Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 502/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7 , art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [.... ] Sp. z o.o. w K. na postanowienie nr [.... ] [.... ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 lutego 2015 r. znak: [.... ] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powiat grodzki postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., na podstawie art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora: Syndyka [...] sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej w K. , obowiązek wpłacenia kary w wysokości 20 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego - "C" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod. - kan., c.o., gazową, elektryczną oraz ciągami pieszymi, drogami wewnętrznymi, parkingami, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] (powstałych z podziału działki [...] , która powstała z połączenia działek [...] i [...] ) obr. [...] przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55, tj.: bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ podał, że prowadził postępowanie administracyjne znak: [...] w sprawie wydania decyzji pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Organ podał co następuje:

Inwestycja została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 9 stycznia 2007 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. cyt.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego C wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., wod.-kan., gazową i elektryczną oraz ciągami pieszymi, drogami wewnętrznymi i parkingami, K. , ul.[...] i ul.[...] , położonego na działkach nr [...],[...] obręb [...] " oraz ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r., znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej ww. decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie: "wprowadzenia wentylacji piwnic poprzez zaprojektowanie dodatkowej wentylacji mechanicznej. Pozostałe warunki decyzji Prezydenta Miasta K. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia 9 stycznia 2007r. znak: [...] pozostają bez zmian".

Instytucja kary pieniężnej za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu została wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i ma zastosowanie do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po dniu 11 lipca 2003 r. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K. może być nałożona na inwestora na rzecz którego wydano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...]= z dnia 9 stycznia 2007 r. oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r.

Okoliczność przystąpienia przez inwestora do użytkowania lokali została potwierdzona przez Urząd Miasta K. , Wydział Spraw Administracyjnych Referat Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. , [...] S.A. Rejon Dystrybucji K. –P. , Rejon Dystrybucji Gazu K. –P. .

UMK Wydział Spraw Administracyjnych Referat Ewidencji Ludności i Dowodów Osobistych dla Dzielnic VIII do XIII, przesłał do organu "listę osób zameldowanych po adresem ul. [...] w okresie od 1850-01-01 do 2014-04-05", z której wynika, że w ww. budynku w lokalu mieszkalnym nr [...] została zameldowana jedna osoba w dniu 17 sierpnia 2009 r., w lokalu nr [...] została zameldowana jedna osoba w dniu 17 sierpnia 2009 r., natomiast w lokalu nr [...] została zameldowana jedna osoba w dniu 30 maja 2011 r. i jedna osoba w dniu 03 stycznia 2011 r.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w K. poinformowało, że dla nieruchomości przy ul. [...] naliczane są opłaty za dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. Umowy dla przedmiotowych nieruchomości zawarte są ze Wspólnotą Mieszkaniową Osiedle [...] w K. ul. [...] a rozliczenie odbywa się w oparciu o wodomierze główne, będące własnością MPWiK S.A., w tym dla nieruchomości przy ul. [...] woda od 10 grudnia 2008r., ścieki od 30 września 2009 r., konto 301/1/45, wodomierz ø32 nr 05176793".

Rejon Dystrybucji Gazu K.-P. poinformował, że dla lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul.[...] opłaty za przesyłanie gazu pobierane są od października 2008 r. Umowy sprzedaży gazu były zawierane od 1 do 30 października 2008 r. kolejno jak zgłaszali się poszczególni lokatorzy mieszkań, w tym dla budynku przy ul.[...] w okresie miesiąca października 2008 r. zawarto umowy dla 5 (pięciu) lokali mieszkalnych.

[...] S.A. Rejon Dystrybucji K. –P. poinformował, że z nieruchomościami przy ul. [...] wiążą ww. instytucję umowy kompleksowe dotyczące energii elektrycznej, jednak w ww. piśmie dla budynku przy ul. [...] nie wskazano lokali mieszkalnych dla których zostały podpisane ww. umowy.

Budynek przy ul. [...] w K. był zatem użytkowany z naruszeniem przepisu art. 55 ustawy Prawo budowlane, co zgodnie z zapisem art. 57 ust 7 ww. ustawy obliguje go do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Nie doszło do przedawnienia ani pięcioletniego ani trzyletniego terminu wynikającego z art. 68 ustawy Ordynacja podatkowa. Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego w dniu 2 stycznia 2014 r. W dniu 21 stycznia 2014 r. została przeprowadzona kontrola obowiązkowa, następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] z dnia 18 lutego 2014 r., znak: [...] udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "C" wraz z instalacjami wewnętrznymi, która stała się ostateczna z dniem 05 marca 2014 r.

W części końcowej uzasadnienia organ przedstawił sposób wyliczenia kary.

Zażalenie na ww. postanowienie złożył Syndyk Masy Upadłościowej [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Strona żaląca się zarzuciła naruszenie:

- art. 91 ust. 2 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, iż zobowiązanie upadłej spółki będącej przed ogłoszeniem upadłości inwestorem "wygasło jako obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę";

- art. 77 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i zaniechanie ustaleń w jakiej dacie doszło do rozpoczęcia użytkowania bez pozwolenia;

- art. 107 § 3 kpa poprzez zaniechanie podania w uzasadnieniu okoliczności

faktycznych i podstawy prawnej na której karą został obciążany dany podmiot z nie

dostrzeżeniem, że ani masa upadłości ani syndyk nie są i nie byli inwestorami;

- art. 57 ust. 7 prawa budowlanego poprzez nałożenie kary na podmiot, który nie

przystąpił do użytkowania budynku;

- art. 59g ust. 5 w zw. z art. 68 ordynacji podatkowej poprzez błędne przyjęcie,

że nałożenie kary nie uległo przedawnieniu;

- art. 10 kpa z zw. z art. 40 § 2 kpa poprzez niezawiadomienie ustanowionego w

sprawie administracyjnej na poprzednim etapie postępowania w sprawie

administracyjnej pełnomocnika przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiotowej

sprawie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy;

- art. 107 §1 i § 3 kpa poprzez zaniechanie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia

zasadności i wskazania podstawy prawnej obciążenia Syndyka Masy Upadłości karą za zdarzenia sprzed ogłoszenia upadłości

W uzasadnieniu strona żaląca się dodatkowo podniosła, że nie można obciążyć ani upadłego ani masy upadłości za zobowiązanie upadłego sprzed ogłoszenia upadłości, które ma charakter niepieniężny. Jeżeli przyjąć, że upadła spółka, będąca przed ogłoszeniem upadłości inwestorem była zgodnie z przepisami prawa budowlanego zobowiązana do zakończenia inwestycji i uzyskania pozwolenia na budowę to zobowiązanie to jest niewątpliwie zobowiązaniem niepieniężnym. Zatem zgodnie z dyspozycją przepisu art. 91 puin zobowiązanie majątkowe niepieniężne zmieniło się z dniem ogłoszenia upadłości na zobowiązania pieniężne, przez co wygasł obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obecnie zatem nie można masy upadłości obciążać karą za zaniechane przez upadłego czynności sprzed ogłoszenia upadłości, gdyż obowiązku takiego nie ma. W ogóle nie możliwym jest w świetle przepisów upadłościowych obciążanie masy upadłości takową karą, gdyż niewykonanie zobowiązań upadłego wynika z działań sprzed ogłoszenia upadłości. W ocenie strony żalącej się nie zostało ustalone od kiedy rozpoczęło się użytkowanie przedmiotowej inwestycji, mimo, że fakt ten ma zasadnicze znaczenie dla liczenia przedawnienia. Brak ustaleń w tym zakresie wskazuje brak wyczerpującego zebrania dowodów w postaci przesłuchania właścicieli poszczególnych mieszkań. Wreszcie organ pominął uzasadnienie prawne na jakiej podstawie dokonuje obciążenia Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej za działania powstałe sprzed ogłoszenia upadłości. do użytkowania budynku nie przystąpił ani syndyk, ani [...] sp. z o.o. przed ogłoszeniem upadłości, lecz osoby trzecie, a zatem nie ma podstaw, aby nakładać na dewelopera karę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 23.02.2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 57 ust. 7 Prawo budowlane, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo nałożył karę na Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej w K. , a to z uwagi na treść art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. To syndykowi zatem przysługuje legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym. Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci legitymację do występowania w sprawach dotyczących masy upadłości. Legitymację tę nabył natomiast z mocy prawa syndyk masy upadłości.

W protokole kontroli z dnia 21 stycznia 2014 r. PINB podał, że "budynek mieszkalny jest użytkowany. Wg oświadczenia Syndyka - Pani K.O. , lokale mieszkalne zostały wydane lokatorom (właścicielom) przez [...] spółkę z o. o. inwestora, przed powołaniem likwidatora i ustanowieniem Syndyka." W trakcie kontroli zgromadzono także materiał zdjęciowy obrazujący wyposażenie lokali mieszkalnych i fakt korzystania z miejsc postojowych. Organ I instancji pozyskał również dodatkowy materiał dowodowy wskazujący na nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku, w tym opisane szczegółowo: lista osób zameldowanych i pisma dostawców mediów.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku został złożony w dniu 31 grudnia 2013 r., zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy budynek był użytkowany przed dniem złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, a zatem z naruszeniem art. 54, 55 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji podzielił również stanowisko, że w sprawie nie doszło do przedawnienia. Odwołując się do orzecznictwa (wyroki NSA z dnia 8.12.2009 r., sygn. II OSK 1110/09 oraz sygn. II OSK 1023/09) wskazał, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź odpowiednio zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych. Wniosek o wydanie zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego - "C" wraz z instalacjami wewnętrznymi został złożony w dniu 31 grudnia 2013 r., od tej daty winien być liczony trzyletni okres przedawnienia.

Zdaniem MWINB w K. sposób ustalenia wysokości kary przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny, do którego odniósł obowiązujące, a mające zastosowanie w sprawie, przepisy prawa. Z należytą starannością wyjaśnił zasadność podjętego rozstrzygnięcia oraz podstawy faktyczne i prawne, które legły u jego podstaw, zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 77 kpa w zw. z art. 8 kpa oraz art. 107 § 3 kpa należało uznać za nieuzasadnione.

Syndyk Masy Upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego w K. Domagał się stwierdzenia nieważności postanowień organów obu instancji w całości ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania skutkujące nieważnością postępowania na zasadzie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w K. , w sytuacji, gdy -syndyk jest jedynie "zastępcą pośrednim" upadłego i działa w postępowaniu na rzecz upadłego, lecz nie jest stroną stosunku materialnoprawnego, w konsekwencji czego nie on, lecz upadły winien być adresatem decyzji określającej jego prawa i obowiązki;

- naruszenie przepisów postępowania a to: art. 7 i 8 kpa w zw. z art. 77 kpa, a to przez niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego będącego podstawą do dokonania późniejszych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie; art. 107 § 3 kpa, poprzez częściowe i fragmentaryczne uzasadnienie okoliczności istotnych dla wydania postanowienia oraz odniesienie się tylko do wybranych faktów z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie trwania postępowania administracyjnego; art. 10 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa, a to przez brak stosownego zawiadomienia pełnomocnika syndyka masy upadłości o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji; art. 144 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w świetle zaistniałego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że organ błędnie określił podmiot zobowiązany do zapłaty ustalonej w ramach postępowania kary. Art. 144 prawa upadłościowego i naprawczego wskazuje tylko, że syndyk masy upadłości wstępuje w miejsce upadłego jako tzw. zastępca pośredni. Występuje w postępowaniach w imieniu własnym, ale prowadzi je na rzecz upadłego. Nie można zatem uznać, aby syndyk był następcą prawnym upadłego, a tym samym przeszedł na syndyka status inwestora w ramach postępowania. Syndyk masy upadłości nigdy nie był inwestorem w zakresie, który mógłby obciążać go karami z tytułu nieuzyskania wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. To upadły inwestor, w tym przypadku [...] sp. z o.o., w upadłości likwidacyjnej jest podmiotem, na który z punktu widzenia materialnoprawnego, powinna zostać nałożona przedmiotowa kara. Powyższy pogląd znalazł swoje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 929/2011.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ nie przeprowadził wszelkich, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy ustaleń stanu faktycznego, jak chociażby przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właścicieli lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku przy ulicy [...] , których to wyjaśnienia pozwoliłyby ustalić przybliżoną datę rozpoczęcia użytkowania, a co więcej dałyby odpowiedź czy do takiego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie w ogóle doszło. Informacje pochodzące od podmiotów wymienionych w decyzji potwierdzają jedynie, że doszło do zawarcia umów pomiędzy tymi podmiotami a właścicielami lokali znajdujących się przy ulicy [...] . Sam fakt zawarcia umowy, a sposób jej wykonywania to już zasadniczo dwie różne kwestie. Możliwym jest jakoby właściciele mieszkań korzystali z zasobów dostarczanych przez wymienionych przedsiębiorców tylko w zakresie niezbędnym do przygotowania swoich lokali do późniejszego zamieszkania. Również z samego faktu dokonania zameldowania nie można wyprowadzać wniosku, że osoba zameldowana faktycznie mieszka pod wskazanym adresem.

Wreszcie organ I instancji zawiadomienie z dnia 22 października 2014 r. doręczył na adres kancelarii Syndyka, a nie pełnomocnika reprezentującego go w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co stanowi o naruszeniu art. 40 § 2 kpa. Poza tym, zdaniem strony skarżącej, za postanowienie ustalające wymiar kary należy traktować postanowienie z dnia 23 lutego 2015 r., jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie, które kończy postępowanie. Dokonując założenia, że do rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego doszło w początkach 2008 r. trzeba przyjąć, że doszło do upływu pięcioletniego okresu przedawnienia. Wtórne złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie może skutkować powstaniem sytuacji, w której rozpocznie bieg nowy termin przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji obarczonego wadą nieważności organ odwołał się do stanowiska WSA w Warszawie wyrażonego w wyroku z 20.02.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1803/12. Ponadto wskazał, że pełnomocnictwo do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnej zostało złożone do organu dopiero w dniu

12.02.2015 r., zatem doręczenie zawiadomienia z dnia 22.10.2014 r. o zakończeniu postępowania bezpośrednio stronie było prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 133), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaprezentowane stanowisko jest tożsame zajętym przez sąd w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 481/15 i II SA/Kr 482/15.

Zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm., dalej oznaczona jako P.b.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3)przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Stosownie do art. 57 ust. 7 P.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżący zakwestionował natomiast możliwość nałożenia kary na syndyka masy upadłości, zamiast na inwestora (upadłego). Podnosił również, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione, czy i kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu, a gdyby przyjąć ustalenia organów, to karę nałożono po upływie terminu przedawnienia. Zarzucał naruszenie jego uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu najdalej idącego, tj. skierowania postanowienia o nałożeniu kary do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Zarzut ten nie jest zasadny.

Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 233, dalej P.u.n.), z dniem ogłoszenia upadłości majątek upadłego staje się masą upadłości, która służy zaspokojeniu wierzycieli upadłego. Mienie, które nie wchodzi do masy upadłości, zostało wyliczone w art. 63-67 P.u.n. W sprawach majątkowych, dotyczących mienia niewchodzącego do masy upadłości, legitymację procesową zachowuje upadły. Nadto, zgodnie z art. 144 ust. 1 P.u.n., jeżeli ogłoszono upadłość obejmującą likwidację majątku upadłego, postępowania sądowe i administracyjne dotyczące masy upadłości mogą być wszczęte i dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Jak wynika z art. 144 ust. 2 P.u.n., postępowania o których mowa w ust. 1 syndyk prowadzi na rzecz upadłego, lecz w imieniu własnym. Stosownie do art. 144 ust. 3 P.u.n. przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się do postępowań w sprawach o należne od upadłego alimenty oraz renty z tytułu odpowiedzialności za uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia albo utratę żywiciela oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę. Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących majątku upadłego w upadłości likwidacyjnej zachowuje on legitymację procesową oraz może być podmiotem praw i obowiązków tylko wówczas, gdy albo dany składnik mienia nie wchodzi do masy upadłości (art. 63 – 67 P.u.n.), albo gdy postępowania dotyczą spraw wyliczonych w art. 144 ust. 3 P.u.n. We wszystkich pozostałych sprawach administracyjnych legitymowany będzie nie sam upadły, ale syndyk masy upadłości. Ten właśnie podmiot jest też adresatem wydawanych aktów administracyjnych. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, zwrot "jedynie" zawarty w treści przepisu art. 144 ust. 1 P.u.n. jest kategoryczny i przesądza o tym, że jedynie syndyk ma legitymację procesową do udziału w toczących się postępowaniach dotyczących masy upadłości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I FSK 1033/08, Lex Omega nr 573173). W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym masy upadłości stroną postępowania jest syndyk, a nie upadły reprezentowany przez syndyka. Syndykowi więc przysługuje legitymacja własna do występowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 94/08, Lex Omega nr 566714). Z dniem ogłoszenia upadłości upadły traci tę legitymację w sprawach dotyczących masy upadłości, a z mocy prawa nabywa ją syndyk masy upadłości.

Podkreślić przy tym trzeba, że kara za nielegalne objęcie obiektu w użytkowanie nie jest należnością cywilnoprawną. Postanowienie o jej wymierzeniu ma charakter konstytuowany i nie stanowi "potwierdzenia" istniejącego już zobowiązania. Obowiązek zgłoszenia obiektu do użytkowania (złożenia wniosku o pozwolenie) nie jest zobowiązaniem cywilnoprawnym niepieniężnym, lecz obowiązkiem publicznoprawnym i jako taki nie podlega "przekształceniu" w zobowiązanie pieniężne. Dopóki zatem nie zostanie wydane postanowienie o wymierzeniu kary, dopóty nie istnieje "wierzytelność", która mogłaby zostać zgłoszona do masy upadłości. W sytuacji zatem, kiedy do wymierzenia kary dochodzi po ogłoszeniu upadłości, jedynym możliwym adresatem stosownego postanowienia może być tylko syndyk – bez względu na to, czy do objęcia obiektu w użytkowanie doszło przed czy też po ogłoszeniu upadłości. W przeciwnym razie wydanie aktu administracyjnego nakazanego prawem byłoby niemożliwe. Zupełnie odrębną kwestią jest to, w jakiej kolejności wierzytelność określona postanowieniem zostanie zaspokojona. Ta kwestia pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy.

Słusznie zatem przyjęły organy nadzoru budowlanego, że kara za użytkowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na użytkowanie dotyczy masy upadłości; jeżeli zatem inwestor znajduje się w upadłości likwidacyjnej, to postanowienie o nałożeniu kary winno być skierowane do syndyka masy upadłości, a nie do upadłego inwestora. Zarzut zaistnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia.

Nie ma racji skarżący zarzucając niewystarczające i niepełne zgromadzenie materiału dowodowego, czy odniesienie się tylko do niektórych faktów istotnych w sprawie (art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, co nie wyklucza inicjatywy stron. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Ustalenie w niniejszej sprawie zostały dokonane z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 57 ust. 7 P.b. Treść tego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidziana w nim kara jest wymierzana za zdarzenie polegające na podjęciu przez inwestora, bądź osoby działające z jego upoważnienia, czynności polegających na użytkowaniu obiektu budowlanego, a zatem już za samo rozpoczęcie korzystania z obiektu lub jego części w sposób inny, niż podporządkowany wyłącznie realizacji inwestycji. Późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 P.b. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12, Lex Omega nr 1320765). Istotne jest zatem nie to, czy w dacie orzekania inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej.

Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 P.b. organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 4 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Go 509/11, Lex Omega nr 864336; zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Łd 764/10, Lex Omega nr 755923). Przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 389/11, Lex Omega nr 993310). Regulacja przewidziana w art. 57 ust. 7 była przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w wyrokach : z 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2) - gdzie orzekano o jego zgodności z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji, z dnia 5 maja 2009 r., sygn. P 64/07 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64) – dotyczącym jego zgodności z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także w wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. SK 3/08 ( OTK-A 2009/8/125, Dz.U.RP 2009/159/1262) - odnoszącym się do jego zgodności z art. 45 ust. 1 i z art. 42 Konstytucji. Za istotne należy uznać te wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego, w których zwraca się uwagę na uzasadnienie dla wprowadzenia sankcji za niezgodne z prawem zachowanie się określonych podmiotów. Już w pierwszym z wyroków wskazywano, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana tą regulacją kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia.

Podobnie w drugim z wyroków zwrócono uwagę, że ciążący na inwestorze obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy albo uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i pochodna sankcja, mająca zapewnić realizację tych powinności, służą ochronie doniosłych wartości wyróżnionych ze względu na interes publiczny, do których należy przede wszystkim: środowisko, bezpieczeństwo ludzi i mienia, zdrowie i życie ludzi, ład przestrzenny oraz poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazano też, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu, i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej".

W trzecim wyroku Trybunał Konstytucyjny przyznając, że ukształtowana przez ustawodawcę wysokość kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest znacząca, stwierdził jednak, że jest ona pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Ustaleniom w postępowaniu administracyjnym nie podlegają wszelkie okoliczności wiążące się ze sprawą, lecz jedynie te, które mają w sprawie znaczenie istotne, tj. takie, od których zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że budynek był użytkowany w trakcie kontroli prowadzonej w dniu 21 stycznia 2014 r., co zobrazowano wykonując fotografie. Materiał ten rzeczywiście przedstawia stan użytkowania budynku mieszkalnego, nie zaś etap realizacji inwestycji.

Organy nadzoru budowlanego ustaliły również, że w przedmiotowym budynku zameldowane są liczne osoby, co ma miejsce sukcesywnie od 2009 r. Do obiektu na podstawie umów z 2008 r. zawieranych przez Wspólnotę Mieszkaniową dostarczana był woda, gaz, energia elektryczna, a ścieki odbierane są od 2009 r. Ustalenia te opierają się na obiektywnych materiałach, dowodzących czynności uznawanych za typowe dla stanu użytkowania budynku wielomieszkaniowego, dla stwierdzenia czego nie jest celowe lub konieczne korzystanie z osobowych środków dowodowych.

Skarżący twierdzi, że z samego faktu zawarcia umów o dostawę mediów czy też zameldowania nie można wyprowadzać wniosku, jakoby przystępowano do użytkowania budynku, gdyż media mogły być użytkowane jedynie w zakresie niezbędnym do przygotowania do późniejszego zamieszkania, zaś formalne zameldowanie na pobyt stały nie musi oznaczać faktycznego zamieszkania. Trzeba jednak zauważyć, że informacje od przedsiębiorstw dostarczających media oraz dane meldunkowe były jedynie częścią materiału dowodowego, który został przez organy oceniony kompleksowo. Dowody te uwzględniono łącznie z protokołami kontroli, zawierającymi m. in. oświadczenie samego syndyka o uprzednim wydaniu lokali mieszkalnych lokatorom i właścicielom w bliżej nieokreślonej dacie, a także dokumentacją zdjęciową, która obrazuje m.in. korzystanie z pomieszczeń budynku dla celów mieszkalnych. Wnioskowanie dokonane przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z którym budynek mieszkalny musiał być użytkowany (przystąpiono do jego użytkowania) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było oparte na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznym rozumowaniem. O ile można zakładać, że w pojedynczych przypadkach właściciel mieszkania może zawrzeć umowę o dostawę mediów oraz dokonać zameldowania, nie przystępując do użytkowania lokalu mieszkalnego, o tyle nie można pogodzić z doświadczeniem życiowym konkluzji, iż taki przypadek dotyczy wszystkich 4 osób (na pięć lokali mieszkalnych w budynku), które zameldowały się w budynku pomiędzy 2009 a 2011 r. Zauważyć też trzeba, że skarżący nie przedstawił i nie wnioskował dowodów przeciwnych.

Nie jest istotne, w jakim dokładnie momencie rozpoczęło się użytkowanie budynku, o ile był to moment poprzedzający uzyskanie stosownej decyzji. Taka ocena pozostaje zaś w związku zagadnieniem przedawnienia możliwości wymierzenia kar na podstawie art. 57 ust. 7 P.b.

Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednol. Dz. U. z 2015r., poz. 613, oznaczona dalej jako O.p.) dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 P.b. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 O.p. należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót .

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (Lex Omega nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia dotyczącego biegu przedawnienia w wyżej wskazanych przypadkach. W tym zakresie wskazał, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Odnosząc powyższe trafne rozważania do stanu niniejszej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu 2 stycznia 2014 r. Zastosowanie znajdzie zatem trzyletni okres przedawnienia. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary okres ten jeszcze nie upłynął. Niezasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący błędnego pominięcia kwestii przedawnienia kary.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Skarżący podnosił, że wystosowane w trybie art. 10 k.p.a. zawiadomienie z dnia 22 października 2014 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zostało skierowane bezpośrednio do syndyka, nie zaś do jego pełnomocnika. Analiza akt sprawy wskazuje, że adw. R.G. przedłożył pełnomocnictwo dopiero w dniu 12 lutego 2015 r., na etapie postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.