Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 55/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art 37 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw[...] w R. Z. na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania znak: [...] I. stwierdza, że Starosta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Starostę do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca; III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. K. wniosła za pośrednictwem Starosty N. skargę na bezczynność Starosty N. i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania pod znakiem [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (dalej też jako: "k.p.a."), art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku o stwierdzeniu prawomocności;

2) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 7 grudnia 2005 roku do dnia 24 listopada 2011 roku dopuścił się bezczynności;

3) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 2 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 25 listopada 2011 roku do dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia 24 października 2019 roku znak: [...] dopuścił się bezczynności;

5) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 4 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

6) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia doręczenia decyzji Wojewody [...] z dnia 24 października 2019 roku znak: [...] do dnia 6 lutego 2020 roku dopuścił się bezczynności;

7) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 6 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

8) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 7 lutego 2020 roku do dnia 24 lutego 2021 roku dopuścił się bezczynności;

9) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 8 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

10) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 3 stycznia 2022 roku do dnia 17 lutego 2022 roku dopuścił się bezczynności;

11) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt. 10 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

ewentualnie o

12) stwierdzenie, że organ w zakresie od dnia 3 stycznia 2022 roku do dnia 17 lutego 2022 roku przewlekle prowadził postępowanie, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

Ponadto skarżąca zawnioskowała o wymierzenie organowi grzywny, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga została wniesiona, w związku z toczącym się postępowaniem, które zostało zainicjowane dnia 7 grudnia 2005 roku (karta 4 a.a.), kiedy to Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. Z. reprezentowana wówczas przez pełnomocnika członka rady parafialnej M. B. złożyła wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za część dz. ewid. nr [...] w R.-Z., dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. Do wniosku dołączono kserokopię str. 67 i 68 Dziennika Urzędowego Województwa N. nr [...], zawierającą pod poz. 54 rozporządzenie nr 12 Wojewody N. z dnia 28 kwietnia 1995 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (k. 1 a.a.), kserokopię uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 24 lutego 1995 roku w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze miasta R. do kategorii dróg lokalnych miejskich (k. 2 a.a.) oraz kserokopię odpisu z księgi wieczystej nr [...] (k. 3 a.a.). Z treści odpisu księgi wieczystej sporządzonego w dniu 12 października 2001 roku wynikało, że właścicielem nieruchomości składających się z działek stanowiących parcele gruntowe l.kat. nr [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] jest Parafia Rzymsko-Katolicka w R. "na podstawie protokołu dochodzeń w myśl ustawy z dnia 20 marca 1874 roku nr [...] przeprowadzonych i orzeczenia Urzędu Do Spraw Wyznań z dnia 9 lutego 1971 roku Nr [...]".

Pomimo, że do wniosku nie zostało złożone pełnomocnictwo upoważniające do działania w imieniu Parafii, to jednak organ nie wezwał Parafii do uzupełnienia tego braku, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej czynności. Pełnomocnictwo do działania w imieniu Parafii, noszące datę 22 lutego 2006 roku zostało złożone do akt sprawy najpewniej w dniu 13 lutego 2007 roku, kiedy to zgodność z oryginałem tego pełnomocnictwa potwierdził pracownik Starostwa Powiatowego w N. T. i dołączył do akt sprawy (karta 5 a.a.).

Po złożeniu pełnomocnictwa do akt sprawy, pismem z dnia 23 maja 2007 roku Starosta wezwał wnioskodawcę o przedłożenie ostatecznej decyzji Wojewody [...], która potwierdza przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku oraz o dostarczenie odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 roku (k. 6 a.a.). Jednocześnie organ poinformował, w trybie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "k.p.a.", że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od dnia skompletowania całości materiału dowodowego w sprawie, w tym żądanych dokumentów oraz operatu szacunkowego, którego wykonanie zostało zlecone przez Starostę (k. 6 a.a.).

Na wskazane wezwanie wnioskodawca nie zareagował w żaden sposób.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2011 roku Starosta skierował zapytanie do Wojewody [...], czy toczy się postępowanie w sprawie z wniosku Parafia Rzymskokatolicka pw[...] w R. Z. dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonych w miejscowości R.-Z. oznaczonych jako parcele gruntowe l.kat. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] oraz część działki ewid. nr [...]. Pismo do zostało wysłane do wiadomości proboszcza Parafii (k. 7 a.a).

Pismem z dnia 11 maja 2011 roku (dostarczonym do Starosty w dniu 16 maja 2011 roku) Wojewoda [...] odpowiedział, że nie zarejestrowanego takiego wniosku i aktualnie nie prowadzi się postępowania w przedmiotowych sprawach (k. 8 a.a).

Następnie postanowieniem z dnia 24 listopada 2011 roku Starosta zawiesił postępowanie z urzędu do czasu wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę R. Z. prawa własności do nieruchomości oznaczonych jako parcele gruntowe l.kat. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie Starosta wezwał Parafię do wystąpienia do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji w tej sprawie w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia (k. 15 a.a.).

Wobec braku jakiegokolwiek działania ze strony Parafii, Starosta w 2016 roku wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdzającej nabycie przez Gminę R.-Z. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] obr. R.-Z. zajętej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku pod drogę gminna ulicę [...]

Wojewoda wydał decyzję w tej sprawie w dniu 24 października 2019 roku, znak: [...] (k. 22 a.a.). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 listopada 2019 roku (k. 19 a.a).

Następnie Starosta postanowieniem z dnia 6 lutego 2020 roku podjął postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid. nr [...] (k. 34 a.a).

W dniu 6 marca 2020 roku został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego D. B. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości w celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Powiatu N., z akt sprawy nie wynika kiedy operat ten został dostarczony do Starosty (k. 66 a.a.). Starosta przekazał ten operat Parafii za pismem z dnia 18 czerwca 2020 roku, wskazując jednocześnie, że został zebrany dostępny materiał dowodowy (k. 75 a.a.). Parafia w kolejnych pismach podnosiła zarzuty pod adresem operatu, a ponadto domagała się od Starosty zawieszenia postępowania z urzędu oraz wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców zawodowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu. Ponadto pismami z dnia 28 września 2020 roku oraz 15 lutego 2021 roku Parafia wniosła o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron. Na wniosek Parafii o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron pismem z dnia 22 lutego 2021 roku nie wyraził zgody Burmistrz [...] (k. 118 i 126 a.a).

W dniu 24 lutego 2021 roku Starosta wydał decyzję orzekającą o ustaleniu odszkodowania (k. 132 a.a.).

Od decyzji Parafia wniosła odwołanie pismem z dnia 11 marca 2021 roku (k. 137 a.a). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wydał w dniu 29 grudnia 2021 roku decyzję uchylającą decyzję Starosty w całości i przekazał Staroście sprawę do ponownego rozpoznania (k. 147 a.a). Powodem uchylenia było oparcie się przez Starostę na operacie szacunkowym, który w ocenie Wojewody był operatem wadliwym. Działanie biegłej było ponadto błędne i sprzeczne z przepisami prawa, w związku z czym nie było podstaw do opierania się przez Starostę na tym operacie przy wydawaniu decyzji (k. 145 a.a)

Decyzja uchylająca Wojewody została dostarczona do Starosty w dniu 3 stycznia 2022 roku (k. 147 a.a.).

W dniu 4 stycznia 2022 roku został opracowany w Starostwie plan zamówień na rok 2022 (k. 150 a.a.). W dniu 10 lutego 2022 roku ogłoszono o wszczęciu postępowania, którego przedmiotem jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 03971 ha i nr [...] o pow. 02175 ha położonej w R. Z. (k. 157 a.a.).

Pismem z dnia 11 lutego 2022 roku Starosta zawiadomił w trybie art. 36 k.p.a., że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 roku.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 roku Starosta powołał na biegłego – rzeczoznawcę majątkowego Z. K. na okoliczność sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne [...] położonej w miejscowości R.-Z. objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod fragment drogi gminnej nr [...] – ul. [...], w celu ustalenia wysokości odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – (k. 179 a.a).

Pismem z dnia 14 lutego 2022 roku Parafia złożyła do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty ponaglenie na bezczynność organu I instancji (k. 170 a.a).

Postanowieniem z dnia 7 marca 2022 roku Wojewoda [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione (k. 194). Wojewoda wskazał przy tym, że jakkolwiek Parafia przesłała pismo zatytułowane "Ponaglenie", to jednak ze względu na treść art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzję lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym (wyjątek stanowią jedynie art. 96a – 96n k.p.a.). Zgodnie natomiast z dotychczasowym brzmieniem art. 37 § 1 kpa stronie przysługuje zażalenie, a nie ponaglenie. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Starostę Wojewoda uznał, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest nieuzasadnione. W ocenie Wojewody nie ma przepisu prawa, który uprawniałby organ wyższego stopnia do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ pierwszej instancji dopuścił się bezczynności w przeszłości. Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości uznania zażalenia na bezczynność organu pierwszej instancji za uzasadnione w sytuacji, gdy organ ten zakończył już postępowanie poprzez wydanie decyzji lub zawiesił postępowanie, a tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w okresie przed dniem 3 stycznia 2022 roku, kiedy to Starosta otrzymał decyzję kasatoryjną Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2021 roku, uchylającą decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2021 roku w całości.

Następnie Parafia Rzymskokatolicka pw[...] w R. Z. wniosła za pośrednictwem Starosty skargę na bezczynność Starosty i przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania pod znakiem [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.

Na wstępie należało ocenić, czy skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Skarżąca dopełniła wymogu, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. wnosząc pismem z dnia 14 lutego 2022 roku do Wojewody [...] "ponaglenie celem załatwienia bez zbędnej zwłoki sprawy toczącej się przed Starostą (k. 170 a.a.), które Wojewoda uznał za zażalenie złożone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017 roku.

Kontrolę skargi należy jeszcze poprzedzić ustaleniem dopuszczalności skargi w warunkach jej wniesienia do sądu administracyjnego przed rozpoznaniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Zdaniem Sądu, sam tylko fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19, w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 roku, sygn. IV SAB/Wr 458/21). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia.

Skarga była zatem dopuszczalna i Sąd mógł przystąpić do jej merytorycznej kontroli.

W związku z tym, że skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w 2005 roku, który został uzupełniony w 2007 roku, a w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego, która mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (zmieniono m.in. art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a.), w pierwszej kolejności należało odpowiedzieć na pytanie, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie wskazane przepisy w brzmieniu sprzed, czy po nowelizacji.

I tak, w przepisie art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935), zawarta została następująca zasada intertemporalna: "Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1".

Zwrócić zatem należy uwagę, że w cytowanym przepisie mowa jest o postępowaniach niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy. W kontrolowanej sprawie postępowanie nie zakończyło się, albowiem nie została wydana ostateczna decyzja, w związku z czym organy powinny stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Stosownie do zapisów art. 35 § 1 – 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

W myśl art. 36 § 1 i § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 116–117). Należy przyjąć, że organ będzie pozostawał w bezczynności, jeśli nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 lub sąd administracyjny na podstawie art. 149 p.p.s.a. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, komentarz do art. 37 teza 1). O bezczynności można mówić wówczas, gdy w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania.

Z kolei za przewlekłe prowadzenie postępowania należy uważać prowadzenie postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", tj. nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub podejmowanie czynności pozornych, co powoduje, że organy "formalnie nie są bezczynne". W oparciu o powyższe należałoby więc założyć, że z przewlekłością postępowania będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje działania w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, "formalnie" nie przekraczając jednak terminu załatwienia sprawy, podczas gdy z bezczynnością będziemy mieć do czynienia wówczas, gdy dojdzie po prostu do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek czynności w toku postępowania, jak i wówczas, gdy organ podejmował czynności w sprawie, które jednak nie doprowadziły do zakończenia postępowania, tj. do wydania stosownego rozstrzygnięcia). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. A. Golęba (w:) H. Knysiak-Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; WK 2015, kom. do art. 37 teza 5 i 7).

Wskazać jeszcze należy, że na podstawie 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1) p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Sąd nie jest związany oceną wyrażoną przez organ nadzoru w postanowieniu uznającym zażalenie za nieuzasadnione.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Sąd podziela stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego, że organ dopuścił się bezczynności w przeszłości. W sytuacji bowiem gdy organ zakończył już postępowanie poprzez wydanie decyzji, to tym samym odpadła możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Sąd uznaje, że brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności w okresie przed dniem 3 stycznia 2022 roku, kiedy to Starosta otrzymał decyzję kasatoryjną Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2021 roku, uchylającą decyzję Starosty z dnia 24 lutego 2021 roku w całości. Po tej dacie natomiast o bezczynności nie można mówić. Organ wyznaczył bowiem termin załatwienia sprawy, który wykraczał poza dzień przekazania skargi wraz z aktami sprawy do Sądu, w związku z czym w oparciu o akta sprawy, nie sposób uznać, aby doszło do bezczynności.

Niezależnie jednak od powyższego, analiza podejmowanych w przedmiotowej sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ w okresie od 3 stycznia 2022 roku dopuścił się przewlekłości.

Istotne dla ustalenia przewlekłości postępowania jest zbadanie, czy czynności organu zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu czynności te są podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. O przewlekłości może również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy.

W okresie od 3 stycznia 2022 roku do 17 lutego 2022 roku (do dnia poprzedzającego wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość), organ nie podjął żadnej czynności, która zmierza do załatwienia sprawy, z wyjątkiem wskazania nowego terminu jej załatwienia, co nastąpiło pismem z dnia 11 lutego 2022 roku, w którym Starosta zawiadomił w trybie art. 36 k.p.a., że postępowanie nie może zostać zakończone w ustawowym terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 roku.

Przedstawiając podjęte w sprawie czynności Starosta wskazuje natomiast na opracowanie planu zamówień na rok 2022 (k. 150 a.a.) oraz na ogłoszenie w dniu 10 lutego 2022 roku o wszczęciu postępowania przetargowego, którego przedmiotem jest sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. nr [...] o pow. 03971 ha i nr [...] o pow. 02175 ha położonej w R. Z. (k. 157 a.a.). Umowa na wykonanie tego operatu została zawarta w dniu 23 lutego 2022 roku, jednakże termin jej wykonania, jak wynika z § 1 ust. 2 umowy, ustalono na 4 tygodnie od dnia jej podpisania (k. 189 a.a).

Podkreślić trzeba, że do dnia dzisiejszego to jest do maja 2022r. Starosta nadal nie wydał decyzji w sprawie. Co więcej w czasie rozpatrywania skargi przez tutejszy Sąd, organ nie podjął jakichkolwiek dalszych czynności czekając na wyroku tutejszego Sądu. Należy wiec stwierdzić, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez organ ma charakter rażący.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. uzasadnienia: do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. I OSK 3918/18, do wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu.

Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminu załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4394/21, do wyroku WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. II SAB/Ol 182/21).

W punkcie I wyroku Sąd, w związku z powyższym, uznał, że przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście oceny przewlekłości jako rażącej, Sąd miał na uwadze również działanie organu jeszcze sprzed wydania decyzji z 24 lutego 2021 roku. Wskazać należy, że organ również w tamtym czasie nie wykazywał koniecznej inicjatywy, a jednocześnie przerzucał na wnioskodawcę obowiązki, które powinien wykonać sam organ, jak na przykład uzyskanie decyzji Wojewody w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stosując przy tym rygor zawieszenia postępowania.

Poza tym niektóre czynności (jak np. liczone w miesiącach oczekiwanie na stanowisko Burmistrza na wyrażenie zgody na zawieszenie postępowania, ale również wyznaczanie aż 4 tygodni na sporządzenie operatu – por. k. 189 a.a.), sprawiają wręcz wrażenie czynności nie zmierzających do szybkiego wydania rozstrzygnięcia, lecz do jak najdłuższego przeciągania toczącego się postępowania.

Trzeba także zauważyć, że w istocie pierwszą czynnością Starosty w tej sprawie było wezwanie Parafii pismem z dnia 23 maja 2007 roku o przedłożenie ostatecznej decyzji Wojewody [...], która potwierdza przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku oraz o dostarczenie odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 roku (k. 6 a.a.).

Warto również podkreślić, że tym samym pismem Starosta w trybie art. 36 k.p.a. poinformował wnioskodawcę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 2 miesięcy od dnia skompletowania całości materiału dowodowego w sprawie, w tym żądanych dokumentów oraz operatu szacunkowego, którego wykonanie zostało zlecone przez Starostę (k. 6 a.a.). Wskazanie w taki sposób nowego terminu załatwienia sprawy budzi istotne wątpliwości, jednak trzeba przy tym wskazać, że działanie Starosty już w tym okresie było najmniej nieefektywne i bynajmniej nie sprawiało wrażenia wykonywania czynności postępowania zmierzających załatwienia sprawy, a raczej nosi znamiona podejmowania czynności zbędnych, czy wręcz po prostu bezprawnych. Do bezprawnych czynności zaliczyć należy wezwanie z 23 maja 2007 roku wnioskodawcy do przedłożenia ostatecznej decyzji Wojewody [...], która potwierdza przejęcie prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Jakkolwiek rozstrzygnięcie w kwestii przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne - mające postać ostatecznej decyzji wojewody - jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie odszkodowania za te nieruchomości, nie oznacza to jednak, że organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania może nałożyć na stronę wnioskującą o odszkodowanie obowiązek wystąpienia do wojewody z żądaniem wydania decyzji komunalizacyjnej. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym decyzja jest wydawana w postępowaniu wszczynanym na wniosek właściwego zarządu drogi, dlatego też nałożenie tego obowiązku na wnioskodawcę nastąpiło bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 11 marca 2010 roku, sygn. I OSK 711/09).

Natomiast jako czynność całkowicie zbędną należy zakwalifikować wezwanie o dostarczenie odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przejętej nieruchomości w celu udokumentowania przymiotu strony w toczącym się postępowaniu i właściciela na dzień 31 grudnia 1998 roku (k. 6 a.a.), a to z tego powodu, że odpis taki był dołączony już do wniosku.

Organ przez lata nie podejmował praktycznie żadnych czynności w celu załatwienia sprawy. Nie zareagował nawet na wniesiony z brakami formalnymi wniosek, co skutkowało usunięciem braków wniosku przez wnioskodawcę dopiero po ponad 14 miesiącach, co nastąpiło jednak bez wezwania organu. W zasadzie większość działań Starosty było podejmowanych z dużym opóźnieniem i bez jakiejkolwiek dbałości o zasadę szybkości postępowania. Wymowne w tym kontekście jest przy tym bardzo szybkie ustalenie przez Starostę okoliczności śmierci pierwszego pełnomocnika Parafii, co świadczy jednak o możliwości Starosty do sprawnego i szybkiego działania.

Powyżej przytoczone okoliczności zaistniałe jeszcze przed rokiem 2020, jakkolwiek mają walor jedynie pomocniczy i dodatkowy, albowiem nie stanowią one podstawy do oceny Sądu czy doszło na gruncie przedmiotowej sprawy do przewlekłości, i stanowią tło dla czynności dokonanych po 3 stycznia 2022 roku i utwierdzają stanowisko, że w sprawie prowadzonej przez Starostę doszło do przewlekłości postępowania, która to przewlekłość ma charakter rażący.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to Sąd oddalił ten wniosek i nie przyznał takiej sumy.

Trzeba zauważyć, że ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. Podkreślenia jeszcze wymaga, że stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której Sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. (por. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. Akt III OSK 1029/21, wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 lutego 2022 roku, sygn. II SAB/Kr 242/21).

W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych można dostrzec regułę, że sądy decydują się na zastosowanie któregoś z instrumentów finansowych, określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt I OSK 2817/20).

W realiach niniejszej sprawy, jakkolwiek Starosta prowadził postępowanie od 2007 roku (w grudniu 2005 roku został złożony obarczony barakami wniosek o wszczęcie postępowania), to jednak w tym czasie również sam Wnioskodawca nie podejmował żadnych czynności, które zmierzałyby do przyspieszenia postępowania. Jedyną taką czynnością było zażalenie (określone jako "ponaglenie"), które zostało jednak złożone dopiero po wydaniu decyzji przez Wojewodę. Jedynie na marginesie należy wskazać, że sam Wnioskodawca jeszcze w 2020 roku oraz 2021 roku składał przynajmniej trzy wnioski o zawieszenie postępowania, co również przyczyniło się do dalszego trwania postępowania, a ewentualnie jego uwzględnienie przez organ skutkowałoby dalszym okresem bez załatwienia sprawy. Pomimo nieuwzględnienia tych wniosków przez Starostę, trzeba jednak wskazać, że również działania samego Wnioskodawcy nie były nakierowane na sprawne zakończenie postępowania, lecz zmierzały do jego przedłużenia, o czym świadczą złożone aż trzy wnioski o zawieszenie postępowania. Mając na uwadze te okoliczności Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

W skardze zawarto również wniosek o wymierzenie grzywny organowi. Grzywna, o której stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi tu o sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 24 maja 2019 r., sygn. I OSK 2553/17). Grzywna pełni funkcję prewencyjną i represyjną wobec organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ (zob. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. II OSK 1201/21). Ma ona na celu wymusić wydanie aktu administracyjnego przez organ. Podkreśla się także, że nałożenie grzywny może również być spowodowane nieuwzględnieniem zaleceń organu wyższego stopnia (por. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. II SAB/Kr 160/12). Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do wymierzania grzywny organowi. Jakkolwiek organ dopuścił się w stopniu rażącym przewlekłości w postępowania, to jednak już po uchyleniu decyzji przez Wojewodę działania Starosty pozwalają na przyjęcie, że realizuje wskazania organu wyższego stopnia, co pozwala przyjąć, że organ będzie w dalszym ciągu aktywnie prowadził postępowanie, które we właściwym terminie zakończy wydaniem decyzji.

Sąd zobowiązał Starostę N. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie jednego miesiąca. Mając na uwadze charakter sprawy oraz podjęte już czynności, w ocenie Sądu wyznaczony termin jest realny dla załatwienia tej sprawy przez Starostę.

Na zakończenie należy jeszcze wyjaśnić, że w myśl art. 119 ust. 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Dlatego też w takim trybie skarga została rozpoznana.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.