Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 1366/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 12 § 1; art. 35 § 1 i § 3; art. 36 § 1; art. 77 § 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3, § 1a i § 3; art. 200; art. 205 § 2.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku z 30 kwietnia 2019 r. w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia nr [...] w terminie 30 dni od dnia przekazania akt sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Wójta Gminy [...] na rzecz Z. S. sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej Z. S. kwotę 580 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] (dalej: Wójt Gminy) w sprawie znak: [...] dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" planowanego na działkach nr ew. [...], [...] w miejscowości [...].

Wójtowi Gminy skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki lub nie później niż w terminie miesiąca, ewentualnie - nie później niż w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a,

2. art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Wójta niniejszej sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, tj. przewlekłość organu, polegającą na comiesięcznym przekładaniu terminu do załatwienia sprawy, braku należytego informowania strony o przyczynach zwłoki oraz powoływania nowych dowodów w sprawie, które stwarzają jedynie pozór dowodów mających wyjaśnić stan faktyczny w niniejszej sprawie i nie są konieczne dla załatwienia sprawy. Strona zwróciła uwagę, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o wyżej sformułowane zarzuty, wniesiono o:

1. na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie Wójta do załatwienia sprawy, wyznaczając nieprzekraczalny 14-dniowy termin do jej załatwienia,

2. na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzenia, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 24 590, 85 zł tytułem uwzględnienia skargi na bezczynność organu (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2019 r., na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53) ogłasza się, że przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4918,17 zł.

5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Strona wskazała, że w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia:

- Wójt Gminy wszczął postępowanie, po czym wystąpił do odpowiednich instytucji celem wydania uzgodnień i opinii dla wspomnianego przedsięwzięcia. W odpowiedzi wydano: (1) opinię pozytywną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr pisma [...], (2) opinię pozytywną Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] w sprawie eksploatacji przedsięwzięcia z dnia [...] lipca 2019 r., nr pisma [...], (3) postanowienie [...] Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia oraz (4) postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, [...] Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia.

- kilkukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy (Obwieszczenia z: dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] lutego 2020 r., [...] marca 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. [...] maja 2020 r., [...] czerwca 2020 r. [...] lipca 2020 r. [...] sierpnia 2020 r., [...] września 2020 r., [...] października 2020 r. z uwagi na różne okoliczności, w tym z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych opinii i wyjaśnień w sprawie);

- Wójt Gminy w dniu [...] listopada 2019 r. dopuścić dowód z opinii biegłego w celu dokonania weryfikacji raportu oddziaływania na środowisko i sporządzenia opinii dotyczącej oceny wpływu na środowisko i ludzi planowanego przedsięwzięcia, w dniu [...] stycznia 2020 r. wpłynęła opinia biegłej;

- w dniu [...] lutego 2020 r. wpłynęło ponaglenie M. M., a w dniu [...] lutego 2020 r. uznano ponaglenie za zasadne;

- w dniu [...] czerwca 2020 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną;

- w dniu [...] sierpnia 2020 r. Wójt przeprowadził dowód z zeznań świadka R. T. - autora raportu o odziaływaniu na środowisko;

- postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt dopuścił dowód z inwentaryzacji przyrodniczej z innej spraw, a także artykułu dwumiesięcznika "[...]".

- pismem z dnia [...] września 2020 r., w związku z pismem Stowarzyszenia [...], Wójt wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Zdaniem Wójta wezwanie podyktowane było tym, że w trakcie przesłuchania w charakterze świadka, autor raportu na pytania dotyczące emisji związków azotu, ostatecznie stwierdził, że nie jest specjalistą w tej kwestii i nie może zająć stanowiska np. w kwestii możliwości zakwaszenia gleby i zmiany biotopu poprzez emitowanie z fermy związku azotu, zaś w raporcie powoływał się jedynie na publikację książkową w tej kwestii.

- w dniu [...] listopada 2020 r. Wójt wydał Obwieszczenie o wydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii - koreferatu w związku z planowanym przedsięwzięciem. Strona nie wie jaki ma być przedmiot tego koreferatu i jaki będzie termin jego sporządzenia.

Wobec powyższego zdaniem skarżącego Wójt Gminy nie dąży do koncentracji materiału dowodowego, lecz w odstępach comiesięcznych dopuszcza zupełnie pozorne i nieprzydatne dla rozstrzygnięcia dowody w sprawie. Po dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka – R. T. - w dniu [...] sierpnia 2020 r., organ, następnie, w dniu [...] września 2020 r., dopuścił dowód z inwentaryzacji przyrodniczej z innej sprawy, a także artykułu dwumiesięcznika, po czym w dniu [...] września 2020 r. skierował do inwestora pismo o tym, iż ma określone wątpliwości w zakresie raportu w kontekście złożonych zeznań przez jego autora.

Strona podniosła, że od czasu rozpoczęcia postępowania minęło już [...] miesięcy (kwiecień 2019 r. - grudzień 2020 r.), przez które organ mógł już dawno wydać decyzję merytoryczną. Zamiast tego, przed upływem terminu do załatwienia sprawy, po raz kolejny zaskakuje wnioskodawcę nowym dowodem, który zupełnie nic nie wnosi do sprawy.

Poza tym na wezwanie Organu inwestor już odpowiedział, że nie widzi podstaw do uzupełniania raportu. Przesłuchanie autora raportu nic w tym zakresie nie zmieniło, ponieważ w sposób jasny i wyraźny podtrzymał on wszystkie twierdzenia i wnioski płynące ze sporządzonego przez niego dokumentu.

Ponadto Strona zwraca uwagę, że obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2020 r. organ dopuszcza dowód z opinii-koreferatu, która ma za zadanie (dokładnie tak jak raport) dokonać merytorycznej oceny oddziaływania planowanej przez skarżącego inwestycji na środowisko.

W niniejsze sprawie bez wątpienia doszło do rażącego przekroczenia terminu do załatwienia sprawy w połączeniu z dokonywaniem czynności, które mają charakter pozornych i trudno jest je racjonalnie uzasadnić. Ponadto inicjatywa dowodowa oraz szereg czynności w sprawie podejmowane jest nie z urzędu, lecz na wniosek uczestników postępowania.

Dalej Strona podniosła, że prowadzenie postępowania więc niemal w okresie 20 miesięcy, w sytuacji gdy organ ma obowiązek wydać decyzję w terminie 1 miesiąca, jest niewątpliwą przewlekłością Wójta. Z przeprowadzanych przez organ czynności - jak wezwanie do uzupełnienia raportu ([...] kwietnia 2020 r.), przeprowadzenie rozprawy administracyjnej ([...] czerwca 2020 r.), dopuszczenie dowodu z zeznań autora raportu w charakterze świadka ([...] sierpnia 2020 r.), dopuszczenie inwentaryzacji z innej sprawy administracyjnej ([...] września 2020 r.), wezwanie ponowne do uzupełnienia raportu ([...] września 2020 r.) i obecnie dopuszczenie dowodu z koreferatu ([...] listopada 2020 r.) nie służą koncentracji materiału dowodowego. Przecież organ wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia raportu, po czym ten jasno i wyraźnie odpisał, że nie widzi takiej możliwości. Następnie organ wezwał autora raportu na przesłuchanie, które trwało 10 godzin, podczas których świadek jasno i wyraźnie niejednokrotnie powtórzył, że całkowicie popiera raport, po czym Wójt - posługując się w sposób całkowicie wybiórczy - cytuje wyrwaną z kontekstu wypowiedź autora raportu w ten sposób, aby wykazać, że rzekomo nie jest specjalistą w jakieś dziedzinie. Takie działanie nie służy wyjaśnieniu sprawy administracyjnej, lecz tworzy pozór takiego działania. Przy czym Strona podniosła, że raport był on oceniony przez cztery niezależne organy opiniująco-uzgadniające, w tym przede wszystkim przez RDOŚ.

Skarżący także wyjaśnił, że nie można zarzucać teraz, że bezczynność lub przewlekłość wynika z tego, że skarżący chciał zapoznać się z przyczyną opóźnienia w rozpoznawaniu jego sprawy.

Strona wskazała też, że w żadnym momencie organ prowadzący postępowanie nawet nie powołał się na związane z sytuacją pandemiczną problemy w prowadzeniu postępowania. Tym bardziej nie zostały odnotowane żadne opóźnienia związane z doręczaniem przesyłek pocztowych w toku niniejszego postępowania. Nie można w żaden sposób usprawiedliwić przewlekłość organu sytuacją epidemiologiczną w Rzeczpospolitej, gdyż zasadnicza część okresu przewlekłości organu przypada po uchyleniu przez ustawodawcę przepisów "ochronnych". Działanie organu jest całkowicie nieuzasadnione oraz zmierza konsekwentnie do powodowania zwłoki w prowadzonym przez siebie postępowaniu, narażając skarżącego na niepowetowaną szkodę. Z tego też względu żądanie sumy 24 590, 85 złotych, tytułem uwzględnienia skargi na bezczynność organu (art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.) jest uzasadnione. Zdaniem Strony, nie można - biorąc pod uwagę opisany stan faktyczny - nie mieć wrażenia, że Wójt dysponuje już całym materiałem dowodowym w sprawie, a czynności przeprowadzone od kwietnia 2020 r. były czynnościami pozornymi. Takie postępowanie nosi cechy przewlekłości i winno, zdaniem skarżącego, znaleźć odzwierciedlenie w uznaniu skargi na bezczynność organu za zasadną.

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Organu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie o sygn. akt [...] w dniu [...] listopada 2020 r. wydało postanowienie, zgodnie z którym uznano ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy dwumiesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Jednak zdaniem Organu z rozstrzygnięciem tym nie sposób się zgodzić. Kolegium pominęło bowiem stanowisko Wójta Gminy zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. zatytułowane "Odpowiedź na ponaglenie", w którym wskazano, że z uwagi na to, że Organ nie dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, dopuścił dowód z pisemnej opinii biegłego (biegłych). Organ zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie zaistniała uzasadniona przerwa w kontynuowaniu postępowania dowodowego zmierzającego do zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy.

Poza tym Organ wskazał, że nie można też przemilczeć faktu, iż w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało również brak podstaw do uznania ponaglenia za uzasadnione - postanowienie z dnia [...] października 2020 r. (sygn. akt [...]). Jak i również na to, że pomiędzy wydaniem przez Kolegium postanowienia w dniu [...] października 2020 r., a datą kolejnego ponaglenia ze strony (pismo datowane: [...] listopada 2020 r.) upłynęło tylko 10 dni. Pomiędzy wydaniem obu postanowień przez Kolegium upłynęło tylko 27 dni. Zatem, zdaniem Wójta Gminy zamiarem skarżącego jest tylko i wyłącznie zmrożenie działań Organu w przedmiotowej sprawie poprzez wywieranie negatywnej presji na Organ i nic więcej.

Ponadto przedmiotowe postępowanie administracyjne jest prowadzone w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 zm.) i Organ musi mieć na względzie wszelkie ograniczenia z tym związane, chociażby w zakresie doręczania korespondencji.

Organ wskazał, że Inwestor dopiero w dniu [...] grudnia 2020 r. (tj. po 589 dniach licząc od daty złożenia wniosku) złożył do Urzędu Gminy wymagany dokument zatytułowany "Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] na potrzeby inwestycji pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" (art. 66 ust. 1 pkt 2a) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 zm.)).

Organ zwrócił też uwagę, że organy uzgadniające i opiniujące przedstawiły swoje stanowiska w oparciu o niekompletny dokument zatytułowany "Raport o oddziaływaniu na środowisko", wobec tego zachodziła konieczność powtórnego zwrócenia się ww. Organów o ponowne zajęcie merytorycznego stanowiska w przedmiotowej sprawie, co miało negatywny wpływ na termin rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Wójt Gminy zwrócił uwagę na fakt nieznajomości przez stronę skarżącą kwestii co ma być przedmiotem opinii - koreferatu sporządzonej przez biegłego. Organ także wskazał na potrzebę wyjaśnienia okoliczności sprawy i dopuszczenie dowodu z dokumentu zatytułowanego "Inwentaryzacja przyrodnicza. Wybranych lokalizacji planowanych ferm drobiu w okolicy miejscowości [...] położonej w gminie [...], pow. [...] woj. [...]" z lipca 2019 roku, artykułu z dwumiesięcznika "[...]", dowodu z przesłuchania w charakterze świadka autora "Raportu o oddziaływaniu na środowisko" z kwietnia 2019 r. z uwagi na kwestię emisji związków z budynków inwentarskich na środowisko. Zdaniem Organu stanowisko strony podtrzymywane w toku postępowania w kwestii zanieczyszczeń mikrobiologicznych są bardzo ogólnikowe, a strona nie wykazywała woli współpracy.

Organ podniósł też, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, działania Wójta Gminy były w pełni racjonalne i uzasadnione, gdyż zmierzały do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w tym dokonanie oceny raportu.

Jeżeli chodzi o wysokość sumy pieniężnej jaką strona skarżąca domaga zasądzenia od Wójta Gminy na swoją rzecz, to Organ podniósł, iż w uzasadnieniu skargi brak jest wskazania jakiego to uszczerbku majątkowego poniosła strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłości postępowania. Strona skarżąca ogranicza się jedynie do ogólników. W sprawie – w ocenie Wójta – nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, jak tego chce strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych.

Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach.

Sąd wskazuje również, że na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Przechodząc do meritum złożonej skargi wskazać należy, że na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki NSA z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).

W skardze zarzucono bezczynność i przewlekłość postępowania, jednak w ocenie Sądu w sprawie doszło do prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

Zakwalifikowanie stanu sprawy przez stronę skarżącą w petitum skargi jako bezczynności, czy przewlekłości nie ma jednak wpływu na zasadność tej skargi. W obu bowiem przypadkach (tj. bezczynności oraz przewlekłości) istota sporu pozostaje ta sama, a mianowicie chodzi o sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność niewydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Na zasadzie analogii pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16 oraz z dnia 1 kwietnia 2015 r., I OSK 2567/14 – CBOSA). W szczególności w judykaturze ugruntowane jest już stanowisko, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania nie stanowi skumulowania dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Należy przy tym podkreślić, że w obu przypadkach (tj. bezczynności i przewlekłości) sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.; por. np. wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16; z dnia 21 września 2018 r., I OSK 16/17; z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1290/19 – CBOSA). Innymi słowy, decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2016 r., II GSK 1029/15 – CBOSA oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69).

W dalszej kolejności trzeba podkreślić, że dla stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność lub przewlekłość została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., czy też nie.

Podkreślenia wymaga, że na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.pa). Stosownie do art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Jak już wyżej wskazano w ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez Wójta było przewlekle. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się za takie postepowanie, postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy organowi w początkowej fazie postępowania – w okresie od wszczęcia postępowania do wydania rozstrzygnięć przez organy uzgodnieniowe i opiniujące organ działał sprawnie, a zwłoka w załatwieniu sprawy nie była od niego zależna:

1. [...] kwietnia 2019 r. z wnioskiem Z. S. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą" planowanego na działkach nr ewid. [...], [...] w miejscowości [...].

2. [...] maja 2019 r. Wójta zawiadomił o wszczęciu postępowania

3. [...] maja 2019 r. zwrócono się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, [...] Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], - informacja [...] czerwca 2019 r., że wydadzą uzgodnienie z [...] lipca 2019 r. - postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, [...] Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] z [...] lipca 2019 r. i po uzupełnieniu raportu dnia [...] września 2019 r. znak: [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia

4. [...] maja 2019 r. zwrócono się do Marszałka Województwa [...]

– wezwanie do uzupełnienia wniosku przez Wójta z [...] czerwca 2019 r. - [...] czerwca 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia raportu zgodnie z wezwaniem Marszałka Województwa [...] – Strona składa aneks do umowy [...] czerwca 2019 r. – [...] czerwca 2019 r. Wójt przesyła Marszałkowi przedłożone dokumenty - Marszałek [...] czerwca 2019 r. (k. 490) na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. informuje Wójta, że ze względu na uzupełnienie przedłożonego raportu termin załatwienia sprawy przedłużono do [...] lipca 2019 r. - [...] lipca 2019 r., nr pisma [...], Marszałek Województwa [...] w [...] wydaje opinię pozytywną w sprawie eksploatacji przedsięwzięcia

5. [...] maja 2019 r. zwrócono się do RDOŚ – RDOŚ pismem z [...] czerwca 2019 r. poinformował, że z uwagi na konieczność szczegółowej analizy przedłożonej informacji , załatwienie sprawy nastąpiło do dnia [...] października 2019 r. – RDOŚ pismem z [...] sierpnia 2019 r. wzywa Wójta do uzupełnienia raportu - [...] sierpnia 2019 r. wezwano inwestora do uzupełnienia raportu zgodnie z wezwaniem RDOŚ [...] sierpnia 2019 Inwestor składa aneks do raportu – [...] sierpnia 2019 r. Wójt przesyła dokumenty do RDOŚ - RDOŚ [...] sierpnia 2019 r. (k. 540) przedłuża termin załatwienia do [...] grudnia 2019 r. - postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2019 r. znak [...] uzgadniające realizację przedsięwzięcia.

6. [...] maja 2019 r. zwrócono się do PPIS – [...] czerwca 2019 r. PPIS wzywa do uzupełnienia raportu – [...] czerwca 2019 r. Wójt przesyła wezwanie Inwestorowi – [...] czerwca 2019 r. inwestor przedkłada aneks do raportu – [...] czerwca 2019 Wójt przesyła PPIS –[...] lipca 2019 r. pozytywna opinia PPIS.

Z powyższego wynika, że RDOŚ postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. zakończył postępowanie uzgadniające.

W między czasie obwieszczeniem z [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy poinformował o przedłużeniu postępowania do [...] stycznia 2020 r. z uwagi na brak uzgodnienia inwestycji z RDOŚ. Następnie [...] listopada 2019 r. Wójt wydał postanowienie w przedmiocie powołania biegłego – termin sporządzenia opinii wyznaczony został do dnia [...] stycznia 2020 r. i [...] stycznia 2020 r. wpłynęła opinia biegłego. Obwieszczeniem z [...] stycznia 2020 r. Wójt postanowił o przedłużeniu postępowania w sprawie do dnia [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Wójt w nawiązaniu do opinii biegłego wezwał [...] lutego 2020 r. Inwestora do przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko w wersji ostatecznej uwzględniającej wnioski opinii – [...] marca 2020 r. inwestor wystosował odpowiedź – wskazując, że dokumenty w wersji ostatecznej zostały już przedłożone (k. 893).

W okresie od lutego do [...] kwietnia 2020 r. (informacja Wójta o niezałatwieniu sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu do [...] maja 2020 r. z uwagi na przekazanie akt sprawy innemu organowi) – strona wniosła ponaglenie, które postanowieniem z [...] lutego 2020 r. zostaje uwzględnia przez SKO, wszczęto postępowanie w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków przez Wójta, wezwano – na wniosek Stowarzyszenia [...]. do uzupełnienia raportu o kwestie wskazane w opinii. W odpowiedzi na wezwanie [...] maja 2020 r. inwestor wskazuje po raz kolejny, że przedłożona organowi wersja raportu jest ostateczna – wnosi o wydanie decyzji. [...] maja 2020 r. do organu wpływa stanowisko mieszkańców, a [...] maja 2020 r. Wójt informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu do [...] czerwca 2020 r. z uwagi na potrzebę przeprowadzenia rozprawy i [...] czerwca 2020 r. także przeprowadza rozprawę administracyjną, jak i informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie i o wyznaczeniu nowego terminu do [...] lipca 2020 r. z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych opinii i wyjaśnień w sprawie. W tym okresie na wniosek stowarzyszenia Wójt postanowieniem z [...] lipca 2020 r. dopuszcza dowód z przesłuchania świadka – autora raportu.

Następnie co miesiąc począwszy od [...] lipca 2020 r. co miesiąc wydalał kolejne obwieszczenie o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazując, że powodem przedłużenia postępowania była konieczność uzyskania dodatkowych opinii i wyjaśnień w sprawie. Ostatni termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] grudnia 2020 r. Do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd sprawa wniosek skarżącego nie został rozpoznany. W tym okresie ponownie na wniosek Stowarzyszenia [...] sierpnia 2020 r wystąpił do Inwestora o uzupełnienie materiału dowodowego, dopuścił dowód z inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej do niniejszej sprawy, a także artykułu dwumiesięcznika "[...]", jak i po raz kolejny [...] listopada 2020 r. Wójt wydał Obwieszczenie o wydaniu postanowienia o dopuszczeniu dowodu z opinii - koreferatu w związku z planowanym przedsięwzięciem wskazując aby "udostępnić akta na czas niezbędny" – jednocześnie zawiadomił o oględzinach na dzień [...] listopada 2020 r. celem sporządzenia koreferatu. Następnie w dniu [...] grudnia 2020 r. wpływa do organu - Inwentaryzacja i waloryzacja przyrodnicza złożona przez biegłego, [...] grudnia 2020 r. Stowarzyszenie składa kolejny wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego, a [...] grudnia 2020 r. Wójt zwraca się do Związku Komunalnego "[...]" w kwestii uzyskania informacji co do przyłączenia planowanej inwestycji do sieci.

Skarga na bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania została złożona do organu [...] listopada 2020 r., do dnia rozpatrywania sprawy przez Sąd [...] kwietnia 2021 r. w sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie załatwiające wniosek skarżącego z [...] kwietnia 219 r.

W ocenie Sądu chronologia podejmowanych czynności procesowych we wszczętym postępowaniu bezspornie wskazuje, że część z nich podejmowane były w nieuzasadnionych odstępach czasu, jak i organ nie wykorzystał wszelkich przysługujących mu instrumentów prawnych, aby sprawę rozstrzygnąć w terminach nakazanych prawem. Wielokrotnie podejmował czynności, nie z własnej inicjatywy, lecz z wniosku Stowarzyszenia. Poza tym działania podejmowane przez organ były od października 2019 r. rozciągnięte w czasie i niemiały charakteru skumulowanego. Przykładowo, organ dwukrotnie powoływał opinię biegłego, przy czym czyniąc to po raz drugi nie wyznaczył terminu jej sporządzenia i nie wyjaśnił potrzebę i przyczyny sporządzenia tej opinii. Drugą opinię za stosowne uznał powołać dopiero [...] listopada 2020 r., tj. 11 miesięcy po sporządzeniu pierwszej. Poza tym jak wynika z akt sprawy i potwierdza to także strona w skardze, inwestor wzywany był kilkukrotnie do uzupełnienia raportu w odstępach czasu, w wyznaczonym terminie przedkładał stosowną dokumentację i odpowiedź wskazując jednocześnie, że wnosi o merytoryczne załatwienie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej. Nie sposób oprzeć się wrażeniu, analizując chronologię podejmowanych wydarzeń, że część podjętych czynności Wójt mógł podjąć na wcześniejszym etapie, np. w sprawie informacji co do przyłączenia do sieci – pismo z [...] grudnia 2020 r. do Związku Komunalnego "[...]", czy dopuszczenie inwentaryzacji przyrodniczej sporządzonej – postanowienie z [...] września 2020 r., czy artykułu dwumiesięcznika.

Analiza tak prowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że Wójt podejmował kolejne działania w różnych odstępach czasu, przy czym najczęściej impulsem do tego była nie własna inicjatywa organu, lecz wnioski stowarzyszenia lub wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia, jak i przez samego Wójta. Jednakże działania te w rzeczywistości nie prowadziły do załatwienia sprawy, zatem należy uznać je za działania pozorne. W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie było prowadzone przewlekle, gdyż po stornie organu brak było niezbędnej aktywności, a podejmowane działania pozbawione były tak koncentracji, mimo wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jak i skuteczności. Zdaniem sądu Wójt mógł działać szybciej i sprawniej, dopełniając nałożonych na niego obowiązków oraz zabezpieczając prawa strony do uzyskania merytorycznego rozpoznania jej sprawy, zaś cześć czasu procedowania nie wynikała ze skomplikowanego charakteru sprawy, ani czynników niezależnych od organu, których nie mógł on przezwyciężyć na wcześniejszym etapie postępowania, przy użyciu dostępnych dla niego środków.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), a ze względu na fakt, iż do dnia wydania wyroku sprawa nie została rozstrzygnięta, zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych (pkt 1 sentencji wyroku). Zdaniem Sądu tak wyznaczony termin jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie 3 sentencji wyroku, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wójta postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, dostępne w CBOSA).

Wójt Gminy nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., ale działania, które podejmował miały charakter przewlekły i pozorny. Organ co prawda zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. informował wielokrotnie o nowym terminie załatwienia sprawy, jednak analizując czynności podejmowane przez organ, to były znacznie rozciągnięte w czasie, przykładowo w okresie od [...] czerwca 2020 r. po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej do [...] grudnia 2020 r. (przez 6 miesięcy) na wniosek Stowarzyszenia przeprowadził dowód z przesłuchania świadka (na wniosek Stowarzyszenia), i zwrócił się – z uwagi na kolejny wniosek Stowarzyszenia – o uzupełnienie materiału przez Inwestora, jak i zwrócił się o sporządzenie koreferatu, jak i dołączył dodatkowe dowody z inwentaryzacji przyrodniczej i artykułu.

Poza tym na sprawność działania Wójta niewątpliwie wpływ miał okres wprowadzenia okresu zawieszenia terminów związanych z wystąpieniem pandemii. Jednakże o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy, jak i stwierdzić wystąpienie okresu dwumiesięcznego zawieszenia terminów z uwagi na wprowadzenie stanu pandemii - covid, to zebrany w sprawie materiał – czas rozpatrywania wniosku od [...] kwietnia 2019 r., tj. ponad 2 lata, jak i nie zakończenie postępowania - daje wystarczające podstawy do postawienia zarzutu przewlekłego postępowania. Zwrócić także należy uwagę, że znaczny okres przewlekłości przypadał na okres przed wprowadzeniem pandemii.

Powyższe względy przemawiały za przyznaniem stronie skarżącej przez Sąd, sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Samo uwzględnienie skargi na przewlekłość nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi bowiem kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia Sądu. Poza bowiem funkcją dyscyplinującą, uprawnienie Sądu do przyznania stronie od organu sumy pieniężnej pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z przewlekłym działaniem Organu, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Przyznana stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwota pieniężna ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu.

Dodatkowo podnieść należy, że rażący charakter przewlekłości postępowania stanowi także przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (1000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt 4 sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej, doznanej przez stronę krzywdy, stopnia przewlekłości postępowania oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach, uznając zarazem żądaną przez stronę skarżącą sumę pieniężną wskazaną w skardze za zbyt wygórowaną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi (100 zł) określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) wyliczone w oparciu o przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 poz. 180 ze zm.), zgodnie z pkt 5 sentencji wyroku.