Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1077/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi C. E. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2011r. (nr [...]), na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 29 ust 1, 3, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 104, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o. o. – uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. (nr [...]) zezwalającą [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na lokalizację - budowę zjazdu publicznego z drogi kategorii gminnej ul. [...] (dz. nr ew. [...] ) w Dzielnicy [...] dla obsługi komunikacyjnej inwestycji polegającej na budowie hal magazynowo - produkcyjnych i budynku biurowego przy ul. [...] róg ul. [...] (dz. ew. nr [...]) oraz zezwolił [...] Sp. z o.o. na czas nieokreślony na lokalizację - budowę ww. zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan sprawy wskazując, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., na ww. wniosek wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., a decyzją z dnia [...] września 2009 r. (nr [...]) odmówił jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej SKO, decyzją z dnia [...] listopada 2009r. uchyliło decyzję z dnia [...].04.2009 r.

Dnia 15.11.2010 r. [...] Sp. z o.o. złożyła ponownie wniosek o uchylenie ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] .12.2010 r. uchylono decyzję z dnia [...].04.2009 r. oraz decyzją z dnia [...].12.2010 r. udzielono pozwolenia na lokalizację ww. zjazdu. Decyzją z dnia [...].04.2011 r. SKO uchyliło decyzję z dnia [...].12.2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I Instancji oraz decyzją z dnia [...].04.2011r. uchyliło decyzję z dnia [...].12.2010 r. i umorzyło postępowanie.

Organ I instancji wskazał, że [...]Sp. z o.o., jako użytkownik wieczysty działki, której dotyczy wniosek inwestora jest stroną postępowania. Powinna być zatem powiadomiona o toczącym się postępowaniu w sposób umożliwiający branie w nim udziału na każdym jego etapie, czego nie uczyniono w postępowaniu zwyczajnym.

Organ podał, że ul. [...] zgodnie z uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych jest zaliczona do dróg publicznych kategorii gminnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 127 w zw. z 17 pkt 1 k.p.a., art. 145 §1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., na zasadzie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło, że decyzja z dnia [...].04.2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Organ podał, że jako jedyną przesłankę uchylenia decyzji z dn. [...].04.2009 r. Prezydent [...] wskazał niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Na obecnym etapie postępowania brak ten został uzupełniony.

Stwierdził, że sytuacja gdy użytkownikiem wieczystym drogi publicznej jest spółka prawa handlowego jest niecodzienna. Jednakże ul. [...] została zaliczona do dróg gminnych ww. uchwałą. Skarga na tę uchwałę oddalił WSA w Warszawie (wyrok z dn. 26.02.2010 r., VII SA/Wa 2029/09) oraz NSA (wyrok z dn. 18.11.2010 r., I OSK 860/10). Uchwała jest zatem prawem powszechnie obowiązującym i Kolegium nie może uznać, że ul. [...] nie jest drogą gminną a zatem nie jest drogą publiczną. Skoro zaś ul. [...] jest drogą publiczną to od zarządcy drogi zależy, czy zezwoli na lokalizację zjazdów. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można było zatem uzależnić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu od posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości drogowej. Zarządca drogi wydał rozstrzygniecie zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Organ zauważył, że choć decyzję z dn. [...] .09.2011 r. słusznie wydano w wyniku wznowienia postępowania, to jest ona analogiczna do decyzji uchylonej. Zgodnie zaś z art. 146 § 2 k.p.a., w wyniku wznowienia postępowania nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W tym miejscu organ powołał orzecznictwo i ponownie podkreślił, że jako jedyne uchybienie wskazano niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu zwyczajnym, co było naganne, jednak nie wpłynęło na rozstrzygnięcie. Zarządca drogi uznał za możliwą z punktu widzenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego lokalizację zjazdu w miejscu i o parametrach przyjętych przez inwestora. SKO stanowisko to podzieliło, nie zgadzając się z argumentami odwołania.

Organ dodał, że powołanie art. 155 k.p.a. w postawie prawnej decyzji Nr [...] było nieporozumieniem, ponieważ przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, jednak istnieją obiektywnie przepisy prawne, które stały się przyczyną rozstrzygnięcia. Należało zatem zastosować art. 151 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o. zarzucając rażące naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 1 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 233 i art. 235 K.c. poprzez uznanie, iż wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu jest możliwe bez uzyskania zgody użytkownika wieczystego nieruchomości drogowej na lokalizację zjazdu,

- przepisów postępowania, tj.

2. art. 146 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja nr [...] nie może zostać uchylona, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wskazała, że skoro organy obu instancji uznały, że użytkownik wieczysty jest stroną postępowania obok zarządcy drogi publicznej, to przed wydaniem decyzji udzielającej zgody na lokalizację zjazdu publicznego inwestor winien przedstawić zgodę skarżącej, jako użytkownika wieczystego dz. [...] na realizację inwestycji.

Skarżąca podkreśliła, że art. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Do ograniczeń i wyjątków ograniczających możliwość korzystania z nieruchomości, zdaniem skarżącej, należą art. 233 K.c. oraz art. 235 K.c. Skarżąca, jako podmiot uprawniony do wyłącznego korzystania z ww. działki oraz właściciel wzniesionych na niej urządzeń infrastruktury drogowej, jest nie tylko legitymowana do wzięcia udziału w postępowaniu, ale również uprawniona do korzystania z nieruchomości oraz znajdującej się na niej budowli drogowej w sposób szerszy niż zarządca drogi. Wszelkie postępowania dotyczące lokalizacji zjazdu z nieruchomości skarżącej mają istotny wpływ na wykonywanie przez nią prawa własności i prawa użytkowania wieczystego, a także na ich treść. Ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącą z gruntu, z którego w świetle ww. przepisów K.c. może korzystać z wyłączeniem innych osób, powinny być uzależnione od uzyskania zgody skarżącej.

Na marginesie skarżąca wskazała, że obowiązek uzyskania zgody użytkownika wieczystego wynika również z faktu, że działkę nr [...] zaliczono do kategorii dróg gminnych z naruszeniem prawa. Jakkolwiek skargę skarżącej na uchwałę nr [...] oddalono, to wyłącznie ze względu na niesłuszne uznanie przez WSA, że skarżącej nie przysługiwał interes prawny w tej sprawie. Sąd nie badał w ogóle legalności zaliczenia działki do dróg gminnych. Zgodnie z utrwalonym obecnie orzecznictwem gmina może zaliczyć do kategorii gminnej drogi publicznej wyłącznie nieruchomości stanowiące jej własność, a zaliczenie do kategorii gminnej nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa stanowi naruszenie prawa, co potwierdza np. wyrok WSA w W-wie z dnia 28 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 2177/09. Powyższe wynika wprost z art. 2a ust. 2 ustany o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały. Sąd zobligowany był zatem do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Następnie skarżąca przytoczyła art. 1 ww. ustawy oraz definicję drogi publicznej stwierdzając, że już to wskazuje, iż droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia o udostępnieniu nieruchomości przepisy oddają w ręce właściciela (art. 140 K.c.). Sam fakt pozostawania w obrocie prawnym uchwały podjętej z naruszeniem prawa nie może mieć wpływu na możliwość wykonania prawa użytkowania wieczystego.

Istotne jest również, że SKO rozpatrując zażalenie inwestora na postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania, skorzystało z art. 138 § 2 k.p.a. uprawniającego do wskazania organowi okoliczności jakie powinien wziąć pod uwagę wyraźnie wskazało, że zarządca drogi może wydać zezwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej wyłącznie w wypadku, gdy inwestor posiada tytuł prawny do nieruchomości drogowych. W zaskarżonej decyzji SKO w innym składzie takiej konieczności nie stwierdziło, co w świetle ww. okoliczności jest błędne.

Następnie strona przytoczyła art. 146 § 2 k.p.a., wskazując, że ewentualny sprzeciw skarżącej do inwestycji i jej stanowisko ma więc wpływ na treść decyzji o lokalizacji zjazdu publicznego. Nie jest więc tak, że we wznowionym postępowaniu mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W razie bowiem braku wyrażenia zgody na realizację inwestycji, organ powinien odmówić ustalenia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skarga nie jest zasadna, albowiem w rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Sąd kontrolował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012r. wydaną we wznowionym postępowaniu – którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził, że decyzja z dnia [...]kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Przypomnieć zatem trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 k.p.a. Po wznowieniu postępowania następuje faza rozpoznawcza, w której organ przeprowadza postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wznowione postępowanie polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego poprzez dokonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. Paragraf 2 tego przepisu zastrzega jednak, że jeżeli analiza materiału doprowadzi do oceny, iż z przyczyn wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił decyzji. W związku z powyższym, jeśli ponowna ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż postępowanie - pomimo zaistnienia przesłanek formalnych do jego wznowienia - nie skutkuje jednak żadną wadą materialną, która uniemożliwiałaby wydanie decyzji odpowiadającej w swojej istocie decyzji dotychczasowej, nie może uchylić decyzji kończącej postępowanie. Treść art. 146 § 2 k.p.a. wskazuje wprost, że nie uchyla się decyzji także, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2009r. w sprawie niniejszej uchylono zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2011r. w całości i stwierdzono, że ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, oraz okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy stanowisko organu II instancji należało ocenić jako prawidłowe.

Błąd w postaci pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją został bowiem naprawiony, a jednocześnie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a.

Bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostawała argumentacja skargi, że skoro organy obu instancji uznały skarżącą, jako użytkownika wieczystego działki nr [...], obok zarządcy drogi publicznej, za stronę postępowania, to warunkiem wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego było uprzednie udzielenie zgody przez skarżącą na realizację tej inwestycji. Czym innym jest bowiem posiadanie legitymacji do udziału w danym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, a czym innym zasadność podnoszonych w nim przez stronę zarzutów.

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Jak wynika z akt sprawy ul. [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady [...] z dnia [...] września 2003r. (nr [...]). Nie może być również kwestionowane, że skarga [...] Sp. z o.o. na tę uchwałę została oddalona ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Bez względu zatem na podstawy, jakie przyjęto w powołanych wyżej orzeczeniach uchwała pozostaje w obrocie prawnym i jako taka stanowi prawo powszechnie obowiązujące. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy argumentacja skargi, że inwestor przed uzyskaniem przedmiotowej decyzji winien był przedstawić zgodę skarżącej na przeprowadzenie spornej inwestycji, skoro właścicielem ww. drogi gminnej pozostaje od września 2003r. zarządca drogi, to jest Miasto [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione ww. wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. (I OSK 860/10), który wprawdzie, jak podniosła skarżąca, rozstrzygał o przymiocie strony [...] Sp. z o.o. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] września 2003r. (nr [...]), tym niemniej w uzasadnieniu wskazał, że skoro w momencie nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości (umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 2006r. i [...]lipca 2009r.) w obrocie prawnym pozostawała ww. uchwała, to nabywając prawo użytkowania wieczystego skarżąca znała ograniczenia z niej wynikające i się na nie godziła. Nabywając działki pod rządem zaskarżonej uchwały skarżąca nabyła tylko takie uprawnienia, które zostały współkształtowane w szczególności przez tę uchwałę.

Zasadnie zatem organ II instancji stwierdził, że skoro ul. [...] jest drogą publiczną to jedynie od zarządcy drogi zależało, czy zezwoli na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Do zarządcy drogi należy bowiem stosownie do treści art. 20 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wydawanie zezwoleń między innymi na zjazdy z dróg.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi o naruszeniu art. 1 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 233 i art. 235 K.c.

Prawidłowo również, jak już wskazano na wstępie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a., to jest dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy uchyliło zaskarżoną decyzję i zastosowało art. 151 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo wadliwości procesowej postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...]kwietnia 2009 r. decyzja ta pozbawiona była wadliwości materialnej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.