Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 276/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga A. J., zwanej dalej również skarżącą, na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 3 czerwca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 7 lutego 2019 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I. D. i P. D. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze w [...] przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a, b, k.m. [...], obręb [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

W dniu 2 listopada 2018 r. I. D. i P. D. (zwani dalej inwestorami) wnieśli o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze w [...] przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a, b, k.m. [...], obręb [...]. Do wniosku dołączono projekt budowlany w 4 egzemplarzach wraz z innymi dokumentami wymaganymi przepisami prawa budowlanego, w tym z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, zaświadczeniami projektantów o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z określonym terminem ważności, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz pełnomocnictwo z 12 października 2018 r. udzielone M. S. upoważniające do wykonywania w imieniu inwestorów wszystkich czynności określonych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przed organami administracji publicznej we wszystkich instancjach.

Postanowieniem z 4 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tj. obowiązek doprowadzenia do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie nachylenia połaci dachowych oraz obowiązek doprowadzenia zakresu robót budowlanych określonych w projekcie budowlanym do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Pismem z 3 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Opola wystąpił w trybie art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie dokumentacji projektowej w zakresie ochrony konserwatorskiej nieruchomości objętej gminną ewidencją zabytków.

Przy piśmie z 6 lutego 2019 r., zgodnie z art. 39 ust 4 Prawa budowlanego, w związku z niezajęciem stanowiska w ustawowym terminie, Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków przekazał projekty budowlane dotyczące przedmiotowej inwestycji.

Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 7 lutego 2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom – I. D. i P. D. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze w [...] przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a, b, k.m. [...], obręb [...].

W uzasadnieniu podniósł, że wniosek zawierał wymagane prawem dokumenty oraz, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego A. J. wniosła zastrzeżenia do planów rozbudowy i przebudowy przedmiotowego budynku domagając się zbadania zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do pisma załączono kopie wydruków witryny internetowej "[...]" informujące o pokojach w [...] pod wskazanym adresem. W odpowiedzi na powyższe inwestor wyjaśnił, iż przedstawione fotografie dotyczą innego budynku znajdującego się na jego posiadłości. Organ podał, że wnioskowany budynek znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "[...]" i jest to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wskazując na ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego wyjaśnił, że dopuszczalne jest w takim obiekcie wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Analizując projekt budowlany dodał, że autor przedstawił w dokumentacji bilans powierzchni całkowitej budynku z podziałem na część mieszkalną i usługową, która stanowi 28,8% powierzchni całkowitej budynku, a zatem budynek spełnia ustawowe standardy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Uzasadniał nadto, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Op. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]). Wobec niezajęcia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ustawowym terminie stanowiska w sprawie i spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ orzekł jak w sentencji decyzji.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się A. J., sąsiadująca bezpośrednio z nieruchomością inwestorów. Zarzucała organowi, że w sposób mało wnikliwy przeanalizował projekt przebudowy, nie uwzględnił jego specyfiki, nie dostrzegł braku przeznaczenia owej "usługi na parterze", faktu, że aktualny projekt jest bardzo podobny do poprzedniego projektu zakładającego budowę [...] oraz braku gwarancji zachowania warunków przewidzianych w obowiązującym dla [...] planie zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że teren nieruchomości jest oznaczony symbolem "[...]" oznaczającym budownictwo jednorodzinne oraz, iż w obrębie spornych działek działa już [...] i [...], w którym gościć może kilkadziesiąt osób. Zatem w efekcie kolejnej przebudowy zwiększeniu ulegnie uciążliwość całego kompleksu.

Postanowieniem z 15 kwietnia 2019 r. Wojewoda Opolski nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie do zgodności z § 11 pkt 27 uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w [...] (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] Nr [...], poz. [...]), w związku z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, jak również doprowadzenie do zgodności z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zmianami), poprzez prawidłowe oprawienie projektu budowlanego, uniemożliwiające jego dekompletację. Poprawione egzemplarze projektu budowlanego przekazano przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r., a następnie dnia 13 maja 2019 r. projektant dokonał kolejnych poprawek w 4 egzemplarzach projektu budowlanego w siedzibie organu.

W dniu 15 kwietnia 2019 r. do organu wpłynęło pisma A. J., w których skarżąca wskazała, że cyt.: "zostałam oszukana przez małżeństwo S., M. i M. i notariusza D. K., że podpisałam nieświadomie akt notarialny nr [...] dnia 9 grudnia 2009 r. gdyż byłam współwłaścicielem tego gruntu i nieruchomości".

Zaskarżoną decyzją Wojewody Opolskiego z 3 czerwca 2019 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola. Przedstawiając ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy podkreślił, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy, a obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Dalej przytaczając brzmienie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego stwierdził, że dokonując sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawa przyjął, że nie narusza on przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i odpowiada wymogom Prawa budowlanego. Stwierdził, że obszar inwestycji, tj. działki nr a i nr b objęte są obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr [...] poz. [...] ze zm. dnia [...]). Integralną częścią uchwały jest rysunek planu, stanowiący załącznik numer 1 (§ 1 ust. 1 pkt 2 ww. planu). Bezspornym jest, że zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. uchwały teren, na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości oznaczony jest symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ustaleniach wspólnych dla wszystkich lub większości terenów (zgodnie ze sformułowanym w § 1 ust. 4 pkt 2 uchwały) zawarto zakaz lokalizacji obiektów, których funkcjonowanie powoduje emisję hałasu przekraczającą dopuszczalne normy określone w przepisach odrębnych (dotyczących rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 112), z wyjątkiem inwestycji celu publicznego (§ 5 ust. 1 pkt 4 uchwały) oraz nakaz, iż tereny wyznaczone na rysunku planu, przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną z usługami, mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną z usługami wskazuje się jako przyporządkowane terenom "pod zabudowę mieszkaniową" z dopuszczalnym poziomem hałasu określonym w przepisach odrębnych (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. a uchwały). Podniósł, że zgodnie z zapisami § 5 ust. 2 pkt 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się lokalizację usług handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej i obsługi ludności lub przedsiębiorstw w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem wyznaczenia parkingu w granicach zajmowanej działki, przyjmując wskaźnik minimum 3 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej usług, w punkcie 4 dopuszczono rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania obiektów pod warunkiem zachowania przeznaczenia terenów. Zaakcentował, że z ustaleń szczegółowych zawartych w § 11 ust. 27 planu wynika, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obowiązują następujące ustalenia, tj. dopuszcza się następujące przeznaczenia uzupełniające: zieleń, urządzenia i obiekty towarzyszące w tym sieci infrastruktury technicznej, mała architektura, parkingi i komunikacja wewnętrzna; minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40 % powierzchni terenu; maksymalna powierzchnia zabudowy 50 % powierzchni terenu. Dopuszcza się również lokalizację budynków gospodarczych i garaży wolno stojących, jednokondygnacyjnych, nawiązujących formą i wykończeniem do budynku mieszkalnego; ustala się warunki podziałów nieruchomości (szerokości frontu działki od 25 do 35 m, powierzchnia działki od 15 do 25 arów), odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczających tereny: [...] i [...] od 4 do 6 m, zgodnie z rysunkiem planu; dla istniejących budynków niespełniających warunków określonych w pkt 6 dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i nadbudowę; lokalizacja budynku o liczbie kondygnacji nadziemnych do 2; dopuszcza się trzecią kondygnację nadziemną w poddaszu użytkowym; maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy 12 m; maksymalna wysokość ścianki kolankowej poddasza 1,5 m; dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 40 do 45°; obsługa komunikacyjna od terenów: [...] i [...]; ochrona obiektów zabytkowych zgodnie z § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 uchwały; w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej wymaga się objęcia terenu zasadami ochrony określonymi w § 6 pkt 5 i pkt 6 uchwały. Wyjaśnił organ, że stosownie do § 3 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy rozumieć lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub zespołu takich budynków, wraz z budynkami gospodarczymi i garażami na jednej działce. Argumentował, że przywołana terminologia odpowiada definicji zabudowy jednorodzinnej określonej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zmianami). Nadto, za budynek mieszkalny jednorodzinny, zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, należy natomiast rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Uzasadniał organ odwoławczy, że z części rysunkowej projektu budowlanego, tj. z rysunku zatytułowanego cyt.: "rzut parteru - podział funkcjonalny" (nr rysunku 2.1 A) wynika, że część usługowa obejmuje pomieszczenia nr 1.1 wiatrołap, 1.2 - biuro, 1.13 komunikacja oraz 1.16 wc niepełnosprawni/damski/męski, a powierzchnia całkowita lokalu użytkowego (usługowego) wynosi 252,76 m2, co zgodnie z obliczeniami dokonanymi przez projektanta, a zawartymi w pkt 2 opisu technicznego architektury, stanowi 28,8% powierzchni całkowitej budynku. Pozostała część powierzchni całkowitej budynku przeznaczona jest na funkcję mieszkalną. Zaakcentował, uwzględniając przepis art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 2004 r., że w wyniku dokonanych przez projektanta poprawek w projekcie budowlanym, ww. lokal użytkowy został trwale wydzielony (za pomocą przegród budowlanych) od pozostałej części budynku stanowiącej lokal mieszkalny, a tak zaprojektowany budynek spełnia przywołaną powyżej definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących specyfiki projektu oraz niesprecyzowania przez projektanta konkretnego przeznaczenia lokalu użytkowego, co w jej ocenie nie gwarantuje zachowania wymogów określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił, że zarówno z wniosku

o pozwolenie na budowę, jak również z załączonego do ww. wniosku projektu budowlanego, jednoznacznie wynika, że lokal użytkowy będzie pełnił funkcję biura. Z opisu układu funkcjonalno-przestrzennego lokalu biurowego, zawartego na stronie nr 25 projektu budowlanego, wynika, że będą się w nim odbywały spotkania z klientami, prezentacje oferty oraz przygotowywanie i zawieranie umów. Został on zaprojektowany i przystosowany dla 4 gości oraz 1 pracownika (samozatrudnienie inwestora). Pozostała część budynku zaprojektowana została jako lokal mieszkalny. Tak zaprojektowany obiekt budowlany, w ocenie organu odwoławczego nie będzie wprowadzał dodatkowych uciążliwości dla terenów sąsiednich. Z części opisowej projektu zagospodarowania terenu wynika natomiast, że cyt.: "funkcjonowanie przedsięwzięcia, zwłaszcza jego wielkość i lokalizacja, nie spowoduje wystąpienia negatywnych oddziaływań na środowisko.[...] Uciążliwość w zakresie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), wibracji, zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego, substancji zapachowych, niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego oraz zanieczyszczenia gruntu i wód nie występuje w związku z planowaną inwestycją". W ocenie Wojewody Opolskiego, przedmiotowa inwestycja nie będzie ograniczać prawa mieszkańców zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej do wypoczynku, nie spowoduje, iż korzystanie z tych terenów zgodnie z ich faktycznym i prawnym z punktu widzenia aktu prawa miejscowego przeznaczeniem będzie niemożliwe. Odnośnie do zarzutów skarżącej dotyczących kwestionowania prawdziwości dokumentu sporządzonego przez notariusza przy udziale M. S. i M. S., a związanych z przeniesieniem prawa własności nieruchomości uznał, że decydujące znaczenie mają wpisy dokonane w księgach wieczystych i obowiązująca zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni pewność obrotu nieruchomościami dokonywaną w dobrej wierze i w zaufaniu do ksiąg wieczystych. Stwierdził organ, że dla nieruchomości o numerach: a i b, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę, prowadzone są księgi wieczyste przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zarówno z księgi wieczystej nr [...] dotyczącej nieruchomości nr a, jak i księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości nr b wynika, iż nieruchomości te, stanowią własność I. D. i P. D. Natomiast w poruszanej kwestii sfałszowania dokumentów stwierdził, że nie posiada kompetencji uprawniających do zbadania powyższego i podjęcia czynności w tym zakresie.

Na powyższą decyzję skargę wniosła A. J. We wniesionej skardze domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, wstrzymania jej wykonania oraz przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym. W uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się z treścią zapadłej decyzji, gdyż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa i rażącym naruszeniem jej praw. W jej ocenie, organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a., które miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak podjęcia przez ten organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie w celu wydania decyzji zgodnej z prawem.

Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 6 sierpnia 2019 r. zwolniono skarżącą z kosztów sądowych oraz ustanowiono dla niej radcę prawnego.

Postanowieniem z 25 września 2019 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przewidziane w powyższym przepisie ustawy ustrojowej kryterium legalności dokonywanej przez sąd kontroli, umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego - na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarówno rozstrzygnięcia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), jak i dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei z istoty kontroli wynika, że zasadność skarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem postępowania jest decyzja Wojewody Opolskiego z 3 czerwca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z 7 lutego 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny z usługą w parterze w [...] przy ulicy [...], na działce o nr ewid. a, b, k.m. [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna miasto [...].

Na wstępie zaznaczyć należy, że interes prawny skarżącej w zaskarżeniu decyzji Wojewody Opolskiego, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (tak wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt – II OSK 2082/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływane jako CBOiSA). Pojęcie interesu prawnego jest kluczowe dla oceny legitymacji skargowej danego podmiotu, a stwierdzenie jej braku prowadzi do oddalenia skargi. Skarżąca jest właścicielką działki o nr ewid. c, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (por. s. 8 projektu budowlanego), stąd też zasadnie uznana została za stronę postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z póź. zm.) , zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 35 ust. 3 ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organy procedujące w sprawie wykonały ciążące na nich obowiązki wynikające z ww. przepis oraz art. 34 ust. 2 ustawy, a inwestor zastosował się do nałożonych na niego postanowieniami obowiązków. Organy dokonały również kontroli złożonego projektu budowlanego pod względem spełnienia wymagań wynikających z art. 33 i 34 ustawy.

Kwestia sporna w przedmiotowej sprawie dotyczyła przede wszystkim zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr [...] poz. [...] ze zm. dnia [...]), zwanej dalej planem. Poza sporem jest, że działki nr a i nr b objęte planowaną inwestycją położone są na terenie objętym postanowieniami obowiązującego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], oznaczającym tereny przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 1 ust. 1 pkt 2 planu – załącznik graficzny stanowi integralną część ww. uchwały). Organ odwoławczy dokonał analizy postanowień przedmiotowej uchwały i zasadnie uznał, że dla prawidłowej oceny przeznaczenia terenu znaczenie mają nie tylko postanowienia dotyczące obszaru o symbolu [...] zawarte w § 11 pkt 27 planu, ale również wobec brzmienia § 1 ust. 4 pkt 2 ustalenia ogólne, tj. wspólne odnoszące się do postanowień wspólnych dla wszystkich lub większości terenów, wyznaczonych w obszarze objętym granicami plany, a więc zamieszczone także w § 5 ust. 1 pkt 4 (zakaz lokalizacji obiektów, których funkcjonowanie powoduje emisję hałasu przekraczającą dopuszczalne normy określone w przepisach odrębnych, z wyjątkiem inwestycji celu publicznego); § 5 ust. 1 pkt 5 lit. a (tereny wyznaczone na rysunku planu przeznaczone na zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną mieszkaniową, mieszkaniową jednorodzinną z usługami, mieszkaniową wielorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną z usługami wskazuje się jako przyporządkowaną terenom "pod zabudowę mieszkaniową" z dopuszczalnym poziomem hałasu określonym w przepisach odrębnych); § 5 ust. 2 pkt 3 (ustala się wspólne zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy obowiązujące na poszczególnych grupach terenów, wydzielonych liniami rozgraniczającymi na obszarze opracowania planu, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej: dopuszcza się lokalizację usług handlu detalicznego, gastronomii, opieki zdrowotnej i obsługi ludności lub przedsiębiorstw w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem wyznaczenia parkingu w granicach zajmowanej działki, wskaźnik przyjmując minimum 3 miejsc parkingowych na 100 m2 powierzchni użytkowej usług).

Niezależnie od powyższych ustaleń przedmiotowy plan zawiera w § 3 ust. 2 pkt 1 definicję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przez którą należy rozumieć lokalizację jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub zespołu takich budynków wraz z budynkami gospodarczymi i garażami na jednej działce oraz w § 3 ust. 2 pkt 3 definicję usługi, przez którą należy rozumieć jako usługi handlu detalicznego, usługi gastronomii, usługi z zakresu obsługi ludności lub przedsiębiorstw, usługi kultury, usługi administracji, usługi opieki zdrowotnej, usługi oświaty, usługi z zakresu obsługi komunikacji. Z ustaleń szczegółowych zawartych w § 11 ust. 27 ww. uchwały wynika, że na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...], przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obowiązują następujące ustalenia:

1. dopuszcza się następujące przeznaczenia uzupełniające:

a) zieleń,

b) urządzenia i obiekty towarzyszące w tym sieci infrastruktury technicznej, mała architektura,

c) parkingi i komunikacja wewnętrzna;

2. minimalna powierzchnia biologicznie czynna 40 % powierzchni terenu;

3. maksymalna powierzchnia zabudowy 50 % powierzchni terenu;

4. dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczych i garaży wolno stojących, jednokondygnacyjnych nawiązujących formą i wykończeniem do budynku mieszkalnego;

5. warunki podziałów nieruchomości:

a) szerokości frontu działki od 25 do 35 m,

b) powierzchnia działki od 15 do 25 arów;

6. odległość nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczających tereny: [...] i [...] od 4 do 6 m, zgodnie z rysunkiem planu;

7. dla istniejących budynków niespełniających warunków określonych w pkt 6 dopuszcza się przebudowę, rozbudowę i nadbudowę;

8. lokalizacja budynku o liczbie kondygnacji nadziemnych do 2;

9. dopuszcza się trzecią kondygnację nadziemną w poddaszu użytkowym;

10. maksymalna wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy 12 m;

11. maksymalna wysokość ścianki kolankowej poddasza 1,5 m;

12. dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 40 do 45°;

13. obsługa komunikacyjna od terenów: [...] i [...];

14. ochrona obiektów zabytkowych zgodnie z § 6 pkt 1, pkt 2 i pkt 6 uchwały;

15. w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej wymaga się objęcia terenu zasadami ochrony określonymi w § 6 pkt 5 i pkt 6 uchwały.

Prawidłowe zatem odczytanie uchwalonych norm prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działek inwestora o nr a i b prowadzić musi do stwierdzenia, że na obszarze oznaczonym na mapie planu [...] dopuszcza się przedsięwzięcia i lokalizację obiektów, o których mowa w ustaleniach ogólnych, tj. odnoszących się do postanowień wspólnych dla wszystkich lub większości terenów, wyznaczonych w obszarze objętym granicami planu, a więc zamieszczonych także w § 5 ust. 2 pkt 3, gdzie dopuszczono w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej lokalizację m.in. usług obsługi ludności i przedsiębiorstw. Planowane więc usytuowanie w budynku jednorodzinnym funkcji usługowej w postaci biura, co wynika z projektu, nie jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji przeanalizował zapisy planu, dokonał sprawdzenia projektu i wyciągnął właściwe wnioski. Zasadnie też uznał, że część usługowa nie przekracza 30 % powierzchni budynku, wydzielona została ona od części mieszkalnej trwałymi przegrodami. Z opisu układu funkcjonalno-przestrzennego lokalu biurowego, zawartego na stronie nr 25 projektu budowlanego, wynika, że będą się w nim odbywały spotkania z klientami, prezentacje oferty oraz przygotowywanie i zawieranie umów. Został on zaprojektowany i przystosowany dla 4 gości oraz 1 pracownika. Pozostała część budynku zaprojektowana została jako lokal mieszkalny. Zaaprobować należy również stanowisko organu, że zaprojektowany obiekt budowlany nie będzie wprowadzał dodatkowych uciążliwości dla terenów sąsiednich, co wynika z części opisowej projektu zagospodarowania terenu, w której stwierdzono, że funkcjonowanie przedsięwzięcia, zwłaszcza jego wielkość i lokalizacja, nie spowoduje wystąpienia negatywnych oddziaływań na środowisko.

Zdaniem Sądu, zapis § 11 ust. 27 planu odczytywać należy w ten sposób, że poza podstawową funkcją obszaru, w tym wynikającą z postanowień ogólnych, dopuszcza się również wymienione tam przeznaczenie uzupełniające.

Wyjaśnienia wymaga również, że organy administracji zobligowane są stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie rozstrzygania. Do takich przepisów należą przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w [...], będące w myśl art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) aktem prawa miejscowego i z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa na spornym obszarze.

Dodać należy również, że organ architektoniczno-budowlany jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Przepisy art. 35 ustawy nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt, ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego on dotyczy. Powyższe oznacza, że organ nie może sam, według własnego uznania zmieniać kwalifikacji przeznaczenia obiektu, którego dotyczy złożony projekt budowlany. (por. wyrok NSA z 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 31/03/14; wyrok WSA w Poznaniu z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 957/17). W świetle powyższego, wbrew sugestiom skarżącej organ dokonując analizy rozwiązań projektowych nie miał podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie dotyczy w istocie przebudowy i rozbudowy istniejącego obiektu na budynek mieszkalny z usługą biurową na parterze. Kwalifikacja prawna danej inwestycji opierać może się wyłącznie na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych w projekcie.

Odnośnie do zarzutu skarżącej stwierdzić należy, że w zasadzie każda inwestycja realizowana w bliskim sąsiedztwie powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże, gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu, iż wydana decyzja o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego jest niezgodna z prawem. Inwestor przedłożył do wniosku wymagane prawem dokumenty, a planowana inwestycja zgodna jest z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stąd organ nie był uprawniony do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja natomiast w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.

W sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, nie doszło do naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.