Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2539/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 99/18 odrzucającego skargę T.P. na uchwałę R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami [...] konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 99/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T. P. na uchwałę R. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami [...] konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...].

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Nie wykazał, że własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego interes został naruszony, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń. Sąd stwierdził, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Wniesienie bowiem do sądu administracyjnego skargi bez wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego jest niedopuszczalne i skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył T. P., zaskarżając je w całości oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwala nie narusza podstawowych wartości demokratycznego państwa prawnego, które pozwalają skarżącemu na zabieranie głosu w sprawach dotyczących gminy bez możliwości ukazywania poglądów politycznych, a tym samym nie narusza jego uprawnień,

2. art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że jawny udział w konsultacjach społecznych nie narusza wolności wypowiedzi skarżącego, a tym samym jego interesu prawnego i uprawnień,

3. art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. z art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię, że uchwała wprowadzająca jawne (imienne) konsultacje społeczne nie narusza interesu prawnego i uprawnień skarżącego w sytuacji w jakiej władze publiczne mogą zgromadzić poglądy polityczne skarżącego,

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 50 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, że w przypadku skarżącego należy odrzucić skargę na uchwałę R., ponieważ zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie jakim uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wyłącznie rozważania teoretyczne, które nie odnoszą się do kwestii podnoszonych przez skarżącego argumentów w kontekście naruszeń jego praw i wolności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W rozpoznawanej sprawie T. P. wniósł skargę na uchwałę R. z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie przeprowadzenia z mieszkańcami [...] konsultacji dotyczących wniosku o nadanie statusu miasta miejscowości [...]. Należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96, ONSA 1997r., z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca wskazuje tutaj na naruszenie "interesu prawnego lub uprawnienia". Musi zatem istnieć związek przyczynowy między treścią uchwały a naruszonym interesem prawnym lub uprawnieniem. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały (zob. A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega)

Na tle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008r., sygn. SK 76/06 (LEX nr 435785), stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia musi być niezgodność uchwały z prawem przy jednoczesnym naruszeniu przez tę uchwałę indywidualnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia lub naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (por. M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1994 r., z. 12, s. 64).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego prawa. Uchwała nie nakłada obowiązków, nie zmienia również uprawnień - innymi słowy sama uchwała nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżącego. Jest ona jedynie elementem postępowania o nadanie statusu miasta miejscowości [...]. Konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym mają opiniotwórczy i niewiążący charakter, a udział w nich nie jest obowiązkowy. Nie służą one rozstrzyganiu spraw publicznych, lecz organizowaniu procesu podejmowania decyzji w taki sposób, aby w jego trakcie umożliwić decydentowi zapoznanie się z opiniami osób trzecich (zob. M. Augustyniak, R. Marchaj, Komentarz do art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega).

Wbrew zarzutom skarżącego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 50 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej w zw. z art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) - dalej rozporządzenie 2016/679 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać należy, że z art. 99 rozporządzenia 2016/679 wynika, że ma ono zastosowanie od 25 maja 2018 r. Z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] W. z dnia [...] grudnia 2017 r. wynika natomiast, że konsultacje społeczne miały zostać przeprowadzone w terminie [...] r. Z powyższego wynika, że przepisy rozporządzenia 2016/679 nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił zarówno dotychczasowy przebieg postępowania, jak i stan faktyczny, który przyjął za podstawę wyrokowania. Wskazał także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił znaczenie zastosowanych przepisów. Na podstawie uzasadnienia można prześledzić tok rozumowania Sądu, który doprowadził go do podjęcia rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.