Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 14/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 17, art. 15 ust. 2 i 3 , art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 177 i par. 178 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 135 ust. 1-3, art. 73 ust. 1 pkt 2, art.
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr XXXI/432/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym Żerniki na północ od autostrady A2 i na zachód od drogi powiatowej 2489P, gmina Kórnik 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 pkt 2 oraz odpowiadającej temu postanowieniu oznaczeniu na rysunku planu; 2. zasądza od Gminy Kórnik na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXXI/432/2021 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym Żerniki na północ od autostrady A2 i na zachód od drogi powiatowej 2489P, gmina Kórnik, zaskarżając uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia § 5 ust. 2 uchwały oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Uchwała Rady Miasta i Gminy wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego dnia 5 maja 2021 r.

W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, że w uchwale w jej § 5 ust. 2, dla terenu oznaczonego symbolem 1U, w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu, ustalono nakaz zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości związane z ruchem drogowym, zgodnie z przepisami odrębnymi, w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zlokalizowanych w strefie negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym autostrady A2, zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto Wojewoda wskazał, że na rysunku planu jako oznaczenie obowiązujące wyznaczono granicę strefy negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym autostrady A2 dla jednokondygnacyjnych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz granicę strefy negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym autostrady A2 dla wielokondygnacyjnych budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zdaniem Skarżącego takie rozwiązanie nie znajduje umocowania w regulacjach ustawy i przepisach odrębnych. Wojewoda zauważył, że w treści uchwały nie sprecyzowano wyraźnie o jaki rodzaj czynnika powodującego uciążliwości chodzi w wyznaczonej na rysunku planu strefie negatywnego oddziaływania A2, niemniej należy jego zdaniem przyjąć, że organ planistyczny zasadniczo odnosił się do kwestii oddziaływania akustycznego ruchu samochodowego na drodze.

Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z § 177 Rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jak wskazano w § 178 ust. 1 i 2 cytowanego Rozporządzenia, jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organy właściwe tworząc obszar ograniczonego użytkowania, określają granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia te uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Skarżącego należy również zwrócić również uwagę na art. 174 i art. 175 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którymi eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu, powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą, z zastrzeżeniem obszarów ograniczonego użytkowania, spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający drogą ma tytuł prawny.

Z uwagi na wskazane regulacje, zdaniem Wojewody stwierdzić należy, że wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleń w kwestii uregulowanej przepisami odrębnymi, stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stoi to też w sprzeczności z celem uchwalenia planów miejscowych.

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi to konieczność stwierdzenia nieważności jej § 5 ust. 2.

Wójt Miasta i Gminy Kórnik w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ poinformował, że postanowienie § 5 ust. 2 uchwały wynikało z pisma z dnia [...] października 2019 r. złożonego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w P.. W wyżej wymienionym piśmie Dyrektor Oddziału wnioskował między innymi, że przy lokalizowaniu obiektów budowlanych na terenach sąsiadujących z ww. drogą uwzględnić należy strefę uciążliwości drogi dla stałych użytkowników sąsiadujących obszarów, zagrożenie dla upraw, budowli oraz narażenie na degradacje stałych komponentów środowiska naturalnego. Wójt wskazał na § 11 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) zgodnie z którym dopuszcza się wznoszenie budynków w zasięgu uciążliwości drogi określonych w przepisach o Ochronie i Kształtowaniu Środowiska pod warunkiem zastosowania przez inwestorów środków technicznych zmniejszających uciążliwości do poziomu określonego w ww. przepisach oraz w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. i określono tam odległości, które należy uwzględnić. Organ wskazał, że dokonał takiego zapisu w treści planu aby uzyskać uzgodnienie GDDKiA Oddział w P.. Jednocześnie Wójt wskazał, że należy zauważyć, że w planie miejscowym zostały szczegółowo określone kwestie stref negatywnego oddziaływania i te ustalenia powinny być wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Końcowo podniesiono, że w związku z faktem, iż teren objęty planem zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A2 i zlokalizowany jest w granicach jej uciążliwości akustycznej, niezbędne było określenie sposobów i warunków zabudowy terenu w związku z ww. uciążliwościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Skargę na przedmiotową uchwałę Nr XXXI/432/2021 Rady Miasta i Gminy Kórnik z dnia 28 kwietnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym Żerniki na północ od autostrady A2 i na zachód od drogi powiatowej 2489P, gmina Kórnik, zaskarżając uchwałę w części i wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia § 5 ust. 2 uchwały, wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; w skrócie "u.s.g."). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 18 maja 2021 r. pod pozycją 4080.

Rada Miasta i Gminy Kórnik uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienie ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Jako podstawę prawną wskazano ten przepis oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności chociażby w części, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. do Sądu Administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody z 30 listopada 2021 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p. i w świetle przedłożonych akt planistycznych przeprowadzona procedura odpowiada wymogom wynikającym z powyższego przepisu art. 17 u.p.z.p.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.

Podkreślić, zatem należy, że - jak wynika z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2008 r. sygn. P 26/07 (OTK-A 2008, nr 3, poz. 52) - tworzenie przepisów zbędnych jest błędem techniki prawodawczej, który w konkretnym przypadku może prowadzić do uznania, że doszło do sprzeczności z wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą poprawnej legislacji – jeśli zostanie wykazane, że skutków tego błędu nie można usunąć za pomocą reguł wykładni i reguł kolizyjnych powszechnie uznawanych i stosowanych w praktyce egzegezy przepisów prawnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 12 do § 11 ZTP).

Przenosząc dotychczasowe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że we wniesionej skardze zostały podniesione wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, natomiast nie podniesiono żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę ostatnią okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, jak już wskazano powyżej, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że zaskarżone postanowienie § 5 pkt 2 Uchwały, stanowi: ,,W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz kształtowania krajobrazu ustala się nakaz zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości związane z ruchem drogowym, zgodnie z przepisami odrębnymi, w budynkach z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi zlokalizowanych w strefie negatywnego oddziaływania związanego z ruchem drogowym autostrady A2, zgodnie z rysunkiem planu".

Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącego, że cytowane postanowienie Planu jest wadliwe. Sąd w pełni popiera stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyrokach z dnia 29 marca 2019 r., sygn. IV SA/Po 3/19, z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. IV SA/Po 367/21, z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. IV SA/Po 875/21 (dostępne CBOSA).

Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021r., poz. 247), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Już w tym miejscu zauważyć należy, że w Prognozie oddziaływania na środowisko (zawartej w aktach planistycznych) mówi się tylko o możliwym oddziaływaniu hałasu i wibracji pochodzących od autostrady A2, ale nie wyznacza się żadnych stref uciążliwości tej inwestycji (patrz: ust. 5 pkt 5.1 Prognozy).

Zaskarżone postanowienie Uchwały w zakresie ustalenia strefy oddziaływania hałasu wynikającego z sąsiedztwa z istniejącymi drogami stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi przepisami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Sąd wskazuje, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref negatywnego oddziaływania oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych. W myśl powołanego art. 135 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu.

Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt podnoszony przez Radę Miasta i Gminy Kórnik w odpowiedzi na skargę, że zaskarżony zapis uchwały został wprowadzony do treści uchwały na podstawie wniosku organu uzgadniającego – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2019 r. ([...], akta palnistyczne), który był odpowiedzią na zawiadomienie Burmistrza o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (patrz: dokumentacja planistyczna). Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane. Gmina powinna wejść w polemikę z organem uzgadniającym i wyjaśnić, że zasugerowane rozwiązania są niezgodne z przepisami. Pogląd powyższy wyraził także WSA w Poznaniu w prawomocnych wyrokach z 25 lipca 2018r. (sygn. akt IV SA/Po 425/18, dostępne CBOSA) oraz z 17 listopada 2021 r. (sygn. IV SA/Po 861/21, CBOSA), który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela. Zauważyć również należy, że GDDKiA wydał postanowienie z dnia [...] kwietnia 2020 r., którym uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem niniejszego postępowania, po uwzględnieniu w jego projekcie wniosków zawartych w piśmie z [...] października 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy Kórnik miał możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym zakresie, a także złożenia skargi do sądu jeśli uznałby w czasie późniejszym, że zalecenia GDDKiA były błędne. Również w przypadku gdyby organ uzgadniający wydał postanowienie o odmowie uzgodnienia wobec niewpisania zalecanych przez niego zmian do projektu Planu Burmistrz miał możliwość podważenia zasadności tego postanowienia.

Wskazać dodatkowo należy, że zaskarżone postanowienie § 5 pkt 2 Uchwały w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicielskie, w tym zwłaszcza prawo zabudowy nieruchomości położonych w granicach przedmiotowego obszaru. Uzależnia bowiem lokalizowanie obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od zastosowania rozwiązań zabezpieczających przed hałasem wynikającym z sąsiedztwa z autostradą A2. Ustanowienie kwestionowanego postanowienia Uchwały rodzi taki skutek, że doprowadzenie do zredukowania ww. uciążliwości do poziomów odpowiadającym obowiązującym normom staje się obowiązkiem potencjalnego inwestora. W przeciwnym razie zlokalizowanie takiej inwestycji nie będzie możliwe, z uwagi na jej niezgodność z przedmiotowym postanowieniem Uchwały. W konsekwencji ustanowienie § 5 pkt 2 Uchwały może prowadzić w konkretnym przypadku do odwrócenia zasady – wynikającej m.in. z przepisów § 177 i § 178 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, oraz art. 135 ust. 1, art. 6 (zasada przezorności) i art. 7 (zasada "zanieczyszczający płaci") ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, że obowiązek oraz koszty redukcji negatywnych (ponadnormatywnych) oddziaływań pochodzących od drogi publicznej obciążają jej zarządcę, a w konsekwencji do przerzucenia tego obowiązku (w tym i kosztów zastosowania wymaganych zabezpieczeń) na właścicieli nieruchomości sąsiednich – bez podstawy prawnej.

Podsumowując, należy stwierdzić, że § 5 pkt 2 Uchwały w istotnym stopniu narusza zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w sposób nie dość określony i bez wymaganej podstawy prawnej, wyznacza obszar oddziaływania hałasu w związku z sąsiadującymi drogami z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Tymczasem żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego tego rodzaju stref oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie przed ponadnormatywnych oddziaływaniem uciążliwości inwestycji drogowych (hałasu i wibracji).

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 pkt 2 oraz odpowiadającemu temu postanowieniu oznaczeniu na rysunku planu, jak orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie [...]zł, równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), jak w punkcie 2 wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z [...] marca 2022r. w związku z brakiem odpowiedzi stron na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z [...] stycznia 2022r. (k. 33 i 45 akt sąd.).