Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.13 ust. 1 i 2 oraz  art. 4 ust. 3 w zw z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 3 § 2 pt 4, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 352/18 w sprawie ze skargi J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wołomińskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.S. na rzecz Starosty Wołomińskiego kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 352/18 oddalił skargę J.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wołomińskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.S. pismem z dnia 4 czerwca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Wołomińskiego postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosków z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do niezwłocznego rozpoznania wniosków i załatwienia ich zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzenia, że organ rażąco naruszył prawo, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości, stwierdzenia bezprawności żądania poniesienia przez wnioskodawcę kosztów doręczania mu za pośrednictwem poczty urzędowej korespondencji w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zainteresowany wskazał, iż w dniu 6 lutego 2018 r. skierował do skarżonego organu pocztą elektroniczną 41 odrębnych wniosków, w których prosił o pilne poinformowanie czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działkę o podanym (w każdym wniosku) nr ew. obręb gm. K., oraz wniósł o przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza oraz o wskazanie KW dla tej nieruchomości. Zastrzegł przy tym, iż nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną, gdyż wnioski zostały wysłane grzecznościowo przez jego syna W. w dniu 7 lutego 2018 r. za pośrednictwem jego poczty elektronicznej. Skarżący takowej poczty nie posiada, nie ma komputera i z racji wieku (81 lat) nie potrafi się nim również posługiwać. Wskazał również, że ustawowy 14 dniowy termin na udzielenie odpowiedzi upłynął w dniu 21 lutego 2018 r. W dniu 26 lutego 2018 r. doręczono skarżącemu enigmatyczne pismo organu (datowane na dzień 21 lutego 2016 r. WGG.680.43.2018.AZ) nie precyzujące czego ono dokładnie dotyczy i informujące o przygotowaniu niesprecyzowanych odpowiedzi i o konieczności poniesienia przez wnioskodawcę kosztów ich doręczenia.

Skarżący wskazywał, że wielokrotnie pismami z dnia 3 marca, 2 i 24 kwietnia 2018 r. zwracał się do organu o sprecyzowanie przedmiotu postępowania i wskazywał na brak podstaw prawnych do obciążania wnioskodawcy kosztami urzędowej korespondencji, będącymi rutynowymi, a nie dodatkowymi kosztami działania urzędu. Zwrócił się ponadto o doręczenie korespondencji bezkosztowo przez pracownika urzędu, pocztą kurierską lub alternatywnie o opublikowanie ich w BlP urzędu i wskazanie precyzyjnie ścieżki dostępu do niej. Starosta Wołomiński w swej korespondencji nie udzielał precyzyjnej odpowiedzi, lecz w kolejnym piśmie z dnia 8 maja 2018 r. nr WGG.680.43.2018 oświadczył, że jeśli wciągu 14 dni wnioskodawca nie zmieni żądania sposobu doręczenia na wskazany przez niego (odbiór osobisty, za pośrednictwem poczty elektronicznej lub za pośrednictwem operatora pocztowego), to wszystkie 41 wniosków połączonych w sprawę WGG.680.43.2018 pozostanie bez rozpoznania. Wyznaczony termin upłynął skutecznie w dniu 23 maja 2018 r. lecz organ nie podjął żadnych działań, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 29 maja 2018r. WGG.680.43.2018 organ nadal nie sprecyzował przedmiotu postępowania jednocześnie oświadczył, że wnioski skarżącego są nieprecyzyjne, lecz nie wskazał w jakim zakresie i co należałoby sprecyzować.

W ocenie skarżącego Starosta Wołomiński złamał podstawowe zasady postępowania jakimi organ administracji winien zawsze się kierować w swoim działaniu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dają żadnych podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Postępowanie musi się zakończyć udostępnieniem żądanej informacji, decyzją administracyjną (odmową, umarzającą postępowanie) lub poinformowaniem o nieposiadaniu żądanej informacji. Skarżony organ nie udzielając informacji w ustawowym terminie lekceważy go i zmusza do stawiennictwa w urzędzie, żeby zamanifestować swoją "władzę". Organ przy odrobinie dobrej woli, gdyby tylko rzeczywiście chciał udostępnić wnioskowane informacje (nie odmówił przecież formalnie jej udostępnienia) bezkosztowo, dołączyłby je wszystkie do któregoś ze swoich pism z dnia: 21 lutego 2016 r., 19 marca 2018 r., 16 kwietnia 2018 r. lub 8 maja 2018 r. Mógł również przesłać je razem pocztą kurierską. Zdaniem skarżącego, celowa i świadoma obstrukcja organu w tej sprawie oraz wydawanie rażąco naruszających prawo zarządzeń ustanawiających wbrew ustawie ryczałtowe opłaty za udostępnienie informacji publicznej mają zniechęcić wnioskodawców i utrudnić im dostęp do niewygodnych informacji w obawie, że ich ujawnienie może doprowadzić do karnych konsekwencji dla starosty za nieprawidłowości w prowadzonej dokumentacji finansowo księgowej powiatu. Nieuzasadniona zwłoka w załatwieniu sprawy (do dnia wniesienia skargi) wyniosła 96 dni, co uzasadnia dodatkowo wymierzenie organowi dotkliwej grzywny.

W odpowiedzi na skargę Starosta Wołomiński wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu pisma procesowego Starosta Wołomiński podniósł, iż organ w ustawowym terminie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu 21 lutego 2018 r. odpowiedział na wszystkie wnioski o dostęp do informacji publicznej, tj. zostało wysłane pismo do J.S., które zostało odebrane dniu 26 lutego 2018 r. przez J.S.1 (domownika). Wnioskodawca został poinformowany o opłacie związanej z udostępnieniem informacji publicznej. Był to koszt związany z kosztem wysyłki listu poleconego za pośrednictwem operatora pocztowego tj. 6,20 zł za każdą przygotowaną informację. Ponadto poinformowano wnioskodawcę o możliwości osobistego odbioru pisma w Wydziale [..] Starostwa Powiatowego w Wołominie w godzinach pracy urzędu, co nie generuje kosztów.

Następnie w dniu 5 marca 2018 r. organ zarejestrował pismo J.S., wysłane drogą elektroniczną w dniu 3 marca 2018 r., była to odpowiedź na pismo z dnia 21 lutego 2018 r. Wnioskodawca wskazał na bezprzedmiotowość pisma z dnia 21 lutego 2018 r., ponieważ nie precyzowało ono treści wniosków z dnia 7 lutego 2018 r. Nadto wniósł o sprecyzowanie ww. pisma poprzez wskazanie jakich konkretnych wniosków, o jakiej treści i jakie oznaczenie przypisano do każdego konkretnego wniosku. Ponadto wnioskodawca wniósł o bezkosztowe doręczenie odpowiedzi za pośrednictwem urzędnika starostwa do jego miejsca zamieszkania. Następnie w dniu 19 marca 2018 r. została wysłana odpowiedź na pismo z dnia 3 marca 2018 r. W odpowiedzi organ poinformował J.S. o sygnaturach, jakie otrzymały poszczególne wnioski z dnia 7 lutego 2018 r. Organ znaczył, że jako autor 41 wniosków J.S. powinien mieć wiedzę odnośnie do wysyłanych przez siebie wniosków i znać ich treść. Ponadto poinformowano go o możliwości wglądu do zgromadzonych pism i złożonych wniosków w sprawie udzielenia informacji publicznej w Wydziale [..] Starostwa Powiatowego w Wołominie, a także poinformowano o tym, że organ nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu oraz wskazano dostępne metody doręczeń, tj.: przesyłka za pomocą poczty elektronicznej, przesyłka za pośrednictwem operatora pocztowego lub odbiór osobisty korespondencji siedzibie urzędu.

Następnie w dniu 16 kwietnia 2018 r. organ odpowiedział na pismo z dnia 2 kwietnia 2018 r. W odpowiedzi poinformował wnioskodawcę, że pismem z dnia 19 marca 2018 r. wylistowano wnioski oraz wskazano dokładną datę i godzinę wysłania, a także wskazano sygnaturę, jaką otrzymały poszczególne wnioski. Ponownie przypomniano wnioskodawcy, że zainteresowany może zapoznać się ze zgromadzoną dokumentacją. Ponadto poinformowano, że urząd posiada wiedzę o unieważnieniu zarządzenia nr 149.2017 z dnia 28 lipca 2017 r., niemniej jednak podstawę prawną do naliczenia opłaty związanej ze sposobem udzielenia informacji publicznej stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał ponownie na brak możliwości udostępnienia informacji we wnioskowany przez J.S. sposób tj. poprzez doręczenie pism przez pracownika urzędu, jak również za pośrednictwem poczty kurierskiej.

W dniu 24 kwietnia 2018 r. wpłynęła odpowiedź J.S., w której wzywał on po raz kolejny do zaprzestania przewlekania postępowania i sprecyzowania jego przedmiotu. Wskazał, że nie ma dostępu do cudzej skrzynki elektronicznej. Ponadto zaznaczył, że w myśl obowiązującego nadal zarządzenia Starosty Wołomińskiego nr 149.2017 z dnia 28 lipca 2017 r. doręczenie informacji publicznej pocztą kurierską nie generuje żadnych kosztów. W związku z powyższym wnosił o doręczenie wszystkich 41 wnioskowanych informacji publicznych bezkosztowo, pocztą kurierską lub alternatywnie o opublikowanie ich w BIP i wskazanie precyzyjnie ścieżki dostępu. Organ odnosząc się do pisma z dnia 24 kwietnia 2018 r. odpowiedział pismem z dnia 8 maja 2018 r.

Starosta Wołomiński podkreślił, iż podniesiona w skardze przez skarżącego kwestia przewlekłości jest wynikiem niezdecydowania zainteresowanego odnośnie do kwestii sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji. Organ nie pozostaje w bezczynności bowiem wskazuje nieustannie skarżącemu możliwości odbioru odpowiedzi na wnioski. To w istocie skarżący swoją postawą powoduje przewlekłość powyższego postępowania. Organ w piśmie z dnia 8 maja 2018 r. odniósł się do kwestii zamieszczenia odpowiedzi na BIP. Wskazał także, że ścieżka dostępowa do opublikowanej informacji nie stanowi bezkosztowej formy doręczenia, gdyż związana jest z koniecznością skierowania do wnioskodawcy pisma, którego wysyłka za pośrednictwem operatora pocztowego wynosi 6,20 zł. Wnioskowany zaś przez skarżącego drugi sposób odbioru, tj. poprzez doręczenia pism za pośrednictwem poczty kurierskiej, także generuje w stosunku do skarżącego koszty. Organ wskazał skarżącemu, że jeżeli nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, sprawa pozostanie bez rozpoznania.

Organ w dniu 14 maja 2018 r. wystosował do zainteresowanego odpowiedź na pismo z dnia 8 maja 2018 r., a kolejnym pismem – z dnia 29 marca 2018 r. organ odpowiedział J.S. na stawiane zarzuty oraz zasygnalizował, iż jego wnioski do tej pory nie zostały jednoznacznie doprecyzowane w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanej informacji. Ponadto poinformował, że pomimo najszczerszych intencji nie jest możliwe udzielenie precyzyjnej odpowiedzi na nieprecyzyjne wnioski. Organ wskazał dodatkowo na możliwość upoważnienia innej osoby do obioru pism w urzędzie w imieniu wnioskodawcy.

Podsumowując, Starosta Wołomiński podkreślił, iż systematycznie udzielał odpowiedzi na liczne pisma skarżącego, niejednokrotnie wskazywał dostępne metody doręczeń, tj. przesyłkę za pomocą poczty elektronicznej, przesyłkę za pośrednictwem operatora pocztowego lub osobisty odbiór korespondencji w siedzibie urzędu. Wnioski skarżącego nie zostały jednoznacznie doprecyzowane w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanej informacji i w dalszej korespondencji zamiast wskazać jeden z dostępnych sposobów określonych w uprzednich pismach, J.S. przekładał nowy inny niż dotychczas sposób doręczenia, co można by odczytać jako celowe wydłużanie korespondencji z urzędem oraz permanentne zajmowanie i wydłużanie czasu pracy pracownikom zajmującym się obsługą licznych wniosków kierowanych przez J.S. Zaś zamieszczanie wnioskowanej informacji na stronie BlP, co postulował skarżący, nie jest możliwe, gdyż BIP nie służy do prowadzenia korespondencji z wnioskodawcami w sprawie złożonych przez nich wniosków.

Organ zasygnalizował, że rzetelność i celowość wniosków J.S. może zostać poddana w wątpliwość, gdyż wskazywane niejednokrotnie przez Starostę sposoby doręczeń nie muszą generować kosztów. Organ zaś dołożył wszelkich możliwych starań, aby J.S. mógł uniknąć poniesienia kosztów związanych z uzyskaniem informacji, o które wnioskował, wskazując dodatkowo możliwość upoważnienia osoby do odbioru pism w urzędzie w imieniu wnioskodawcy, w przypadku braku możliwości ich odbioru osobistego. Działania skarżącego w tym zakresie są niezrozumiałe, a z jego kolejnych pism wynikać może tylko i wyłącznie brak dobrej woli. Odnosi się wrażenie działania skierowanego w kierunku niepotrzebnego komplikowania w gruncie rzeczy prostych spraw. Organ poinformował, iż w roku 2017 Wydział [..] Starostwa Powiatowego w Wołominie wysłał 207 pism związanych z korespondencją dotyczącą udzielenia informacji publicznej do W.S., co wygenerowało koszty w wysokości 1 283,40 zł związane z samą wysyłką korespondencji za pośrednictwem operatora pocztowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśniając pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takich informacji. Kwestią sporną pozostawało, czy organ nie doręczając skarżącemu odpowiedzi na jego wnioski w sposób przez stronę wskazany, pozostaje w stanie przewlekłości w udostępnieniu informacji publicznej.

Sąd wskazał, że skarżący wystąpił do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej z 41 wnioskami z dnia 6 lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. W każdym z wniosków skarżący zwrócił się do Starosty Wołomińskiego o pilne podanie mu informacji czy, a jeżeli tak to kiedy, od kogo i za ile organ nabył działkę o podanym nr ew. obręb gm. K. oraz przesłanie kopii dokumentu, który to potwierdza ze wskazaniem KW dla tej nieruchomości.

Starosta Wołomiński 41 pismami z dnia 21 lutego 2018 r. przygotował odpowiedzi na każdy z wniosków skarżącego. Analiza treści tych pism oraz załączonych do nich dokumentów prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organ realizując obowiązek wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zmierzał do udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że faktem też jest, iż skarżący nie otrzymał odpowiedzi na swe wnioski z dnia 6 lutego 2018 r., bowiem w każdym z nich zawarł informację, iż "nie wyraża zgody na kierowanie do niego korespondencji pocztą elektroniczną", choć nie stanowiło to dla skarżącego przeszkody do korespondowania z organem w tej właśnie formie. Powyższe poddaje w wątpliwość - w ocenie Sądu - twierdzenie skarżącego, iż z poczty elektronicznej, z uwagi na wiek i brak możliwości technicznych, korzysta on sporadycznie, a w zasadzie jednostkowo kierując do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostepnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostepnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostepnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostepnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostepnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 cyt. ustawy). Wobec tego, iż skarżący wykluczył dokonywanie doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ – realizując regulację art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wielokrotnie informował go pisemnie, iż nie praktykuje doręczeń korespondencji za pośrednictwem pracownika urzędu w sprawach prowadzonych w trybie dostępu do informacji publicznej i innych, jak również, że nie dysponuje środkami technicznymi do udostępnienia informacji w ten sposób, z uwagi na brak pracownika zatrudnionego na stanowisku z zakresem obowiązku do doręczeń osobistych korespondencji stronom postępowań. Jednocześnie organ wskazał dostępne sposoby udostępnienia informacji publicznej i wezwał skarżącego do wskazania jednego z nich – w terminie 14 dni, informując jednocześnie, iż jeżeli skarżący nie sprecyzuje swego wniosku o jeną ze wskazanych form doręczenia (kosztowego lub bezkosztowego) to sprawa pozostanie bez rozpoznania (pismo z dnia 8 maja 2018 r.).

Takie działanie Starosty Wołomińskiego Sąd uznał za prawidłowe.

Sąd podniósł, że organ działając na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia mu odpowiedzi w sposób wskazany we wnioskach, podając przyczyny oraz informując o dostępnych sposobach udostępniania informacji publicznej. W ocenie Sądu, za zgodne z prawem uznać również należy poinformowanie skarżącego w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r., iż w przypadku przesłania mu informacji publicznej za pośrednictwem operatora pocztowego, naliczona zostanie opłata związana z wysłaniem pisma poleconego. W myśl bowiem art. 15 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostepnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).

Sąd wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 cyt. ustawy). Nie kwestionuje się przy tym, iż obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co obliguje adresata wniosku o udostępnienie informacji do starannego rozważenia, czy w konkretnym przypadku opłatę taką można wymierzyć, a ponadto do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Nie oznacza to, że udostępnienie informacji staje się odpłatne, gdyż przepis ten wskazuje jedynie na możliwość zwrotu podmiotowi udostępniającemu kosztów, które poniósł realizując żądanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16). Sąd wyjaśnił także, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Starosta Wołomiński powiadomił wnioskodawcę o przewidywanych kosztach związanych z korespondencją za pośrednictwem operatora pocztowego. Natomiast skarżący nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji i podtrzymał swoje żądanie doręczenia mu odpowiedzi na wnioski za pośrednictwem pracownika urzędu, czy kurierem. W ocenie Sądu, pismo Starosty Wołomińskiego z dnia 21 lutego 2018 r. mieściło się w granicach określonych w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazane przez organ koszty, były zindywidualizowane i odnosiły się do rzeczywistych wydatków, jakie organ byłby zobowiązany ponieść w razie doręczenia skarżącemu odpowiedzi za pośrednictwem operatora pocztowego. Podkreślić przy tym należy, iż Starosta Wołomiński nie uzależnił udzielenia odpowiedzi od wniesienia przez skarżącego określonych opłat. Jak wynika bowiem z treści pisma Starosty Wołomińskiego z dnia 21 lutego 2018 r., organ zwrócił się do skarżącego o potwierdzenie czy odpowiedź do wnioskodawcy ma być przesłana za pośrednictwem operatora pocztowego (z poniesieniem przez wnioskodawcę kosztów), czy też może być udzielona za pomocą poczty elektronicznej lub poprzez odbiór osobisty lub przez pełnomocnika (bezkosztowo). Wskazano, że w przypadku przesłania za pośrednictwem operatora pocztowego naliczona zostanie opłata w wysokości 6,20 zł, są to koszty związane z wysłaniem pisma poleconego.

W ocenie Sądu, skoro organ poinformował skarżącego zarówno o wysokości ewentualnych, zindywidualizowanych kosztów udostępnienia informacji publicznej, a także zwrócił się do skarżącego o modyfikację sposobu doręczenia, wskazując dostępne sposoby otrzymania informacji, w tym pożądane przez skarżącego sposoby bezkosztowe, to przyjąć należało, iż Starosta Wołomiński nie uzależnił dokonania doręczenia informacji listem poleconym, od uprzedniego wniesienia opłat.

Mając na uwadze, iż w niniejszej sprawie skarżący nie został wezwany do poniesienia żadnych opłat, a jedynie poinformowany o ich ewentualnej wysokości, to w działaniu Starosty Wołomińskiego nie można dopatrzyć się naruszenia prawa. Natomiast zawarte w piśmie z dnia 21 lutego 2018 r. wskazanie wysokości wszystkich kosztów w odniesieniu do każdego ze złożonych wniosków wymyka się spod kontroli sądu w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organu. Ustalenie tego, czy organ winien ewentualnie obciążyć skarżącego jedną opłatą (za jedną przesyłkę pocztową), czy kilkoma opłatami (odpowiednio do ilości listów poleconych we wszystkich zainicjowanych przez skarżącego sprawach), należy do kategorii rozważań potencjalnych (ewentualnych) i mogłaby podlegać kontroli dopiero w postępowaniu ze skargi na konkretny akt, którym obciążono by skarżącego takimi opłatami, pamiętając przy tym oczywiście, że skarżący musiałby uprzednio wyrazić wolę otrzymania informacji w taki sposób. Nie bez znaczenia pozostają dwie okoliczności, pierwszą z nich jest to, że skarżący z nieumotywowanych i niezrozumiałych względów zrezygnował ze sposobu doręczenia mu odpowiedzi na wnioski, z jakiego sam skorzystał przy ich składaniu, to jest za pośrednictwem poczty elektronicznej. Z kolei drugą stanowi okoliczność, którą można by traktować w kategoriach nadużywania prawa do informacji publicznej. Sąd podkreślił, że jest mu z urzędu wiadomym, że skarżący oraz jego syn W.S. inicjują wiele postępowań o udostępnienie informacji publicznej, wykorzystując przy tym środki elektronicznej komunikacji, przy jednoczesnym sprzeciwianiu się, by organ realizował swój obowiązek w ten sam sposób. W ocenie Sądu, żądanie doręczania informacji poprzez "posłańca", "pracownika urzędu", czy "kuriera", nie może zostać przyjęte jako standardowy sposób udostępniania informacji publicznej, tym bardziej biorąc pod uwagę znaczną liczbę składanych przez wskazane osoby wniosków. Zatem za nieuzasadnione uznać należało stanowisko skarżącego, iż Starosta naruszył omawiane regulacje odmawiając wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej za pośrednictwem pracownika urzędu, czy w innej formie doręczenia bezkosztowego. Zdaniem Sądu problemem w niniejszej sprawie nie jest zatem opieszałość organu, który przygotował odpowiedzi na wnioski skarżącego i niezwłocznie reagował na kolejne pisma skarżącego, lecz niezrozumiała niechęć skarżącego do współpracy z organem, aby wnioskową przez siebie informację niezwłocznie uzyskać. Organ wyczerpał zatem obowiązki informacyjne z ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków, a w wezwaniu tym wskazał przewidziany ustawą termin dla dokonania tej czynności i pouczył o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Sąd podkreślił, że organ przygotował skarżącemu odpowiedzi na wnioski z dnia 6 lutego 2018 r. do odbioru wg wskazanej przez niego formy udostępnienia. Zatem sprawę załatwił w jednej z wymaganej przez ustawę form – polegającej na udostępnieniu informacji publicznej, a nie zakończeniu sprawy wydaniem decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wołomińskiego nie mogła być uwzględniona. Sąd nie mógł bowiem zobowiązać organu do rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy informacje te zostały przygotowane, a skarżący nie wskazał dostępnego i możliwego w realizacji sposobu ich doręczenia. W analizowanym przypadku organ bezsprzecznie zmierzał do jak najszybszego załatwienia wniosków skarżącego, a powstałe opóźnienie w faktycznym uzyskaniu przez zainteresowanego żądanej informacji powstało z przyczyn leżących wyłącznie po stronie skarżącej. Sąd zauważył także, że w rozpoznawanej sprawie sposób działania skarżącego wskazuje, że jego poczynania nie zmierzają do skorzystania z przysługującego mu prawa, lecz zmuszania organu publicznego do określonego zachowania pożądanego przez wnioskodawcę. Takie działanie może być poczytywane jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem opisany powyżej sposób korzystania z przysługującego skarżącemu prawa nie służy dbałości o dobro publiczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.S. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o zmianę wyroku i uwzględnienie skargi, jednocześnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust.1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne ustalenia faktyczne, w szczególności co do nie dokonania przez skarżącego zmiany wniosku w zakresie sposobu i trybu udzielenia informacji, posiadania bądź nie środków technicznych dla realizacji wniosków, wystąpienia kosztów dodatkowych ich realizacji oraz zakończenia postępowania w zakresie zmiany formy i sposobu udostępnienia informacji oraz wyznaczenia opłaty, a przez to uznanie, iż organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że skarżony organ nie dokonał w określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej czynności, tj. nie wydał decyzji umarzającej postępowania na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie zakończył prawidłowo postępowania zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że nie zachodzi przewlekłość postępowania w sytuacji, w jakiej podmiot zobowiązany wskazuje inną formę i sposób udostępnienia niż to zostało określone we wniosku, a osoba wnioskująca nie wyraża na to zgody na "zmianę wniosku", przy czym podmiot zobowiązany nie kończy postępowania decyzją umarzającą postępowanie,

- art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że podmiot zobowiązany mógł pozostawić wniosek bez rozpoznania, a nie umorzyć postępowanie, w dodatku w sytuacji, gdy organ miał bezsprzecznie środki techniczne do udostępnienia informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę,

- art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji stwierdzenia wystąpienia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji, podmiot zobowiązany nie miał obowiązku poinformowania wnioskodawcy o wysokości tych kosztów i umożliwienia mu ich akceptacji, zmiany bądź wycofania wniosku i nie wypełniając tego obowiązku, nie dopuścił się on zbędnej, celowej zwłoki, a jednocześnie mimo braku wycofania wniosku oraz zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ostatecznie mimo ciążącego obowiązku nie udostępnił wnioskowanej informacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje sytuacji, w jakiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej może pozostać bez rozpoznania. W tej kwestii biorąc pod uwagę art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy, Sąd I instancji nie uzasadnił dlaczego wbrew jednoznacznej treści tych przepisów uznał, że nie doszło do przewlekłości postępowania w sytuacji, w jakiej organ nie zakończył prawidłowo postępowania, a jedynie przedłużał jego przebieg. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji wnioskodawca pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia informacji, poprzez wskazanie alternatywnego doręczenia pocztą kurierską lub publikacji informacji w BIP urzędu, co obligowało organ do podjęcia w zależności od stosowanego przez ten organ przepisu tj. art. 14 ust. 2 albo art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych czynności, czy też zakończenia postępowania. Dla oceny podnoszonych zarzutów nie ma znaczenia na tym etapie, czy organ miał tzw. "warunki techniczne" do wykonania wniosku. To wnioskodawca decyduje o formie i sposobie udostępnienia informacji a nie odwrotnie (art. 14 ust.1 ustawy) i jego żądanie nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Jeżeli organ proponuje inną formę i sposób udostępnienia, a skarżący nie wyraża na to zgody to podmiot zobowiązany winien wydać decyzję umarzającą postępowanie. Również w tym zakresie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje określone obowiązki podmiotu zobowiązanego, do których nie można zaliczyć działań organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta Wołomiński wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że podniesiona kwestia przewlekłości jest wynikiem niezdecydowania wnioskodawcy odnośnie do kwestii sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 18 stycznia 2022 r. poinformowano strony, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej bądź wyrazi zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Strony poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z brakiem odpowiedzi od J.S. na wezwanie Sądu z dnia 18 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący obecnie stan zagrożenia epidemicznego ogłoszony z powodu COVID-19 nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o regulacji art. 15 zzs4 uCOVID-19, przy czym wszystkie strony nie wskazały, czy mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez błędne ustalenia faktyczne, w szczególności co do niedokonania przez skarżącego zmiany wniosku w zakresie sposobu i trybu udzielenia informacji, posiadania bądź nie środków technicznych dla realizacji wniosków, wystąpienia kosztów dodatkowych ich realizacji oraz zakończenia postępowania w zakresie zmiany formy i sposobu udostępnienia informacji oraz wyznaczenia opłaty, a przez to uznanie, iż organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania.

Zarzut powyższy nie jest zasadny.

W odniesieniu do konstrukcji tego zarzutu należy wskazać, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że podnoszone zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Podnosząc zarzut w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 lipca 2021 r., II GSK 1414/18, III FSK 3748/21). Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stawiane zarzuty muszą być formułowane i argumentowane precyzyjnie, bowiem NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, wskazywać na podstawie niewyartykułowanego opisu naruszonych przepisów, doprecyzowywać sformułowanych w niej zarzutów czy ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., II GSK 322/07, 7 kwietnia 2009 r., II FSK 338/08).

Strona skarżąca kasacyjnie formułując zarzut naruszenia ww. przepisów stwierdziła, że Sąd dopuścił się błędnych ustaleń faktycznych, a zarzut ten wyjaśniła twierdzeniem, że wadliwie Sąd stwierdził, że skarżący nie dokonał zmiany w zakresie sposobu i trybu udzielenia informacji, a także że nie ustalono prawidłowo czy organ posiadał czy nie środki techniczne dla realizacji wniosków oraz czy rzeczywiście wystąpiły dodatkowe koszty w zakresie realizacji wniosków a co więcej dokonano błędnych ustaleń w zakresie prawidłowego zakończenia postępowania. Istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania, jednakże uzasadnienie skargi kasacyjnej zarzutu tego nie rozwija. Lakoniczna treść uzasadnienia skargi kasacyjnej opiera się wyłącznie na stwierdzeniu, że "wnioskodawca pismem z 24 kwietnia 2018 r. dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia informacji, poprzez wskazanie alternatywnego doręczenia pocztą kurierską lub publikacji informacji w BIP urzędu, co obligowało organ do podjęcia w zależności od stosowanego przez ten organ przepisu, tj. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. albo art. 15 ust. 2 u.d.i.p. do określonych czynności, czy też zakończenia postępowania". Takie wyjaśnienie postawionego zarzutu nie stanowi prawidłowego uzasadnienia podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zarzutu sprowadza się bowiem wyłącznie do gołosłownego zakwestionowania ustaleń Sądu i nie podważa zajętego stanowiska o braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania w udostępnieniu informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie ani w ramach omawianego zarzutu, ani w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, ani w żadnym miejscu uzasadnienia skargi kasacyjnej, nie wskazała w ogóle na przepisy, które mogły być podstawą stwierdzenia przez Sąd przewlekłości postępowania. Nie odniosła się też w żaden sposób do przyjętego przez Sąd rozumienia przewlekłości postępowania, ani tym bardziej nie zakwestionowała stanowiska Sądu w odniesieniu do przyjętego przez Sąd rozumienia tej kategorii. Stwierdzenie, że w ocenie strony skarżącej kasacyjnie postępowanie winno zakończyć się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, nie stanowi samo w sobie dostatecznej podstawy do uznania, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, której istota przejawia się nie w niezałatwieniu sprawy we właściwej formie w określonym terminie, lecz w prowadzeniu postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wadliwość uznania przez Sąd, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania nie może być skutecznie zwalczana zarzutami naruszenia wymienionych przez skarżącego kasacyjnie przepisów bez ich powiązania z przepisami odnoszącymi się do przewlekłości postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej.

Nie mógł być także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., 15 ust.1 i 2 u.d.i.p., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo tego, że skarżony organ nie dokonał w określony w u.d.i.p. czynności, tj. nie wydał decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz nie zakończył prawidłowo postępowania zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Należy zwrócić uwagę, że Sąd I instancji oddalił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd nie mógł zatem w niniejszej sprawie naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez "nieuwzględnienie skargi", tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne, a nie w sprawach ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Ponadto nieskuteczność powyższego zarzutu wynika również w znacznym stopniu z lakoniczności uzasadnienia skargi kasacyjnej w odniesieniu do tego zarzutu. Trudno uznać, że zamiarem skarżącego kasacyjnie, który wystąpił o udostępnienie informacji publicznej, nie jest dążenie do jej uzyskania, a wyłącznie doprowadzenie do wydania przez organ decyzji o umorzeniu postępowania. Przyjmując jednak, że skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podnosząc jedynie, że "to wnioskodawca decyduje o formie i sposobie udostępnienia informacji, a nie odwrotnie (...), jeżeli organ proponuje inną formę i sposób udostępnienia, a skarżący nie wyraża na to zgody, to podmiot zobowiązany winien wydać decyzję umarzającą postępowanie", miał na celu podważenie stanowiska Sądu, stwierdzić należy, że w ten sposób nie było możliwe skuteczne podważenie rozstrzygnięcia Sądu oddalającego skargę na przewlekłość postępowania. Również w tym przypadku zarzut nie powołuje przepisów wskazujących na wadliwe stwierdzenie przez Sąd braku podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania w udostępnieniu informacji publicznej, a kwestia sposobu zakończenia postępowania nie jest rozstrzygająca dla oceny, czy postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. Tym samym i w tym przypadku wskazane wyżej uchybienia czynią nieskuteczny zarzut naruszenia wszystkich przepisów wskazanych i powiązanych ze sobą w treści zarzutu. Można jedynie zasygnalizować, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy". Oznacza to, że sąd w procesie kontroli zachowania organu administracji publicznej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw kwestionowanego zachowania organu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego zachowania sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie lub niezaakceptowanie przez sąd jako zgodnej (niezgodnej) z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe (nieprawidłowe) ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r., II FSK 419/07, LEX nr 488560.). W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zachowania organu z punktu widzenia poprawności oceny określonych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd wyda orzeczenie mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "nieuwzględnienie skargi (...) pomimo niewydania decyzji umarzającej postępowanie". Sąd I instancji poprzez dostrzeżenie lub niedostrzeżenie uchybień w zakresie zaskarżonego do niego zachowania organu administracji publicznej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a tylko w takim przypadku skuteczny mógłby się okazać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 415/11, LEX nr 1136228; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II GSK 1205/11, LEX nr 1109731).

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazując na art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. skarżący kasacyjnie zarzuca błędne zastosowanie tych przepisów i podnosi, że wadliwość uznania, że nie zachodzi przewlekłość postępowania łączy się z faktem niezakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie "w sytuacji, w jakiej podmiot zobowiązany wskazuje inną formę i sposób udostępnienia niż to zostało określone we wniosku, a osoba wnioskująca nie wyraża na to zgody na "zmianę wniosku", przy czym podmiot zobowiązany nie kończy postępowania decyzją umarzającą postępowanie. Wadliwość ta wynika również z przyjęcia, że "podmiot zobowiązany mógł pozostawić wniosek bez rozpoznania, a nie umorzyć postępowanie, w dodatku w sytuacji, gdy organ miał bezsprzecznie środki techniczne do udostępnienia informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę". Tak skonstruowane zarzuty, w których nie zakwestionowano wykładni art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a wadliwość ich zastosowania wiązana jest w istocie z okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, w tym z ustaleniami i ocenami w zakresie stanu faktycznego, nie mogły odnieść skutku jako zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Dodatkowo należy zauważyć, że istota omawianych zarzutów koncentruje się na kwestionowaniu trafności uznania przez Sąd, że organ nie pozostawał w stanie przewlekłości, a jak wyżej już wskazano wadliwość uznania przez Sąd, że organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania nie może być skutecznie zwalczana zarzutami naruszenia wymienionych przez skarżącego kasacyjnie przepisów bez ich powiązania z przepisami odnoszącymi się do przewlekłości postępowania w sprawach dostępu do informacji publicznej.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczył jego błędnej wykładni. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi naruszenie tego przepisu stwierdził w pierwszej kolejności, że Sąd uznał, iż w sytuacji stwierdzenia wystąpienia dodatkowych kosztów udostępnienia informacji, podmiot zobowiązany nie miał obowiązku poinformowania wnioskodawcy o wysokości tych kosztów i umożliwienia mu ich akceptacji, zmiany bądź wycofania wniosku. Zarzut ten w powyższym zakresie nie mógł odnieść skutku bowiem Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia wyroku nie wyraził powyższego stanowiska jako wyraz odkodowania treści normy wynikającej z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie wskazał w ramach omawianego zarzutu, że błędna wykładnia art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przejawia się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organ nie wypełniając obowiązku poinformowania wnioskodawcy o wysokości dodatkowych kosztów udostępnienia informacji i umożliwienia mu ich akceptacji, zmiany bądź wycofania wniosku "nie dopuścił się zbędnej, celowej zwłoki, a jednocześnie mimo braku wycofania wniosku oraz zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji podmiot zobowiązany ostatecznie mimo ciążącego obowiązku nie udostępnił wnioskowanej informacji". Zarzut ten zważywszy na jego treść najprawdopodobniej dotyczyć miał niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, a nie błędnej wykładni tego prawa. Niezależnie jednak od tej kwalifikacji, również i w tym przypadku, skarżący kasacyjnie usiłował podważyć stan faktyczny sprawy, stwierdzając, że organ nie wypełnił obowiązku, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., co przesądza o nieskuteczności tego zarzutu, niezależnie od tego, że rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest odkodowywanie rzeczywistych intencji skarżącego kasacyjnie.

Z powołanych względów, mając na uwadze nieskuteczność postawionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.