenie "nachylonym w kierunku potoku (a nie w kierunku drogi powiatowej)", co oznacza, że działka ta "nie jest w żaden sposób odwadniania przez istniejący rów przydrożny" (s. 3 decyzji odwoławczej z dnia [...] listopada 2017 r.). Powyższe kategoryczne twierdzenia organu nie uwzględniają jednak, że na spornym odcinku granicznym działka skarżącej jest zasadniczo płaska (zob. protokół rozprawy sądowej oraz dołączone fotografie), a jej nachylenie w kierunku potoku dotyczy dalszej części. Nie jest ponadto dopuszczalne dokonywanie kategorycznych ustaleń faktycznych co sposobu nachylenia terenu na niewielkim odcinku o małej szerokości bez przeprowadzenia oględzin gruntu.

Jeżeli więc organy orzekające w sprawie nie wykażą w sposób bezsporny, że planowana likwidacja urządzenia wodnego nie może nawet potencjalnie wpłynąć na stosunki wodne panujące na działce skarżącej, to trzeba będzie przyjąć, że skarżąca jest podmiotem legitymowanym w świetle art. 127 ust. 7 pkt 5 u.p.w., a zatem właściwe organy powinny umożliwić jej jako stronie udział we wznowionym postępowaniu.

Ze względu na wejście w życie nowej ustawy, która nie zawiera odpowiednich regulacji intertemporalnych upoważniających do dalszego stosowania przepisów uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne we wznowionych postępowaniach, właściwe organy będą zobowiązane do zastosowania nowej regulacji z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne.

Brak odrębnej regulacji przejściowej określającej właściwość organów w sprawach wznowienia postępowania zakończonego wydanymi na podstawie uchylonej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ostatecznymi decyzjami w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego powoduje, że właściwość tę należy wyznaczyć zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a., a więc przyporządkować ją organowi, który wydał weryfikowaną decyzję w ostatniej instancji. Oznacza to, że organem tym pozostaje nadal Prezydent Miasta [...]. Organem odwoławczym w sprawie będzie natomiast organ wyższego stopnia wyznaczony zgodnie z przepisami nowej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, a więc Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację i sformułowane wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.