Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 477/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, , art. 10 par. 3, art. 72 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w [...] (dalej: skarżąca, Izba) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm. – dalej pn) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej kpa) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r., [...] o powołaniu M. P. (dalej: wnioskodawczyni) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K.

Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń:

W dniu [...] kwietnia 2014 r. M. P. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] października 2014 r., uznając, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 2, 3, 4, 5 i 7 pn powołał M. P. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w K.

W dniu [...] października 2014 r., w ustawowym terminie, Izba Notarialna w [...]. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania M. P. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w K.

Izba wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- 10 § 3 pn - poprzez nieuwzględnienie, w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt 2 pn w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, poprzez powołanie na stanowiska notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 80 kpa poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K.

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna w [...]. wskazała, że nadrzędny cel działalności notariusza, którym jest zapewnienie bezpieczeństwa obrotu prawnego, realizuje się poprzez dokonywanie czynności notarialnych, przy zachowaniu należytej staranności oraz przy uwzględnieniu woli i interesów stron. Mechanizmem gwarantującym prawidłowość tych czynności, jest "biurokratyzm w działalności notariuszy", polegający na wypracowaniu pewnych schematów, zabezpieczających interesy stron. Zdaniem Izby, wnioskodawczyni "nie przyswoiła owych schematów", a tym samym nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości nie wyjaśnił również na jakiej podstawie przyjął, ze dotychczasowe postępowanie kandydatki nie budzi wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, co uniemożliwia zweryfikowanie "sposobu, w jaki Minister doszedł do tej konkluzji" i poddaje w wątpliwość przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Zdaniem Izby, zebrany w sprawie materiał dowodowy służy wyłącznie ustaleniu, czy zachodzą przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza, brak jest natomiast analizy wszystkich okoliczności, które temu przeczą.

Izba zarzuciła także, iż decyzja z dnia [...] października 2014 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w K. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w K., a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów dotyczących struktury notariatu w K. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. W ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości, powołując się na konstytucyjną zasadę wolności wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy, nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza, "stojącego na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej", która sprawia, że cytowane zasady winny uwzględniać także interes społeczny. W interesie społecznym jest natomiast usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. Uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w K., zdaniem Izby, pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu, do usług notarialnych w K. i okolicznych miastach.

Pismem z dnia [...] października 2014 r. Izba uzupełniła swój wniosek zarzucając nadto naruszenie:

- art. 10 pn poprzez brak odwołania się organu do kryteriów uznania administracyjnego pozwalającego na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie ograniczenie się do kryteriów eliminujących uznanie administracyjne;

- art. 11 pn poprzez uznanie spełnienia przesłanki formalnych, mimo braku przesłanki odbycia aplikacji w rozumieniu art. 72 § 1 pn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m. in, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2014 r. rażąco narusza normy prawne wynikające z treści art. 11 pn, co Minister powinien uwzględnić z urzędu, gdyż M. P. nie spełnia przesłanek uprawniających ją do wykonywania zawodu notariusza. Izba podała, że wnioskodawczyni rozpoczęła odbywanie aplikacji notarialnej z dniem 1 stycznia 2011r., kiedy to zgodnie z art. 72 pn w brzmieniu wówczas obowiązującym czas trwania aplikacji wynosił 2 lata i 6 miesięcy, a powołanie na notariusza mogło nastąpić, jeżeli ubiegający się o nie odbył aplikację notarialną, złożył egzamin notarialny i pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata. W okresie pomiędzy ukończeniem przez wnioskodawczynię aplikacji, a wystąpieniem o powołanie na stanowisko notariusza nastąpiła zmiana przepisów ustawy pn dokonaną ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) zgodnie z którą uchylono pkt 6 mówiący o pracy w charakterze asesora notarialnego, ograniczając tym samym wymogi w zakresie przygotowania zawodowego wyłącznie do odbycia aplikacji z zaliczeniem egzaminu zawodowego, wprowadzając jednocześnie dłuższy bo trwający 3 lata i 6 miesięcy okres aplikacji, obwarowany dodatkowymi wymaganiami dotyczącymi sporządzenia projektów czynności notarialnych, przy jednoczesnym zniesieniu obowiązku odbycia asesury. W ocenie Izby, regulacja dotycząca sytuacji osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji w poprzedni stanie prawnym, została dokonana z naruszeniem § 30 Zasad Techniki Prawodawczej, co może prowadzić do naruszenia wywiedzionych z art. 2 Konstytucji reguł postępowania legislacyjnego.

W piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. M. P. podniosła, iż spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza określone w art. 11 pn. Przywołała również ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że interes społeczny przemawia za tym, aby popyt na usługi notarialne zaspokajany był w coraz szerszym zakresie.

Powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że decyzja ta została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Argumenty wywiedzione przez Izbę Notarialną w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie. Organ podniósł, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu M. P. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w K. Szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., co nie potwierdziło zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ podniósł, że wnioskodawczyni spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 pn, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Fakty wynikające z tych dokumentów zostały przyznane w uchwale Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., w której wskazano nadto, iż wnioskodawczyni ma nieskazitelny charakter.

W ramach badania drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 pn dokonano weryfikacji osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem. Nadto z opinii notariuszy, którzy sprawowali nad M. P. patronat w toku aplikacji można wywnioskować, iż wnioskodawczyni gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza. W tej sytuacji nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, że wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do kwestionowania wiarygodności M. P. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r., nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, ze nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 pn.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że stanowisko Izby pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Izba zarzuciła naruszenie art. 11 pn, podnosząc, iż wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, a wiec zgodnie z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a z drugiej strony twierdziła, kwestionując przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., że wobec wnioskodawczyni winno się stosować art. 11 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., w tym wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Z przyczyn wskazanych wyżej, oba wewnętrznie sprzeczne, aspekty stanowiska Izby nie zasługują jednak na uwzględnienie. Nieuprawniona jest również sugestia Izby, by aktualny wobec tych aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli odbywać aplikację przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., pozostawał wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego, określony w art. 11 pkt 6 pn, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według art. 10 § 3 pn, nie może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości zaznaczył, ze w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem kancelarii notarialnej w K. Podkreślił, że K. stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni, w którym się urodziła, uczyła się i studiowała i w którym również mieszka. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zawarła umowę najmu lokalu położonego w K., w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według stanu na dzień [...] października 2014 r. w K. działało [...] podmiotów gospodarczych, w tym [...] spółek handlowych. Organ zaznaczył, że dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Minister Sprawiedliwości odnotował także, ze zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Minister Sprawiedliwości podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Organ w tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby, iż opinię wydaną w trybie art. 10 pn należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji.

Reasumując organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 kpa, poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 kpa, poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa, poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 1 kpa, poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie,

- art. 107 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako strony postępowania Izby Notarialnej w [...],

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 § 1 pn w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w K. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

2) prawa materialnego:

- art. 10 pn poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata a notariusza,

- art. 11 pkt 2 pn w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W uzasadnieniu złożonej skargi Izba wskazała m. in., że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą przyjęcia konstrukcji zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące wskazane zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Należy mieć na uwadze fakt, iż na ogół osoby wykonujące takie zawody pozyskują od obywateli informacje dotyczące ich życia prywatnego. Tym samym bezspornym pozostaje, iż jakość pracy osób wykonujących zawód zaufania publicznego ma bezpośredni wpływ na interesy życiowe obywateli. W związku z powyższym według założenia ustawodawcy nadzór nad dochowaniem rzeczonych standardów będzie najlepiej realizowany przez samych zainteresowanych działających w ramach korporacji prawa publicznego. Do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego (nadzór ex ante) oraz sądownictwo dyscyplinarne (nadzór ex post).

Skarżąca podniosła, iż organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem M. P. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 pn, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podkreśliła, że art. 11 pkt 2 pn stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto "jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Należy zatem stwierdzić, iż powyższy przepis wyznacza dwie odrębne przesłanki oceny notariuszy jakimi są nieskazitelność charakteru oraz dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, których to przesłanek nie można ze sobą utożsamiać. Izba wskazała, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że przesłanka negatywna nie zachodzi. Rada Izby Notarialnej w [...] podniosła, iż zebrany przez Ministra Sprawiedliwości materiał dowodowy służy wyłącznie ustaleniu, czy zachodzą przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza. Tym samym Izba wskazuje na niemożność stwierdzenia, czy dotychczasowe zachowanie oraz postawa wnioskodawczyni pozwalają na jej powołanie na stanowisko notariusza.

W tym miejscu podkreślenia ponadto wymaga, iż wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, a więc w trybie który wynikał z art. 72 § 1 pn w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Nie odbyła zatem dodatkowych szkoleń praktycznych, które przechodzą osoby odbywające aplikację w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, ani nie była asesorem notarialnym. Należy przy tym uznać, iż krótkotrwały okres pracy w charakterze zastępcy notarialnego (od dnia [...] lutego 2014 r.) nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że M. P. posiada wystarczające doświadczenie i umiejętności. Tym samym skarżąca stwierdza, iż zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania przez wnioskodawczynię rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest notariusz, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

W uzasadnieniu skargi Izba podniosła także, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 pn oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie lokalizacji kancelarii notarialnej w K., powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Izba wskazała na brak wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych. Brak jest zwłaszcza szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości, który zaprezentował zestawienie z [...] października 2014 r. względem [...] października 2013 r., stwierdzając niezaspokojony popyt na usługi notarialne w K. jest wysoce spekulatywny. Należy bowiem podkreślić, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosowanych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości powinien zatem – zdaniem Izby- zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy ale także informacje o liczbie mieszkańców w tej miejscowości, omówienie specyfiki i rodzaju czynności materialnych dokonywanych w tym rejonie czy także wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze.

Izba zarzuciła organowi, iż wydana przez niego decyzja nie została skierowana do wszystkich stron występujących w postępowaniu. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji albo dopiero w rozdzielniku. Przedmiotowa decyzja została natomiast skierowana nieprawidłowo w rozdzielniku do "radcy prawnego M. C.", natomiast w treści decyzji brak jest informacji, że przenik ten występował w postępowaniu w charakterze pełnomocnika jednej ze stron. Ponadto w rozdzielniku decyzji brak oznaczenia Izby Notarialnej w [...] jako strony przedmiotowego postępowania.

Pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 10 pn poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niezgodny z celem ustawowym;

- naruszenie art. 11 pn w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją;

- naruszenie art. 7 kpa poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez skarżącą, zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli – notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w K.;

W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi, iż nie odniósł się do tych zarzutów w decyzji II instancji pomimo, iż były podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca wniosła także o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. – wyrażoną w art. 32 ust. 1 ww. ustawy, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącym się z tym uprawnieniem obowiązkiem odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu – samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowane jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z 2013r., jako przesłanki powołania na notariusza, czyli tym samym poddania przygotowania do zawodu bezpośrednio działaniom nowego prawa – nabycie kwalifikacji praktycznych wyłącznie poprzez odbycie aplikacji, przy równoczesnym nałożeniu na odbywających aplikację według nowej regulacji, odbywania jej w wymiarze dłuższym o jeden rok, większym wymiarze godzin i obostrzeniach w zakresie jej przebiegu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa skarżąca podniosła m. in., że z przepisu tego nie da się wywieść domniemania załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, gdy decyzja oparta jest na uznaniu organu administracji publicznej. Przeczy to bowiem istocie uznania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2000 r. V SA 2880/99, LEX nr 79239. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie dochodzi do komplikacji podmiotowej, której organ nie rozpatrzył. W postępowaniu tym występowały bowiem dwie strony M. P. jako wnioskodawczyni oraz skarżąca – Izba Notarialna w [...] Wystąpiła sytuacja współuczestnictwa materialnego w sytuacji tzw. "faktycznego sporu" obu tych podmiotów, gdyż przyznanie uprawnienia wnioskodawczyni skutkowała refleksem dla skarżącej. Nakładało na ten podmiot, jako osobę prawną pewne obowiązki, ale i przyznawało potencjalne prawa oraz wywoływało skutek dla jej członków – notariuszy wykonujących ten zawód w okręgu apelacji [...]. I w tym właśnie zakresie wzajemnie krzyżującym się organ wydający decyzję powinien rozpatrzyć sprawę w oparciu o zasadę wynikającą z art. 7 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy stwierdzić, że zaskarżone decyzja została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu naczelnego, że argumenty podniesione przez Izbę Notarialną w [...[ we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić wypada, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał dlaczego podjął decyzję o powołaniu M. P. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] Organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.. Powyższe nie potwierdza zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Sąd zauważa, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie był związany treścią opinii rady Izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ zasadnie uznał, że wnioskodawczyni spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 pn, co potwierdzały załączone do wniosku dokumenty.

W ramach badania drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 pn dokonano prawidłowej weryfikacji osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem. Ponadto z opinii notariuszy, którzy sprawowali nad M. P. patronat w toku aplikacji należy wywnioskować, iż wnioskodawczyni gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza.

W tych okolicznościach nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, że wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było również podstaw do zakwestionowania wiarygodności M. P. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości zasadnie uznał, ze nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 pn.

Należy również stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości słusznie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że stanowisko Izby pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Izba zarzuciła naruszenie art. 11 pn, podnosząc, iż wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, a wiec zgodnie z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a z drugiej strony twierdziła, kwestionując przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., że wobec wnioskodawczyni winno się stosować art. 11 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., w tym wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Nieuprawniona jest także sugestia Izby, by aktualny wobec tych aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli odbywać aplikację przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., pozostawał wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego, określony w art. 11 pkt 6 pn, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Minister Sprawiedliwości słusznie zauważył, że według art. 10 § 3 pn, nie może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w K.

Organ naczelny zasadnie wskazał, że K. stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni, w którym się urodziła, uczyła się i studiowała i w którym również mieszka. W dniu [...] kwietnia 2014 r. zawarła umowę najmu lokalu położonego w K., w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Minister Sprawiedliwości ustalił, że według stanu na dzień [...] października 2014 r. w K. działało [...] podmiotów gospodarczych, w tym [...] spółek handlowych. Organ zaznaczył, że dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w K. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii. Trzeba podkreśłić, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Zasadnie organ podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd pragnie również wskazać, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę.

Materiał dowodowy zgromadzony przez organ, był zdaniem Sądu wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Obie wydane w sprawie decyzje nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naczelny, podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu wydanych w sprawie decyzji organ nie naruszył też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia, 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.