Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 631/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2012 r. nr NK-II.4131.214.2012 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że Wójt Gminy działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm., dalej jako "u.s.o.") i art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g., po zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty z dnia [...] maja 2012 r., zarządzeniem z dniem [...] maja 2012 r. odwołał D.E. ze stanowiska Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. Jako przyczynę odwołania dyrektora szkoły wskazano:

1) niewykonywanie zadań wynikających z zatwierdzonego arkusza organizacyjnego Publicznego Gimnazjum w S. na rok szkolny 2012/2013.

2) rażące nierealizowanie przyjętej w gminie reformy oświaty,

3) złamanie zasad i przepisów związanych z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy ,

4) nieprzestrzeganie przez Dyrektora jako kierownika jednostki zasad prawidłowej gospodarki finansowej oraz złe dysponowanie środkami finansowymi określonymi w planie finansowym,

5) brak ksiąg rachunkowych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2012 r.,

6) nieprzedłożenie organowi prowadzącemu celem weryfikacji sprawozdań finansowych [...] za miesiąc styczeń i luty 2012 r., brak 6 sprawozdań oraz szereg nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentów księgowych,

7) wystąpienie niezgodnie z obowiązującymi przepisami do Wójta Gminy w sprawie przyznania zasiłku na zagospodarowanie oraz w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej,

8) utratę zaufania przez organ prowadzący, zaprzestanie współpracy z organem prowadzącym i całkowite nieprzestrzeganie poleceń służbowych, co skutkuje brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły na płaszczyźnie określonej w stosownych przepisach.

Zdaniem organu nadzoru powyższe zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem jakkolwiek decyzja w sprawie odwołania dyrektora szkoły oparta jest na uznaniu organu, to jednak jest ono uzależnione od wystąpienia "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – w ocenie organu nadzoru – dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą przez dyrektora stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora, ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie może być takie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania.

Zdaniem Wojewody przyczyny odwołania D.E. z zajmowanego stanowiska nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektor dopuściła się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Odnośnie zarzutu niewykonywania zadań wynikających z zatwierdzonego arkusza organizacyjnego Publicznego Gimnazjum w S. na rok szkolny 2012/2013 – nie wywiedziono na czym miały one polegać. Równie ogólnikowo przedstawiono zarzuty dotyczące tego, że D.E. jako dyrektor rażąco nie realizuje przyjętej reformy oświaty w gminie. W uzasadnieniu do zarządzenia sformułowano zarzut, iż działania podejmowane przez dyrektora zmierzały w przeciwnym kierunku, jaki został ustalony przez organ prowadzący szkołę. Tymczasem Wojewoda zauważył, że do organu nadzoru nie wpłynęły jakiekolwiek uchwały Rady Gminy dotyczące "reformy" Publicznego Gimnazjum w S. W jego ocenie, "konflikt" z organem prowadzącym szkołę dotyczący planowanej reformy oświaty również nie może stanowić podstawy do odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewoda stwierdził też, że organ prowadzący nie wykazał także szczegółowo jakiego złamania zasad i przepisów związanych z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy, dopuściła się dyrektor Publicznego Gimnazjum w S.

W ocenie organu nadzoru kwalifikacja szczególnie uzasadnionego przypadku powinna uwzględniać, w jakim stopniu doszło do zagrożenia interesów pracodawcy. Pracodawcą dla dyrektora jest szkoła, jako jednostka organizacyjna. Chodzi zatem o poważne okoliczności na linii dyrektor-szkoła, które nie pozwalają na pozostawienie go na tym stanowisku.

W zakresie zarzutów stawianych w zarządzeniu Wójta z dnia [...] maja 2012 r. dyrektorowi placówki, nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez D.E. ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły, nie stanowią "szczególnie uzasadnionych przypadków" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły. Organ prowadzący nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez D.E. szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. Ponadto zauważono, że zarzut dotyczący utraty zaufania przez organ prowadzący, zaprzestania współpracy z organem prowadzącym i całkowite nieprzestrzeganie poleceń służbowych, co skutkuje brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły na płaszczyźnie określonej w stosownych przepisach, jest zbyt ogólnikowy i również nie może stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Wojewoda nie podzielił także zarzutów organu prowadzącego odnoszących się do nierealizowania przez dyrektora placówki przyjętego przez Radę Gminy w dniu [...] października 2011 r. systemu funkcjonowania oświaty, zakładającego funkcjonowanie wszystkich szkół podstawowych i gimnazjum z terenu gminy przez powołane własnego stowarzyszenia. Organ nadzoru zaznaczył, że Rada Gminy nie podjęła uchwały dotyczącej przekazania prowadzenia Publicznego Gimnazjum w S. osobie prawnej nie będącej jednostką samorządu terytorialnego, bądź jego przekształcenia lub likwidacji, a przekazanie prowadzenia szkoły stowarzyszeniu wymaga przeprowadzenia ściśle określonej procedury. W związku z tym Publiczne Gimnazjum w S. powinno funkcjonować zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 u.s.o. jako trzyletnie gimnazjum, w którym w ostatnim roku nauki przeprowadza się egzamin. Dlatego zarzuty Wójta Gminy wobec Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. nie znajdują uzasadnienia prawnego i nie mogą być kwalifikowane "do drastycznie szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie podzielono również stanowiska Wójta Gminy, że odmowa utworzenia pojedynczej klasy przez dyrektora, jest rażącym naruszeniem prawa i nieuzasadnionym zwiększeniem kosztów funkcjonowania oświaty. Ewentualne naruszenie powołanego przez Wójta zarządzenia nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie wytycznych dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy, nie mogło – zdaniem Wojewody – stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Gmina zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] lipca 2012 r., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, w tym:

– art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają jedynie sytuacje nadzwyczajne, zupełnie wyjątkowe, pomijając przez to przypadki pospolitego stanu zagrożenia dla istotnych celów szkoły;

– art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, poprzez zakwestionowanie terminu 85 dni na złożenie ksiąg rachunkowych, skutkujące błędnym wnioskiem o braku naruszenia zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkoły;

– błędne zrozumienie przez organ Wojewody nieprzestrzegania przez Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. zasad i przepisów związanych z zarządzeniem nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2012 r.

Wnioski skargi sprowadzały się do żądania uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazano, że Wojewoda błędnie rozumie określenie "szczególnie uzasadnionego przypadku". W ocenie skarżącej jest nim również brak rozsądnej gospodarki finansami placówki, który jest równie groźny dla funkcjonowania szkoły jak naganne zachowanie dyrektora szkoły. Oba przypadki są wysoce niebezpieczne nie tylko w ocenie organu sprawującego kontrole nad placówką, jak również demoralizujące dla uczniów, ich rodziców, czy też opinii publicznej. Zarzut nieprawidłowej realizacji zasad gospodarki finansowej oraz złego dysponowania środkami finansowymi jest zdaniem skarżącej uzasadniony. Nieprowadzenie księgowości, mijające się z prawem rozporządzania środkami finansowymi szkoły (brak prowadzonych ksiąg rachunkowych za okres od 1 stycznia do 31 marca 2012 r., przyznanie zawyżonej nagrody jubileuszowej dla [...] oraz udzielenie niezgodnego z prawem zasiłku na zagospodarowanie [...], były decyzjami błędnie podjętymi, a więc mogły wyrządzić szkodę majątkową dla finansów Publicznego Gimnazjum w S.

Skarżąca podkreśliła, że według art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy o rachunkowości, księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone na bieżąco gdy: za okres sprawozdawczy księga rachunkowa jest przedstawiana nie rzadziej niż na koniec miesiąca, a za rok obrotowy – nie później niż do 85 dni po dniu bilansowym. W niniejszym przypadku księgi rachunkowe nie były przedstawiane ponad 90 dni, dłużej niż jest to wymagane. Dyrektor D.E., jako osoba sprawująca nadzór nad księgową, winna być zainteresowana regularnym odbieraniem sprawozdań finansowych szkoły w S. Według skarżącej było to niedopełnieniem obowiązków, co bezspornie ma istotne znaczenie dla funkcjonowania szkoły. Zdaniem Gminy jej opinię podziela Kurator Oświaty, który w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. dodatkowo zwrócił uwagę na "brak sprawozdań oraz szereg nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentów księgowych".

W ocenie skarżącej, w trakcie sprawowania stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. przez D.E. znacząco pogorszyły się wyniki egzaminu gimnazjalnego i są niższe od średniej powiatu i województwa. Na decyzję o jej odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Gimnazjum Publicznego w S. miały ponadto wpływ takie fakty jak: niestosowanie wytycznych zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2010 r. dotyczących trybu, terminu i sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół podstawowych i publicznego gimnazjum funkcjonujących na terenie gminy. Dyrektor dwukrotnie nie wykonała polecenia służbowego w tym zakresie, przedkładając projekty organizacji szkoły nie uwzględniające uwag wójta gminy i planu finansowego szkoły. Takie zachowanie należy uznać za niesubordynację wobec organu prowadzącego i choć dyrektor szkoły jest autonomiczny w podejmowaniu decyzji określonych art. 39 ust. 1 u.s.o., to wobec organu prowadzącego jest zobligowany do dostosowywania się do jego zarządzeń.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody odpowiada prawu, nie jest bowiem dotknięte wadami prawnymi, które uzasadniałyby jego uchylenie (stwierdzenie nieważności).

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że rolą sądu administracyjnego jest badanie zgodności zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, w tym przede wszystkim decyzji administracyjnych, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego we wskazanych wyżej granicach należy stwierdzić, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw, bowiem nie narusza ono ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów proceduralnych.

Na wstępie wskazać należy, że w zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Wskazane organy nadzoru na mocy art. 87 u.s.g., mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Podstawę prawną działania tych organów w zakresie sprawowanego przez nie nadzoru nad działalnością gminną stanowi art. 91 u.s.g., a w szczelności przepisy wyrażone w ust. 1 i 4 przywołanego artykułu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Według zaś przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń, to jest nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym.

Zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody zarządzenie nr [...] Wójta Gminy wydane zostało na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572. z późn. zm., dalej jako "u.s.o."). Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.

Taką redakcję przepisu odwołującą się do niedookreślonego zwrotu odnoszącego się do "przypadków szczególnie uzasadnionych", należy uznać za swoistą klauzulę generalną, odsyłającą do systemu ocen pozaprawnych. Daje to organowi prowadzącemu pewną swobodę, która nie może jednak oznaczać całkowitej dowolności, skoro wkracza w stabilność wykonywania funkcji dyrektora szkoły, któremu powierzono jej wykonywanie na czas kadencji. Innymi słowy, organ stosujący uprawnienie na podstawie tego przepisu musi wykazać stosowną argumentacją, czy zaktualizowała się przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", co w praktyce polega na przedstawieniu oceny, czy stawiane dyrektorowi zarzuty dają podstawę do władczej ingerencji w łączący go z nim stosunek prawny. Ocena ta nie może nosić cech dowolności, a podejmowane w tej materii rozstrzygnięcie nie może być traktowane jako jeden z przypadków tzw. uznania administracyjnego. Z przepisów ustawy o systemie oświaty wynika bowiem, że obowiązuje szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół (kandydata na to stanowisko wyłania się w drodze konkursu, kandydatowi co do zasady nie można odmówić powierzenia stanowiska, kandydatowi gwarantuje się powierzenie stanowiska na pięć lat, a w szczególnych przypadkach na okres nie krótszy niż jeden rok), świadczący o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że przepis ten stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., I OSK 933/10, LEX nr 602589).

Dodatkowo z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że za przypadki szczególnie uzasadnione należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem przez nauczyciela – dyrektora szkoły, przy czym stwierdzone uchybienie nauczyciela są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny i stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Z tych powodów przy odwołaniu dyrektora tak istotne jest wykazanie odpowiednią argumentacją zaistnienie "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należy stwierdzić – uznając tym samym niezasadność zarzutów skargi, a jednocześnie prawidłowość stanowiska zawartego przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, którego argumentację Sąd w pełni podziela – że w podjętym przez Wójta Gminy zarządzeniu z dnia [...] maja 2012 r., oprócz ogólnikowego wskazania i lakonicznego opisu zarzutów kierowanych pod adresem D.E. jako Dyrektora Publicznego Gimnazjum w S. oraz ogólnego, bez przedstawienia głębszej analizy, stanowiska wskazującego na: niewykonywanie przez nią poleceń Wójta, doprowadzenie do konfliktu pomiędzy rodzicami uczniów a organem prowadzącym placówkę, działania skutkujące brakiem środków na pokrycie prawidłowego funkcjonowania gimnazjum oraz destabilizację budżetu szkoły, a także brak zaangażowania i złą wolę w zakresie poprawy organizacji pracy szkoły – nie wyjaśnił on, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na zajmowanym stanowisku dyrektora. Inaczej mówiąc, w uzasadnieniu zarządzenia organ nie dokonał logicznego i przekonującego omówienia choćby w dostatecznym zakresie wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. W ogóle nie wskazano bowiem na istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi i zarzucanymi uchybieniami a dalszą działalnością szkoły. Bezspornie natomiast za cześć uchybień przypisywanych dyrektorowi w zakresie zasad prawidłowej gospodarki finansowej bezpośrednią odpowiedzialność ponosi księgowa jednostki, co wynika nawet z protokołu kontroli Urzędu Gminy z dnia [...] kwietnia 2012 r. przeprowadzonego przez skarbnika gminy (k. 26-27 dołączonych akt administracyjnych). Poza sporem pozostaje również fakt, że żadne z zarzucanych dyrektorowi szkoły uchybień nie doprowadziły do zaistnienia szkody majątkowej po stronie gminy.

W ocenie Sądu niektóre zarzucane przez organ prowadzący przypadki naruszeń prawa przez D.E. dotyczyły w zasadzie negatywnej ocen pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych przez skarżącą zadań i mogłyby ewentualnie stanowić podstawę do rozważań nad zastosowaniem innego trybu odwołania dyrektora, określonego w art. 38 ust 1 pkt 1 lit. b u.s.o. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W każdym razie, negatywna ocena przez organ prowadzący szkołę wykonywanych przez D.E. zadań, w tym nieprzestrzeganie zasad prawidłowej gospodarki finansowej i złe dysponowanie środkami finansowymi określonymi w planie finansowym, zadań administracyjnych, zarzut niewywiązywania się przez nią z ustaleń wynikających z zatwierdzonego arkusza organizacyjnego placówki oraz ustaleń z organem prowadzącym dotyczących reformy oświaty polegającej na przekształceniu szkół w szkoły stowarzyszeniowe, a także istniejący konflikt pomiędzy dyrektorem a organem prowadzącym objawiający się brakiem współpracy i nieprzestrzeganiem poleceń służbowych przez D.E., nie pozwalają na zakwalifikowanie tego typu działań dyrektora szkoły do szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Jednocześnie zaakcentować należy, że fakt powołania dyrektora szkoły w wyniku konkursu zorganizowanego przez organ prowadzący szkołę nie oznacza, że staje się on pracownikiem tego organu, czy też osobą bezwzględnie zobowiązaną do reprezentowania stanowiska Wójta we wszystkich kwestiach wynikających z jego zamiarów. To bowiem dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz, a więc także w stosunkach z organem prowadzącym. Dlatego podnoszony zarzut o niewykonywaniu przez D.E. poleceń Wójta, nie został poparty wyczerpującą i logiczną argumentacją. Wszystkie istotne dla podjęcia zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły okoliczności powinny być ustalone i samodzielnie ocenione przez organ w toku postępowania wyjaśniającego. Tymczasem wskazane przez organ prowadzący takie elementy jak: zaprzestanie współpracy z organem prowadzącym, nieprzestrzeganie poleceń służbowych, brak zaangażowania i zła wola w zakresie poprawy organizacji pracy szkoły – nie zostały należycie umotywowane. Same różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, współpracą z organami szkoły i rodzicami uczniów, nie mogą stanowić podstawy do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania przez dyrektora funkcji i konieczności stosowania wyjątkowego rozwiązania wynikającego z art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. O istnieniu konfliktu z organem prowadzącym świadczy chociażby pismo Rady Pedagogicznej z dnia [...] maja 2012 r. skierowane do Wojewody, w którym bezpośrednio wskazuje się intencyjność działania organu prowadzącego szkołę (k. 7 akt adm.).

Należy również zauważyć, że działania lub zaniechania dyrektora mające potwierdzić zasadność stawianych zarzutów muszą być każdorazowo dowiedzione w stosownym postępowaniu, poprzedzającym podjęcie aktu. W tym zakresie Sąd dopatruje się nieprawidłowości, gdyż większość zarzutów nie została oparta na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym. Organ prowadzący przedstawił bowiem na poparcie swoich twierdzeń jedynie wyciąg z protokołu nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2011 r., w którym zawarto informacje na temat przestawionej przez Wójta nowej koncepcji funkcjonowania oświaty na terenie gminy (k. 28-30 akt adm.), protokół z dnia [...] kwietnia 2012 r. z kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2012 r. w zakresie dysponowania środkami określonymi w planie finansowym Publicznego Gimnazjum w S. oraz prawidłowego ich wykorzystywania (k. 26-27 akt adm.), a także pisma z [...] października 2011 r. (k. 22 akt adm.) i [...] października 2011 r. (k. 23 akt adm.), stanowiące odpowiedzi Wójta na pisma Dyrektora w sprawie wypłaty nagrody jubileuszowej[...] oraz przyznania zasiłku na zagospodarowanie [...]. Brak jest natomiast jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie prawdziwości zarzutów stawianych dyrektorowi, a także informacji czy D. E. się do nich ustosunkowała.

W ocenie Sądu za nieprawidłowy należy uznać taki sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego, który daje możliwość wypowiedzi tylko jednej stronie sporu, pozbawiając przy tym drugą stronę prawa wykazania swoich racji. W konsekwencji stanowisko Wójta odnośnie wpływu działań dyrektora placówki na funkcjonowanie szkoły, oparte wyłącznie na przeświadczeniu organu prowadzącego szkołę – należy uznać za dowolne.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że brak należytego uzasadnienia we wskazanym zakresie oznacza, iż zaskarżone zarządzenie dotknięte było istotnym naruszeniem prawa, gdyż nie pozwalało na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Dlatego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, uwzględniające wszystkie te okoliczności jest zgodne z prawem.

Reasumując, odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego winno być bezpośrednio poprzedzone ustaleniem zaistnienia przyczyny (przypadku szczególnie uzasadnionego), która nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków kierowniczych przez osobę pełniącą dotychczas funkcję dyrektora, ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Taka przyczyna nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Uznając zatem, że wskazane przez organ prowadzący przypadki naruszeń prawa przez dyrektora szkoły nie są przypadkami szczególnie uzasadnionymi, Sąd obowiązany był stwierdzić, iż organ nadzoru zgodnie z prawem stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2012 r. zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku – oddalając skargę.