Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1512/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. M. i M. M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz K. M. i M. M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K.M. i M.M. ("skarżący") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("GDOŚ") o znaku [...] z [...] kwietnia 2021 r. wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] ("Wójt") zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] ("RDOŚ") o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami do sieci zewnętrznych oraz projektowanym zjazdem na drogę wewnętrzną, na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...].

RDOŚ postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2020 r., odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że na analizowanej działce doszło do nielegalnej wycinki przez co naruszony został zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] ze zm.; "rozporządzenie"). Dodał, że nie jest w takiej sytuacji możliwe uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której niezgodna z przepisami prawa wycinka zadrzewień powoduje możliwość realizacji inwestycji, która nie mogłaby być zrealizowana, gdyby przedmiot ochrony istniał w pierwotnym kształcie.

Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli skarżący, wskazując m.in. na to, że nabyli nieruchomość w dobrej wierze i od dnia nabycia, tj. od [...] lipca 2020 r., do dnia oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji nie wprowadzali zmian w jej zagospodarowaniu, w szczególności nie przeprowadzali wycinki. Wskazali także, że planują zlokalizować budynek w obszarze, w którym aktualnie nie ma zadrzewień oraz, że realizacja inwestycji nie przewiduje wycinki drzewostanu. Podali też, że charakter zadrzewień świadczy o tym, że stanowią one las, a nie zadrzewienia śródpolne. Dodatkowo mając na względzie dokonaną wycinkę, zadeklarowali wykonanie nasadzeń, wskazując, iż realizacja inwestycji planowana jest z użyciem ekologicznych technologii i z zachowaniem występujących walorów przyrodniczych terenu. Pismem z [...] lutego 2021 r. skarżący uzupełnili wniesione zażalenie.

Postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2021 r. GDOŚ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., "k.p.a.") i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu ww. zażalenia utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z [...] grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podał, że inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy, planowana jest na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Istotnym było zatem wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55 ze zm., "u.o.p."), wynikającymi z utworzenia [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Enumeratywny katalog zakazów obowiązujących na terenie ww. obszaru chronionego został wyartykułowany w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do tego zagadnienia organ II instancji wskazał, że zadrzewienia zarówno usunięte jak i występujące na ww. nieruchomości stanowią las oraz, że zgodnie z przekazanym materiałem dowodowym nie ma możliwości realizacji inwestycji z zachowaniem obecnych drzew.

Podkreślił, że organ I instancji w postanowieniu powołał się na ewidencję gruntów, zgodnie z którą ze względu na rolniczy charakter przedmiotowej działki (R - grunty orne) uznał występujące zadrzewienia za śródpolne. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zauważył, że podstawę ustalenia, czy dane zbiorowisko jest lasem, może, ale nie musi stanowić ewidencja gruntów i budynków. Nie oznacza to jednak, że o tym, czy mamy do czynienia z lasem decyduje organ prowadzący ewidencję. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków to zbiór informacji (o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami). Z definicji tej wynika, że zapisy ewidencji mają charakter deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący). Z uwagi na powyższe nie są więc istotne zapisy ewidencji gruntów, ale stan faktyczny (grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną). Organ dodał, że za las w świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm.), należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b, i c tej ustawy, tzn. nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków (por. wyrok Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2010 r., sygn. I CSK 258/09, postanowienie Sądu Najwyższego z 20 września 2012 r., sygn. IV CSK 41/12). Zebrana dokumentacja dowodowa nie potwierdza występowania na przedmiotowej działce runa leśnego. Ze względu jednak na wykonanie oględzin poza terminem wegetacyjnym powyższa kwestia nie może wpływać na nie uznanie występujących zadrzewień za las.

I dalej, GDOŚ przywołał § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do zakazów należy realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247). Wskazał też, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) należy do nich: wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Wyjaśnił następnie, że z materiału dowodowego zgromadzonego przez RDOŚ wynika, iż na działce nr [...] przeprowadzono wycinkę drzewostanu. Powołując się na dokumentację zdjęciową przyjął, że wskazana wycinka nie miała miejsca przed zakupem nieruchomości przez skarżących; związana jest z planowaną inwestycją, w związku z którą planowana jest też kolejna wycinka. Podał przy tym m.in., że fotografie o nr 1, 2, 3, 4, 6, 9, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21 wskazują na występowanie świeżych, jasnych pni i jasnych wiórów wokół drzew, które pozostały po ścięciu i które byłyby ciemniejsze gdyby ich wycinka przeprowadzona była przed zakupem nieruchomości. Ponadto podał, że na zdjęciach nr 10 i 11 widoczne są drzewa, przygotowane prawdopodobnie do wycinki, o czym świadczy ich zaznaczenie czerwoną wstążką oraz przeprowadzone równe cięcia warstwy korowej na ich pniach. Uznał w efekcie, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zasługuje na pozytywne uzgodnienie albowiem uzgodnienie warunków zabudowy w przypadku zniszczenia przedmiotu ochrony stanowiłoby legalizację działań naruszających ww. zakaz

Organ zauważył poza tym, że powierzchnia planowana do przekształcenia zgodnie z dołączonym do akt sprawy projektem decyzji o warunkach zabudowy obejmuje całą działkę i wynosi 0,4033 ha (pkt 4.1), a załączone do projektu decyzji mapy nie gwarantują ochrony drzew. Uwagi wymaga także wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy; znajduje się ona po stronie południowo - wschodniej przedmiotowej działki i w związku z tym umożliwia realizację inwestycji na pozostałym terenie, na którym znajduje się las.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżący w żadnym miejscu nie wskazali, że dokonają lub dokonali wycinki drzew oraz, że brak jest dowodu potwierdzającego taką wycinkę organ uznał, że twierdzenia te są sprzeczne ze stanem faktycznym obecnym na działce, na której występują świeżo ścięte pnie drzew oraz z dołączonym projektem decyzji, zgodnie z którym teren inwestycji obejmuje całą działkę i nie chroni występujących drzew.

Odnosząc się do zarzutu, że odmowa uzgodnienia jest sprzeczna z prawem w sytuacji gdy organ uzgadniający pomimo zgodności przedłożonego projektu decyzji z przepisami ochrony przyrody odmawia takiego uzgodnienia GDOŚ wyjaśnił, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji - jak wykazano powyżej - jest niezgodny z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu, że w postanowieniu nie rozpatrzono odstępstwa zawartego w § 3 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia stanowiącego, iż nie dotyczy on drzew i krzewów, które obumarły lub nie rokują szans na przeżycie (w tym złomów i wywrotów), które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, GDOŚ przyjął, że ścięte drzewa były w dobrym stanie fitosanitarnym.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że w przekazanym postanowieniu organ I instancji nie rozpatrzył odstępstwa zawartego w § 3 ust. 1 pkt 3, które stanowi, iż nie dotyczy ono zadrzewień śródpolnych i przydrożnych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin organ II instancji przyjął, że RDOŚ faktycznie nie rozpatrzył wskazanego odstępstwa. Stwierdził jednak, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiąże się z naruszeniem zakazu wymienionego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zatem ww. odstępstwo nie ma wpływu na przedmiotowe postępowanie.

Podsumowując GDOŚ stwierdził, że w związku z tym, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tego zakazu, należy utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie GDOŚ skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasadzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie:

-art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a. dla uznania danego gruntu za las wystarczające jest spełnienie przez niego dwóch przesłanek, tj. powierzchni co najmniej 0,10 ha oraz pokrycia roślinnością leśną, podczas gdy przepisy przewidują konieczność spełnienia przez grunt dodatkowej przesłanki funkcjonalnej (tj. jednej z wymienionych w lit. a-c art. 3 pkt 1 ustawy o lasach);

b. wpis w ewidencji gruntów może ale nie musi stanowić podstawy dla ustalenia, że dane zbiorowisko jest lasem, podczas gdy o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności wpis w ewidencji gruntów, która w niniejszej sprawie wskazuje, że mamy do czynienia z gruntem rolnym (R);

-§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie, podczas gdy analizowany grunt nie stanowi lasu i inwestorzy nie mają na celu jego "wylesienia", stąd przedmiotowy zakaz nie ma zastosowania w sprawie;

-art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, dokonaniu wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji:

a. przyjęciu, że grunt stanowiący działkę o nr ewid. [...] jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, podczas gdy grunt ten nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, ani też nie stanowi rezerwatu przyrody i nie wchodzi w skład parku narodowego, a także nie jest wpisany do rejestru zabytków (złożony do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów potwierdza, że grunt ten jest gruntem ornym),

b. przyjęciu, że wycinki drzew na działce o nr ewid. [...] dokonali skarżący w ramach przygotowania gruntu pod inwestycję, pomimo iż w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód wskazujący na taką okoliczność.

Ponadto skarżący zarzucili w skardze wydanie postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z zadrzewieniami śródpolnymi (Lzr), a z gruntami ornymi (R), stąd przedmiotowy zakaz nie ma zastosowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak: [...] z [...] kwietnia 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie RDOŚ z [...] grudnia 2020 r. o odmowie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączami do sieci zewnętrznych oraz projektowanym zjazdem na drogę wewnętrzną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji przyjął za RDOŚ, że działka o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...], na której zaprojektowano ww. inwestycję, znajduje na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego funkcjonowanie reguluje rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu ("rozporządzenie"). Uznał następnie, że przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy nie może być zaakceptowany z uwagi na zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Dokonując takiej oceny organ II instancji przyjął, że działka przeznaczona pod inwestycję stanowi las, a inwestycja w tej sytuacji należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym przesądza brzmienie § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839); stanowi wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu). Poza tym podał, że na działce nr ewid. [...] dokonano już częściowej wycinki drzewostanu pod planowaną inwestycję. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych uznał, że nieprawidłowe byłoby takie stanowisko, że niedopuszczalna jest zabudowa danej nieruchomości przez samego właściciela, który dopuścił się naruszenia zakazów, natomiast możliwa dla każdej innej osoby. Wskazując na powyższe organ II instancji nie podzielił jednocześnie stanowiska RDOŚ, zdaniem którego na przedmiotowej działce doszło do wycinki zadrzewienia śródpolnego, tym samym - do naruszenia zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Oceniając zaskarżone w sprawie postanowienie GDOŚ z [...] kwietnia 2021 r., Sąd uznał, że opiera się ono na wadliwej interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, wadliwym w efekcie przyjęciu, że działka pod inwestycję stanowi las, a dalej, że w sprawie ma zastosowanie zakaz uregulowany w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W tym też kontekście Sąd stwierdza, że zarzuty skargi okazały się zasadne. Sąd zgadza się również ze skarżącymi, że w sprawie ww. organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, wyznaczonego zakresem jego kompetencji, nadto – nie rozpatrzył w pełni wszystkich zarzutów zażalenia. To wszystko zdaniem Sądu musiało w efekcie doprowadzić do eliminacji zaskarżonego postanowienia GDOŚ z obrotu prawnego.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] o powierzchni 0,4033 ha, stanowiącej zgodnie z wypisem z rejestru gruntów grunty orne o klasie RV i RVI.

Teren inwestycji, jak przyjęto, znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jednym z ograniczeń wprowadzonych na tym terenie wskazanym powyżej rozporządzeniem Wojewody [...] jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Zważyć przy tym należy, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (czyli m.in. na obszarach chronionego krajobrazu – art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody). Ponadto, na terenie tym obowiązuje także zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (v. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Organ II instancji oceniając sprawę, "zmienił" argumentację RDOŚ mającą przemawiać za wydaniem negatywnego dla inwestorów rozstrzygnięcia; wskazał, że sporna działka stanowi las; na tej też podstawie uwzględnił zakaz z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Stanowiska tego, zdaniem Sądu, nie można podzielić.

Kierując się przepisami prawa nie można bowiem uznać za GDOŚ, aby przedmiotowa działka stanowiła las, a w konsekwencji aby realizacja spornej inwestycji prowadziła do wylesienia terenu mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Sąd dostrzega bowiem, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2021 r., poz. 1275 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków. Z powyższego wynika, że dla uznania danego gruntu za las konieczne jest spełnienie chociażby jednej z przesłanek zamieszczonych w lit. a-c ww. artykułu. Konieczne jest zatem spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej: lit. a; bądź jednej z pozostałych przesłanek - z lit. b - grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego, czy z lit. c - grunt wpisany do rejestru zabytków). Zatem w takich przypadkach, gdy nie chodzi o rezerwat przyrody, grunt wchodzący w skład parku narodowego albo grunt wpisany do rejestru zabytków, o zaliczeniu gruntu do lasu nie decyduje tylko to, że jest on porośnięty drzewami, krzewami i runem leśnym, ale jego funkcja, mianowicie to, że jest on przeznaczony do produkcji leśnej. Grunt, który co prawda spełnia kryterium przyrodnicze i obszarowe, lecz nie wypełnia przy tym żadnej z przesłanek funkcjonalnych, nie może więc zostać uznany za las w znaczeniu prawnym. Nie sposób zaś przyjąć, aby w przywołanych przez organ II instancji regulacjach prawnych chodziło o las w znaczeniu wyłącznie przyrodniczym (por. wyroki NSA z: 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1983/11, z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3027/15).

Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela wykładni art. 3 pkt 1 ustawy o lasach dokonanej przez organ odwoławczy, który to przyjął, że za las należy uznać także grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym, nawet jeżeli nie spełnia żadnego kryterium określonego w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) ustawy o lasach, ponieważ kryteria te dotyczą jedynie gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las zostaną uznane o ile spełniają dodatkowe kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a), b), c) ustawy o lasach. Pogląd ten organ oparł wyłącznie na wykładni zawartej w wyroku Sądu Najwyższego z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I CSK 258/09 i postanowieniu Sądu Najwyższego z 20 września 2012 r., sygn. akt IV CSK 41/12. Rację mają skarżący podnosząc, że pogląd ten jest odosobniony oraz, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazana wykładnia art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie została zaaprobowana; również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wskazanej przez GDOŚ interpretacji art. 3 pkt 1 ustawy o lasach nie podziela.

Kwestionując dokonaną przez GDOŚ kwalifikację gruntu objętego postępowaniem Sąd zauważa ponownie, że działka o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...] o powierzchni 0,4033 ha, stanowi zgodnie z wypisem z rejestru gruntów grunty orne o klasie RV i RVI; o zaliczeniu gruntu do lasu nie decyduje tylko to, że jest on porośnięty drzewami, krzewami czy runem leśnym, ale też jego funkcja; zauważa także, że GDOŚ w żadnym miejscu nie wykazał, aby objęty postępowaniem grunt był przeznaczony do produkcji leśnej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można podzielić oceny tego organu, wskazującej na to, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ze wskazaniem na "wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu", a wobec tego, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Biorąc zaś pod uwagę, że organ odwoławczy orzekając w sprawie oparł się w istocie wyłącznie na ww. argumentacji i nie dokonał oceny dopuszczalności realizacji spornej inwestycji w kontekście innych zakazów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, rozstrzygniecie tego organu jako wadliwe nie mogło się ostać.

I tak, w sprawie - zdaniem Sądu - konieczna jest ponowna ocena projektu decyzji o warunkach zabudowy i wyjaśnienie, czy projektowana inwestycja w świetle ustawy o ochronie przyrody i treści ww. rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] jest dopuszczalna. W tym zaś celu konieczne jest m.in. ustalenie rodzaju zadrzewienia znajdującego się na działce inwestycyjnej; ma to bowiem znaczenie dla ustalenia czy, ewentualnie który z zakazów uregulowanych w ww. rozporządzeniu obowiązuje na tym obszarze, a dalej – stanowi przeszkodę w uzgodnieniu przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji.

Dokonując ponownej oceny w sprawie GDOŚ winien wziąć pod uwagę następujące okoliczności: w protokole z oględzin miejsca z [...] grudnia 2020 r. przedstawiciele Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] wskazali (powołując się na informacje z Banku Danych o Lasach z 2009 r.), że większa część analizowanej działki stanowi obecnie drzewostan leśny (sosna zwyczajna z domieszką brzozy w wieku ok. [...] lat). Powołując się zaś na mapy satelitarne podali, że cała powierzchnia działki porośnięta jest drzewostanem. Przyjęli następnie, co znalazło wyraz w ww. protokole, że na przedmiotowej działce przeprowadzono wycinkę drzew i krzewów w celu przygotowania terenu do wnioskowanej inwestycji, tj. (jak uznali) doszło do usunięcia zadrzewień śródpolnych. Stąd też orzeczenie organu I instancji, oparte co do faktów na ww. protokole, wskazuje na naruszenie zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W takich okolicznościach GDOŚ winien, zdaniem Sądu, raz jeszcze szczegółowo odnieść się do - wskazanej powyżej krótko - analizy RDOŚ i dowodów (ich wartości) stanowiących jej podstawę. Winien przy tym wziąć pod uwagę, że pojęcie zadrzewień śródpolnych odnosi się do zadrzewień w rozumieniu art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody (pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 i 2338 oraz z 2021 r. poz. 784) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu) "znajdujących się wśród pól" (tak: W. Radecki, Zadrzewienia śródpolne, "Aura" 2004 r., nr 11 (4), s. 36).

Przyjmując za organem I instancji, że na przedmiotowej działce w celu realizacji ocenianej inwestycji doszło do niezgodnej z prawem wycinki, a rozstrzygnięcie pozytywne dla inwestorów stanowiłoby w efekcie nieuprawnioną jej legalizację, GDOŚ winien zaś dokładnie zbadać zgromadzone dowody, w tym dołączone przez skarżących do zażalenia mapy satelitarne przedstawiające oceniany teren, począwszy od 2004 r. do 2019 r., z uwzględnieniem przy tym także i tej okoliczności, że inwestorzy nabyli działkę nr ewid. [...] w lipcu 2020 r., zaś już na mapie satelitarnej z [...] kwietnia 2019 r. widoczne są ubytki zadrzewienia na części tej nieruchomości w porównaniu choćby z mapą satelitarną tego obszaru z 2018 r. Sąd zaznacza przy tym, że naruszenie obowiązującego zakazu, mające stanowić podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, winno być udokumentowane w sposób nie budzący wątpliwości; tym bardziej wówczas, gdy jest sporne, co ma miejsce w niniejszej sprawie - albowiem inwestorzy konsekwentnie wywodzą, że usunięcie zadrzewień nie było dokonane przez nich, czy z ich inicjatywy, i miało miejsce przed zakupem przez nich przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe Sąd nie podziela jednocześnie zaprezentowanego przez GDOŚ stanowiska, zgodnie z którym w przypadku naruszenia zakazu wycinki, realizacja inwestycji nie jest możliwa niezależnie od tego kto, kiedy, w jakich okolicznościach dopuścił się tego naruszenia. W ocenie Sądu, w przypadku bezsporności, że inwestor a zarazem obecny właściciel jest osobą, która tego nie uczyniła, nabywając nieruchomość już o określonym stanie zadrzewienia, może on nadal skutecznie domagać się od organu realizacji przysługujących mu praw. Odmienne stanowisko może bowiem - zdaniem Sądu - prowadzić do zbytniej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności. Dlatego też, przed wyrażeniem w sprawie kategorycznej oceny o braku możliwości uzgodnienia przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z ww. powodu, należy w sposób szczególny ocenić dopuszczalność projektowanej zabudowy kierując się z jednej strony potrzebą ochrony środowiska, z drugiej - prawem do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z wolą właściciela. Przy czym, Sąd nie przesądza niniejszej sprawy w ww. materii, a wskazuje w ten sposób wyłącznie na konieczność wyważenia przez organ przed podjęciem rozstrzygnięcia podanych powyżej wartości. Na ocenę niniejszej sprawy w tym ostatnim kontekście (związanym z naruszeniem zakazu wycinki) może wpłynąć także analiza (pominiętego dotychczas przez organy) § 3 ust. 2a pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, nie dotyczy zadrzewień śródpolnych i przydrożnych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Wprawdzie ww. działka nie jest objęta planem miejscowym, ale jest (zdaniem skarżących) objęta Studium Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., zmienionym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., które należałoby w tej sytuacji zbadać.

GDOŚ winien również, zdaniem Sądu, dostrzec, że w uzgadnianym projekcie decyzji o warunkach zabudowy przyjęto następujące ustalenia: planowane przedsięwzięcie nie wymaga wycinki drzew i krzewów, drenacji, niwelowania terenu, wymaga zdjęcia darni (pkt 4 ppkt 4.1); teren objęty niniejszą decyzją, położony jest w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, stąd nakazuje się przestrzeganie nakazów i zakazów określonych w rozporządzeniu Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. (pkt 4 ppkt 4.2); nakazuje się ochronę zieleni śródpolnej występującej w środkowej i wschodniej części działki nr ewid. [...]; nakazuje się pielęgnowanie istniejącej zieleni zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody (pkt 4 ppkt 4.3). Winien także wziąć pod uwagę, że inwestorzy planują lokalizację budynku w obszarze, w którym nie ma zadrzewień oraz, że (jak wyjaśnili) po nabyciu nieruchomości [...] lipca 2020 r. nie prowadzili oni na niej żadnych wycinek; dokonali jednocześnie aktualizacji mapy geodezyjnej ([...] z [...] października 2020 r.), na której naniesiono obszary zadrzewione i pojedyncze drzewa – w celu uniknięcia wycinki pod planowaną inwestycję. Wprawdzie projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy całej działki o powierzchni 0,4033 ha, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy przewidziana została także na terenie, na którym znajdują się zadrzewienia i może (jak uznał GDOŚ) nie gwarantować ochrony drzew. Niemniej jednak GDOŚ winien również zwrócić uwagę na to, że wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. Poza tym, że gdy zalesienie/zadzrzewienie śródpolne nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew. Jeśli powyższe okoliczności dotyczące terenu inwestycji i nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowią obecnie o braku możliwości uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w kształcie przedstawionym, to odmawiając jego uzgodnienia organ winien wskazać, na jakich warunkach uzgodnienie takie byłoby możliwe (bo dla usytuowania przedmiotowej inwestycji - po doprecyzowaniu jej usytuowania - nie będzie potrzeby likwidowania istniejących zadrzewień). Nie byłoby to uzgadnianie projektu decyzji pod warunkiem, ale ustosunkowanie się do możliwości wynikających z tego projektu (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2469/17).

Na koniec Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego usytuowanie działki o nr ewid. [...] obręb [...], gmina [...], na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Stwierdzenie dotyczące objęcia działki granicami wymienionego Obszaru Chronionego Krajobrazu pojawia się w sprawie w protokole oględzin RDOŚ z [...] grudnia 2020 r., ale nie zostało poparte odniesieniem do graficznego dowodu obrazującego położenie działki skarżących względem granic [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem Sądu sprawa w tym kontekście także (co więcej – w pierwszej kolejności) powinna być uzupełniona.

Z tych przyczyn, nie przesądzając wyniku sprawy, uznając sprawę za wadliwie załatwioną w II instancji, pozbawioną wyczerpującego wyjaśnienia, Sąd za konieczne uznał wzruszenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia poprzez wadliwe jego zastosowanie, jak i w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego w kontekście pozostałych przepisów rozporządzenia.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jw. w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.