Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1783/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 147a, 305a ust 2, ust 1 pkt 2, 12 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz -Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do środowiska z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r., znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/11 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska z Zakładu Produkcyjnego w [...], w 2009 r. w wysokości 1 933 976,00 zł, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że w roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. od dnia 30 lipca 2008 r. do dnia 29 lipca 2009 r. analizy ścieków zostały wykonane przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji. W kolejnym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. wykonano sześć analiz ścieków oczyszczonych z czego trzy z nich zostały wykonane przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji. Od powyższej decyzji odwołała się Spółka, w wyniku czego decyzją z dnia [...] czerwca 20101 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "P.o.ś."), wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie zaś do treści z art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2 P.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a P.o.ś.

Natomiast zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80% – w przypadku składu ścieków; o 10% – w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków; o 10% – w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Ponadto zgodnie z art. 305a ust 2 Prawa ochrony środowiska w przypadku nie spełnienia warunków prowadzenia pomiarów o których mowa w art. 147a P.o.ś., przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, większość z przedkładanych przez stronę postępowania badań wymaganych w okresie objętym oceną w niniejszej sprawie nie było wykonane przez podmiot spełniający wymogi z art. 147a P.o.ś. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 305a ust. 2 P.o.ś. Organ odwoławczy wskazał, że laboratorium Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej (dalej jako "IMGW") nie spełnia kryteriów określonych przez art. 147a P.o.ś. Organ podkreślił, że przepisy art. 305a ust.1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. nie mają cechy uznania administracyjnego, które pozwalałoby organowi dokonywać oceny słuszności zastosowania określonej sankcji w świetle np. interesu społecznego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał również, że w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 2000.327.1 – dalej jako dyrektywa 2000/60/WE), nakłada obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik - czego wyrazem w prawie polskim jest art. 147a P.o.ś. Dla realizacji między innymi tego obowiązku, w art. 23 dyrektywy określono, że kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy P.o.ś., jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177).

Sąd I instancji podkreślił, że w okresie, za który została wymierzona kara, skarżącą spółkę obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W pozwoleniu tym nałożono na spółkę obowiązek prowadzenia kontroli jakości wprowadzanych do odbiornika ścieków co najmniej raz na dwa miesiące.

Sąd I instancji podniósł, że skarżąca spółka wykonywała badanie ścieków zgodnie z obowiązkiem wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Na zlecenie spółki, badania przeprowadzone były przez laboratorium Badania Wody i Ścieków Zakładu Chemii Wody IMGW. Organy ustaliły, że w następujących po sobie kolejno okresach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2003 r., tj. od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. oraz od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. skarżąca spółka wykonała wymaganą ilość badania ścieków. Jednak w okresie od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. badania te zostały wykonane przez podmiot, który nie posiadał odpowiedniego certyfikatu akredytacji, natomiast w okresie od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. z wykonanych sześciu analiz ścieków oczyszczonych tylko trzy z nich zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji.

Zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające:

1) certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565) lub

2) uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84 ze zm.)

– w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Natomiast zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 587), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) lub

2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84 ze zm.)

– w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Sąd I instancji podkreślił, że organy w toku postępowania administracyjnego wykazały, że analizy ścieków wykonane przez laboratorium IMGW w ocenianym okresie zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji, wobec czego nie były spełnione warunki pomiarów, o których stanowi art. 147a P.o.ś.

Sąd I instancji przedstawił obowiązujący stan prawny, opisany wyżej przez organ odwoławczy i stwierdził, że w niniejszej sprawie prowadzący instalację nie spełnił warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a P.o.ś., stąd zasadne było wymierzenie kary pieniężnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zinterpretowały treść art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. i zastosowały go do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skoro w 2009 roku nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a P.o.ś., należało odpowiednio zastosować przepis art. 305a ust. 1 P.o.ś. Odpowiednio zastosować, tzn. do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, wynikającego z pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.), z pozwolenia na odprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 181 ust. 1 pkt 2 P.o.ś.), z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów (art. 298 ust. 1 pkt 4 P.o.ś.) zastosować się art. 305a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., natomiast do przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi zastosować art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ P.o.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ P.o.ś. Domniemanie to nie podlega obaleniu, jak chciałaby tego skarżąca, gdyż w art. 305a pkt 2 ust. 1 P.o.ś. używa się sformułowania "przyjmuje się", że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi "zostały przekroczone" o wartości wskazane wyszczególnione pod lit. a/, b/, c/, d/. Skoro skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska nie dochowała warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a P.o.ś., przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zostały przekroczone w przypadku składu ścieków o 80%. W ocenie Sądu I instancji, nie ma przy tym znaczenia, że ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje.

Wobec powyższego niezasadne są, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty dotyczącej niezachowania zasady proporcjonalności i zasady odpowiedzialności za przyczynienie się do pogorszenia środowiska, gdyż nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, są jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś i niezastosowania w sprawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 P.o.ś., bowiem zakres przedmiotowy obu przepisów nie jest tożsamy. Także zarzut naruszenia art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 P.o.ś. jest niezasadny, gdyż stan faktyczny w nim przewidziany nie odpowiada warunkom przedmiotowej sprawy i przepisy te nie znalazły w sprawie zastosowania.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy P.o.ś., bowiem nie powziął wątpliwości uzasadniających wystąpienie z takim pytaniem. Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do wystąpienia z pytaniem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w kwestii wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów wspólnotowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka zarzucając naruszenie art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 (w szczególności pkt 2 "a") oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. W ocenie spółki, właściwym sposobem "odpowiedniego zastosowania" art. 305a ust. 1 (pkt 2 "a") P.o.ś. w niniejszej sprawie było niezastosowanie w ogóle. Spółka uznała za nietrafne stanowisko, zgodnie z którym przyjęcie przez ustawodawcę w art. 305a ust. 1 P.o.ś. teoretycznego założenia, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ ustawy P.o.ś. prowadzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a domniemanie to nie podlega obaleniu, nawet jeśli oczywistym jest, że żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska nie nastąpiło. W ocenie spółki, nakaz odpowiedniego stosowania art. 305a ust. 1 P.o.ś. oznacza, że organ w tym przypadku działa w granicach uznania administracyjnego.

Po drugie, naruszenie art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że taką samą wagę przy dokonywaniu oceny czy doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska mają uchybienia natury czysto formalnej, tj. uchybienie warunkom określonym w art. 147a P.o.ś., jak naruszenia warunków korzystania ze środowiska polegające np. na stosowaniu niespełniających wymagań przyrządów do badań.

Po trzecie, naruszenie art. 147a P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określone w nim metodyki referencyjne są jedynymi dopuszczalnymi, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 P.o.ś., zgodnie z którym dopuszczalne jest stosowanie innej metodyki, w przypadku pełnej równoważności uzyskiwanych wyników, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania pełnej równoważności wyników badań przeprowadzonych przez renomowaną jednostkę badawczą, jaką jest IMGW względem metodyk referencyjnych określonych w art. 147a P.o.ś.

Po czwarte, naruszenie art. 86 Konstytucji RP (zasada odpowiedzialności za przyczynienie się do pogorszenia środowiska) oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L 2004.143.56) oraz art. 7 P.o.ś. (a tym samym art. 305a ust. 1 i 2 P.o.ś.). poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności spółce, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów P.o.ś.

Po piąte, naruszenie art. 23 dyrektywy 2000/60/WE, a tym samym art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" i ust. 2 P.o.ś. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 P.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary wymierzane podmiotom "niestosującym" laboratoriów posiadających certyfikat akredytacji powinny być skuteczne i odstraszające, przy jednoczesnym pominięciu, że zgodnie z dyrektywą, kary takie powinny być także proporcjonalne. Jednocześnie, w ocenie skarżącej spółki, doszło do niewłaściwego zastosowania art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. polegającego na pominięciu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 P.o.ś. oraz art. 23 dyrektywy 2000/60/WE, a w konsekwencji uznanie, że pomiary wielkości emisji dokonane przez laboratoria posiadające certyfikaty określone w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., są jedynymi "najlepszymi technikami kontroli" emisji ścieków, podczas gdy w niniejszej sprawie za "najlepszą technikę kontroli ścieków" należy uznać technikę zastosowaną przez renomowany, posiadający wieloletnią tradycję i dodatkowo nadzorowany przez Ministra Środowiska IMGW. Zdaniem spółki, Sąd I instancji zaniechał tym samym stosowania prowspólnotowej wykładni przepisów prawa, w tym wypadku przepisów P.o.ś.

Ponadto spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Ponadto spółka wniosła o wystąpienie przed wydaniem wyroku do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

Czy norma zawarta w przepisach art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś., w zakresie, w jakim nakłada na podmioty gospodarcze (w tym skarżącą spółkę) obowiązek zapłaty kar opartych na sztywnym taryfikatorze, bez możliwości ich miarkowania i norm emisji substancji szkodliwych oraz niezależnie od wystąpienia faktu takiego zagrożenia jest zgodna z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 22 Konstytucji RP?

Spółka wniosła także o wystąpienie przed wydaniem wyroku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym:

Czy normy zawarte w punktach 2, 3, 18, 19 Preambuły do dyrektywy 2004/35/WE, z których wynika, ze zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinny być realizowane poprzez implementowanie zasady "zanieczyszczający płaci", a także czy finansowo odpowiedzialnym powinien być wyłącznie podmiot wyrządzający przez swoją działalność rzeczywistą szkodę w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, a to w świetle obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisów całkowicie pomijających zasadę "zanieczyszczający płaci" i zasadę proporcjonalności. W szczególności z uwzględnieniem norm zawartych w art. 1 i art. 2 tej Dyrektywy, zgodnie z którymi jej celem jest ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę "zanieczyszczający płaci".

W ocenie spółki, nadrzędny cel tej dyrektywy należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzeniu przez państwa członkowskie i funkcjonowaniu w systemach krajowych takich przepisów prawa krajowego, które przewidują czysto formalną odpowiedzialność podmiotów za środowisko i możliwość naliczania przez organy państwa członkowskiego administracyjnych kar środowiskowych (nieadekwatnych do zawinienia), całkowicie niezależnych i niezwiązanych w żaden sposób z poziomem "zanieczyszczenia" środowiska, czy poziomem zagrożenia takim zanieczyszczeniem, a nawet pozostających bez związku i konieczności zaistnienia nie tylko "bezpośredniego" zagrożenia szkodą w środowisku, karząc jedynie za uchybienia biurokratyczne, tak jak to przewidują w szczególności przepisy art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a oraz art. 305a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r, o sygn. II OSK 825/12, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz związaną z nim decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wydaną w dniu [...] czerwca 2011 r. znak: [...] i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] r. wymierzającą [...] Sp. z o. o. ul. [...], [...], administracyjną karę pieniężną za wprowadzanie w 2009 r. ścieków do wód z Zakładu Produkcyjnego w m. [...], gm. [...], z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym ustalonym przez właściwe organy Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 305a ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2, a w szczególności lit. "a" oraz art. 305a ust. 2 tejże ustawy w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. i art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś, bowiem jedyną przesłanką, na podstawie której zostały zakwestionowane wyniki badań dokonane w oznaczonych okresach w imieniu strony skarżącej przez laboratorium Badania Wody i Ścieków Zakładu Chemii Wody IMGW nadzorowanego przez Ministra Środowiska, był brak jego akredytacji w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Ponadto brak jest w aktach sprawy innych dowodów, które kwestionowałyby prawidłowość tych pomiarów i metodykę referencyjną zastosowaną przez to laboratorium podczas badania przedmiotowych ścieków. Natomiast ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 P.o.ś., w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. Żadna z powyższych przesłanek nie została jednak uprawdopodobniona. Należy bowiem zaznaczyć, że właściwe organy I i II instancji, jak i Sąd I instancji w istocie ograniczyły się bowiem do stwierdzenia, że dane laboratorium nie posiada wymaganej akredytacji w świetle art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. w rozumieniu cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że oznacza to, iż inna sytuacja prawna i faktyczna wystąpiłaby kiedy właściwe organy dokonałyby merytorycznej kontroli ustaleń faktycznych w tym zakresie, jednocześnie uzasadniając dlaczego wyniki przeprowadzonych pomiarów nasuwają zastrzeżenia, które spowodowały konieczność zastosowania z tej przyczyny dyspozycji przepisu art. 305a ust. 2 P.o.ś. (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2557/10). Ponadto ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 P.o.ś. polega na tym, że należy wykazać, iż nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 P.o.ś., czyli np. tak jak w tej sprawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 P.o.ś.), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays) unormowaną w art. 7 P.o.ś.

W ocenie NSA nie oznacza to, że właściwe organy nie powinny dokonać, co podniesiono już wyżej, oceny zastosowanej przez dane nieakredytowane laboratorium metodyki referencyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 9 i art. 12 ust. 2 P.o.ś. w związku z art. 305 ust. 2 i art. 305a ust. 2 P.o.ś., stosując w tym zakresie wykładnię celowościową i systemową powyższych przepisów, także odnośnie użytego przez ustawodawcę kwantyfikatora "odpowiednio" w art. 305a ust. 2 P.o.ś., dokonując ich zastosowania (subsumcji) w tym stanie faktycznym.

Po trzecie, NSA przypomniał, że przepis art. 340 ust. 2 P.o.ś. wprowadza w tym zakresie odpowiedzialność karną w formie grzywny za tego rodzaju wykroczenie. Zachodzi ona jeżeli podmiot obowiązany do zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium spełniające wymogi, o których stanowi art. 147a ust. 1 P.o.ś. nie spełnia tego obowiązku. W aktach sprawy brak jest jednak przesłanek do stwierdzenia zastosowania powyższego unormowania, które co należy podkreślić, nie dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której nastąpiło naruszenie osnowy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z powodu dokonania pomiarów, które nasuwają zastrzeżenia, czyli nie ma tu zastosowania reguła ne bis in idem.

Po czwarte, Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, brak podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1991 r. o Trybunale Konstytucyjnym jak i z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ponownie rozpoznał sprawę i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia [...] Sp. z o. o. administracyjnej kary pieniężnej.

Od decyzji tej odwołała się spółka. Główny Inspektor Ochrony Środowiska w następstwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego stwierdził, że organ I instancji zasadnie wymierzył spółce karę i w konsekwencji organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Organ wywodził, że prawdopodobne jest, iż wyniki pomiarów wykonane w ocenianych w tej sprawie w okresach obowiązywania pozwolenia zostały zakwestionowane nie dlatego, że pomiary te dokonało laboratorium niespełniające wymagań art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. ale dlatego, że podczas pobierania próbek do badań nie były przestrzegane podstawowe zasady pobierania próbek, co doprowadziło do uzyskania wyników nasuwających zastrzeżenia - niemiarodajnych dla ustalenia wielkości emisji. Nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek skutkuje uzyskaniem niemiarodajnych wyników dla ustalenia wielkości emisji, co wynika wprost z art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś.

Organ wyjaśnił, że w stosunku do próbek pobranych 28 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r. 3 sierpnia 2009 r., jak również 19 października 2009 r. 30 listopada 2009 r. i 15 lutego 2010 r. strona naruszyła warunek pobierania próbek do badań w równych odstępach czasu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., co stanowi podstawę do wątpliwości dotyczących miarodajności tych pomiarów.

Ponadto organ zauważył, że wbrew brzmieniu pozwolenia wodnoprawnego strona wykonywała badania wskaźnika detergenty anionowe, a nie detergenty ogółem, co nie daje wiarygodnego obrazu zanieczyszczeń.

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego p. A. J. oraz adwokata p. M. F., z kancelarii [...], nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem pismem z dnia 8 maja 2015 r. zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej:

1) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążących wytycznych, zawartych w wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt: II OSK 825/12, w szczególności:

a) nieuprawnione oparcie się przy ponownym wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej na nieobjętym wcześniejszą decyzją rzekomym naruszeniu zasad pobierania próbek,

b) wymierzenie spółce nowej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie nowego naruszenia związanego z rzekomym uchybieniem zasadom pobierania próbek - w objętym karą roku 2009, jak i jeszcze przez następne 5 i pół roku art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232, z późn. zm.), dalej jako "P.o.ś." w ogóle nie wymagał legitymowania się certyfikatem akredytacji przy pobieraniu próbek,

c) wsteczne zastosowanie względem spółki rygorów dotyczących zasad pobierania próbek, które nie obowiązywały ani w roku objętym karą (2009), ani w dacie wydawania pierwotnej decyzji o wymierzeniu kary (2011), lecz dopiero od września 2014 r.,

d) bezpodstawne przyjęcie, iż po uchyleniu przez Sąd pierwotnej decyzji organy Inspekcji Ochrony Środowiska dysponują nieograniczonym czasowo prawem do nakładania administracyjnych kar pieniężnych,

e) zaniechanie dokonania oceny zastosowanej przez laboratorium IMGW metodyki referencyjnej, mimo wyraźnych wytycznych NSA w tym zakresie,

2) rażące naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na nieobowiązującym od 11 lat, archiwalnym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 212 poz. 1799),

3) naruszenie art. 305a ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie mimo braku podstaw do stwierdzenia, iż spełniły się przesłanki do wymierzenia kary,

4) naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. oraz art. 3 pkt 9 P.o.ś. poprzez ich niezastosowanie i przedwczesne przyjęcie, że badania przeprowadzone przez IMGW nie zapewniały uzyskania pełnej równoważności uzyskiwanych wyników względem metodyk referencyjnych określonych w art. 147a P.o.ś.,

5) naruszenie art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613), dalej jako "Op" w związku z art. 281 § 1 P.o.ś. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej podczas gdy prawo do wymierzenia kary za rok 2009 uległo przedawnieniu,

6) naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., art. 136 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. po przeprowadzeniu w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie i uzasadnieniu po raz pierwszy przez organ II instancji podstaw wymierzenia kary,

7) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, co zostało szczegółowo omówione w skardze.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, strona wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], a w konsekwencji również poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], względnie

2) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], a w konsekwencji również poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...].

W uzasadnieniu skargi strona wywodziła w szczególności, że nieprawidłowym jest przyjęcie, iż wystarczy ogólnie określić podstawę naruszenia (w tym wypadku jest to "naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym"), aby możliwe było, a przede wszystkim dopuszczalne za każdym razem gdy nie powiodła się próba wymierzenia kary za jedno z naruszeń podawanie innego, alternatywnego naruszenia, które przecież mieści się w pojemnym pojęciu "naruszenia warunków pozwolenia". Wypada zwrócić uwagę, iż taka interpretacja przepisów POŚ jest całkowicie nietrafna, gdyż wymierzenie kary następuje za "naruszenie" warunków pozwolenia, które jest naruszeniem nie abstrakcyjnym, a konkretnym, i za to konkretne naruszenie organ uprawniony jest wymierzyć karę.

Dalej skarżąca wskazała, że nawet jeżeliby nawet uznać, że GIOS samodzielnie nie jest uprawniony do dokonywania oceny metodyk stosowanych przez IMGW - i, że może tego dokonać jak wskazuje organ, wyłącznie PCA - to organ miał obowiązek zwrócić się do tej jednostki o wydanie stosownej opinii i dokonanie oceny stosowanych metod, do której zobowiązał go NSA, nie zaś poprzestać na stwierdzeniu. Warto zauważyć, iż zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a z kolei w myśl art. 84 § 1 K.p.a. w przypadku gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Tego jednak również Główny Inspektor Ochrony Środowiska z nieznanych przyczyn nie uczynił, przez co naraził się nie tylko na zarzut pominięcia wytycznych NSA, ale także na zarzut nienależytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nierozpoznania całości sprawy. W przedmiocie przedawnienia skarżąca argumentowała w szczególności, iż to nieprzeprowadzanie badań bądź też nieprawidłowości w związku ich przeprowadzeniem stanowią o powstaniu obowiązku poniesienia ciężaru administracyjnej kary pieniężnej, co odpowiada powstaniu "obowiązku podatkowego" w rozumieniu Ordynacji podatkowej. Ustawodawca daje temu wyraz w uregulowaniach ustawowych konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych oraz metody ich wymierzania, czego przykładem jest w szczególności treść art. 302 P.o.ś. Przepis ten dotyczy co prawda wymierzenia kary po ¡przeprowadzeniu postępowania w celu wymierzenia kary biegnącej (co nie ma miejsca w niniejszym wypadku), niemniej podkreśla on ogólny charakter decyzji o wymierzeniu kary. Mówi bowiem o wymierzeniu kary "za okres do ustania przekroczenia lub naruszenia" lub "za okres do dnia 31 grudnia" - a więc stwierdza, iż powinność poniesienia ciężaru pieniężnego w postaci administracyjnej kary pieniężnej powstaje w roku, za który wymierzana jest kara (najpóźniej do 31 grudnia), a nie w roku, w którym następuje jej wymierzenie (roku następnym). Odwołując się do poglądów skarżąca wskazała, że za rok powstania obowiązku podatkowego należy rozumieć rok, za który w drodze decyzji ustalającej wymierzany jest podatek (a więc np. decyzja ustalająca podatek od nieruchomości za rok 2007 może być wydana do 31 grudnia 2010 r., a nie 31 grudnia 2011 r.). Do czasu wydania ostatecznej decyzji dotyczącej administracyjnej kary pieniężnej przez organ II instancji, bądź też upływu terminu dla odwołania od decyzji I instancji, nie i nożna mówić o ciążącym na stronie postępowania zobowiązaniu do zapłaty tej kary.

Dalej argumentowała, że wydanie decyzji I instancji nie może również spowodować rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia zobowiązania do zapłaty, gdyż zaskarżenie jej odwołaniem powoduje, iż nie ulega rozpoczęciu bieg terminu dla zapłaty, a tym samym nie może on upłynąć, co jest warunkiem napoczęcia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, a więc i administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie strony skoro dla ustalenia "zobowiązania do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej" konieczne jest wydanie decyzji ostatecznej, a w niniejszej sprawie nie nastąpiło to przed upływem terminu 3-letniego. o którym mowa w art. 68 § 1 O.p. (niezależnie czy licząc od końca 2009 r. czy też końca 2010 r.), to uznać należy, iż uprawnienie do wydania takiej decyzji wygasło, a decyzja GIOŚ, jak i decyzja WIOŚ z [...] lipca 2013 r. nr [...] winny zostać uchylone, a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary w całości umorzone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150, ze zm.), jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. Nr 260, poz. 2177).

W okresie 2009 r., za który została wymierzona kara, [...] Sp. z o.o. obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. W pozwoleniu tym nałożono na [...] Sp. z o.o Zakład Produkcyjny w [...] obowiązek m.in. prowadzenia kontroli jakości wprowadzanych do odbiornika ścieków (w zakresie określonym w pkt II ust. 2 decyzji) co najmniej raz na dwa miesiące, wskazując zastosowanie wskaźnika "detergenty ogółem."

[...] Sp. z o.o. Zakład Produkcyjny w [...] wykonywała badanie ścieków zgodnie z obowiązkiem wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Na zlecenie [...] Sp. z o.o. badania przeprowadzone były przez Laboratorium Badania Wody i Ścieków Zakładu Chemii Wody Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Organy w przedmiotowej sprawie ustaliły, że w następujących po sobie kolejno okresach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 30 lipca 2003 r., tj. od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. oraz od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. [...] Sp. z o.o. Zakład Produkcyjny w [...] wykonała wymaganą ilość badania ścieków. Jednak w okresie od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. badania te zostały wykonane przez podmiot, który nie posiadał odpowiedniego certyfikatu akredytacji, natomiast w okresie od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. z wykonanych 6 analiz ścieków oczyszczonych 3 z nich zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji.

Ponadto wbrew brzmieniu pozwolenia wodnoprawnego strona wykonywała badania wskaźnika detergenty anionowe, a nie detergenty ogółem, co nie daje wiarygodnego obrazu zanieczyszczeń, a w stosunku do próbek pobranych 28 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r. 3 sierpnia 2009 r., jak również 19 października 2009 r. 30 listopada 2009 r. i 15 lutego 2010 r. strona naruszyła warunek pobierania próbek do badań w równych odstępach czasu, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r., co – jak słusznie wywodził organ - stanowi podstawę do wątpliwości dotyczących miarodajności tych pomiarów.

W art. 147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.) ustalono, jakie standardy musi spełniać laboratorium przeprowadzające pomiary, aby uzyskane przez nie wyniki mogły być uznane za miarodajne.

Zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające:

1) certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565) lub

2) uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Natomiast zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 587), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub

2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, ze zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Organy w toku postępowania administracyjnego wykazały, że analizy ścieków wykonane przez Laboratorium Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w ocenianym okresie zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji.

Stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a należy odpowiednio zastosować ust. 1 tego artykułu. Zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 tego aktu, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone:

a) o 80 % - w przypadku składu ścieków,

b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach,

c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków,

d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu zawartego w skardze, tj. zarzutu przedawnienia (którego istotą jest to, że na skutek upływu czasu zobowiązanie pieniężne wygasa z mocy prawa) stwierdzić należy, że stosownie do postanowień art. 105 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (por. art. 208 O.p., odwołujący się wprost do przedawnienia zobowiązania podatkowego). Norma wynikająca z powyższego przepisu nakazuje umorzenie postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe, a w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego. Przedawnienie jako instytucja prawa materialnego, skutkująca wygaśnięciem zobowiązania na podstawie art. 59 § 1 pkt 9 O.p., winna być bezwzględnie respektowana w toku postępowania. Wymaga od organu podatkowego oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem oraz czy nie wystąpiły okoliczności powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu terminu przedawnienia, rzutujące na przedłużenie terminu (art. 70 O.p.). Wskazany przepis określa procesowy skutek upływu terminu przedawnienia, który wymaga od organu I instancji lub organu odwoławczego umorzenia postępowania w przypadku, gdy organ ten nie zdążył orzec przed upływem przedawnienia określonego zobowiązania podatkowego - niezależnie od tego, czy nastąpiło to po zapłacie, czy przed zapłatą podatku (por. wyrok WSA w Szczecinie z 18 lutego 2015 r., o sygn. akt I SA/Sz 1017/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Procesowym skutkiem upływu terminu przedawnienia jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania podatkowego, które musi zakończyć się decyzją orzekającą o umorzeniu postępowania (por. uchwała NSA z 29 września 2014 r., o sygn. akt II FPS 4/13 oraz z 3 grudnia 2012 r., o sygn. akt I FPS 1/12, CBOSA).

Przy ocenie słuszności podniesionego przez skarżącą zarzutu przedawnienia zasadne jest uwzględnienie konstrukcji art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś., który odwołuje się do warunków określonych w innych decyzjach określających warunki korzystania ze środowiska, tj. w rozpatrywanej sprawie – w pozwoleniu wodnoprawnym Starosty [...] z [...] lipca 2003 r. Decyzja wydana w sprawie kary ma zatem charakter decyzji treściowo zależnej od okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, jak również od uwarunkowań wpływających na możliwość stwierdzenia naruszeń, o których mowa w art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. Te dwie okoliczności przekładają się z kolei na czasową możliwość wymierzenia kary za określone w art. 305a ust. 1 pkt 2 P.o.ś. naruszenia. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska, stwierdziwszy przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym – art. 305 ust. 4 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 281 ust. 1 ustawy do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III O.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych powierzono wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Stosując w tym zakresie odpowiednio art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy uznać, że obowiązek poniesienia administracyjnej kary pieniężnej nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał ten obowiązek. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 tego aktu, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Wart. 21 § 1 pkt 2 O.p. mowa jest decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, a zatem o decyzji konstytutywnej, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, które nie powstaje ex lege.

Należy wskazać, że przywołany art. 68 § 1 O.p. odnosi się do przedawnienia dopuszczalności wydania decyzji, a nie przedawnienia samego zobowiązania podatkowego. Tę drugą sytuację reguluje inny przepis, tj. art. 70 O.p. Stosownie do niego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku (art. 70 § 1 O.p.). Termin płatności kary administracyjnej wymierzonej decyzją z [...] lipca 2013 r. upływał w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska z Zakładu Produkcyjnego w [...], w 2009 r. Nie ma zatem podstaw do skutecznego wywodzenia, że decyzja ta została wydana po upływie terminu określonego w art. 68 § 1 O.p. Nie ma przy tym znaczenia, że utrzymującą w mocy wymienioną decyzję organu I instancji decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] uchylił Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu 15 stycznia 2013 r. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/11. Uchylenie dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny oddziałuje bowiem ex nunc, a nie ex tunc, nie znosząc zatem skutku wydania decyzji [...] lutego 2011 r., tj. nie niwecząc dopuszczalności uznania, że w terminie określonym w art. 68 § 1 O.p. decyzja została wydana.

Ponadto, co do kolejnej instytucji przedawnienia uregulowanej w O.p., tj. przedawnienia zobowiązania podatkowego, należy wskazać, że zgodnie z art. 70 ust. 6 pkt 2 O.p. bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. W rozpatrywanej sprawie skarga taka została wniesiona od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. Skoro decyzja, o której mowa, została w toku instancji odwoławczej uchylona (decyzją z dnia [...] lutego 2007 r.), a nie stwierdzono jej nieważności, to nie ma podstaw do sformułowania tezy, iż nie zrodziła skutków w zakresie egzekucji, w tym także w rozumieniu art. 70 § 4 O.p. Jest to pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2005 r., FSK 2390/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2009 r., I SA/Gd 158/09). Wobec uchylenia decyzji wymiarowej obowiązek określony w decyzji przestał być wymagalny, a nie istniał, a wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego oznacza, że zobowiązanie przestało być skonkretyzowane (jego wysokość przestała być znana).

Stosownie do art. 70 § 7 pkt 2 O.p. bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. Upływ terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w trakcie postępowania podatkowego musi być uwzględniony z urzędu przez organ podatkowy, przed którym postępowanie się toczy, niezależnie od tego, czy dotyczy postępowania przed organem I instancji, czy postępowania odwoławczego. Organ stwierdzając ujemną przesłankę kontynuowania postępowania, jest – jak już wcześniej zaznaczono - zobligowany do jego zakończenia przez umorzenie postępowania. W rozpatrywanej sprawie zarówno decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja została wydana w okresie przed upływem przedawnienia.

W ocenie Sądu niezasadny jest wyrażony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., gdyż organy Inspekcji Ochrony Środowiska się ściśle do wiążących wytycznych zawartych w wyroku NSA sygn. akt: II OSK 825/12.

Przepis art. 305a ust. 2 P.o.ś. dotyczy sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia (jednak później odmiennej wykładni dokonał NSA w uchwale sędziów z dnia 17 grudnia 2014 r. o sygn. akt II OPS 1/14), o czym mowa w dalszej części uzasadnienia. Przy czym NSA stwierdził, żadna z powyższych przesłanek nie została przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska uprawdopodobniona w rozpatrywanej sprawie. Ponadto Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak dowodów, które kwestionowałyby prawidłowość pomiarów.

Prowadząc ponownie postępowanie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, stosownie do wskazań NSA badał, czy pomiary zostały przeprowadzono prawidłowo (pomijając już kwestię akredytacji laboratorium IMGW). Organ stwierdził, że próbki do badań zostały pobrane nieprawidłowo. Pobranie próbek w sposób wadliwy (tj. niezgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach) powoduje bowiem niemiarodajność pomiarów, a ocena pomiarów w kontekście miarodajności wyników zaczyna się już w momencie pobierania próbek do badań.

Organy Inspekcji Ochrony Środowiska rozpatrując ponownie sprawę w ocenie Sądu uprawdopodobniły, że wyniki pomiarów wykonane w ocenianych w tej sprawie okresach obowiązywania pozwolenia zostały zakwestionowane nie dlatego, że pomiary te dokonało laboratorium niespełniające wymagań art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś., ale dlatego, że podczas pobierania próbek do badań nie były przestrzegane podstawowe zasady pobierania próbek, co doprowadziło do uzyskania wyników nasuwających zastrzeżenia - niemiarodajnych dla ustalenia wielkości emisji. Nieprzestrzeganie zasad pobierania próbek skutkuje uzyskaniem niemiarodajnych wyników dla ustalenia wielkości emisji, co wynika wprost z art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś.

Ustalenia i zebrane w sprawie dowody wskazują, że wyniki pomiarów z lat 2008-2010 są niemiarodajne z uwagi na przywołane wyżej nieprawidłowości przy pobieraniu próbek do badania wielkości emisji, a zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu, co wynika z wnioskowania przeprowadzonego przy zastosowaniu zarówno wykładni literalnej, jak i celowościowej. Ustawodawca mając bowiem na uwadze niepowtarzalność wyników pomiarów oraz fakt wykonywania ich przez podmioty korzystające ze środowiska, a nie przez organ kontroli, ustanowił środki finansowo-prawne chroniące interes środowiska. Określił obowiązek potraktowania wyników pomiarów zarówno budzących zastrzeżenia, jak i wykonanych przez laboratorium niespełniające wymagań art. 147a P.o.ś., jako przekraczających warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu, jednocześnie nie wiążąc w żaden sposób wymierzenia kary z bezpośrednim zanieczyszczeniem środowiska. Należy odróżnić kwestie zasad (sposobu) pobierania próbek, (które obowiązywały i nadal obowiązują od dnia 1 stycznia 2003 r.), od obowiązku zapewnienia pobierania próbek przez laboratorium akredytowane w zakresie pobierania próbek, który to obowiązek określony w art. 147a ust. 1 pkt 1 P.o.ś. wszedł w życie od dnia 5 września 2014 r. Sposób pobierania próbek reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 212, poz. 1799) - a dokładnie § 6 ust. 4 w związku z § 7 ust. 1 pkt 2, 3, 4 tego rozporządzenia (próbki średniodobowe, pobrane proporcjonalnie do przepływu). Wymagania co do zasad (sposobu) pobierania próbek, które w tej sprawie nie były przestrzegane, są całkowicie niezależne od obowiązku akredytacji metodyki pobierania próbek i tak jak wskazano powyżej, organy Inspekcji ani w toku niniejszego ani poprzedniego postępowania nie formułowały zarzutu naruszenia art. 147a ust. 1 pkt 1 w zakresie akredytacji metodyki pobierania próbek.

Ponieważ na podstawie takich wyników, jak przedstawiła skarżąca nie można ustalić jakie rzeczywiście parametry miały ścieki odprowadzane do środowiska w tamtym okresie, to słusznie organ stwierdził, że mogło istnieć realne zagrożenie zanieczyszczenia środowiska.

Tym samym słusznie jest stanowisko organu, że błędne są zarzuty strony, iż:

1) administracyjna kara pieniężna została wymierzona za nowe naruszenie,

2) nie było podstaw do zastosowania art. 305a ust. 1 i ust. 2 P.o.ś., gdyż nie stwierdzono, u spełniły się przesłanki do wymierzenia kary.

Przytoczone zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, naruszenie przepisów zostało wykazane w związku z realizacją wiążących wytycznych NSA określonych w ww. wyroku z dnia 15 stycznia 2013 r. Wobec zastrzeżeń do wyników pomiarów należało zastosować sankcję wynikającą z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a P.o.ś., w związku z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 P.o.ś.

Organy Inspekcji Ochrony Środowiska – wbrew twierdzeniom skargi – nie zastosowały wstecznie względem spółki rygorów dotyczących akredytowanego pobierania próbek, wynikających z art. 147a ust. 1 pkt 1 w brzmieniu nadanym ustawą P.o.ś. obowiązującą od 5 września 2014 r., które nie obowiązywały ani w roku objętym karą (2009), ani w dacie wydawania pierwotnej decyzji o wymierzeniu kary (2011). W żadnym miejscu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancyjnej organy nie zarzuciły stronie braku akredytacji na pobieranie próbek.

Zasadnie organ wyjaśnił, odnosząc się do zarzutu zaniechania dokonania oceny zastosowanej przez laboratorium IMGW metodyki referencyjnej, stosownie do wytycznych Sądu w tym zakresie w ustalonym w tej sprawie stanie faktycznym było niemożliwe wykonanie wprost wytycznych Sądu. Wynika to z faktu, że ani organy Inspekcji Ochrony Środowiska, ani Środowiska, ani żaden inny podmiot nie mają uprawnień do dokonania oceny poprawnego zastosowania w 2009 r. metodyk badawczych przez laboratorium, które nie stosowało akredytowanych metodyk badawczych (w tym przypadku laboratorium IMGW, w zakresie oceny zespołu technicznego funkcjonowania laboratorium). Brak możliwości oceny wynika również z tego, że w tej sprawie należałoby dokonać oceny poprawności stosowania metodyk badawczych w latach minionych, tj. 2008-2010, a laboratorium IMGW wykonujące w tej sprawie pomiary nie posiadało akredytowanych metodyk badawczych.

Jednak powyższe rozważania, ze względu na ustalenie wadliwości pobierania próbek nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia.

Jak zasadnie organ wywodził, wobec jednoznacznych dowodów przedłożonych przez stronę świadczących o wadliwie pobranych próbkach nawet przyjęcie, że laboratorium IMGW stosowało metodyki badawcze referencyjne lub równoważne i stosowało je poprawnie i gdyby nawet posiadało akredytację tych metodyk, to i tak wyniki uzyskane z próbek pobranych w sposób wadliwy (czyli z próbek uśrednionych w ciągu jednej godziny, a nie w ciągu doby) zawsze będą budzić zastrzeżenia, ponieważ nie odzwierciedlają faktycznej emisji zanieczyszczeń w przekroju doby.

W kontekście powyższego wyjaśnienia za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 2 P.o.ś. oraz art. 3 pkt 9 P.o.ś.

Z powodu wadliwego pobrania próbek do badań nie ma znaczenia jakimi metodykami były wykonywane analizy tych próbek. Nawet przyjęcie, że zastosowane w tej sprawie metodyki były referencyjne lub równoważne i że te metodyki zastosowano w sposób prawidłowy nie zmieniłoby rozstrzygnięcia, ponieważ metodyki te zastosowano do wadliwie pobranych próbek. Zatem wyniki badań wadliwie pobranych próbek zawsze będą budzić zastrzeżenia, jako niemiarodajne.

Nawet prawidłowe zastosowanie metodyk referencyjnych lub równoważnych do wadliwie pobranych próbek powoduje, że wyniki tych pomiarów budzą zastrzeżenia i są niemiarodajne dla ustalenia wielkości emisji.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale w składzie 7 sędziów z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 1/14 (ONSAiWSA 2015/2/18, LEX nr 1554485) stwierdził, że stosownie do art. 305a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), jeżeli nie jest spełniony warunek prowadzenia pomiarów przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 tej ustawy, jest to wystarczająca podstawa stosowania, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, art. 305a ust. 1 tej ustawy. Moc wiążąca uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy wykładni zawartej w sentencji i stanowiska zawartego w jej uzasadnieniu (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Dla znaczenia tej uchwały istotne jest, że w orzecznictwie przyjęto, iż jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na akt wydany w indywidualnej sprawie, po uchyleniu przez ten sąd poprzedniego aktu, powinien odstąpić od zastosowania art. 153 p.p.s.a., jeżeli po wydaniu poprzedniego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie podjął uchwałę zawierającą wykładnię praw, odmienną od wyrażonej w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego zastosował się organ administracji publicznej (argument a contrario z art. 269 § 1 powyższej ustawy) – por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wr 1551/13, ZNSA 2014/2/148-151). Z chwilą bowiem podjęcia takiej uchwały, w związku z art. 269 p.p.s.a., będą nią związane wszystkie składy sądów administracyjnych, a więc także sąd rozpatrujący sprawę w warunkach określonych przez art. 153 p.p.s.a. celem sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli jest przede wszystkim zapewnienie stanu poszanowania i jednolitości prawa, a nie tylko rozumianej w sposób formalny zgodności powtórnie kwestionowanego aktu administracyjnego z dokonaną wcześniej, w związku z uchyleniem pierwotnie wydanego aktu, wykładnią prawa. Efektywność tej kontroli wymaga zatem, aby w sytuacji takiej, jak opisana, uznać związanie WSA stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA, a nie wykładnią WSA przyjętą w wyniku rozpoznania poprzedniej skargi. Jeśli bowiem postępowanie jest "w toku", muszą być zastosowane wszystkie środki zapewniające efektywność tej kontroli. Stanowisko zajęte w uchwale NSA "konsumuje" niejako wykładnię dokonaną w wydanym wcześniej wyroku tutejszego Sądu. Granice związania nią wyznacza więc data podjęcia stosownej uchwały NSA. Skoro w czasie, gdy jeszcze toczyło się w przedmiotowej sprawie postępowanie sądowe (mimo że zakończone zostało postępowanie administracyjne), zajęte zostało przez NSA (w formie uchwały składu siedmiu sędziów) odmienne - w stosunku do zaprezentowanego w wydanym uprzednio w sprawie wyroku - stanowisko co do wykładni określonych przepisów prawa materialnego, pierwszeństwo należy dać stanowisku zawartemu w uchwale NSA.

Przyjmując taką wykładnię stwierdzić trzeba, że stwierdzenie w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wadliwego sposobu pobrania próbek do badań, i wykazanie, że pomiary wykonane przez spółkę, do wykonania których była zobowiązana, nasuwają zastrzeżenia, stanowi jedynie dodatkową podstawę do nałożenia przedmiotowej kary.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania błędnej podstaw prawnej stwierdzić należy, że pozwolenie wodnoprawne dla skarżącej Starosty [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wydane było w stanie prawnym określonym w przepisach powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska. Niewątpliwie decyzja ta, jako kształtująca obowiązki skarżącej i identyfikująca wymogi na nią nałożone, determinuje również stan prawny wzorca oceny dochowania tych wymogów.

Zasadnie organ wywodził, że w odniesieniu do tego stanu prawnego organy Inspekcji były obowiązane dokonać oceny spełniania warunków pozwolenia, jako obowiązującego stronę w tym okresie. Uchylenie z dniem 30 czerwca 2004 r. rozporządzenia z 2002 r. i wejście w życie zastępujący go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 168, poz. 1763) oraz kolejnych rozporządzeń: Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. Nr 137 poz. 984, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), nie spowodowało automatycznego uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] - pozwoleniu wodnoprawnego, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości rozstrzygnięć administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że przepisy kolejnych rozporządzeń Ministra Środowiska w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, wydanych po ww. rozporządzeniu z 2002 r. które obowiązywały również w okresie objętym oceną w tej sprawie, nie zmieniły sytuacji prawnej strony dotyczącej jej obowiązków, a w szczególności sposobu pobierania próbek do badań jako średniodobowych, pobieranych proporcjonalnie do przepływu.

Strona w toku postępowania odwoławczego przesłała do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zarówno ekspertyzę przekazaną przy piśmie z dnia 13 grudnia 2013 r. jak i wniosek z dnia 13 lutego 2015 r. o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, a także "Analizę wyników porównawczych badań jakościowych..." przesłaną przy piśmie z dnia 27 lutego 2015 r. To wszystko wymagało od organu odwoławczego nie tylko szczegółowej analizy wniesionych dokumentów, pod kątem wypełnienia wymagań wynikających z art. 11 K.p.a., ale przede wszystkim odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do tych żądań zawartych w tych dokumentach, aby uczynić zadość wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a.

Zasadnie organ wyjaśnił, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie mógł uznać stwierdzeń zawartych w ww. ekspertyzie z października 2013 r., wykonanej na zlecenie strony, gdyż porównania stężeń zanieczyszczeń zawartych w ściekach pobieranych do badań jako próbki chwilowe w latach 2008-2009 i średniodobowe w latach 2010-2012 nie są porównywalne i nie dają żadnej podstawy do uznania, że w latach 2008-2009 dopuszczalne stężenia nie zostały przekroczone. Stan stwierdzony w latach 2010-2012 r. odzwierciedla jakość ścieków tylko w tym okresie i nie świadczy o jakości ścieków ani poprawności wyników sprzed lat.

Z powyższym względów niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 75 § 1 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 77 § 1 i § 4 K.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Organ dokonał wystarczających ustaleń i właściwie umotywował przyczyny rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 K.p.a. zaskarżona decyzja została wyczerpująco uzasadniona, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ poinformował skarżącego o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym wyczerpał dyspozycję art. 10 § 1 K.p.a.

Sąd nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego, w uzasadnieniu zawiera własne ustalenia i rozważania organu, nie poprzestając na treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Uzasadnienie decyzji umożliwia stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia obrazuje tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia oraz wyjaśnia tak przesłanki prawne, jak i faktyczne, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a nadto organ ustosunkował się do argumentów skarżącej. Z tych względów, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.