Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 885/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania decyzji

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1559/19 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2020 r., II SA/Gl 1559/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy terenu.

Od powyższego wyroku S. H. wywiódł skargę kasacyjną, w treści której zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, którą stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...], znak: [...], z [...] marca 2014 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przemysłowej oczyszczalni ścieków przewidzianej do realizacji na nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] i [...] z karty mapy nr 4, obręb [...], gmina [...], sprostowanej postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r.

W piśmie procesowym z 21 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że odmówienie wstrzymania w całości zaskarżonej decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia S. H. znacznej szkody polegającej na:

a) wydaniu nakazu rozbiórki przedmiotowej oczyszczalni ścieków, której wybudowanie pochłonęło ogromne wydatki ponad 10 milionów zł, albowiem wskutek wydania przez SKO decyzji o stwierdzeniu nieważności warunków zabudowy (niejako kaskadowo):

- Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia S.H. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, a

- [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] udzielającej P.P.H.U. [...] pozwolenia na użytkowanie mechaniczno chemiczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w miejscowości H., działka nr ewid. [...] i [...], gmina [...] - zrealizowanej na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], co pozwala założyć, iż w przypadku odmowy wstrzymania wykonania decyzji SKO wydanie decyzji o nakazie rozbiórki może okazać się kwestią czasu,

b) powstaniu strat w wysokości szacowanej miesięcznie na kwotę 691 200,00 zł, wynikającej z braku możliwości użytkowania oczyszczalni ścieków, której wybudowanie pochłonęło ogromnie wydatki ponad 10 milionów zł,

2. argumenty podnoszone przez Uczestników postępowania, a odnoszące się do rzekomego zagrożenia dla środowiska naturalnego ze strony przedmiotowej oczyszczalni ścieków – zdaniem strony skarżącej - nie występują, a nadto kwestia ta była badana przez WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2020 r., II SA/GI 752/20 oddalił skargę na decyzję SKO w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie Środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia S. H. polegającego na budowie mechaniczno – chemiczno - budowlanej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczania ścieków w sołectwie H., gmina [...], dz. [...] i [...].

Wnosi również o dopuszczenie dowodów z:

1. wyroku WSA w Gliwicach z 2 grudnia 2020 r., II SA/Gl 752/20,

2. decyzji SKO w C. z [...] marca 2020 r., nr [...].

Wnosi się także o dopuszczenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w postaci:

1. wykazu wydatków poniesionych na przedmiotową inwestycje w wysokości 10 836 177/73 zł oraz oświadczenia inwestora w tym przedmiocie – złożonego na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2020 r. wraz z pismem procesowym z 16 sierpnia 2020 r. (protokół rozprawy k. 172) dla ustalenia rozmiaru skutków majątkowych dla skarżącego w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji,

2. umowy o odprowadzenie ścieków zawartej w dniu 22 sierpnia 2016 r. pomiędzy Zarządzającym Oczyszczalnią Ścieków Sp. Wodna "[...]" z/s w [...] a skarżącym wraz z aneksem oraz przykładową fakturą VAT (nr [...]) – załączonej do pisma skarżącego z 5 września 2020 r. oznaczonego jako k. 199,

3. pisma [...] Sp. z o.o. z/s w O. z 5 marca 2020 r., umowy z 1 lipca 2019 r. wraz z cennikiem – załączonego do pisma skarżącego z 5 września 2020 r., oznaczonego jako k. 199,

4. decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] lutego 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno – chemiczno - budowlanej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niekoreagentowej technologii oczyszczalni ścieków w sołectwie H., gmina [...], działka [...] i [...] oznaczonego jako k. 199,

5. raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno – chemiczno – biologicznej oczyszczalni ścieków przy zastosowaniu niskoreagentowej technologii oczyszczalni ścieków na działkach ew. o nr [...] i [...], sporządzonego w pracowni [...] z/s w K., załączonego do pisma skarżącego z 5 września 2020 r., oznaczonego jako k. 199.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie prawomocne stwierdzenie nieważności decyzji doprowadzić może do stanu, w którym inwestycja budowana na podstawie ważnych ówcześnie decyzji - stanie się obiektem objętym nakazem rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) dotyczący możliwości wstrzymania przez sąd, wykonania aktu lub czynności, został zamieszczony w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym". Stosownie do art. 193 Ppsa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Oznacza to, że nie jest wyłączone stosowanie przepisu art. 61 § 3 Ppsa, w przypadku gdy skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku oddalającego skargę i wystąpił przy tym z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Z tych względów należy przyjąć, że Naczelny Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu na wniosek strony skarżącej, w razie oddalenia skargi i wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, publ. ONSAiwsa 2007, Nr 4, poz. 77).

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Ppsa sąd może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji obciąża wnioskodawcę, dlatego też, aby sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi chociażby jedna z przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Ponadto przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które wywołują skutki materialnoprawne i nadają się do wykonania (wymagają wykonania), przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia NSA: z 14 grudnia 2009 r., II OSK 1898/09; z 4 listopada 2008 r., II OZ 1143/08; z 29 lutego 2012 r., II OZ 116/12 – CBOSA).

W przedmiotowej sprawie decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania jest decyzją stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania, bowiem nie wywołuje takich skutków materialnoprawnych, ze względu na które podlegałaby wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi jedynie prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (zob. postanowienia NSA: z 13 czerwca 2008 r., II OZ 606/08 czy z 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16, CBOSA). W ocenie Sądu Naczelnego decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem i sama w sobie nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (tak też NSA w postanowieniach: z 26 kwietnia 2013 r., II OZ 322/13; z 30 stycznia 2013 r., II OZ 40/13; z 22 stycznia 2013 r., II OZ 14/13 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy samoistnie nie stanowi podstawy orzeczenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast postępowanie w sprawie bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter odrębny. Decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może wywołać bezpośrednich następstw w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków określonych w art. 61 § 3 Ppsa, zwłaszcza w postaci orzeczenia o rozbiórce. W piśmie procesowym wyłuszczającym wydanie następnych decyzji, już po wydaniu zaskarżonej decyzji, naprowadza się, że "wydanie decyzji o nakazie rozbiórki jest kwestią czasu". Rzecz w tym, że przedmiotem wstrzymania jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym dotycząca decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzja o nakazie rozbiórki. Zaskarżona decyzja nie powoduje także – jak to wskazano w w/w piśmie – braku możliwości użytkowania oczyszczalni ścieków.

Z podanych powyżej względów nie sposób przyjąć, że zachodzą przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku, a dołączone do pisma procesowego z 21 maja 2021 r. dowody wnioskowane przez skarżącego nie mają w takim wypadku znaczenia procesowego, skoro dotyczą innych decyzji.

Konkludując, charakter zaskarżonej decyzji oraz treść wniosku o wstrzymanie jej wykonania i jego uzupełnienie w piśmie procesowym z 21 maja 2021 r., w ocenie Sądu Naczelnego przekonują, że brak jest przesłanek na objęcie skarżącego ochroną tymczasową z art. 61 § 3 Ppsa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, orzekł jak sentencji postanowienia.