Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2841/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 23 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 280/12 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2841/12

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r. (II SA/Kr 280/12) oddalił skargę T. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Sąd I instancji poczynił następujące ustalenia w sprawie.

W dniu [...].12.2008r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wpłynęło pismo D. P., T.P. i J. P. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działkach nr [...] i [...], na których znajduje się ciężki sprzęt do budowy dróg oraz samochody ciężarowe. PINB w dniu [...].01.2009r. przeprowadził czynności kontrolne, w trakcie których stwierdzono, że "(...) na w/w działkach parkowane są również samochody oraz maszyny drogowe (...)". Do protokołu kontroli dołączono szkic sytuacyjny sporządzony na kopii mapy ewidencyjnej oraz dokumentację fotograficzną.

Postanowieniem z dnia [...].01.2010r. znak: [...] działając na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r. nr 243 poz.1623 ze zm., dalej zwanej u.p.b.) - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na T. K. obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego. T. K. za pismem z [...].04.2010r. przedłożył w PINB cztery egzemplarze projektu budowlanego. Po analizie przedłożonej dokumentacji organ l instancji ustalił, że zawiera ona nieprawidłowości, wobec tego postanowieniem z dnia [...].07.2010r. znak: [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Inwestor przedłożył uzupełnioną dokumentację [...].12.2010r.

[...].09.2011 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na T.K. współwłaściciela Przedsiębiorstwa Handlowo - Usługowego "[...]" K. spółka jawna, opłatę legalizacyjną w wysokości 300.000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożył T. K., podnosząc, iż nie był świadomy tak wysokiej opłaty legalizacyjnej i jest ona "niewspółmiernie wysoka w stosunku do wartości, szkodliwości inwestycji oraz przeznaczenia pod względem uzyskiwania z niej dochodów", ponadto stwierdził, że plac ten nie był i nie jest przeznaczony jako miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych i sprzętu ciężkiego (drogowego), służy on i służyć będzie jako miejsce utwardzone części działki budowlanej, dla dojazdu do budynku mieszkalnego". T. K. zarzucił również PINB przekroczenie określonych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego terminów. Zażalenie złożyli również D. P. i T. P., podnosząc, iż projekt budowlany nie spełnia wymagań formalno-prawnych określonych w przepisach szczególnych, ponadto w ocenie skarżących przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i w tym zakresie PINB winien dokonać własnych ustaleń, a nie opierać się na opinii Wójta Gminy Z.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ten podniósł, ze roboty budowlane w świetle art. 28 u.p.b. można rozpocząć w oparciu o ostateczną decyzje o pozwoleniu na budowę. Z obowiązku tego ustawodawca enumeratywnie wyłączył inwestycje, o których mowa w art. 29-31 u.p.b. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie mieści się w katalogu robót budowlanych, których realizacja nie wymaga pozwolenia na budowę. Co prawda przepis art. 29 ust 2 pkt 5 u.p.b. wskazuje, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki budowlanej nie wymagają pozwolenia, a zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wymagają zgłoszenia, to przedmiotowych robót budowlanych nie można uznać jedynie za utwardzenie terenu, a to ze względu na przeznaczenie i sposób wykorzystywania inwestycji. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż utwardzenie terenu pełni rolę placu postojowego dla samochodów ciężarowych i ciężkiego sprzętu drogowego, potwierdza to dokumentacja fotograficzna, zeznania stron i świadków, oświadczenia złożone przez T. K., a także przedłożony przez skarżącego projekt budowlany. Podniesiono również, że w sytuacji samowolnie prowadzonej budowy, której realizacja wymaga pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne w trybie określonym przepisami art. 48 u.p.b. Zgodnie z art. 48 u.p.b., właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę chyba, że obiekt ten jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skoro organ l instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt spełnia powyższe wymagania, w związku z tym wszczął tzw. "procedurę legalizacyjną", mającą na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ponadto organ II instancji dokonał analizy poprawności wyliczonej opłaty i stwierdził że jest ona prawidłowa.

Organ podkreślił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą nałożoną na inwestora, ponieważ "inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swojego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej" (wyrok NSA w Warszawie dnia 17 lipca 2008 r.; II OSK 842/07; LEX nr 484974). Prawo budowlane nie przewiduje legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego po 1.01.1995r. bez pozwolenia na budowę z pominięciem opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z cytowanym art. 49 u.p.b. organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych po uprzednim uiszczeniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Wniesienie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym do wydania w/w decyzji i zakończenia procedury legalizacyjnej, organ nie może wydać w/w decyzji, jeżeli zobowiązany nie uiści opłaty legalizacyjnej w terminie. Niewniesienie opłaty legalizacyjnej w terminie obliguje organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia złożonego przez D. P. i T.P. organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 48 ust 2 i 3 organ nadzoru budowlanego przed zalegalizowaniem samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. W związku z powyższym w ocenie organu II Instancji, nie można odmówić wiarygodności zaświadczeniu wydanemu w dniu [...].10.2010 r. przez Wójta Gminy Z. potwierdzającemu, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził ponadto, że zarzuty dotyczące oddziaływania na środowisko nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym przez PINB materiale dowodowym. Decyzją z [...].08.2010 r. Wójt Gminy Z. umorzył postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji, w uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowe przedsięwzięcie nie oddziaływuje znacząco na środowisko. Ponadto organ II Instancji stwierdził, ze nie dopatrzył się naruszenia wymagań formalnych określonych w przepisach szczególnych w zakresie projektu budowlanego.

T. P. wniósł skargę na w/w postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy budowlane. W uzasadnieniu podniósł, że obowiązkiem organu budowlanego jest zbadanie zgodności nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a badanie to nie może się sprowadzić do asekuracyjnego zasięgnięcia pisemnego stanowiska Wójta Gminy Z. (zaświadczenia), a wszelkie ewentualne wątpliwości co do treści ustaleń planu winien rozstrzygać podmiot merytoryczny, który opracował dokument zatwierdzony przez Radę Gminy. Skarżący podniósł ponadto, że w aktach sprawy oprócz zaświadczenia znajduje się pismo Wójta Gminy Z., w którym stwierdzono, że w/w obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod warunkiem, że obiekt związany jest z funkcją usługową lub produkcyjną jako działalnością gospodarczą o uciążliwości pozostającej na poziomie skutków związanych z funkcjonowaniem zabudowy mieszkaniowej i zasięgu jego niekorzystnego oddziaływania na środowisko nie przekraczającym granic posiadanej nieruchomości oraz nie naruszania praw osób trzecich.

Ponadto Skarżący stwierdził, że w części środowiskowej przedmiotowej legalizacji, powoływanie się jedynie na fakt umorzenia przez Wójta Gminy Z. postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jest niewystarczające, gdyż dla przedmiotowego obiektu ma zastosowanie art. 76 ustawy Prawo ochrony środowiska a nie przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, póz. 1227).

Skarżący zakwestionował także stwierdzenie organu II instancji co do kompletności projektu budowlanego legalizowanego obiektu, gdyż projekt budowlany powinien rozstrzygać kwestie związane ze sposobem zagospodarowania ścieków deszczowych, konieczności uzyskania pozwolenia wodno-prawnego, ustalać wielkość i zasięg rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowych i hałasu w związku z ruchem pojazdów ciężkich w porze dnia i nocy oraz określać wpływ obiektu na powierzchnie ziemi, wody powierzchniowe i podziemne -w przypadku wprowadzania ścieków deszczowych do ziemi lub wód płynących. Podkreślił, że organ nie ustalił czy wymagane są np.; ekrany akustyczne celem ochrony przyległych terenów mieszkaniowych; czy wymagane jest pozwolenie wodno-prawne na odprowadzenie ścieków oraz czy są wymagane urządzenia oczyszczające ścieki deszczowe przed wprowadzeniem do środowiska; czy przyjęte rozwiązania techniczne i funkcjonalne, przestrzenne nie spowodują szkód dla działek sąsiednich, zdrowia ludzi (tereny przeznaczone pod mieszkalnictwo) czy też inne obiekty budowlane (np. drogę gminną zaprojektowaną konstrukcyjnie dla ruchu o mniejszym tonażu).

W dniu 2 lutego 2012r. Skarżący złożył pismo zatytułowane "załącznik do skargi" w którym dodatkowo podniósł naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 7 KPA poprzez dopuszczenie do legalizacji samowoli budowlanej, która to samowola narusza prawem chroniony interes osób trzecich i wniósł o uchylenie w całości skarżonego postanowienia. Z kolei w piśmie z dnia 12 marca 2012r. T.P. złożył wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie rozbiórki placu postojowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę, zauważył, że skarżone postanowienie dotyczy nałożenia opłaty legalizacyjnej, która jest jednym z etapów legalizacji samowoli budowlanej, natomiast treść skargi ostatecznie sprowadza się do zarzutów Skarżącego wobec nieprawidłowo, jego zdaniem, prowadzonego procesu legalizacyjnego, poprzedzającego wydanie skarżonego postanowienia.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracyjne doszły do prawidłowego wniosku i dokonały prawidłowych ustaleń, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę a zatem jest wzniesiony samowolnie. Prawidłowo też zakwalifikowano sposób postępowania z tego rodzaju samowolą budowlaną, opierając rozstrzygnięcie na art. 48 ustawy prawo budowlane. Również pozostając w zgodzie z obowiązującymi przepisami ustawy prawo budowlane, przed nakazaniem rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu, organ nadzoru budowlanego zbadał możliwość legalizacji obiektu budowlanego.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. w niniejszej sprawie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zaś w wyznaczonym terminie wymagane dokumenty zostaną przedłożone, wówczas organ po dokonaniu stosownych ustaleń wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Uprzednie uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jeżeli opłata nie zostanie uiszczona - organ zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu.

W rozpoznawanej sprawie PINB postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z uzgodnieniami, opiniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy prawo budowlane. Z obowiązków tych inwestor wywiązał się i przedłożył wszystkie wymagane dokumenty.

Przepis art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy prawo budowlane, stwierdza kategorycznie, że organ "nakłada obowiązek" przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zatem uprawniony zarzut skargi dotyczący niewłaściwego sposobu ustalenia zgodności samowolnie wybudowanego obiektu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie tego faktu zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem.

Wraz z projektem przedłożona została również decyzja Starosty S. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego związanego z zagospodarowaniem wód opadowych, w projekcie znajdują się również oświadczenia, że przeprowadzono badania hałasu, które nie wykazały uciążliwości dla najbliższego otoczenia. Do projektu dołączona została decyzja umarzająca postępowanie w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w uzasadnieniu której wskazano, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że nie mieści się ono w zapisach § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zatem nie jest uzasadnione twierdzenie Skarżącego, że "w części środowiskowej przedmiotowej legalizacji" powołano się jedynie na fakt umorzenia przez Wójta Gminy Z. postępowania w sprawie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń w zakresie zgodności obiektu z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, art. 76 ustawy o ochronie środowiska nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, bo jest jedynie przepisem bardzo ogólnym, odsyłającym do przepisów szczególnych oraz decyzji administracyjnych, których obowiązek uzyskania wynika z obowiązującego prawa.

Wymagania określone w tym przepisie (wykonanie wymaganych przepisami lub określonych w decyzjach administracyjnych środków technicznych chroniących środowisko; zastosowanie odpowiednich rozwiązań technologicznych, wynikających z ustaw lub decyzji; uzyskanie wymaganych decyzji określających zakres i warunki korzystania ze środowiska; dotrzymywanie na etapie wymaganych prawem badań i sprawdzeń, wynikających z mocy prawa standardów emisyjnych oraz określonych w pozwoleniu warunków emisji) nie mają dostatecznie precyzyjnego charakteru, aby można było uznać, że wynikają z nich konkretne, samoistne obowiązki inwestora. Obowiązki te konkretyzują się bowiem w przepisach szczególnych i decyzjach administracyjnych, o ile takie są wymagane.

Zdaniem Sądu I instancji nie znajdują również uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z art. 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie do legalizacji samowoli budowlanej, która to samowola narusza prawem chroniony interes osób trzecich. Art. 5 ust. 1 pkt 9 stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 49 u.p.b. zbadania czy samowolnie posadowiony obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, jest w pewnym sensie odpowiednikiem przestrzegania zasad projektowania i budowania obiektu o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 u.p.b.

Nie jest uzasadnione także naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z przedłożonego zaświadczenia wynika, że obiekt budowlany samowolnie posadowiony jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż stan faktyczny został należycie wyjaśniony. Należy podkreślić, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, nie ma wątpliwości że organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności zobowiązane są przeprowadzić postępowanie umożliwiające legalizację obiektu samowolnie wybudowanego, natomiast nakaz rozbiórki jest orzekany jako rozwiązanie ostateczne, dopiero wówczas gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Nie ma też żadnego powodu aby postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone "do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie rozbiórki placu postojowego" albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w żaden sposób nie jest uzależnione od ewentualnego wydania nakazu rozbiórki w przypadku gdy opłata legalizacyjna nie została uiszczona. Sąd bada zgodność z prawem zaskarżonego aktu tj. postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, a na badanie to późniejszy sposób postępowania zobowiązanego i organu nadzoru budowlanego, nie ma żadnego wpływu.

W skardze kasacyjnej od w/w wyroku Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

-art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 punkt 1 podpunkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę nie dostrzegł, mimo wskazania, istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie przy wydawaniu postanowienia, a polegających na:

1) nieodniesieniu się do podnoszonych przez skarżącego argumentów o niezgodności legalizacji samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z.,

2) nieodniesieniu się do faktu, iż zaświadczenie Wójta Gminy Z. z dnia [...].10.2010 r. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktualne, a to wobec treści:

- uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.,

- uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Z. dla obszaru wsi Z., i oparcie się w całości na powołanym zaświadczeniu, jako podstawie uznania, że istnieje prawna możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy jej legalizacja pozostanie w widocznej sprzeczności z przepisami powołanego planu, a w szczególności z przeznaczeniem sąsiedztwa przedmiotowych działek na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – czym sąd naruszył obowiązek dokonania szczególnej kontroli postępowania organu, naruszył obowiązek rozważenia wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę oraz nie dokonał oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy i w rezultacie nie odniósł się do nich w orzeczeniu będącym przedmiotem skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł, mimo wskazań, istotnych naruszeń prawa dokonanych przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, polegających w istocie na nieodniesieniu się do podnoszonych przez skarżącego argumentów o niezgodności legalizacji samowoli budowlanej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Zdaniem skarżącego kasacyjnie badanie ustaleń planu pod kątem zgodności obiektu nie może sprowadzać się jedynie do asekuracyjnego zasięgnięcia pisemnego stanowiska Wójta Gminy Z. Wskazano, że w miesiącu czerwcu 2012 r. do porządku prawnego gminy Z. weszły wymienione w petitum skargi uchwały. Zdaniem skarżącego kasacyjnie obie te uchwały poddają w wątpliwość prawidłowość i zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w sytuacji tak istotnych zmian w założeniach planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach określonych w art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1): "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych".

Za bezzasadny należało uznać postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przepis art.134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ten zarzut nie jest zasadny tak z powodów merytorycznych jak i z powodów związanych ze sposobem wykazywania jego trafności. Przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, którym uchybiono w postępowaniu administracyjnym a Sąd I instancji nie zauważył tego z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak już zostało przytoczone zarzut naruszenia omawianego przepisu jest powiązany z art. 145 § 1 § pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Odnosząc powyższe uwagi do treści samego zarzutu, zauważyć przede wszystkim należało, iż skarżący naruszenie wskazanych norm upatruje w szerszym zakresie niż wyznaczone to zostało normatywną treścią przytoczonych przepisów. Tak skonstruowanym zarzutem nie można było skutecznie zakwestionować takich okoliczności sprawy jak: ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego ewentualne braki. Okoliczności te stanowią elementy postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ, a więc ich kwestionowanie winno polegać na podniesieniu zarzutu naruszenia odpowiednich przepisów tego postępowania, czego jednak autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Powołane w petitum skargi kasacyjnej przepisy nie mogły też skutecznie zarzucić naruszenia przez Sąd I instancji oceny prawnej i ustaleń przyjętych w sprawie.

Zauważyć też należy, że niezależnie od wadliwego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej zarówno Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego nie mogły naruszyć powołanych uchwał: nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.; nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Z. dla obszaru wsi Z., gdyż obie uchwały zostały podjęte po wydaniu postanowień organów nadzoru budowlanego oraz po wydaniu wyroku przez Sąd I instancji. Ponadto obie uchwały nie mogły mieć wpływu na ocenę zgodności legalizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż według art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na ocenie zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie, jak zdaje się sugerować skarżący kasacyjnie, z uchwałą w sprawie uchwalenia zmiany studium oraz uchwałą o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sądu Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.