Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 i par. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2021 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 77/20 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje S. L. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. L. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 77/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę S. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

WSA w Warszawie w pkt. 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; w pkt. 2 zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz S. L. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie nadmienił, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił zapatrywania skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba S. L. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Poza przywołaniem w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okresów służby pełnionej przez skarżącego, w tym na rzecz totalitarnego państwa, nie stwierdził, czy w sprawie ziścił się warunek z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu okres 1 roku i 6 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 28 lat, może zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez 18 miesięcy, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącego. Jest to okres marginalny, epizodyczny, pomijalny na tle służby pełnionej przez prawie 3 dekady. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) określono, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr [...]) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr [...]) z dnia [...] grudnia 2016 r. Sejm [...] Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] lutego 1989 r. do [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Zdaniem WSA w Warszawie powyżej wskazaną okoliczność należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

WSA w Warszawie wskazał także, iż nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby skarżącego, w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w piśmie z [...] grudnia 2017 r. wynika, że S. L. podczas służby w UOP i ABW nie uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Brak jest także materiałów dotyczących wszczynania prowadzenia w stosunku do niego postępowań dyscyplinarnych. Ocena informacji i materiałów wykazała, że brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do funkcjonariusza postępowań karnych, karno-skarbowych czy też dyscyplinarnych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. W powyższym stanowisku zawarto również informacje o otrzymanych w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego oraz odznaczeniach (Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę"). Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podał, że w aktach osobowych S. L. brak jest także dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży pożarnej, Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.).

Organ (w konsekwencji uznania, że S. L. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy) w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć funkcjonariusza w służbie, mimo że skarżący przywoływał okoliczności świadczące o rzetelnym jej wykonywaniu, m.in. otrzymał odznaczenie państwowe, pisemne dowody uznania za wzorowo pełnią służbę, otrzymywał awanse zawodowe oraz nagrody pieniężne.

WSA w Warszawie podkreślił, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): "Słownik współczesnego języka polskiego", Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że sformułowanie "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Wskazane powyżej istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny, zdaniem Sądu, ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z sytemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

WSA w Warszawie podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę, organ winien dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby S. L., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby przed 12 września 1989 r., w szczególności biorąc pod uwagę stosunek okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, ale też i charakter pełnionej służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Wskazane orzeczenie stało się prawomocne z dniem 19 września 2020 r., natomiast w dniu 9 października 2020 r. zostało przesłane wraz z aktami administracyjnymi sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dniu [...] lutego 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie S. L., w którym wniósł o niezwłoczne wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu [...] marca 2021 r. organ wystosował pismo do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wezwał w nim do przesłania kopii kompletnych akt osobowych strony dotyczących przebiegu jego służby.

S. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 77/20.

Prowadzonemu przez organ postępowaniu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez brak wydania decyzji o wyłączeniu zastosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej w terminie, mimo iż od dnia wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie upłynęło ponad 8 miesięcy, podczas gdy zgodnie z k.p.a. załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno zakończyć się w terminie do dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czemu organ w niniejszym postępowaniu nie zadośćuczynił,

- art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Ministra postępowania administracyjnego z nieuzasadnioną zwłoką, co podważa zaufanie skarżącego do władzy publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia wyroku zapadłego w niniejszej sprawie, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie na rzecz skarżącego świadczenia pieniężnego w wysokości 10.000 zł, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa,

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podniósł, iż Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy.

Minister przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt I SAB 72/00, (LEX nr 54526), stwierdził, że: "Sam fakt toczenia się od szeregu miesięcy postępowania nie świadczy jeszcze o bezczynności organu".

Wydłużenie terminu załatwienia niniejszej sprawy jest zdaniem organu uzasadnione. Minister potrzebuje realnego – w okolicznościach sprawy – czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin.

Stwierdził ponadto, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ponad 4 900 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniowej. Przytoczył też twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, (LEX nr 2158457), który stwierdził, że: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności".

Organ podkreślił, ze zwłoka zaistniała w załatwieniu niniejszej sprawy, nie była efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" do art. 3 opubl. w Systemie Informacji Prawnej Lex Wolters Kluwer, 2016).

Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia bezczynności jest zobligowany, nie tylko do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), ale także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przesądza o tym treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem w sytuacji ewentualnego zakończenia postępowania administracyjnego przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność, obowiązkiem sądu jest dokonanie kontroli stanu sprawy na dzień wniesienia skargi, a więc określenia, czy w tej dacie organ pozostawał w bezczynności. Należy przy tym zastrzec, że jedynie w wypadku, gdy bezczynność trwa w momencie orzekania, sąd administracyjny jest upoważniony do wydania orzeczenia, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc do zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. W każdym innym przypadku orzeczenie sądu ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce oraz, czy charakteryzowała się rażącym naruszeniem prawa – art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd miał obowiązek ocenić, czy w toku ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Wa 77/20 doszło do bezczynności, a jeżeli tak, to czy charakteryzowała się ona rażącym naruszeniem prawa.

Stosownie do art. 286 § 1 P.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (§ 2).

Jest okolicznością niesporną w sprawie, że odpis prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 77/20 wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony organowi w dniu 19 października 2020 r., a zatem od tej daty zaczął biec ponownie termin do rozpatrzenia przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W toku ponownego rozpoznania sprawie przez organ zastosowanie mają terminy załatwiania spraw określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

W niniejszej sprawie od dnia 12 października 2020 r. tj. od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku Sądu z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 77/20 wraz z aktami administracyjnymi rozpoczął biegł termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi na bezczynność, tj. do [...] marca 2021 r. decyzja kończąca postępowanie nie została wydana. Decyzja wydana została dopiero w dniu [...] września 2021 r. (vide: pismo organu z dnia [...] października 2021 r., oraz odpis decyzji z dnia [...] września 2021 r. nr [...], karty 17-27 akt sądowych).

Z akt sprawy wynika, że od [...] października 2020 r. do dnia wniesienia skargi na bezczynność organ nie podejmował żadnych czynności w tej sprawie. Dopiero pismem z [...] marca 2021 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność, organ zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych skarżącego dotyczących przebiegu służby. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował inne czynności w sprawie. Warto w tym miejscu zauważyć, iż kserokopia akt osobowych skarżącego została już doręczona organowi przez IPN przy piśmie z dnia [...] października 2017 r.

Wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z dnia 24 czerwca 2020 r. nie zawierały natomiast zaleceń przeprowadzenia szeroko zakrojonego, skomplikowanego postępowania administracyjnego. Pomimo tego sprawa nie została załatwiona mimo upływu do chwili wniesienia niniejszej skargi na bezczynność ponad czterech miesięcy od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku Sądu z dnia 24 czerwca 2020 r. Przy czym organ nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., bowiem nie zawiadomił skarżącego o przyczynie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy wynikającego z k.p.a., ani nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Ponadto organ nie dołączył do akt sprawy ww. wyroku, co może wskazywać, iż okoliczność ta umknęła uwadze organu.

Zarzut bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 77/20 jest zatem uzasadniony. Zwłoka organu w załatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej w następstwie wyroku Sądu nie znajduje prawnego i faktycznego usprawiedliwienia. Stanowiło to dla Sądu podstawę do stwierdzenia bezczynności organu – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem bezczynność ustała dopiero w dniu [...] września 2021 r.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. określającego terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. formułującego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej, który działając w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu (art. 153 P.p.s.a.), miał obowiązek załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w ustawowym terminie.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Trafna jest przy tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego materiału dowodowego. Niemniej jednak, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez ponad dziesięć miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku Sądu nie podejmował niemal żadnych czynności w sprawie (poza wystąpieniem do IPN) i nie kończył postępowania. Co istotne, organ wydał decyzję w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym dopiero w dniu [...] września 2021 r..

Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć jednak należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1615/18; publ. CBOSA).

Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 2.000 zł przemawiał czas trwania ponownego już postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji dopiero w dniu [...] września 2021 r. Tak długi okres bezczynności organu uzasadniał zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków tego stanu rzeczy poprzez przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.