Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2715/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 par. 1 i 2, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 861/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 861/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w W. (dalej "A."), uchylił decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Bydgoszczy (dalej "organ"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:

- art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373; dalej "ustawa o świadczeniach") poprzez przyjęcie, że w istocie w toku postępowania Fundusz nie zapewnił równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy,

* art. 147 w zw. z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu Fundusz naruszył ustawowe kryteria oceny ofert i wymagań od świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i błędnie porównał oferty,

* art. 152 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia interesu prawnego A., gdy ten takiego naruszenia nie wykazał,

- art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie, iż postępowanie konkursowe ma charakter administracyjny, organ rozpatrując odwołanie jest zobligowany stosować wszystkie reguły postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, gromadzenia dowodów i ich oceny,

- art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez ich "błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszy postępowaniu Fundusz naruszył zasadę jawności nie ujawniając zastrzeżone informacje stanowiące tajemnice przedsiębiorców zgodnie z w/w art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy",

- art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") poprzez przyjęcie przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy odmiennej wykładni przepisów i pominięcie jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie charakteru postępowań odwoławczych, a w szczególności podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia od wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w analogicznych sprawach pod sygn. II SA/Bd 860/20, II SA/Bd 862/20 i II SA/Bd 863/20 (brak jednolitości orzecznictwa).

Organ zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, a ponadto powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyroki NSA z: 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12; 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 p.p.s.a. – błędnie zaliczonego przez autora skargi kasacyjnej do przepisów prawa materialnego – polegającego na przyjęciu przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy odmiennej wykładni przepisów i pominięciu jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie charakteru postępowań odwoławczych, NSA stwierdził, że przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12).

Takie same uwagi należy podnieść do zarzutu naruszenia art. 154 ustawy o świadczeniach polegającego, w ocenie organu, na błędnym przyjęciu, że postępowanie konkursowe ma charakter administracyjny, że organ, rozpatrując odwołanie, jest zobligowany stosować wszystkie reguły postępowania określone w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego, gromadzenia dowodów i ich oceny. Przepis art. 154 ustawy o świadczeniach zawiera siedem jednostek redakcyjnych (ustępów) i obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest sprecyzowanie, którą z nich uważa za naruszoną. Zaniechanie tego stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej, poważnie ograniczającą zakres przeprowadzonej przez NSA kontroli. W tym miejscu należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, bo takie działanie naruszałoby obowiązek wynikający z art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 367/13). Sądowi nie wolno więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani ich uściślać, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z: 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, z 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04).

W świetle wskazanych wyżej zasad nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, czy też nadawanie zarzutom skargi kasacyjnej innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 611/20).

Tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej i "dopasowywania" tego przepisu, który mógłby być uznany za odpowiedni w danej sytuacji faktycznej. To rzeczą autora skargi kasacyjnej jest bowiem wskazanie konkretnego przepisu i uzasadnienie, dlaczego uważa, że został on wadliwie zinterpretowany i w konsekwencji niewłaściwie zastosowany. Zatem wnoszący skargę kasacyjną, dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku, musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że aczkolwiek ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

W doprecyzowaniu postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia "art. 134 p.p.s.a." i "art. 152 ustawy o świadczeniach" nie pomaga uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej, albowiem zamiast uzasadniać i ewentualnie doprecyzować zarzuty wadliwej ich wykładni i błędnego zastosowania, ogranicza się jedynie do dosłownego powtórzenia treści zarzutów z petitum skargi kasacyjnej.

Z tych przyczyn oraz z uwagi na wspomnianą już wyżej zasadę dyspozycyjności wiążącą NSA przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej uchylają się spod merytorycznej kontroli sądowej.

Jeśli chodzi o pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, na wstępie należy podnieść dwie ogólne kwestie dotyczące ich wadliwego sformułowania.

Po pierwsze, nie powiązano zarzucanych przepisów z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego, którym miał uchybić WSA, a bezsporne jest przecież, że skarga kasacyjna jest skierowana przeciwko wyrokowi sądu administracyjnego, a nie przeciwko decyzji organu, gdyż ta została już skontrolowana przez ten Sąd. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest wyłącznie kontrola orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 p.p.s.a. Tymczasem wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zawierają jakichkolwiek wskazań w zakresie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.

Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty kasacyjne nie zostały powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącym podstawę zaskarżonego wyroku, co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów prawa administracyjnego bezpośrednio, lecz przyjmują je za wzorzec kontroli działania administracji publicznej. Podstawę działania tych sądów stanowią natomiast przepisy p.p.s.a., co oznacza, iż w pierwszej kolejności należało zarzucić naruszenie tychże przepisów, a następnie przepisów prawa administracyjnego stanowiących wskazany wzorzec. Ta wadliwość konstrukcyjna zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak przeszkody merytorycznemu rozpoznaniu tych zarzutów, bowiem w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej możliwe jest ustalenie adresata zarzutów kasacyjnych.

Po drugie, zauważyć należy błąd w konstruowaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci "błędnej wykładni i zastosowania" przepisów.

Podkreślić należy, że błędna wykładnia prawa materialnego, o której mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej, a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu – stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jest prawidłowe (zob. np. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20).

Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny, nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

Wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej zarzucił co prawda dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, ale w żaden sposób nie wskazał, na czym ma polegać ich wadliwa interpretacja, ani też nie podał, jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia. W dalszej kolejności zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej całą swoją uwagę skoncentrował na kwestii związanej z wadliwym zastosowanie przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 147, art. 148 ust. 1, art. 152 ust. 1 w związku z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polega dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., II FSK 1461/12). Innymi słowy można zarzucić naruszenie przepisu prawa w obu postaciach, tj. błędnej jego wykładni i wadliwego jego zastosowania, jednakże w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy podać argumenty zarówno w zakresie wadliwej wykładni przepisu, jak i jego błędnym zastosowaniu.

Tymczasem, jak wskazano już wyżej, argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej zmierza do wykazania wadliwego zastosowania tych przepisów w okolicznościach tej sprawy.

Przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji uznał, że w ramach prowadzonego postępowania wywołanego złożeniem odwołania przez A. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ zobowiązany był zbadać, czy nie dochodziło w nim do naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ustawy o świadczeniach) oraz zasady jawności (art. 147 ustawy o świadczeniach). Konkretyzując te zasady, Sąd stwierdził, że organ zobowiązany był do zindywidualizowania oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontowania z innymi ocenami ofert oraz szczegółowego przedstawienia, dlaczego poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Sąd zarzucił organowi, że powyższego obowiązku nie wykonał, gdyż nie wyjaśnił, na jakiej podstawie i przy uwzględnieniu jakich okoliczności poszczególnym oferentom w ramach kryteriów wymienionych w art. 148 ustawy o świadczeniach: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, przyznano daną ilość punktów. Zarzucił organowi brak wnikliwej analizy każdej z ofert. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że oferenci dokonali zmian w dokumentacji ofertowej po terminie składania ofert, lecz nie wiadomo, czy organ uwzględnił te zmiany i jaki miało to wpływ na końcową punktację. Organ nie wyjaśnił również, jaki wpływ na punktacje zwycięskiej spółki miała odpowiedź "NIE" na pytanie w kwestii aktualności certyfikatów ISO 9001 system zarządzania jakości.

W konsekwencji WSA uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ograniczono się jedynie do wskazania, że "w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasad równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu, o które dokonano oceny złożonych ofert." Ogólnie stwierdzono, że "Zarówno oferta wnioskodawcy, jak i oferty wszystkich pozostałych oferentów, ocenione zostały według jednolitych dla wszystkich kryteriów". Bardziej szczegółowo odniesiono zaś się do kwestii telefonu, czy stanowi on inwestycję w rozumieniu art. 95d ustawy o świadczeniach, oraz czy "komisja konkursowa powinna zweryfikować datę nabycia telefonów, które będą służyły do zapewnienia łączności".

Konstrukcja zarzutów kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem wskazuje jednoznacznie, że organ podważa prawidłowość zastosowania przepisów art. 134 ust. 1, art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt, art. 147 w związku z art. 148 ust. 1, art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach i uzasadnia to błędnym przyjęciem, że naruszono: zasadę równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ustawowe kryteria oceny ofert i wymagań od świadczeniodawców, interes prawny skarżącej spółki oraz zasadę jawności.

Aby uniknąć wszelkich wątpliwości co do treści poszczególnych zarzutów, uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być na tyle dokładne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem.

Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia tego kryterium. Zarzucając naruszenie art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby w toku postępowania konkursowego została naruszona zasada jawności. Sąd posłużył się tym przepisem w celu uzasadnienia swojego stanowiska w zakresie oceny ofert i wskazał, że z uwagi na ogólne zasady tego postępowania, w tym zasadę jawności, istnieje konieczność szczegółowego wyjaśnienia czynników, które wpłynęły na przyznanie każdemu z oferentów określonej liczby punktów.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika również – wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej – że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do kwestii – ogólnie rzecz ujmując – telefonu czy też dokonania przez oferentów "innej inwestycji" po dniu 12 lipca 2018 r. Na stronie 11-12 uzasadnienia Sąd wprost stwierdził, że odnoszenie się do tej kwestii byłoby przedwczesne.

Podkreślić należy raz jeszcze, że Sąd pierwszej instancji nie zarzucił organowi naruszenia ustawowych kryteriów ocen oferty, a wyłącznie zauważył braki w argumentacji organu co do przyznanej poszczególnym oferentom punktacji i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności (wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku) dla kwestii dokonanej oceny ofert.

Rzecz jednak w tym, że w skardze kasacyjnej w ogóle nie podniesiono zarzutów naruszenia prawa procesowego i nie podważono ustaleń faktycznych. Konsekwencją powyższego faktu jest to, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne są wiążące w procesie subsumpcji normy materialnoprawnej i stanowią one podstawę zastosowania tej normy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że próba zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ewentualnie próba ta może być skutecznie podjęta tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 923/13). Nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego zastosowania prawa materialnego (...), jeśli z uzasadnienia zarzutu i skargi kasacyjnej wynika, że podważa się okoliczności stanu faktycznego bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 25 marca 2014 r., I GSK 825/12).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – trzeba uznać wniosek, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. W rekapitulacji przedstawionych argumentów – w tym odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oraz z faktu, że skarga kasacyjna jest kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną należało uznać za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.