Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1627/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 49
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zamierzenia rozbiórki budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Sp. z o. o. z dnia 14 marca 2016 r. na postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uzgadniające pozwolenie na rozbiórkę pieca suszarniczego oraz klatki schodowej dobudowanych do budynku suszarni wysłodków na działce nr ew. [...] na terenie dawnej cukrowni w [...] przy ul. [...] oraz odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku suszarni wysłodków - działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "u.o.z."), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.")- utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Uzasadniając wydane postanowienie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") wyjaśnił, że sprawa uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku suszarni wysłodków oraz pieca suszarniczego i klatki schodowej dobudowanych do ww. obiektu, znajdujących się na terenie dawnej cukrowni w [...] przy ul. [...], była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Ministra, który w wyniku rozpatrzenia zażalenia Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Sp. z o. o., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], uchylił postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu tym Minister wskazał, że Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] powinien udokumentować swoje kompetencje do wypowiadania się w niniejszej sprawie, jak również przeprowadzić ponowną analizę planowanej rozbiórki w kontekście zachowanych wartości zabytkowych przedmiotowego budynku, zespołu bądź układu urbanistycznego ujętego w ww. wykazie zabytków. Zwrócono również uwagę na brak w aktach sprawy organu pierwszej instancji kopii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który ww. organ powołał się w zaskarżonym orzeczeniu. Wskazano na konieczność przeanalizowania ustaleń ww. planu, celem stwierdzenia, czy omawiany obiekt figuruje w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu ówcześnie panujących przepisów prawa. Minister zaznaczył ponadto, że Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] zobligowany będzie odnieść się do wniosków dotyczących stanu zachowania zabudowy przeznaczonej do rozbiórki zawartych w nowym materiale dowodowym załączonym przez stronę do zażalenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], uzgodnił pozwolenie na rozbiórkę pieca suszarniczego oraz klatki schodowej dobudowanych do budynku suszarni wysłodków na działce nr ew. [...] na terenie dawnej cukrowni w [...] przy ul. [...] oraz odmówił uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę ww. budynku suszarni wysłodków. W uzasadnieniu wskazano, iż obiekt został wzniesiony pomiędzy 1921 a 1928 r. w ramach rozbudowy zespołu cukrowni założonego w 1882 r., stanowiącego świadectwo historii miasta, które w tym czasie stało się ośrodkiem przemysłowym, oraz ogólnych trendów rozwojowych i rewolucji przemysłowej w regionie. O wartości kompleksu świadczy integralność założenia oraz okoliczność, że poszczególne obiekty na terenie zakładu zachowały się w oryginalnej, niezmienionej formie. Budynek suszarni wysłodków znajduje się w centralnej części założenia. Jego likwidacja przyczyni się do naruszenia przestrzeni przemysłowej ukształtowanej historycznie. Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] ustosunkował się do projektu rozbiórki oraz ekspertyzy technicznej załączonej do uprzedniego zażalenia. Wyrażono jednocześnie przekonanie, że nie ma przeciwwskazań dla rozbiórki wtórnie dobudowanych kubatur tj. klatki schodowej i pieca suszarniczego.

Na ww. orzeczenie zażalenie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Sp. z o. o., podnosząc, że przedmiotowy budynek historyczny nie został objęty wpisem do rejestru zabytków i jest oddalony od głównego kompleksu, a w § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obejmującej obszar zawarty między ulicami: [...] a granicą administracyjną miasta [...] (z wyłączeniem ulicy [...]), przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], dopuszcza się wymianę budynku ujętego w gminnej ewidencji zabytków, gdy jest to uzasadnione względami technicznymi, ekonomicznymi lub planistycznymi po uzyskaniu akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i na warunkach przez niego określonych. Skarżąca podkreśliła również, iż przedmiotowy obiekt nie leży w obrębie strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, w obrębie, której, zgodnie z § 13 ww. aktu, zakłada się pierwszeństwo wymagań konserwatorskich nad współczesną działalnością inwestycyjną, gospodarczą i usługową. Podniesiono, że w budynku suszarni wysłodków nie można wprowadzić żadnej z funkcji wskazanych w powyższym planie. Zwróciła też uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki omawianej zabudowy.

Po przeanalizowaniu akt sprawy organ drugiej instancji zważył, co następuje. Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] oparł wydane przez siebie postanowienie na art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków (w nowym kształcie), decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 ww. ustawy: tj. zabytków wymienionych w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy [zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru, innych zabytków nieruchomych znajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, innych zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Z akt sprawy nie wynika, by dla gminy [...] została utworzona gminna ewidencja zabytków w rozumieniu aktualnego brzmienia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Niemniej jednak, Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] wskazał, iż budynek suszarni wysłodków, zespół budowlany cukrowni, do którego należy ww. obiekt, jak również układ urbanistyczny enklawy XIX - wiecznej i XX - wiecznej zabudowy wzdłuż ul. [...], na którego terenie położony jest przedmiotowy budynek, zostały ujęte w ww. wykazie zabytków. Okoliczność ta została udokumentowana w aktach sprawy. Ponadto, obiekt ten leży na terenie strefy ochrony konserwatorskiej ustalonej w miejscowym zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obejmującej obszar zawarty między ulicami: [...] a granicą administracyjną miasta [...] (z wyłączeniem ulicy [...]), przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. Stosownie do § 14 ust. 4 pkt 4 ww. aktu prawa miejscowego, w przypadku nowej lub istniejącej zabudowy przemysłowej, nieobjętej ochroną prawną na postawie przepisów odrębnych, tj. w przypadku omawianego budynku suszarni wysłodków, ustala się obowiązek uzgadniania wszelkich prac związanych z budową, przebudową, nadbudową oraz remontem z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obiekt ten nie należy do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w rozumieniu zapisów ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W świetle regulacji art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjąć należy, że wszystkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremnienia niszczenia i właściwego korzystania z zabytków. W związku z powyższym organ ochrony zabytków rozstrzyga w omawianej sprawie, czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego, tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych chronionego obiektu.

Z całokształtu materiału wynika, iż dawna cukrownia w [...] stanowi cenny historyczny kompleks industrialny, co znalazło odbicie w objęciu ochroną konserwatorską jego zasadniczej części na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.2005 r. Początki ww. założenia przemysłowego sięgają 1882 r. Rozbudowa ww. kompleksu nastąpiła w okresie międzywojennym. Powyższy zabytek zachował całokształt kompozycji oraz oryginalną formy architektonicznej. W związku z powyższym, stanowi on cenną egzemplifikację zakładu industrialnego z przełomu XIX i XX w. oraz ważne źródło do badania historii miasta i regionu, tym bardziej, iż cukrownia w [...] pod względem skali zabudowy oraz wielkości produkcji była jednym z większych obiektów przemysłowych na [...]. O wartościach artystycznych zespołu stanowi jednolitość rozwiązań elewacji posiadających okładzinę z cegły klinkierowej.

Z mapy sytuacyjnej, zamieszczonej w karcie ewidencyjnej ww. zespołu wynika, że budynek suszarni wysłodków znajduje się w centralnym punkcie ww. założenia, niemniej jednak poza kompleksem zabudowań wpisanych do rejestru zabytków. Pomimo nieobjęcia omawianego obiektu ww. formą ochrony konserwatorskiej, stanowi on integralny element ww. kompleksu, dokumentujący historię przedmiotowego zakładu i jego rozwój przestrzenny. Likwidacja omawianego budynku zaburzy historyczny układ omawianego zespołu zabudowań, przyczyniając się do obniżenia jego wartości historycznych i naukowych.

Badając stan zachowania budynku suszarni wysłodków przy ul. [...] w [...], organ drugiej instancji przeanalizował całokształt dokumentacji dotyczącej kondycji technicznej ww. obiektu, jaka została zgromadzona w aktach sprawy.

W projekcie rozbiórki [...], wykonanym w lipcu 2015 r., stwierdzono, iż budynek ten znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, zaś przeprowadzenia jego remontu ze względów ekonomicznych. Podkreślono, iż w obrębie obiektu występują pęknięcia ścian, brakuje części pokrycia i łacenia oraz stolarki otworowej, z kolei stalowe słupy, podciągi, belki stropu odcinkowego, ściany ceglane, drewniana konstrukcja dachu dotknięte są korozją. Istnieje zagrożenie katastrofą budowlaną. Niemniej jednak, autor opracowania odnotował, iż fundamenty oraz stropy żelbetowe są w dobrym stanie technicznym.

W ekspertyzie technicznej sporządzonej we wrześniu 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...], posiadającego uprawnienia do projektowania, nadzoru, kontroli i kierownictwa w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zawarto ustalenia, iż podpiwniczona partia budynku znajduje się w stosunkowo dobrym stanie i wymaga remontu oraz zabezpieczenia. Konstrukcja stalowa hali głównej uległa dużemu zniszczeniu, strop ww. pomieszczenia, jak również konstrukcja dachu całego budynku, jest stanie katastrofalnym. Stwierdzono, iż techniczne zniszczenie obiektu wynosi 82% wartości całego nowoczesnego budynku, stąd też remont kapitalny obiektu jest z ekonomicznego punktu widzenia przedsięwzięciem nieopłacalnym.

Organ drugiej instancji zauważył, iż oceny [...] zostały dokonane w sposób wizualny, nie zaś badawczy. Trudno zatem było, w ocenie organu, uznać wnioski zawarte w powyższych opracowaniach za w pełni odpowiadające stanowi faktycznemu. Obaj autorzy nie wykluczyli możliwości technicznej przeprowadzenia prac naprawczych i konserwatorskich omawianego budynku. W związku z powyższym, ww. projekt rozbiórki i ekspertyza nie mogły stanowić dowodów przesądzających o konieczności rozbiórki powyższego zabytku ze względów technicznych.

Odpowiadając na zarzut strony, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ ochrony zabytków nie ocenia opłacalności ekonomicznej zachowania historycznej nieruchomości, jak również możliwości jej adaptacji do nowej funkcji. Do zadań tego organu należy wyłącznie analiza planowanych prac budowlanych lub rozbiórkowych w kontekście zachowanych wartości zabytkowych danego obiektu lub obszaru.

Organ II instancji wziął pod uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki ww. obiektu. Niemniej jednak, z akt sprawy wynika, że ww. organ nadzoru budowlanego nie wydał do tej pory orzeczenia nakazującego rozbiórkę budynku suszarni wysłodków przy ul. [...] w [...]. Strona załączyła jedynie projekt orzeczenia w tej sprawie, który był przedmiotem uzgodnienia organu konserwatorskiego.

Zdaniem Ministra, w interesie społecznym leży ochrona obiektów i zespołów zabudowy o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich autentycznej, zabytkowej substancji. W przedmiotowej sprawie jest to sprzeczne z interesem inwestora. Organ zażaleniowy w omawianym przypadku przedłożył interes społeczny nad interes skarżącej, ponieważ realizacja planowanej rozbiórki budynku suszarni wysłodków przy ul. [...] w [...] doprowadziłaby do istotnego uszczuplenia walorów zabytkowych bardzo cennego historycznego kompleksu przemysłowego na terenie [...].

Z kolei, rozbiórka dobudowanych do ww. nieruchomości kubatur tj. klatki schodowej i pieca suszarniczego jest dopuszczalna pod względem konserwatorskim, albowiem obiekty ten mają charakter wtórny.

Z ww. postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie zgodziła się skarżąca spółka [...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Sp. z o.o., która pismem datowanym na 22 czerwca 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. i oraz art. 80 k.p.a.

Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że gminna ewidencja zabytków pozostaje poza katalogiem prawnych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.). Taką ewidencję prowadzi organ wykonawczy gminy w formie kart adresowych zabytków nieruchomych na terenie z danej gminy, zatwierdzoną aktem samorządowym.

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że gminna ewidencja zabytków dla Gminy [...] nie została formalnie założona, ponieważ w obrocie prawnym nie ma aktu samorządowego zatwierdzającego taką ewidencję. Fakt taki potwierdza Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] w postanowieniu nr [...] dnia [...] marca 2016 r.: "pomimo materialnego zaistnienia Gminnej Ewidencji Zabytków [...], brak aktu samorządowego zatwierdzającego ten zbiór oraz brak publikacji w ramach informacji GEZ, nie pozwala uznać, że opracowana ewidencja jest ewidencją prowadzoną przez Burmistrza [...] ze skutkami prawnymi".

Strona skarżąca uznaje za bezsporne to, że budynek suszarni wysłodków należy do zabudowy byłej cukrowni w [...], której 7 obiektów zwartego kompleksu produkcyjnego zostało wpisanych decyzją z dnia [...] lipca 2005 do rejestru zabytków pod numerami [...]. Jednak budynek suszarni wysłodków nie jest ujęty w tym rejestrze i nie podlega ochronie prawnej przewidzianej dla obiektów nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków. Nie można więc uznać, że suszarnia wysłodków jest ujęta w wykazie zabytków, aczkolwiek została wykazana w wykazie przekazanym Burmistrzowi [...] pismem z dnia 01.12.2010 r. znak [...].

Rozbiórka obiektu suszarni wysłodków jest konieczna przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa. Wyburzenie nie naruszy istotnego układu produkcyjnego zakładu [...], który zachowany zostanie należycie przez 7 budynków głównego kompleksu wpisanych do rejestru zabytków powstałego w 1883 r. Budynek suszarni wysłodków powstał znacznie później, pomiędzy 1921 a 1928 r. Pierwotna fabryka funkcjonowała więc kilkadziesiąt lat bez aktualnego budynku suszarni wysłodków. Na podkreślenie zasługuje fakt, że stylowo- architektonicznie budynek ten odbiega od całego kompleksu pozostałych budynków, a jedynie został wybudowany z podobnego materiału.

W ocenie strony skarżącej Istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], obejmującego obszar zawarty między ulicami: [...] a granicą administracyjną miasta [...] (z wyłączeniem ulicy [...]) - Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] Poz. [...]. W Rozdziale 3 zawarte są Ogólne zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, które określają przepisy § 11-14. § 12 pkt 6 dopuszcza wymianę zabudowy w wypadku gdy jest to uzasadnione względami technicznymi, ekonomicznymi lub planistycznymi po uzyskaniu akceptacji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i na warunkach przez niego określonych." Taką treść tego przepisu uzgodnił [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zgodnie z wymogiem określonym w art. 17 pkt 6b ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80 poz. 717- U Dz.U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.)

[...] Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Sp. z o.o. w [...], jako właściciel kompleksu obiektów po zlikwidowanej cukrowni "[...]" stara się w sposób należyty wywiązywać z wszelkich obowiązków wynikających ze stanu posiadania zabytkowych obiektów po zlikwidowanej cukrowni "[...]" wpisanych do rejestru zabytków. Cały główny i zarazem zwarty kompleks budynków produkcyjnych objętych ścisłą konserwatorską ochroną jest autentyczną substancją przemysłowej techniki budowlanej o faktycznych wartościach architektonicznych i urbanistycznych.

Budynek suszarni wysłodków swoimi rozwiązaniami zdecydowanie odbiega od wartości architektonicznych zastosowanych w głównym kompleksie. Nie można więc się z tym zgodzić, że wyburzenie budynku suszarni wysłodków przy ul. [...] w [...] doprowadzi do istotnego uszczuplenia walorów zabytkowych kompleksu przemysłowego. W związku z tym rozbiórka powinna być dopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego.

Stan techniczny budynku suszarni wysłodków jest katastrofalny, co wynika z postępowania wszczętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], w sprawie wydania nakazu rozbiórki tego budynku. W ramach tego postępowania Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków [...] również odmówił swoim postanowieniem uzgodnienia rozbiórki budynku suszarni wysłodków. Strona skarżąca, podobnie jak w niniejszej sprawie, wniosła zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie.

Organ pierwszej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie wykazał w pełni walorów architektonicznych budynku suszarni wysłodków z punktu widzenia konserwatorskiego. Taka okoliczność winna być należycie udowodniona na gruncie art. 80 k.p.a. W tym przypadku Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków [...] nie podjął w pełni czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę nie tylko ważny interes skarżącej, ale też postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Taki stan rzeczy narusza przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Podstawą decyzji administracyjnej w każdej sprawie powinna być ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, który pozwala na ustalenie zgodnego z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy.

Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie oparte są w znacznej mierze o uznanie administracyjne, w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego. Organ dokonujący uzgodnienia ma jednak obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym.

Skarżący podniósł, że rozpatrując przedmiotową sprawę organy wydające postanowienia w sprawie pozwolenia na rozbiórkę powinny były rozważyć istotne okoliczności ważne zarówno dla właściciela obiektu oraz interesu publicznego. W interesie publicznym jest też to, by właściciel substancji zabytkowej po byłej cukrowni w [...] miał warunki do prowadzenia działalności gospodarczej, z dochodów której może utrzymywać obiekty zabytkowe wpisane do rejestru zabytków. Przedmiotowy obiekt suszarni wysłodków nie jest wpisany do tego rejestru i jednocześnie jest w katastrofalnym stanie zagrażającym dla bezpieczeństwa ludzi.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie narusza prawa, natomiast skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że rację miała skarżąca, że gminna ewidencja zabytków dla Gminy [...] nie została formalnie założona. Rzeczywiście, co uznają również organa orzekające w sprawie, nie istnieje stosowna uchwała właściwego organu samorządu, zatwierdzająca taką ewidencję. Stwierdził to zresztą Kierownik Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...] w postanowieniu nr [...] dnia [...] marca 2016 r. (na co powołuje się skarżąca w uzasadnieniu skargi): "pomimo materialnego zaistnienia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...], brak aktu samorządowego zatwierdzającego ten zbiór oraz brak publikacji w ramach informacji GEZ, nie pozwala uznać, że opracowana ewidencja jest ewidencją prowadzoną przez Burmistrza Ziębic ze skutkami prawnymi". Tak jednak ujęte stwierdzenie mogło wywołać błędne przekonanie, że organ uznał, iż Burmistrz [...] prowadzi jakąś gminną ewidencję zabytków. Natomiast z pisma Burmistrza z dnia [...] listopada 2015 r. wynika wprost, że organ ten opracował zbiór kart GEZ, ale sama ewidencja nie została w sposób prawem przewidziany uchwalona. Dlatego, wbrew zdaniu Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków [...], gminna ewidencja zabytków nie zaistniała nawet "materialnie".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., Nr 75, poz. 474) wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany był do przekazania w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wynika z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzje o warunkach zabudowy wydawane być mogły się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w ww. wykazie.

Ponadto, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydane być mogły po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w ww. wykazie (art. 8 ust. 3 ustawy).

Jak wynika z akt sprawy, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we [...], razem z pismem z 1 grudnia 2010 r. przekazał Burmistrzowi [...] (na płycie CD) ewidencję położonych na terenie gminy [...] układów urbanistycznych i ruralistycznych, archeologii oraz ewidencję zabytków nieruchomych. Tym samym, WUOZ wykonał w terminie dyspozycję ww. art. 7 ustawy o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Jednocześnie, organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy obowiązkiem Wójta jest założenie gminnej ewidencji zabytków w terminie 2 lat od daty przekazania ewidencji.

Równocześnie, również razem z pismem z 1 grudnia 2010 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków [...], przekazał właściwemu miejscowo staroście (na płycie CD) ewidencję położonych na terenie gminy [...] układów urbanistycznych i ruralistycznych, archeologii oraz ewidencję zabytków nieruchomych. Tym samym, WUOZ wykonał w terminie dyspozycję ww. art. 7 ustawy.

Jak wynika z odczytu znajdującej się na wspomnianym nośniku elektronicznym ewidencji zabytków nieruchomych w pozycji Nr [...] ujęty jest "budynek suszarni wysłodków w zespole Cukrowni [...]". Pod pozycjami [...] ujęte są: budynek pras wysłodkowych i budynek wysłodków suszonych.

Wskazane powyżej przepisy ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w sposób wyraźny nakazują uznanie, że pomimo braku gminnej ewidencji zabytków, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje:

1. w sprawie pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust 3 Pr. bud.),

2. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 49 ust. 1 Pr. bud

wydane być mogły w odniesieniu do zabytków znajdujących się w ww. ewidencji położonych na terenie gminy [...] układów urbanistycznych i ruralistycznych, archeologii oraz ewidencji zabytków nieruchomych wyłącznie po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Jak wynika z powyższego, organ, którego postanowienie kontrolował Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzeczeniem, zaskarżonym do tut. Sądu, był przedmiotowo właściwy do dokonania kwestionowanego uzgodnienia. Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącej, budynek suszarni wysłodków objęty jest ochroną konserwatorską nie tylko z uwagi na prawo miejscowe (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim na to, że ustawodawca (przewidując najprawdopodobniej możliwe opóźnienia we wdrożeniu przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast gminnej ewidencji zabytków), nadał znaczenie prawne samemu faktowi przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownym organom wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Tym samym, ustawodawca przyznał zabytkom, które powinny być ujęte w ewidencji gminnej, ale ujęte nie zostały z uwagi na brak utworzenia GEZ, ochronę prawną.

To właśnie z przepisów przywołanej wyżej ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika, że organa obu instancji nie tylko były uprawnione do orzekania, ale wręcz miały obowiązek uzgodnienia w wypadku zamiaru wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 39 lub 49 Pr. bud.

Dlatego tez uznać należało w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ze organa obu instancji wydały prawidłowe decyzje, zaś błędnie uważa skarżąca, że brak gminnej ewidencji zabytków wyklucza zastosowaną ochronę konserwatorską.

Niezależnie od powyższych rozważań wyjaśnić należy, że nawet w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, ale objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję organu nadzoru budowlanego, wydawaną w sytuacji, gdy nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu lub odbudowy, organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia wyłącznie po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Oceniając na podstawie akt sprawy treść obu postanowień, wydanych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ani organ II, ani organ I instancji nie naruszyły obowiązku stania na straży praworządności, a wręcz przeciwnie. Podjęły też wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, o czym świadczy nie tylko sposób załatwienia sprawy, ale również należyte uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. W sposób wyczerpujący organa zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy; wniosku przeciwnego nie można wyprowadzić tylko z subiektywnej oceny skarżącej w tym zakresie. Organa w sposób swobodny i w granicach prawem zakreślonych oceniły zebrane dowody; z akt sprawy nie wynika, aby dokonały tego dowolnie.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.