Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2203/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 20 ust. 1 pkt. 1, art. 42 ust. 7 pkt. 2, art. 91 pkt. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 831/14 w sprawie ze skargi J.B. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 831/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad rozliczenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin, określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli realizujących obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin i nauczycieli, dla których nie ustalono obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych oraz określenia zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość, obowiązujących w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto Wrocław.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska [...] podjęła opisaną powyżej uchwałę.

W § 2 ust. 3 uchwały postanowiono, że w uzasadnionych przypadkach Prezydent [...] może zmienić ustaloną w ust.1 obniżkę godzin lub zwolnić nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin.

W § 7 zawarto zapis, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r., z tym że przepis § 3 ust. 1 w tabeli wiersz L.p.4 obowiązuje do 31 sierpnia 2012 r.

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez J. B.

Skarżący zarzucił, że uchwała została wydana z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych przez to, że organ w ogóle nie przedstawił projektu uchwały odpowiednim władzom statutowym związków zawodowych w celu jej zaopiniowania, zaś § 2 ust. 3 uchwały podjęto z naruszeniem art. 42 ust. 7 pkt 2 i art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela przez przekazanie wyłącznej kompetencji rady gminy organowi wykonawczemu (prezydentowi miasta).

W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty, skarżący stwierdził w szczególności, że na podstawie zaskarżonych przepisów wytworzona została praktyka w wydaniu dyrektora wydziału edukacji UM [...] M. B. oraz dyrektora Gimnazjum nr [...] we [...] H. B. "ręcznego sterowania" i "machinacji" obniżkami/zwyżkami tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin pracowników (E. W.) zajmujących stanowiska kierownicze w tej szkole (kierownik szkolenia praktycznego), co bezpośrednio wiąże się i oddziałuje na jego sytuację prawną "uniemożliwiającą dalsze zatrudnienie" jako nauczyciela w tej szkole w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela. Zastosowanie zaskarżonego § 2 ust. 3 uchwały wykorzystane zostało jako zmiana organizacyjna w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, którą uzasadnia się wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy. Stąd zdaniem skarżącego zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tej regulacji.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Wojewoda Dolnośląski w skardze z 19 sierpnia 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą uchwałę – słusznie podniósł, że ustawodawca przyznał radzie gminy upoważnienie do określenia zasad i rozmiaru obniżek, a także przyznawania zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć przez nauczycieli. Rada Miasta [...] nie była upoważniona do przekazania tych kompetencji innemu organowi – Prezydentowi [...]. Organ podkreślił, że wyłącznie Rada Miasta [...] jako organ stanowiący Gminy [...] była właściwa do ustalania obniżki godzin i zwalniania nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Zasadnym zatem było wyłączenie postanowienia § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Dokonano tego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2014 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] w sprawie określenia zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego (...).

Dalej organ stwierdził, że pismem z 2 września 2014 r. skarżący wezwał do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 opisanej wyżej uchwały. Ze względu jednak na uchylenie § 2 ust. 3 przedmiotowej uchwały, niezasadnym było uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Nadto organ podkreślił, iż skarżący w powyższym wezwaniu nie zarzucał braku opiniowania projektu przedmiotowej uchwały – co winno skutkować odrzuceniem skargi w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu braku opinii związków zawodowych organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie 17 marca 2011 r. zasięgnięto opinii związków zawodowych.

W piśmie z 23 marca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 3 uchwały. Nadto wniósł o połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi wniesionej przez organ nadzoru i zarejestrowanej pod sygn. akt IV SA/Wr 716/14 ze względu na tożsamość przedmiotu kontroli oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania

Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreślił, że subdelegacja kompetencji rady miasta na rzecz organu wykonawczego jakim jest prezydent miasta stanowi kwalifikowane naruszenie prawa i tak jest oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącego, uchylenie przez organ zaskarżonego zapisu 4 września 2014 r. jest bez znaczenia, skoro jego sytuacja prawna została ukształtowana wcześniej przez to, że decyzją opartą na zaskarżonym przepisie zmieniono (zmniejszono) obniżkę godzin kierownikowi szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we [...] z 16/22 na 11/22, co stanowiło zmianę organizacyjną polegającą na pozbawieniu skarżącego godzin dydaktycznych i uniemożliwiającą skarżącemu jako nauczycielowi mianowanemu dalsze zatrudnienie w wymiarze co najmniej 9/18 obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych i wypowiedzenie przez szkołę stosunku pracy, a następnie przeniesienie w stan nieczynny z pozbawieniem uprawnienia równoległego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Postanowieniem z 2 kwietnia 2015 r. Sąd, na podstawie przepisu art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wr 716/14 oraz IV SA/Wr 831/14 do wspólnego rozpoznania, ale odrębnego rozstrzygnięcia.

2 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej "u.s.g."). Zgodnie zaś z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Według przywołanej wyżej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego i po trzecie skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Uwzględniając powyższe Sąd przystąpił do zbadania, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne, a tym samym, czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Sąd stwierdził, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta, zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Niesporne jest także, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego zakwestionowanym § 2 ust. 3 uchwały.

W ocenie Sądu nie została natomiast spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżącego. Z treści przepisu art.101 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie bowiem wynika, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty, o których mowa w tymże przepisie, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony. W związku z powyższym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle bowiem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Sąd zaakcentował, że interes prawny, o którym mowa w art.101 ust.1 u.s.g. – jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Naruszenie tego interesu następuje zatem tylko wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie skarżący nie przeprowadził skutecznie dowodu naruszenia prawa mającego bezpośredni wpływ na własną, indywidualną sytuację prawną.

Przedmiotem skargi jest zapis § 2 ust. 3 ww. uchwały, w którym Rada Miejska [...] postanowiła, że w uzasadnionych przypadkach Prezydent [...] może zmienić ustaloną w ust. 1 obniżkę godzin lub zwolnić nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Istotne jest zatem, że przepis § 2 ust. 3 uchwały nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżącego, innymi słowy nie kształtuje wprost sytuacji prawnej skarżącego.

Jak wskazał Sąd, skarżący upatruje nieważność zakwestionowanego przepisu § 2 ust. 3 uchwały (ewentualnie jego niezgodność z prawem), w podjęciu go z przekroczeniem norm kompetencyjnych. Jednocześnie podnosi, że decyzją opartą na zaskarżonym przepisie M. B. Dyrektor Wydziału Urzędu Miejskiego we [...] zmieniła (zmniejszyła) obniżkę godzin E. W., kierownikowi szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we [...] z 16/22 etatu na 11/22 etatu tygodniowego wymiaru godzin zajęć. Decyzja ta – zdaniem skarżącego – spowodowała zmianę organizacyjną poprzez pozbawienie go godzin dydaktycznych i uniemożliwienie dalszego zatrudnienia w wymiarze co najmniej 9/18 obowiązkowego tygodniowego wymiaru zajęć dydaktycznych, a dalej wypowiedzenie stosunku pracy i przeniesienie w stan nieczynny z pobawieniem równoległego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. W ocenie skarżącego zastosowanie w ww. decyzji przepisu § 2 ust. 3 uchwały, wykorzystane zostało jako zmiana organizacyjna w rozumieniu art. 20 ust.1 pkt 2 Karty Nauczyciela, a którą uzasadnia się wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, powoływanie się skarżącego na powyższe okoliczności, w tym na przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela i wywodzona na tej podstawie argumentacja o pozbawieniu go uprawnień wynikających z Karty Nauczyciela, nie może być kwalifikowana w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art.101 ust.1 u.s.g., zwłaszcza, że spory wywodzące się z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, a dotyczące m.in. trwałości stosunku pracy objęte są właściwością sądów powszechnych.

Ponadto Sąd stwierdził, że okoliczność dokonanych zmian w zakresie stosunku zatrudnieniowego E. W. – kierownika szkolenia praktycznego w Gimnazjum nr [...] we [...] – z zastosowaniem przepisu § 2 ust. 3 uchwały, nie może – wbrew twierdzeniom skarżącego – być przyjęta za podstawę stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Brak bezpośredniego wpływu zakwestionowanego przez skarżącego przepisu § 2 ust. 3 uchwały na sferę prawną skarżącego, nie pozwala – w ocenie Sądu – na przyznanie legitymacji procesowej skarżącemu. Sąd zaakcentował przy tym, że skarżący nie wykazał związku pomiędzy skarżonym przepisem, a naruszeniem jego aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Natomiast podnoszone przez skarżącego argumenty, aczkolwiek istotne z punktu jego widzenia, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał aby zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego nie otworzył drogi do merytorycznej oceny tej uchwały w jej zaskarżonej części.

Ta również okoliczność spowodowała – jak podał Sąd, że brak było podstaw do umorzenia postępowania, choć wyrokiem z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 716/14 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego stwierdzono nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. B.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g w zw. z art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela przez niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela i wykluczenie tego przepisu jako podstawy ustalenia przesłanki "interesu prawnego".

Podnosząc powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz orzeczenie o kosztach procesu za obydwie instancje wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że zaskarżony przepis (§ 2 ust. 3) uchwały wydanej przez organ samorządu terytorialnego stanowił źródło (podstawę) do wprowadzenia "zmiany organizacyjnej" w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela w szkole publicznej zatrudniającej go na stanowisku nauczyciela, uniemożliwiającej dalsze zatrudnienie. Nielegalna zmiana organizacyjna pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowo – skutkowym z wypowiedzeniem mu nauczycielskiego stosunku pracy.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że jego interes prawny może być także oparty na przepisie prawa materialnego cywilnego (prawa pracy), gdyż materia unormowana zaskarżaną uchwałą jest zarówno materią pracowniczą, albowiem dotyczy materii nauczycielskich stosunków pracy, jak i materią prawa publicznego, bo dotyczy realizacji zadania jakim jest edukacja publiczna. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można pojęcia "interes prawny" interpretować zawężająco i wykluczyć uprawnienia wynikające dla nauczyciela z art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela jako te, które nie mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. Również z rozpatrywania sporów wywodzących się z przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela przez sądy pracy nie wynika dla nauczyciela wyłączenie ochrony prawnej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd pracy nie jest władny (właściwy rzeczowo) do dokonania oceny legalności aktów prawa miejscowego stanowionych przez samorząd terytorialny, ponieważ rozpoznaje roszczenia kierowane przeciwko pracodawcy. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że pojęcia zawarte w przepisie art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, takie jak "likwidacja szkoły" czy "zmiany organizacyjne" są materią prawa publicznego stanowionego przez jednostki samorządu terytorialnego (np. art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) i jednocześnie są pojęciami odnoszącymi się do nauczycielskich stosunków pracy. Na mieszany charakter zatrudnienia nauczycielskiego wskazuje też orzecznictwo Sądu Najwyższego. Uchwały z zakresu administracji publicznej przekładają się i oddziałują także na pracowniczą sferę zatrudnienia nauczyciela.

W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną i pozbawia go np. pewnych uprawnień mających oparcie w art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela albo uniemożliwia ich realizację. Przepis § 2 ust. 3 uchwały wykorzystany został jako zmiana organizacyjna w rozumieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, a którą uzasadnia się wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy.

Z tych przyczyn skarżący uważa, że zaskarżony wyrok narusza prawo materialne.

Jednocześnie skarżący wskazał, że 2 kwietnia 2015 r. zapadł wyrok w sprawie

IV SA/Wr 716/14 stwierdzający nieważność zaskarżonego przepisu uchwały, co oznacza, że przedmiot kontroli przestał istnieć, co z kolei usprawiedliwia wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego zakwestionował dokonaną przez Sąd I instancji ocenę naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego interesu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że w przypadku wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadniczą kwestią, którą musi rozstrzygnąć sąd przed przystąpieniem do oceny uchwały pod kątem jej legalności, jest ocena legitymacji skargowej skarżącego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu administracyjnego może jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały bądź jej poszczególnych zapisów.

Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu materialnego, wpływającego na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, Lex nr 1391 696). To zatem na skarżącym ciąży obowiązek wykazania w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną), przy czym naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości.

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w którym dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex nr 80699).

W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, iż skarżący nie wykazał, aby istniał związek między jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza bezpośrednio jego interes prawny lub uprawnienie.

Skarga złożona przez skarżącego odnosiła się do § 2 ust. 3 ww. uchwały Rady Miejskiej [...], zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Prezydent [...] może zmienić ustaloną w ust. 1 obniżkę godzin lub zwolnić nauczyciela od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin. Przywołany przepis uchwały jest przepisem określającym kompetencje organu wykonawczego gminy. Nie odnosi się natomiast w jakimkolwiek zakresie do sytuacji prawnej skarżącego, nie kreuje bezpośrednio żadnych jego uprawnień, nie uniemożliwia ich realizacji, jak też nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków lub ograniczeń. Oznacza to, że nie kształtuje wprost sytuacji prawnej skarżącego.

Źródła interesu prawnego nie może stanowić wskazywany przez skarżącego przepis art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela odnoszący się do rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem lub przeniesienia go w stan nieczynny w sytuacji częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnienie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć.

Indywidualna, aktualna sytuacja prawna skarżącego ukształtowana w oparciu o przywołany przepis Karty Nauczyciela, wypowiedzenie skarżącemu stosunku pracy w następstwie zmian organizacyjnych w szkole, w której był zatrudniony, nie pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z podważanym w skardze przepisem uchwały, przekazującym kompetencje organu stanowiącego gminy organowi wykonawczemu tej gminy w zakresie zmiany obowiązkowego, tygodniowego wymiaru godzin zajęć nauczyciela.

Sąd I instancji, analizując argumentację skarżącego i podnoszone przez niego okoliczności faktyczne, prawidłowo skonstatował, że mogą one świadczyć o istnieniu po stronie skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, którego naruszenie otworzyłoby drogę do merytorycznej oceny zakwestionowanego przepisu uchwały. Okoliczności faktyczne wskazywane przez skarżącego, a odnoszące się do jego sytuacji prawnej, których organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego, nie zakwestionował, mogą wskazywać co najwyżej na pośredni związek pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego, a kwestionowanym przepisem uchwały.

Brak naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, nie pozwalał na przyjęcie, że jest on legitymowany do zaskarżenia § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej [...], co w konsekwencji musiało doprowadzić do oddalenia jego skargi.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego, nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd I instancji nie dokonywał oceny § 2 ust. 3 ww. uchwały pod kątem legalności. Innymi słowy przepis ten w tej sprawie nie był przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Analiza ww. przepisu dokonywana była jedynie w związku z badaniem legitymacji skargowej uprawniającej skarżącego do wystąpienia do sądu ze skargą, podważającą zgodność z prawem tego przepisu.

Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że skoro przestał istnieć przedmiot kontroli, to zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro § 2 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej [...] nie był przedmiotem merytorycznej kontroli WSA we Wrocławiu w przedmiotowej sprawie i wydany w tej sprawie wyrok nie odnosił się do tego przepisu, utrata jego mocy obowiązującej nie stała na przeszkodzie w merytorycznej ocenie zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Podkreślenia bowiem wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kontrolę zaskarżonego wyroku sądu wojewódzkiego bada zgodność tego rozstrzygnięcia, uwzględniając zasadniczo stan faktyczny i prawny istniejący w momencie orzekania przez sąd I instancji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.