Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 206/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg Wojewody Wielkopolskiego i M. R. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 24 maja 2018 r. nr 467/LI/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Bolechówko – Potasze – część: A, B, fragment F oddala skargi w całości


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z 24 maja 2018 r., nr 467/LI/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Bolechówko – Potasze - część: A, B, fragment F (dalej plan miejscowy), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewoda zarzucił uchwale naruszenie art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., dalej jako "upzp") poprzez brak ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych. W motywach skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy naruszyła art. 17 pkt 13 upzp w zakresie braku ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych, w związku z:

1. uwzględnieniem uwagi J. W. wniesionej po szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przebiegu drogi zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Zauważono, że w wersji projektu planu, która została wyłożona do publicznego wglądu w czasie szóstego wyłożenia droga ta była drogą publiczną klasy dojazdowej, oznaczoną symbolem [...] W uchwalonej wersji planu droga została przekwalifikowana na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem 22KDW i przedłużona do granicy planu;

2. uwzględnieniem uwagi J. i Ł. F. wniesionej po szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przebiegu fragmentu drogi oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...],

3. wprowadzeniem kolejnej zmiany polegającej na zmniejszeniu szerokości drogi [...] (od strony północnej);

4. usunięciu z rysunku planu stref oddziaływania, sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia. Ponadto z § 28 pkt 2 treści uchwały usunięto zapisy o ustalonych szerokościach tych stref, pozostawiając tylko ogólne ustalenia o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych;

5. w § 14 pkt 1 lit. j oraz w § 15 pkt 1 lit. j uchwały wprowadzono zapisy ustalające dopuszczalną minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej - usług oświaty i usług sportu, oznaczonych symbolami Uo i US.

Skargę na powyższy plan miejscowy wniósł także M. R., domagając się stwierdzenia jego nieważności w całości. Skarżący zarzucił zaskarżanej uchwale istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie następujących przepisów:

1) art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na przeznaczeniu pod zieleń otwartą działki nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb B., gm. C. będących jego własnością, co w istotny sposób ograniczyło możliwość dysponowania tymi nieruchomościami,

2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w wyniku ograniczenia możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb B., jednocześnie przeznaczając na ten cel tereny przyległe,

3) art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez przeznaczenie na zieleń otwartą terenów określonych w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

4) art. 15 ust. 3 upzp poprzez nie określenie dokładnie ograniczeń wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznych,

5) art. 17 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp - wprowadzenie zmiany spowodowało naruszenie interesu prawnego jako właściciela nieruchomości położonych na terenach im podlegających.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1104/18, uwzględnił skargi Wojewody Wielkopolskiego i M. R. na przedmiotową uchwałę, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zdaniem Sądu dokonanie w trakcie procedury planistycznej modyfikacji polegającej na usunięciu z projektu planu wyznaczenia stref oddziaływania linii elektroenergetycznych i konkretnych ich szerokości poprzez zastąpienie ich w § 28 pkt 2 części tekstowej planu miejscowego zapisem o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania linii elektroenergetycznych ma charakter ogólny, dotyczący znacznej powierzchni obszaru planu. Zmiana ta wywiera zatem wpływ na sytuację prawną nieruchomości, nad którymi przebiegają linie wysokiego i średniego napięcia. W ocenie Sądu I instancji zmiana ta ma więc charakter istotnej i wymagającej ponowienia uzgodnień. Organ uchwałodawczy zobowiązany był zatem ponowić procedurę planistyczną w zakresie wystąpienia o opinię o projekcie planu w tym zakresie przynajmniej do regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt 6 lit. a tiret 3 i 7 upzp). Co więcej, takie opinie powyższych organów w zakresie konieczności wyznaczenia stref oddziaływania dla istniejących linii elektroenergetycznych - o określonej szerokości 7,5 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 15 kV oraz 20 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 110 kV - zostały już uprzednio wyrażone w toku procedury planistycznej (pismo PIS z 21 sierpnia 2008 r., 18 czerwca 2009 r., RDOŚ z 5 czerwca 2009 r., opinia sanitarna WPWIS z 17 czerwca 2011 r.)

W ocenie Sądu naruszenie tego wymogu skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego w całości, ponieważ nie ma możliwości wytyczenia takich obszarów planu, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w sposób pełny i zgodny z zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 i 3 upzp, w przypadku stwierdzenia nieważności planu miejscowego jedynie w części.

Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp wynika obowiązek określenia w planach miejscowych przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp wskazano na konieczność uwzględnienia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym zakazów zabudowy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że dla istniejących linii elektroenergetycznych, w zaistniałym stanie faktycznym i przy określonych postanowieniach tego planu, można było nie określać stref ochronnych i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Za nieistotne zmiany projektu planu Sąd uznał zmiany wprowadzone do projektu planu po VI wyłożeniu polegające na wprowadzeniu postanowień ustalających minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek znajdujących się na terenie zabudowy usługowej – usług oświaty i usług sportu oznaczone symbolami Uo i US, a także te dotyczące przebiegu drogi zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], zmiany przebiegu fragmentu drogi oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanego na działkach o numerach [...] i [...], oraz zmniejszenie szerokości drogi oznaczonej symbolem [...] od strony północnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi M. R. Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący trybu rozstrzygania uwag wniesionych do planu na sesji 24 maja 2018r. Sąd zgodził się z organem, który powoływał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie.

Co do zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu Sąd I instancji stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia procedury sporządzenia planu, a wadliwość ta miała charakter istotny i nadto skutkujący stwierdzeniem nieważności planu miejscowego w całości, to Sąd nie był uprawniony do dokonywania kontroli zaskarżonego planu miejscowego co do merytorycznej zawartości planu. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu. Nadto, Sąd w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; dalej usg) nie był uprawniony do dokonania kontroli pozostałych postanowień planu, co do których w jego ocenie skarżący nie posiada interesu prawnego, skoro "zapisy" te nie dotyczą bezpośrednio, ani pośrednio działek skarżącego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina C., zaskarżając go w całości.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2604/19 uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że zmiana projektu planu poprzez usunięcie z rysunku planu stref oddziaływania istniejących sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia oraz usunięcie zapisów o ustalonych szerokościach tych stref, pozostawiając tylko ogólne ustalenia o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych nie spowodowała konieczności ponowienia uzgodnień. W istocie powyższy zabieg miał charakter porządkujący i nie zmienił w sensie materialnym sytuacji planistycznej nieruchomości. Ograniczenia wywołane istnieniem linii elektroenergetycznej nie zostaną bowiem w żaden sposób zmodyfikowane poprzez normy planu miejscowego. Porządkujący charakter omawianej modyfikacji wynika z samej istoty stref oddziaływania sieci. W przypadku linii elektroenergetycznych ustalenia obszaru realizacji celu publicznego dotyczą pasa technologicznego, nie zaś strefy oddziaływania linii czy "strefy ochronnej". Szerokość stref oraz innych ich parametrów od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych nie jest określona przepisami odrębnymi rangi ustawowej. Obecnie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Klimatu z 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258), zaś w dacie uchwalenia planu na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), zasięg stref określa się za pomocą dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych w środowisku, zaś te ustala się po dokonaniu odpowiednich pomiarów w terenie. W istocie więc to na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będzie możliwe określenie jaka strefa wymagana jest dla konkretnie oznaczonej inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób znaleźć relacji pomiędzy tym zapisem, a koniecznością ponownego zwrócenia się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Uzgodnienia środowiskowe niezbędne są przy wyznaczaniu nowego przebiegu czy planowanej budowy sieci. Przy sieci już istniejącej i niezmienianej, jak w tym przypadku, nie dochodzi do żadnych zmian, które miałyby wpływ na środowisko. Nie wystąpiła zatem przesłanka "niezbędnego zakresu", w jakim konieczne jest ponowienie uzgodnień. Przyznano rację organowi, że w świetle treści art. 17 pkt 13 upzp nie było konieczności dokonywania ponownych uzgodnień. Tym samym w tym zakresie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i w oparciu o powyższe naruszenie nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Całkowicie zbyteczne zdaniem NSA było wyrażanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ogólnych refleksji o funkcji planu czy dokonywanie wykładni przepisów dotyczących zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp, co istotnie mogło wprowadzić w błąd stronę skarżącą. Jak zostało to wyżej wskazane, podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego był brak ponowienia procedury uzgodnieniowej, a nie naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co zostało skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W związku z powyższym zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 6 pkt 2 ugn jak i art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i § 11 ust. 1 i ust. 2 i § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowiły w ogóle podstawy do stwierdzenia nieważności planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi należało oddalić.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skarg Wojewody Wielkopolskiego i M. R. jest uchwała Rady Gminy Czerwonak z 24 maja 2018 r., nr 467/LI/2018 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Bolechówko – Potasze - część: A, B, fragment F.

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie trybu sporządzania zaskarżonej Uchwały.

Skład orzekający w niniejszej sprawie był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r. o sygnaturze akt II OSK 2604/19. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Godzi się podkreślić, że sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany także w zakresie oceny ustaleń faktycznych, dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przez ocenę prawną rozumie się osąd o prawnej wartości sprawy, a ta może dotyczyć wykładni nie tylko przepisów prawa materialnego, ale też procesowego, nadto może odnosić się do formułowania ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a także zagadnień związanych z subsumpcją w danej sprawie stanu faktycznego do stanu prawnego, czyli sposobu zastosowania norm prawa materialnego w konkretnych okolicznościach faktycznych rozpatrywanego przypadku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, co wszakże nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W wyroku Sądu II instancji wskazano, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego i w oparciu o powyższe naruszenie nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności przez Sąd I instancji. Konieczne stało się zatem uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem odniesienia się do zarzutów dotyczących zasad sporządzania planu zawartych w skardze M. R..

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego mamy niewątpliwie do czynienia w sytuacji uregulowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego materii, co do uregulowania której rada nie miała kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zatem każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji stanowi również naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że skarga M. R. w wywiedziona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, posiadającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego.

Wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że sąd z urzędu przeprowadza w pełnym zakresie kontrolę uchwały w przedmiocie planu miejscowego, obejmując rozstrzygnięciem również nieruchomości niebędące własnością skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r. II OSK 2303/15 LEX nr 2315125).

Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego i kierując się jego wytycznymi, tut. Sąd rozpoznał zarzuty M. R. dotyczące zasad sporządzania przedmiotowego planu w zakresie naruszenia jego interesu prawnego.

Skarżący jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] obręb B. gmina C., objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działki skarżącego pod tereny zieleni otwartej, co w istotny sposób ograniczyło możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego tereny te wskazane są w Studium jako mieszkaniowe jednorodzinne.

W ocenie Skarżącego doszło w tej mierze do naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. oraz art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Sąd nie podziela powyższych zarzutów.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w m.p.z.p. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym.

Zauważyć należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – art. 3 ust.1 u.p.z.p.

Jak wynika z akt sprawy - działki nr [...] oraz części działki [...] obręb B. gmina C., w poprzednim miejscowym planie (Uchwała Nr 370/LXI/2002 z dnia 17 lipca 2002 r.) były również wyznaczone pod funkcje zieleni. Nie sposób zatem mówić o zmianie przeznaczenia terenu.

Co do zgodności Planu ze Studium Sąd wskazuje, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jest to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium.

Rację ma w tej kwestii organ, iż w wyznaczonych terenach mieszkaniowych w studium uwzględnia się również tereny innych funkcji np. zieleni, infrastruktury technicznej, dróg publicznych lub wewnętrznych - są to wiec tzw. tereny zabudowy mieszkaniowej brutto. W przedmiotowym przypadku nieruchomości Skarżącego, ze względu na położenie oraz konfigurację terenu przeznaczone są pod zieleń - a przesądził o tym już poprzedni plan z 2002 roku. Podkreślić należy, że faktycznie w projekcie planu, który był wykładany do publicznego wglądu, proponowano zmianę przeznaczenia tego obszaru pod funkcje budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Jednakże na etapie składania uwag, podczas piątego wyłożenia do publicznego wglądu, wpłynęły uwagi dotyczące braku zgody na przekwalifikowanie gruntów chronionych planem - jako tereny zieleni - na tereny budowlane. W zakresie przedmiotowych nieruchomości, uwaga ta została uwzględniona przez Wójta Gminy C., również biorąc pod uwagę czynniki środowiskowe oraz zapisy ujęte w planie wówczas obowiązującym. Po wprowadzenie odpowiednich zmian - zapisu przeznaczenia terenu pod funkcje zieleni otwartej (ZO), projekt planu był wyłożony po raz szósty do publicznego wglądu, a Skarżący złożył swoje uwagi do projektu.

Wskazać również należy, że Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Skoro, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium (patrz też wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1715/18 LEX nr 3097985).

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut wykreślenia zapisu dotyczącego wysokości budynków polegający na mierzeniu wysokości budynków od rzędnej drogi, z której zapewniono dostęp do działki.

Pojęcie wysokości budynku wynika bowiem z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2019.1065 t.j.). W myśl tego przepisu wysokość budynku, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z uwagi na powyższe nie było potrzeby zawarcia tego zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując, Sąd stwierdza, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, powodujących nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia zasad sporządzania planu zawarte w skardze M. R.. Podnoszone przez skarżącego ograniczenie prawa własności w zakresie przez nim wskazanym, które wynika z uchwalenia planu, mieści się w granicach dopuszczanych prawem, a skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także owo prawo zbywać. Brak jest również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi.

Mając na uwadze powyższe, wniesioną skargę Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.