Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1273/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 250 par. 1, art. 209, 210
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, 1b pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1741
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób  uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
article: art. 24 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

8 listopada 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 457/14 w sprawie ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 457/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 21 stycznia 2014 r. R. H. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) wystąpił o ustalenie prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od stycznia do marca 2014 r. w związku z opieką nad swą matką Ł. H. (dalej matka bądź podopieczna).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2014 r.), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Wałbrzycha przez Zastępcę Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu (dalej Prezydent), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na fakt, że skarżący nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką Ł. H., lecz pobiera świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego.

R. H. odwołał się od decyzji z [...] stycznia 2014 r., wnosząc o jej zmianę i wypłatę należnej pomocy finansowej za okres od stycznia do marca 2014 r., kwestionując zasadność odmowy przyznania mu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że spełnia wymogi do przyznania przedmiotowego świadczenia. Zarzucił niekonstytucyjność uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia "2014" [winno być "2013"] r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1741, dalej rozporządzenie bądź rozporządzenie z 2013 r.).

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej uśr, ustawa świadczeniowa bądź ustawa o świadczeniach rodzinnych) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1741), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej Kolegium bądź SKO), po rozpatrzeniu odwołania R. H., utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r.

Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania. Utrzymując w mocy decyzję I instancji, którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium w pełni podzieliło stanowisko Prezydenta. Kolegium stwierdziło, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia [w brzmieniu pierwotnym], prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące styczeń, luty lub marzec 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650, dalej uśr).

W sprawie jest bezspornym, że wnioskodawca otrzymuje przyznane decyzją z [...] października 2013 r. świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący nie należy do kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia wynikającego z rozporządzenia.

W skardze na decyzję z [...] marca 2014 r. R. H. zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) i § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz.1741) z art. 2, 18, 32 ust. 1, art. 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 EKPC w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. sygn. akt. K 27/13 w zakresie w jakim organ odmawia przyznania w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2014 r. prawa do przedmiotowej pomocy osobie, która na mocy ostatecznej decyzji posiada przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, bezprawnie wygaszone z mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. (Dz. U. 2012, poz. 1548).

Skarżący wniósł o: a) zmianę zaskarżonej decyzji przez uwzględnienie, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] słusznie nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 13 kwietnia 2012 r. "na stałe" (bezprawnie wygaszone z dniem 1 lipca 2013 r. przez art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej - Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), a także, że wystąpił dnia 11 czerwca 2013 r. do MOPS w Wałbrzychu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2013 r. w związku z opieką nad niepełnosprawną matką; b) zasądzenie wypłaty należnej pomocy finansowej do świadczenia pielęgnacyjnego za styczeń, luty i marzec 2014 r. w kwocie po 200 zł za każdy miesiąc, co daje sumarycznie 600 zł i przekazanie tego świadczenia pieniężnego na konto bankowe skarżącego; c) zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości (należnej pomocy określonej w pkt "b"), licząc je od dnia 25-tego każdego miesiąca (comiesięczna data wypłaty świadczenia opiekuńczego w Wałbrzychu); d) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania przed organami administracyjnymi i sądem; ewentualnie

e) uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, m. in., że na mocy orzeczenia z 17.09.2004 r. [...] Powiatowego Zespołu ds Orzekania o Niepełnosprawności w Wałbrzychu matka Ł. H. została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Niepełnosprawność ma charakter trwały i orzeczenie zostało wydane na stałe, a datę powstała niepełnosprawności określono na rok 1980. Od około 2006 r. skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką, rezygnując z zatrudnienia i zamieszkując od tego czasu wraz ze swą schorowaną matką. Początkowo źródłem utrzymania dla skarżącego był zasiłek dla osób bezrobotnych, jaki otrzymywał przez 12 miesięcy, a później żył ze swą matką w ubóstwie. W kwietniu 2012 r., ubiegając się o przyznanie dofinansowania do chodzika (pomocy rehabilitacyjnej dla swej matki) uzyskał informację, że ma prawo do wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia i podjęcia się opieki nad niepełnosprawną matką. Dnia 13 kwietnia 2012 r. wystąpił z wnioskiem do MOPS w Wałbrzychu o przyznanie wspomnianego świadczenia. Podstawą materialnoprawną wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego była treść ustawy świadczeniowej, jaka obowiązywała do 31 grudnia 2012 r. Ponieważ skarżący spełniał kryteria określone ustawą świadczeniową, uzyskał świadczenie pielęgnacyjne z dniem 13 kwietnia 2012 r. bezterminowo – "na stałe" w kwocie 520 zł miesięcznie, na mocy decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.).

W dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 11 ust. 3 określiła, że z dniem 1 lipca 2013 r. prawomocne decyzje administracyjne wygasły z mocy przepisu. Zdaniem skarżącego, nastąpiła ingerencja ustawodawcy w prawa nabyte opiekunów, którzy będąc w posiadaniu słusznie nabytych praw na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, zostali ich pozbawieni z "mocy nowego prawa". Dnia 5 grudnia 2013 r. zapadł wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 27/13 (dalej wyrok K 27/13) w którym TK uznał, że: "Art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548, [dalej ustawa zmieniająca]) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które świadczenie to utraciły od dnia 1 lipca 2013 r., wymaga bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym.

Skarżący, przytaczając treść § 2 rozporządzenia stwierdził, że Rada Ministrów kieruje dodatkową pomoc finansową w kwocie 200 zł/m-c do opiekunów, którzy z tytułu i rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia i podjęcia się opieki nad "ON" [zapewne "osobą niepełnosprawną"] utracili swój dochód i otrzymują od 1 maja 2014 r. już 800 zł/m-c świadczenia pielęgnacyjnego, a wobec opiekunów, którzy są w gorszej sytuacji materialnej, bo posiadają przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (co istotne - z tego samego tytułu co świadczenie pielęgnacyjne) ale w kwocie tylko 520 zł/m-c, tej pomocy nie adresuje.

Skarżący zarzucił, że art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2013 r., poz. 182, dalej ups), nie daje legitymacji rządowi do stanowienia zróżnicowania adresatów normy prawnej charakteryzujących się relewantną cechą (opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnacja z pracy zawodowej na rzecz świadczenia całodobowej pomocy nad członkiem rodziny i związana z tym utrata wynagrodzenia i utrzymywanie się wyłącznie z uzyskanego świadczenia pielęgnacyjnego, pozostawanie w relacji z niepełnosprawnym członkiem rodziny w obowiązku alimentacyjnym i wywiązywanie się z tego obowiązku dobrowolnie, odciążając w ten sposób państwo od konieczności zapewnienia instytucjonalnej opieki tym osobom), w tym również do wprowadzania uregulowań prawnych w oderwaniu od funkcji samej ustawy, które zostały określone w postaci kryteriów w art. 2 ust. 1 ups. Rozporządzenie to w ocenie skarżącego wyszło poza ustawowe umocowanie prawne, jakim miały być ustanawiane rządowe programy pomocy społecznej i stało się narzędziem różnicowania sytuacji opiekunów ON w sposób niezależny od ich faktycznego poziomu życia, a objawiającym się tym, że wobec grupy opiekunów posiadających przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych, charakteryzujących się tymi samymi cechami relewantnymi co opiekunowie ON z prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, pominięto jedną grupę adresatów pomocy, dokonując uprzywilejowania drugiej grupy opiekunów, która i tak już została "dofinansowana" w postaci zwiększenia aż do kwoty 800 zł/m-c świadczenia (polepszenie sytuacji materialnej) wypłacanego na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jaka obowiązuje od 1 maja 2014 r.

Bezprawnie wygaszone prawo słusznie nabyte do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało jeszcze opiekunom ON przywrócone po wyroku K 27/13, a do nich również ta pomoc jest adresowana, bowiem ci opiekunowie nigdy w zgodzie z Konstytucją nie mogli zostać tych praw nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego pozbawieni. Działanie ze zwłoką ustawodawcy, który od 16 grudnia 2013 r. nadal do tej pory nie przywrócił stosownymi przepisami praw słusznie nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, nie może być okolicznością uniemożliwiającą mu otrzymanie przedmiotowej pomocy w ramach rządowego programu wpierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie działanie nie uwzględnia orzeczenia TK.

Zdaniem skarżącego, ustawa z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekun[ów – Dz. U. poz. 567], nie wypełnia wyroku K 27/13, a nadto jest niezgodna art. 2 oraz art. 32 ust. 1 z Konstytucji RP, co będzie przedmiotem kolejnego wniosku jaki zostanie skierowany do Trybunału. Posiadanie obecnie przez skarżącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stoi w żadnej mierze na przeszkodzie przywrócenia mu praw słusznie nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi, że do nabycia tych praw (zasadniczo gorszych niż do świadczenia pielęgnacyjnego) doszło jedynie w wyniku bezprawnego działania ustawodawcy, który nigdy nie miał prawa go pozbawić.

Zaskarżona decyzja nie uwzględnia także w ocenie skarżącego, że wobec bezprawnego pozbawienia nabytego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z [...] kwietnia 2012 r., w dniu 11 czerwca 2013 r. (przed złożeniem wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy) skarżący złożył w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 lipca 2013 r. w związku z opieką nad swą niepełnosprawną matką wraz ze stosownymi dokumentami i oświadczeniami. Wydana odmowna decyzja będzie podlegać zmianie z chwilą orzeczenia TK w sprawie K 38/13, w której są zaskarżone przepisy prawa materialnego będące podstawą odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 1b uśr), jeżeli zostanie uznana ich niekonstytucyjność.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.

Sąd I instancji, rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w ramach kontroli legalności stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że decyzją z [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Kolegium utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2014 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do pomocy finansowej, realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1741, [zm. z 2014 r., poz. 320]), w brzmieniu obowiązującym na dzień ich wydania.

Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Art. 24 ust. 1 ups przewiduje, że Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Ustęp 2 art. 24 ups zawiera delegację ustawową dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Na tej podstawie wydane zostało, powołane przez organy, wyżej wymienione rozporządzenie.

Rozporządzenie to określa szczegółowe warunki udzielania pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (§ 1 rozporządzenia).

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące styczeń, luty lub marzec 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650).

W niniejszej sprawie istotny jest § 3 ust. 1 rozporządzenia, stosownie do którego, przedmiotowa pomoc jest wypłacana w terminie wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w § 2 ust. 1.

Program wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne jest realizowany przy współudziale wojewodów, którzy dokonują podziału środków budżetu państwa (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

W ocenie Sądu I instancji, § 2 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie stwierdza, że uprawnionymi do otrzymania określonej tym rozporządzeniem pomocy finansowej są jedynie osoby, mające ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650). Wykładnia literalna tegoż przepisu w związku z § 3 ust. 1 i § 5 ust. 3 rozporządzenia - nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przedmiotową pomoc finansową mogą jedynie otrzymać osoby, które mają przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie art. 17 uśr.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że skarżący tak na dzień złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy, czyli 21 stycznia 2014 r., jak i na dzień wydania kwestionowanych decyzji, nie miał przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o wymieniony w § 2 ust. 1 rozporządzenia - art.17 uśr.

Skarżący na dzień ubiegania się o przedmiotową pomoc finansową, decyzją organu I instancji z [...] października 2013 r. nr [...] , przyznany miał specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w związku z opieką nad matką. Podstawę prawną przyznania skarżącemu przedmiotowego specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowił art. 16a uśr.

Niekwestionowane jest w sprawie, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2012 r.) przyznano skarżącemu w związku z opieką nad matką świadczenie pielęgnacyjne od 13 kwietnia 2012 r. Jednakże decyzja ta z dniem 1 lipca 2013 r. wygasła na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2012 r., poz. 1548 (wyrok WSA we Wrocławiu z 19.12.2013 r., IV SA/Wr 625/13).

Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem K 27/13 orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, tym niemniej okoliczność ta w niniejszej sprawie nie ma istotnego znaczenia.

Warunkiem przyznania pomocy finansowej uregulowanej przepisami omawianego rozporządzenia, jest posiadanie przyznanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o wymieniony w § 2 ust. 1 rozporządzenia przepis art. 17 ustawy z dna 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2013 r., poz. 1456 [, 1623 i 1650]). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w § 3 ust. 1 i § 5 ust. 3 rozporządzenia, a z których to postanowień niewątpliwie wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania przedmiotowej pomocy finansowej jest wyłącznie osoba, która faktycznie pobiera świadczenie pielęgnacyjne, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

W związku z zarzutami skarżącego odwołującego się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa należy wskazać, że art. 24 ust. 1 ups daje Radzie Ministrów możliwość przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. Wymieniony przepis nie nakłada obowiązku przyznania takiej dodatkowej pomocy, a nadto nie wskazuje wyraźnie, jakim konkretnie osobom owo wsparcie może być udzielone.

Powyższe należy mieć na uwadze oceniając zasadność wyboru określonej grupy osób uprawnionych do otrzymania pomocy na mocy wydawanych rozporządzeń. To oznacza, że wyrażona w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada równości wobec prawa nie daje samoistnej podstawy do przyjęcia, że Rada Ministrów, korzystając z możliwości prawodawczej na mocy art. 24 ust. 1 i 2 ups, miała obowiązek objąć przyjętym programem wszystkie osoby uprawnione do świadczeń rodzinnych.

Podkreślenia wymaga nadzwyczajny charakter pomocy udzielanej na podstawie rozporządzenia, przewidującego przyznanie takiej pomocy niezależnie od dochodu.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że odmawiając przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne, organy dokonały właściwej wykładni obowiązujących przepisów prawnych i właściwie je zastosowały w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Wydane w sprawie decyzje, wbrew zarzutom skargi, nie naruszają przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego, i nie pozwalają na przyjęcie, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, o którym stanowi art. 145 ppsa.

Podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z trudnościami związanymi ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką ze względu na Jej poważny stan zdrowia, i sytuacją materialną, aczkolwiek bardzo istotne z punktu widzenia skarżącego, nie mogły być uwzględnione przez Sąd z tej to przede wszystkim przyczyny, że względy społeczne, czy też sprawiedliwości społecznej Sąd ten nie może brać pod uwagę, jako że dotyczą one sfery pozaprawnej.

Skargę kasacyjną od wyroku IV SA/Wr 457/14 wywiódł R. H., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. A. Ż., który zaskarżył ów wyrok w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, przez jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie przez Sąd I instancji, że skarżący w dniu 30 czerwca 2013 r. utracił prawo do świadczenia alimentacyjnego, mimo że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, art. 11 ust. 1 i 3 ww ustawy został uznany za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, tym samym skarżący nigdy nie utracił nabytego w drodze decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z "24" [winno być "27"] kwietnia 2012 r. prawa do stałego świadczenia pielęgnacyjnego;

b. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej, który zgodnie z wyrokiem K 27/13 został uznany za niekonstytucyjny;

c. § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia "2014" [winno być "2013"] r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w zw. z art. 17 ust. 1, 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), przez błędną wykładnię, nieuwzględniającą regulacji konstytucyjnych prowadzącą do ustaleń sprzecznych z art. 2, 18, 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że prawo do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje w przypadku gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, podczas gdy świadczenie to winno być przyznawane bez względu na wiek osoby, w którym powstała niepełnosprawność;

d. art. 2 Konstytucji RP, stanowiącego że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej a obowiązkiem państwa prawnego jest usunięcie przeszkód prawnych uniemożliwiających jej realizację, przez jego niezastosowanie, a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji zawężonego kręgu osób uprawnionych do prawa do pomocy w rozumieniu rozporządzenia, a w związku z tym nierówne traktowanie obywateli wobec prawa oraz różnicowanie pozycji prawnej jednostki;

c. art. 18 Konstytucji RP nakazującego ochronę i opiekę Państwa nad rodziną oraz statuującego podstawowe obowiązki władzy publicznej polegające na zabezpieczeniu rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa przed wszelkimi zagrożeniami dla ich normalnego funkcjonowania a także przewidującego podejmowanie przez organy państwowe odpowiednich działań w sferze społecznej i gospodarczej oraz prowadzenie przez nie polityki społecznej i gospodarczej wspierającej funkcjonowanie rodziny, przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji i przyjęcie, że żądanie przez skarżącego wsparcia w postaci prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zasadne mimo, że szczególna pozycja życiowa matki skarżącego i skarżącego wymaga pomocy Państwa i stanowi to jego obowiązek;

f. art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujące wolność i równość każdego człowieka, przez ich niezastosowanie a w wyniku tego do nieuzasadnionego ustalenia przez Sąd I instancji zawężonego kręgu osób uprawnionych do prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i tym samym do bezpodstawnego zróżnicowania opiekunów pod względem przysługujących im świadczeń;

g. art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zapewniający prawo rodziny do szczególnej pomocy, przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i przyjęcie, że żądanie przez skarżącego wsparcia w postaci prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zasadne mimo, że szczególna sytuacja życiowa matki skarżącego i skarżącego wymaga pomocy Państwa i stanowi to jego obowiązek.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; na podstawie art. 250 ppsa, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188) i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. "nr 163, poz. 1348 ze zm." [winno być "z 2013 r., poz. 461"]) o przyznanie pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wskazując, że nie zostały one w całości ani w części opłacone przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Wobec braku zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), stan faktyczny w sprawie, aprobowany przez Sąd I instancji, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

Kluczowym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest zarzut naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia "2014" [winno być "2013"] r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego [Dz. U. z 2013 r., poz. 1741] w zw. z art. 17 ust. 1, 1b pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że kontrolowana sprawa dotyczyła ustalenia prawa do pomocy finansowej realizowanej w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, nie zaś prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zagadnienie, czy w dacie orzekania zaskarżoną decyzją skarżącemu przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło być rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu, wszczętym na podstawie wniosku z 11 czerwca 2013 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 uśr (w brzmieniu Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.). Od decyzji I instancji rozstrzygającej o prawie skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na nowych zasadach (po wygaśnięciu ex lege decyzji z [...] kwietnia 2012 r.), określonych art. 1 pkt 4, 5 i 7 ustawy nowelizującej z 7 grudnia 2012 r.), przysługiwałoby skarżącemu odwołanie, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wszczynająca odrębne postępowanie sądowoadministracyjne i ewentualnie skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zagadnienie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 30 czerwca 2013 r., nie mieści się w granicach sprawy, kontrolowanej w sprawie I OSK 1273/15 (art. 134 § 1 ppsa). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia [...] stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1/s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Sąd bowiem jest wiązany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, kwestionowany przez skarżącego (uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 598-599, uw. 5, 6). W kontrolowanej sprawie brak tożsamości przedmiotowej, bowiem na innej podstawie prawnej (§ 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia z 24 grudnia 2013 r.) organ rozstrzygał decyzją administracyjną o pomocy w wysokości 200 zł dla osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem autor skargi kasacyjnej koncentruje zarzuty a, b, d-g skargi kasacyjnej na zagadnieniu prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie zł 620 miesięcznie, o którym organ rozstrzyga odrębną decyzją, na podstawie art. 17 ust. 1 uśr w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2013 r., po wejściu w życie art. 1 pkt 4, 5 ustawy zmieniającej, które mogłyby być skutecznie podnoszone wyłącznie w odrębnej sprawie, kontrolującej postępowanie o prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wniosku z 11 czerwca 2013 r., nie mogą być natomiast skutecznie podnoszone w niniejszej sprawie (wyrok NSA z 27.4.2010 r., II GSK 1005/08, aprobowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 571, nb 6).

Rozporządzenie z 2013 r. wydane zostało na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 24 ups określa szczegółowe uprawnienie rządu do uchwalania i wdrażania programów ochronnych z zakresu pomocy społecznej. Warunki wykonania programu winny zostać określone w drodze rozporządzenia. Wybór takiego źródła prawa poprawia efektywność programu, a warunki jego realizacji nabierają mocy powszechnie obowiązującej. Przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego, a komentowany artykuł nie wskazuje, jakim konkretnie osobom wsparcie miałoby służyć (wyrok WSA w Warszawie z 18.10.2012 r., VIII SA/Wa 388/12, Lex 1242441; wyrok WSA w Szczecinie z 12.9.2012 r., II SA/Sz 625/12, Lex 1222405, aprobowane przez I. Sierpowską, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 174-175). Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego i zapewne dlatego programy ochrony poziomu życia obywateli są nieliczne (cz. III pkt 1.1 uzasadnienia wyroku z 31.3.2008 r., P 20/07, OTK-A 2008/2/31, dalej wyrok P 20/07).

Przyjęcie rządowego programu pomocy społecznej jest aktem planistycznym. Program tego rodzaju, uchwalony przez Radę Ministrów, ma charakter aktu fakultatywnego; Rada Ministrów – uchwalając go – korzysta z uznania administracyjnego; kieruje się własną oceną stosunków społecznych i sytuacji grup społecznych narażonych na ryzyko oznaczonego typu lub już nim dotkniętych. Program winien zawierać ustalenie zjawisk społecznych wymagających interwencji w drodze pomocy społecznej, określać czasowo i przestrzennie występujące zjawiska; wskazywać zakres działań, które mają w założeniu Rady Ministrów przeciwdziałać lub znosić niepożądane społecznie zjawiska lub ich ekspektatywy. Rządowy program pomocy społecznej jest uchwałą Rady Ministrów i nie zawiera norm prawa powszechnie obowiązującego (W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 154). Natomiast normy prawa powszechnie obowiązującego zawierają rozporządzenia Rady Ministrów, wydane na podstawie art. 24 ust. 2 ups. Rządowe programy pomocy społecznej wchodzą w skład zabezpieczenia społecznego (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku P 20/07).

Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski, Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych, RPEiS 2004/1/s. 8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Także Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca ma co do zasady dużą swobodę regulacyjną stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które - inaczej niż świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym - nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa (taki charakter ma świadczenie pielęgnacyjne). Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami (cz. III pkt 8 uzasadnienia wyroku K 27/13).

Skoro przyjęcie programu nie ma charakteru obowiązkowego, to Rada Ministrów musi mieć pewien margines swobody dla wyboru priorytetów, jeśli na wprowadzenie danego programu się zdecydowała. Postępowanie administracyjne, rozstrzygające o prawidłowości przyznania bądź odmowy przyznania świadczenia na podstawie rozporządzenia określającego warunki realizacji programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych (art. 24 ust. 1 i 2 ups), nie może służyć poszerzeniu grup osób, rodzin i grup społecznych, do których dany program jest adresowany. Nie może mu służyć także postępowanie sądowoadministracyjne, kontrolujące prawidłowość wydania decyzji w konkretnej sprawie.

Analiza dotychczasowych uchwał Rady Ministrów (wydanych na podstawie art. 24 ust. 1 ups) i rozporządzeń Rady Ministrów (wydanych na podstawie art. 24 ust. 2 ups) wskazuje, że w dotychczasowej praktyce rządowe programy pomocy społecznej adresowane były do 4 grup osób, rodzin i grup społecznych:

I. rodzin rolniczych w związku z konkretnymi rodzajami klęsk żywiołowych, w konkretnych latach (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy - Dz. U. nr 155, poz. 1109; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę bądź huragan w 2008 r. – Dz. U. z 2008 r. nr 173, poz. 1070; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 października 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź w 2009 r. – Dz. U. z 2009 r. nr 187, poz. 1319; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010 r. – Dz. U. z 2010 r. nr 132, poz. 889; rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych – Dz. U. z 2011 r. nr 167, poz. 996);

II. do potrzebujących - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 października 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005 r. Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących";

III. do rodzin wielodzietnych: uchwałą z dnia 27 maja 2014 r. nr 85 Rada Ministrów w sprawie ustanowienia rządowego programu dla rodzin wielodzietnych (M.P. z 2014 r., poz. 430) przyjęła rządowy program wspierania rodzin wielodzietnych. Rozporządzeniem z dnia 27 maja 2014 r. Rada Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych (Dz. U. 2014, poz. 755), określiła szczegółowe warunki realizacji rządowego programu dla rodzin wielodzietnych.

IV. do obywateli polskim i ich rodzin ewakuowanym z Republiki Iraku: rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Rada Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji "Rządowego Programu pomocy obywatelom polskim i ich rodzinom ewakuowanym przez Rząd Rzeczypospolitej polskiej z Republiki Iraku (Dz. U. nr 141, poz. 998), ustalając, że: pomocy udziela się obywatelom polskim i ich rodzinom ewakuowanym w dniu 12 lipca 2007 r. z Republiki Iraku do Polski przez Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej; pomoc udzielana będzie nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2007 r.; pomoc udzielana będzie w formie zasiłków celowych z tytułu zdarzenia losowego, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 3 ups (§ 2 i 3 rozporządzenia).

V. do osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne: uchwałą z dnia 9 maja 2012 r. nr 75/2012 Rada Ministrów w sprawie ustanowienia rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (M.P. z 2012 r., poz. 318) przyjęła rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Realizacja programu, polegała na udzielaniu pomocy finansowej matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), w wysokości 100 zł miesięcznie; program był realizowany w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 czerwca 2012 r. (§ 1 ust. 1-3 uchwały). Uchwałą z dnia 25 czerwca 2012 r. nr 104/2012 Rada Ministrów ustanowiła rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (M.P. z 2012 r., poz. 455). Realizacja programu, o którym mowa w ust. 1, polegała na udzielaniu pomocy finansowej matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), w wysokości 100 zł miesięcznie. Program był realizowany w okresie od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2012 r. (§ 1 ust. 1-3 uchwały). Uchwałą z dnia 24 grudnia 2013 r. nr 104/2012 Rada Ministrów ustanowiła rządowy program wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (M.P. z 2013 r., poz. 1040). Realizacja programu, o którym mowa w ust. 1, polegała na udzielaniu pomocy finansowej osobom pobierającym świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650), w wysokości 200 zł miesięcznie. Program był realizowany początkowo w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 marca 2014 r., a po nowelizacji chwałą Rady Ministrów z dnia 12 marca 2014 r. nr 29 (M.P. z 2014 r., poz. 206), przedłużono jego realizację do 31 grudnia 2014 r.

Dla wykonania tych programów, Rada Ministrów wydała kolejno rozporządzenia z: 1. 4 października 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. nr 212, poz. 1262); 2. 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. nr 295, poz. 1746); 3. 9 maja 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 551), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj lub czerwiec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.); pomoc przysługiwała w wysokości 100 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia); 4. 25 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 732), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.); pomoc przysługuje w wysokości 100 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia); 5. 26 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjne (Dz. U. poz. 413), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka mającym ustalone za miesiąc kwiecień, maj, czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad lub grudzień 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.) zwanej dalej "ustawą", spełniającym warunki określone w art. 17 ustawy; pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia); 6. 24 grudnia 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (Dz. U. poz. 1741), którym ustalono, że prawo do pomocy przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za miesiące styczeń, luty lub marzec 2014 r., przyznane na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456, 1623 i 1650); pomoc przysługuje w wysokości 200 zł miesięcznie (§ 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji prawidłowo dokonały wykładni § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. i prawidłowo je zastosowały. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, kontekst konstytucyjny – z uwzględnieniem wskazanych jako wzorce kontroli art. 2, 18, 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP – łącznie (zarzut c), czy każdy z nich samoistnie (zarzuty d-g), a które to zarzuty należało rozpoznać łącznie, rezultatów wykładni prawa aprobowanej zaskarżonym wyrokiem nie podważyły.

Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanych z tej zasady – zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej (s. 7 skargi kasacyjnej). W szczególności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że prawodawca może nowelizować prawo, także na niekorzyść obywateli, jeżeli odbywa się to w zgodzie z konstytucją. Za zmianami sytuacji prawnej obywateli w tych przypadkach muszą przemawiać łatwe do odczytania prima facie zasady, wartości lub normy konstytucyjne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 23 i 27-31, nb 9, p. 3). Trybunał Konstytucyjny, zastrzegając że z uwagi na zakres wniosku RPO były wyłącznie przepisy intertemporalne (art. 1 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej), nie zaś przepisy materialnoprawne o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane art. 1 pkt 4 i 5 uzuśr; cz. III pkt 2 i 10 uzasadnienia wyroku K 27/13) wskazał w szczególności, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi). Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd RPO, że "pułapka prawna" polega w tej sprawie na tym, że obywatel, opierając się na ustanowionych przez ustawodawcę przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i działając w zaufaniu do stabilności przepisów prawa, dokonał istotnych wyborów życiowych, nie podejmując pracy zarobkowej lub rezygnując z zatrudnienia, a następnie - w rezultacie wygaśnięcia z mocy prawa decyzji uprawniającej do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie niespełniania nowych warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, czy choćby specjalnego zasiłku opiekuńczego - utracił prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację i trudną sytuację na rynku pracy, uzyskać ponownie zatrudnienia (cz. III pkt 9 uzasadnienia wyroku K 27/13).

W kontrolowanej sprawie należy jednak zauważyć, że rozporządzenie z 2013 r., weszło w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. (§ 7 rozporządzenia), a wygasło z dniem 31 grudnia 2014 r., wskazując jednoznacznie, że prawo do pomocy w ramach rządowego programu wspierania osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego [M.P. z 2013 r., poz. 1040], przysługuje osobom mającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za poszczególne miesiące od stycznia do marca 2014 r. (a po nowelizacji – do grudnia 2014 r.), przyznane na podstawie ar. 17 uśr (w brzmieniu Dz. U z 2013 r., poz. 1456, 1623 i 1650), nie zaś osobom, które spełniały kryteria określone poprzednimi, odrębnymi programami rządowymi (M.P. z 2012 r., poz. 455 bądź M.P. z 2012 r., poz. 318) bądź przepisami poprzednio obowiązujących rozporządzeń Rady Ministrów: Dz. U. z: 2011 r. nr 212, poz. 1262; 2011 r. nr 295, poz. 1746; 2012, poz. 551; 2012, poz. 732; 2013, poz. 413; 2013, poz. 871). Uwagi skarżącego kasacyjnie uszło, że przy tych wcześniejszych programach rządowych pomoc adresowana była do matki, ojca lub opiekuna faktycznego dziecka pobierających świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.), nie zaś do innych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad inną niż dziecko osobą najbliższą, będącą osobą niepełnosprawną (§ 1 ust. 1-3 - M.P. z 2012 r., poz. 318 i § 1 ust. 1-3 uchwały – M.P. 2012, poz. 455). Tym samym Rada Ministrów, kierując się uznaniem administracyjnym w wyborze osób, rodzin i grup społecznych, których ochronę poziomu życia chciała poszczególnymi rządowymi programami pomocy społecznej uzyskać (art. 24 ust. 1 i 2 ups), w istocie odwoływała się do uregulowań ustawowych prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwotnym brzmieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Rada Ministrów, wydając rozporządzenie z 2013 r., nie naruszyła delegacji ustawowej, zawartej w art. 24 ust. 1 i 2 ups. Początkowo bowiem świadczenie pielęgnacyjne było adresowane do rodziców niepełnosprawnego dziecka, którzy zrezygnowali z pracy lub niepodejmowali aktywności zawodowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Poszerzenie kręgu beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego w kolejnych latach było związane z wykonaniem wyroków Trybunału Konstytucyjnego z: 18.7.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 22.7.2008 r., P 41/07, OTK-A 2008/6/109, a następnie wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz. U. nr 219, poz. 1706), która znosiła kryterium dochodowe jako przesłankę nabycia tego świadczenia (cz. III pkt 3 uzasadnienia wyroku K 27/13). Z uwagi na odmienność uregulowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustawą oraz o prawie do pomocy w ramach rządowego programu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ups), wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie były bezpośrednio wiążące dla Rady Ministrów przy podejmowaniu decyzji o wprowadzeniu kolejnego programu rządowego i zakresie adresatów tego programu, skoro ustawodawca zrealizował owe wyroki, prawidłowo nowelizując ustawę świadczeniową.

Z tego samego względu nie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wpływającej na rozumienie zasady równości. Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12).

Z tych Samych względów nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. To, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, nie skutkuje tym, by Rada Ministrów miała obowiązek wprowadzić program rządowy pomocy społecznej, obejmujący wsparciem na koszt podatnika zarówno osoby, które nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod rządem art. 17 uśr po dniu 1 lipca 2013 r., jak i osoby, które korzystają ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rada Ministrów ma możliwość wsparcia tylko jednej grupy opiekunów – matki, ojców i opiekunów faktycznych niepełnosprawnych dzieci, nie obejmując takim wsparciem np. zstępnych, opiekujących się niepełnosprawnymi wstępnymi. O braku naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny przy rozważaniu zarzutu c – dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy się tu odwołać do argumentów przywołanych wyżej.

Wyrok nie narusza art. 18 ani art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. W przepisach art. 18 i art. 71 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Ani art. 18, ani art. 71 ust. 1 zd. 1, nie mogą być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki – op. cit., uw. 6 do art. 71). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/584). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, władze publiczne stworzyły systemy pomocy i wsparcia na rzecz rodzin czy rodziców, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Ani z art. 18, ani z art. 71 ust. 1 Konstytucji nie sposób wyprowadzić wniosku, że stworzenie przez władze publiczne systemu ogólnego (w ustawie o świadczeniach rodzinnych) i systemu szczególnego – w oparciu o kolejne rządowe programy pomocy społecznej (na podstawie art. 24 ust. 1 i 2 ups), adresowane do matek, ojców lub opiekunów faktycznych dzieci pobierających świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie art. 17 uśr, nie spełniało wymogu zapewnienia tym właśnie podmiotom prawa do szczególnej pomocy.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 11 ust. 1 i 3 uzuśr, bowiem Sąd I instancji nie zastosował owych przepisów intertemporalnych. Autor skargi kasacyjnej błędnie dostrzega skutki wyroku K 27/13. Mimo, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jednocześnie wyjaśnił, że wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy. Decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach, wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych (cz. III pkt 2 i 10 uzasadnienia wyroku P 27/13).

Skoro Sąd I instancji nie zastosował na gruncie niniejszej sprawy art. 11 ust. 1 i 3 uzuśr, to nie naruszył art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązkiem Sądu I instancji było respektowanie wygaśnięcia ex lege z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji z [...] kwietnia 2012 r., za czym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku P 27/13. Należy dodatkowo wskazać, że skarżący znalazł się w drugiej grupie - osób, którym nie przysługuje nowe świadczenie pielęgnacyjne, gdyż np. opiekują się osobą inną niż osoba, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, i które zarazem spełniają przesłanki warunkujące nabycie specjalnego zasiłku opiekuńczego (cz. III pkt 5 uzasadnienia wyroku K 27/13).

Mimo zatem niezwykle trudnej sytuacji życiowej i materialnej skarżącego i jego matki, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (s. 10 uzasadnienia wyroku IV SA/Wa 457/14), zaskarżony wyrok nie naruszył prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.