Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1139/87
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1988-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Organizacje społeczne
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje administracyjne, nie wyłącza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych.

2. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i rozważenie jej argumentów nie oznacza obowiązku uwzględnienia przez organ zgłoszonych wniosków i wydania zgodnej z nimi decyzji.

TEZY

1. Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje administracyjne, nie wyłącza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych.

2. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i rozważenie jej argumentów nie oznacza obowiązku uwzględnienia przez organ zgłoszonych wniosków i wydania zgodnej z nimi decyzji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Komitetu Osiedlowego w W. na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 24 września 1987 r. w przedmiocie lokalizacji budownictwa mieszkaniowego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Architekta Miasta W., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej kwotę dwa tysiące złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 10 kwietnia 1987 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./ po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej, ustalił "lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu wojewódzkim", realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami na terenie położonym w W.

Prezydent Miasta stwierdził ponadto, że pozostałe warunki realizacji inwestycji określa umowa zawarta w dniu 12 grudnia 1986 r. między inwestorem a Zarządem Rozbudowy Miasta, zgodnie z art. 43 powołanej ustawy oraz par. 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji /Dz.U. nr 31 poz. 140/. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonym uchwałą nr 57/82 Rady Narodowej Miasta W. z dnia 6 grudnia 1982 r. i częściowo zmienionym uchwałą nr 135 tej Rady, teren objęty decyzją jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności z usługami oraz że decyzja została wydana stosownie do uzgodnień inwestycji z jednostkami miejskimi.

Komitet Osiedlowy w W. pismem z dnia 9 czerwca 1987 r. zatytułowanym "odwołanie", zaadresowanym do Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej za pośrednictwem Prezydenta Miasta W. zaskarżył tę decyzję i wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że występując z wnioskiem z dnia 28 listopada 1986 r. do Architekta Miasta W., inwestor nie zasięgnął opinii samorządu mieszkańców, a ściśle biorąc - nie przeprowadzono w tej sprawie konsultacji z mieszkańcami osiedla. Ponadto Naczelnik Dzielnicy, występując o zmianę miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 57/82 Rady Narodowej Miasta W., nie zastosował się do art. 17, 27, 28, 29 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, gdyż nie zasięgnął opinii samorządu mieszkańców, nie zawiadomił na piśmie samorządu mieszkańców o wyłożeniu projektu zmiany planu do publicznego wglądu, nie załączył do wniosku opinii właściwej rady narodowej, a więc naruszył obowiązujący porządek prawny, lekceważąc organ samorządowy w sposób zamierzony. Oprócz tego Architekt Miasta W. nie dokonał sprawdzenia dokumentacji wnioskowej pod względem formalnoprawnym. Ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 185 ze zm./ w art. 156 przyznaje samorządowi prawo sprzeciwu wobec rozstrzygnięć administracji naruszających uprawnienia samorządu, a w art. 154 ust. 1 pkt 4 przyznaje mu uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Pismo to zostało przekazane do wiadomości Przewodniczącego Rady Narodowej w W., a także Naczelnikowi Dzielnicy.

Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej nie uwzględnił odwołania Komitetu Osiedlowego i decyzją z dnia 24 września 1987 nr GPO/053-K,142/87 decyzję Prezydenta Miasta W. utrzymał w mocy. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia - przy dokonywaniu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego - przepisów dotyczących sporządzania, uzgadniania i uchwalania planów, Minister stwierdził, że nie mogą one być przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji.

Ani z przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/, ani też z ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ nie wynika, że inwestor jest obowiązany konsultować z samorządem mieszkańców wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji. Obowiązek czuwania nad zgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ciąży na organie administracji państwowej wydającym decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Z tych względów Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na decyzję Ministra Komitet Osiedlowy złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając decyzji: naruszenie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, naruszenie art. 154 ust. 1 i art. 169 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 41 poz. 183/, naruszenie art. 17, art. 27-29 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/. W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów naruszenia prawa powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta W.

Minister Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdzając, że do zarzutów skargi zgłoszonych w odwołaniu ustosunkowano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister ograniczył się do odpowiedzi na zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 154, art. 156 i art. 169 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego.

Minister uznał, że w kwestii udziału komitetów osiedlowych jako organów samorządu mieszkańców w sprawach dotyczących ustalenia i realizacji inwestycji objętych działaniem ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ za obowiązujące należy przyjąć następujące zasady postępowania:

1. Zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. samorząd mieszkańców może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 31 par. 1 Kpa stanowi, ze organizacje społeczne, w tym również samorząd mieszkańców /art. 5 par. 2 pkt 4 Kpa/, może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą występować jednocześnie.

2. W razie uznania żądania organizacji społecznej i wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu organizacja taka /a w szczególności samorząd mieszkańców/ uczestniczy w postępowaniu na prawach strony /art. 31 par. 3 Kpa/. Inną możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym stwarza organizacji społecznej przepis art. 31 par. 5 Kpa. Na podstawie tego przepisu organizacja społeczna, która nie wystąpiła z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, ma prawo - za zgodą organu administracji państwowej - przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organów statutowych. Przepisy art. 156 i 169 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 marca 1988 r. Przewodniczący Komitetu Osiedlowego podtrzymał zarzuty skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, prawidłowo powiadomiony, nie wziął udziału w rozprawie. Pełnomocnik zainteresowanej spółdzielni wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Są Administracyjny zważył, co następuje:

W skardze na decyzję Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 24 września 1987 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta w W. o ustaleniu lokalizacji o znaczeniu wojewódzkim /realizacja zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej/, skarżący Komitet Osiedlowy postawił dwa, różne w swej istocie, zarzuty. Pierwszy odnosi się do naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, drugi zaś - do naruszenia uprawnień organów samorządu terytorialnego wynikających z art. 154 ust. 1 i art. 169 ust. 1 cytowanej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego w związku z uprawnieniami tego samorządu określonymi w art. 17, 27, 28 i 29 omawianej ustawy o planowaniu przestrzennym. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny musi zauważyć, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/ jest on właściwy do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne w zakresie i trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje administracyjne, a więc kwalifikowane akty organów administracji, gdy orzekają one w sprawach ściśle zindywidualizowanych i skonkretyzowanych co do podmiotów i przedmiotów rozstrzygnięcia, nie wyklucza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych. Uprawnienie to wynika z proklamowanej w art. 62 Konstytucji PRL zasady, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. powtórzonej w art. 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; polega ono na możliwości odmowy zastosowania przepisu wykonawczego, jeżeli w ocenie sądu jest on sprzeczny z ustawą. Uchwała właściwej rady narodowej, zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego /a także jego zmianę/, jest traktowana jako akt prawa miejscowego zarówno przez organy władzy i administracji państwowej, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze względu na skutki prawne, jakie powoduje taka uchwała - polegające na ograniczeniu uprawnienia właścicieli nieruchomości do korzystania z nich według własnej woli - ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ przewiduje dodatkową /w stosunku do innych aktów prawa miejscowego/ procedurę, mającą zapewnić optymalne wykorzystanie gruntów, a także osiągnąć kompromis pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym. Z tego powodu, jak to trafnie podniesiono w skardze, art. 27, 28 i 20 powyższej ustawy nakładają na organy administracji państwowej, przygotowujące projekt planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązek szerokiego informowania zainteresowanych - w tym organów samorządu terytorialnego - o pracach nad projektem, zapewnienia ich udziału w pracach nad planem, a także możliwości zgłaszania uwag do projektu. Są to, jak podkreślono wyżej, dodatkowe uprawnienia niektórych podmiotów - w tym organów samorządu terytorialnego - w procesie przygotowania planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia takie bowiem przewidują - co również trafnie podniesiono w skardze - przepisy ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, a zwłaszcza jej art. 154 ust. 2 uprawniający samorząd mieszkańców do opiniowania projektów planów zagospodarowania przestrzennego, a także art. 169 ust. 1 pkt 2 lit. "b", upoważniający zebranie mieszkańców osiedla /konferencję delegatów/ do podejmowania uchwał w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego osiedli.

Uprawnienia organów samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego mają charakter pomocniczy, opiniodawczy. Uprawnienia bowiem do podejmowania uchwał zatwierdzających projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przysługują wyłącznie radom narodowym stopnia podstawowego.

Zarzuty skargi dotyczą w istocie naruszenia uprawnień organu samorządu terytorialnego przez zignorowanie uchwały Osiedlowej Konferencji Delegatów, która w dniu 11 marca 1986 r. podjęła uchwałę w sprawie planu zagospodarowania osiedla i przekazała ją Przewodniczącemu Dzielnicowej Rady Narodowej w W. oraz Naczelnikowi Dzielnicy, a także niedopełnienie obowiązku powiadomienia Samorządu Mieszkańców o przygotowaniu projektu planu i niezasięgnięciu jego opinii w tej kwestii. Argumentacja skargi zdaje się zmierzać do wykazania, że uchwalony w tych warunkach plan jest z tej przyczyny wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny, nie będąc uprawniony do bezpośredniej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, nie może badać podniesionych w skardze zarzutów naruszenia w toku prac nad planem uprawnień organów samorządu terytorialnego. Ochrona bowiem tych uprawnień należy w szczególności do rad narodowych wyższego stopnia oraz do Rady Państwa /art. 142 i art. 143 powoływanej ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego/. Skarżący wykorzystał częściowo tę drogę, przesyłając kopie odwołania oraz skargi do wiadomości przewodniczącym prezydiów Rady Narodowej Miasta W. oraz Dzielnicowej Rady Narodowej.

Natomiast opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 27 poz. 315 uchwała Rady Narodowej Miasta W. z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W., która weszła w życie z dniem 15 stycznia 1987 r., wykazuje inną - ewidentną - wadę, a mianowicie naruszenie kompetencji do uchwalenia, a tym samym również do zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikającej z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185 ze zm./. Przepis ten stanowi, że plan miejscowy uchwala rada narodowa stopnia podstawowego na wniosek terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Powołując art. 17 i art. 16 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym jako podstawę uchwały nr 135 z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania Miasta W., Rada Narodowa tego Miasta nie zwróciła uwagi na to, że jest radą narodową stopnia wojewódzkiego, a więc narusza przepis powołany jako podstawa prawna uchwały, gdyż radami narodowymi stopnia podstawowego w mieście W. są dzielnicowe rady narodowe i im przysługuje kompetencja określona w tym przepisie. Nie zmienia tej kompetencji okoliczność, że uchwała nr 135 zmieniała perspektywiczny plan zagospodarowania przestrzennego Warszawy, uchwalony przez Radę Narodową Miasta W. w dniu 6 grudnia 1982 r., skoro obowiązujące wówczas przepisy kompetencyjne zostały zmienione przez ustawę z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Gdyby nawet występowały wątpliwości co do tego, czy do zmiany planu właściwa była rada narodowa stopnia wojewódzkiego, czy też stopnia podstawowego, to wątpliwość tę należało rozstrzygnąć zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, w myśl którego w takim wypadku domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego.

Przestrzeganie określonej w ustawie kompetencji organu do wydania przepisu do wydania przepisu wykonawczego jest warunkiem legalności tego przepisu. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 czerwca 1986 r. /U 3/86/, stwierdzając, że "Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca dokonując wyboru organu, któremu powierza wydanie aktu wykonawczego, wybiera taki, którego pozycja w systemie organów państwowych, funkcje, zadania i charakter uzasadniają przekonania, że udzielone upoważnienie zostanie wykorzystane zgodnie z zamiarem i oczekiwaniem ustawodawcy". Zdaje się nie ulegać wątpliwości, że powierzenie w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym radom narodowym stopnia podstawowego kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego było realizacją podkreślonego przepisami ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego dążenia ustawodawcy do wzmocnienia pozycji rad narodowych stopnia podstawowego oraz organów samorządu terytorialnego w miastach i wsiach.

Stwierdzając, że uchwała nr 135 Rady Narodowej Miasta W. z dnia 18 grudnia 1986 r. w sprawie zmiany perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. została wydana niezgodnie z upoważnieniem, zawartym w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, powołanym jako jej podstawa prawna, Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać tej uchwały za podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 10 kwietnia 1987 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 24 września 1987 r.

W odniesieniu do powyższej decyzji Prezydenta Miasta W., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, Komitet Osiedlowy podniósł zarzut naruszenia art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa, które - zdaniem skarżącego - polega na tym, że inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji, chociaż nie zasięgnął opinii Samorządu Mieszkańców, a ściśle biorąc nie przeprowadził konsultacji z mieszkańcami Osiedla w tej sprawie. W odniesieniu do tego zarzutu należy podzielić pogląd prawny Ministra, że inwestor nie ma obowiązku konsultowania z organami samorządu mieszkańców swoich projektów inwestycyjnych oraz że obowiązek czuwania nad zgodnością projektowanej inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ciąży na organie administracji państwowej właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji.

Trafny jest także pogląd Ministra, że zgodnie z art. 154 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, samorząd mieszkańców może uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym wyłącznie na zasadach ustalonych dla organizacji społecznych przez kodeks postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Minister, rozpatrując odwołanie Komitetu Osiedlowego, dopuścił go - niejako milcząco - do postępowania administracyjnego w sprawie lokalizacji inwestycji mimo niewydania postanowienia w myśl art. 31 par. 2 Kpa i bez rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania, które od decyzji z dnia 10 kwietnia 1987 r. zostało złożone dopiero w dniu 9 czerwca 1987 r. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu i rozważenie jej argumentów nie oznacza obowiązku uwzględnienia przez organ zgłoszonych wniosków i wydania zgodnej z nimi decyzji. Bez względu bowiem na to, czy w postępowaniu administracyjnym uczestniczy na prawach strony organizacja społeczna, treść decyzji administracyjnej wyznaczają obowiązujące przepisy prawne, a także ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny sprawy. Sama więc odmowa uwzględnienia wniosków samorządu nie powodowałaby naruszenia prawa.

Ze względu jednak na tom że powoływana uchwała Rady Narodowej Miasta W. nie mogła - z przyczyn omówionych wyżej - stanowić podstawy prawnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji uchylił na mocy art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa, orzekając o kosztach postępowania zgodnie z art. 208 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny, wypełniając powinność wynikającą z art. 214 Kpa, postanowił przekazać odpisy wyroku Przewodniczącemu Rady Narodowej Miasta W. oraz Prezydentowi Miasta W. jako informację o niezgodności wymienionej uchwały z upoważnieniem ustawowym, powołanym jako jej podstawa prawna.