Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 939/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 156 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w punkcie I (pierwszym) sentencji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach: "poprzedzające je postanowienie" w miejsce: "z dnia 10 kwietnia 2013 r." wpisuje: "z dnia 21 lutego 2013 r."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, po rozpoznaniu skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia - na wniosek J. W. z dnia 18 grudnia 2008 r., uzupełniony pismem z dnia 29 października 2011 r. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi I., gm. N.. Następnie, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] lutego 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ, powołując się na art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, po dokonaniu ponownej analizy postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że nie jest ono obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że J. W. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. nie naruszył rażąco prawa. Organ wskazał, że J. W. legitymuje się prawem własności działek nr ew. [...] i [...], położonych we wsi R., gm. N., które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą sporną inwestycją, jako że oddzielone są od niej działką nr ew. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz z aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r., wynika, że oddziaływanie inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora. Po analizie dokumentacji projektowej, z której wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę obory o wysokości 5,95 m oraz zbiornika szczelnego na gnojowicę o pojemności 1211m³, organ uznał, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek nr [...] i [...]. W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na nieruchomości skarżącej, ponieważ wysokość projektowanego obiektu (tj. 5,95 m), oraz odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. ok. 41 m), sprawiają, że jej działki z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia. Dodatkowo dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości skarżącej (§ 29 powyższego rozporządzenia), jak również nie przewiduje pozbawienia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (§ 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków (istniejących lub potencjalnych) usytuowanych na działkach nr [...] i [...] (§ 271 i następne rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Zachowane są także odległości wynikające z § 36 ust. 1 powyższego rozporządzenia, ponieważ odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe wynosi ok. 33 m od granicy z działkami o nr [...] i [...], a także wynikające z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 52 m od działek J. W.. Planowane przedsięwzięcie nie wpływa zatem na możliwości zagospodarowania działek skarżącej, a więc nie ma podstaw, aby uznać J. W. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. Sama wnioskodawczyni nie wykazała też, zdaniem organu, interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji.

W skardze na powyższe postanowienie J. W. zarzuciła naruszenie: art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez pozbawienie jej przymiotu strony; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z naruszeniem prawa materialnego wynikającego z art. 28 k.p.a.; art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie wiążących ustaleń wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 w zakresie interesu prawnego skarżącej w pozwoleniu na budowę oraz ustaleń o sposobie wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości; art. 61a k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 18) z dnia 10 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalne zastosowanie art. 61a w skarżonym postanowieniu Wojewody z dnia [...] listopada 2011 r.; art. 75 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez pozornie wnikliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej w zakresie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość np. w kwestii zacieniania i odległości przeciwpożarowych, natomiast pominięcie niewykonania obowiązku wyznaczenia obszaru oddziaływania przez Wojewodę Podlaskiego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W.. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedsięwzięciem, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska ( Dz. U. z 2013r., poz. 1235 ze zm.). Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 k.p.a. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne. Nie ma też, zdaniem NSA, uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji powinien ocenić, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał statusu strony w świetle kryteriów wynikających z art. 28 k.p.a. Oceniając w postępowaniu nieważnościowym, czy zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że składającej wniosek nie przysługiwał statusu strony organ a następnie Sąd powinny dokonać oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. Ocenie podlegać powinna też prawidłowość zastosowania art. 61a k.p.a. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania. Zdaniem NSA, twierdzenie skarżącej, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Zdaniem NSA za realne uznać natomiast należy obawy skarżącej przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu. Z powyższych względów NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniającym jego uchylenie. Sąd, przytaczając art. 170 i art. 190 p.p.s.a., wskazał, iż jest związany oceną prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015r., sygn. akt II OSK 2302/14. Sąd przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia powyższego wyroku NSA. Podkreślił za NSA, że za realne uznać należy obawy skarżącej przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje, wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia tego organu o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, co pozwala na postawienie również zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów uzasadnia, w ocenie Sądu, uchylenie zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia.

Skargą kasacyjną J. W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegające na rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym, pomimo iż sprawa była już rozpatrywana na rozprawie i nie została dostatecznie wyjaśniona, w związku z czym brak było podstaw aby rozpoznać ją w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego i z pominięciem zasady jawności, zwłaszcza wobec wniosku skarżącej bądź jej pełnomocnika o skierowanie sprawy do rozpoznania we wskazanym trybie; a także, poprzez brak odniesienia się do sprzeciwu skarżącej w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym z dnia 16 grudnia 2015 r.;

2. naruszenie art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. wyrażające się w pominięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, a to w zakresie sposobu wyznaczania obszaru oddziaływania dla tej konkretnej inwestycji zaliczanej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a nadto, w pominięciu zapatrywań prawnych, wynikających z szeregu wyroków wydanych po dniu 28 marca 2007 r., odwołujących się do wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej Sądu i niedostrzeżenie rażącego naruszenia prawa materialnego przez organ administracyjny w postaci art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 61a k.p.a., czego konsekwencją jest wadliwe orzeczenie Sądu I instancji o uchyleniu zaskarżonych postanowień w sytuacji, gdy były one dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej Sądu i pominięcie całokształtu okoliczności sprawy oraz zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, polegającego na braku dostrzeżenia przez sąd administracyjny, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak: postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] i postanowienie SKO w B. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], które świadczą o tym, że raport oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych przez Prawo ochrony środowiska, oraz nie wzięcie pod uwagę wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2144/13, na który skarżąca wskazywała w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2013 r., a z którego treści uzasadnienia (str.9) jednoznacznie wynika, iż wartość dowodowa raportu przedłożonego przez inwestora oraz aneksu nr 2 do tego raportu została podważona, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą ocenę prawną oraz wadliwe wskazania co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia - w następstwie niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz.1235 ze zm.), w sytuacji, gdy powołany przepis nie powinien mieć zastosowania w tej konkretnej sprawie i nie dotyczy spornej inwestycji, wobec czego nie może on stanowić podstawy do ustalania stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę;

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia orzeczenia i przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez jego właściwej oceny.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, wraz z kosztami podróży jej i jej opiekuna na czas podróży z B. do Warszawy na rozprawę oraz kosztów podróży z B. do Warszawy z opiekunem w celu przejrzenia akt sprawy wobec zaistniałej konieczności w związku wyłączeniem przez Sąd I instancji z akt sądowych sprawy, a załączonych 26 dokumentów do skargi z dnia 7 maja 2013 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd szeroko odwołuje się i dokonuje wykładni przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepisy tej ustawy w ogóle nie powinny mieć zastosowania - kwestionowane pozwolenie na budowę zostało bowiem wydane [...] listopada 2004 r. Podkreślono także, że sam udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie stanowi podstawy do ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd niezasadnie odwoływał się też do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - właściwym aktem wykonawczym w niniejszej sprawie było bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (DZ. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że organ zataił fakt, że zaskarżona decyzja Starosty H. z dnia [...] listopada 2004 r. z mocy prawa jest nieważna wobec zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - nie jest bowiem oparta na decyzji o warunkach zabudowy i decyzjach uzgadniających organu środowiska i organu sanitarnego z uwagi na ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zajmowanie się przez Sąd kwestią raportu o oddziaływaniu na środowisko było natomiast - na tym etapie postępowania - działaniem nieuprawnionym, bowiem ocena ta została już dokonana przez organy do tego powołane. Niezależnie od powyższego skarżąca wskazała, że wartość dowodowa raportu z kwietnia 2007 r., a także aneksu nr 2 do tego raportu, została podważona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/13. Sąd nie odniósł się też w żaden sposób do twierdzeń organu, że obszar oddziaływania dla tej konkretnej inwestycji ustala się na podstawie warunków technicznych. Skarżąca podkreśliła także, że o tym, że jest stroną postępowania dowodzą wydane w sprawie orzeczenia rozstrzygające o bezczynności Wojewody Podlaskiego (postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2014r., II SAB/Bk 57/12). Wskazała, że NSA wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, uznał jej interes prawny w pozwoleniu na budowę, a GINB był związany tym wyrokiem. Wojewoda Podlaski z kolei, skoro wznowił postępowanie, to był zobowiązany do wydania decyzji merytorycznej. Wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wszczęcia postępowania we wznowionym postanowieniem z 7 września 2010 r. postępowaniu było działaniem nieuprawnionym, naruszającym rażąco art. 61 § 3 k.p.a., ponieważ nie było wniosku skarżącej o wszczęcie postępowania, oraz nastąpiło z naruszeniem art. 149 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok został wydany w składzie trzech sędziów, a nie jak podnosi strona w składzie jednego sędziego.

Na mocy nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), do art. 119 p.p.s.a. dodano pkt 3 i pkt 4 ( art. 1 pkt 27 noweli).

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.- sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Jednocześnie przepis art. 120 p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 28 powyżej nowelizacji - stanowi, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym ( art. 2 noweli). A zatem, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa, albowiem na podstawie art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. przepis art. 119 i art. 120 p.p.s.a. w nowym brzmieniu znajdował zastosowanie także do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatruje w pominięciu przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06.

Podnieść należy, iż powyższy wyrok zapadł po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 51/05 oddalającego skargę J. W. wniesioną na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 31 grudnia 2004r. umarzającą postępowanie odwoławcze – odwołanie wniosła J. W. od decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przepis art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180).

Wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06 dotyczy postępowania zwykłego zakończonego pozwoleniem na budowę.

Tymczasem w niniejszej sprawie pamiętać należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15, dotyczący postępowania nieważnościowego, poprzedzał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2015r., sygn. akt II OSK 2302/14. Wyrokiem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, formułując określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy kontrola - dokonywana przez sąd kasacyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy Sąd pierwszej instancji podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14.

Z mocy bowiem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie zmiany stanu faktycznego, a także w razie zmiany stanu prawnego, a nadto w przypadku podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75). Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14.

Z powyższych względów w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06.

Z tych też przyczyn nie można podzielić zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niedostrzeżenie rażącego naruszenia przez organ administracji art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i art. 61a k.p.a., jak też dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę prawną oraz wadliwe wskazania co do dalszego postępowania - w następstwie niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz.1235 ze zm.).

Podkreślić należy, iż w powołanym wyżej wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść przepisów art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) i jednoznacznie stwierdził, że do ustalenia kręgu stron w postępowaniu "nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego." W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że organ administracji powinien ocenić, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony w świetle kryteriów wynikających z art. 28 K.p.a., a nadto ocenić prawidłowość zastosowania art. 61a K.p.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku uznał za realne obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji i wskazał, że ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko, zaznaczając, że uzależnione jest to od dokonania oceny przydatności dowodowej raportu. W tej sytuacji w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2016r., sygn. akt VII SA/Wa 2563/15 nie można podnosić zarzutów ingerujących w ocenę prawną dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14. Zarzuty te nie mogą być uwzględnione i to bez potrzeby analizy obecnie przez NSA trafności argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, ingerującej w ocenę prawną dokonaną we wcześniejszym orzeczeniu NSA. Merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy".

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, w tym nakazał organowi ocenę przydatności dowodowej raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Przypomnieć należy, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi dowód w sprawie. A zatem, zarówno organy administracji jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową raportu. Raport nie spełniający wymogów ustawy - Prawo ochrony środowiska może zostać uznany za dokument nie mogący stanowić podstawy do prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na nieruchomość skarżącej, a co za tym idzie za dokument nie mogący stanowić podstawy dokonania oceny posiadania przez skarżącą statusu strony.

Przypomnieć też należy, iż NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14, zaznaczył, że przepis art. 61 a K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania. W niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania nie można skutecznie twierdzić – jak uczynił to organ - że skarżąca nie posiada statusu strony. Z tych też przyczyn zasadnie Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., którym organ utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011r. odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty H. z dnia [...] listopada 2004r.

Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jeżeli dochodzi do wydania decyzji, która daje inwestorowi możliwości szerszego wykonywania prawa związanego z daną nieruchomością (np. poprzez realizację określonej inwestycji) to może to mieć realny wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości leżącej w sąsiedztwie tej nieruchomości, gdyż tym samym musi on więcej znosić. Osoba taka posiada legitymację strony w postępowaniu w sytuacji, gdy decyzja ma wpływ - przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod określoną zabudowę – na realny wymiar wykonywania przysługującego jej prawa własności nieruchomości (art. 140 K.c. i art. 144 K.c.). Nieruchomość skarżącej znajduje się w sferze oddziaływania nieruchomości objętej decyzją – dotyczy to emisji nieprzyjemnych zapachów w związku z realizacją inwestycji (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14).

Zważywszy, iż w sentencji zaskarżonego wyroku zaistniała oczywista omyłka pisarska Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską – w punkcie pierwszym wyroku. Sąd pierwszej instancji datę [...] kwietnia 2013 r. podał jednocześnie jako datę wydania zaskarżonego postanowienia i jako datę wydania poprzedzającego je postanowienia. Jest to oczywista omyłka pisarska. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że zaskarżone postanowienie organ wydał w dniu [...] kwietnia 2013r. zaś poprzedzające je postanowienie organ wydał w dniu [...] lutego 2013r.

Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji - § 3. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom tego przepisu. W istocie stanowi zestawienie fragmentów uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2302/14. Niemniej jednak z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż – jak już wyżej wskazano - Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., w punkcie drugim wyroku oddalił skargę kasacyjną.