Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 784/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 par. 4, art. 153 ; art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dz.U. z 2006 r. , Nr 156, poz. 1118 ze zm.)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z/s w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 712/09 w sprawie ze skargi M.O. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.O., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Starosta Pszczyński zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...]obejmującej wieżę antenową, antenę nadawczo-odbiorczą, kontener techniczny oraz przyłącze energetyczne nN na działce nr 287/16, położonej w [...] przy ul. [...] nr 9. Jako nieruchomości znajdujące się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wskazał działki nr [...]. Decyzja ta została m.in. oparta na decyzji Burmistrza Pszczyny z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej po rozpatrzeniu wniosku M.O. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Pszczyny z dnia [...] stycznia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Powołując się na tę okoliczność M.O. we wniosku z dnia 25 stycznia 2007 r. domagała się na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę Starosty Pszczyńskiego z dnia [...] maja 2006 r.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. Starosta Pszczyński wznowił z urzędu to postępowanie. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. przedmiotowe postępowanie wznowieniowe zawiesił do czasu zakończenia przez Burmistrza Pszczyny postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanej wyżej inwestycji. Postanowieniem Starosty Pszczyńskiego z dnia [...] lutego 2009 r. postępowanie zostało podjęte.

W uzasadnieniu tego postanowienia Starosta stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Pszczyny z dnia [...] października 2008 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornego przedsięwzięcia.

W zażaleniu na to postanowienie M.O. działając w imieniu własnym oraz "na rzecz" P.K. i M.S. jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], na której realizowana jest inwestycja, wniosła o jego uchylenie. Zarzuciła, że postępowanie zostało podjęte przedwcześnie, bowiem decyzja SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] stycznia 2009 r. została zaskarżona przez Stowarzyszenie A. do sądu administracyjnego.

W piśmie z dnia 1 kwietnia 2009 r. Wojewoda Śląski wezwał składającą zażalenie do wykazania przymiotu strony postępowania (również w odniesieniu do osób w których imieniu występuje) przez wykazanie interesu prawnego do wniesienia zażalenia w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Podał, że zarówno ona jak i P. i M.S. wcześniej w tym postępowaniu nie występowali.

W odpowiedzi na to pismo M.O. podała, że sam inwestor – A. – wskazywał zarówno poprzednika M.S. (A.S.) jak i P.S jako właścicieli nieruchomości sąsiednich, na które rozciąga się oddziaływanie obiektu.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Śląski umorzył postępowanie zażaleniowe. Wskazał, że w sprawie o pozwolenie na budowę stronami są zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianym zgodnie z treścią art. 3 pkt 20 tej ustawy. Do podmiotów tych nie można zaś zaliczyć ani żalącej się ani też osób, "które rzekomo reprezentuje". W tym przedmiocie Wojewoda powołał się na analizę zawartą w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Pszczyńskiego z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę spornej stacji oraz w decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2007 r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody Śląskiego M.O. wniosła o jego uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie sądowej w dniu 28 stycznia 2010 r. Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Ogólnopolskie A. w R.

Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy w zakresie przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania. Odmawiając skarżącej tego przymiotu Wojewoda Śląski powinien był ustalić i wykazać, że objęta postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącej, czyli iż nieruchomość skarżącej nie znajdzie się w obszarze oddziaływania spornej stacji bazowej telefonii komórkowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Z akt sprawy nie wynika, której konkretnie działki skarżąca jest właścicielką, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą (jeżeli jest nią w ogóle). Wbrew stanowisku Wojewody okoliczność ta nie wynika również z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. ani też z poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2008 r. Z uzasadnienia tej ostatniej decyzji wynika przy tym, że oddziaływanie inwestycji nie wykracza poza działkę Jana Kosmy [...] gdy tymczasem jak wynika z samej decyzji Starosty Pszczyńskiego z dnia [...] maja 2006 r. objętej postępowaniem wznowieniowym, określony nią obszar oddziaływania inwestycji (obiektu) obejmuje ponadto działki nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika przy tym czy również te działki stanowią własność Jana Kosmy, a jeżeli nie to kto jest ich właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą, a w szczególności czy prawa te nie przysługują skarżącej.

Sąd I instancji wskazał, że w celu wyjaśnienia opisanych wyżej wątpliwości organ będzie zobowiązany dopuścić dowód z ekspertyzy autorstwa mgr inż. R.B. i mgr inż. E.S. oraz z ekspertyzy autorstwa dr hab. inż. A.K. z września 2008 r., których miarodajność nie została dotychczas w skuteczny sposób podważona. W oparciu o te ekspertyzy Wojewoda powinien ustalić na obszar których działek będzie się rozciągać działanie pól elektromagnetycznych o intensywności przekraczającej dopuszczalne poziomy tych pól w środowisku.

Sąd wyjaśnił także, że okoliczność zasięgu obszaru w którym może być przekroczona dopuszczalna norma gęstości mocy pól elektromagnetycznych jako istotna z punktu widzenia dostępności takich miejsc dla ludności będzie mieć zaś znaczenie ale dla ustalenia czy ta inwestycja będzie zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której może być wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko.

Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej oraz zainteresowanego Stowarzyszenia, do spornej inwestycji nie mają zastosowania unormowania zawarte w § 3 ust. 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz w art. 62-65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, mówiące m.in. o sumowaniu parametrów i kumulowaniu oddziaływań danego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w tym na terenach nieruchomości sąsiednich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie A. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego oraz procesowego – art. 135, art. 141 § 4, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez dokonanie oceny prawnej oraz faktycznej inwestycji pod kątem wymagań oceny oddziaływania na środowisko w świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska, pomimo, że skarga nie dotyczyła tej kwestii i nie była przedmiotem badania organu.

Stowarzyszenie wniosło o zmianę oceny prawnej wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę jest związany jej granicami określonymi również treścią zarzutów (art. 183 § 1 w zw. z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Oznacza to, iż przedmiotem badania tego Sądu może być wyłącznie fakt naruszenia przepisów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej i jednocześnie Sąd nie może samodzielnie ustalać, czy nie doszło także do naruszenia innych przepisów, niewskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie trzech przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest art. 135, 141 § 4 i art. 153 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Ma on zastosowanie w razie uwzględnienia skargi a podstawą jego zastosowania jest stwierdzenie, że wydane w tej sprawie administracyjnej akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego do sadu aktu lub podjętej czynności również naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Zastosowanie tego przepisu prowadzi więc do wyeliminowania nie tylko zaskarżonego aktu czy czynności, lecz także wszystkich aktów lub czynności wydanych w granicach rozpoznawanej sprawy, niezgodnych z prawem.

Strona wnosząca skargę kasacyjną nie wskazała w jej treści, które z podejmowanych w tej sprawie czynności organów administracyjnych winny być usunięte z obrotu prawnego i na czym polega ich niezgodność z prawem. W sprawie doszło bowiem dotychczas do wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę i zawieszenie tego postępowania a następnie jego podjęcia, po ustaniu przyczyny zawieszenia. Postanowienie o podjęciu postępowania zostało zaskarżone zażaleniem, lecz organ II instancji umorzył postępowanie zażaleniowe po stwierdzeniu, że wniosła je osoba niebędąca stroną postępowania. Skarga kasacyjna nie uzasadniła w jaki sposób Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis art. 135 p.p.s.a. i czego dotyczy postawiony zarzut.

Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przepis ten ma więc zastosowanie, gdy w danej sprawie orzekał już sąd administracyjny, wyraził ocenę prawną stanu faktycznego sprawy i zawarł w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania a sprawa jest ponownie rozpoznawana przez organy administracyjne a następnie przez ten sam sąd. Naruszenie tego przepisu polega na niezastosowaniu się do prawnych ocen lub wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym, wcześniejszym wyroku. W rozpoznawanej sprawie przepis ten nie mógł być naruszony z tej przyczyny, że zaskarżony wyrok jest pierwszym wyrokiem wydanym w tej sprawie i – oczywiście – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie był związany żadnymi ocenami prawnymi ani wskazaniami co do dalszego postępowania, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Również przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem. Wyrok ten zawiera wszystkie elementy wymagane wskazanym przepisem. W szczególności wykazuje on istotne wady zaskarżonego postanowienia uzasadniające konieczność jego uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy przez wyjaśnienie okoliczności wpływających na status skarżących jako stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Zawarte w tym uzasadnieniu szczegółowe wywody służą ustaleniu czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania zamierzonej inwestycji. Skarga kasacyjna nie wykazuje żadnego naruszenia prawa wyrokiem Sądu I instancji. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.