Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1095/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. M. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także "GINB" bądź "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Pani H. M. i Pana M. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał ww. decyzję organu wojewódzkiego w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia – na wniosek Heleny i M. M. – nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w m. [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., odwołanie w ustawowym terminie złożyli H. M. i M. M. (zwani dalej także "skarżącymi").

Po rozpatrzeniu ww. odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB przypomniał, że przedmiotem spornej inwestycji objętej decyzją Starosty [...] o pozwoleniu na budowę, są zmiany układu ścian parteru, zmiana obudowy wiatrołapu, wymiana balustrad domu mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 8). Projektowane zmiany na parterze obejmują zmianę w układzie funkcjonalnym pomieszczeń kuchni. Projektuje się wybicie otworu w ścianie konstrukcyjnej wewnętrznej pomiędzy kuchnią a salonem tworząc nowe wejście do kuchni. W ścianie działowej oddzielającej kuchnie od hallu założono zamurowanie otworu drzwiowego oraz poszerzenie otworu drzwi wejściowych oraz poszerzenie otworu okna kuchennego, a także zmianę stolarki okiennej w salonie i kuchni, wymianę starej konstrukcji wiatrołapu i zastąpienie jej nową konstrukcją (drewno oraz szkło bezpieczne). Zaprojektowano również nowe barierki na schodach wejściowych oraz na tarasie od strony ogrodu (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 9 i 10). Natomiast na piętrze i poddaszu projektowane zmiany obejmują wymianę barierki balkonu i wymianę barierki loggi od strony wejściowej budynku (zob. Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 10). Ponadto analiza projekt budowlanego wykazała, że sporne roboty budowlane zaprojektowane zostały w części budynku zbliżonej do granicy z działką nr ew. [...].

GINB przypomniał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 – wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ II instancji zważył, że inwestor - J. W. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ew. [...], obręb [...] położona przy ul. [...] w K.) na cele budowlane. Tym samym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia przywołanym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z akt sprawy działka, na której usytuowany jest sporny budynek mieszkalny jednorodzinny, w którym zaprojektowano sporne zmiany, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była postanowieniami uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] października 2005 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla [...] i terenów przyległych. Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] oznaczony został w powyższym akcie prawa miejscowego symbolem C2MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej (w przewadze szeregowej) z możliwością adaptacji istniejącej zabudowy z dopuszczeniem przebudowy (§ 14 ww. uchwały). Wobec powyższego organ II instancji uznał, że sporna inwestycja (przebudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej) nie narusza ustaleń ww. planu miejscowego w zakresie przeznaczenia podstawowego.

W ocenie GINB, badana decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2012r., nr [...], nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, Nr 75, poz. 690 – wg. stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności projektowana wymiana konstrukcji wiatrołapu, wymiana barierek oraz powiększenie drzwi i okien nie uchybia rażąco wymogom określonym w § 12 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odnośnie wymaganych odległości w stosunku do sąsiednich działek. Zdaniem organu, sporne roboty budowlane nie naruszają również rażąco przepisów § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...], zezwolił inwestorowi na prowadzenie prac remontowych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...].

Projekt budowlany spornej inwestycji został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust 4 Prawa budowlanego.

Dalej organ II instancji zauważył, że zakresem projektowanych zmian objęta jest wyłącznie część budynku znajdująca się od strony granicy z działką nr ew. [...] (Projekt budowlany - str. 55 - Nr rys. A2). Na piętrze natomiast projektuje się wymianę barierki balkonu od strony wejściowej budynku, przy granicy z działką nr ew. [...]. (zob. Projekt budowlany - str. 56 - Nr rys. A3). Na poddaszu zakres zmian obejmuje wymianę barierki loggi, od strony wejściowej budynku, przy granicy z działką nr ew. [...], należącą do skarżących. Projektowana barierka o długości 3,94 m usytuowana została w odległości 41 cm od granicy z działką nr ew. [...]. (zob. Projekt budowlany - str. 57 - Nr rys. A4). Wymiana barierki loggi, od strony wejściowej budynku to jedyna część inwestycji zaprojektowana od strony działki nr ew. [...]. W związku z powyższym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, GINB przyjął, że projektowane w ramach przedmiotowej inwestycji roboty nie obejmują swym zakresem działki nr ew. [...], należącej do skarżących.

Odnosząc się do zarzutu skarżących wskazującego na inną powierzchnię zabudowy spornego budynku w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], niż w projekcie budowlanym pierwotnym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r., znak: [...], organ II instancji wskazał, że ewentualne zmiany powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego mogą stanowić przedmiot kontroli w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przez właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Analiza kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012r., nr [...], doprowadziła Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do stwierdzenia, że ww. rozstrzygnięcie nie jest ona obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...].

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się H. i M. M., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucają:

naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i w zupełności pominął wskazaną we wniosku podstawę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. polegającą na tym, że Starosta [...] wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu przebudowy budynku, w którym to projekcie powierzchnia zabudowy wskazana była jako 100,15 m2 (przy czym przebudowa nie polegała na przesunięciu ścian zewnętrznych budynku i powiększeniu jego wymiarów), podczas gdy pierwotny projekt budowlany na podstawie którego budynek został wzniesiony przewidywał powierzchnię zabudowy jako 95 m2, tym samym wydając przedmiotową decyzję rażąco naruszono art. 36a ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania spornej decyzji), albowiem w konsekwencji przedmiotowego naruszenia doszło do zalegalizowania samowoli budowlanej,

naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, w której doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania spornej decyzji) polegającego na tym, że organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę (przebudowę) mimo, że uczestnik przedstawił projekt budynku o innych wymiarach niż wymiary budynku wskazane w projekcie, na podstawie którego organ udzielił pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1982 r., znak: [...].. Zatem organ zatwierdził decyzję o przebudowie budynku na podstawie projektu który podawał inne wymiary zewnętrzne budynku niż projekt, na podstawie którego przedmiotowy budynek został pobudowany. Zważywszy, że wniosek o pozwolenie na przebudowę budynku nie dotyczył zwiększenia wymiarów zewnętrznych budynku a jedynie przebudowę ścian wewnętrznych, otworów okiennych itd., nie było podstaw aby projekt przebudowy zawierał inne wymiary zewnętrzne budynku niż projekt pierwotny. Zatem wydając przedmiotową decyzję organ doprowadził do nieformalnego "zalegalizowania" wcześniejszej samowoli budowlanej, tj. pobudowania budynku o wymiarach większych niż zakładał projekt budowlany, co w konsekwencji oznacza, że doszło do wydania decyzji oczywiście błędnej,

naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z pominięciem wyjaśnienia, dlaczego naruszenie art. 36a ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania spornej decyzji) nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bez wyjaśnienia i odniesienia wskazanych przez organ przesłanek rażącego naruszenia prawa do tego przepisu.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu ostatniemu organowi do ponownego rozstrzygnięcia. Skarżący wnoszą także o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących, GINB w ogóle nie przeanalizował podniesionych przez nich zarzutów dotyczących nierozpoznania istoty sprawy przez organ I instancji, pod kątem nieważności decyzji. W każdym bądź razie organ II instancji takiej analizy nie wyraził w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wprawdzie wskazał od czego w jego ocenie uzależnione jest stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wskazując, że muszą zajść łącznie trzy przesłanki w postaci: oczywistości naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Ale mimo to przesłanek tych nie "przyłożył" do oceny, czy podnoszone przez skarżących naruszenie przez organ przepisu art. 36 Prawa budowlanego je spełnia. Gdyby to uczynił, musiałby wyjaśnić dlaczego w jego ocenie naruszenie tego przepisu nie było oczywiste. Jednakże takie uzasadnienie kłóciłoby się z zasadami logicznego rozumowania, skoro oczywistość tego naruszenia wynikała z prostego przyłożenia powierzchni zabudowy z projektu przebudowy, do powierzchni zabudowy z projektu budowlanego, na podstawie którego budynek został wzniesiony. Dopuszczając się tego zaniedbania, organ II instancji w oczywisty sposób naruszył art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, który wskazywał, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość czy długość budynku.

W sytuacji, w której inwestor przedłożył wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę budynku, z którego wynikało, że nie dotyczy on zmiany wymiarów zewnętrznych budynku i powiększenia jego kubatury, a jednocześnie do wniosku załączony był projekt, który prezentował większe wymiary budynku niż te, na podstawie których przedmiotowy budynek został postawiony, organ powinien był wydać decyzję odmowną. Decyzja pozytywna zalegalizowała samowolę budowlaną inwestora i doprowadziła do obejścia przepisów prawa. Charakter przedmiotowego przepisu miał w niniejszym przypadku decydujące znaczenie.

Spełniona została także trzecia przesłanka w postaci wywołania negatywnego skutku społecznego, który w tym przypadku objawia się stanem niemożliwym do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Okazało się, że przekroczenie granic było skutkiem tego, że pobudowano budynek o większych wymiarach niż zakładał projekt i dlatego nie zmieścił się na działce inwestora. W toku postępowań cywilnych o wykup części działki uczestnik powoływał się na kwestionowaną decyzję jako podstawę legalności budowy budynku oraz czyni to nadal. Kwestionowana decyzja wywołała także negatywne skutki ekonomiczne dla skarżących albowiem ewidentnie zalegalizowała bezprawne wejście w posiadanie przez uczestnika części działki skarżących, tym samym przyznając mu prawo skorzystania z roszczenia, o którym mowa w art. 231 Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego "naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji w której doszło do rażącego naruszenia przepisu art 36a ust 5 pkt. 2 Prawa budowlanego", dotyczącego faktu, iż w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], wskazano inną powierzchnię zabudowy, niż w projekcie budowlanym pierwotnym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r., znak: [...], organ II instancji wyjaśnił, że ewentualne zmiany powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego mogą stanowić przedmiot kontroli w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym przez właściwego miejscowo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W żadnym wypadku powyższe nie może być zaś przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji GINB z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. W. pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w m. [...].

Należy wobec tego w pierwszej kolejności przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA).

Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o oczywistym charakterze naruszenia prawa, a tym bardziej o spełnieniu dwóch pozostałych przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa. Warto zaznaczyć, że rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości.

Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dyspozycji przywołanego art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego wynika zatem, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ powiatowy weryfikując wniosek inwestora w trybie przepisów art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, uznał, że spełnia on wszystkie stawiane przez prawo wymogi, co uzasadniało zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Ocenę tę w pełni podziela i akceptuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdzając jednocześnie, że zarzuty skargi okazały się w całości niezasadne.

Organy prawidłowo ustaliły, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz załączył do niego wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 ust. 2, art. 33 ust. 2), t.j. poprawnie wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Jak wynika z ustaleń dokonanych w niniejszej sprawie, zakres robót budowlanych polegających na przebudowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, posadowionego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w m. [...], objętych zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym przez Starostę [...] pozwoleniem na budowę, nie wykraczał poza granice działki o nr ew. [...] należącej do inwestora (zob. Projekt budowlany - str. 55-57 - Nr rys. A2-A4). Z dokumentacji projektowej faktycznie można wywieść, że projekt przebudowy w istniejącym budynku mieszkalnym, nie wprowadza zmian w zagospodarowaniu terenu, nie wpływa na konstrukcję budynku lecz na jego estetykę, a zakres obejmuje jedynie roboty budowlane w części budynku zlokalizowanego na działce inwestora. Dokumentacja projektowa zatwierdzona ww. decyzją, dotyczy:

- zmiany układu ścian parteru,

- zmiany obudowy wiatrołapu,

- wymiany balustrad.

Projektowane roboty polegają na zmianach w układzie funkcjonalnym pomieszczeń na parterze, a zatem wewnątrz budynku i nie obejmują części domu mogącej wykraczać poza obszar działki inwestora o nr ew. [...]. Prace te obejmują również powiększenie otworu okiennego i drzwi, wymianę stolarki okiennej w salonie i kuchni, wymianę starej konstrukcji aluminiowo szklanej wiatrołapu i zastąpienie jej nową konstrukcją. Zaprojektowano nowe barierki na schodach wejściowych, od strony ogrodu wprowadzenie na tarasie nowych barierek, ekranów ażurowych. Jak zauważył organ II instancji, zakres zmian obejmuje także wymianę barierki loggi na poddaszu, od strony wejściowej budynku, przy granicy z działką nr ew. [...], należącą do skarżących. Projektowana barierka o długości 3,94 m usytuowana została jednak w odległości 41 cm od granicy z ww. działką nr ew. [...], (zob. Projekt budowlany - str. 57 - Nr rys. A4). Tym samym, wbrew twierdzeniom skarżących organy trafnie uznały, że projektowane w ramach przedmiotowej inwestycji roboty nie obejmują swym zakresem działki skarżących o nr ew. [...].

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Prawidłowo ustalono, że na terenie działki inwestycyjnej nr ew. [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w m. [...], w dniu wydania przez Starostę [...] pozwolenia na budowę, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej [...] z [...] października 2005 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla [...] i terenów przyległych (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] grudnia 2005 r., Nr 282, poz. 10685). Obszar, na którym znajduje się działka nr ew. [...] oznaczony został w powyższej Uchwale symbolem C2MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej intensywnej (w przewadze szeregowej) z możliwością adaptacji istniejącej zabudowy z dopuszczeniem przebudowy (§ 14 ww. uchwały). Analiza przeprowadzona przez organy wykazała zatem, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie zanegowali powyższych ustaleń.

Biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych objętych inwestycją nie sposób dopatrzeć się niezgodności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], z przepisami technicznymi, tj. m.in. normami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r, Nr 75, poz. 690 – w brzmieniu na dzień wydania badanej decyzji). W szczególności dotyczy to warunków określonych w § 12 ww. rozporządzenia (określających wymagane odległości w stosunku do sąsiednich działek), § 13 (przesłaniania obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych).

Nie jest również kwestionowane, że na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych inwestor uzyskał pozwolenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków – decyzja z [...] lipca 2012 r., nr [...], znak: [...].

W analizowanej sprawie projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Jednocześnie projektanci złożyli oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

Skarżący upatrują wadliwości decyzji o pozwoleniu na przebudowę z [...] listopada 2012 r. w istocie wyłącznie w rażącym naruszenia prawa, a to art 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż jak podnoszą, w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., nr [...], wskazano inną powierzchnię zabudowy (100,15 m2), niż wynika to z pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r., znak: [...] (95 m2).

W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z badanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. i zatwierdzonego projektu przebudowy, wskazana tam wartość 100,15 m2 dotyczy istniejącej powierzchni zabudowy. Oznacza to, że powyższa wartość została ustalona przez projektanta w oparciu o dokonane pomiary budynku na dzień opracowywania projektu i odpowiadała jego rzeczywistej powierzchni zabudowy.

Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm. – w brzmieniu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę) powierzchnia zabudowy powinna być określana zgodnie z zasadami zawartymi w Poleskiej Normie, w szczególności w normie PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07, opubl. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA). Jak natomiast stanowi pkt 5.1.2. tej normy, przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnię budynku wyznacza się przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnie terenu, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się m.in. powierzchni obiektów budowlanych ani ich części o nie wystających ponad powierzchnię terenu.

W badanej decyzji, wskutek zamierzonych prac budowlanych nie przewidziano natomiast zmiany powierzchni zabudowy budynku przy ul. [...] w m. [...]. Potwierdza to opisany już wcześniej zakres robót budowlanych wynikający z zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie przewidywały jakichkolwiek prac zwiększających powierzchnię zabudowy ww. obiektu. W konsekwencji uznać trzeba, że mylą się skarżący stwierdzając, iż decyzja Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. rażąco narusza prawo, poprzez zalegalizowanie zmiany charakterystycznego parametru technicznego istniejącego obiektu budowlanego, tj. powierzchni jego zabudowy.

Słusznie wyjaśnił organ II instancji, że skoro istnieje rozbieżność pomiędzy powierzchnią zabudowy, która została określona w pozwoleniu na budowę udzielonym decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r., znak: [...], a rzeczywistą wartością tego parametru budynku na działce o nr ew. [...], obręb [...] w [...], ustaloną na potrzeby opracowania projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Poznańskiego z [...] listopada 2012 r., to nieprawidłowość ta powinna być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Wskazana okoliczność nie stanowi natomiast o rażącym naruszeniu prawa przez badaną decyzję organu powiatowego, ponieważ tym rozstrzygnięciem Starosta [...] nie orzekał o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane polegające na zwiększeniu powierzchni zabudowy budynku inwestora (rozbudowa). Jeszcze raz wypada powtórzyć, że w rzeczonej decyzji wskazana została jedynie faktycznie istniejąca, a nie projektowana powierzchnia zabudowy. Pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] listopada 2012 r. nie obejmowało zatem zmiany ww. charakterystycznego parametru obiektu budowlanego wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 1982 r., znak: [...].

Poza wszystkim, wbrew zarzutom skargi, decyzji Starosty [...]z [...] listopada 2012 r. nie można zarzucić rażącej obrazy art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji). Przepis ten dotyczy bowiem sytuacji, w której doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w trakcie realizacji robót budowlanych, nie zaś podczas procedury administracyjnej zmierzającej do udzielenia kolejnego pozwolenia budowlanego. Zgodnie z przywołaną normą prawną, takie istotne odstąpienie (m.in. w zakresie powierzchni zabudowy) jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nie jest więc możliwe uznanie, że do naruszenia ww. przepisu może dojść wskutek wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na prowadzenie określonych robót budowlanych. Gdyby przyjąć, że występująca rozbieżność pomiędzy powierzchnią zabudowy wskazaną w pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1982 r., a wartością istniejącą wskazaną w decyzji z Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. prowadzi do zalegalizowania zmian w zakresie tego parametru wskutek wydania badanej decyzji, należałoby przyjąć, że mamy tu do czynienia ze zmianą pozwolenia na budowę, co – jak już jednak wykazano uprzednio – w żadnym razie nie miało miejsca.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje, oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, a także na wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przez skarżących. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów stron dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, wbrew zarzutom skargi, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżących.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.