Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 428/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7a, art. 8 i art. 14 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 300 poz 51 art. 3 ust. 1 lit. a), art. 5 lit. b)
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 1071/2009 z dnia 21 pażdziernika 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dotyczące  warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Tekst mający znaczenie dla EOG)
Teza: 1. W świetle konwencji językowej, którą operuje prawodawca unijny, za uprawniony trzeba uznać wniosek, że spełnienie ustanowionego w art. 5 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (DZ.U.UE.L.2009.300.51) wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika nastąpi zarówno wówczas, gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, które „[...] zostały zarejestrowane […] zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego [...]”, jak i wówczas – to jest lub wówczas – gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, „[...] które zostały […] w inny sposób wprowadzone do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego”.

2. Istotne znaczenie z punktu widzenia spełniania wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika ma więc to, aby zachowany został wspólny mianownik zarejestrowania pojazdu lub wprowadzenia go do ruchu w inny sposób, a mianowicie, aby rejestracja pojazdu lub wprowadzenie go do ruchu w inny sposób nastąpiło zgodnie z przepisami państwa członkowskiego siedziby przewoźnika. Oznacza to, że miarodajne znaczenie dla oceny spełniania omawianego wymogu ma właściwa regulacja krajowa.

TEZY

1. W świetle konwencji językowej, którą operuje prawodawca unijny, za uprawniony trzeba uznać wniosek, że spełnienie ustanowionego w art. 5 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (DZ.U.UE.L.2009.300.51) wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika nastąpi zarówno wówczas, gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, które „[...] zostały zarejestrowane […] zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego [...]”, jak i wówczas – to jest lub wówczas – gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, „[...] które zostały […] w inny sposób wprowadzone do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego”.

2. Istotne znaczenie z punktu widzenia spełniania wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika ma więc to, aby zachowany został wspólny mianownik zarejestrowania pojazdu lub wprowadzenia go do ruchu w inny sposób, a mianowicie, aby rejestracja pojazdu lub wprowadzenie go do ruchu w inny sposób nastąpiło zgodnie z przepisami państwa członkowskiego siedziby przewoźnika. Oznacza to, że miarodajne znaczenie dla oceny spełniania omawianego wymogu ma właściwa regulacja krajowa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Cezary Pryca Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 14 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 711/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 711/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2017 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2016 r. nr [...] i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 2 listopada 2016 r. w miejscowości [...] na autostradzie A4 miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki VOLVO o nr rej. [...], zarejestrowanego w Niemczech, wraz z naczepą marki SCHMITZ o nr rej. [...] zarejestrowaną w Polsce, przeprowadzona przez Inspekcję Transportu Drogowego. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował [...]. W chwili kontroli wykonywano krajowy przewóz drogowy rzeczy. Kierujący pojazdem okazał do kontroli m.in. wypis z licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz samochodowy list przewozowy. Kierowca okazał również podczas kontroli dokumenty, z których wynikało, że w dniu 1 lipca 2016 r. przewoźnik złożył do Biura Transportu Międzynarodowego w Głównym Inspektoracie Transportu Drogowego wniosek o uaktualnienie wykazu pojazdów na druku WPC. Pismami z 19 lipca i 8 sierpnia 2016 r. organ wezwał stronę do usunięcia braków formalnych, tj. konieczności zarejestrowania pojazdu o nr rej. [...] na terenie Polski. Ww. wezwania opatrzone były rygorem, zgodnie z którym w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od doręczenia wezwania wniosek o zmianę danych w licencji pozostanie bez rozpoznania. Z uwagi na brak wymaganej przez organ rejestrujący zgody właściciela pojazdu na przerejestrowanie pojazdu, którym strona władała na podstawie umowy o długoterminowy najem (co wnikało z treści pism składanych w toku postępowania), strona nie mogła usunąć braków formalnych, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a tym samym niewydanie na pojazd wypisu z licencji.

W związku z powyższym decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.) i lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 800 zł z uwagi na naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kontrolowany pojazd nie znajdował się na liście zgłoszonych przez stronę samochodów do licencji, a zatem strona wykonywała przewóz zarobkowy rzeczy pojazdem, który nie został zgłoszony do licencji, co stanowi naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

W wyniku odwołania skarżącej zaskarżoną decyzją z [...] maja 2017 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podkreślił, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz drogowy pojazdem, którego dotyczył wniosek o zmianę danych w licencji, który wobec nieuzupełnienia braków formalnych pozostał bez rozpoznania. Strona nie wywiązała się z obowiązku określonego w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nieudzielanie odpowiedzi na wezwania w terminie w nich wskazanych oznacza, że strona nie dokonała zmiany w licencji. Udzielenie stronie licencji wiązało się nie tylko z przekazaniem jej uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy, ale także z obowiązkami, m.in. aktualizowania danych zgłoszonych do licencji. W ocenie organu odwoławczego, organ właściwy do dokonania zmian w licencji prawidłowo przywołał w wezwaniu z 8 sierpnia 2016 r. przepis art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), zgodnie z którym w razie powierzenia pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu, pojazd ten jest rejestrowany przez określony w ust. 1 organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) podmiotu polskiego. Konieczność rejestracji pojazdu na terytorium RP wynika z definicji przewozu kabotażowego określonej w art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym. Wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie międzynarodowego transportu drogowego na podstawie licencji wspólnotowej wydanej przez właściwy organ polskiej administracji publicznej możliwe jest wyłącznie przy użyciu pojazdów zarejestrowanych na terytorium RP. Organ stwierdził też, że w tej sprawie strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej także k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, aniżeli w niej podnoszone.

Sąd I instancji powołując się na treść art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podkreślił, że skarżąca jest podmiotem dysponującym licencją wspólnotową, dlatego też w przypadku zmian polegających na zwiększeniu liczby pojazdów, które stanowią dane, o których (m.in.) mowa w art. 7a ustawy o transporcie drogowym, ciążył na niej obowiązek wynikający z treści art. 14 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, tj. obowiązek zgłoszenia organowi, który udzielił licencji wspólnotowej zmiany tych danych, nie później niż w terminie 28 dni od ich powstania. Sposób wykonania powyższego obowiązku skonkretyzowany został w ust. 3 art. 14 ustawy o transporcie drogowym. Zgłoszenie nowego pojazdu do licencji przez przedsiębiorcę posiadającego licencję wspólnotową nie wymaga wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym), a wyłącznie dochowania obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią załącznika nr 3 lp 1.4. do ustawy o transporcie drogowym karą 800 zł sankcjonowane jest niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie, tj. 28 dni od ich powstania.

Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zgłoszenie o jakim mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w przypadku danych dotyczących nowego pojazdu samochodowego, którym ma być wykonywany transport drogowy, stanowi oświadczenie woli i wiedzy, z którym przewoźnik drogowy ma obowiązek wystąpić wobec organu właściwego do udzielenia licencji. Tego rodzaju oświadczenie stanowi rodzaj podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., do którego znajduje także odpowiednie zastosowanie tryb z art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że w toku kontroli skarżąca dysponowała licencją na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy ważną od 30 stycznia 2015 r. do 29 stycznia 2020 r. W toku postępowania przedłożyła dokumenty, z których wynikało, że 1 lipca 2016 r. złożyła wniosek o uaktualnienie wykazu pojazdów na druku WPC. Z przepisu art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym wynika, że w stanie faktycznym sprawy skarżąca była obowiązana do zgłoszenia w terminie 28 dni od powstania zmiany danych polegających na zwiększeniu liczby pojazdów zgłosić ten fakt organowi, który udzielił licencji wspólnotowej, oraz udokumentować w tym zgłoszeniu zdolność finansową dla zgłoszonego pojazdu, zgodnie z art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1071/2009 ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady nr 96/26/WE (Dz.U.UE.L.2009.300.51, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1071/2009). Spełnienie powyższych wymogów determinowało możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wydanie dodatkowego wypisu z licencji wspólnotowej. Wbrew stanowisku organów, na etapie rozpoznawania przez organ koncesyjny wniosku przewoźnika o wydanie dodatkowych wypisów z licencji żaden przepis prawa nie stanowił dla organu koncesyjnego podstawy prawnej do uzależnienia uwzględnienia wspomnianego wniosku od zarejestrowania przez przewoźnika w Polsce samochodów, którymi zamierza wykonywać działalność objętą koncesją. Podstawy takiej nie stanowił art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, ani art. 7 rozporządzenia nr 1071/2009. Ten ostatni przepis określa wyłącznie warunki związane z wymogiem zdolności finansowej przedsiębiorcy.

Za błędne Sąd I instancji uznał także stanowisko organów, iż obowiązek udokumentowania faktu zarejestrowania pojazdu w Polsce w sytuacji ubiegania się o dodatkowy wypis z licencji wynika z przepisu art. 73 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten określa bowiem wyłącznie właściwość organu w przypadku rejestrowania pojazdu w razie powierzenia go przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu. Z podanych wyżej względów brak było podstaw do kierowania do skarżącej pism wzywających do przedłożenia spornego dokumentu pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - jego złożenie nie stanowi wymogu formalnego zgłoszenia, o którym mowa w art. 14 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Konieczność zarejestrowania pojazdu w Polsce lub jej brak, nie stanowi też kwestii, którą rozstrzyga organ koncesyjny na etapie wydawania dodatkowych wypisów z licencji.

Sąd I instancji podkreślił ponadto, że organ podał, iż wniosek o zmianę danych w licencji wobec nieuzupełnienia braków formalnych pozostał bez rozpoznania. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania. Wzywając stronę (nieprawidłowo) o uzupełnienie braków formalnych wniosku organ działał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., winien był więc pisemnie poinformować o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. W tej sprawie organ administracji nie uczynił zadość temu obowiązkowi. Sąd zauważył też, że obydwa pisma wzywające skarżącą do uzupełnienia braków podały, że wniosek skarżącej dotyczy udzielenia/zmiany licencji, co stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, odnoszącym się do przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, a nie do wniosku o udzielenie lub zmianę licencji. Powyższy błąd nie miał jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, a to wobec oczywistej treści zgłoszenia, którego dokonała skarżąca w dniu 1 lipca 2016 r. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że brak było przesłanek do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym w kwocie 800 zł za naruszenie opisane w załączniku nr 3 Ip 1.4. do tej ustawy. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące skuteczności doręczonych przez organ skarżącej wezwań do uzupełnienia braków formalnych wniosku z powodu braku podania stanowiska służbowego pracownika organu podpisującego te wezwania. Zarzuty te nie mogły mieć znaczenia dla podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, skoro brak było w ogóle podstaw do kierowania do skarżącej wezwań na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym i Ip 1.4. załącznika nr 3 do tej ustawy przez niewłaściwe ich zastosowanie w wyniku błędnej interpretacji art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi strony, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ bezpodstawnie wzywał stronę do uzupełnienia braków formalnych podania - zgłoszenia pojazdu do licencji wspólnotowej, podczas gdy działanie organu znajdowało swoje oparcie w przepisach prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 lit. a), ust. 2, art. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) z dnia 21 października 2009 r. nr 1072/2009 dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz.U.UE.L.2009.300.72, zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1072/2009) oraz art. 5a ust. 1, art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 73 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, albowiem niedopuszczalnym było w świetle przywołanych przepisów prawa materialnego zgłoszenie do tego rodzaju uprawnienia pojazdu niezarejestrowanego na terytorium państwa członkowskiego siedziby przedsiębiorcy, którego właściwy organ udzielił przedmiotowej licencji, wobec czego organ działał na podstawie i w granicach obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa;

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip 1.4. załącznika nr 3 do tej ustawy, poprzez uznanie, iż nie znajdują one zastosowania w rozpatrywanej sprawie, podczas gdy skarżąca nie dopełniła obowiązku zgłoszenia zmian, o którym mowa w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, albowiem skutku takiego nie mogło odnieść zawiadomienie organu licencyjnego o wykorzystywaniu w prowadzonej działalności pojazdów zarejestrowanych za granicą, której to możliwości nie dopuszczają przepisy art. 3 ust. 1 lit. a), ust. 2, art. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz przepisy krajowe - art. 5a ust. 1, art. 7a ust. 2 pkt 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 73 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym;

3) naruszenie prawa materialnego, a to 3 ust. 1 lit. a), ust. 2, art. 5 lit. b) rozporządzenia nr 1071/2009, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1072/2009 oraz art. 5a ust. 1, art. 7a ust. 2 pkt 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w powiązaniu z art. 73 ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że na etapie zgłoszenia zmian w zakresie objętym licencją wspólnotową na wykonywanie transportu drogowego nie istnieje obowiązek zgłoszenia pojazdów zarejestrowanych w kraju, podczas gdy z treści przywołanych norm prawa materialnego wynika, że podjęcie działalności w zakresie transportu drogowego przez przewoźnika mającego siedzibę na terytorium RP, który uzyskał uprawnienia wydane przez odpowiednie organy w Polsce, dopuszczalne jest wyłącznie przy użyciu pojazdów zarejestrowanych w tym państwie członkowskim (RP), wobec czego niedopuszczalna jest wykładnia przepisów traktujących o obowiązku zgłaszania zmian do udzielonych już uprawnień w oderwaniu od przepisów regulujących zasady dostępu do zawodu i warunki, jakie muszą być spełnione, aby uzyskać i zachować uprawnienia w zakresie zezwolenia i licencji wspólnotowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżąca nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Sąd I instancji uznał wadliwość podejścia organów administracji do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w okolicznościach stanu faktycznego sprawy – przepisu art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który w warunkach nim określonych nakłada na przewoźnika drogowego obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi zmiany danych wskazanych w tym przepisie, nie później niż w terminie 28 dni od ich powstania. Według Sądu I instancji – wbrew stanowisku organów administracji publicznej – dokonane przez stronę skarżącą w dniu 1 lipca 2016 r. zgłoszenie zmiany danych polegające na zwiększeniu liczby pojazdów należało uznać za skuteczne, albowiem w świetle przepisów obowiązującego prawa, warunkiem skuteczności zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w ust. 3 art. 14 przywołanej ustawy, nie było – jak przyjął to organ – potwierdzenie zarejestrowania na terytorium RP pojazdu stanowiącego przedmiot tego zgłoszenia, który to pojazd był zarejestrowany w Niemczech, a strona skarżąca władała nim na podstawie umowy o najmie długoterminowym. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, wobec braku wymogu rejestracji na terytorium RP pojazdu podlegającego omawianemu zgłoszeniu, zgłoszenie zmiany danych z dnia 1 lipca 2016 r. nie było nieskuteczne, co prowadzi do wniosku, iż nie było podstaw do nałożenia na stronę skarżąca kary pieniężnej za uchybienie obowiązkowi, o którym mowa w art. 14 przywołanej ustawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie są zgodne z prawem.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że delikt administracyjny, za który nałożono na stronę skarżącą karę administracyjną, to – jak stanowi w tym zakresie załącznik nr 3 (lp. 1.4. ) do ustawy o transporcie drogowym – niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie.

W związku z tym, że wykonywaniu kompetencji polegającej na nakładaniu dolegliwości w postaci sankcji prawnej – w rozpatrywanej sprawie sankcji administracyjnej – nie może towarzyszyć, co trzeba uznać za aksjomat, żadna dowolność, czy też arbitralność, to za uzasadnione należy uznać twierdzenie oraz formułowane na jego podstawie oczekiwanie, że w postępowaniu w sprawie jej nałożenia organ administracji publicznej – a trzeba to podkreślić – jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz w przekonujący sposób wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek jej nałożenia, tak faktycznych, jak i prawnych – a ze swej istoty zakłada to obowiązek wykazania, że zachowanie (czyn, a więc działanie lub zaniechanie) przypisywane adresatowi decyzji nakładającej sankcję wyczerpywało znamiona deliktu – co stanowi warunek konieczny uznania tego działania za zgodne z prawem.

Uwzględniając znaczenie powyższych uwag wprowadzających, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych racji przyjął – jakkolwiek jego stanowisko w tym względzie przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. trzeba poddać jednak korekcie – że w rozpatrywanej sprawie tak jednak nie było, a stanowiska tego nie podważają zarzuty kasacyjne, o czym przekonują następujące argumenty.

Po pierwsze, za niezasadny trzeba uznać zarzut z pkt 3) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wymienionych na jego gruncie przepisów prawa unijnego oraz krajowego.

Podkreślając, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga – aby mógł być rozpatrzony – wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, trzeba stwierdzić, że omawiany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ z następującego powodu. Mianowicie, nie dość, że uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego nie zawiera wymienionego elementu – w tej mierze, ogranicza się ono bowiem zasadniczo do przywołania treści spornej regulacji prawnej – to przede wszystkim z uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do przywołanych przepisów prawa – których naruszenie przez błędną wykładnię zarzuca skarżący kasacyjnie organ – a mianowicie, art. 3 ust. 1 lit. a) i ust. 2 oraz art. 5 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, art. 2 pkt 1 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 oraz art. 5a ust. 1, art. 7a ust. 2 pkt 6 i ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, a w konsekwencji, aby wyraził pogląd, który przypisuje mu organ uznając go jednocześnie za nieprawidłowy. To zaś prowadzi do wniosku, że skoro na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie organ podjął polemikę z nieistniejącym poglądem prawnym, to w odniesieniu do przywołanych przepisów prawa zarzut ten z oczywistych wręcz względów nie mógł być uznany za skuteczny.

Jednocześnie nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji, że ten wadliwie ocenił, iż art. 73 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym jest przepisem kompetencyjnym. Jeżeli bowiem przepis ten stanowi, że w razie powierzenia pojazdu przez zagraniczną osobę fizyczną lub prawną podmiotowi polskiemu, pojazd ten jest rejestrowany przez określony w ust. 1 organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania (siedzibę) podmiotu polskiego, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest to typowy przepis proceduralno kompetencyjny, który w warunkach określonych dyspozycją rekonstruowanej z niego normy, wskazuje na miejscowo właściwy organ upoważniony do uczynienia użytku z powierzonej mu kompetencji o określonej treści.

Po drugie, za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty z pkt 1) i pkt 2) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Podnoszone na ich gruncie naruszenie przepisów prawa materialnego (unijnego oraz krajowego), nie podważa bowiem stanowiska Sądu I instancji o braku zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do tych zarzutów, trzeba w punkcie wyjścia podnieść, że z art. 14 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że tylko w sytuacji, gdy zgłoszenie zmiany danych, o których mowa w art. 7a tej ustawy obejmuje dane zawarte w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, przedsiębiorca jest zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o zmianę treści zezwolenia. Skoro tak, to uwzględniając treść art. 7a ustawy o transporcie drogowym, a także wzór zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (por. załącznik nr 1 do rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2013 r. (aktualnie z dnia 5 grudnia 2019 r.) w sprawie wzorów zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego i wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego oraz wypisów z tych dokumentów, a także wzór licencji wspólnotowej (por. załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 1072/2009), za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że zmiany treści przywołanego zezwolenia oraz licencji, a tym samym potrzeby, czy też wręcz obowiązku inicjowania postępowania w tej sprawie, nie wymaga zgłoszenie polegające na zwiększeniu liczby pojazdów, o czym przekonuje również treść ust. 3 art. 14 przywołanej ustawy, ustanawiający dla tej sytuacji wymóg udokumentowania zdolności finansowej przewoźnika drogowego dla każdego z nowo zgłaszanych pojazdów, a także art. 7a ust. 7 tej ustawy, którego treść w jednoznaczny już sposób potwierdza, że liczba pojazdów nie jest określana w zezwoleniu na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (licencji wspólnotowej), lecz wynika z wykazu przedkładanego przez przewoźnika po wydaniu wymienionego zezwolenia. Stąd też, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć, zgłoszenie polegające na zwiększeniu liczby pojazdów dotyczy, nie tyle zmiany zezwolenia, co odnosi się do przedkładanego organowi (już) po wydaniu zezwolenia i pozostającego z tym zezwoleniem w ścisłym funkcjonalnym związku wykazu pojazdów, który – gdy chodzi o zawarte w nim informacje – zawiera, między innymi, takie dane, jak: marka, typ pojazdu, jego rodzaj/przeznaczenie, numer rejestracyjny, numer VIN, rodzaj tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.

Z przywołanej regulacji prawnej nie wynika, aby warunkiem (skutecznego) zgłoszenia polegającego na zwiększeniu liczby pojazdów, a tym samym warunkiem koniecznym jego przyjęcia przez właściwy organ administracji, a w konsekwencji warunkiem wydania dodatkowych wypisów z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub wypisów z licencji wspólnotowej – o czym z kolei stanowi art. 14 ust. 3 in fine ustawy o transporcie drogowym oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009 (który ustanawia adresowany do organu państwa członkowskiego obowiązek wydania przewoźnikowi takiej liczby uwierzytelnionych wypisów z licencji wspólnotowej, jaka odpowiada liczbie pojazdów, którymi dysponuje posiadacz licencji, bez względu na to, czy stanowią one jego własność w całości, czy są w jego dyspozycji na podstawie umowy sprzedaży ratalnej, najmu lub leasingu) – był warunek zarejestrowania pojazdu stanowiącego przedmiot tego zgłoszenia na terytorium RP.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie organ nie wykazał również na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych w sposób, który mógłby prowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, że źródła wymienionego warunku należy upatrywać w tej okoliczności, że jednym z wymogów wykonywania zawodu przewoźnika drogowego – jak stanowi art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 – jest posiadanie rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich. I to nawet w sytuacji, gdy uwzględnić – dopełniającą w relacji do przywołanej regulacji prawnej – treść art. 5 lit. b) tego rozporządzenia.

Stanowi on, że warunkiem koniecznym spełniania wymogu ustanowionego odnośnie do siedziby przewoźnika jest dysponowanie przez niego w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane – co w tym względzie koresponduje z powyżej przedstawionymi wnioskami formułowanymi w odniesieniu do konsekwencji wynikających z art. 7a ust. 7 w związku z art. 14 ust. 3 krajowej ustawy o transporcie drogowym, która to regulacja krajowa stanowi refleks przywoływanej regulacji unijnej – co najmniej jednym pojazdem, który został zarejestrowany lub w inny sposób wprowadzony do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego; będąc jego właścicielem lub posiadaczem z innego tytułu, np. na podstawie umowy najmu z opcją zakupu, umowy najmu lub umowy leasingu. Jakkolwiek w zakresie odnoszącym się do liczby pojazdów mających pozostawać w dyspozycji przewoźnika, po wydaniu zezwolenia, z przywołanej powyżej polskiej wersji językowej art. 5 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 wynika, że chodzi o "dysponowanie co najmniej jednym pojazdem", to jednak klaryfikacja znaczenia tego zwrotu (w relacji do), kontekstu jego użycia, a w konsekwencji ustalenie jego sensu normatywnego, nie może pomijać potrzeby sięgnięcia do innych (równorzędnych) wersji językowych wymienionego rozporządzenia, które w omawianym zakresie operują zwrotem "dysponowania jednym lub więcej pojazdami" (por. np. wersje: angielska – "one or more"; francuska – "d'un ou de plusieurs"; niemiecka – "ein oder mehrere"; włoska – "di uno o piu"; hiszpańska – "de uno o mas"). Tak też właśnie, uwzględniając przedmiot oraz istotę omawianej regulacji prawnej należałoby, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, odczytywać normatywny sens wymienionego zwrotu, a tym samym również intencje prawodawcy unijnego.

Tego rodzaju podejście do rozumienia sensu normatywnego przywołanego fragmentu wypowiedzi (normatywnej) zawartej w art. 5 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, nie uzasadnia jednak jeszcze, aby w bezdyskusyjny sposób można było za uzasadnione uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie organu. Przywołany fragment stanowi bowiem – trywialnie rzecz ujmując – zaledwie część większej całości, co siłą rzeczy oznacza potrzebę uwzględnienia tego, że na gruncie omawianej regulacji – jak wynika to z przywołanych wersji językowych, w tym wersji polskiej – mowa jest o dysponowaniu przez przewoźnika w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, które – co w kontekście istoty spornej w sprawie kwestii trzeba podkreślić – "[...] zostały zarejestrowane lub w inny sposób wprowadzone do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego [...]". Jeżeli na gruncie przywołanej regulacji prawnej prawodawca unijny operuje spójnikiem międzyzdaniowym (funktorem) "lub", to za oczywiste trzeba uznać, że z punktu widzenia prawdziwości tego rodzaju wypowiedzi znaczenie ma to, aby przynajmniej jedno zdanie składowe było prawdziwe. W świetle treści przywołanej regulacji prawnej oraz konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje prawodawca unijny, za uprawniony trzeba więc uznać wniosek, że spełnienie ustanowionego w art. 5 lit. b) przywołanego rozporządzenia unijnego wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika nastąpi zarówno wówczas, gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, które "[...] zostały zarejestrowane [...] zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego [...]", jak i wówczas – to jest lub wówczas – gdy przewoźnik dysponuje w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, "[...] które zostały [...] w inny sposób wprowadzone do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego". W konsekwencji trzeba więc przyjąć, że omawiana regulacja unijna stanowi zarówno o pojazdach, które "zostały zarejestrowane", jak i – to jest lub – o pojazdach które "zostały w inny sposób wprowadzone do ruchu", a więc innymi słowy, o pojazdach które pozostając w dyspozycji przewoźnika można zaliczyć do pierwszej lub, co trzeba podkreślić, do drugiej spośród tak wyodrębnianych i równorzędnych grup, czy też kategorii.

Istotne zaś znaczenie z punktu widzenia spełniania wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika ma to, aby zachowany został wspólny mianownik zarejestrowania pojazdu lub wprowadzenia go do ruchu w inny sposób, a mianowicie, aby rejestracja pojazdu lub wprowadzenie go do ruchu w inny sposób nastąpiło zgodnie z przepisami państwa członkowskiego siedziby przewoźnika.

Oznacza to, że miarodajne znaczenie dla oceny spełniania omawianego wymogu odnośnie do siedziby przewoźnika ma właściwa regulacja krajowa.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji unijnej, przedstawione jej rozumienie oraz rysujące się na jej tle konsekwencje, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przepisy państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, do których ta regulacja unijna odsyła, mają również miarodajne znaczenie dla oceny stanowiska organu, że koniecznym warunkiem skuteczności zgłoszenia, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym jest potwierdzenie zarejestrowania na terytorium RP pojazdu stanowiącego przedmiot tego zgłoszenia, a w konsekwencji dla oceny zasadności stanowiska, że brak potwierdzenia zarejestrowania na terytorium RP spornego w sprawie pojazdu czynił zgłoszenie strony z dnia 1 lipca 2016 r. nieskutecznym i uzasadniał nałożenie na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie polegające na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie.

Podkreślając w tej mierze znaczenie oraz doniosłość tego argumentu, o którym mowa była na wstępie, a mianowicie, że w postępowaniu w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej organ administracji publicznej jest zobowiązany jednoznacznie ustalić oraz wykazać zaktualizowanie się wszystkich przesłanek faktycznych oraz prawnych jej nałożenia, trzeba stwierdzić, że na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji uczynił zadość wymienionemu obowiązkowi.

Jeżeli z punktu widzenia wskazanej powyżej istoty spornej w sprawie kwestii, zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma to, aby przewoźnik dysponował w państwie członkowskim, gdy zezwolenie zostanie wydane, jednym lub więcej pojazdami, które "[...] zostały zarejestrowane [...] zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego [...]", lub jednym lub więcej pojazdami, "[...] które zostały [...] w inny sposób wprowadzone do ruchu zgodnie z przepisami tego państwa członkowskiego", to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie, że dla potrzeb wykazania, iż brak potwierdzenia zarejestrowania na terytorium RP spornego w sprawie pojazdu, czyniąc zgłoszenie strony nieskutecznym, uzasadniał nałożenie na nią kary pieniężnej za naruszenie polegające na niezgłoszeniu zmiany danych, o których mowa w art. 7a o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, bezwzględnie konieczne byłoby wskazanie przez skarżący kasacyjnie organ takiej regulacji prawa krajowego, która w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, a mianowicie w odniesieniu do zarejestrowanego w Niemczech pojazdu, którym przewoźnik dysponuje na podstawie umowy o najmie długoterminowym, potwierdzałaby istnienie bezwzględnego obowiązku zarejestrowania takiego pojazdu oraz jednocześnie jednoznacznie wyłączałaby dopuszczalność (możliwość) innego sposobu wprowadzenia tego pojazdu do ruchu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, takimi przepisami prawa krajowego – to jest przepisami państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, o których mowa w art. 5 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 – nie są ponad wszelką wątpliwość przepisy art. 5a ust. 1, art. 7a ust. 6 i ust. 7, ani też art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, o czym mowa była już powyżej.

Przepisem takim nie jest również art. 73 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jak powyżej już to wyjaśniono, jest to bowiem typowy przepis proceduralno kompetencyjny, który w warunkach określonych dyspozycją rekonstruowanej z niego normy, wskazuje na miejscowo właściwy organ upoważniony do uczynienia użytku z powierzonej mu kompetencji o określonej treści.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, nie sposób jest również twierdzić, że jego teza znajduje swoje potwierdzenie w treści przepisów art. 71 ust. 6 i ust. 7 przywołanej ustawy krajowej, albowiem z oczywistych wręcz względów również i te przepisy prawa nie mogą stanowić źródła rekonstrukcji normy prawnej, z której miałby wynikać bezwzględny obowiązek zarejestrowania takiego pojazdu, jak w rozpatrywanej sprawie oraz jednoczesne i jednoznaczne wyłączenie dopuszczalności innego sposobu wprowadzenia takiego pojazdu do ruchu.

Zakres normowania art. 71 ust. 6 przywołanej ustawy odnosi się bowiem do sytuacji sprowadzenia pojazdu z terytorium państwa niebędącego państwem członkowskim Unii Europejskiej. Z całą pewnością więc, przepis ten nie może znajdować zastosowania w rozpatrywanej sprawie, która dotyczy pojazdu zarejestrowanego w Niemczech – a więc państwie członkowskim UE (co w analizowanym zakresie nie pozostaje również bez wpływu na wniosek o braku trafności argumentu z treści art. 2 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, zwłaszcza, że znaczenie tego argumentu nie zostało również uzasadnione) – którym strona skarżąca, jako przewoźnik dysponuje na podstawie umowy o najmie długoterminowym. Z kolei regulacja zawarta w ust. 7 art. 71 przywołanej ustawy, dotycząc – jak wynika to z hipotezy normy prawej rekonstruowanej z tego przepisu prawa – nienowego pojazdu sprowadzanego z terytorium państwa członkowskiego UE, jest adresowana do właściciela sprowadzanego pojazdu, jak wyraźnie i jednoznacznie wynika to z jej treści. Również więc i ta regulacja prawa nie potwierdza zasadności stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, skoro wymieniony powyżej pojazd, ani nie został sprowadzony (nabyty) przez stronę skarżącą, ani też strona skarżąca nie jest jego właścicielem, lecz włada nim na na podstawie umowy o najmie długoterminowym.

Jeżeli więc, jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle przedstawionych argumentów, z przywołanych powyżej przepisów prawa krajowego – to jest przepisów państwa członkowskiego siedziby przewoźnika, o których mowa w art. 5 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1071/2009 – nie wynika, zważywszy na ich treść oraz funkcje, że ustanawiają one (bezwzględny) obowiązek zarejestrowania pojazdu, takiego jak w rozpatrywanej sprawie oraz że jednocześnie jednoznacznie wyłączają dopuszczalność (możliwość) innego sposobu wprowadzenia takiego pojazdu do ruchu, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w analizowanym zakresie omawiane zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, ani też skuteczne. Tym samym, w odniesieniu do tychże przepisów prawa krajowego nie sposób jest przeprowadzić – sugerowanego przez skarżący kasacyjnie organ – testu proporcjonalności, o którym mowa w art. 3 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1071/2009, co zarzut naruszenia tego przepisu prawa czyni równie niezasadnym i nieskutecznym.

Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał tym samym, że zachowanie strony skarżącej – to jest jej zgłoszenie aktualizacyjne z dnia 1 lipca 2016 r. – wobec uznania go za nieskuteczne realizowało znamiona deliktu polegającego na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, a w konsekwencji, że w rozpatrywanej zaktualizowały się faktyczne i prawne przesłanki przypisania stronie skarżącej tego deliktu i nałożenia na nią kary pieniężnej za ten delikt.

Skoro tak się nie stało, a konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy też uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13), to omawiane zarzuty kasacyjne, tym bardziej nie mogły być uznane za skuteczne.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów oraz formułowanych na ich podstawie wniosków trzeba również podnieść, że jeżeli zgłoszenie zmiany danych, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi rodzaj podania w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., to za usprawiedliwione należy uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby zachowania się przez organ administracji, do którego wymienione zgłoszenie jest adresowane w sposób, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten ma bowiem także odpowiednie zastosowanie do wymienionego zgłoszenia zmiany danych (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II GSK 816/10). Skoro tak, to tylko uczynienie zadość przez organ administracji obowiązkowi, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., a mianowicie pozostawienie bez rozpoznania zgłoszenia strony skarżącej z dnia 1 lipca 2016 r., mogło mieć w rozpatrywanej sprawie miarodajne znaczenie dla wniosku o braku jego skuteczności. Zwłaszcza, że – co także trzeba podkreślić, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie – konsekwencją uchybienia imperatywnemu wzorowi zachowania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., jest nie dość, że utrzymywanie stanu niepewności strony odnośnie do stanowiska organu administracji, do którego zgłoszenie (podanie) jest adresowane – co wobec braku jego wyrażenia w sposób przewidziany prawem doprowadza do swoistego, a nie znanego przecież prawu, stanu zawieszenia – to przede wszystkim narażenie strony na uszczerbek w zakresie odnoszącym się do korzystania z przysługujących jej praw podstawowych, a mianowicie prawa do sądu, albowiem na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).

Z wszystkich przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione i tym samym, za nieskuteczne. Nie podważają one bowiem prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.