Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 868/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3, par. 9 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 286 poz 2870
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 28/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 28/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

T. K. w dniu [...] lutego 2005 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w S. złożył wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W dniu 5 grudnia 2005 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz wypisem z rejestru gruntów.

W dniu 2 lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.

W dniu 20 listopada 2008 r. skarżący złożył do Powiatowego Biura ARiMR w S. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z umową kupna-sprzedaży z dnia 16 lutego 2008 r., aneksem do tejże umowy, rachunkiem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r., fakturą VAT nr [...] z dnia [...] maja 2008 r.

W dniu 25 lutego 2009 r. po wezwaniu przez organ I instancji skarżący złożył wyjaśnienia, a [...] maja 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Organ I instancji podniósł, iż skarżący nie dochował terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 roku, Nr 286, poz. 2870, ze zm., dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.) do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z załącznikami potwierdzającymi zrealizowanie ww. przedsięwzięcia. Termin upływał w dniu 23 października 2008 r., a skarżący złożył dokumentację dopiero w dniu 20 listopada 2008 r.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego, iż próbował już w dniu 20 sierpnia 2008 r. złożyć wymagane dokumenty, jednakże pracownicy odmówili mu ich przyjęcia, organ I instancji podniósł, iż skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które uwiarygodniłyby stawienie się rolnika w Biurze Powiatowym w S. w dniu 20 sierpnia 2008 r.

W wyniku rozpatrzeniu odwołania T. K., decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2009 roku o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5. Organ odwoławczy powtarzając w zasadzie argumentację organu I instancji zwrócił także uwagę, iż skarżący nie złożył formalnie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z załącznikami potwierdzającymi zrealizowanie ww. przedsięwzięcia pomimo, iż takie prawo przysługiwało skarżącemu. Powołał się przy tym na charakter prawny terminu określonego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stwierdzając, iż jest to termin procesowy przywracany na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę T. K. na powyższą decyzję. Przywołując treść § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Sąd I instancji wywiódł, że wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu nie dotyczy sytuacji niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w przepisie § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, w zakreślonym przez tenże przepis terminie 7 dni. Podkreślono, iż wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl regulacji zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Ten rygor sprowadza się do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku. Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że oświadczenie o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest tylko informacją, zaś dołączone do niego dokumenty, o jakich mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności.

Sąd stwierdził, że ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dokonana w oparciu o tekst tegoż rozporządzenia musi prowadzić do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, pomimo tego, iż jest to termin zastrzeżony dla zachowania strony postępowania. Skoro zatem brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą prawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy zobowiązanie w trzecim roku zostało wykonane w terminie o jakim stanowi § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem instrukcyjnym i brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu;

2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133, art. 141, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w oparciu o błędne przyjęcie, iż wobec niedotrzymania terminu przez stronę postępowania – beneficjenta, to organ winien badać z urzędu, czy zobowiązanie, które beneficjent winien wykonać zostało przez niego wykonane w terminie oraz ustalić, czy beneficjent złożył wymagane prawem dokumenty, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż termin określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem instrukcyjnym. W ocenie organu, charakter omawianego terminu nie został jednoznacznie rozstrzygnięty ani w samym akcie prawnym ani w orzeczeniach sądów administracyjnych. Odnosząc się do sprawy organ stwierdził, że termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z załącznikami stwierdzającymi zrealizowanie ww. przedsięwzięcia upłynął dla skarżącego w dniu 23 października 2008 r., podczas gdy złożył on w Biurze Powiatowym ARiMR wskazane oświadczenie z załącznikami w dniu 20 listopada 2008 r. Zdaniem organu, niezależnie od rozstrzygnięcia wątpliwości czy termin przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia ma charakter materialny czy procesowy, termin ten nie został zachowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2, a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Istota problemu występującego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do określenia charakteru prawnego siedmiodniowego terminu, o którym mowa w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego oraz skutków naruszenia tego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w zaskarżonym wyroku stwierdził, że ocena skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia, prowadzi do wniosku, iż prawodawca skutków tych w ogóle nie określił, a zatem skoro brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu, to tym samym należy uznać, iż wolą prawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego.

Natomiast Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, nie zgadzając się z tym wyrokiem, w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi błędną wykładnię § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, a w rezultacie przyjęcie, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 jest terminem instrukcyjnym i brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania tego terminu. W swojej argumentacji, odnoszącej się do tego zarzutu, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR ograniczył się niemal wyłącznie do przywołania wcześniejszych (rozbieżnych) orzeczeń sądów administracyjnych, które (zwłaszcza w początkowym okresie) uznawały, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, a w konsekwencji jego niedotrzymanie stanowi podstawę do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, bądź też, że jest to termin o charakterze procesowym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. Nie wskazał jednak żadnych argumentów, które odnosiłyby się wprost do wyrażonego przez WSA poglądu o instrukcyjnym (porządkowym) charakterze tego terminu i nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, należało uznać za błędną.

A zatem najistotniejszą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, jest odpowiedź na pytanie czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność decyzji organów administracji, które wstrzymały skarżącemu płatność do gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym z powodu złożenia przez skarżącego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku oraz w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r.

Stosownie do treści § 8 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny:

1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz

2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.

Ust. 2 § 8 rozporządzenia stanowi natomiast, iż oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1.

Zgodnie z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z następujących okoliczności:

1) długotrwała niezdolność do pracy producenta rolnego;

2) wystąpienie klęski żywiołowej;

3) zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych;

4) wystąpienie choroby zakaźnej zwierząt w gospodarstwie niskotowarowym producenta rolnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podziela tu stanowisko zaprezentowane już wcześniej w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA w sprawach sygn. akt II GSK 469/10 z dnia 13 kwietnia 2011 r. oraz sygn. akt II GSK 596/10 z dnia 7 czerwca 2011 r.), brzmienie § 9 ust. 1 rozporządzenia jasno wskazuje, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń w czwartym i piątym roku realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Taką okolicznością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, gdyby prawodawca zamierzał rozciągnąć, określone w przepisie § 9 ust. 1 skutki polegające na wstrzymaniu płatności w czwartym i piątym roku obowiązywania planu, to winien dokonać tego zapisu w treści analizowanego rozporządzenia w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości - expressis verbis, tak aby sankcji tej nie można było domniemywać. Skoro jednak przepisu takiego brak jest w treści rozporządzenia, to tym samym domniemywanie jakichkolwiek sankcji z powodu złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć po upływie terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest nie do pogodzenia z chronionymi Konstytucją RP zasadami demokratycznego państwa prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty, w myśl uregulowań zamieszczonych w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. WSA w zaskarżonym wyroku słusznie też zauważył, że przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały wprowadzone do porządku prawnego przepisami o charakterze szczególnym, a zatem nie mogą być interpretowane przez organ ponad treść ściśle określoną w przepisie § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia również wykładnia celowościowa. Celem ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, podobnie jak rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, jest wspieranie gospodarstw niskotowarowych, polegające na udzielaniu producentom rolnym pomocy finansowej w zamian za realizowanie przez nich takich przedsięwzięć, które spowodują, że ich gospodarstwa będą bardziej dochodowe, ekologiczne, bądź też umożliwią rolnikom osiąganie dochodów poza rolnictwem. A zatem należy uznać, iż złożenie przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu administracji, natomiast dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 analizowanego rozporządzenia, zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby obarczać go sankcjami, w postaci wstrzymania płatności w czwartym i piątym roku wypłaty.

Na zasadność takiego poglądu wskazuje też treść przepisu § 3 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że płatność jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego oraz do nieprzenoszenia własności gospodarstwa niskotowarowego przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności. Norma zawarta w § 3 rozporządzenia nie uzależnia zatem prawa do płatności od zobowiązania się producenta rolnego do złożenia odpowiedniego oświadczenia (tak np. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 596/10).

Kwestią najistotniejszą jest więc wyjaśnienie charakteru prawnego terminu, o jakim mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z 7 grudnia 2004 r., a w konsekwencji skutków naruszenia tego terminu.

Jak już wyżej wskazano – i na czym głównie bazował autor skargi kasacyjnej, uzasadniając sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego – problematyka związana z charakterem prawnym omawianego terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które w sposób niejednolity postrzegały i oceniały charakter prawny tego terminu. Część składów orzekających sądów administracyjnych uznało, iż skutkiem uchybienia tego terminu jest pozbawienie producenta rolnego możliwości skutecznego dokonania określonej czynności, tzn. złożenia przedmiotowego oświadczenia, które należy traktować jako czynność procesową dokonywaną w toku postępowania dotyczącego wypłaty przyznanej wcześniejszą decyzją płatności, a w konsekwencji uznano, że termin z § 8 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r. jest terminem procesowym, do którego mają zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a., normujące instytucję przywrócenia terminu (tak np. NSA w wyrokach z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 81/10 oraz z 2 marca 2011, sygn. akt II GSK 289/10, a także WSA w wyrokach z 8 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 718/08 oraz z 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 204/09 i z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 203/10).

W judykaturze prezentowane było także stanowisko przeciwne, a mianowicie, że termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego. Zważywszy na fakt, iż termin materialny w prawie administracyjnym jest to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego, to w konsekwencji upływ terminu materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym (por. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 189/09; z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 321/09; WSA w Krakowie z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 725/09, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 1101/09; WSA w Lublinie, z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 218/09 i z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Lu 115/09 oraz z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt SA/Lu 375/09).

Należy odnotować, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiło się także trzecie stanowisko w tej kwestii, zgodnie z którym sporny termin do złożenia oświadczenia nie ma charakteru ani terminu materialnego, ani terminu (stricte) procesowego, do którego należałoby stosować przepisy art. 58 i 59 k.p.a. o przywracaniu terminów. I tak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 469/10, które w pełni podziela skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, "analizowany termin to termin szczególny przewidziany w rozporządzeniu, który ze względu na skutki jakie wywołuje charakterem najbardziej jest zbliżony do terminu porządkowego. Do istoty terminu porządkowego należy to, że nie powoduje on utraty prawa lub możności dokonania czynności przed właściwym organem. Jak już wspomniano, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia "Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "z zastrzeżeniem ust. 2" dotyczy ust. 2 § 9 rozporządzenia. W związku z tym (...), naruszenie terminu do złożenia oświadczenia, określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca w ogóle nie określił skutków niezachowania 7 dniowego terminu do złożenia przez producenta rolnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Wobec braku podstaw do przyjęcia, że niezachowanie wspomnianego terminu wywołuje jakiekolwiek skutki, należało uznać, że wolą prawodawcy było nadanie temu terminowi charakteru zbliżonego do terminu porządkowego." Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego spornego siedmiodniowego terminu NSA we wskazanym wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. podkreślił, że z istoty rzeczy czynności procesowe są podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. W przypadku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych rozstrzygnięcia w formie decyzji wymaga: 1) przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, 2) wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty oraz 3) wstrzymanie i zwracanie tej płatności. "O ile przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego następuje w drodze decyzji, kończącej postępowanie administracyjne w tej sprawie, to wypłata płatności w kolejnych latach jest czynnością organu podejmowaną poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Do czynności związanych z wypłatą poszczególnych transzy płatności, podejmowanych przez organ i beneficjenta płatności nie mają więc zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tej przyczyny nie można zgodzić się z poglądem wyrażanym w powołanych orzeczeniach, że oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego jest czynnością procesową inicjującą postępowanie dotyczące wypłaty przyznanej wcześniej płatności, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie wspomnianego oświadczenia stanowi jeden z warunków wypłaty płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty, lecz nie wszczyna ono postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji. W wiążącym w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym nie przewidziano bowiem możliwości rozstrzygania o omawianej wypłacie w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w przypadku, gdy wymagane oświadczenie nie zostanie złożone organ z urzędu wszczyna postępowanie, lecz nie dotyczy ono wypłaty płatności, lecz wstrzymania wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie jest czynnością procesową, albowiem co do zasady jest składane w chwili, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne, ani takiego postępowania nie inicjuje."

Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanym wyżej wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r. (jak również w późniejszym wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 596/10), skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznał, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia, określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r., ma charakter terminu porządkowego. A zatem, jeśli producent rolny zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, w terminie określonym w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., to złożenie spornego oświadczenia z naruszeniem siedmiodniowego terminu nie stanowi przesłanki wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Oświadczenie to może być skutecznie złożone także po upływie terminu wskazanego w § 8 ust. 2 tegoż rozporządzenia.

W świetle powyższego, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia, należało uznać za nieuzasadniony, ponieważ, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie zrozumiał treść tych przepisów, trafnie przyjmując, że termin przewidziany w § 8 ust. 2 jest terminem porządkowym (instrukcyjnym) i brak jest podstaw prawnych do przypisania negatywnych skutków niezachowania tego terminu. W konsekwencji, jako równie nieuzasadniony należało także ocenić – w zasadzie wyłącznie oparty na przyjętym przez kasatora założeniu, że Sąd dokonał błędnej wykładni tychże przepisów – zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.