Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 22/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 19 czerwca 2019 r. nr VI/45/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie stwierdza nieważność § 5 ust. 2, § 17 ust. 2 i § 18 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. A.B.


UZASADNIENIE

W dniu 19 czerwca 2019 r. Rada Gminy Strzelce Wielkie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2019 r., poz. 506) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454; zm. Dz. U. z 2018 r. poz. 1629 oraz z 2019 r., poz. 730), podjęła uchwałę nr VI/45/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Wieluniu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010), zwaną dalej: "ustawą", poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 5 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż raz do roku,

2) art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 17 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione,

3) art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy poprzez zaniechanie uregulowania w uchwale kwestii dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich, podczas gdy ustawa taki wymóg nakłada.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty te mają ograniczony zasięg terytorialny obowiązywania, są aktami normatywnymi niższego rządu i powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu.

Z uwagi na powyższe organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17).

Prokurator podniósł przy tym, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Zdaniem Prokuratora, nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15).

Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wskazał, że w załączniku zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie, w przepisie § 5 ust. 2 wskazano, że pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż jeden raz do roku. W ocenie skarżącego, Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Dodał przy tym, że gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust.2 pkt 3 powołanej ustawy, dotyczącym częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych. Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy natomiast ustawodawca nie zawarł.

Następnie skarżący podniósł, że w § 17 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego, nakładając na właściciela psa taki obowiązek, rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych. Nadto zdaniem skarżącego, nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy, i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu i smyczy i kagańca. Właściciela psa ograniczono w wyborze zastosowania odpowiedniego środka ostrożności. W odniesieniu do powyższego skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące do art. 77 Kodeksu wykroczeń oraz Komentarza Wojciecha Kotowskiego. Zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń podlega karze grzywny albo nagany, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w tym Komentarzu chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskanie jego bezwzględnego posłuszeństwa - wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15.

Ponadto w dalszych motywach skargi skarżący podniósł, że w § 18 rozdziału 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, rada gminy wskazała wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W uchwale nie ma natomiast zawartych uregulowań dotyczących wskazania obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Tym samym, zdaniem skarżącego, nie została w sposób kompleksowy wypełniona delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy, która wprost wskazuje na potrzebę zawarcia w regulaminie postanowień dotyczących zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Dopiero zawarcie regulacji dotyczących obu tych kwestii będzie w sposób zupełny realizowało upoważnienie ustawowe. W ocenie skarżącego, brak tego elementu powoduje, że uchwała nie realizuje delegacji ustawowej w sposób zupełny i całkowity.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uznając zasadność skargi oświadczył, iż na najbliższym, możliwym ze względów organizacyjnych, terminie posiedzenia Rady Gminy Strzelce Wielkie przedstawiony zostanie pod obrady Rady Gminy projekt uchwały o zmianie zaskarżonej uchwały w celu uwzględnienia w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie zarzutów Prokuratora Rejonowego w Wieluniu zawartych w skardze z dnia 11 grudnia 2019 r. Dodał przy tym, że niezwłocznie po podjęciu tej uchwały z jej treścią zapoznany zostanie zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak i skarżący Prokurator Rejonowy w Wieluniu w celu wycofania skargi.

Pismem z dnia 15 stycznia 2020 r. pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko uznające przedmiotową skargę za zasadną, przekazał tekst uchwały Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 19 czerwca 2019 r.

Następnie pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu w nawiązaniu do odpowiedzi Gminy Strzelce Wielkie na skargę, poinformował, że wobec podjęcia w dniu 15 stycznia 2020 r. przez Radę Gminy Strzelce Wielkie uchwały nr XII/85/2020 zmieniającej zaskarżoną uchwałę, cofa skargę z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie PR Pa 239.2019 na uchwałę Rady Gminy w Strzelcach Wielkich nr VI/45/19 z dnia 19 czerwca 2019 r.

Zarządzeniem z dnia 3 marca 2020 r., podjętym na skutek pisma Prokuratora Rejonowego w Wieluniu o cofnięciu przedmiotowej skargi, sprawa została skierowana do oczekujących na wyznaczenie terminu rozprawy. Termin rozprawy wyznaczono na dzień 6 sierpnia 2020 r. (zarządzenie z dnia 2 lipca 2020 r.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Strzelce Wielkie z dnia 19 czerwca 2019 r. nr VI/45/19 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie. Skarga została złożona przez Prokuratora Rejonowego, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany Regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały: Dz.U. z 2019 r., poz. 506), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454). Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. (ust. 2a).

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Mając na uwadze powyższe w kontrolowanej przez Sąd sprawie należy zauważyć, że Prokurator Rejonowy w swej skardze wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, kwestionując przy tym w uzasadnieniu skargi przepisy zawarte w § 5 ust. 2, § 17 ust. 2 i § 18 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. W związku z tym Sąd uznał, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały obejmuje te właśnie regulacje.

W pierwszej kolejności odnosząc się do regulacji zawartej w § 5 ust. 2 przedmiotowego Regulaminu, który stanowi, że pojemniki do zbierania odpadów powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż jeden raz na rok oraz naprawie i konserwacji, nie rzadziej niż raz do roku, stanowi naruszenie dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Pojemniki nie powinny wydzielać nieprzyjemnych zapachów oraz nie powinny być uszkodzone np. pozbawione pokrywy, kółek, zaczepów do opróżniania, itp. W ocenie Sądu, przepis ten stanowi próbę powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym porządkowym i technicznym. Skoro ustawodawca uregulował już ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. W ustępie tym, jak domyślać się można, Rada chciała określić, zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, warunki utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nie może to jednak polegać na modyfikacji przepisu ustawowego poprzez jego rozszerzenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 740/18, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejny zarzut skargi dotyczy niezgodności z prawem zapisu zawartego w § 17 ust. 2 Regulaminu dotyczącego wyprowadzania w miejscach publicznych psów tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to uzasadnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w regulacji tej prawdopodobnie wkradł się błąd. W zapisie tego paragrafu Regulaminu wskazano, iż "chyba że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to uzasadnione". Prawdopodobnie regulacja ta miała obejmować zwolnienie z obowiązku wyprowadzania w miejscach publicznych psów na smyczy i w kagańcu, ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia i cechy anatomiczne zwierzęcia. Wskazane okoliczności miały uzasadniać zwolnienie z obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu. Wobec niejasności tego zapisu, regulacja § 17 ust. 2 może wprowadzać w błąd, co czyni zasadne stwierdzenie nieważności § 17 ust. 2 ww. Regulaminu.

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie, prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. np. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012r., II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z dnia 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z dnia 10 października 2019r., II SA/Kr 808/19, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do kolejnego zarzutu sformułowanego w skardze dotyczącego §18 Regulaminu zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez Radę Gminy Strzelce Wielkie w § 18 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższego zakazu nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w części obejmującej w całości § 18 ww. Regulaminu.

Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że zarówno § 5 ust. 2, jak i § 17 ust. 2 oraz § 18 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzelce Wielkie, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 4 ust. 1-2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co obligowało Sąd do stwierdzenia ich nieważności.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności § 5 ust. 2, jak § 17 ust. 2 i § 18 ww. Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jest konsekwencją odstąpienia Sądu od uznania za wiążące w niniejszej sprawie cofnięcia skargi przez Prokuratora Rejonowego w Wieluniu z uwagi na wskazane powyżej istotne naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że zmiana uchwały zgodnie z kierunkiem skargi nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi ani też nie może stanowić uzasadnienia dla zasadności jej cofnięcia. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały, a ściślej jej ogłoszenia (ex tunc). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04, z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, z dnia 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyniła zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi, nie dawała też podstaw dla uznania za wiążące cofnięcia skargi, stosownie do art. 60 k.p.a. Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie na skutek wskazanej zmiany zaskarżonej uchwały nie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie, nie wystąpiły przesłanki do jego umorzenia ani na podstawie art. 161 § 1 pkt 3, ani na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc