Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 303/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 390/20 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 października 2020 r., sygn. akt II SA/Go 390/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza T. z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Burmistrz T. odmówił D. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, K. M.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z [...] marca 2020 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką, dołączając do niego orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z [...] maja 2007 r. o stopniu niepełnosprawności K. M. Z orzeczenia tego wynika, że córka skarżącej posiada znaczny stopień niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od urodzenia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2007 r., oraz że orzeczenie wydane zostało na stałe. Opiekę nad K. M. sprawuje jej matka D. M., wykonując przy niej wszystkie czynności związane z codziennym funkcjonowaniem.

W ocenie organu skarżąca nie spełnia warunku wynikającego z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej – "u.ś.r."), ponieważ nie pracuje i tym samym nie rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2001 r. skarżącej przyznane zostało prawo do emerytury w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ustawodawca wykluczył osoby wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jako beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ posiadają już one zabezpieczenie finansowe z systemu ubezpieczeń społecznych. Możliwość wyboru świadczenia w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń, wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie dotyczy osób posiadających prawo do emerytury. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości wyboru świadczenia pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a jednym ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, w zależności od tego, które ze świadczeń jest bardziej korzystne dla strony. Posiadanie prawa do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał też na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie o sygn. akt SK 2/17, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Od decyzji organu pierwszej instancji D. M. wniosła odwołanie, zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez nią emerytury stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego z art. 17 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki przedmiotowe. Pierwsza to niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (art. 17 ust. 1), druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 4 pkt 1 lit. a lub b. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy wskazał, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym. Stąd też ustawodawca przyjął, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem możliwy zbieg obu tych świadczeń i ich wzajemna kompensata.

Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze, tylko odwrotna sytuacja jest możliwa. Nie ma regulacji przewidującej zasadę przyznawania świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego), z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury) czy też wstrzymania wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne. Organ odwoławczy odniósł się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt SK 2/17 i zauważył, że Trybunał wypowiedział się w zakresie konstytucyjności przepisu dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a nie prawa do emerytury. Ponadto Trybunał podkreślił, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest regulacji, które pozwoliłoby tę sytuacje rozwiązać, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty (emerytury).

W ocenie organu zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 Konstytucji RP. Cechą wspólną osób, które na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mają otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie uzyskują one żadnych dochodów. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłaty wyrównującej niższe świadczenie.

Od powyższej decyzji D. M. wniosła skargę. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznana świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że nie można zgodzić z dokonaną przez organy interpretacją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu przepisu (wykładni językowej), przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury (w wysokości 1 025 zł netto), to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Sąd wojewódzki nie zgodził się z taką interpretacją i w pełni podzielił stanowisko wyrażone w przywołanych przez niego wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza zasadę równości taka wykładnia 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie sądu pierwszej instancji, kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Sąd wojewódzki stwierdził, że rozstrzygając sprawę ponownie, organy powinny wziąć pod uwagę, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Posiadanie przez skarżącą uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz 151 p.p.s.a., a mianowicie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a "u.ś.r." przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organu brzmienie tego przepisu wyraźnie wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury;

- art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędną ich wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tych przepisów, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez D. M. stanowi negatywną przesłankę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 3 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego podlega miarkowaniu, podczas gdy przepis ten nie przewiduje miarkowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, określając jego wysokość w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 r. poz. 2177 oraz z 2019 r. poz. 1564);

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 zd. 2 i art. 69 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a., polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędne przyjęcie przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, wbrew wykładni literalnej, a także niezasadne zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, systemowej i funkcjonalnej wskazanych przepisów Konstytucji RP, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, dla opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury, z opiekunami, którzy tego prawa ustalonego nie mają, w kontekście przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obu tym podmiotom, z uwzględnieniem różnicy w wysokości po stronie podmiotu uzyskującego emeryturę;

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy skarga D. M. na decyzję z [...] czerwca 2020 r., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oraz o zasądzenie od D. M. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i prawidłowego zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1lit. a u.ś.r. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Zgodzić się trzeba za skarżącym kasacyjne Kolegium, że literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko było także prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Jednak obecnie można uznać za jednolite w orzecznictwie stanowisko, także wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że wyżej wskazany przepis należy interpretować mając na uwadze także dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela.

W wyżej wskazanych wyrokach jako uzasadnienie potrzeby sięgnięcia do wykładni funkcjonalnej i systemowej przepisu, przytaczane są poglądy zawarte w orzecznictwie i doktrynie. Wskazuje się m.in., że nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA), a także zauważa, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Konieczność sięgnięcia do powyższych dyrektyw wykładni uzasadnia zarówno cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1971,00 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 listopada 2020 r. - M.P. z 2020 r., poz. 1031). Zatem nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodzić się należy z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (CBOSA) wskazał, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zawarty w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 (CBOSA), że narusza zasadę równości taka wykładnia 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Obecnie utrwalone i jednolite jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2631/20 i I OSK 2206/20; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20 oraz z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20 (CBOSA). Zgodnie z tym stanowiskiem, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 23 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 261/20 uznał za słuszne podnoszenie w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19, CBOSA). Zatem zasadnie podniosło w skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego nie może podlegać miarkowaniu przez organ, bowiem jego wysokość jest ustalona w konkretnie ustalonej kwocie w danym roku i waloryzowanej wskaźnikiem wzrostu minimalnego wynagrodzenia za pracę, o którym mowa w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, których stanowisko skład orzekający podziela zauważono, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Za takim stanowiskiem Sądu przemawia również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17 stanowiącego w pkt I, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy we wskazanym wyżej zakresie utracił moc prawną z dniem 9 stycznia 2020 r.

Jak wynika z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy organy nie pouczyły D. M. o możliwości wyboru świadczenia. Nie poinformowały jej również o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, a przecież zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (w rozpoznawanej sprawie wydaniem decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego).

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Częściowo błędna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie podważa trafności zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.