Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1242/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 175 poz 1458

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1205/06 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz Spółki z o.o. [...] w W. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 września 2006 r. (IV SA/Wa 1205/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki [...] Sp. z o.o. (dalej jako spółka skarżąca) na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2005 r. (nr [...]) w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że w dniu [...] listopada 2005 r. Prezydent Miasta P. zarządzeniem nr [...] określił wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zarządzenie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez skarżącą spółkę w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), która wskazała, że narusza ono jej interes prawny. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że § 5 pkt 1 załącznika do zaskarżonego zarządzenia narusza szereg przepisów prawa materialnego, a przede wszystkim konstytucyjnie chronione prawo wolności gospodarczej, poprzez nakazanie sortowania odpadów wyłącznie w jednej, ściśle określonej sortowni, co jest sprzeczne z art. 22 Konstytucji RP. Skarżąca spółka podkreśliła ponadto, że postanowienia § 5 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta P. ograniczają spółce skarżącej możliwość wywiązania się z obowiązku ograniczania ilości odpadów ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania, co wynika z art. 10 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628). Kierowanie odpadów do sortowni należącej do miasta P., nie pozwoli skarżącej spółce na korzystanie z nowoczesnej linii sortowniczej zbudowanej przez nią i minimalizowanie tym samym ilości odpadów przeznaczonych do składowania. Nakazanie sortowania odpadów w gminnej sortowni należy, zdaniem spółki skarżącej, potraktować również jako nadużycie posiadanej pozycji dominującej na rynku i stanowi praktykę monopolistyczną.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę podkreślił, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym ma każdy, kogo interes prawny (uprawnienie) został naruszony zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy. W przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko posiadaniem interesu prawnego lub uprawnienia, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana odmiennie, niż w postępowaniu administracyjnym toczącym się zgodnie z k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, co wynika z orzecznictwa NSA (por. m. in. wyrok z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04).

Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie, zaskarżone zarządzenie określające wymagania, jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwoleń na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, nie naruszało interesu prawnego spółki skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy, skarżąca spółka na mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2002 r. (zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2003 r.) uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie miasta P.. Powyższe zezwolenie zostało udzielone Spółce do dnia 31 grudnia 2006 r. Fakt ten świadczy o tym, że w dniu skierowania do Prezydenta Miasta P. wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz w dniu wniesienia skargi, interes prawny Spółki, posiadającej aktualne zezwolenie nie mógł zostać naruszony. Ponadto, jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka do dnia wniesienia skargi, czyli do dnia 22 maja 2006 r. nie występowała z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na kolejny okres czasu, które byłoby udzielone w oparciu o zaskarżone zarządzenie. Nadto udzielone zezwolenie nie zostało skarżącej spółce cofnięte. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, skarżąca spółka nie wykazała, aby przez podjęcie zaskarżonego zarządzenia naruszono jej interes prawny.

W skardze kasacyjnej spółka skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym i uznanie, że interes prawny skarżącej spółki nie został naruszony oraz naruszenie art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie jego treści i w konsekwencji uznanie, że poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia interes prawny skarżącej spółki nie został naruszony.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podkreśliła, że w dniu złożenia skargi na zarządzenie Prezydenta Miasta P. do WSA miała co prawda ważne zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych z terenu miasta P., ale z treści art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458, ze zm.) wynika, że jej interes prawny został naruszony. Zdaniem skarżącej spółki, z tego przepisu wynika, że w ciągu 6 miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości przepisów zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta P. przedsiębiorcy, w tym skarżąca spółka, powinni wystąpić o zmianę zezwolenia i dostosować swoją działalność do przepisów tego zarządzenia, w tym do kwestionowanego postanowienia § 5 pkt 1 załącznika do Zarządzenia; gdyby tego nie uczyni, Prezydent Miasta stwierdziłby z urzędu wygaśnięcie dotychczasowej decyzji, bez odszkodowania. Skarżąca spółka podkreśliła, że niezależnie od tego, czy działałaby na podstawie dotychczasowego zezwolenia, czy też wystąpiłaby o nowe - musiałaby i tak kierować odpady wyłącznie do jednej sortowni odpadów, zgodnie z § 5 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta P..

Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że treść § 5 załącznika do zarządzenia Prezydenta Miasta P. jest sprzeczna z art. 8 ust. 4 oraz art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podkreśliła również, iż w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że burmistrz (wójt, prezydent miasta) nie ma kompetencji do narzucania przedsiębiorcom konkretnych miejsc (odzysku lub unieszkodliwiania), do których odpady te mają być wywożone (sygn. akt II SA/Wr 546/06).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

W myśl art. 174 p.p.s.a skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

Rozpatrując skargę kasacyjną w tym zakresie należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Skarżąca spółka zarzuca wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa materialnego, w szczególności dwóch przepisów: art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 174, poz. 1558, ze zm.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć wskazany wyżej akt do sądu administracyjnego.

Z kolei stosownie do art. 10 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta określi i poda do publicznej wiadomości wymagania, które muszą spełnić przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 10 ust. 2). W terminie 6 miesięcy od dnia podania do publicznej wiadomości tych wymagań przedsiębiorcy prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych są obowiązani dostosować swoją działalność do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622, ze zm.) oraz wystąpić z wnioskiem o zmianę posiadanego zezwolenia na prowadzenie działalności na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 10 ust. 3). Jeżeli przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych nie wystąpi z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, wójt, burmistrz, prezydent miasta stwierdzi z urzędu, bez odszkodowania, wygaśnięcie dotychczasowej decyzji (art. 10 ust. 4).

Zdaniem skarżącej spółki z art. 10 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika, że w ciągu 6 miesięcy od podania do publicznej wiadomości zaskarżonego zarządzenia jest ona zobowiązana do dostosowania swojej działalności do przepisów tego zarządzenia. Skarżąca spółka podkreśliła w skardze kasacyjnej, że już w chwili wydawania zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta P. został naruszony jej interes prawny.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodne z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tymczasem, w tej sprawie sąd pierwszej instancji nie wziął w ogóle pod uwagę treści art. 10 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Sąd nie odniósł się również do zarzutów podnoszonych przez skarżącą spółkę a dotyczących naruszenia przez zarządzenie Prezydenta Miasta P. innych przepisów prawa materialnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka zarzuciła, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów: art. 22 Konstytucji RP, art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628), art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2080, ze zm.) oraz art. 2 ust. 3 i art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził jedynie, że zarządzenie Prezydenta Miasta P. nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki, ponieważ spółka ta decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych na terenie miasta P. do dnia 31 grudnia 2006 r. i decyzja ta wciąż pozostaje w obrocie prawnym. Sąd zwrócił uwagę, że do dnia wniesienia skargi spółka nie występowała z nowym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na kolejny okres czasu, a ponadto udzielone zezwolenie nie zostało skarżącej spółce cofnięte. Sąd I instancji nie zauważa, że w związku z nowymi regulacjami prawnymi także dla podmiotów dysponujących już zezwoleniami powstają określone obowiązki, realizacja których może naruszać ich interes prawny.

Dodatkowo należy podkreślić, że istotnym elementem konstytucyjnego prawa do sądu jest uprawnienie do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy "bez nieuzasadnionej zwłoki". Sprawa powinna być przy tym rozstrzygnięta definitywnie, w sposób rozwiązujący spór. Pozostawienie poza zasięgiem rozważań Sądu treści art. 10 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw może uzasadniać pogląd o nieefektywności kontroli sądowej.

Na marginesie należy zauważyć, że uzasadnienie wyroku w taki sposób, bez odwołania się do przepisów prawa materialnego nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia pełne wypowiedzenie się w sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zastosowanego prawa materialnego - niezależnie od treści zarzutów ze skargi kasacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zbadać, czy interes prawny skarżącej spółki nie został naruszony, biorąc pod uwagę w szczególności treść powołanych wyżej przepisów. Rozważania Sądu powinny zostać odzwierciedlone w treści uzasadnienia (jeżeli zostanie ono sporządzone), ponieważ możliwość zapoznania się przez stronę z pełnym uzasadnieniem orzeczenia Sądu, w którym Sąd odniesie się z zachowaniem formy z art. 141 § 4 p.p.s.a. do zarzutów naruszenia prawa, jest wyrazem przestrzegania standardu rzetelności postępowania, czyli elementem prawa do sądu.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł, jak w sentencji.