Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 472/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24a ust 8, ust 9, ust 10 i ust 12
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 roku sprawy ze skargi B. K. i C. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów dotyczących wykonania modernizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. na rzecz skarżących B. K. i C. K. solidarnie kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2101 ze zm.) i sprostowaną postanowieniem z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] o odrzuceniu zarzutów C. K. dotyczących przebiegu linii granicznych działek nr 246/2 i nr 247/1 obrębu W., a tym samym pozostawieniu bez zmian powierzchni przedmiotowych działek.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...] zarządzeniem z dnia [...] nr [...] wszczął procedurę czynności technicznych mających na celu przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębów W., W., S. - gmina D. Wyłożenie projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów odbyło się w dniach 3-24 listopada 2016 r. w siedzibie Urzędu Gminy D. O terminie i miejscu wyłożenia projektu Starosta [...] poinformował poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy D., Starostwa Powiatowego w B. oraz poprzez ogłoszenie w prasie, które ukazało się w gazecie codziennej - Rzeczpospolita w dniu

[...].

W dniu 23 listopada 2016 r. B. K. i C. K. - współwłaściciele działek nr 246/2 i 247/1 złożyli uwagi do projektu, kwestionując powierzchnie swoich działek. Zdaniem zgłaszających uwagi, działka nr 246/2 powinna mieć 1,60 ha powierzchni, a nie jak wykazano 1,5287 ha, a działka nr 247/1 odpowiednio 0,53 ha powierzchni, a nie 0,5151 ha.

Pismem z dnia 7 marca 2017 r. organ zawiadomił skarżących o sposobie rozpatrzenia uwag do modernizacji, t.j. o ich odrzuceniu. Powołując treść art. 24a ust. 7 oraz 24a ust 8 i 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wskazał przy tym, że z dniem 16 grudnia 2016 r. dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym Starosta [...] ogłosił w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] pod pozycją [...]. W piśmie tym organ pouczył również adresatów, że jeżeli nadal nie zgadzają się z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków, ujawnianymi w operacie opisowo-kartograficznym, to mogą w terminie 10 dni złożyć zarzuty, pomimo upływu 30-dniowego upływu, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

B. K. i C. K. w piśmie z 31 marca 2017 r. (wpływ do organu: 04.04.2017 r.) podtrzymali swoje stanowisko nie zgadzając się na zmianę powierzchni działek nr 246/2 i nr 247/1.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] odrzucił zarzuty C. K. dotyczące przebiegu linii granicznych działek nr 246/2, 247/1 obrębu W., pozostawiając bez zmian powierzchnie przedmiotowych działek.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyli B. K. i C. K. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając rażące naruszenie:

1/ art. 84 § 2, art. 86 § 1 i § 2 oraz art. 88 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego.

2/ art. 7d pkt 2 ppkt 6, art. 24a pkt 7, 8, 9, 10, 11, art. 29 pkt 2, art. 31 pkt 1, 2, 3, art. 33 pkt 1, 2, 3, art. 34 pkt 1, 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

3/ § 35, § 36 oraz § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

4/ art. 6, art. 7, art. 8 § 1, a zwłaszcza kardynalnego naruszenia art. 9, art. 28, art. 35 § 1, § 2, i § 3, art. 36 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i § 2 oraz innych artykułów Kodeksu postępowania administracyjnego.

5/ art. 21 § pkt 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że całe postępowanie w przedmiotowej sprawie jest prowadzone z kardynalnym naruszeniem obowiązującego prawa, ciągłym wprowadzaniem skarżących w błąd, manipulacjami, które mają uzasadniać bezprawie. Nie zrobiono niczego, aby naprawić błędy od momentu wyłudzenia podpisów w protokole z ustalenia granic w terenie. Skarżący wskazali, że nigdy nie otrzymali w terminie żadnego pisma, udzielającego merytorycznej odpowiedzi na podnoszone przez nich kwestie. W okresie wyłożenia do wglądu opracowań w Urzędzie Gminy D., skarżący wnieśli uwagi, których nie rozpatrzono w ustawowym terminie, skutkiem czego naruszono art. 24a pkt 7 i 8. Podnieśli, że nie mają żadnej informacji, czy w ogóle cokolwiek zrobiono. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, nie wolno było ogłosić przed zakończeniem postępowania, informacji w Dzienniku Urzędowym Województwa odnośnie zakończenia procedury. Naruszono w ten sposób art. 24a pkt 9, 10 i 11.

Zaznaczyli również, iż nieprawidłowości związane z modernizacją podnosili m.in. w piśmie z dnia 23 listopada 2016 r. oraz w rozmowie ze Starostą, który pomimo obietnicy zajęcia się tą sprawą, niczego nie zrobił. Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przebieg granic ustala geodeta. Dopiero gdy nie można zastosować art. 31 ust. 1 i 2, zastosowanie znajdzie art. 31 ust. 3 i 4, co w tym przypadku nie miało miejsca. Dotyczy to również art. 32 ust. 6, art. 33 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 35, § 36, § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które mówią, co należy zrobić przy ustalaniu granic. Przytoczony w tej sytuacji przez Starostę § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zdaniem skarżących, jest przepisem podrzędnym do ww. wymienionych i ma na celu uzasadnić bezprawie Starostwa. W związku z powyższym, zdaniem skarżących, doprowadziło to do sytuacji, że punkty graniczne wspólne dla działek nr 246/1, nr 246/2 oraz punkt wspólny działek nr 247/1, 247/2, działki i drogi z bazy danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z operatem 537-21/89 z dnia 20 sierpnia 1989 r. nie zostały wprowadzone oraz uwzględnione w pomiarach. We wcześniejszym piśmie Starosty z marca 2017 roku nie ma o tym żadnej wzmianki. Gdyby je bowiem uwzględniono w wykonywanych pomiarach, to działki nr 246/2 i nr 247/1 miałyby powierzchnię dotychczasową tj. 1,60 ha i 0,53 ha. i nie byłyby mniejsze w sumie o 0,0862 ha jak jest obecnie. Wynika to z szerokości obecnych działek, które są ewidentnie węższe, co najmniej 2 do 3 metrów. Nie mają szerokości 24,7 m. jak to jest w operacie (załącznik 3 i 4), lecz są znacznie węższe. Zdaniem skarżących, w trakcie pomiarów skupiono się wyłącznie na wyłudzeniu podpisów, o bezwzględnej zgodzie i akceptacji cokolwiek zostanie zrobione, a nie na aktach prawnych, które regulują zasady, jak należy dokonać ww. pomiarów oraz istniejącej dokumentacji. Skarżący podnieśli, iż wyrażane przez nich stanowisko przez cały czas postępowania było ignorowane i pomijane. Nigdy nie wzięto pod uwagę ich wyjaśnień, co do zaistniałej sytuacji. Skarżący nie wskazywali punktów granicznych w trakcie pomiarów, bowiem nie posiadali takiej wiedzy, w związku z czym nie mogli tego podnosić. Zaznaczyli, że w niedalekiej przeszłości obie działki nr 247/1 i nr 247/2 użytkowała jedna osoba i najprawdopodobniej ta osoba zmieniła położenie linii rozgraniczającej działki, co geodeta błędnie przyjął za granicę ww. działek.

W piśmie z dnia 20 listopada 2017 r. skarżący wskazali niezgodności między pismem Starosty z dnia 7 marca 2017 r., a decyzją z dnia [...] świadczące o nieuwzględnieniu danych z zasobów ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzeniem nieuwzględnienia danych, są zdaniem skarżących punkty graniczne wytyczone podczas pomiarów. Skarżący wskazali również, iż wobec nierozpatrzenia ich zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości - zarówno tych z okresu wyłożenia dokumentacji do wglądu z dnia 29 listopada 2016 r., jak i zgłoszonych w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r., Staroście nie wolno było podejmować działań związanych z wprowadzeniem dokumentacji do zasobu oraz ogłoszenia o tym w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Ponadto skarżący zakwestionowali powoływanie się przez Starostę na klauzulę zawartą w protokole z ustalenia granic, zgodnie z którą ustaloną granicę zaakceptowali bez zastrzeżeń. Zdaniem skarżących klauzula ta nie ma umocowania prawnego, wobec czego osobom powołującym się na nią należy postawić zarzut stawiania się ponad prawem.

Organ II instancji po przeanalizowaniu akt sprawy, w decyzji z dnia [...] podzielił stanowisko Starosty [...] o odrzuceniu zarzutów dotyczących przebiegu linii granicznych działek nr 246/2 i nr 247/1 obrębu W., a tym samym pozostawieniu bez zmian powierzchni przedmiotowych działek. Wskazał za Starostą [...], że zgodnie z warunkami technicznymi wykonania modernizacji ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębów W., W., S. - Gmina D., oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.), przebieg granic działek określony zostać miał na podstawie istniejącej dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej sporządzonej m.in: w postępowaniu rozgraniczeniowym; w celu podziału nieruchomości; w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Stwierdził, że zgodnie z § 36-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz zapisami w warunkach technicznych, ustaleniu na gruncie podlegały granice, dla których brak jest wymaganej przepisami dokumentacji geodezyjnej opisującej ich przebieg lub dane w niej zawarte nie spełniają wymagań § 67 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263 poz. 1572). Jak wynika z "wykazu i analizy materiałów źródłowych" w modernizacji wykorzystano m.in. operat nr [...] z dnia 28 sierpnia 1989 r. - podział działki nr 246. Operat ten zawiera m. in. współrzędne punktów granicznych w państwowym układzie współrzędnych (m.in. punkty nr 3, 4 i 5 wyznaczające przebieg granicy pomiędzy działką nr 246/1 i 246/2 oraz punkt nr 1 będący wspólnym punktem granicznym dla działki nr 247/1, nr 247/2 i nr 258 stanowiącej drogę) oraz protokół graniczny z dnia 25 lipca 1989 r. Obecni właściciele wszystkich sąsiednich nieruchomości (również M. S. i J. S.) własnoręcznymi podpisami, bez zastrzeżeń, przyjęli przebieg opisanych granic. Powierzchnię działki nr 246/1 obliczono ze współrzędnych punków granicznych z dokładnością do 1 m², natomiast powierzchnię działki nr 246/2 - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami pozostawiono z dokładnością do ara. Ujawnione w operacie 537-21/89 wymiary działek nr 246/1, 247/1 i 247/2 zgodne są również ze szkicem do uwłaszczeń z dnia 10 marca 1976 r. - oznaczenie dokumentacji 198.7-102/73. Szkic ten wykonany został w obecności ówczesnych właścicieli - co potwierdzone jest ich podpisami złożonymi w obecności geodety M. K. Dla pozostałych punktów granicznych przedmiotowych działek - z powodu braku wymaganej przepisami dokumentacji geodezyjnej, dane dotyczące przebiegu granic pozyskano w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ, powołując treść § 39 ust. 1-3, ust 2, 3 i 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wskazał, że ustalenie położenia punktów granicznych nastąpiło dnia 27 sierpnia 2016 r. w obecności wszystkich przybyłych sąsiadów (szkic graniczny 7, protokoły nr 309, 515, 517, 518, 523). Ustalenie nastąpiło na podstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania (istniejące miedze w terenie) oraz po przeprowadzeniu analizy wszystkich dostępnych dokumentów - zgodnie z zarysem pomiarowym granic nr 198.7-102/66 z dnia 26 września 1966 r. Przybyłe strony, w tym m.in. C. K., własnoręcznymi podpisami w protokole ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zaakceptowały bez zastrzeżeń ustalone granice. W protokołach nie odnotowano sprzeciwu żadnego z przybyłych właścicieli nieruchomości sąsiednich - co do położenia punktów granicznych. Niewątpliwie, gdyby wykonawca dokonał ustalenia przebiegu granic działek nr 246/2 i nr 247/1 w sposób odmienny od ostatniego spokojnego stanu posiadania i niezgodnie z dostępnymi dokumentami, skarżący odmówiłby zaakceptowania ustalonej granicy. Powyższe potwierdza prawidłowość dokonanych czynności przez wykonawcę w ramach ustalenia przebiegu granic. Organ odwoławczy wskazał także, iż zgodne oświadczenie stron złożone do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych bezwzględnie wymagane jest w przypadku ustalenia dokonanego w trybie § 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w niniejszej sprawie, ustalenia przebiegu granic wykonawca dokonał na podstawie § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ustalony przebieg granic na podstawie § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, strony w protokole - zgodnie z jego wzorem zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia - bądź akceptują bez zastrzeżeń, bądź też odmawiają jego akceptacji. Uwaga o braku akceptacji ustalonej granicy z podpisem strony skutkuje jedynie wpisaniem do ewidencji gruntów i budynków informacji, iż dana granica (jej odcinek) jest sporna. Nie rodzi natomiast skutków w postaci nie ujawnienia tak ustalonego przebiegu granicy w tejże ewidencji.

W konsekwencji, organ II instancji za niezasadny uznał zarzut skarżących rażącego naruszenia art. 84 § 2, art. 86 § 1 i § 2 oraz art. 88 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, wskazując przy tym, że art. 88 k.c. dotyczy uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli składanego innej osobie w dziedzinie stosunków regulowanych przez prawo cywilne, nie dotyczy natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej. Jeżeli skarżący chcą podważyć swoje oświadczenie woli złożone na gruncie do protokołu z wyznaczenia punktów granicznych, to mogą to uczynić tylko przed sądem powszechnym, a nie w przedmiotowym postępowaniu.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut skarżących naruszenia przez Starostę i wykonawcę modernizacji art. 31, 33 i 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy te umieszczone są w Rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne zatytułowanym "Rozgraniczanie nieruchomości" i mają zastosowanie właśnie przy postępowania prowadzonych przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) w celu rozgraniczenia nieruchomości. Postępowania te są postępowaniami odrębnymi w stosunku do ustalania granic nieruchomości na potrzeby ewidencyjne, o których mowa w przepisach § 37-39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów.

Mając na uwadze wyżej przywołane regulacje prawne, organ odwoławczy stwierdził, iż wykonawca dokonał swoich czynności z należytą starannością i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powierzchnia działek obliczona została na podstawie współrzędnych punktów granicznych uzyskanych z pomiaru w terenie wykonanego podczas ustalenia granic działek. Zmiana powierzchni działek, która nastąpiła w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wynika z zastosowania nowych technologii pomiarów i obliczeń współrzędnych punktów granicznych działek, sposobu obliczania powierzchni działek jako funkcji współrzędnych punktów granicznych, zmiany układu odniesień przestrzennych (układ współrzędnych PL-2000 strefa 7) oraz z konieczności ujawniania powierzchni z dokładnością do metra kwadratowego. Nie wynika natomiast ze zmiany położenia punktów i linii granicznych w terenie. Powyższe potwierdzają także miary szerokości działek nr 246/2 i nr 247/1 na szkicach (podstawowym i podziałowym działki nr 246 na działki nr 246/1 i nr 246/2) zawartych w operacie nr 537-21/89, jak i na szkicu nr 7 sporządzonym przy ustalaniu przebiegu granic działek w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Na szkicu podstawowym szerokość obu działek nr 246 i nr 247/1 po pomiarze uzupełniającym od strony południowej wynosi 43 metry. Na szkicu nr 7 - 43,78 metra (33,38 metra szerokość działki nr 246/2 i 10,40 metra szerokość działki nr 247/1). Na szkicu podziałowym działki nr 246 szerokość obu działek nr 246/2 i nr 247/1 od strony północnej wynosi 25,40 metra. Na szkicu nr 7 - 25,20 metra (13,80 metra szerokość działki nr 246/2 i 11,40 metra szerokość działki nr 247/1). Wobec powyższego wniosek skarżących o przeprowadzenie powtórnego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr 246/2 i nr 274/1 organ uznał za bezzasadny. Wskazał przy tym, że jeżeli skarżący kwestionują przebieg granic ustalony w toku modernizacji mogą złożyć wniosek o rozgraniczenie do Wójta Gminy D. Skutkiem przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego może być określenie przebiegu granic (położenia punktów granicznych) działek nr 246/2 i 247/1 w innym miejscu niż ustalono to w toku modernizacji. Wówczas stanowić będzie to podstawę do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia przez Starostę art. 24a pkt 7-11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez zamieszczenie w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] pod pozycją [...] informacji, iż dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stały się danymi ewidencji gruntów i budynków, przed udzieleniem odpowiedzi na złożone w dniu 9 listopada 2016 r. uwagi do projektu dotyczące powierzchni działek nr 246/2 i 247/1, organ uznał powyższy zarzut za zasadny. Stwierdził jednak, że organ I instancji w piśmie z dnia 7 marca 2017 r. będącym odpowiedzią na złożone uwagi do projektu poinformował skarżących, że jeżeli nadal nie zgadzają się z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków ujawnianymi w operacie opisowo-kartograficznym, to mogą w terminie 10 dni złożyć zarzuty do tych danych, pomimo upływu 30-dniowego upływu, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący skorzystali z powyższego uprawnienia podtrzymując swoje stanowisko odnośnie zmiany powierzchni działek nr 246/2 i nr 247/1 w piśmie z dnia 31 marca 2017 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, pomimo naruszenia przez Starostę art. 24a pkt 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, naruszenie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższych ustaleń, za niezasadny organ uznał zarzut skarżących naruszenia art. 21 § ust. 1 Konstytucji RP.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, B. K. i C. K., zaskarżając powyższą decyzję, wnieśli o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...], wskazując, że obie decyzje nie uwzględniają oraz bagatelizują w rażący sposób naruszenie obowiązujących aktów prawnych. Podnieśli, że ich wyjaśnienia dotyczące stanu faktycznego, jaki miał miejsce podczas całego postępowania nie były brane pod uwagę, zaś Wojewódzki Inspektor roztacza kuratelę nad organami oraz wykonawcą w przedmiotowej sprawie, interpretując - poza niedotrzymaniem terminów – wszystko na ich korzyść. Skarżący powtórzyli zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Starosty Powiatowego w B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego to uprawnienia w niniejszej sprawie skorzystał.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja z dnia [...] wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, którą utrzymał on w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odrzuceniu zarzutów C. K. dotyczących przebiegu linii granicznych działek nr 246/2 i nr 247/1 obrębu W., a tym samym pozostawieniu bez zmian powierzchni przedmiotowych działek.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 2101 ze zm.) oraz wydane na podstawie tej ustawy akty wykonawcze.

Przepisy art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące przeprowadzania modernizacji ewidencji gruntów i budynków, wszczętej zarządzeniem starosty, ustanawiają odrębną procedurę przeprowadzania tej modernizacji i wyczerpująco procedurę tę regulują bez odesłań do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero w następstwie złożenia przez osobę, której interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, zarzutów do tych danych, wszczynane jest postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, w którym pełne zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Orzeczenie to jest pierwszą decyzją administracyjną wydawaną w szeroko rozumianym postępowaniu modernizacyjnym (art. 24a ust. 10).

Stwierdzić przy tym należy, że art. 24a nie zawiera jakiejkolwiek normy prawnej nakazującej indywidualne informowanie właścicieli działek o zainicjowaniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a także o przeprowadzanych w toku tej modernizacji czynnościach i treści projektu operatu. Ustawodawca wprost przewidział bowiem w tym zakresie formę podania do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3), względnie wyłożenia do wglądu w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4), a nie formę indywidualnych powiadomień, względnie doręczeń.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący mieli świadomość toczącej się modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obszarze obrębu, na którym położone są działki nr 246/2 i 247/1, będące ich współwłasnością. Potwierdza to fakt zgłoszenia przez B. K. i C. K. w dniu 23 listopada 2016 r. pisemnych uwag i zastrzeżeń do projektu operatu ewidencyjnego opisowo-kartograficznego wyłożonego do wglądu w Urzędzie Gminy D.

Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne, po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7 (15 dni od zakończenia wyłożenia projektu do wglądu), dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa.

W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] pod poz. [...] ukazała się informacja Starosty [...] z dnia 4 stycznia 2017 r. nr [...] w sprawie operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębów W., W., S., N. - gmina D., powiat [...], województwa [...], zawierająca również pouczenie o uprawnieniu wynikającym z art. 24a ust. 9 ("Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w Dz. Urz. Woj. [...], zgłaszać zarzuty i uwagi do Starosty [...] na adres ul. [...] , [...]-[...] B."), ust. 10 ("Uwzględnienie lub odrzucenie zarzutów następuje w drodze decyzji Starosty [...]"), ust. 11 ("Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, tj. uprawomocnienia się decyzji w stosunku do gruntów, budynków i lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące") i ust. 12 ("Zarzuty zgłoszone po upływie 30 dni od daty ogłoszenia informacji traktowane będą jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencja gruntów i budynków") ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Powyższe oznacza, iż termin zgłaszania zarzutów, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, upływał z dniem 19 lutego 2017 r.

B. K. i C. K. złożyli pismo, które organ potraktował jako zarzuty do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji ewidencji gruntów, budynków i lokali dla obrębów W., W., S., N. - gmina D., powiat [...], województwa [...] w dniu 4 kwietnia 2017 r. (data wpływu do Starostwa Powiatowego w B.). W dniu [...] Starosta [...] wydał, na podstawie art. 24a ust. 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, decyzję w przedmiocie odrzucenia zarzutów C. K. dotyczących przebiegu linii granicznych działek 246/2, 247/1 obrębu W., która utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].

Opisane wyżej działania organów uznać należy za naruszające ogólne zasady postępowania administracyjnego, jak również sprzeczne z przepisami art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Brak było bowiem podstaw do rozpatrzenia pisma skarżących z dnia 4 kwietnia 2017 r. jako zarzutów do modernizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, skoro termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem 19 lutego 2018 r., a powołany art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie stanowi, iż zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Niezrozumiałym jest również dla Sądu fakt prowadzenia przez organy postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżących z dnia 4 kwietnia 2017 r. przez blisko rok (uwzględniając uwagi do modernizacji wniesione w dniu 23 listopada 2016 r., okres rozpatrywania przez organy sprawy dotyczącej przebiegu linii granicznych działek nr 246/2 i nr 247/1 obrębu W. wydłuża się do ponad 16 miesięcy), jak również wydanie przez organ I instancji rozstrzygnięcia (utrzymanego następnie w mocy przez organ odwoławczy) odnoszącego się wyłącznie do zarzutów wniesionych przez C. K., w sytuacji, gdy pismo z dnia 4 kwietnia 2017 r. złożone zostało przez B. K. i C. K.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uwagi wniesione przez skarżących w dniu 4 kwietnia 2017 r. rozpatrzone zostały jako zarzuty do modernizacji, z uwagi na to, że organ I instancji w piśmie z dnia 7 marca 2017 r. - będącym odpowiedzią na uwagi złożone do projektu modernizacji, poinformował skarżących, iż jeśli nadal nie zgadzają się z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków ujawnianymi w operacie opisowo-kartograficznym, to mogą w terminie 10 dni złożyć zarzuty do tych danych, pomimo upływu 30-dniowego upływu, o którym mowa w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazać jednak należy, iż takie działanie organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Organ administracji nie ma bowiem uprawnień do przedłużania czy też ustanawiania nowych terminów, w sytuacji gdy mają one charakter materialny, a konsekwencje związane z niedochowaniem terminu wynikają wprost z zapisu ustawowego.

Przekroczenie terminu z art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów – zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jak wnioski o zmianę danych – a to oznacza, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., dotycząca jedynie terminów procesowych. Termin ten ma bowiem charakter materialnoprawny. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. Uchybienie terminowi prawa materialnego powoduje taki skutek, że wygasają roszczenia uprawnionego.

Starosta [...] nie miał zatem kompetencji do tego, aby wyznaczyć skarżącym dodatkowy, niewynikający z przepisów prawa, termin do wniesienia zarzutów do modernizacji. Utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w sposób istotny narusza wobec tego przepisy prawa materialnego i procesowego (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 24a pkt 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Przewidziany w art. 24a ust. 9 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne termin 30 dni do zgłoszenia zarzutów, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wobec upływu terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ma charakter terminu końcowego, po upływie którego zgłoszone zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Podkreślić również należy, iż wzajemna relacja przepisów art. 24a ust. 6 i ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, że projekt operatu opisowo-kartograficznego z mocy prawa staje się operatem opisowo-kartograficznym, z chwilą upływu terminu na jaki projekt był wyłożony. Ewentualne uwagi do projektu złożone w trybie art. 24a ust. 6 oraz sposób i termin ich załatwienia nie mają wpływu na bieg terminu, po upływie którego projekt staje się z mocy prawa obowiązującym operatem ewidencji gruntów.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, że nie mogły być one uwzględnione z uwagi na rozpoznanie sprawy jedynie od strony formalnej, a nie merytorycznej podczas, gdy zarzuty skupiają się, przede wszystkim, na niewyjaśnieniu istoty sprawy i wszystkich okoliczności związanych z ustaleniem obszaru i granic działek nr 246/2 i nr 247/1 obrębu W., w dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 2).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien rozstrzygnąć wniosek skarżących z dnia 4 kwietnia 2017 r., zgodnie z brzmieniem art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, t.j. jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją.

ds