Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1421/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, pkt 21, 39 ust. 3, 40,
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art, 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Pana A. M. (strona ,skarżący), od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].09.2016 r. nr [...] w części obejmującej odmowę wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 20,33 m2, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, w okresie od dnia 01.08 2016 r. do dnia 31.12.2016 r. oraz umieszczenie w nim kiosku handlowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części w mocy.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona zajmowała pas drogowy ul. [...] w rej. ul. [...] pod kiosk handlowy o pow. 20,33 m² na podstawie decyzji z dnia [...].09,2016 r. nr [...], której termin końcowy został ustalony na dzień [...].07,2016 r. Decyzja powyższa została wydana w celu umożliwienia stronie usunięcia przedmiotowego kiosku handlowego z pasa drogowego ul. [...] z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania terenu w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku, polegającą na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni.

Wnioskiem z dnia [...].07.2016 r. strona wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia 12.07.2016 r. do dnia 31.12.2016 r.

Prezydenta [...] decyzją z dnia [...].09.2016 r. umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od dnia 12.07.2016 r. do dnia 31.07.2016r., jako bezprzedmiotowe oraz odmówił wydania zezwolenia na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi powiatowej:

ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 20,33 m² w celu umieszczenia w nim kiosku handlowego, wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej decyzji, w okresie od dnia 01.08.2016r. do dnia 31.12.2016r.

Organ wskazał ,że strona w okresie od dnia 12.07.2016 r. do dnia 31.07.2016 r. posiadała już zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego zatem w tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Jeżeli chodzi o odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego Prezydent [...] podał, że właściciel obiektu miał świadomość usunięcia kiosku handlowego z pasa drogowego z uwagi na planowaną inwestycję w tym pasie. Inwestycja celu publicznego jest celem nadrzędnym nad wolą kontynuowania prowadzenia przez stronę działalności handlowej w pasie drogowym. Nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej wydanie zezwolenia fakt otrzymywania wcześniej zezwoleń zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w tym celu. Organ zaznaczył, że w zezwoleniu określono ściśle termin zajęcia pasa drogowego zgodnie z wnioskiem strony. Wobec tego na każdy kolejny okres zajęcia konieczne jest powtórne ustalenie czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r, poz. 460 ze zm.) dalej udp.

Prezydent [...] wyjaśnił, że w pasie drogowym ul. [...] w miejscu usytuowania kiosku handlowego strony jest planowana inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią [...]). W tych warunkach zarządca drogi nie dopatrzył się szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym traktuje art. 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych, a który warunkuje wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Od powyżej decyzji zarządcy drogi strona w zakresie pkt 2 w złożyła odwołanie domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony (poprzez wydanie zezwolenia na wnioskowany okres), ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowej decyzji zarzucono obrazę przepisów postępowania mająca istotny wpływ na jej treść, w szczególności:

1) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k p a. poprzez ich niezastosowanie i tym samym brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia kluczowych wątpliwości w postępowaniu związanych z zastrzeżeniami do planu zagospodarowania terenu, podczas gdy organ z urzędu lub na wniosek strony podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

2) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, iż z uwagi na inwestycję zarządca drogi nie może zezwolić na zajęcie pasa ruchu drogowego ul. [...] w rej ul [...] pod kiosk handlowy w żądanym zakresie czasowym, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że projekt zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza dalszego funkcjonowania kiosków handlowych w obrębie proponowanych zmian, zaś zarządca drogi nie dokonał oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i pominął zastrzeżenia co do planu zagospodarowania ze strony osób prowadzących działalność handlową na terenie inwestycji, w tym nie ustosunkował się do opinii rzeczoznawcy w osobie Z. U.,

3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych polegające na pominięciu zastrzeżeń do planu zagospodarowania złożonych przez właścicieli kiosków handlowych i nie ustosunkowanie się do stanowiska skarżącego w tym zakresie.

Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy w kwestionowanym zakresie decyzje organu I instancji.

Na wstępie SKO przywołało mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych tj. art. 39 ust. 1 i ust.3 udp. Organ wyjaśnił , iż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Prezydent [...] jako zarządca drogi wyraźnie wskazał na motywy odmowy; w miejscu usytuowania kiosku handlowego strony jest planowana inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią [...]). Co więcej, argumentacja ta została poparta materiałem dowodowym w postaci projektu stałej organizacji ruchu na ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do skrzyżowania z ul. [...] oraz opinią Zarządu Oczyszczania Miasta w zakresie rekultywacji terenów zielonych na terenie pasa drogowego, którego dotyczy wniosek strony. Organ wyjaśnił ,że celem całego przedsięwzięcia jest nowe zagospodarowanie terenu pasa drogowego polegającego m in. na:

1) przebudowie zatoki autobusowej przystanku [...], umożliwiającej zatrzymywanie dwóch autobusów przegubowych wraz z nowym usytuowaniem wiaty przystankowej i automatu biletowego,

2) wykonaniu brakującego odcinka drogi dla rowerów łączącego istniejącą drogę dla rowerów wzdłuż ul. [...] z pasem dla rowerów w ul. [...],

3) wykonaniu przejścia dla pieszych oraz przejazdu dla rowerów przez ul. [...] w poziomie chodnika na nowym płytowym progu spowalniającym,

4) montażu stojaków dla rowerów przy przystanku autobusowym,

5) poprawie standardu nawierzchni dla pieszych (przebudowie istniejących zniszczonych chodników po północnej stronie ul. [...] do granicy pasa drogowego na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami z ulicami [...] i [...],

6) rewitalizacją skweru polegającą na uporządkowaniu i powiększeniu terenu zieleni urządzonej, nowych nasadzeniach zieleni i ustawieniu ławek parkowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło , że w świetle obecnych regulacji ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Dlatego też korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. Przepisy ustawy o drogach publicznych wyraźnie wskazują na zakazy określonej aktywności w granicach pasa drogowego podporządkowane celom wprost wyartykułowanym w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją tego jest możliwość zajęcia pasa drogowego dopiero po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w warunkach szczególnie uzasadnionego przypadku, który za każdym razem (przy każdym zezwoleniu) podlega surowej ocenie tego zarządcy z punktu widzenia wykonywania przez ten podmiot prawidłowej gospodarki pasa drogowego nakierowanego na cele chronione i jednocześnie gwarantowane w powołanym przepisie. Podkreślono, iż zarządca drogi jest podmiotem wyspecjalizowanym do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, a zatem dysponuje odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i środkami w celu wykonywania tych zadań. Ma też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując na etapie postępowania odwoławczego powtórnego rozpatrzenia sprawy odejmującej odmowę wydania stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego odcinka pasa drogowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że we wniosku o wydanie zezwolenia strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 udp. Dopiero we wniesionym odwołaniu podniesiono, że w pasie drogowym ul. [...] znajduje się pawilon handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu wnioskodawcy. Poddając analizie tak przedstawione uzasadnienie ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia, Kolegium uznało, że nie może ono stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp., warunkującego udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego, z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, wyżej opisana przebudowa pasa drogowego wraz z przywróceniem jego ładu estetycznego ma na celu zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, w tym rowerzystów i pieszych. Zdaniem organu kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. Zatem Kolegium podziela pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż są one bezzasadne. Zdaniem organu odwoławczego strona nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji przebudowy pasa drogowego tak, aby należący do niej pawilon handlowy mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Przypomnieć ponownie wypada, iż zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego też osoby trzecie o ile mogą przekonywać organ do określonych rozwiązań innych niż pierwotnie przyjęte, to nie mogą narzucać mu tych rozwiązań i czynić zarzutu z tego, że akurat tych rozwiązań organ nie podzielił, Z tej zatem przyczyny Prezydent [...] jako zarządca pasa drogowego ul, [...] nie miał obowiązku odnoszenia się w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do wniosków zawartych w prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie skarżącego przez Z. U.. Wymieniony rzeczoznawca, choć może mieć specjalistyczną wiedzę w zakresie organizacji ruchu rowerowego w wyżej opisanym pasie drogowym, nie ma też statusu biegłego w sprawie, gdyż biegłego w postępowaniu, jeśli jest taka potrzebą powołuje wyłącznie organ prowadzący postępowanie. Podkreślenia również wymaga, że nawet gdyby taka prywatna opinia była w pełni zasadna, organ wykonujący funkcję zarządu drogi nie ma obowiązku brać jej pod uwagę, gdyż ma prawo do własnych rozwiązań w tym zakresie.

Organ wyjaśnił ,że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia również fakt, iż pawilon handlowy skarżącego funkcjonuje w pasie drogowym od ponad 20 lat.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 7 k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 9 k.p.a. w związku z art. art. 75 § 1 k.p.a. art. 76a § ! k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności opinii rzeczoznawcy ds. ruchu drogowego uznanej bezpodstawnie przez SKO jako mało obiektywnej, zbagatelizowanie faktu istnienia w pobliżu pawilonu ścieżki i stojaków rowerowych, a tym samym bezzasadności projektu przebudowy pasa drogowego i zmiany lokalizacji stacji rowerowej, także niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 roku, zmierzających do wykazania bezprzedmiotowości i wadliwości projektu modernizacji pasa drogowego zatwierdzonego przez ZDM, którego skutkiem jest odmowa wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogi przez Skarżącego, wystąpienia szkody po stronie Skarżącego w związku z brakiem możliwości dalszego zajmowania tego pasa.

- art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie punktu 4) zaskarżonej decyzji Organu I instancji który nie istnieje, a także naruszenie zakazu reformationis in peius,

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 39 ust. 3 udp. poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek z wskazanego przepisu i nieuwzględnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności przemawiających za wydaniem wnioskodawcy zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, pominięcie okoliczności poniesienia przez Skarżącego rażącej szkody polegającej na utracie pożytków z handlu i miejsca zatrudnienia, w związku z likwidacją pawilonu. Także zignorowanie okoliczności, iż lokalizację pawilonu można pogodzić z proponowanym projektem modernizacji i przebudowy pasa drogowego, w tym ścieżki rowerowej i stacji dokującej dla rowerów które de facto istnieją i spełniają należycie swoją funkcję. Doprowadzenie do sytuacji w której wyłącznie pawilon handlowy Skarżącego będzie musiał zostać zlikwidowany zaś pozostały ciąg pawilonów lokalizacji nie zmieni, doszło zatem do nierówności stron wobec prawa.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie w części tj. w punkcie II decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku nr [...], poprzedzającej zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinął poszczególne jej zarzuty wskazano ,skarżący podkreślił ,że przedmiotowy pawilon handlowy jest usytuowany przy ul. [...] w [...] od ponad 20 lat. został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] Urzędu [...] Wydział Architektury z dnia [...] lipca 1991 roku. którą to decyzją zezwolono na budowę 15 pawilonów tworzących zespól wielobranżowy na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...]. Opisany projekt zmian w pasie drogowym w ocenie skarżącego nie wyklucza możliwości dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w lokalizacji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś pod względem słusznościowym.

W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga jest niezasadna.

Prawne wywody skargi zdają się zmierzać do wykazania, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" pozwalającym zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wyjaśnić pojęcie pasa drogowego w ujęciu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 udp. pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast jako drogę ustawa określa budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp.). Z kolei ulica to według art. 4 pkt 3 udp. jest to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z przytoczonych definicji wynika, że ulica jest szczególnym rodzajem drogi położonym na terenie zabudowanym i stanowi cześć pasa drogowego.

Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony.

Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 21 udp. ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 udp. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej". Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Przepis art. 40 ust. 1 udp., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 udp.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. W konsekwencji nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji.

W tym miejscu warto również podkreślić, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zezwolenia jak już wyżej podkreślono mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy.

Jak wynika jednak z akt sprawy skarżący już wcześniej korzystał z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi. Tak więc miał świadomość, że tego typu zezwolenia mają charakter czasowy.

W niniejszej sprawie odmawiając wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] o powierzchni 20,33 m2 pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 sierpnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. organ wskazał na planowaną przebudowę w pasie drogowym przy ul. [...] w rejonie ul. [...]. W miejscu istniejącego kiosku handlowego stanowiącego własność skarżącego zostanie przeprowadzona planowana inwestycja mająca na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz oprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią ZOM). W tym miejscu Sąd wskazuje, że obiekty takie jak parkingi rowerowe służą obsłudze uczestników ruchu drogowego i związane są z funkcją drogi. Zarząd Dróg Miejskich działając w ramach własnych kompetencji realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Działanie takie w świetle obowiązujących przepisów nie narusza prawa i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącego, w szczególności skarżące nie wykazały, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku. Wcześniej otrzymywane przez skarżących zezwolenia nie rodzą dla skarżących żadnych praw co zostało wyżej wykazane. W ocenie Sadu kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska. Zatem Sąd podzielił pogląd zarządcy drogi o tym, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy w sytuacji, gdy zarządca drogi ma zamiar dokonać jego modernizacji, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym.

W niniejszej sprawie organy słusznie przedłożyły nad interes indywidualny skarżących interes publiczny jakim jest budowa parkingu rowerowego.

Sąd wskazuje, że powyższe uzasadnienie organu poparte jest zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Celem przebudowy na co wskazały organy obu instancji jest poprawa standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej, w tym osób niepełnosprawnych, poprawa standardu obsługi ruchu rowerowego poprzez zapewnienie spójności i bezpośredniości tras rowerowych w rejonie ul. [...], poprawa warunków bytowych drzew.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nie uwzględnienia opinii rzeczoznawcy załączonej przez skarżącego do akt sprawy Sąd wskazuje, iż zarzuty te są bezzasadne. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie strona nie jest uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji użytkowania pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. Sąd przypomniana, iż zarządca drogi jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie. Dlatego też osoby trzecie nie mogą organowi narzucać rozwiązań i ewentualnie czynić zarzutu z tego, że akurat tych rozwiązań organ nie podzielił.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie wynika obowiązek organu do badania wpływu jaki dane rozstrzygnięcie organu będzie wywierać na działalność gospodarczą dotychczas prowadzoną na przedmiotowym terenie jak również nie wynika obowiązek organu aby wskazać inną lokalizację, w której działalność może być kontynuowana. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie.

Sąd podkreśla, że Organ nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie doszło do ograniczenia działalności gospodarczej skarżącego, ani do jego dyskryminowania. Z powyższej decyzji w żaden sposób nie wynika ograniczenie działalności gospodarczej skarżącego, jest to jedynie decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie organy administracji nie zajmowały się bowiem działalnością gospodarczą skarżącego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie punktu 4) zaskarżonej decyzji Organu I instancji który nie istnieje, a także naruszenie zakazu reformationis in peius, Sąd wskazuje ,że jest on nie zrozumiały ,gdyż zaskarżona decyzja nie uchyla pkt 4 decyzji organu I instancji.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.