Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1285/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1210/14 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1210/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...]czerwca 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...]kwietnia 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wpłynął wniosek producenta o przyznanie płatności bezpośrednich na 2013 rok. W treści wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) zadeklarowano działkę ewidencyjną nr 14 o powierzchni 75,09 ha.

Decyzją z dnia [...]stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego w S ARiMR odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej, nałożył na niego sankcję w wysokości 23 605,43 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, wskazując w jej uzasadnieniu, że przyczyną odmowy przyznania płatności jest stwierdzona nieprawidłowość, polegająca na zmniejszeniu powierzchni uprawnionej od tej zadeklarowanej do płatności we wniosku na rok 2013. Stwierdzona w czasie kontroli powierzchnia wynosiła 46,66 ha w stosunku do zadeklarowanej 75,09 ha. Wystąpiła zatem różnica pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią, a stwierdzoną rzędu 60,9301%, co skutkowało koniecznością zastosowania art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku w stosunku do płatności JPO oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, na podstawie, którego odmawia się płatności PZ wobec odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2014 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla P. P. i Miasta S. z siedzibą w S. z dnia [...]stycznia 2014 r. i przyznał M. M. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w łącznej wysokości 46 272,57 zł, w tym z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 37 998,73 zł,

2. uzupełniającej płatności do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) w wysokości 8 273,84 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że właściwa identyfikacja działki rolnej w przestrzeni oraz powierzchnia kwalifikująca się do przyznania pomocy ustalone zostały podczas przeprowadzonej dla wniosku kontroli administracyjnej na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Ustalenia powierzchni kwalifikowanych dokonano na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zachowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Powierzchnia dla działki nr 14 została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Pierwsze pokrycie mapy dla ww. działki jest datowane na lipiec 2004 r. i na ortofotomapie widoczne jest częściowe zadrzewienie spornej działki (na pow. 27,65ha), na podstawie czego w sposób nie budzący wątpliwości organ mógł stwierdzić, że część działki nr 14 na dzień 30 czerwca 2013 r. nie była użytkowana rolniczo. W tej dacie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia, które eliminują przyznanie płatności do tej powierzchni działki, albowiem nie była na niej prowadzona działalność rolnicza zarówno na miesiąc lipiec 2004 jak i na datę 30 czerwca 2003 r. Wskazywać na to może rozpiętość korony drzew widocznych na ortofotomapie jak i zagęszczenie drzew i krzewów występujących na gruncie. Ograniczenie się zaś przez organ do weryfikacji, czy dana działka utrzymywana jest w dobrej kulturze rolnej w roku składania wniosku byłaby bardzo mocno zawężoną interpretacją art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego i mogłaby narazić organy ARiMR na zarzut nieprawidłowego wydatkowania funduszy unijnych.

Ponownie analizując materiał dowodowy organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ponieważ skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym w roku 2013, natomiast nie można w sposób bezsporny stwierdzić, że miał on świadomość istnienia na działce nr 14 terenów trwale wykluczonych. Dostarczona wraz z wnioskiem informacja o maksymalnym kwalifikowanym obszarze PEG nie wskazuje bowiem wnioskodawcy powierzchni trwale wykluczonej z płatności. Z informacji w niej zawartych wynika, że mógł on zgłaszać do płatności powierzchnię 72,22 ha. Posiłkując się informacjami w niej zawartymi wnioskodawca mógł nieświadomie zadeklarować większą powierzchnię niż dopuszczalną do przyznania płatności. Dlatego też organ stwierdził, że na powierzchni 27,65 ha w sposób prawidłowy został stwierdzony brak jej użytkowania na dzień 30 czerwca 2003 r. (dowód ortofotomapa), jednakże wobec wnioskodawcy należało zastosować art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., ponieważ uprawdopodobnił, że nie z jego winy powstały nieprawidłowości we wniosku obszarowym złożonym na rok 2013. Organ uznał natomiast, że bezzasadna byłaby kontrola na miejscu, przeprowadzona w roku 2014 r., gdyż jej termin, tak znacznie odległy od daty, na którą organ obowiązany jest weryfikować kwalifikowalność gruntów, nie daje podstawy, aby uzyskać przeciwdowód obalający obraz ortofotomapy z lipca 2014.

M. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że wprawdzie w podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, to prawidłową materialnoprawną podstawę ww. decyzji stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, ze zm.) – zwanej dalej "ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego", przy czym w ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w istocie sprawy organ odnosił się do przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. i te przepisy stosował w sprawie.

Następnie Sąd I instancji ustalił, że skarżący kwestionuje ustalenia organu co do prawidłowości dokonanego pomniejszenia o łączną powierzchnię 28,43 ha (ze względu na wykluczenie z płatności powierzchni 27,65 ha na podstawie ortofotomapy z lipca 2004 r. - która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej - oraz powierzchni 0,78 ha wynikającej z wykluczenia na podstawie mapy z września 2010 r.) zadeklarowanej działki nr 14 o powierzchni 75,09 ha, przyjmując do płatności powierzchnię 46,66 ha jako powierzchnię uprawnioną. A zatem, w rozpatrywanej sprawie spór sprowadzał się w istocie do ustalenia, czy organy zasadnie przyjęły zmniejszoną powierzchnię działek dla obliczenia i przyznania płatności (stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wniosku), czy też brak jest podstaw do kwestionowania powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził kontroli na miejscu w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności za rok 2013 i bezpodstawnie oparł się na ortofotomapie z 2004 r., mimo że stan faktyczny działki dotyczył 2013 roku. Sąd I instancji uznał zarzuty skarżącego za niezasadne. Wskazał, że w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1982/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009 ze zm.) - dalej "Rozporządzanie 73/2009", jako podstawę utworzenia systemu identyfikacji działek rolnych wskazano mapy lub dokumenty ewidencji gruntów albo innych danych kartograficznych; zaznaczono także, że należy wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, a w tym ortoobrazów lotniczych, satelitarnych. System ten wchodzi w skład systemu administrowania i kontroli (zwanego systemem zintegrowanym), który musi być obowiązkowo prowadzony przez każde państwo członkowskie (art. 14 i art. 15 Rozporządzenia 73/2009). System zintegrowany obejmuje skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności, wnioski o pomoc, zintegrowany system kontroli, jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc. Sąd podkreślił, że na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzenia kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie pomocy celem zweryfikowania warunków kwalifikowalności do uzyskania tej pomocy (art. 20 ust. 1 Rozporządzenia 73/2009). Natomiast kontrole administracyjne, zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 służą wykrywaniu nieprawidłowości, w szczególności przez stosowanie narzędzi informatycznych. Przy czym kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informatycznych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu (a zatem taka, której domagał się skarżący) może być stosowana jako uzupełnienie tej kontroli administracyjnej, co wynika z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Sprawdzenie zgodności z systemem kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski.

Wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia 73/2009. Zatem, kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wyznaczone na podstawie ortofotomapy oraz materiał graficzny, na którym producent rolny zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

Z powyższych względów ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności, a zatem przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2014, której domagał się Skarżący jest bezpodstawne, nie stanowi bowiem alternatywnej dla ortofotomapy podstawy ich weryfikacji.

Sąd wskazał, że wprawdzie art. 24 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 przewiduje, że stwierdzenie nieprawidłowości w deklaracji rolnika powinno prowadzić do wszczęcia odpowiedniej procedury administracyjnej, a w razie konieczności do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jednakże, jeżeli właściwy organ nie ma wątpliwości co do danych pomiarowych, które zaczerpnął z dostępnych mu zdjęć lotniczych, nie może on być w każdym razie zobowiązany do przeprowadzenia pomiarów danych działek w terenie. Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie zakwestionował możliwości weryfikacji danych zawartych we wniosku wyłącznie w oparciu o dane informatyczne oparte na zdjęciach lotniczych (wyrok z dnia 10 kwietnia 2014 r., C-485/12 w sprawie Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer przeciwko Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie). Wprawdzie cytowane orzeczenie w swojej treści odnosi się do Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008, które to rozporządzenie utraciło moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2010 r., niemniej jednak przywoływane w wyroku przepisy art. 24 ust. 2 i art. 26 Rozporządzenia 796/2004 mają swoje odpowiedniki w obowiązującym od dnia 9 grudnia 2009 r. Rozporządzeniu 1122/2009, tj. w art. 28 ust. 2 oraz w art. 30. Orzeczenie to zachowuje zatem swoją aktualność także pod rządami nowego, obowiązującego aktu prawnego.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że stanowisko organu w sprawie jest prawidłowe, natomiast skarżący nie podważył ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu o przyznanie płatności żadnym dowodem, wbrew wskazanej regule dowodzenia przewidzianej w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego, determinującej kształt i charakter postępowania wyjaśniającego w sprawie. Nie wskazał bowiem na żadną okoliczność, która skutecznie by wzruszyła ustalenia organów administracji stanowiące faktyczną podstawę wydanej w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że jego treść odnosi się do indywidualnego beneficjenta pomimo, że z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż znajduje zastosowanie wyłącznie do Państwa Członkowskiego,

b) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego — poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na ortofotomapach wykonanych w roku 2004, podczas gdy przedmiotowa płatność przysługuje do posiadanej w dniu 31 maja danego roku powierzchni gruntów rolnych.

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji:

a) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo że treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej, oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, iż na podstawie ortofotomapy z dnia z roku 2004 r. organ administracji jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2013,

b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego, tj. dowodu z kontroli na miejscu.

Wskazując na powyższe zarzuty M. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji w części odmawiającej przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej na rok 2013 do powierzchni 28,43 ha, Płatności Uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych na rok 2013 do powierzchni 28,43 ha, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. A zatem treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Z postawionego zarzutu naruszenia art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013 niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003r. Natomiast według autora skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma przede wszystkim rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Powołanie się przez Sąd I instancji na argument, że warunkiem przyznania płatności obszarowych jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest adresowany do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego i tym samym regulacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2013 było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Stanowisko Sądu I instancji ocenić należy jako prawidłowe, a postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich za nieusprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustawodawca we wskazanym przepisie odsyła wprost do kryteriów określonych w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w myśl którego do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów wskazuje, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wynika to z tego, że obszar powierzchni użytków rolnych objętego systemem jednolitej płatności obszarowej dla każdego nowego państwa członkowskiego został ściśle określony, o czym stanowią wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy art. 122, art. 123 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Dla Polski, powierzchnia użytków rolnych objętych systemem jednolitych dopłat obszarowych, o której mowa w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynosi 14.000 tys. ha, co wynika z załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27; dalej: rozporządzenie nr 1121/2009). Jest to wielkość powierzchni użytków rolnych, która z jednej strony stanowi element (obok rocznej puli środków finansowych) służący do obliczenia jednolitej płatności obszarowej dla każdego z nowych państw członkowskich, a z drugiej jest to maksymalny obszar do którego państwo członkowskie może przyznać płatności w danym roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którą w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych na rok 2013 istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, oparta została na założeniu o zbędności części wypowiedzi normatywnej tego artykułu tj. "kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009". Tego rodzaju zabieg interpretacyjny, przy założeniu, że prawodawca działa w sposób racjonalny i w treści przepisów prawnych nie zamieszcza wypowiedzi pozbawionych waloru normatywnego, nie może być uznany za prawidłowy. Jedną z podstawowych zasad przyjmowanych przy dokonywaniu wykładni prawa jest bowiem zasada, wedle której za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwe pominięcie tej części normy prawnej, a ustawodawca – jak wyżej wyjaśniono – celowo wskazał na warunek utrzymania zgłaszanych do płatności gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Natomiast wykładnia przepisu art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, że adresowany jest on zarówno do Państw Członkowskich, jak i producentów rolnych. Treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła wprost do warunków kwalifikowalności z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzić musi zatem do konkluzji, że grunty rolne zgłoszone do płatności obszarowych, aby mogły być objęte systemem tych płatności muszą, oprócz spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, być utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Doprowadzenie i utrzymanie gruntów rolnych do stanu dobrej kultury rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r., nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłat w świetle treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Konkludując stwierdzić należy, że grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. są trwale wykluczone z systemu płatności obszarowych w roku 2013 i w latach wcześniejszych.

W ramach zarzutów naruszenie przepisów postępowania, skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. organ jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2013, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa dopłata

Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że ustawa o płatnościach bezpośrednich w art. 3 ust. 2 zawiera regulacje odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Co też istotne w art. 3 ust. 3 ustawy, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W rezultacie powyższego Sąd I instancji nie mógł zarzucić organom naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że spornym zagadnieniem, który wyłonił się w rozpoznawanej sprawie było to, czy działka nr [...]na dzień 30 czerwca 2003 r. była w całości użytkowana rolniczo. Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko organów, że powierzchnia działki rolnej nr [...]kwalifikowana do poszczególnych płatności była mniejsza od zadeklarowanej o powierzchnię łączną 28,43 ha, co było rezultatem ustaleń dokonanych w oparciu o ortofotomapę przedstawiająca stan działki nr [...]z lipca 2004, z której wynikało, że powierzchnia 27,65 ha tej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolne, gdyż są tam zadrzewienia i zakrzaczenia. Skarżący kasacyjnie tej okoliczności nie kwestionuje, lecz podnosi, że ortofotomapa z 2004r. nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że rzeczywista powierzchnia gruntu zgłoszonego we wniosku o płatność jest większa niż pomiar wykonany przez organy. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił organowi, że nie dokonał ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu zgłoszonego do płatności i nie przeprowadził stosownej kontroli na miejscu.

Stanowisko to należy uznać za nieuzasadnione.

Podkreślenia wymaga, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1069/08, Lex nr 561829). W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona kontrola administracyjna.

Grunty rolne, na które rolnik ubiega się o przyznanie płatności, w świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej unijnej i krajowej, muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III do rozporządzenia ww. Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są - co do zasady - porośnięte drzewami i krzewami.

Zauważyć też należy, że ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197) dokonano modyfikacji zasad przyznawania płatności, m.in. poprzez dodanie do art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich ust. 1a,, w myśl którego jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

W tym zakresie wprowadzono do podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej rolnika kwestie związane z maksymalną dopuszczalną powierzchnią gruntów rolnych uprawniającą do płatności, wiążąc jednocześnie tę maksymalną powierzchnię z systemem ewidencji działek rolnych. Tym samym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne znaczenie miało również to, czy sporne grunty stanowią maksymalną powierzchnię określoną w systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich.

Zgodnie z art. 4 pkt 3a i art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 86), system składa się z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, a system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Z kolei art. 9a tej ustawy nie pozostawia wątpliwości co do celu stworzenia tego systemu, bowiem system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z wniosków o przyznanie płatności; wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.).

Ustalenia faktyczne w powyższym zakresie zostały dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organ na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych LPIS, w tym z dokumentów w postaci ortofotomap, ustanowionego nadto w oparciu o mapy lub dokumenty, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Powyższe ustalenia odpowiadają treści art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach bezpośrednich, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazać więc należy, że na potrzeby systemu płatności obszarowych, odnośnie do każdej działki referencyjnej, ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Przekładając powyższe na stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na podstawie wniosku złożonego za rok 2013 M. M. nie wykazał, że dokonane na podstawie ortofotomapy obliczenia powierzchni spornych działek uprawnionych do uzyskania dopłat są błędne. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu przez osoby dysponujące odpowiednią w tym zakresie wiedzą potwierdzają, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i zgodnie przywołanymi wyżej regulacjami stanowią element systemu identyfikacji działek. Rację ma zatem WSA, że ustalenia organów w rozpatrywanej sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa. Zadeklarowana przez skarżącego kasacyjnie działka nr 14, jako nie spełniająca wszystkich kryteriów nie mogła być kwalifikowana do JPO i UPO. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że powierzchnia dla tej działki została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Pierwsze pokrycie mapy dla tej działki jest datowane na lipiec 2004 roku i wyraźnie obrazuje, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej. W tej dacie widoczne są zadrzewienia i zakrzaczenia, które eliminują przyznanie płatności do tej powierzchni.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, a zatem skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.