Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 84/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 8, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4, art. 17 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 190, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 19, art. 22 ust. 2, art. 145, art. 143 ust. 1, art. 21, art. 24 ust. 1, art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej A. na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 25 czerwca 2008 r., nr XXI/507/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A Spółka Akcyjna w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon ulic W. i E., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego dnia 13 sierpnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr 90, poz. 2319). Przedmiotową uchwałę zaskarżono w następującej części: § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a, litera i) przedmiotowego planu "dom, ul. E. [...], willa Ś.", pkt 5) lit. b) i pkt 5) lit. c) Karty terenu do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1302, numer terenu 33, § 5 ust. 1 pkt 3 lit c) przedmiotowego planu.

Uchwale zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędne zastosowanie przez objęcie ochroną konserwatorską budynku willi "Ś." w sytuacji gdy brak było podstaw do zastosowania przedmiotowego przepisu prawa jako podstawy objęcia ochroną konserwatorską obiektu wymienionego powyżej;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, poprzez jego błędne zastosowanie przez przyjęcie, że karta adresowa przedmiotowego budynku stanowi kartę ewidencyjną w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji przyjęcie, iż obiekt o którym mowa w punkcie 1 powyżej jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym powyżej zakresie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono między innymi, co następuje: A Spółka Akcyjna z siedzibą w G., na podstawie umowy dzierżawy z dnia 12 lipca 2000 r. (Repertorium A nr [...]) zawartej z Gminą Miasta G., jest dzierżawcą nieruchomości położonej przy ul. E. [...] w G., w skład w której wchodzą działki nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy w G. - Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW [...]. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest budynek willi "Ś.". Umowa dzierżawy zawarta została do dnia 31 czerwca 2040 r. Na dzierżawionej nieruchomości znajduje się budynek, w którym mieści się Hotel B, wybudowany przez dzierżawcę, który jest jego operatorem. Ze względu na znaczną liczbę gości korzystających z usług Hotelu B, a także potrzebę rozwoju Centrum C, wynikła konieczność rozbudowy budynku, w którym mieści się hotel. Jedynym możliwym kierunkiem rozbudowy budynku hotelu jest zagospodarowanie terenu, na którym znajduje się willa "Ś.". A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. wskutek zawarcia umowy dzierżawy z dnia 12 lipca 2000 r. z Gminą Miasta G. jest uprawniona do zagospodarowania całej nieruchomości, będącej przedmiotem dzierżawy, zgodnie z koncepcją programowo - przestrzenną zaakceptowaną w przez Gminę Miasta G. podczas procedury konkursowej na wydzierżawienie tej nieruchomości na okres 40 lat. W wyniku zamieszczenia w planie zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z prawem i interesem prawnym A Spółka Akcyjna z siedzibą w G. postanowienia § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a budynek willi "Ś." został objęty ochroną konserwatorską. W stosunku do budynku "obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona architektonicznych detali architektonicznych w tym stolarki; dopuszcza, się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi itd.) pod warunkiem zachowania pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów części lub całości obiektu (...) (na skutek wypadków losowych lub całkowitego zużycia materiału) obowiązuje odtworzenie historycznej bryły obiektu z elewacjami, dachem oraz detalami na podstawie wszelkich dostępnych źródeł informacji". Kwestionowane postanowienia planu uniemożliwiają rozbudowę hotelu, statuując stan prawny niezgodny z porządkiem prawnym i słusznym interesem prawnym skarżącego. W dniu 30 sierpnia 2005 r. Rada Miasta odjęła Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon ulic W. i E.. Na podstawie powyższej uchwały sporządzony został projekt planu miejscowego, który zgodnie z art. 17 pkt 7) lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegał uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W dniu 5 lipca 2006 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie, w którym odmówił uzgodnienia projektu planu miejscowego, wskazując między innymi, iż w projekcie planu miejscowego nie objęto ochroną konserwatorską willi "Ś." ul. E. [...]. Prezydent Miasta wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Kultury wskazując, iż willa "Ś." nie została objęta ochroną konserwatorską ze względu na zamierzenia dotyczące rozbudowy, znajdującego się na tej samej działce Hotelu B. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem [...] uchylił w całości postanowienie z dnia 5 lipca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Konserwator Zabytków w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2007 r. ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon ulic W. i E., wskazując, iż nie objęto ochroną konserwatorską willi "Ś.", która figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków od 1983 r., a ochrona obiektu zabytkowego jest pochodną jego wartości (materialnych i niematerialnych), a nie zamiarów inwestora. Na powyższe postanowienie Prezydent Miasta. ponownie złożył zażalenie, a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 10 września 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie wskazując, iż willa "Ś." znajduje w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistycznego K., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 lutego 1985 r. pod nr [...]. Nadto w wytycznych konserwatorskich do planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, określanego jako J. wraz z podnóżem, obowiązuje obowiązek zachowania i rewaloryzacji zabudowy z dopuszczeniem jej adaptacji do standardów współczesnych, bez ingerencji w zabytkowe wyposażenie oraz zakaz zwiększenia intensywności zabudowy w obrębie podnóża południowego J. - obiekty do ochrony (ewidencja zabytków): willa "Ś.", ul. E. [...]. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego obiekt stanowi przykład reprezentacyjnej historycznej zabudowy letniskowej, dlatego już w 1983 r. znalazł się w ewidencji konserwatorskiej, w formie karty adresowej. Pismem z dnia 6 grudnia 2007 r. Prezydent Miasta wniósł do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym willa "Ś." objęta została ochroną konserwatorską w zakresie ustalonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2007 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonał uzgodnienia projektu planu miejscowego. W dniu 25 czerwca 2008 r. Rada Miasta podjęła Uchwałę Nr [...] zatwierdzającą Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G. , rejon ulic W. i E.. Plan został opublikowany dnia 13 sierpnia 2008 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (Nr 90, poz. 2319) i wszedł w życie po 30 dniach od opublikowania. Pismem z 7 października 2008 r. skarżący wezwał Gminę Miasta G. do usunięcia stanu naruszającego prawo i interes prawny skarżącego poprzez usunięcie § 5 ust. 1 pkt 4) lit. a tiret i) przedmiotowego planu "dom, ul. E. [...], willa Ś.", usunięcie pkt 5) lit. b) i pkt 5) lit. c) Karty terenu do Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], numer terenu [...], zmianę § 5 ust. 1 pkt 3 lit c) przedmiotowego planu na "ochrona historycznego układu przestrzennego zespołu "J." z wyłączeniem terenu numer [...]". W dniu 19 listopada 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...], w której nie uwzględniła wezwania skarżącego z dnia 7 października 2008 r.

W ocenie skarżącego przedmiotowy plan narusza prawo oraz interes prawny Spółki w zakresie objęcia ochroną konserwatorską willi "Ś.", położonej przy ul. E. [...] w G., przez co postanowienie o objęciu ochroną powinno zostać usunięte z planu miejscowego. Objęcie ochroną konserwatorką jakiegokolwiek budynku, czy obiektu budowlanego wiąże się z ograniczeniem prawa własności, a także wpływa na realizację praw obligacyjnych, dotyczących danej nieruchomości (w tym prawa dzierżawy). Ograniczenia polegają na nałożeniu dodatkowych nakazów i zakazów wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz innych aktów prawnych na osoby dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości. Przepisy dotyczące ochrony konserwatorskiej, jako ograniczające prawo własności należy interpretować ściśle. Warunki objęcia ochroną konserwatorską budynku są zawarte w ustawie i tylko one mogą stanowić miarodajne i obiektywne kryteria zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ochrony danego obiektu. Według skarżącego należy uwzględnić ustalenia gminnego programu opieki nad zabytkami, o ile gmina taki program posiada. Zarazem w studium i planie miejscowym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Powyższe przepisy wskazują elementy, jakie obligatoryjnie należy umieścić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy budynek został objęty ochroną konserwatorską są one zarazem jedyną podstawą zamieszczenia w planie miejscowym ochrony danego obiektu. W przypadku, gdy budynek nie spełnia kryteriów wskazanych powyżej, brak jest podstaw prawnych do umieszczenia ochrony budynku w planie miejscowym. Istnienie przepisów lex specialis w stosunku do art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może stanowić przesłankę objęcia nieruchomości ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Przepisem takim jest między innymi art. 145 tej ustawy. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez organy administracji jakiekolwiek przepisu szczególnego, który stanowiłby podstawę prawną do objęcia nieruchomości przy ul. E. [...] w G. - budynku willi "Ś." ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Zdaniem skarżącego nie doszło do "wskazania" budynku willi "Ś." w trybie art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w postępowaniach prowadzonych w trakcie uchwalania przedmiotowego planu miejscowego. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pochodzącego od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który stanowiłoby "wskazanie" w rozumieniu powołanej powyżej normy prawnej, ponadto Rada Miasta nie powołała się na powyższy przepis w uzasadnieniu uchwały odmawiającej usunięcia stanu naruszającego prawo i interes prawny skarżącego. Skarżąca twierdzi, wbrew stanowisku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyrażonemu w opisanych wyżej postanowieniach, iż budynek willi "Ś." nie został objęty ochroną konserwatorską poprzez wpisanie do rejestru zabytków. Według skarżącej willa "Ś." nie została włączona do rejestru zabytków, co powoduje, że nie została spełniona hipoteza przepisu art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (...). Z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 lutego 2008 r. wynika, że dotychczas nie została utworzona gminna ewidencja zabytków, ani nie został stworzony gminny program opieki nad zabytkami, w związku z czym przedmiotowy budynek nie może figurować także w tej ewidencji. Budynek willi "Ś." nie znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, brak jest bowiem dla willi Ś. karty ewidencyjnej, w rozumieniu rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2004 r. Nr 124 poz. 1305). Z treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 kwietnia 2008 r. wynika, iż organ dysponuje jedynie kartą adresową, która w świetle art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie może być utożsamiana z kartami ewidencyjnymi, w formie których prowadzona jest wojewódzka ewidencja zabytków. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może służyć konwalidacji uchybień innych organów w zakresie ochrony nad zabytkami, celem planu jest bowiem jedynie systematyzacja tej ochrony. Przepisy prawa materialnego wyraźnie wskazują, jakie obiekty należy umieścić w planie miejscowym jako objęte tego rodzaju ochroną. Z wykładni systemowej art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż utworzenie stref ochrony konserwatorskiej opierać się powinno na formach ochrony wskazanych w art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Tym samym plan miejscowy nie może tworzyć nowych nakazów i zakazów w ramach stref ochronnych, lecz jedynie dokonać ich systematyzacji na potrzeby nowego planu, biorąc pod uwagę dotychczasową ochronę konserwatorską. Obejmowanie ochroną konserwatorską budynków nie objętych zakresem art. 19 ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego skutkowałoby tym, że organy gminy dokonywałyby oceny wartości zabytkowej obiektu bez dostatecznej wiedzy fachowej. Okoliczność, iż Gmina Miasta posiada jednostkę organizacyjną w ramach Urzędu Miasta w postaci Miejskiego Konserwatora Zabytków pozostaje w tej sprawie bez znaczenia, gdyż uprawnienia dla Prezydenta Miasta związane z ochroną konserwatorską wynikają z porozumienia administracyjnego, zawartego dnia 12 grudnia 2003 r. pomiędzy Wojewodą a Prezydentem Miasta w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez Prezydenta Miasta (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 16 grudnia 2003 r. Nr 162, poz. 3374), które są wyjątkiem w skali całego kraju. Potwierdzeniem tego, iż ustawodawca nie zamierzał przekazać organom gminy uprawnień z zakresu ochrony konserwatorskiej jest przepis art. 22 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, iż miejska ewidencja zabytków prowadzona przez prezydenta miasta jest odzwierciedleniem wojewódzkiej ewidencji zabytków, a gmina nie posiada uprawnień do zamieszczenia w niej innych obiektów niż zamieszczone w ewidencji wojewódzkiej. Organem delegowanym do ochrony nad zabytkami jest wojewódzki konserwator zabytków, w ramach uprawnień przyznanych przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis art. 17 pkt 7) lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powiązany jest z art. 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z czym wyznacza on zakres udziału wojewódzkiego konserwatora zabytków w uchwalaniu miejscowego planu gospodarowania przestrzennego. Zamieszczenie w planie miejscowym postanowienia o objęciu ochroną konserwatorską danej nieruchomości jest czynnością wtórną do działań wojewódzkiego konserwatora zabytków w ramach jego uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła jej oddalenie. Organ wskazał między innymi, że projekt planu sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda nie wniósł uwag do jej treści i skierował plan do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Rada Miasta stoi na stanowisku, że zapisy projektu planu zostały dostosowane do wymagań Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który uzgodnił projekt planu miejscowego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rada Miasta przytoczyła treść przepisów art. 19 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy wywodząc, że art. 19 ust. 1 nie zawiera katalogu zamkniętego obiektów, których ochronę uwzględnia się w pianie miejscowym, wskazuje tylko te, których ochronę należy uwzględnić w szczególności. Przepis art. 19 ust. 3 stanowi natomiast podstawę do ustanowienia stref ochrony konserwatorskiej w ustaleniach planu miejscowego. Zarówno gminna ewidencja zabytków jak i program opieki nad zabytkami dla Miasta G. są w trakcie sporządzania przez Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zatem gminna ewidencja zabytków będzie zawierała wszystkie obiekty z tereny gminy objęte wojewódzką ewidencją zabytków. Uzasadnia to objęcie ustaleniami ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich obiektów wymienionych w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 145 ustawy o ochronie zabytków (...) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się także zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 27 stycznia 2008 r. przekazał Prezydentowi Miasta aktualny wykaz obiektów zabytkowych z obszaru administracyjnego Miasta G., nie wpisanych do rejestru zabytków lecz ujętych w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. W wykazie tym pod nr [...] znajduje się budynek mieszkalny przy ul. E. [...] (willa "Ś.").

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę skarżąca ponowiła argumentację prawną przywołaną w skardze i stwierdziła m.in., iż Prezydent Miasta winien był złożyć skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2007 r., [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazuje, że brak uzgodnienia przez organy ochrony konserwatorskiej pierwotnego projektu planu, zgodnego z przepisami prawa, nie uprawniał Prezydenta Miasta do wystąpienia o nowe uzgodnienie, uwzględniające stanowisko organów obu instancji.

Rada Miasta w odpowiedzi na pismo procesowe skarżącej odwołała się do art. 3 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Z przepisów tych wynika, ze ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie ustalania przeznaczenia terenu pod określone funkcje (władztwo planistyczne). Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwa planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa, (wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r., IV SA 346/93). Rada Miasta podniosła niezasadność stanowiska skarżącej, iż brak uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku nie uprawniał Prezydenta Miasta do wystąpienia o nowe uzgodnienie, odwołując się przy tym do art. 17 w/w ustawy, zgodnie z którym prezydent miasta m.in. uzgadnia projekt planu z właściwymi organami i wprowadza zmiany wynikające z dokonanych uzgodnień. W przedmiotowej sprawie objęcie w planie miejscowym ochroną konserwatorską will "Ś." - obiektu wpisanego do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków było warunkiem uzgodnienia projektu planu przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Uchwalenie planu miejscowego, który nie uzyskałby uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkowałoby nieważnością uchwały. Podkreśliła przy tym Rada, że nieruchomość, na której usytuowany jest budynek willi "Ś." stanowi własność Gminy Miasta, skarżący natomiast jest dzierżawcą tej nieruchomości. Wobec przedstawionych argumentów (wytycznych konserwatorskich, opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w) podkreślających wartości architektoniczne i historyczne willi "Ś." Prezydent Miasta uznał za właściwe objęcie powyższego zabytku ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z wytycznymi Konserwatora Zabytków.

W kolejnym piśmie procesowym, z dnia 11 maja 2009 r., skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazała, że nie neguje uprawnień ustawowych Rady Miasta do kształtowania zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy, o ile jej działania pozostają w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Pełna swoboda Rady Miasta w ustanawianiu ochrony konserwatorskiej danej nieruchomości oznaczałaby, że przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przestają być skutecznym narzędziem ochrony nad zabytkami. Instrumenty opieki nad zabytkami uregulowanie w tej ustawie w postaci rejestru zabytków oraz wojewódzkiej ewidencji zabytków przewidują odpowiednie procedury wpisu zabytku do rejestru bądź ewidencji. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje szczegółowej regulacji objęcia danego obiektu budowlanego ochroną konserwatorską w planie miejscowym. Z tego też względu umieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących ochrony zabytków musi wynikać bezpośrednio z przepisu art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bądź z przepisu art. 145 wskazanej ustawy. W ocenie skarżącej złożenie przez organ administracji publicznej wniosku o uzgodnienie nowego projektu stanowi przykład oportunizmu proceduralnego, mającego na celu jak najszybsze uchwalenie nowego planu przez Radę Miasta, pomimo daleko idących wątpliwości co do jego zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej bez znaczenia prawnego jest fakt, iż Gmina Miasta jest właścicielem nieruchomości przy ul E. [...] w G. Rada Miasta wykonuje swoje kompetencje jako organ stanowiący Gminy w ramach przyznanego mu "imperium", natomiast Gmina Miasta nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Skarżąca należycie udowodniła w skardze swoje uprawnienia do dysponowania przedmiotową nieruchomością, tym samym wykazała swój interes prawny do wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Wyrokiem z dnia 13 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 34/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił przedmiotową skargę. Sąd uznał, że skarżąca nie ma legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ustala sposób zagospodarowania terenu obejmującego nieruchomość dzierżawioną przez skarżącą. Fakt dzierżawy nie uprawnia skarżącej do uruchomienia trybu sądowej kontroli ustaleń planu. Zakres i treść legitymacji do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ gminy określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Kwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały mogą mieć, czy nawet mają wpływ na treść umowy dzierżawy łączącej skarżącą z właścicielką nieruchomości. Okoliczność ta jednak nie stwarza po stronie skarżącej interesu prawnego w rozumieniu w/w przepisu. Fakt, że zaskarżona uchwała ma wpływ na pewną sytuację prawną, w której znajduje się skarżąca jako dzierżawca nieruchomości nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Interes skarżącej polega na tym, że w ramach zawartej umowy dzierżawy zamierza rozbudować istniejący na nieruchomości obiekt, a postanowienia uchwalonego planu ustanawiając ochronę konserwatorską willi "Ś." utrudniają lub nawet całkowicie uniemożliwiają planowaną przez nią inwestycję. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej. Podstawę interesu prawnego stanowi jedynie przepis prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona jest uchwała organu gminy, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym, bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości. Zatem plan "narusza" w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "interes" właściciela, który jest interesem znajdującym podstawę w przepisie prawa materialnego, co oznacza że jest "prawnym". Interes dzierżawcy, bądź innego podmiotu należy zakwalifikować wyłącznie jako tzw. interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny. Nie jest to także interes prawnie chroniony w tym rozumieniu, że organ planistyczny nie ma obowiązku go uwzględnić (nie jest zatem prawnie chroniony). Nie jest to również interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu (właściciela nieruchomości). Według WSA dzierżawca nieruchomości nie jest legitymowany do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem plan ten nie narusza jego interesu prawnego. Ustalenia planu zapewne mają wpływ na stosunek prawny łączący skarżącą z właścicielem nieruchomości, ale jest to kwestia która musi zostać załatwiona w ramach zawartej umowy i pomiędzy jej stronami za pomocą środków prawnych przewidzianych w umowie. Nie ma żadnych przeszkód, aby w ochronie interesu faktycznego dzierżawcy sądową kontrolę planu inicjował właściciel nieruchomości pod warunkiem jednak, że naruszenie interesu faktycznego dzierżawcy będzie w danych okolicznościach tożsame z naruszeniem interesu prawnego właściciela. Niemniej zastrzec trzeba, że fakt iż w przedmiotowej sprawie właścicielką nieruchomości jest gmina, której organ uchwalił plan nie zmienia sytuacji prawnej dzierżawcy i nie kreuje po jego stronie "naruszenia interesu prawnego" w rozumieniu cytowanego na wstępie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W opisanym wyżej wyroku WSA dokonał analizy dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnoszącego się do omawianego zagadnienia, które zdaniem Sądu potwierdzało stanowisko co do braku legitymacji skargowej strony skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1387/09) uchylił opisany wyżej wyrok. Zdaniem NSA, prawidłowo Sąd I instancji zinterpretował art.101 ust.1 u.s.g., przyjmując tezę dobrze ugruntowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą legitymacja do zaskarżenia uchwały rady gminy może być wyprowadzona tylko z przepisu prawa przedmiotowego powszechnie obowiązującego, a nie - z cywilnoprawnej umowy dzierżawy. W tym zakresie argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznana została za prawidłową.

NSA uznało za nietrafny wniosek, jaki z powyższej tezy wyprowadziła skarga kasacyjna, że "interes prawny w postaci nałożonych na skarżącego obowiązków wynika z treści samej uchwały, a więc niewątpliwie z norm prawa materialnego". Artykuł 101 ust.1 u.s.g. powiązał legitymację skargową z interesem prawnym istniejącym już w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a więc ochroną gwarantowaną przez przepis prawa materialnego obowiązujący już w porządku prawnym w dniu wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Powołana wyżej interpretacja art.101 ust.1 u.s.g. wymaga, aby legitymacja podmiotu zaskarżającego uchwałę rady gminy była zawsze oceniana przy zastosowaniu odpowiedniego szczegółowego przepisu prawa materialnego, o którym w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji powiedział, że jest źródłem interesu prawnego naruszonego przez zaskarżoną uchwałę. Skoro w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono zasady wykorzystania działek oznaczonych numerami [...] i [...] uwzględniając wymogi ochrony zabytkowej willi "Ś." to nie budziło wątpliwości ani Rady Miasta, ani Sądu I instancji, ani skarżącego, że regulacją materialnoprawną pozwalającą prawidłowo ocenić legitymację skargową przedsiębiorcy A S.A. jest ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Trafnie skarga kasacyjna wskazała, że kluczowe znaczenie w tym zakresie ma nałożenie w artykułach 5, 6, 30 i 71 u.ochr.op.zabyt. obowiązków zarówno na "właściciela lub posiadacza". Wprawdzie dominującą regułą jest wyprowadzanie interesu prawnego w rozumieniu art.101 u.s.g. z prawa własności lub wieczystego użytkowania, ale ustawodawca w przepisie szczególnym władny jest zmodyfikować tą ogólną regułę. Uczynił tak w szczególności w powołanych przepisach ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Adresowanie tych przepisów bezpośrednio do właściciela lub posiadacza oczywiście oznacza, że te obowiązki posiadacza zabytkowego budynku nie są pochodne od obowiązków właściciela, ale są obowiązkami własnymi posiadacza, mającymi swe źródło bezpośrednio w ustawie.

W postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym I instancji nie zostało obalone domniemanie z art. 339 Kodeksu cywilnego ("Domniemywa się, że ten, kto rzeczą faktycznie włada, jest posiadaczem samoistnym."), że A S.A. jest samoistnym posiadaczem willi "Ś.", a w konsekwencji - domniemanie nałożenia bezpośrednio na tego przedsiębiorcę przez zaskarżoną uchwałę obowiązków przewidzianych przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla każdoczesnego posiadacza zabytkowego budynku.

Z tego względu NSA uznał, że skarżąca wykazała legitymację skargową w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym, co dotyczy działek oznaczonych numerami [...] i [...], gdyż przepisy art. 5, art. 30 oraz art. 71 u.ochr.op.zabyt. nakładają obowiązki również na posiadaczy zabytkowych obiektów. Natomiast nie został uwzględniony zarzut naruszenia art.101 ust.1 u.s.g. w zw. z art.140 k.c., gdyż skarżąca Spółka nie wykazała, aby jej interes prawny właściciela działki oznaczonej numerem [...] został w jakikolwiek stopniu naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Żaden zarzut skargi kasacyjnej nie obejmował skutków uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z działką nr [...], lecz wyłącznie z działkami o numerach [...] i [...] oraz umiejscowioną tam willą "Ś.", a z tymi nieruchomościami nie jest powiązane żadne prawo własności skarżącej Spółki. Wprawdzie w skardze kasacyjnej Skarżąca powołuje się na swą własność tej działki, zaś na rozprawie przed NSA pełnomocnik Spółki wskazywał na techniczne powiązanie willi "Ś." z nowym budynkiem Hotelu B, ale legitymację skargową wykazano jedynie w stosunku do dzierżawionej działki, na której usytuowana jest willa "Ś.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponowny rozpoznaniu sprawy, zważył co następuje:

Skargę jako niezasadną należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie znajduje zaś przede wszystkim zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Uchwała Rady Miasta z dnia z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon ulic W. i E. (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr 90, poz. 2319) jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, a więc podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Uchwała o planie miejscowym niewątpliwie służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, przy tym znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; stanowi również przepis prawa miejscowego, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy (w sprawie z zakresu administracji publicznej) jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.).

Warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do jej wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku bezspornie zostały spełnione. Wyjaśnienia następnie wymagało, czy stronie skarżącej przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, a wreszcie, czy ten indywidualny interes prawny mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą.

Legitymacja skargowa jest oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Pogląd ten jest wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., sygn. akt IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125), gdzie podkreśla się, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy samorządowej - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Legitymację skargową wyznacza zatem niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na zniesieniu, ograniczeniu, uniemożliwieniu realizacji uprawnienia, naruszeniu interesu prawnego. Tak więc aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (por. Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, str. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296).

Kwestionując uchwałę właściwej jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Dokonując według wskazanych wyżej kryteriów kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały o planie miejscowym, Sąd musiał mieć przede wszystkim na względzie treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazuje się orzecznictwie sądowadministracyjnym (por. m. In. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 861/2008, LexPolonica nr 2077292, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) użyte w tym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" rozumieć należy wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd rozpoznający sprawę ponownie nie może więc dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny, niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Wychodząc z przedstawionych wyżej założeń Sąd wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy pozostaje związany wykładnią dokonaną przez NSA w opisanym wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., dokonaną odnośnie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., ponieważ nie zmienił się zasadniczo i w sposób istotny stan faktyczny, ani też nie uległ zmianie stan prawny. Związanie to w rozpoznawanej sprawie oznacza, że skarżąca A Spółka Akcyjna w G. posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc w tych okolicznościach rzeczą Sądu jest dokonać oceny, czy naruszenie indywidualnego interesu prawnego tej Spółki pozostaje w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. In. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1627/2006 Baza orzeczeń LexPolonica nr 2118107 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela, naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględniania skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje natomiast wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego.

Gmina z mocy ustawy (w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) posiada uprawnienia do samodzielnego rozstrzygania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu a w swoich działaniach ograniczona jest tylko przez normy prawa materialnego. Pozostaje oczywistym, że uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane, co oznacza, że prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Takich naruszeń ani nadużyć Sąd orzekający w niniejszej sprawie się nie dopatrzył.

Opisane wyżej w skardze okoliczności sprawy związane z kolejnymi uzgodnieniami do projektu planu oraz w rezultacie ostatecznego uzgodnienia projektu przewidującego ochronę jednostki planistycznej nr [...] (strefa ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistycznego K., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewody Nr [...] z dnia 8 lutego 1985 r. pod nr [...]), w tym obiektu domu przy ul. E. [...] pod nazwą willa "Ś." są bezsporne (vide: kolejne postanowienia w aktach administracyjnych). Kwestionowane przez stronę skarżącą zapisy uchwały Nr [...] z dnia 25 czerwca 2008 r. przewidują w § 5 ust. 1 obowiązujące zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym w punkcie 1 dla części terenu objętego planem miejscowym położonego w granicach strefy "E" – ochrony ekspozycji zabytkowego zespołu urbanistycznego K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], a w pkt 4 ustalają ochronę konserwatorską obiektów historycznych w podziale na grupy. Grupa A (ppkt a) obejmuje "obiekty o wysokich walorach kulturowych" w tym (tiret – lit. i) "budynki (inne obiekty ) historyczne o wysokich, wyróżniających się walorach architektonicznych (indywidualnej formie budowlanej, niepowtarzalnym detalu itp.); obiekty autentyczne, w których ewentualne współczesne przekształcenia są nieznaczne; dom, ul. E. [...] , willa "Ś."". W pkt c przewidziano, że "dla obiektów grupy A obowiązuje ochrona zabytkowej formy i substancji budynku, tj. zachowanie w niezmienionej postaci bryły oraz dachu budynku, ochrona zabytkowych detali architektonicznych, w tym stolarki; dopuszcza się wymianę technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itd.) pod warunkiem zachowania pierwotnej tradycyjnej formy tych elementów)".

Szczegółowe zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków dla zespołu urbanistycznego K. zawarto na karcie terenu Nr [...], nr terenu [...] przeznaczenie – usługi turystyczne UT (vide: uchwała w aktach administracyjnych). Przebieg granic strefy konserwatorskiej "E" ustalony został zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji Nr [...] Wojewody o wpisaniu do rejestru zabytków założenia urbanistycznego K. (vide: wyjaśnienie zawarte w załączniku Nr 2 do uchwały, str. 14). W aktach administracyjnych znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 27 stycznia 2008 r., którym przekazany został Prezydentowi Miasta wykaz obiektów zabytkowych z obszaru administracyjnego Miasta G., niewpisanych do rejestru zabytków, lecz ujętych w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Odwołując się do § 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. (Dz. U. z 2004 r., Nr 124, poz. 1305) wskazano w piśmie, że obiekty powinny zostać włączone do Gminnej Ewidencji Zabytków. Pod poz. [...] wykazu z oznaczeniem ulicy E. [...] wpisano "budynek mieszkalny". Pozostaje bezsporne, że do dnia dzisiejszego, a więc również w dacie uchwalenia miejscowego planu, Miasto G. nie posiadało i nie posiada Gminnej Ewidencji Zabytków.

Skarżąca wywodzi naruszenie swego interesu prawnego z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.), zarzucając naruszenie przepisów art. 19 i art. 22 ust. 2 tej ustawy.

Jak stanowi art. 19 w ust. 1 w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę:

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych.

2. W przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w studium i planie, o których mowa w ust. 1.

3. W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Przytoczony wyżej przepis dotyczy ogólnych założeń ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w aspekcie planowania przestrzennego. Uwzględnienie w studium i w miejscowym planie zabytków nieruchomych i parków kulturowych stanowi element obligatoryjny studium i planu (przy czym przepis nie ustanawia katalogu zamkniętego takich obiektów), zaś umieszczenie gminnego programu opieki nad zabytkami jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy gmina powinna takie opracowanie sporządzić, co do strefy ochrony konserwatorskiej - stanowi ona element fakultatywny planu (studium), zatem w tej kwestii organowi gminy pozostawiona została pewna swoboda.

Wyjaśniając zamieszczenie w planie miejscowym obiektu willi "Ś." Rada Miasta odwołuje się do treści art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazuje, że zarówno gminna ewidencja zabytków jak i program opieki nad zabytkami dla Miasta G. są w trakcie realizacji.

Przywołany przez organ przepis art. 145 tej ustawy przewiduje, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ten ostatni przepis zamieszczony jest w Rozdziale 13 Przepisy przejściowe i końcowe. Reguluje sytuację przejściową związaną z ustaleniem dość długiego terminu na założenie przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gminnych ewidencji zabytków (por. art. 143 ust. 1 oraz art. 21). Zatem dopuszczając możliwość, że dłuższy czas po wejściu w życie ustawy gminne ewidencje zabytków mogą nie funkcjonować, co z kolei osłabić może działanie art. 19 tej ustawy, ustawodawca wprowadził na ten czas rozwiązanie zastępcze dla rozwiązań planistycznych, polegające na uwzględnieniu w studium i w planie innych zabytków nieruchomych (niewpisanych do rejestru i nieobjętych ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego), wskazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wbrew twierdzeniom skargi w niniejszej sprawie doszło do wskazania, o którym mowa w art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wywieść należy z przywołanego wyżej pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2008 r., w którym przekazując wykaz obiektów zabytkowych Miasta G. organ ten wskazał przedmiotowy obiekt – dom mieszkalny przy ul. E. [...], bezspornie będący obiektem pod nazwą willa "Ś.", do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków.

Na marginesie trzeba zauważyć, że powyższe pismo spełnia wymóg określony w § 11 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124 z dnia 2 czerwca 2004 r., poz. 1305), zgodnie z którym o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków odbywa się następnie według reguł określonych w § 12 tego rozporządzenia, przy czym kwestionowanie przez skarżącą Spółkę procedury tworzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków (poprzez zarzuty odnoszące się do karty adresowej) nie ma w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia prawnego. Istota zagadnienia sprowadza się bowiem do oceny, czy powołane pismo może stanowić wskazanie, o którym mowa w art. 145 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a takie stanowisko zajmuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Ten ostatni przepis nie wskazuje żadnej szczególnej formy, w jakiej wskazanie to powinno nastąpić. Trzeba też zauważyć, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Kultury wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, a przepis ten nie odnosi się i tym samym nie reguluje kwestii formy i sposobu wskazania, o którym mowa w art. 145 ustawy; tak więc przepisów rozporządzenia do czynności określonej w tym przepisie odnosić nie sposób.

W tym kontekście nietrafny jest także zarzut naruszenia przepisu art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w związku z § 8 rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. poprzez zakwestionowanie faktu ujęcia przedmiotowego obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków, o tyle, że nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Przyjęcie bowiem przejściowego rozwiązania w zakresie zagospodarowania przestrzennego gminy polegającego na uwzględnieniu w studium i ustaleniach planu innych zabytków nieruchomych, niż wpisane do rejestru oraz objęte ochroną konserwatorską w ramach gminnego parku kulturowego, przemawia za prawidłowością działania Rady Gminy - w sytuacji wskazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytku nieruchomego podlegającego ochronie, który jak twierdzi skarżący, nie został wpisany do rejestru zabytków. To twierdzenie pozostaje zaś w sprzecznością z treścią ostatecznej decyzji Ministra Kultury z dnia 10 września 2007 r. Nr [...], w której ustalono między innymi, że willa "Ś.", która "stanowi przykład reprezentacyjnej historycznej zabudowy letniskowej", a jej autorem jest T. Z., "czołowy przedstawiciel nurtu historyzmu w polskiej architekturze i urbanistyce", od 1983 r. znajduje się w ewidencji konserwatorskiej w formie karty adresowej.

Zatem w postępowaniu planistycznym przed uchwaleniem kwestionowanej uchwały o planie Rada Miasta dysponowała materiałami, z których wynikało, że przedmiotowy obiekt jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, znajduje się na wykazie sporządzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do celów sporządzenia gminnej ewidencji zabytków, a wreszcie zgodnie z powołaną wyżej ostateczną decyzją Ministra Kultury powinien zostać objęty ochroną konserwatorską w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niemniej istotne jest, że uzgodnienie projektu planu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, pozostając w zgodzie z art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nastąpiło dopiero wówczas, gdy wytyczne konserwatora polegające na uwzględnieniu ochrony spornego obiektu zostały w tym projekcie zamieszczone. Można zatem nawet przyjąć, że wskazanie, o którym mowa w art. 145 ustawy nastąpiło w wytycznych konserwatorskich [...] z dnia 27 lutego 2006 r., o których mowa w postanowieniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 30 czerwca 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy W. w G., rejon ulic W. i E. (vide: postanowienie w aktach administracyjnych). Przemawiać mogą za takim stanowiskiem kolejne, wyżej opisane, negatywne uzgodnienia poprzedniego projektu przedmiotowego planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków podejmowane w sytuacjach, gdy Rada Gminy ignorowała wytyczne konserwatorskie odnośnie w szczególności przedmiotowego obiektu (podlegającego ochronie, według wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz według Ministra Kultury, od 1983 r. i znajdującego się w ewidencji konserwatorskiej w formie karty adresowej), kierując się interesem faktycznym skarżącej Spółki, polegającym na zamiarze rozbudowy Hotelu B, uznawanym konsekwentnie przez organy ochrony zabytków za dewastację obiektu. Należy zaś podkreślić, że skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy o ochronie zabytków (...) przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość opisanego szerzej wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący organ gminy. Z tych względów stanowisko strony skarżącej kwestionującej konieczność ponawiania tych uzgodnień na etapie projektu planu w okolicznościach niniejszej sprawy nie zasługuje na aprobatę.

W ocenie Sądu zarzuty skargi naruszenia wskazanych w niej przepisów ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami są zatem nietrafne, bowiem obiekt willi "Ś." może podlegać ochronie konserwatorskiej poprzez ustanowienie w planie konkretnych ograniczeń, nakazów i zakazów dotyczących obszaru K. z wytypowanym obiektem (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami), jak i na skutek okoliczności, o których mowa w art. 145 tej ustawy - wobec faktu braku na dzień podjęcia uchwały, będącej w przygotowaniu, gminnej ewidencji zabytków.

Sąd nie dopatrzył się w związku z powyższym naruszeń w przeprowadzonym postępowaniu planistycznym, w zaskarżonym planie określone zostały elementy obligatoryjne, w szczególności wynikające z zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a uzgodnienia dokonane zostały również w zgodzie z art. 17 pkt 7 i w formie przewidzianej w art. 24 wskazanej ustawy. W ocenie Sądu nie zachodzą zatem okoliczności, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę jako niezasadną oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.