Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2449/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i c, art 145 par 1 pkt 2, art 151, art 152, aret 174 pkt 2, art 188, art 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: artr 28, art 156 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. P.-P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 90/10 w sprawie ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od H. M. i T. M. na rzecz: a) A. P.-P. kwotę 280,00 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 280,00 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r. , sygn. akt. II SA/Gl 90/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezydent Miasta Ż. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego zlokalizowanego w Ż., przy ul. [...], na działce nr [...], obręb Ż., [...]. W decyzji tej ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję, wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a także ochrony środowiska i ochrony zdrowia, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i obsługi komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W punkcie 1.2 tej decyzji organ oznaczył wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, precyzując dane odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przypadku szerokości elewacji frontowej przyjął wielkość 9 m, a odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji określił ją stwierdzeniem "w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w budynku zespołu". Decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. skierowanym do Wojewody Śląskiego H. i T. M. zwrócili się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, co najmniej w części dotyczącej ustalenia wysokości elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy. Decyzji tej zarzucili rażące naruszenie prawa i rażące naruszenie ich interesu prawnego. Wskazali, że dla zabudowy ul. [...] stworzono projekt, w którym wszystkie obiekty, mimo ich odrębności, miały składać się na jedną całość. W oparciu o ten projekt w różnym czasie udzielane były pozwolenia na budowę na konkretnych działkach. Z ogólnego projektu wynikało, że wszystkie budynki stanowiły całość przylegając do siebie ścianami, stąd między innymi ściany te stanowiły połowę koniecznej grubości, jako że drugą połowę uzupełniała ściana budynku sąsiedniego. W kwestionowanej decyzji w pkt 1.2 d organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku ma nawiązywać do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, podczas gdy powinien był wyraźnie wskazać, że wysokość ta ma być identyczna z wysokością innych budynków w tej zabudowie. Tak samo powinna być określona wysokość kalenicy. Wnioskodawcy podnieśli następnie, że nieprecyzyjne określenie tych wielkości doprowadziło do przyjęcia projektu budowlanego, który zupełnie odbiegał od wysokości sąsiedniego budynku oraz udzielania pozwolenia na taką budowę. Wobec braku w dacie orzekania w przedmiocie warunków zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent Miasta Ż. winien w decyzji określić dokładnie warunki tej zabudowy, czego niestety nie uczynił.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Śląski przekazał sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następnie organ wskazał, powołując się na orzecznictwo, że rażące naruszenie prawa, na które powoływali się wnioskodawcy, w rozumieniu art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ta linia orzecznictwa wiąże się z gramatyczną wykładnią pojęcia rażącego naruszenia prawa, gdzie "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy i bezsporny. Kolegium stwierdziło następnie, że w przypadku takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa Prezydent Miasta Ż. nie naruszył prawa określając w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wysokość projektowanego obiektu poprzez określenie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu". Porównanie brzmienia treści § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) z treścią kwestionowanego zapisu w sprawie ustalenia wysokości budynku w przedmiotowej decyzji nie prowadzi do bezsporności czy też oczywistości naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło, iż rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy osnowa decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i jeżeli charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez właściwy organ praworządnego państwa. Istotą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powoływanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

H. i T. M. pismem z dnia [...] września 2009 r. wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając decyzji wydanej w pierwszej instancji sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przejęciu, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi rażące naruszenie prawa. W ocenie wnioskujących analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy pozwala przyjąć, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy stoi w rażącej sprzeczności z przepisami prawa. Z treści przepisu § 7 rozporządzenia wykonawczego należy wnosić, że nakazuje on usytuowanie budynku w taki sposób, by stanowił przedłużenie krawędzi istniejącej zabudowy, a tym samym by została zachowana również wysokość elewacji i kalenicy budynków. W niniejszej sprawie natomiast niedookreślenie m. in. wysokości kalenicy pozwoliło na dopuszczenie możliwości wydania pozwolenia na budowę obiektu niedostosowanego do istniejącej zabudowy. Gdyby decyzja o warunkach była sformułowana prawidłowo i jednoznacznie do takiej sytuacji nigdy by nie doszło. Podkreślono, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie tylko istotna jest oczywistość tego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia, takie które niemożliwe są do zaakceptowania w punktu widzenia praworządności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie uwzględniło ww. wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. podzielając stanowisko zaprezentowane w poprzedzającej decyzji, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ dodał, że argumenty podane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są powtórzeniem argumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] marca 2009 r., a w stosunku do nich Kolegium odniosło się już w swojej pierwszej decyzji.

W skardze na powyższą decyzję H. i T. M. zarzucili organowi pominięcie przy ocenie zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności art. 61 § 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) i wydanego w oparciu o ten przepis rozporządzenia wykonawczego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż określenie w niej górnej wysokości krawędzi elewacji frontowej nie spełniło wymagań § 7 ww. rozporządzenia i przez to narusza słuszny interes skarżących.

W rozwinięciu skargi wskazano także, że zaskarżona decyzja nie zawiera w zasadzie uzasadnienia, przez co naruszony został art. 107 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżących, organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż pominął na etapie wydawania decyzji analizę stanu prawnego i faktycznego w zakresie naruszenia słusznego interesu skarżących. Na terenie miasta Ż. w dacie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 7 i § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury powinna dokładnie określać wszystkie niezbędne dane przyszłej zabudowy. Przywołane przepisy, jako bezwzględnie obowiązujące, zobowiązywały do wypełnienia powyższych wymogów i nakazów, a z kolei ich brak w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie prawa. W efekcie bowiem, ich brak doprowadził do wydania pozwolenia na budowę na podstawie nieprecyzyjnej decyzji o warunkach zabudowy, co spowodowało przyjęcie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niższej niż istniejąca w budynkach sąsiednich. Zupełnie zatem pominięto dotychczasową, istniejącą zabudowę szeregową, zezwalając na budowę budynku dużo niższego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W odniesieniu do braku uzasadnienia w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że decyzja ta posiada uzasadnienie, chociaż nie jest ono zbyt obszerne. Wydane ono bowiem zostało w trybie powtórnego rozpatrzenia sprawy, a argumenty przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji wyłożone zostały w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podano nowych okoliczności.

Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2010 r. pełnomocnik skarżących dodał, że treść rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym – decyzji o warunkach zabudowy – nie uwzględnia danych charakteryzujących inwestycję, zawartych we wniosku o wydanie decyzji. Wskazał także na braki i sprzeczności wyników analizy przeprowadzonej w postępowaniu zwykłym.

Uczestniczka postępowania A. P.-P. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, tj. § 7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Sądu nie można pominąć faktu, iż w decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z ww. przepisem rozporządzenia – wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zarówno wskazany przepis § 7, jak i § 8 tego rozporządzenia zawiera więc treść normatywną, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie jej stwierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji należy zatem uznać za niezgodne z przywołanym powyżej § 7 rozporządzenia, które w razie jego stosowania, tj. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zawiera bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy (w tym także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej). Sąd wskazał, że określenie konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Wymagania dotyczące tej zabudowy powinny być określone w sposób jednoznaczny, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie promesę uzyskania pozwolenia na budowę. Nieostre i niejednoznaczne określenie tych danych w istocie czyni niemożliwe ustalenie, na etapie ubiegania się pozwolenia na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja administracyjna z istoty swej powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających. Tych cech decyzja Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] czerwca 2005 r. nie spełniała, wskutek czego doszło do widocznych skutków w postaci wybudowania domu jednorodzinnego zupełnie odbiegającego nie tylko od zespołu sąsiednich budynków szeregowych, ale także od złożonego w tej sprawie wniosku inwestorki.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła A. P.-P. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.

A. P.-P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt. 1, 3 i 4, § 6 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przez przyjęcie, iż skarżona przez H. M. i T. M. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie ustaliła w sposób wystarczająco precyzyjny wysokości domu jednorodzinnego, a na mocy której wnosząca skargę kasacyjną złożyła kolejno: wniosek w Urzędzie Miasta Ż. o wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy - doręczoną o znaku [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (zał. nr 2 do skargi); wniosek o wydanie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w Ż. wraz ze złożonymi załącznikami, w tym projektem budynku mieszkalnego z grudnia 2005 r. zaopiniowany pozytywnie doręczoną decyzją z dnia [...].01.2006 r. znak [...] (zał. nr 3 do skargi); wzniosła zaprojektowany budynek, a organ odbierający budynek i komplet dokumentacji pozwolił na jego zamieszkanie - czyli legalizuje stan faktyczny i prawny istniejący od ponad 4 lat.

2) przepisów postępowania w stopniu jaki miał wpływ na treść zaskarżonego wyroku, poprzez:

- zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na mocy którego niezasadnie uchylono zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez H. M. i T. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...].11.2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. dnia [...] czerwca 2005 r. przy uznaniu, że wskazanie maksymalnej wysokości budynku, a niewskazanie minimalnej wysokości budynku jednorodzinnego w decyzji o warunkach zabudowy jest uchybieniem rażąco naruszającym prawo,

- zastosowanie art. 152 p.p.s.a. poprzez wstrzymanie wykonalności ww. decyzji w całości do czasu uprawomocnienia się skarżonego wyroku,

- uwzględnienie przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego w toku postępowania administracyjno-odwoławczego podnoszonych w piśmie z dnia [...].09.2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...].06.2005 r. - prowadzących w konsekwencji do uwzględnienia ich kolejnej skargi i wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji mocą tegoż wyroku,

- niewłaściwą wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że stroną uprawnioną do zaskarżenia decyzji z dnia [...].06.2005 r. Prezydenta Miasta Ż. jest małżeństwo T. M. i H. M. co w konsekwencji prowadzi do nieważności postępowania przed WSA w Gliwicach.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...].06.2005 r. w mocy w oparciu o przeprowadzenie postępowania dowodowego z załączonych do niniejszej skargi obu decyzji skarżącej (zał. nr 2 i 3) i zaświadczenia zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego (zał. nr 4) - przy stwierdzenia braku postaw dla naruszenia ww. przepisów postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania w innym składzie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie od T. M., H. M. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy stosownej adnotacji co do metrów budynku nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Zapis mówiący o nieprzekraczalności linii fasad sąsiednich budynków można nazwać nieostrym, jednakże z całą pewnością nie może być nazwany rażącym naruszeniem prawa. Ponadto uczestnicy nie wykazali, iż posiadają interes prawny do występowania w niniejszej sprawie w charakterze stron w rozumieniu art. 28 k.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazująca na konieczność planowania a następnie budowy domu niższego niż sąsiednie nieruchomości budynkowe w żaden sposób nie narusza interesów właścicieli gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżącej ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu na etapie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym - pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach ochrony interesów osób trzecich w niniejszym postępowaniu pozbawiłoby w istocie osoby trzecie możliwości dochodzenia przysługujących im praw w późniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega, czy dochodzi lub czy nie może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych budynków. Skarżąca podkreśliła, że decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli decyzji z założenia najbardziej szczegółowej, precyzyjnie określającej kubaturę budynku, jego wymiary, wysokość fasady, rozłożenie na działce etc., nie zaskarżono. Zamiast tego zaskarżono decyzję ogólną, która ma i zgodnie ze swoim przeznaczeniem pozostawia pewien margines dowolności, który ma być doprecyzowany na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że uchylenie zaskarżonej decyzji jest niedopuszczalne albowiem zachodzi okoliczność nieodwracalności decyzji. W 3 dni po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ustalony został plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej w rejonie ul. [...], zgodnie z którym wybudowany został dom przy ul. [...]. Ponadto z uwagi na istnienie planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy będzie niemożliwe z mocy ustawy. Zasada trwałości decyzji administracyjnej implikuje w obecnej sytuacji odpowiedzialność organu z tytułu wydania decyzji uchylonej zaskarżonym wyrokiem. Za automatycznie idące w ślad za uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy uchylenie pozwolenia na budowę, odpowiedzialność poniesie Skarb Państwa, gdyż skarżąca wybudowała na działce dom, zgodnie z prawidłową i pełną decyzją, Prawem budowlanym, a w tak postawionym budynku mieszka już szereg lat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzuciło natomiast powyższemu orzeczeniu naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na przesłanki do stwierdzenia nieważności,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to poprzez przyjęcie, że określone w decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu parametry budynku stanową rażące naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy ze skargi Państwa H. M. i T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że skoro Sąd w sposób jednoznaczny uznał, iż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązany był stwierdzić jej nieważność. Tymczasem jedynie uchylił decyzję SKO z [...] listopada 2009 r., czym naruszył ww. przepis. Ponadto Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Prezydent Miasta Ż. nie naruszył prawa, ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wysokość projektowanego obiektu poprzez określenie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w sąsiednim budynku zespołu". Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia Minister Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowi, iż "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". Porównanie treści przepisu i treści zapisu ustaleń wysokości budynku w przedmiotowej decyzji w żadnym przypadku nie prowadzi do bezsporności czy też oczywistości naruszenia przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i inwestora zawierają usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Podzielić należy zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Wskazać należy, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35 i z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43).

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95).

Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Skoro zatem "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa", to utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący.

Pamiętać też należy, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonuje wykładni § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i jednocześnie uznaje, iż Prezydent Miasta Ż. wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. rażąco naruszył ten przepis. Takiego działania Sądu pierwszej instancji nie można zaakceptować. W sytuacji bowiem, gdy norma prawna wymaga dokonania jej interpretacji, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcia określonej wykładni nie można zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. W takim przypadku trudno mówić o przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a jedynie można mówić o błędzie w wykładni prawa. Jeśli określony przepis prawa wymaga dokonania jego wykładni, to decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu nie można zakwalifikować jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. jako pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) jest niejednolicie wykładany w orzecznictwie.

Zgodnie z § 7ust. 1 i 3 powołanego wyżej rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednocześnie w ust. 4 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości , o której mowa w ust. 1 , jeżeli wynika to z analizy.

Prezydent Miasta Ż. w punkcie 1.2 decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005r. oznaczył wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, precyzując dane odnoszące się do nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przypadku szerokości elewacji frontowej przyjął wielkość 9 m, a odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji określił ją stwierdzeniem "w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w budynku zespołu".

W decyzji zawarto więc, choć nieostre, obligatoryjne postanowienia dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości kalenicy dachu, a tylko brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie mógłby być uznany za rażące naruszenie tego przepisu. Brak natomiast precyzyjnych ustaleń odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mógłby być uznany za naruszenie omawianego przepisu ale nie można takiemu naruszeniu przypisywać cechy " rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Tymczasem Sąd I instancji, powołując się na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ( wydane odnośnie postępowania w trybie zwykłym wyroki z dnia 5 lipca 2005r., IV SA/Wa 725/04 i z dnia 16 listopada 2005r. IV SA/Wa 1485/05) wskazał, że wykładnia gramatyczna przepisu § 7 rozporządzenia nakazuje przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy i określenie jej stwierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji należy uznać za niezgodne z przywołanym powyżej § 7 rozporządzenia i jednocześnie uznał, że stanowi to rażące naruszenie tego przepisu i podstawę stwierdzenia nieważności wydanej cztery lata wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to należy uznać za błędne, co trafnie zarzucają skarżący w skargach kasacyjnych.

Wskazać zatem należy, iż podnoszone zarówno przez wnioskodawców ( H. i T. M.) jak i Sąd pierwszej instancji, jako przyczyny stwierdzenia nieważności, zarzuty naruszenia przepisu § 7 wymienionego rozporządzenia mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do uwzględnienia odwołania lub skargi strony w zwykłym trybie, lecz nie przyjęcia "rażącego naruszenia prawa" i stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem ani wnioskodawcy ani Sąd pierwszej instancji nie wykazali, że skutkiem tych naruszeń będzie zaistnienie sytuacji społeczno-gospodarczej niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Skoro ponadto interpretacja przepisu § 7 powołanego wyżej rozporządzenia powoduje poważne wątpliwości, to nie można mówić o oczywistym naruszeniu tego przepisu, a tym samym naruszenie tego przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zasadnie więc zarzucają skarżący w skargach kasacyjnych, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni przepisu § 7 rozporządzenia uznając, że ustalenie w pkt. 1.2. lit. d) kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej przez użycie określenia - "w nawiązaniu do istniejącej zabudowy zespołu budynków szeregowych, wysokość kalenicy dachu nie może przekraczać wysokości kalenicy w budynku zespołu" stanowi rażące naruszenie tego przepisu, będące podstawą stwierdzenia nieważności wydanej cztery lata wcześniej decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego zasadny jest również, podniesiony w powiązaniu ze wskazanym wyżej zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzut inwestora dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie powołane w ramach podstawy z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych.

Podniesiony w skardze kasacyjnej inwestora zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję SKO w K. z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie nieważności decyzji zastosował ten przepis i brak jest podstaw do uznania, że stanowiło to naruszenie prawa , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez błędną wykładnię przepisu art. 28 k.p.a., bowiem Sąd w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni tego przepisu.

Niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia na przesłanki do stwierdzenia nieważności. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznawał skargi na decyzję Prezydenta Miasta Ż. o warunkach zabudowy z 2005r. Przedmiotem kontroli WSA były wydane w postępowaniu nieważnościowym , które jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego: z dnia [...] sierpnia 2009r.- odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] czerwca 2005r. i z [...] listopada 2009r. utrzymująca w mocy decyzję SKO z [...] sierpnia 2009r. Co do tych decyzji Sąd nie stwierdził istnienia przesłanek nieważności, nie było więc podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się trafny, a w sprawie nie wystąpiły naruszenia przepisów postępowania zastosowanie w niniejszej sprawie będzie miał art. 188 p.p.s.a. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę H. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009r., którą z tych samych przyczyn na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił jako nieuzasadnioną.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., jak w pkt 2 sentencji wyroku.