Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 521/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3, art. 4, art. 6 ust. 1, art. 66 pkt 1 i art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art. 11, ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 i art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...], od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 541/17, w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...], na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej, , oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 541/17 oddalił skargę Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i 2, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40, dalej w skrócie "u.r.o.d."), po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmawiającej wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji podało, że ogród działkowy został utworzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1981 r. nr [...], zgodnie z którą działki nr [...] o pow. [...] ha zostały przekazane Polskiemu Związkowi Działkowców w [...] w użytkowanie czasowe na okres 5 lat, tj. do dnia 31 grudnia 1986 r. Na rok przed upływem w/w terminu Geodeta Miejski w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] orzekł: zlikwidować czasowy ogród działkowy położony w [...] przy ul. [...], składający się z działek [...] o łącznej powierzchni [...] ha w obr. [...] (pkt 1), zarządzić odebranie w/w gruntu z dniem 31 grudnia 1986 r. (pkt 2) , likwidacja czasowego ogrodu następuje bez odszkodowania (pkt 3). W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego teren czasowego ogrodu działkowego był przeznaczony na zieleń parkową z usługami towarzyszącymi, usługi, pas wysokich napięć. Polski Związek Działkowców w [...] nie posiadał i nie uzyskał lokalizacji na utworzenie na tym terenie ogrodu działkowego tak czasowego jak i stałego. W przypadku uzyskania lokalizacji stałej ogrodu omawiany teren zostanie przekazany na rzecz PZD. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r. nr [...], a wniesiona na tę decyzję przez Polski Związek Działkowców – Wojewódzki Zarząd w [...] skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wyrokiem z dnia 18 grudnia 1986 r. sygn. akt I SA 446/86 oddalona. Z ustaleń organów wynika, że decyzja o likwidacji w/w ogrodu działkowego nie została wykonana, gdyż przedmiotowy ogród nie został zlikwidowany.

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika omawianego gruntu oraz jest stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), legitymowanym do inicjowania postępowania w zakresie określenia statusu prawnego gruntów zajmowanych pod ogrody działkowe. Stwierdziło, że niewątpliwie grunt obecnie zajmowany przez ROD "[...]" jest tym samym, którego dotyczyła decyzja likwidacyjna z dnia [...] grudnia 1985 r. Zgodnie z operatem ewidencyjnym, w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów miasta [...] w 1986 r. w obrębie [...], ujawniono działki o nr: [...] o pow. [...] ha (uprzednio działka nr [...] o pow. [...] ha w obr. [...]) i [...] o pow. [...] ha (uprzednio działka nr [...] w obr. [...] o pow. [...] ha); ponadto działkę nr [...] ujawniono w 1982 r. w wyniku podziału działki nr [...] w obr. [...], a działkę nr [...] w 1983 r. w wyniku podziału działki nr [...] w obr. [...], co dowodzi, iż w skład obecnych działek o nr [...] i [...] weszła część działki o nr [...] oraz część działki o nr [...], tj. działki wymienione w decyzji likwidacyjnej.

Organ odwoławczy, powołując treść art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wskazał przesłanki wygaszenia decyzji i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie niezbędne jest rozważenie, czy istnieje przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 66 pkt 1 u.r.o.d., rodzinne ogrody działkowe w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1419, dalej w skrócie "u.r.o.d. z 2005 r."), stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Z kolei stosownie do art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 u.r.o.d. z 2005 r., pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skoro przedmiotowy pracowniczy czasowy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy.

Przepis art. 41 ust. 2 u.r.o.d. z 2005 r. stanowi, że pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu niniejszej ustawy.

W aktach sprawy znajdują się kopie wypisu z rejestru POD Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców z dnia [...] maja 1996 r. dla POD "[...]", położonego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha, pod numerem [...], składającego się z działek o nr. ewid. [...] i [...] (wcześniej działki o nr [...]). Oznacza to, że na dzień 21 września 2005 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, który uchylał art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, POD "[...]" posiadał stosowny wpis.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że pomimo wydania w/w decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, ogród ten działał i nadal działa. Podejmowane czynności egzekucyjne, zmierzające do wydania nieruchomości, były bezskuteczne i w konsekwencji zostały przez Prezydenta [...] zaprzestane.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], stan faktyczny zaistniały w tej sprawie nie świadczy o nieuregulowanym stanie prawnym tego ogrodu. Należy bowiem odróżnić samowolne zajmowanie gruntu, pomimo wydania decyzji likwidacyjnej, od sytuacji, w której pracowniczy ogród działkowy funkcjonowałby na nieruchomości na podstawie niejasnych regulacji bądź też nie mógł wykazać dokumentów potwierdzających prawo do gruntu, pomimo legalnego na nim funkcjonowania. Oznacza to, że z formalnego punktu widzenia przedmiotowy ogród nie przekształcił się z pracowniczego ogrodu działkowego w rodzinny ogród działkowy (nie został objęty regulacjami u.r.o.d. i u.r.o.d. z 2005 r.). Nie jest możliwym twierdzenie, iż w momencie dokonywania wpisu do rejestru POD miał nieuregulowany stan prawny. Właścicielem działek objętych postępowaniem jest Miasto [...], w terminie przewidzianym prawem wydano decyzję likwidacyjną, jednocześnie w żadnej innej korespondencji zamieszczonej w aktach sprawy nie wskazano jakoby PZD mógł legitymować się prawem do gruntu.

W przypadku ogrodu im. [...] brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby wskazywać na jego nieuregulowany stan prawny. Oznacza to, że skoro pracowniczy ogród działkowy "[...]" w sensie prawnym nie przekształcił się w rodzinny ogród działkowy, to w sensie instytucjonalnym, poprzez objęcie ówczesnego pracowniczego ogrodu działkowego obecnymi, nowymi regulacjami prawnymi, nie przestał istnieć przedmiot postępowania, który stanowią nieruchomości nielegalnie zajmowane przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...].

Skutku w postaci wygaszenia decyzji nie powoduje także uchylenie przepisów, na podstawie których decyzja likwidacyjna została wydana. W sytuacji uchylenia przepisu wygaśnięcie decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu jej bezprzedmiotowości następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny został przewidziany taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanej decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania takich decyzji w przyszłości.

Organ odwoławczy odnosząc się do żądania stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji ze względu na interes społeczny lub interes strony, zauważył, że są to odrębne przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na skutek jej bezprzedmiotowości (obok wygaśnięcia decyzji z mocy przepisu szczególnego). Bezprzedmiotowość decyzji, określona w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., stwarza podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sama bezprzedmiotowość decyzji musi jednak zaistnieć, aby w dalszej kolejności móc rozważać, czy za stwierdzeniem wygaśnięcia danego aktu przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie zastała spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, brak jest podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ani ze względu na rację interesu społecznego, ani z uwagi na to, że leży to w interesie strony.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że słuszny interes strony należy rozumieć jako interes prawny (oparty na obowiązującym przepisie prawa), a nie jako interes faktyczny. Można go analizować wówczas, gdy podjęte działania byłyby zgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] nie wykonuje ostatecznej decyzji administracyjnej, przez co narusza prawo. Nie jest zatem możliwe legitymizowanie bezprawnego zajmowania przez ten Związek gruntu. W tym sensie decyzja wygaszająca nie byłaby zgodna z interesem społecznym i słusznym interesem strony.

Dokonując analizy przesłanek określonych z art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło, że decyzja likwidacyjna Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Oznacza to, że powołany przepis nie ma zatem w analizowanej sprawie zastosowania.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego na okoliczność, czy rodzinny ogród działkowy [...] jest na terenie samowolnie zajmowanym przez skarżącego, czy też ogrodem stałym lub ma jednak status ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym, a zatem uzasadniony jest wniosek skarżącego o uchylenie decyzji likwidacyjnej z dnia [...] grudnia 1985 r.;

2) art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i nie wygaszenie w/w decyzji likwidacyjnej, mimo że stała się ona bezprzedmiotowa ze względu na stan faktyczny i prawny, a ponadto przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes skarżącego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wymienionych w skardze dokumentów oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. Podał, że z pkt 1 powołanego przepisu art. 162 §1 K.p.a. należy wyprowadzić dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej, normie prawnej muszą zostać spełnione łącznie obie przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. O bezprzedmiotowości można mówić wyłącznie wtedy, gdy nastąpiły zmiany podmiotowe lub przedmiotowe. W ramach zmian przedmiotowych skutkujących bezprzedmiotowością nie mieści się niewykonanie obowiązku, a jedynie ustanie istnienia przedmiotu. Przedstawiona wykładnia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. jest jednolicie przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego i skład rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni te poglądy podzielił (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 519/13; 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 956/12; 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w kontekście powyższych uwag uznał, że organy obu instancji zasadnie przyjęły, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. orzekająca likwidację czasowego ogrodu działkowego przy ul. [...] stała się bezprzedmiotowa. Decyzja ta jest ostateczna i nadal podlega wykonaniu, gdyż wynikający z niej obowiązek likwidacji tego ogrodu w dalszym ciągu nie został zrealizowany. Istnieje podmiot zobowiązany do jej wykonania, albowiem Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika tego gruntu. Przedmiotowy grunt jest obecnie zajmowany przez ogród działkowy im. [...] i stanowi teren, którego dotyczyła decyzja likwidacyjna. W sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji, a także stan prawny w sposób nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia powołanej wyżej decyzji.

W sensie prawnym pracowniczy ogród działkowy im. [...] nie przekształcił się w rodzinny ogród działkowy, a tym samym nie został objęty ani przepisami u.r.o.d., ani u.r.o.d. z 2005 r. Bezpodstawne jest zatem twierdzenie skarżącego, że poprzez objęcie ówczesnego ogrodu obecnymi, nowymi regulacjami prawnymi, przestał istnieć przedmiot postępowania. Przedmiot prowadzonego postępowania stanowią bowiem grunty nielegalnie zajmowane przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...], które formalnie nie stanowią rodzinnego ogrodu działkowego. Skoro przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy, został zlikwidowany decyzją Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. W sprawie nie miał również zastosowania art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Brak było bowiem podstawy do uznania, że ogród ten posiadał nieuregulowany stan prawny. Wprawdzie z akt sprawy wynika, że na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., tj. 21 września 2005 r. pracowniczy ogród działkowy im. [...] posiadał stosowny wpis, to jednak nie sposób nie uwzględnić faktu, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. o likwidacji czasowego ogrodu działkowego. Okoliczność, że ogród ten nadal działa, a czynności zmierzające do wydania nieruchomości okazały się bezskuteczne, wbrew twierdzeniu skarżącego nie świadczy o nieuregulowanym stanie prawnym tego ogrodu. Skutku w postaci wygaszenia decyzji nie powoduje również uchylenie przepisów na podstawie których ta decyzja została wydana.

Ponadto Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do bezprzedmiotowości decyzji ze względu na interes społeczny lub interes strony podał, że w sprawie wykazano, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja likwidacyjna z dnia [...] grudnia 1985 r. stała się bezprzedmiotowa. W takich okolicznościach samodzielne występowanie przesłanki słusznego interesu strony nie może być poddane analizie. Wyjaśnił, że interes strony należy rozumieć jako interes prawny (oparty na obowiązującym przepisie prawa), a nie wyłącznie jako interes faktyczny. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] nie wykonuje ostatecznej decyzji likwidacyjnej przez co narusza prawo. Legitymizowanie bezprawnego zajmowania gruntu przez ten podmiot nie jest możliwe. W sprawie nie było także podstaw do stosowania art. 162 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, prawidłowości powyższego stanowiska nie podważają dokumenty dołączone do skargi. Działki nr [...] weszły w skład obecnych działek o nr [...] i [...]. Zgodnie z pismem Urzędu Miejskiego w [...] Wydziału Architektury Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 6 marca 1995 r., działkę nr [...] obręb [...] arkusz [...] w ówcześnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczono symbolem (34.10 ZD) odpowiadającym opisowi "tereny stałych ogrodów działkowych", działka nr [...] obręb [...] arkusz [...] była oznaczona symbolem (34.12 R) odpowiadającym opisowi "tereny rolnicze w dolinie rzeki [...] o funkcji ekologicznej współtworzące system przyrodniczy". Wbrew twierdzeniom skarżącego działka nr [...] nie była zatem przeznaczona pod tereny stałych ogrodów działkowych. Znajduje to potwierdzenie w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1995 r.

Polski Związek Działkowców wnioskiem z dnia 4 kwietnia 1996 r. zwrócił się do Prezydenta [...] o ustanowienie na rzecz Polskiego Związku Działkowców prawa nieodpłatnego użytkowania wieczystego działek o nr 140 i 141. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin. Samo zatem przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. nie może świadczyć o nieuregulowanym stanie prawnym i po stronie skarżącego rodzić przeświadczenie o przekazaniu gruntu w użytkowanie.

Fakt braku przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] tytułu prawnego do obu działek potwierdza także pismo Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w którym wnosi o wstrzymanie działań w kierunku przekazania ROD w użytkowanie ze względu na toczące się prace aktualizacyjne względem planu.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do użytego – w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha w obr. [...] – zwrotu "o przekształceniu ROD [...] w ogród stały" zauważył, iż tego rodzaju sformułowanie, zawarte w decyzji odnoszącej się do innej przedmiotowo sprawy, nie może wywierać skutków prawnych w zakresie faktycznego przekształcenia ROD w ogród stały, a tym bardziej przekształcania POD w ROD. Przytaczana decyzja nie zastępuje przekazania w użytkowanie i nie rodzi skutku zaistnienia nieuregulowanego stanu prawnego. W przypadku ogrodu "[...]", brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, która mogłaby wskazywać na nieuregulowany stan prawny tego ogrodu. Jak już wyżej podano, skoro przedmiotowy pracowniczy czasowy ogród działkowy został zlikwidowany mocą decyzji Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., to nie mógł przekształcić się w rodzinny ogród działkowy. Ponadto wskazał, że przywoływana w decyzji uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] dotyczyła zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i zmian w miejscowych planach szczególnych (k. 14-16 akt adm.). Przedmiotem tej uchwały było określenie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów nią objętych, a nie przekształcanie podmiotowe ogrodów działkowych. Na mocy tej uchwały przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy nie mógł zostać przekształcony w rodzinny ogród działkowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podał również, iż decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, nie mogą być wygaszane w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w takich przypadkach w pierwszej kolejności należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono obowiązek, którego nie wykonuje, przez co narusza prawo. Skoro Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...] aktualnie zajmuje teren objęty decyzją likwidacyjną bez podstawy prawnej, to organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej, nie może być uznane za zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dowody dołączone przez skarżącego do skargi nie zmieniają ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy. Decyzja Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. pozostaje w obrocie prawnym i wywiera określone skutki prawne, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego o jej wygaśnięcie na mocy art. 162 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U . z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...], reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 77 § 1 K.p.a. (niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego), a także art. 80 K.p.a. (przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów), poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie lub zmianę decyzji organu drugiej instancji, a w konsekwencji także organu pierwszej instancji, mimo że m.in. z dokumentów załączonych do skargi nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż ROD [...] w [...] ma nadal charakter nielegalny, a decyzja likwidacyjna z dnia [...] grudnia 1985 r. nadal istnieje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu.

2) niedostateczne i niewszechstronne ustalenia stanu faktycznego skumulowane z dowolną jego oceną wywołały skutek błędnej subsumcji, co spowodowało naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez nie wygaszenie decyzji likwidacyjnej z dnia [...] grudnia 1985 r., która stała się bezprzedmiotowa ze względu na zmieniony stan faktyczny i prawny, a ponadto przemawia za tym spójny interes strony z interesem społecznym;

- art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419) oraz art. 11 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58 ze zm.), poprzez przyjęcie, że ROD [...] w [...], wskutek decyzji likwidacyjnej z dnia [...] grudnia 1985 r. nie przekształcił się w latach następnych w stały ogród działkowy i nie ma tytułu prawnego do użytkowania nieruchomości, ani też statusu ogrodu działkowego o nieuregulowanym stanie prawnym;

- art. 3 w związku z art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez nieprzyjęcie, iż za stwierdzeniem nabycia prawa użytkowania nieruchomości przemawiają niesprzeczny interes prawny skarżącego połączony z interesem społecznym;

- art. 75 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez niewydanie w ciągu 24 miesięcy, tj. do dnia 26 stycznia 2016 r., nowej decyzji likwidacyjnej w razie stwierdzenia, że ROD [...] ma nieuregulowany stan prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powtarzając uzasadnienie przedstawione w skardze do Sądu pierwszej instancji. Podał, że gmina od lat traktowała ogród [...] jako ogród stały. Przyznał, że wprawdzie w aktach sprawy nie ma dokumentu, który by jednoznacznie tę kwestię prawnie rozstrzygał, to jednak w tym zakresie niezbędna jest dodatkowa kwerenda dokumentów i innych środków dowodowych, która została w tej sprawie zaniechana. Skarżący stwierdził, iż legitymuje się interesem prawnym w wygaszeniu decyzji likwidacyjnej, który jest zbieżny z interesem społecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który zaaprobował stanowisko organów obu instancji przyjmujące brak zaistnienia przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., warunkujących orzeczenie wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., wydanej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 12, poz. 58), utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. są nietrafne.

Z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny, dokonując kontroli działalności administracji według tego kryterium, stosuje środki przewidziane w ustawie w odniesieniu do spraw podlegających tej kontroli (art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a.). Powołane przepisy są przepisami o charakterze ustrojowym. Wyjaśnić należy, iż wojewódzki sąd administracyjny naruszyłby te przepisy w przypadku, gdyby wbrew ustalonym w nich wymogom odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie wystąpił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozważając szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku załączone do skargi dokumenty, zasadnie stwierdził, że nie podważają one ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Okoliczność, iż prezentowana przez autora skargi kasacyjnej ocena tych dokumentów jest odmienna nie oznacza, że w sprawie doszło do naruszenia przez organy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

W związku z powyższym, zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., poprzez niewygaszenie decyzji likwidacyjnej Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że decyzje administracyjne nakładające na stronę obowiązek w celu przywrócenia porządku prawnego, a więc wymuszenia stanu zgodnego z prawem, nie mogą być wygaszane w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w takich przypadkach należy brać pod uwagę aspekt praworządności, interes społeczny i interes innych stron postępowania przed słusznym interesem strony, na którą nałożono obowiązek, którego nie wykonuje, przez co narusza prawo. Ostateczna decyzja likwidacyjna z dnia [...] grudnia 1985 r. pozostaje w obrocie prawnym i wywiera określone skutki prawne, które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w [...] o jej wygaśnięcie w oparciu o art. 162 § 1 § 1 K.p.a. Nieprzekształcenie omawianego pracowniczego czasowego ogrodu działkowego w rodzinny ogród działkowy i objęcie go nowymi regulacjami prawnymi nie mogło skutkować przyjęciem, że przestał istnieć przedmiot postępowania, który stanowią nieruchomości nielegalnie zajmowane przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na uwzględnienie nie zasługują również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

Wskazać należy, iż rodzinny ogród działkowy w aktualnym rozumieniu, definiowanym przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, może wyprowadzać swe istnienie od pracowniczego ogrodu działkowego, gdyż zarówno w świetle art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jak i art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w dniu wejścia w życie kolejnej ustawy regulującej problematykę ogrodów działkowych, dotychczasowe pracownicze ogrody działkowe w rozumieniu przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, zaś te, w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stawały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu tej nowej ustawy. Powyższe "stawanie się" ogrodem działkowym w rozumieniu nowej ustawy było możliwe tylko wtedy, gdy w dniu wejścia w życie tej ustawy istniał ogród działkowy w rozumieniu przepisów ustawy derogowanej. Jeżeli zatem przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowił, że pracowniczy ogród działkowy istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy stawał się rodzinnym ogrodem działkowym w jej rozumieniu, to tym samym w dniu 21 września 2005 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy musiał istnieć pracowniczy ogród działkowy, aby stać się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu nowej ustawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Z niezakwestionowanych ustaleń organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wynika, że decyzją Geodety Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., wydaną na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] stycznia 1986 r., przedmiotowy pracowniczy czasowy ogród działkowy położony w [...] przy ul. [...] został zlikwidowany. Oznacza to, że w dniu 21 września 2005 r. – wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych – ogród ten nie istniał i nie mógł stać się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu tejże ustawy. Taki stan trwa nieprzerwanie do chwili obecnej. Sąd pierwszej instancji zatem prawidłowo podzielił stanowisko organów obu instancji, że w sprawie nie wykazano, aby przedmiotowy pracowniczy czasowy ogród działkowy przekształcił się w rodzinny ogród działkowy w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 3 w związku z art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez nieprzyjęcie, że za stwierdzeniem nabycia prawa użytkowania nieruchomości przemawiają zarówno interes prawny skarżącego połączony z interesem społecznym. Po pierwsze zauważyć należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zarzut ten nie został przez autora skargi kasacyjnej w żaden sposób uzasadniony. Po drugie, przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia dotycząca stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości, a kwestia odmowy wygaśnięcia decyzji likwidacyjnej.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 75 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, poprzez niewydanie w ciągu 24 miesięcy, tj. do dnia 26 stycznia 2016 r., nowej decyzji likwidacyjnej w razie stwierdzenia, że rodzinny ogród działkowy im. [...] ma nieuregulowany status prawny.

Wskazać należy, iż przepis art. 75 ust. 1 tej ustawy odnosi się wyłącznie do rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące taki ogród nie może wykazać tytułu prawnego. Powyższa regulacja zakłada istnienie rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na określonym gruncie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie decyzja likwidacyjna objęta żądaniem wygaśnięcia dotyczy nieruchomości, które nie są zajmowane przez rodzinny ogród działkowy w rozumieniu przepisów omawianej ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze fakt, iż został on przewidziany jako dodatkowy tryb likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. Oznacza to, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania do podmiotu, który nie jest rodzinnym ogrodem działkowym i jako taki nie jest zlokalizowany na określonym gruncie. Ponadto podać należy, iż likwidacja czasowego ogrodu działkowego i orzeczone odebranie w/w gruntu świadczy o tym, że przedmiotowy ogród ostatecznym aktem stosowania prawa został pozbawiony tytułu do zajmowanej nieruchomości. W tej sytuacji nie można przyjąć, że mamy do czynienia z brakiem możliwości wykazania tytułu prawnego do nieruchomości w rozumieniu art. 75 ust. 1 cyt. ustawy. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarzut naruszenia art. 75 ust. 6 i 7 tej ustawy został postawiony nieadekwatnie do okoliczności sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.