Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 90/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1-3, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu R., gmina S., w części dotyczącej gospodarstwa rolnego K. K. (działki oznaczone po scaleniu numerami 166 i 152) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2011 r. zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta C. decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów obrębu Romanówka, gmina Siedliszcze, o łącznej powierzchni 388,8413 ha.

W piśmie z dnia 1 sierpnia 2011 r. K. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, z uwagi na naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez objęcie scaleniem stanowiącej jego własność zabudowanej działki, bez uzyskania jego zgody. Wnioskodawca zarzucił również, iż w wyniku scalenia działka ta uległa zmniejszeniu, wywłaszczono go ze współwłasności studni wybudowanej w granicy z sąsiednią działką, a ponadto – w sposób nieuprawniony – zmieniono klasę bonitacyjną gruntów rolnych tej działki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie. Przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia gruntu zabudowanego, o jakim mowa w tym przepisie. W ocenie Kolegium pojęcia tego nie można utożsamiać z działką budowlaną o konkretnym numerze i określonej powierzchni, lecz należy przez nie rozumieć jedynie grunty zajęte pod budynki i podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe ich wykorzystanie.

Zdaniem Kolegium, z powyższego wynika, że "przesunięcie" w trakcie prac scaleniowych granicy działki zabudowanej wnioskodawcy nie jest tożsame, w pełnym tego zapisu znaczeniu, z objęciem tej działki scaleniem. Ustawodawca formułując przepis art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów chciał przewidzieć jedynie sytuacje, w których może zaistnieć konieczność przeniesienia całości lub części zabudowań na rzecz innego uczestnika scalenia.

Kolegium podkreśliło, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, które potwierdziłyby jego twierdzenia, iż przed scaleniem w granicy pomiędzy działkami oznaczonymi dawnymi numerami 35 i 36/2 usytuowana była studnia. Stanowiska skarżącego nie potwierdza również materiał dowodowy zgromadzony przez Kolegium z urzędu. Skoro sam zainteresowany nie posiada dokumentów w oparciu, o które można bezspornie ustalić, że stan faktyczny na gruncie jest tożsamy ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków, to dowolnym jest zarzut strony, że w trakcie scalenia nastąpiło przesunięcie spornej granicy.

Z akt administracyjnych, jak wskazał organ, wynika, że wnioskodawca przed scaleniem posiadał dwie działki nr 35 i nr 17, o łącznej powierzchni 1,03 ha. Grunty te jako wkład do scalenia oszacowane zostały na 41,60 jednostek szacunkowych. Po scaleniu zainteresowany otrzymał również dwie działki oznaczone numerami 166 i 152, o łącznej powierzchni 1,0378 ha, o wartości 41,1920 jednostek szacunkowych. Oznacza to, że po scaleniu otrzymał on ekwiwalent o wartości równej gruntom wniesionym do scalenia (art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że działka oznaczona po scaleniu numerem 166 odpowiada działce nr 35. Jak stwierdził sam wnioskodawca to właśnie na tej działce znajdują się zabudowania mieszkalne i inwentarskie, zatem nie można mówić w tym przypadku o przeniesieniu własności. Zdaniem Kolegium stan taki wskazuje na fakt, iż w trakcie scalenia nastąpiło jedynie określenie granic nieruchomości, co w konsekwencji stanowi, że nie może być mowy o zastosowaniu do tego terenu przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W stosunku do działki oznaczonej po scaleniu numerem 152 (przed scaleniem działka nr 17) także można stwierdzić, że działka ta nie zmieniła lokalizacji.

W oparciu o powyższe Kolegium uznało, że zarzuty podniesione przez wnioskodawcę nie dają podstaw do stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium złożyła K. K., podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko oraz wnosząc o rzetelne rozpatrzenie sprawy.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2011 r., podzielając całość argumentacji zawartej w tej decyzji. Organ administracji wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są powtórzeniem zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie, do których Kolegium odniosło się wyczerpująco w decyzji wydanej w pierwszej instancji, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji scaleniowej. Przedłożone wraz z odwołaniem dokumenty w postaci szkicu ze wznowienia granicy działek nr 166 i 167 oraz fotografie tego obszaru nie mają wpływu na wynik sprawy.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia 12 grudnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył K. K., podnosząc zarzuty zawarte w złożonym uprzednio wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 1270), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], stanowisko Kolegium, iż kwestionowana decyzja Starosty C. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdzająca projekt scalenia gruntów obrębu Romanówka, nie narusza rażąco prawa w części dotyczącej działki gruntu oznaczonej przed scaleniem numerem 35, a po scaleniu numerem 166.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło należycie wszystkich okoliczności sprawy i nie ustaliło w tej sprawie stanu faktycznego, naruszając tym samym przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., nakładające na organy administracji obowiązki w tym zakresie.

Przede wszystkim Kolegium nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości podstawowej w sprawie okoliczności, czy stanowiąca własność skarżącego działka nr ewid. 166, położona we wsi Romanówka, gmina Siedliszcze, była objęta obszarem scalenia w postępowaniu scaleniowym zakończonym wydaniem decyzji Starosty C. z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów obrębu Romanówka.

Organ administracji w uzasadnieniu z dnia 2 listopada 2011 r. zawarł następujące sformułowanie: "nie można zatem stwierdzić, że [...] "przesunięcie" w trakcie prac scaleniowych granicy działki jest tożsame [...] z objęciem terenów zabudowanych scaleniem". Stwierdzenie powyższe nasuwa istotne wątpliwości, co do tego, czy zdaniem organu wskazana wyżej działka gruntu, na której bezspornie znajdują się budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, objęta była scaleniem, czy też nie wchodziła w skład obszaru scalenia, którego projekt został zatwierdzony kwestionowaną decyzją. Zdaniem Sądu stanowisko to zdaje się świadczyć o tym, że przedmiotowa działka nie została objęta scaleniem. Kwestii tej nie wyjaśnia w żaden sposób bardzo lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, którego treść sprowadza się do przedstawienie przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie, bardzo ogólnego omówienia przepisów art. 16 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. oraz końcowej konkluzji, iż organ podziela stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...] listopada 2011 r., zaś dowody złożone przez skarżącego nie mają wpływu na wynik sprawy.

Zauważyć także należy, iż samo Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. wskazało, że skarżący przed scaleniem posiadał dwie działki nr 35 i nr 17, o łącznej powierzchni 1,03 ha, które oszacowane zostały na 41,60 jednostek szacunkowych, zaś po scaleniu zainteresowany otrzymał dwie działki o numerach 166 i 152, o łącznej powierzchni 1,0378 ha i wartości 41,1920 jednostek szacunkowych. Skoro, w ocenie organu administracji, "działka oznaczona po scaleniu numerem 166 odpowiada działce nr 35", a "w stosunku do działki oznaczonej po scaleniu numerem 152 (przed scaleniem działka nr 17) także można stwierdzić, że działka ta nie zmieniła lokalizacji" (s. 3 uzasadnienia, k. 69 akt adm.), to organ winien był wyjaśnić, z jakich powodów w takiej sytuacji uległa zmianie powierzchnia działek oraz wartość jednostek szacunkowych działek, jakie otrzymał skarżący w decyzji scaleniowej.

Nie ulega wątpliwości, iż jednoznaczne wyjaśnienie wskazanych wyżej kwestii ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzenie bowiem, że przedmiotowe działki nie były objęte obszarem scalenia wyłączałoby możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji.

Nawet jednak gdyby uznać, że powyższa kwestia została w sprawie prawidłowo wyjaśniona, to zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego również z innych powodów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa", scaleniem obejmuje się grunty położone w jednej lub kilku wsiach bądź w ich częściach. Grunty te tworzą obszar scalenia.

Grunty wyłączone z postępowania scaleniowego zostały wyczerpująco wymienione w art. 2 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż scaleniu nie podlegają grunty:

1) na których znajdują się zakłady górnicze i przemysłowe oraz prowadzona jest eksploatacja kopalin,

2) na których znajdują się zabytki historyczne, architektoniczne i rezerwaty przyrody,

3) użytkowane na cele gospodarki rybackiej,

4) przeznaczone na cele specjalne.

W ustępie 3 tego artykułu ustawodawca zawarł unormowanie, zgodnie z którym grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie.

Z powyższego przepisu wynikają dwie normy prawne. Pierwsza wskazuje jako zasadę, iż objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych może nastąpić wyłącznie na wniosek właściciela tego gruntu, zaś druga wprowadza dodatkowe wymogi pozwalające zachować w przypadku objęcia scaleniem gruntów zabudowanych minimalny standard ochrony konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Przepis ten ma charakter bezwzględny w tym sensie, że modyfikuje ogólną regułę obowiązującą przy wszczynaniu postępowania scaleniowego z urzędu. Wynika bowiem z niego wprost, że w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie ex officio grunty zabudowane nigdy nie mogą wejść do obszaru scalenia (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, ZNSA 2010, nr 3, s. 41).

Stosując zatem ogólne reguły wyznaczone w tym zakresie przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy przyjąć, iż w razie wszczęcia z urzędu postępowania scaleniowego, obejmującego także grunty zabudowane, obowiązkiem organu administracji prowadzącego to postępowanie – w myśl art. 61 § 2 k.p.a. – jest uzyskanie zgody właścicieli tychże gruntów na wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 61 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, iż organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Z powyższego wynika, że wyrażenie zgody przez właściciela gruntu zabudowanego jest warunkiem podstawowym prowadzenia przez organ właściwy postępowania scaleniowego, obejmującego ten grunt, które zostało wszczęte – wbrew przepisowi art. 2 ust. 3 ustawy – bez wniosku jego właściciela. Prowadzenie postępowania w takiej sprawie bez uzyskania zgody właściciela gruntu zabudowanego stanowi rażące naruszenie art. 61 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 ustawy, co skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 290-291).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem powyższych przepisów, nie oceniło należycie kwestii, czy skarżący wyraził zgodę na objęcie scaleniem przedmiotowej działki nr 166, zabudowanej budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym.

Skarżący konsekwentnie twierdził w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, że nie wyrażał zgody na objęcie obszarem scalenia jego zabudowanej nieruchomości. W aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego fakt udzielenia przez niego takiej zgody. W szczególności w aktach tych znajduje się pismo Starosty C. z dnia [...] sierpnia 2011 r., stwierdzające, iż z akt administracyjnych sprawy zakończonej nie wynika, by skarżący "złożył oświadczenie na poddanie scaleniu gruntów działki pod zabudowaniami".

Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tej kwestii, mimo iż ma ona zasadnicze znaczenie dla sprawy. O ile bowiem przedmiotowa działka gruntu, której część zajęta jest pod zabudowania mieszkalne i gospodarcze była przedmiotem scalenia (co w niniejszej sprawie wymaga wyjaśnienia), to brak zgody skarżącego na objęcie scaleniem jego wskazanej działki skutkowałby stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie dotyczącym zabudowanej części tejże działki.

Należy przy tym pamiętać, iż grunty zabudowane, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, oznaczają nie tylko grunty pod zabudowaniami, to jest grunty znajdujące się pod samymi budynkami, ale również grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy, umożliwiający właściwe wykorzystanie budynków (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., ll OSK 1430/06, LEX nr 424535).

Wobec wskazanych wyżej naruszeń prawa Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w oparciu o art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organ ten wyjaśni należycie, czy działka skarżącego nr 166, zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz gospodarczym, objęta była scaleniem, a jeżeli tak, to również, czy skarżący wyraził na to zgodę. W tej ostatniej kwestii organ administracji będzie miał na względzie, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego zgody właściciela gruntów zabudowanych, o jakich mowa w art. 2 ust. 3 ustawy, na objęcie ich scaleniem nie może być domniemana, lecz musi być udzielona wyraźnie, ustnie lub na piśmie, przy czym ustne wyrażenie zgody powinno być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (przykładowo wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 1995 r., II SA 2424/93, ONSA 1996, nr 2, poz. 77 oraz powołany wyżej wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r., ll OSK 1430/06).

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2011 r., z uwagi na wskazane wyżej uchybienia organu administracji, nie było konieczne odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, gdyż sprawa ta zostanie ponownie rozpatrzona w jej całokształcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Uzasadnienie decyzji organu administracji winno zaś odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).