Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1294/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 8 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi L. L. na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [..] (znak: [..]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..]. (znak: [..]); 2) zasądza od [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz L. L. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [..] wydanym na podstawie art. 3, 15, 20, 32, 64, 121 § 1 i 4, art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) nałożył na L. L. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 472,54 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [..] z dnia [..], zobowiązując go przy tym na podstawie art. 64 a § 1 tejże ustawy do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł.

Organ wezwał także L. L. do uiszczenia powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej w zakreślonym terminie oraz wykonania określonego w tytule obowiązku, z jednoczesnym zagrożeniem, iż w przeciwnym razie zostanie zastosowany inny środek egzekucyjny.

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 maja 2003r. ustalił, że L. L. nie usunął samowolnie ustawionego kontenera (suszarni tytoniu) o powierzchni zabudowy 3,10 x 6,80 m, ustawionego na działce położonej w K. w gminie A., zgodnie z obowiązkiem wynikającym z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [..] znak: [..].

Na powyższe postanowienie L. L. złożył zażalenie, podnosząc, że nie istnieje obowiązek usunięcia kontenera, ponieważ dotychczas obowiązujące prawo budowlane nie określa warunków ustawienia suszarni kontenerowej, a art. 3 pkt 5 tejże ustawy uznaje obiekt kontenerowy za tymczasowy obiekt budowlany. Zdaniem strony, art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie precyzuje, czy ustawienie obiektu kontenerowego wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a art. 29 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowy kontener wykorzystywany jest zgodnie z przeznaczeniem wyłącznie jako suszarnia, w związku z czym nie jest budynkiem gospodarczym, gdyż nie pełni roli budynku magazynowego ani składowego i nie może być wykorzystywany jako chlewnia, owczarnia czy inne pomieszczenie hodowlane z uwagi na swoją konstrukcję. Natomiast z uwagi na sezonowość wykonywanej pracy stoi bezczynnie przez większą część roku, jak większość maszyn rolniczych. Zdaniem L. L., wobec tak wielu niejasności oraz nieprecyzyjnych określeń co do ustawiania suszarni kontenerowej w obowiązującej ustawie Prawo budowlane, wszelkie wątpliwości należy tłumaczyć na jego korzyść.

Podniósł także, iż przedmiotowy kontener jest bardzo drogim urządzeniem, obciążonym jeszcze przez 2 lata cesją na rzecz banku. Nadto wiąże go zawarta umowa kontraktacyjna na produkcję tytoniu oraz przydzielone przez Agencję Rynku Rolnego limity na produkcję surowca tytoniowego, z czego musi się bezwzględnie wywiązywać, a obecnie jest w trakcie cyklu produkcyjnego tytoniu na powierzchni 3 ha, co wiąże się z poniesionymi ogromnymi nakładami finansowymi i pracą. Urządzenie to nie jest uciążliwe dla środowiska, ponieważ jest opalane olejem opałowym, a odgłos pracującego silnika jest cichszy aniżeli samochodów przejeżdżających ulicą. L. L. podniósł także, iż jest prawdopodobnie jedynym producentem tytoniu w powiecie [..], który wymaga dużo pracy, a przy tak wielkim bezrobociu rozwijając produkcję mógłby stworzyć chociażby sezonowo nowe stanowiska pracy.

[..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i w związku z art. 17, art. 18, art. 20, art. 32, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 121 § 1, 4, 5 oraz art. 122 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części merytorycznej, natomiast uchylił je w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny i w tym zakresie w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzekł grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8731,34 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [..]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., utrzymaną w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [..], nakazano L. L. usunąć samowolnie postawiony na działce położonej w K., gmina A. kontener - suszarnię tytoniu, jednocześnie zobowiązując inwestora do niezwłocznego powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonego obowiązku. Wyrokiem z dnia [..] wydanym w sprawie sygn. akt [..] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę L. L. na w/w rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stopnia wyższego.

Ponieważ właściciel obiektu nie wykonał nałożonego obowiązku, co potwierdza protokół oględzin z dnia 15 maja 2003 r., organ skierował do L. L. upomnienie, wzywające go do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [..], które zostało doręczone stronie w dniu 9 listopada 1999r.

Powiatowy Inspektor po sprawdzeniu, iż obowiązek nie został wykonany, wydał zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [..] wraz z tytułem wykonawczym i klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji.

Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie stwierdził, iż w sprawie bezsporne jest, że zapadła decyzja ostateczna, którą organ winien wyegzekwować.

Stosownie do art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ I instancji skierował więc do L. L. upomnienie, wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [..] w terminie 7 dni, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Powyższe upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 9 listopada 1999r.

Wobec nie wykonania nałożonego obowiązku wierzyciel - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [..]. zgodnie z art. 27 § 1 pkt 10 ustawy sporządził "Tytuł wykonawczy" wraz z Klauzulą o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w oparciu o wskazane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

W tej sytuacji prowadzone postępowanie jest, w ocenie organu odwoławczego, zasadne i zgodne z obowiązującym prawem.

Jednakże działając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w części merytorycznej, uchylił je natomiast w zakresie dotyczącym wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego grzywna została bowiem błędnie przez organ I instancji wyliczona, a w podstawie prawnej postanowienia o jej nałożeniu pominięto przepis art. 121 § 5, który reguluje sposób wyliczenia grzywny.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części objętej nakazem rozbiórki wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem rozbiórki i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa ( obecnie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ) dla obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

W chwili wydania postanowienia, zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2003r., cena ta wynosiła 2071 zł.

W związku z powyższym nałożona grzywna zgodnie z treścią art. 121 § 5 ustawy winna wynosić: 0,2 ( 3,1 x 6,8 ) x 2 071.00 zł = 8 731,34 zł.

Stąd organ odwoławczy uchylił w tej części postanowienie i na podstawie art. 121 § 5 ustawy orzekł wysokość nałożonej grzywny.

Jednocześnie organ stwierdził, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie mają wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, a prośba skarżącego o pozostawienie kontenera, jest równoznaczne z prośbą o legalizację samowoli, co na obecnym etapie postępowania nie może być przedmiotem orzekania.

L. L. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, zarzucając, iż zostało ono wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a nałożona grzywna w celu przymuszenia jest tak wysoka, że nierealna do zapłacenia wobec osiąganych przez skarżącego dochodów.

Ponowił zarzuty z zażalenia, a ponadto stwierdził, że był gotów zapłacić grzywnę, lecz w realnej wysokości, ażeby korzystać nadal z suszarni, gdyż uprawia tytoń, a obecnie trwa sezon i przeprowadza zbiory. Rozbierając obecnie suszarnię nie miałby środków do życia.

Uważa, że organy administracji prowadząc postępowanie nie rozważyły, że w chwili obecnej niewykonalna jest dla niego decyzja administracyjna.

Podniósł ponadto, że sformułował wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 154 kpa, ale go nie przyjęto w organie I instancji i teraz skierował sprawę do organu wojewódzkiego.

Zdaniem skarżącego egzekucja obowiązku rozbiórki jest przedwczesna, skoro podjął działania legalizacyjne.

Wniósł ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w treści kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem NSA z dnia [..] wydanym w niniejszej sprawie wstrzymano wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 tejże ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi z przyczyn, które wskazane są w treści zaskarżonego postanowienia.

W sytuacji bowiem, gdy obowiązek usunięcia kontenera, nałożony ostateczną i prawomocną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nie został wykonany, obowiązkiem organu - po uprzednim wystosowaniu do zobowiązanego upomnienia w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U. nr 110 z 2002r., poz. 968 ze zm. ) - było wszczęcie przeciwko niemu postępowania egzekucyjnego, co też uczyniono.

Jednakże należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które Sąd bierze pod uwagę z urzędu, dlatego też postanowienia wydane przez organy obu instancji podlegają uchyleniu.

W myśl art. 122 § 1 wymienionej wyżej ustawy – grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1/ odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32,

2/ postanowienie o nałożeniu grzywny.

Art. 27 § 1 ustawy w punktach 1-11 zawiera wyliczenie elementów, które winien zawierać tytuł wykonawczy, w tym w punkcie 7-mym mówi o podaniu daty wystawienia tytułu, podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela.

Organ egzekucyjny jest zobowiązany do zbadania, czy tytuł wykonawczy spełnia wymagania formalne stawiane przez wskazane przepisy. Jeżeli stwierdzi, że wymogi te nie zostały spełnione, to ma obowiązek wezwania wierzyciela do ich usunięcia w terminie 7 dni, pouczając go, że w przypadku nieusunięcia braków wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego zostanie pozostawiony bez rozpatrzenia ( por. T. Jędrzejowski, P. Rączka: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. Infotrade, Gdańsk 2000, s. 84 ). Dla skuteczności wszczęcia egzekucji nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż wierzycielem oraz organem egzekucyjnym, jak w niniejszej sprawie, jest ten sam podmiot, tzn. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, gdyż winien on sam zadbać o przestrzeganie wskazanych wymogów.

Sąd stwierdza, że z załączonego do akt administracyjnych tytułu wykonawczego wynika, iż nie zawiera on wymaganej pieczęci urzędowej, określonej § 11 i nast. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych ( Dz. U. nr 47, poz. 316 ze zm. ).

Ponieważ brak choćby jednego z elementów wymienionych w art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym, należy uznać, że zaskarżone postanowienia winny być uchylone ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 1998r. sygn. SA/Sz 1477/97 - LEX nr 34164 ).

Ponadto należy stwierdzić, iż organy obu instancji w sposób nieprawidłowy nałożyły na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, doprowadzając tym samym do naruszenia art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Stosownie do unormowania zawartego w § 1 tego przepisu - grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł (... ) - art. 121 § 2 ustawy.

Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa ( art. 121 § 4 ustawy ).

Na ten właśnie przepis powołał się organ I instancji, przy czym nakładając grzywnę w wysokości 10.472, 54 zł organ w postanowieniu nie wskazał, w jaki sposób dokonał jej naliczenia, co uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli przez Sąd kwestionowanego rozstrzygnięcia, które wydane zostało z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa i w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wysokość nałożonej grzywny wskazywać by natomiast mogła, iż została ona naliczona, choć nieprawidłowo, przy zastosowaniu art. 121 § 5 ustawy.

Zgodnie z tymże przepisem, w oparciu o który wysokość grzywny ustalił organ II instancji - wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Aby więc można było zastosować powyższy przepis, obowiązek przymusowej rozbiórki musi dotyczyć budynku lub jego części. W tym przypadku do właściwej interpretacji rodzaju obiektu, podlegającego rozbiórce, należało posiłkować się przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ).

Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy - Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można bowiem stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, natomiast należy stosować unormowania zawarte w art. 121 § 2, 3 i 4 tej ustawy ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002r. sygn. IV SA 122/01 - ONSA 2004/2/50 ).

Stosownie do treści art. 3 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy - Prawo budowlane - ilekroć w ustawie jest mowa o budynku, należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] wynika, iż nakazano L. L. usunąć samowolnie postawiony kontener ( suszarnię tytoniu ) o wymiarach 3,10 x 6,80 m. Z decyzji organu II instancji i z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2003r. wydanego w sprawie II SA/Łd 1710/99 wynika natomiast, iż kontener ten był ustawiony na betonowym cokole i traktowany był jako obiekt budowlany.

W tej sytuacji należy uznać, iż przedmiotowy kontener, nie posiadając fundamentów, które pozwoliłyby go zaliczyć do budynków, winien być traktowany jako obiekt budowlany, do którego zalicza się między innymi budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo budowlane, a tym samym nałożenie grzywny w celu przymuszenia w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było nieprawidłowe ( por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004r. sygn. OSK 104/04 – ONSA i WSA 2004/1/27 ).

Reasumując, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) uchylił postanowienia wydane przez organy obu instancji.

W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 ).

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.