Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2829/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1428/14 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1428/14, oddalił skargę D.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

D.Z. jest funkcjonariuszem Policji od dnia 20 listopada 2000 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] przyznał D.Z. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to było wypłacane policjantowi od dnia 20 listopada 2008 r. do dnia 31 stycznia 2014 r.

Komendant Wojewódzki Policji w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., zobowiązał D.Z. do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 4 września 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. w kwocie brutto: 1.064,80 zł (netto: 872,80 zł) oraz od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. w kwocie brutto: 744,00 zł, (netto 744,00 zł). Decyzja została wydana na podstawie art. 92 ust. 1 a contrario i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 - dalej jako "ustawa o Policji") oraz § 7, § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2013 r., poz. 1130 - dalej jako "rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r."). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący z dniem 4 września 2013 r. utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Świadczenie to było mu wypłacone do dnia 31 stycznia 2014 r. Dlatego jest on zobowiązany do zwrotu równoważnika w łącznej wysokości 1 808,80 zł ( brutto).

Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 6a ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji; § 1 ust. 1 pkt 5 i § 7 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania D.Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że policjantowi za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej przysługuje równoważnik pieniężny, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. policjant zobowiązany jest niezwłocznie zawiadomić o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na wysokość takiego świadczenia. Zawiadomienia takiego dokonuje się, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe. Przedmiotowy równoważnik podlega zwrotowi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w § 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., w tym w razie niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego świadczenia. W sprawie bezspornym jest, że D.Z. w drodze spadku po zmarłej matce, H.Z. nabył dom mieszkalny usytuowany w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby. Dom ten ma powierzchnię 60 m2, a zatem udział funkcjonariusza w spadku odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. D.Z. we właściwym czasie nie poinformował Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zmianach mających wpływ na prawo do równoważnika. Skoro otwarcie spadku następuje z chwilą śmierci spadkodawcy, to D.Z. zobowiązany jest zwrócić otrzymany od tego czasu równoważnik, bowiem z dniem 4 września 2013 r. przestał spełniać warunki do tego świadczenia.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji D.Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. oraz błędną wykładnię § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., art. 924 i art. 1025 § 1 k.c. Stwierdził przy tym, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej analizy prawnej przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących spadków i nie ustalił, od kiedy spadkobierca staje się właścicielem ruchomości bądź nieruchomości i kiedy nabywa do nich tytuł prawny. Ponadto organy błędnie zinterpretowały § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż skarżący prawo do równoważnika utracił na podstawie innej decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. Organy obecnie nie badały przesłanek cofnięcia uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, w tym nie oceniały przesłanki wyszczególnionej w § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie zwrotu nienależnie wpłaconych policjantowi kwot równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że skarżący nie odrzucił spadku. Zatem z chwilą śmierci spadkodawcy w dniu 4 września 2013 r., a nie dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, nabył spadek z mocy ustawy i stał się właścicielem domu.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę D.Z. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Realizacja tego prawa przybiera formę administracyjnego przydziału lokalu mieszkalnego lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji), ewentualnie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1 ustawy o Policji). Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają m.in. domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji (pkt 5). Z kolei § 6 rozporządzenia określa przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, wymieniając m.in. sytuację, w której policjant w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia (pkt 4). W myśl § 3 rozporządzenia uprawnienia policjanta i jego małżonka w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ustala się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że policjant zobowiązany jest niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Natomiast przepis § 7 rozporządzenia enumeratywnie wylicza przypadki, w których wydaje się decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z takich sytuacji jest nienależnie pobranie równoważnika na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia do tego równoważnika lub na jego wysokość (§ 7 pkt 1).

Z akt sprawy wynika, że skarżący jest spadkobiercą po zmarłej w dniu 4 września 2013 r. matce - H.Z. Przedmiotem spadku jest nieruchomość usytuowana w miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia przez skarżącego służby, zabudowana domem jednorodzinnym, o łącznej powierzchni 60 m2. Udział D.Z. w spadku odpowiada zatem co najmniej dwóm normom zaludnienia. Oznacza to, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., wykluczające możliwość otrzymywania przez funkcjonariusza równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. WSA w Warszawie zwrócił ponadto uwagę, że w okresie od dnia 20 listopada 2008 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. skarżący pobierał równoważnik przyznany mu decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Podstawę wypłaty równoważnika stanowiło oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżący wykonał obowiązek przewidziany w § 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz zawiadomił właściwy organ o nabyciu spadku, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe. W konsekwencji powyższego zaniechania, mając na względzie przepis § 7 pkt 1 rozporządzenia, organ I instancji zasadnie wydał wobec skarżącego orzeczenie, utrzymane następnie w mocy przez organ odwoławczy, o zwrocie wypłaconego równoważnika za okres od dnia 4 września 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r. w określonej w decyzji wysokości.

WSA w Warszawie wyjaśnił również, że kwestie otwarcia, nabycia i powołania do spadku regulują przepisy art. 924 i 925 k.c. Z przepisów tych wynika, że spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, o ile spadek nie zostanie odrzucony w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkodawca dowiedział się o tytule swego powołania (art. 1015 § 1 k.c.). Poza sporem pozostaje, że w sprawie nie miało miejsca odrzucenie przez skarżącego spadku. Zatem stosownie do powołanych przepisów nie można uznać, że do nabycia przez D.Z. spadku doszło dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Skarżący nabył bowiem spadek z mocy ustawy już z chwilą śmierci spadkodawcy (4 września 2013 r.). Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że D.Z. z dniem 4 września 2013 r. przestał spełniać warunki do pobierania równoważnika. Dlatego też organ nie naruszył prawa, wydając decyzję w przedmiocie zobowiązania skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D.Z., reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi D.Z. zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik spraw, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne i pozbawione wszechstronności zbadanie sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym;

2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz art. 924, art. 925 i art. 1025 § 1 k.c. polegającą na nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżący po śmierci matki w dniu 4 września 2013 r. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do zajmowania odziedziczonego po matce lokalu, który uzyskał dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. 17 lutego 2014 r., a tym samym do tego czasu winien zachować prawo do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji nie dokonał analizy prawnej przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie prawa spadkowego, zwłaszcza kwestii kiedy spadkobierca staje się właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład masy spadkowej, a także kiedy nabywa on do tej nieruchomości tytuł prawny. Zgodnie z art. 924 k.c. w momencie śmierci spadkodawcy dochodzi jedynie do otwarcia spadku, a stosownie do treści art. 925 k.c. spadkobierca nabywa jedynie prawo do spadku z chwilą jego otwarcia, ale nie jest on jeszcze właścicielem masy spadkowej. Spadkobierca ma bowiem sześć miesięcy na złożenie oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. W rezultacie staje się on właścicielem posiadającym tytuł prawny dopiero po stwierdzeniu nabycia spadku przez właściwy Sąd. Zgodnie z art. 923 § 1 k.c. spadkobierca ma jedynie prawo zajmować mieszkanie bądź dom przez okres 3 miesięcy od dnia śmierci spadkodawcy. Organ administracji ani Sąd nie zbadał okoliczności czy skarżący po śmierci matki w odziedziczonym lokalu mieszkał oraz czy miał faktyczną możliwość zamieszkania w tym lokalu. Spadkobierca po śmierci spadkodawcy nie posiada żadnego tytułu prawnego do mieszkania czy też domu. Niezwłocznie po śmierci matki, skarżący kasacyjnie złożył wniosek o stwierdzenia nabycia spadku i dopiero w dniu 17 lutego 2014 r. doszło do uprawomocnienia się postanowienia Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Trudno uznać zatem, że od dnia 4 września 2013 r. do dnia 17 lutego 2014 r. skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny upoważniający do zajmowania domu. W tym bowiem czasie jedynie dysponował ogółem praw i obowiązków, które przeszły na niego po spadkodawcy. Niezwłocznie po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku D.Z. złożył oświadczenie mieszkaniowe. Oznacza to, że WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni pojęcia "uzyskał". Z chwilą śmierci spadkodawcy skarżący uzyskał jedynie prawo do spadku, a nie tytuł prawny do lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w § 2 powołanego artykułu P.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Ocenia jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie wspomniane przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 176 P.p.s.a. wynika ponadto, że w skardze kasacyjnej należy powołać konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił wojewódzki sąd administracyjny. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinny zostać przedstawione argumenty przemawiające za zasadnością sformułowanych zarzutów, a w przypadku wytyku złamania przepisów postępowania dodatkowo wykazać trzeba, iż takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty procesowe ograniczono tylko do wytyku naruszenia art. 7 k.p.a. W związku z tym w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Sądy administracyjne nie stosują bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem do postępowania przed tymi sądami mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oczywistym zatem jest, że wytykając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), strona skarżąca kasacyjnie nie powinna poprzestać jedynie na wskazaniu przepisów procedury administracyjnej, lecz zobowiązana jest powiązać takie przepisy z konkretnymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez sąd przy kontroli legalności kwestionowanych działań organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej D.Z. wymogu tego bezspornie nie dopełniono. Należy jednak mieć na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1), w której przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zatem mimo braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z naruszeniem stosowanych przez sąd I instancji przepisów P.p.s.a., taki wytyk powinien być traktowany jako zarzut nakierowany na niewłaściwą kontrolę administracji, dokonaną przez sąd I instancji w zakresie wskazanym przez wymienione w ramach zarzutu przepisy. Z powyższych względów samo niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie może automatycznie dyskwalifikować zarzutu ograniczającego się do wytyku jedynie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Takie stosunkowo liberalne podejście do wskazanego sposobu formułowania zarzutów kasacyjnych ma jednak tylko ograniczony, wskazany wyżej zakres. Nie pozwala natomiast na sanowanie pozostałych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Poprawnie sporządzona skarga kasacyjna, o czym był już mowa, powinna oprócz wskazania konkretnych przepisów złamanych zaskarżonym wyrokiem zawierać również uzasadnienie podniesionych w jej treści zarzutów kasacyjnych. Należy zatem w niej wyjaśnić na czym polegało naruszenie wszystkich kwestionowanych przepisów, a ponadto w przypadku zarzutów opartych na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bezwzględnie wykazać także, że takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że wytykane naruszenia były na tyle istotne w danej sprawie, że gdyby do nich nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny. Dopełnienie przez stronę wskazanego wymogu jest niezbędne z uwagi na określone warunki materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), ale także ze względu na to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ani modyfikować sformułowanych przez skarżącego zarzutów kasacyjnych ani uzasadniać za stronę sformułowanych przez nią wytyków.

D.Z. wytykając złamanie art. 7 k.p.a. w podstawach kasacyjnych wskazał jedynie, że naruszenie tego przepisu polegało na niedostatecznym i pozbawionym wszechstronności zbadaniu sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucił, że organy i sąd nie uwzględniły regulacji zawartej w art. 923 § 1 k.c. oraz nie wyjaśniły czy skarżący zamieszkiwał w odziedziczonym lokalu oraz czy miał w ogóle faktyczną możliwość zamieszkiwania w lokalu odziedziczonym po matce. Podnosząc takie argumenty, skarżący nawet nie próbował wykazać, że brak wskazanych ustaleń mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W istocie poprzestał tylko przytoczeniu - i to nie w pełni prawidłowym - treści powołanego art. 923 § 1 k.c., nie zauważając nawet, że przepis ten nie dotyczy sytuacji, w jakiej znalazł się po śmierci matki. Art. 923 § 1 k.c. stanowi bowiem, że "Małżonek i inne osoby bliskie spadkodawcy, które mieszkały z nim do dnia jego śmierci, są uprawnione do korzystania w ciągu trzech miesięcy od otwarcia spadku z mieszkania i urządzenia domowego w zakresie dotychczasowym. Rozrządzenie spadkodawcy wyłączające lub ograniczające to uprawnienie jest nieważne". D.Z. ani w postępowaniu administracyjnym ani na etapie postępowania przed Sądem I instancji nigdy nie twierdził, aby jakakolwiek z osób wymienionych w art. 923 § 1 k.c. przebywała w domu jego matki i aby między innymi z tego powodu nie mógł on w tym domu zamieszkiwać. Przeciwnie w złożonych oświadczeniach mieszkaniowych skarżący sam podawał, że w domu położonym w G., przy ul. [...] najpierw mieszkał jedynie z matką i swoim synem, a po śmierci matki tylko z synem. W związku z tym nie można przyjąć, by brak sugerowanych przez D.Z. ustaleń mógł wpłynąć w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia jego sprawy, co na gruncie zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest niezbędnym warunkiem skuteczności takiego wytyku.

Przechodząc do zarzutów prawa materialnego, zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji błędną wykładnię § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytaczając treść różnych przepisów regulujących zagadnienia związane z uprawnieniem do równoważnika za brak lokalu, WSA w Warszawie wymienił między innymi powołany § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ograniczył się przy tym tylko do stwierdzenia, że przepis ten określa przesłanki wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do świadczenia. WSA w Warszawie nie dokonywał wykładni powołanego przepisu. W niniejszej sprawie nie było to zresztą dopuszczalne, gdyż zaskarżone decyzje dotyczyły jedynie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu, czyli instytucji przewidzianej w § 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., a nie cofnięcia skarżącemu, na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., uprawnień do świadczenia. Kwestie związane z cofnięciem policjantowi prawa do równoważnika za brak lokalu rozstrzygane są w odrębnym postępowaniu. W sprawie D.Z. taka decyzja zapadła w dniu [...] lutego 2014 r. Skarżący nie złożył jednak od niej odwołania. Kontroli instancyjnej a potem sądowej poddał wyłącznie decyzje w przedmiocie zwrotu równoważnika. Skarżący formułując zarzuty kasacyjne powtórzył zarzuty podniesione uprzednio w skardze do WSA w Warszawie. Ponowił przy tym także wytyk naruszenia § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., mimo że Komendant Główny Policji już w odpowiedzi na skargę, zwrócił uwagę na to, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie zwrotu równoważnika, natomiast kwestia cofnięcia uprawnień do tego świadczenia została rozstrzygnięta wcześniejszą decyzją wydaną w innym, odrębnym postępowaniu. Skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonywał w ogóle wykładni § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to nie można mu zarzucić, że błędnie zinterpretował ten przepis. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miała kwestia, czy w przypadku D.Z. zachodziły przewidziane w § 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przesłanki do zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu. W skardze kasacyjnej nie sformułowano jednak zarzutu naruszenia tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł zatem badać czy Sąd I instancji i organy administracji dokonały prawidłowej wykładni § 7 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz czy przepis ten w niniejszej sprawie został właściwie zastosowany.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty dotyczące naruszenia art. 924, art. 925 i art. 1025 § 1 k.c. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Z kolei art. 925 k.c. stanowi, że spadkobierca nabywa spadek w chwili jego otwarcia. Z treści tych przepisów oraz art. 922 § 1 k.c. wynika, że spadkobierca z mocy prawa, od momentu otwarcia spadku, czyli z chwilą śmierci spadkobiercy, wstępuje w ogół cywilnoprawnych praw i obowiązków spadkodawcy. Od chwili nabycia spadku może zatem co do zasady objąć spadek we władanie, zarządzać nim i pobierać z tego tytułu pożytki (art. 1029 k.c.). Skutki takiego nabycia spadku mogą być w późniejszym czasie zniesione wolą uprawnionego, w razie odrzucenia spadku bądź orzeczeniem sądu, w razie uznania za niegodnego dziedziczenia. W rozpoznawanej sprawie żadna z takich sytuacji nie miała miejsca. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można zatem zarzucić błędnej wykładni powołanych przepisów kodeksu cywilnego. W zaskarżonym wyroku prawidłowo bowiem przyjęto, że spadek nabywa się z momentem otwarcia spadku, to jest chwilą śmierci spadkodawcy, a nie dopiero z dniem uprawomocnienia się postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Dodać należy, że w polskim prawie domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Jednakże nie istnieje prawny obowiązek uzyskania stwierdzenia nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez spadkobiercę. Sąd tylko na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Natomiast notariusz sporządza akt poświadczenia dziedziczenia (art. 1025 § k.c.). Postanowienie stwierdzające nabycie spadku - jak wyjaśnił Sąd Najwyższy - nie ma znaczenia konstytutywnego. Jest to wyłącznie orzeczenie deklaratywne o znaczeniu legitymacyjnym. Uzyskanie bowiem takiego dokumentu legitymizującego spadkobiercę wobec osób trzecich niebędących spadkobiercami służy ochronie osób trzecich działających w dobrej wierze, które z osobą wymienioną w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku dokonują czynności prawnych mających za przedmiot rozporządzenie prawem należącym do spadku (uchwała Sądu Najwyższy z dnia 20 listopada 1992 r., III CZP 140/92, publ. OSNCP 1993, Nr 4, poz. 64 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I CSK 262/12 , lex 1294473). Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, że dopiero z chwilą wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku D.Z. stał się właścicielem domu mieszkalnego wchodzącego w skład masy spadkowej. Omówione zasady dowodzą, że to nie Sąd I instancji lecz skarżący kasacyjnie nieprawidłowo interpretuje kwestionowane przepisy i na skutek błędnej wykładni tych norm domagał się niewłaściwego ich zastosowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego przez siebie równoważnika za brak lokalu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.