Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 584/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,   art. 80, art. 105 par. 1,  art. 107 par. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) o umorzeniu postępowania w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...].

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. PINB przeprowadził oględziny opisanej wyżej nieruchomości w związku ze zgłoszeniem nielegalnej nadbudowy budynku mieszkalnego. Podczas oględzin ustalono, że J. A. zgłosiła w dniu [...] października 2009 r. samowolną rozbudowę dachu z płaskiego na spadzisty informując, że dach wykonany został dwa lata wcześniej. Inwestorzy przedstawili zaświadczenie PINB z dnia [...] lutego 2008 r. o oddaniu obiektu do użytkowania w związku z dokonanym w dniu [...] grudnia 2007 r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 1975r. wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy [...].

W oparciu o powyższe ustalenia PINB decyzją z [...] września 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie nielegalnej nadbudowy. Na skutek odwołania J. A., DWINB decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W toku dalszego postępowania PINB przeprowadził kolejne oględziny podczas których, na podstawie oświadczenia inwestora ustalił, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1975 r. Stwierdzono, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ pozyskał także pozostające w dyspozycji Urzędu Miejskiego w [...] dokumenty dotyczące budowy przedmiotowego budynku - jednak bez dokumentacji projektowej, której w archiwum Urzędu nie było.

W tym stanie rzeczy, PINB wydał kolejną decyzję z dnia [...] lutego 2017r. w której orzekł o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została uchylona przez DWINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja nr [...] z dnia [...] września 2017 r.)

Ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwał, celem złożenia wyjaśnień w sprawie legalności nadbudowy, P. G., B. G., J. G. oraz J. A. i Z. A. Na przesłuchanie stawili się P. G., B. G. i J. G. Nie stawili się J. A. i Z. A. Z oświadczeń P. G. i B. G. wynika, że po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wykonywano przy przedmiotowym obiekcie żadnych robót budowlanych. Osoby te nie miały dostępu do dokumentacji takiej jak pozwolenie na budowę i projekt budowlany. Powyższe potwierdził także J. G. zeznając, że roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową. Dokumentacji tej obecnie nie posiada. Nie jest też w stanie wskazać świadków, którzy byliby w stanie zanegować prowadzanie robót - albo w sposób samowolny albo niezgodny z projektem budowlanym.

Odnosząc powyższe zeznania do zgromadzonego wcześniej materiału dowodowego PINB uznał, że istnieje konieczność umorzenia postępowania w sprawie samowoli, co uczynił decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Zdaniem PINB, zeznania świadków potwierdzają, że proces budowy domu trwał nieprzerwanie od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. do zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] grudnia 2007 r. Wobec nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego nie można uznać, że zaistniał obiekt, który można by nadbudować. Uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy domu jednorodzinnego w określonej lokalizacji i tego samego zakresu dotyczyło zawiadomienie o zakończeniu budowy. Dlatego nie jest uprawnione stwierdzenie, że roboty budowlane których integralną częścią musiało być wykonanie dachu, były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem organu, na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można jednak rozstrzygnąć, czy obiekt zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę czy też miały miejsce odstąpienia od tego pozwolenia. Nieuprawnionym byłoby jednak dalsze eksplorowanie kwestii zgodności budowy z projektem w sytuacji, gdy wszystkie egzemplarze tego projektu zaginęły. Zdaniem PINB, podejmowanie czynności mających na celu podważenie praw nabytych z decyzji, tylko ze względu na wątpliwości związane z brakiem dokumentacji – przy jednoczesnym oświadczeniu inwestora pod odpowiedzialnością karną, że budynek zbudował zgodnie z dokumentacją - prowadziłoby do niedopuszczalnego rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony, która 40 lat temu nabyła określone uprawnienie. Wyjaśnienie wątpliwości faktycznych na niekorzyść strony, wydaje się wątpliwym również z tego powodu, że skarżąca zignorowała wezwania które miały jej umożliwić wiążące i wiarygodne wypowiedzenie się w sprawie.

Z tych względów organ pierwszej instancji uznał, że brak jest przedmiotu postępowania tj. samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie, gdyż nie jest możliwe bezsporne i jednoznaczne stwierdzenie, że jakiekolwiek roboty wykonano z naruszeniem prawa. Brak też podstaw, by zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania kwalifikować jako nadbudowę. Powyższe wypełnia zaś przesłankę bezprzedmiotowości postępowania.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie: art. 7 k.p.a. przez brak dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 9 k.p.a. przez brak niezbędnych wyjaśnień wskazówek i informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę niezwykle skąpo zebranego materiału, art. 107 § 1 k.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie przepisów zawartych w rozdziale 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez ich niezastosowanie oraz niewyjaśnienie istoty sprawy co najmniej w kwestiach: 1/ ustalenia zakresu prac budowlanych od 1975 r; 2/ odpowiedniego zakwalifikowania przeprowadzonych prac oraz skutków wynikających z braku posiadania przez inwestora dokumentacji budowlanej i wymogów obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa budowalnego.

Zdaniem odwołującej się, organ nie wyjaśnił, czy w sprawie miała miejsce nadbudowa i jaki był ewentualnie jej zakres, kiedy prace te zostały wykonane, czy i kiedy inwestor uzyskał stosowne pozwolenia na ich wykonanie oraz czy przystąpił do robót już je posiadając. Zarzucono, że organ gromadził zbędne dowody, takie jak przesłuchanie J. G., który nie mieszkał w przedmiotowym budynku w bardzo długim okresie czasu. Strona podniosła także, że proces budowlany nie trwał nieprzerwanie od momentu uzyskania pozwolenia na budowę. Prace budowalne i remontowe – w tym objęte jej zawiadomieniem – w okresie od 1975 r. do 2017 r. prowadzone były kilkukrotnie, czego organ nie próbował nawet wyjaśnić. Organ skupił się jedynie na wykazaniu braku posiadania przez inwestora dokumentacji budowlanej, tylko po to, aby z tej okoliczności wnioskować o braku samowoli budowlanej.

Utrzymując w mocy decyzję PINB z dnia [...] lutego 2018 r., DWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Analizując zgromadzony w sprawie materiał, organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się co prawda projekt budowlany z 2007 r. w którym określono dach budynku jako dwuspadowy, jednak brak dokumentacji pierwotnej. Dla ustalenia okoliczności budowy dachu organ odwoławczy przywołał zeznania świadków złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, którzy - poza J. G. – nie byli w stanie określić w jakim czasie wykonano roboty budowlane związane z budową dachu i jaki był ich zakres. Organ odwoławczy – na podstawie powyższych czynności wyjaśniających – przyjął, że proces budowlany trwał nieprzerwanie od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Fakt nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane których integralną częścią było wykonanie dachu, oznacza, że nie mogła mieć miejsca samowolna nadbudowa budynku. W związku z powyższym, co do zasady, na gruncie prawa budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem J. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając: 1/ rażące naruszenie przepisów art. 28 – 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez ich wadliwą wykładnię i ich niezastosowanie; 2/ rażące naruszenie art. 107 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego; 3/ naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy, w szczególności faktów co do wykonania połaci dachowej w postaci dachu spadzistego, które to roboty miały miejsce bez stosownych zezwoleń i bez wcześniejszego zrywania istniejącego starego pokrycia budynku dachem płaskim; przez nie sprawdzenie w odpowiednich instytucjach i urzędach, że nikt nie z inwestorów nieruchomości położonych w ciągu ulicy, nie uzyskał w podobnym przedziale czasowym, pozwolenia na wykonanie dachu spadzistego; przez niepowołanie biegłego w celu ustalenia zakresu, rodzaju i daty wykonania przedmiotowych prac. Organowi odwoławczemu zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych w oparciu o które wydano decyzję, polegający na przyjęciu, że inwestor przystąpił do prac budowlanych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, podczas gdy nadbudowa budynku polegająca na wykonaniu dachu spadzistego została zrealizowana w czasie późniejszym, już po wykonaniu dachu płaskiego krytego papą, oraz przyjęcie, że w sprawie miała miejsce ciągłość procesu budowlanego, a także, że brak dokumentacji budowlanej tj. projektu budowlanego i pozwolenia na przebudowę – działa na korzyść inwestora.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie samowoli budowlanej ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca podniosła, że przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego tezy o ciągłości procesu budowlanego od 1975r. do 2007r. mija się z rzeczywistym stanem rzeczy. Bardzo łatwo można bowiem zauważyć, że nie zostało nawet zerwane stare płaskie pokrycie dachu wykonane z papy na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Autorka skargi stwierdziła, że pamięta, że około 2007 r. na skutek ciągłego zaciekania dachu płaskiego, doszło do wykonania nowego pokrycia dachowego dwuspadowego z dachówką ceramiczną ale bez stosownych pozwoleń. Uważa, że nawet przeciętny budowlaniec mógłby stwierdzić prawdopodobny okres wykonania tego dachu. Istotne także jest, że budynki w sąsiedztwie posiadają dachy płaskie, gdyż nie udzielano wówczas pozwoleń na budowę dachów spadzistych. Skarżąca zarzuciła, że zostały zignorowane jej wnioski o powołanie biegłego dla wyjaśnienia tej kwestii. W jej opinii organy nie wyjaśniły w dostateczny sposób okoliczności dotyczących daty zgłoszenia wykonania spornych robót i uzyskania dla nich pozwolenia na budowę. Inwestor przed wykonaniem tych robót powinien bowiem uzyskać odrębne pozwolenie. Organy nie sprostały wymogom wynikającym z obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a uzasadnienie decyzji nie pozwala skarżącej na poznanie motywów organu i ich analizę.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 u.p.p.s.a.). W świetle art. 145 § 1 i 3 u.p.p.s.a. uwzględnienie skargi, w odniesieniu do decyzji i postanowień wydanych w postępowaniu uregulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, następuje przez: 1) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części, 2) stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, 3) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części albo stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadkach, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2, i umorzenie postępowania administracyjnego; 4) stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Z mocy art. 145 § 1 u.p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenie przepisów prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że ocenie Sądu poddana została decyzja, wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie legalności nadbudowy budynku. Zdaniem organów obu instancji, prowadzone w tak określonym przedmiocie postępowanie okazało się bowiem bezprzedmiotowe.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z przywołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, że brak jest któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, co skutkuje niemożliwością wydania rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty, w tym wypadku w przedmiocie nielegalnej nadbudowy budynku. Przyczyny bezprzedmiotowości dzielą się na podmiotowe i przedmiotowe. Mogą powstać na skutek faktów naturalnych oraz zdarzeń prawnych. Wymienić tu można śmierć osoby fizycznej, utratę przez nią zdolności do nabycia uprawnień o charakterze osobistym, ustanie bytu osoby prawnej, zmianę tytułu własności rzeczy czy też jej zniszczenie. Wykładnia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że w razie wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości organ jest zobligowany do umorzenia postępowania.

Przy stosowaniu omawianego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęło się także jednolite stanowisko, w myśl którego: ,,Przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się z zbędne" por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt II GSK 1567/16) - LEX nr 2471625. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się zatem z koniecznością wykazania, że wykluczona jest możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia. To zaś wymaga uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie, służby nadzoru budowlanego bezprzedmiotowość postępowania wywodzą z braku podstaw prawnych do wydania nakazów w oparciu o przepisy Prawa budowlanego regulujące kwestie samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zdaniem organów wynika to z ciągłości procesu budowlanego prowadzonego przez inwestora od 1975r. - na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] listopada 1975 r. - do chwili jego zakończenia (tj. do zgłoszenia do PINB z dnia [...] grudnia 2017 r.). Stwierdzono, że skoro w procesie budowy budynku integralną częścią wykonanych robót budowlanych był dach, to nie może mieć miejsca samowolna nadbudowa budynku.

W ocenie Sądu przyjęte przez organy stanowisko należy uznać co najmniej za przedwczesne. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącą, że wyrażone ono zostało w oparciu o "skąpy" - a raczej niekompletny i niepełny - materiał dowodowy. Trzeba zauważyć, że czynności dowodowe organu pierwszej instancji – pomimo kilku decyzji kasacyjnych - sprowadzały się jedynie do: 1/ przeprowadzania oględzin - pomimo, że miały one miejsce dwukrotnie, to jednak organ podczas obu wizji nie poczynił żadnych spostrzeżeń co do stanu faktycznego przedmiotu postępowania tj. wykonanego dachu stromego budynku (brak w tym zakresie opisu budynku, wykonanego dachu, ocen oraz odpowiedniej dokumentacji fotograficznej i ewentualnych szkiców) lecz ograniczył się do odnotowania oświadczeń właścicieli budynku; 2/ przesłuchania w charakterze świadków właścicieli budynku oraz inwestora (a więc osób zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy); 3/ wystąpienia do Urzędu Miasta z zapytaniem o archiwalną dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę z 1975 r. Organ dysponował także pozwoleniem na budowę z dnia [...] listopada 1975 r. ale bez projektu budowlanego, dokumentacją pozyskaną z Urzędu Miasta w [...] dotyczącą pozwolenia na budowę ogrodzenia (także bez projektu budowanego) oraz zgłoszeniem zakończenie robót budowlanych dokonanym w dniu [...] grudnia 2007 r., zaświadczeniem PINB z dnia [...] lutego 2008r. o dokonaniu zgłoszenia oraz niezatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego (z dachem stromym) sporządzonym w grudniu 2007 r.

W oparciu o przedstawioną wyżej dokumentację - a zasadniczo jednie w oparciu o zeznania stron postępowania tj. inwestora i obecnych właścicieli, którzy oświadczyli, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie wykonywano żadnych robót - organy obu instancji przyjęły tezę o ciągłości procesu budowalnego. Organy przyjęły także że brak jest dokumentacji projektowej, opierając się tylko na oświadczeniach stron postępowania oraz informacji z urzędu gminy. Zauważyć przy tym należy, że obecni właściciele oświadczyli, że nie mieli dostępu do dokumentacji projektowej, przy czym nie zostało ustalone od kiedy P. G. i B. G. przysługuje tytuł własności objętego postępowaniem obiektu.

Z powyższego wynika, że organ I instancji skoncentrował się głównie na dowodach z przesłuchania osób które nazwał świadkami, pomimo, że osobom tym w istocie przysługiwał przymiot stron postępowania. W istocie organ nie przeprowadził więc dowodu z zeznań świadków (innych osób niż strony postępowania – jak np. kierownik budowy czy sąsiedzi inni niż skarżąca), którzy w sposób obiektywny mogliby wypowiedzieć się co do kluczowych dla sprawy kwestii związanych z przebiegiem procesu budowy, jego długością i ciągłością. Nie podjęto też kroków dla zbadania twierdzeń skarżącej, która podważa ciągłość procesu budowlanego wskazując choćby, że przed wykonaniem dachu spadzistego istniał wcześniej dach płaski. Do tych twierdzeń skarżącej nie ustosunkował się żaden z organów. Wobec niekompletności dokumentacji projektowej uzyskanej z Urzędu Miejskiego, PINB nie podjął żadnych kroków zmierzających do pozyskania innych dokumentów, które mogłyby wyjaśnić, czy istotnie proces budowlany budynku trał nieprzerwanie. Organ nie zwrócił się innych instytucji które mogłyby dysponować informacjami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy (np. ewidencja gruntów, archiwum państwowe). Pomimo, że z treści zaświadczenia z 2008 r. wynika, że do zgłoszenia zakończenia budowy złożono dokumenty o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego organ nie zażądał też dokumentu w postaci dziennika budowy, którym inwestor powinien dysponować. Nie zwrócił również uwagi na fakt, że w piśmie z dnia [...] czerwca 1978 r. (które znajduje się w archiwalnej dokumentacji przekazanej przez Urząd Miejski w [...]) J. G. występując o pozwolenie na budowę ogrodzenia oświadczył, że na działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny. Użycie słowa "wybudowano" świadczyć może, że w dacie sporządzenia tego pisma obiekt już istniał jako wykończony, co mogłoby potwierdzać stanowisko skarżącej o wcześniejszym zakończeniu budowy. Ta okoliczność niewątpliwie wymagała stosownego wyjaśnienia. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała również kwestia wyjaśnienia, w jakim celu sporządzony został projekt budowlany z 2007 r. i z jakich przyczyn włączony on został do akt PINB dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy z 2007 r. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również okoliczności wskazywanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych (z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] września 2017 r.), co do zakresu robót budowanych zgłaszanego przez skarżącą jako wykonanych 2 lata przed wszczęciem postępowania oraz w zakresie ustaleń co do tożsamości wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę. W drugiej decyzji kasacyjnej zauważono nadto, że organ powinien ustalić więcej okoliczności które mogłyby określić konstrukcję dachu choćby przeprowadzić postępowanie w postaci przesłuchania inwestora, świadków czy też sąsiadów. Tych zaleceń organ pierwszej instancji nie wykonał a pomimo to, DWINB zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte bez wyjaśnienia okoliczności, które w ww. decyzjach zostały przez organ odwoławczy zasadnie uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym obie decyzje zapadły co najmniej przedwcześnie, zaś samo postępowanie przeprowadzono z naruszeniem kluczowych zasad procesowych. Prawnym obowiązkiem (art. 6 w zw. z art. 7 k.p.a.) każdego organu administracji publicznej jest bowiem działanie na podstawie prawa i dołożenie należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy – tak, aby można było sprawę załatwić w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. W wypadku rozstrzygania sprawy z zakresu Prawa budowlanego, obowiązki organów nadzoru budowlanego zostały przez ustawodawcę doprecyzowane, m.in. w art. 84 i 84a Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego obejmuje w szczególności kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 84a ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego). Kontrola, o której mowa powinna być przez właściwego inspektora nadzoru budowlanego przeprowadzona w taki sposób, aby organ mógł rozstrzygnąć sprawę na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Dopiero takie rozpoznanie sprawy pozwala bowiem organowi na należyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższego wynika, że obowiązki organu nadzoru budowlanego w postępowaniu którego przedmiotem jest zgodność z prawem (legalność) trwającej lub zakończonej budowy polega na dokonaniu niezbędnych ustaleń faktycznych, jak też na prawidłowym rozpatrzeniu stanu faktycznego i dowodów stan taki potwierdzających i wysnuciu na tej podstawie prawidłowych wniosków co do treści prawa, które powinno być zastosowane.

Te fundamentalne zasady procesowe w niniejszej sprawie zostały naruszone. Pomimo, że przeprowadzone w niniejszej sprawie dowody okazały się niepełne i pobieżne, organy zaniechały skorzystania z innych dowodów w myśl art. 75 § 1 k.p.a., uchylając się od dalszego badania sprawy celem ustalenia w sposób obiektywny istotnych elementów jej stanu faktycznego. Umarzając postępowanie, bez zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego rzetelnej oceny, organy uchyliły się też od obowiązku merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Należy bowiem w pełni zaakceptować stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2018 r., (sygn. akt II SA/Łd 508/18), gdzie względem obowiązków organu przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zaznaczono, że ,,Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wiąże się z koniecznością uprzedniego zebrania kompletnego materiału dowodowego i poprawnego ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego sprawy, który będzie wykluczał prawną możliwość merytorycznego jej rozstrzygnięcia", patrz - LEX nr 2549090.

W niniejszej sprawie żadną miarą nie można uznać aby organy nadzoru budowlanego w sposób właściwy przeprowadziły postępowanie dowodowe lub też, że wyczerpane zostały wszelkie możliwości dowodowe. Dowody zgromadzone przez organ pierwszej instancji nie pozwalają na dotarcie do prawdy obiektywnej. Konieczne jest zatem przeprowadzenia dalszych dowodów, które pozwolą na zajęcie merytorycznego rozstrzygnięcia lub też potwierdzą, że jest to wykluczone. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że PINB w [...] nie przejawił wystarczającej inicjatywy dowodowej i podjął działań ukierunkowanych działań na prowadzenie dowodów z dokumentów czy też ze źródeł osobowych, które prowadziły by na ustalenia czasu realizacji robót budowanych objętych postępowaniem ich zakresu oraz legalności.

Przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, które wystąpiły przede wszystkim w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie zostały usunięte przez organ odwoławczy, co powoduje wadliwość również tego rozstrzygnięcia. Nadto istotny uchybieniem organu II instancji jest brak odniesienia się do zarzutów odwołania, które dotyczyły kwestii istotnych dla obiektywnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji podjęcia niewadliwego orzeczenia. Zaskarżona decyzja wydana zatem została z naruszeniem art. 15, art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 11 i art. 107§ 3 k.p.a.

Wskazane przez Sąd naruszenia prawa procesowego prowadzić muszą – w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a - do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji organu pierwszej instancji.

W ponownym postępowaniu właściwy organ uwzględni zalecenia wynikające z treści niniejszego wyroku i podejmie odpowiednie czynności procesowe celem wyeliminowania wytkniętych przez Sąd naruszeń prawa. Organ prowadzący postępowanie powinien także rozważyć jakie inne dowody z dokumentów lub źródeł osobowych mogą wyjaśnić kluczowe dla sprawy kwestie – w tym również podnoszone przez skarżąca w odwołaniu – a następnie przeprowadzi te dowody i dokona ich właściwej oceny. Zasadne byłoby zaczerpnięcie informacji od innych organów dysponujących dokumentacją związaną z zainwestowaną nieruchomością celem wyjaśnienia, czy istotnie jak twierdzi skarżąca budynek był wcześniej pokryty dachem płaskim. Nie jest też wykluczone, że ewentualna konfrontacja stanowisk stron oraz przesłuchanie świadków w toku rozprawy administracyjnej, pozwoliłoby na wyjaśnienie sprawy. Sąd nie narzuca oczywiście konkretnych dowodów wskazując jedynie kierunek dalszego postępowania dowodowego tj. ustalenie w jakim czasie i jakie roboty budowalne zostały wykonane a następnie zbadanie, czy inwestor legitymował się w tym zakresie stosownym pozwoleniem. Trzeba bowiem zauważyć, że dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy które miało miejsce z obejściem prawa, nie stanowi przeszkody dla ewentualnego prowadzenia postępowania naprawczego

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 ww. ustawy.