Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2265/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...]wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na działce nr ew. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] (dalej jako Skarżąca, Spółka) obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia:

1) zaświadczenia Wójta Gminy [...]o zgodności budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działki oraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ wskazał jednocześnie, że projekt winien być sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane bez ograniczeń lub rzeczoznawcę budowlanego.

Zdaniem PINB z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Złożył jedynie w dniu [...] września 2020 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu [...]pismo zatytułowane: Informacja o pozwoleniu na budowę, z którego wynika, iż w dniu [...] września 2020 r. rozpoczęły się prace budowlane przy realizacji inwestycji o nazwie: "[...]Według wyjaśnień inwestora podstawą prawną inwestycji jest art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 - dalej jako ustaw o zwalczaniu COVID-19).

W ocenie PINB zamierzenie inwestycyjne jakie zostało rozpoczęte wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia, zatem inwestycja powyższa stanowi samowolę budowlaną, w związku z czym organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 P.b.

Stan sprawy wypełnia dyspozycję art. 48 P.b. a zgodnie z wolą ustawodawcy w pierwszej kolejności należy umożliwić inwestorowi legalizację obiektów - art. 48 ust. 2 i 3 P.b., co wiąże się z nałożeniem obowiązku dostarczenia odpowiednich dokumentów związanych z budową.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyjaśnił, że w dniu [...] września 2020 r. do PINB wpłynęło zawiadomienie Starosty [...]o "otrzymaniu informacji o przystąpieniu przez inwestora - [...]. - do realizacji inwestycji: budowy osiedla [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr ew. [...], bez wymaganej podstawy prawnej". Starosta [...] poinformował również, iż odmówił rejestracji dziennika budowy dla powyższej inwestycji oraz przekazał kopię przedmiotowego dziennika, z którego wynika, iż w dniu [...] września 2020 r, dokonano w nim wpisów świadczących o rozpoczęciu budowy.

W dniu [...] września 2020 r. PINB przeprowadził bez udziału inwestora kontrolę doraźną na gruncie, w trakcie której ustalił, że nieruchomość została wygrodzona a inwestor na części działki (południowo-wschodniej) dokonał wycinki drzew.

Do akt sprawy wpłynęły:

- pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] z którego wynika, że zagospodarowanie ww. terenu poprzez zabudowę stanowi naruszenie prawa miejscowego ustalonego zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody [...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...]);

- wniosek Prokuratora Regionalnego w [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez inwestora;

- pismo Wójta Gminy [...], w którym zwrócono się do PINB o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr ew. [...], bowiem w ocenie wnoszącego: "na działce nr [...] we wsi [...] mamy do czynienia z ewidentnym nadużyciem (...) przepisów. Jest to próba zrealizowania klasycznego osiedla mieszkaniowego przeznaczonego do obrotu rynkowego, pod przykrywką walki z pandemią. Nie jest więc dopuszczalne, by uznać, że zastosowana przez inwestora podstawa prawna upoważniała go do prowadzenia takich działań w sposób legalny i zgodny z prawem."

W dniu [...] września 2020 r. inspektorzy PINB przeprowadzili kontrolę na działce, w trakcie której stwierdzili wycinkę drzew w zakresie obszaru planowanej inwestycji oraz wytyczenie kilkudziesięciu punktów geodezyjnych.

W dniu [...] września 2020 r. odbyła się kolejna kontrola na nieruchomości z udziałem inwestora. W trakcie kontroli inspektorzy PINB stwierdzili, że na fragmencie wygrodzonej posesji inwestor dokonał: wycinki drzew oraz wytyczeni punktów geodezyjnych, które według oświadczenia inwestora stanowią wytyczenie przyszłych granic działek ewidencyjnych. Stwierdzono również, że we wschodniej części działki w odległości ok. 83 m od istniejącej bramy wjazdowej przy wewnętrznej drodze komunikacyjnej znajduje się stacja transformatorowa. Według oświadczenia inwestora stacja została wykonana w czerwcu 2020 r. Oświadczył, że dopełnił wszelkich formalności związanych z jej postawieniem, lecz w dniu kontroli nie dysponował dokumentami potwierdzającymi dokonanie zgłoszenia i zobowiązał się, że złoży do PINB dokumenty związane ze stacją transformatorową oraz dotyczące wycinki drzew w terminie do [...] września 2020 r. Budowa posiada tablicę informacyjną, a roboty budowlane według oświadczenia inwestora, zostały rozpoczęte [...] września 2020 r. W dniu kontroli inwestor nie przedłożył szkicu geodezyjnego wytyczonych w terenie punktów.

Oceniając meritum sprawy [...]WINB wskazał po pierwsze, że pismem z [...] września 2020 r. inwestor, wniósł zażalenie na postanowienie organu powiatowego w treści którego zawarł również wniosek o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia jako podjętego bez podstawy prawnej. Jako, że postępowanie odwoławcze/zażaleniowe jako postępowanie zwykłe ma w systemie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed postępowaniem nieważnościowym określonym w art. 156 i nast. k.p.a. to logicznym następstwem organizacji postępowania administracyjnego jest zasada, że jeżeli strona korzysta z toku instancyjnego, to do jego wyczerpania nie powinny być stosowane pozainstancyjne środki kontroli zmierzające do usunięcia nieprawidłowych rozstrzygnięć z obrotu prawnego, w tym w drodze stwierdzenia nieważności. [...]WINB przystąpił zatem do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w ramach postępowania zażaleniowego.

W ocenie [...]WINB w sprawie doszło do samowolnego rozpoczęcia budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, na działce nr ew. [...],[...].

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 P.b. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne.

W toku prowadzonego postępowania inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów mogących potwierdzić uzyskanie stosownej decyzji administracyjnej udzielającej pozwolenia na budowę, a złożył w dniu [...] września 2020 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa [...] pismo zatytułowane "informacja o pozwoleniu na budowę" z którego wynika, że w dniu 3 września 2020 r. rozpoczęły się prace budowlane przy realizacji inwestycji. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora, podstawą prawną realizacji inwestycji jest art. 12 ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który przewidywał w odniesieniu doprojektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, oraz zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wyłączenie w zakresie stosowania przepisów ustaw w tym przepisie wymienionych, w tym m.in. ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 2 ust. 2 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o przeciwdziałaniu COVID-19 rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby. Zdaniem [...]WINB winień zaistnieć w tym przypadku skutek przyczynowo-skutkowy pomiędzy działaniem inwestora, w niniejszym przypadku inwestycją, a tym czy istotnie działanie to (inwestycja) zwalcza COVID-19. Inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie art. 12 albo art. 12b ustawy o zwalczaniu COVID-19 powinien mieć świadomość, że aby inwestycja mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonej ww. przepisem, musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19, a także czasowym obowiązywaniem art. 12 i art. 12b ustawy to znaczy, iż w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja związana jest ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2 oraz zakończy się w krótkim czasie, by mogły zostać w ww. terminie wykorzystane do działań związanych ze zwalczaniem tego wirusa. W przypadku, gdy inwestycja służy bądź ma służyć innemu celowi niż COVID-19, to nie może być uznana za inwestycję przeciwdziałającą tej chorobie.

Zdaniem [...]WINB nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, że sporna inwestycja jest inwestycją przeciwdziałającą COVID-19, bowiem nie sposób uznać, aby osiedle domków mieszkalnych jednorodzinnych budowanych przez spółkę deweloperską z istoty rzeczy miało charakter szeroko pojętej infrastruktury medycznej, której celem jest zwalczanie, zapobieganie rozprzestrzenianiu się, profilaktyka i zwalczanie epidemii. Trzeba podkreślić, że podstawową działalnością ww. spółki jest realizacja procesów inwestycyjnych mieszkaniowych w celu ich późniejszej sprzedaży. Realizowane zatem przez spółkę inwestycje mają charakter komercyjny, a nie służą celom społecznym, w tym przypadku przeciwdziałaniu lub zwalczaniu COVID-19. Z tego też względu powoływanie się inwestora na art. 12 ustawy, jako wyłączający stosowanie Prawa budowlanego w stosunku do tej inwestycji, jest nieuprawnione, a więc budowa 15 budynków jednorodzinnych wolnostojących w ramach jednej inwestycji, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

[...]WINB stoi na stanowisku, że przedmiotowa budowa nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 12, a zatem mają do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego, w tym w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, jeśli właściwy organ uznał, że w danym przypadku ma zastosowanie Prawo budowlane, a budowa rozpoczęła się bez wymaganego pozwolenia na budowę (ewentualnie bez wymaganego zgłoszenia albo mimo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia), był zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej (wynikające z przepisów Prawa Budowlanego).

Dokonanie ustaleń w przedmiocie prawidłowości zastosowania uproszczonego trybu realizacji inwestycji na podstawie art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wymaga szczegółowej analizy stanu faktycznego oraz ustalenia czy wyłącznym celem inwestora jest przeciwdziałanie COVID-19. Inwestycja, aby mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12, musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie PINB i [...]WINB inwestycja będąca przedmiotem postępowania warunku tego nie spełniła.

W związku z powyższym organ I instancji zasadnie przeprowadził procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 P.b. czego wyrazem było wydanie postanowienia. W art. 48 ust. 2 P.b. ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże w przypadkach określonych ustawą. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest przy tym obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora.

Na marginesie [...]WINB przywołał stanowisko Dyrektora Referatu Ochrony Środowiska [...] zawarte w piśmie z [...] wrzenia 2020 r. w którym wskazano, iż działania podjęte przez [...][...] z Projekt [...], w zakresie planowanej budowy [...] domów jednorodzinnych o łącznej powierzchni blisko 2 ha, w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, a także w otulinie [...] Parku Narodowego oraz w otulinie rezerwatu [...], istotnie zagrażają ochronie przyrody (...). W art. 12 ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, na który powołuje się p. [...] z Projekt [...]. znajduje się odniesienie do niestosowania przepisów m.in. ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie. Można więc wyprowadzić wniosek, że zakres inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza kwalifikację przedsięwzięcia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z powyższą regulacją zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Istotnym przy tym są regulacje art. 72 ust. 1a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) wskazujące, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje także przed dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Oznacza to, że jeżeli do przedłożonego zgłoszenia nie została dołączona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, to stanowi to brak formalny, warunkujący kanoniczność pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 P.b.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia [...]WINB wskazał, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem [...]WINB organ powiatowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w k.p.a., a jego uprawnienia do podjęcia stosownych działań w ww. sprawie wynikają z przepisów kompetencyjnych, co zostało w sposób szczegółowy wyjaśnione w niniejszym rozstrzygnięciu.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Projekt [...] zaskarżając je w całości.

Rozstrzygnięciu [...]WINB oraz PINB zarzuciła wydanie ich bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów o właściwości przez oba organy nadzoru budowlanego, tj. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia [...]WINB i PINB, jako podjętych bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 1 k.p.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Strona wniosła również o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W ocenie Spółki zaskarżonym postanowieniem rozstrzygnięto w sposób istotnie wykraczający poza granicę kompetencji organu, wytyczaną przez ustawodawcę w sposób zgodny z konstytucyjnymi zasadami praworządności i kompetencyjności. Oba organy orzekające w sprawie nie wskazały prawnych podstaw swojej właściwości działając w istocie poza zakresem przyznanych im kompetencji. Stan taki pozostaje w sprzeczności z zasadą nadrzędności i wyłączności ustawy, jako wyłącznego aktu prawnego, mocą którego można ograniczać prawa i wolności gwarantowane konstytucją (art. 31 ust. 3).

Organy zdaniem Strony nie miały żadnych podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie inwestycji rozpoczętej przez Skarżącą w trybie art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Nie było zatem podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na ww. inwestycji, tak również [...]WINB nie posiadał kompetencji do merytorycznej oceny w powyższym zakresie. PINB nie miał także prawa do nakładania obowiązku przedstawienia dokumentów wymaganych do pozwolenia na budowę (szczególnie w terminie, którego nie znają przepisy prawa, w tym prawa budowlanego), tak samo jak [...]WINB nie miał podstaw oceniać zasadności tego żądania.

Inwestor dopełnił wszystkich formalności związanych ze zgłoszeniem budowy i w takim przypadku działa zgodnie z prawem. W złożonej Staroście informacji określono rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, zgodnie z treścią art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy. W obszernym uzasadnieniu opisano i wykazano związek prowadzonej inwestycji z podstawą prawną jej realizacji.

W przypadku spornej inwestycji, która została należycie przygotowana i o której poinformowano zgodnie z prawem nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i akty planistyczne, o których mowa w tej ustawie, zaś PINB oraz [...]WINB nie posiadają kompetencji do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania i wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć na podstawie Prawa budowlanego.

Niezależnie od powyższego zdaniem Strony zawarte w zaskarżonym postanowieniu tezy organu oraz przytaczane "poglądy" innych organów, świadczą o naruszeniu podstawowej zasady działania organów administracyjnych, tj. obowiązku ustalenia obiektywnie istniejącego stanu faktycznego i prawnego w sprawie. [...]WINB nie pokusił się o weryfikację prawdziwości przekazanych mu informacji przyjmując je jako fakty udowodnione, choć nie mają one waloru nawet dowodu w sprawie - w żadnych przypadku nie są to też dokumenty urzędowe, bowiem nie wydano ich w prawidłowej formie i nie stwierdzają one urzędowo istnienia jakichkolwiek prawnie wiążących ocen. Zawierają jedynie domniemania, w większości wyrażane bez znajomości treści wniosku oraz załączonych przez Inwestora dokumentów w sprawie.

Z zaskarżonego postanowienia nie sposób ustalić w jakiej sprawie oraz w jakim trybie postępowanie zostało wszczęte. Nie jest też jasne, na jakich zasadach rozstrzygnięcia w sprawie są kierowane do podmiotów, które w tym postępowaniu nie uczestniczą, tj. prokuratora regionalnego oraz Stowarzyszenia [...] (postanowienie PINB o dopuszczeniu tej organizacji społecznej zostało zaskarżone przez Inwestora i do dnia przygotowania niniejszej skargi, nie zostało rozstrzygnięte, więc nie posiada ono waloru ostateczności i wykonalności). Działanie powyższe narusza zasadę ograniczonej jawności postępowania oraz wykracza poza granicę prawnie dopuszczalnych podstaw przetwarzania danych osobowych przez podmioty, które nie są uprawnionymi uczestnikami tego postępowania.

Strona zwróciła również uwagę, że [...]WINB nie posiada jakiejkolwiek kompetencje merytorycznej do oceny zasadności oraz badania zaistnienia potencjalnych skutków inwestycji na "zwalczanie COVID-19". Po pierwsze, organy nie posiadają kompetencji do dokonywania oceny w tym zakresie, bowiem - póki co - zgodnie z zasadą kompetencyjności, organy administracji publicznej mogą podejmować działania wyłącznie na podstawie prawa i w jego granicach. PINB i [...]WINB nie są w stanie takiej podstawy do badania powyższej okoliczności w swych postanowieniach wskazać, gdyż taka po prostu nie istnieje. Nie jest jasne skąd więc w organach obu instancji przekonanie, że posiadają prawny przywilej wyrażania w powyższym zakresie oceny, skoro nie wynika on z przepisów prawa.

Po drugie, nawet gdyby przyjąć, że któryś organ władzy publicznej byłby - choćby na zasadach ogólnych - uprawniony do oceny zasadności inwestycji prowadzonych w trybie art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19, to byłby nim Prezes Rady Ministrów jako inicjator i pomysłodawca uchwalonych przepisów. W Przewodniku Antykryzysowym dla Przedsiębiorców (wersja 1.1), wydanym przez Polski Fundusz Rozwoju, informuje się np. we wstępie o rozwiązaniach związanych z działaniami Państwa Polskiego w sferze pandemii wskazując: "Dziś mamy determinację i rozwiązania, które pomogę jak największej liczbie polskich pracodawców i pracowników przetrwać ten wielki czas nabiera realnej wartości i sensu w zderzeniu próby dla naszego kraju i naszej przyszłości". Na stronie 61 tego dokumentu Prezes Rady Ministrów szczegółowo poinformował o uproszczeniach w realizacji inwestycji budowlanych podając konkretny przykład: "Inwestor chce przebudować budynek bez stosowania się do przepisów Prawa budowlanego, z powołaniem się na COVID-19. Aby było to dopuszczalne, przebudowa musi mieć związek z przeciwdziałaniem tej chorobie, np. dotyczyć przebudowy budynku na szpital polowy lub dostosowania budynku do umieszczenia w nich osób odbywających kwarantannę. Przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby". Inwestycja, której dotyczą skarżone postanowienia, prowadzona jest właśnie w celu wybudowania lokali mieszkalnych z przeznaczeniem dla osób odbywających kwarantannę w związku z COVID-19. Oznacza to tyle, że organy obu instancji, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych - działają wbrew wykładni autentycznej autora uchwalonej regulacji, pozostając w oczywistej sprzeczności z celem i założeniami działania Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej.

Po trzecie, według elementarnych zasad logiki, żeby ktokolwiek uczciwie mógł podjąć się oceny jakichkolwiek skutków inwestycji, to najpierw należy tę inwestycję zrealizować by móc racjonalnie ocenić, czy zakładany skutek został osiągnięty. Ocena "potencjalnych skutków inwestycji" przez organ do tego nieuprawniony i podejmowanie na tej podstawie rozstrzygnięć godzą w zasadę praworządności, nosząc znamiona nadużycia prawa.

Nie ma żadnych podstaw prawnych, by inwestycję Skarżącej uznawać za niezwiązaną z przeciwdziałaniem skutkom społeczno-gospodarczym epidemii. Na pewno nie ma prawa do oceny w tym względzie organ nadzoru budowlanego, gdyż do tego rodzaju inwestycji ustawodawca zdecydował o wyłączeniu stosowania Prawa budowlanego, a tym samym, wyłączył właściwość organów nadzoru budowlanego na etapie budowy.

Żadna ustawa nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do dokonywania oceny prawnie wiążącej w zakresie celu inwestycji Skarżącej. Ustawodawca świadomie zdecydował, że w celu ułatwienia i uproszczenia realizacji tego typu inwestycji przedsiębiorcom budowlanym, żaden organ administracji publicznej nie ma prawa takiej oceny dokonywać. Ustawodawca kierował tę regulację właśnie do przedsiębiorców budowlanych. To właśnie oni mieli skorzystać z tej regulacji, wobec czego argumentacja WINB odnosząca się tu do uwag o charakterze podmiotowym jest poza tym, że nieuprawniona to nieracjonalna i nieprawdziwa.

Z żadnego przepisu nie wynikały żadne ograniczenia przedmiotowe wobec prowadzonych inwestycji. Tak jak rozlegle i wciąż nie do końca poznane są skutki społeczno-gospodarcze epidemii (ekonomiczne, socjalne, społeczne, psychologiczne i inne), tak też formy ich przeciwdziałania mają zróżnicowany charakter i nie ma żadnych podstaw by - skoro ustawodawca nie uznał za konieczne wprowadzać w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń - czynił to post factum organ nadzoru budowlanego.

Nieprawdziwe jest twierdzenie, że inwestycja realizowana jest w celach komercyjnych. Inwestor - jako jeden z nielicznych podmiotów w kraju - wybudował w [...]budynek wielorodzinny, który jest wykorzystywany na izolatorium, gdzie przechodzą kwarantannę osoby skierowane do pobytu w Domu Pomocy Społecznej. Przedmiotowa inwestycja - w zakresie której [...]WINB podjął rozstrzygnięcie - jest kontynuacją działalności inwestora w tym zakresie. Powyższe twierdzenia dyskwalifikują więc organ, który - z jakiegoś powodu - wyraża opinie nieprawdziwe, bez zgromadzenia na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów.

W konsekwencji teza organu, że inwestycja wymagała pozwolenia na budowę nie wynika w żaden sposób z przepisów prawa, a jako taka jest oczywiście nieuprawniona. Potwierdza to sam organ, który nie jest w stanie powołać w tym zakresie jakiejkolwiek podstawy prawnej uzasadniającej legalność swoich działań, zaś całe swoje rozstrzygnięcie opiera wyłącznie na zbudowanym przekonaniu, do czego oczywiście nie ma prawa.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP statuującym zasadę praworządności, organy władzy publicznej mogą podejmować działania na podstawie i w granicach prawa. Skoro więc nie obowiązuje przepis prawa upoważniający PINB oraz [...]WINB do dokonywania oceny w powyższym zakresie, to jest oczywiste, że ocena ta nie może wywoływać - w demokratycznym państwie prawnym - jakichkolwiek skutków prawnych (a jeśli wywołała, to powinna być z obrotu prawnego usunięta możliwie najszybciej). To nie organ administracyjny uznaje, kiedy przepisy Prawa budowlanego mają swoje zastosowanie, bowiem zdecydował o tym jednoznacznie ustawodawca wskazując, że do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, ustawa ta nie ma zastosowania. Organ zaś nie ma podstaw by zmieniać porządek prawny w powyższym zakresie, nawet wtedy, gdy mu się wydaje, że tak być powinno.

W przedmiotowej sprawie nie wszczęto również postępowania w sprawie samowoli budowlanej. A przynajmniej nie zawiadomiono o tym fakcie Inwestora, co świadczy o tym, że postępowanie w tym przedmiocie nie jest prowadzone, a to oznacza kolejny poziom braku legalności działań PINB.

W końcowej konkluzji Strona zakwestionowała możliwość stosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 P.b.

Strona została również pozbawiona możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach sprawy, bowiem postanowienia kończące wydawano bez wcześniejszego umożliwienia zapoznania się stronie z pismami wymienionymi w skarżonym postanowieniu, a które zawierają oczywistą i łatwą do zweryfikowania nieprawdę.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest bezzasadna.

Na wstępie należy odnieść się do podniesionej przez Stronę wadliwości formalnej przeprowadzonego przez PINB i [...]WINB postępowania, mającej polegać na jego niewszczęciu oraz na braku zawiadamiania Skarżącej o czynnościach podejmowanych w sprawie oraz o możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Faktem jest, że w dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu bez udziału Strony i bez jej zawiadamiania. Była to tzw. kontrola doraźna, przeprowadzona na potrzeby wstępnego rozeznania się przez organ w sprawie oraz skonfrontowania zawiadomień o samowoli nadesłanych do PINB przez inne podmioty.

O kolejnej kontroli, wyznaczonej na dzień [...] października 2020 r. Strona została zawiadomiona w dniu [...] września 2020 r. (k. 7 - ZPO).

W dniu [...] września 2020 r. PINB zawiadomił m.in. Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w prawie zamierzenia inwestycyjnego dotyczącego budowy [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] (zob. pismo z tej daty znak [...] k. 11). Zawiadomienie zostało doręczone Skarżącej w dniu [...] wrzenia 2020 r. (ZPO pokwitowane przez [...]).

Również w dniu [...] września 2020 r. PINB zawiadomił prezesa Spółki, kierując skan zawiadomienia drogą mailową na adres poczty e-mail: [...] o planowanej kontroli tym razem wyznaczonej na dzień [...] września 2020 r.

Wbrew obecnym sugestiom o pozbawianiu możliwości działania, Spółka wzięła aktywny udział w sprawie, czego przejawem jest m.in. pismo prezesa zarządu z [...] września 2020 r., udział jej prezesa oraz obecnego pełnomocnika w kontroli przeprowadzonej dnia [...] wrzenia 2020 r., czy przeglądanie akt sprawy i zgłaszanie wniosków.

Następnie [...] września 2020 r. zapadło postanowienie PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. zobowiązujące Spółkę do przedstawienia dokumentów niezbędnych w procesie legalizacji.

W kontekście powyższego twierdzenie skargi, że Spółka na jakimkolwiek etapie postępowania została pozbawiona możliwości działania bądź niezawiadomiona o możliwości bieżącego przeglądania akt oraz o wszczęciu postępowania w sprawie, nie polega na prawdzie. Jak wynika z przywołanych wyżej wybranych dokumentów, Spółka i jej obecny pełnomocnik byli nie tylko zawiadamiani o toczącym się postępowaniu, ale także w nim aktywnie uczestniczyli. W sprawie zostało również wniesione ponaglenie na działanie [...]WINB, które postanowieniem GINB z [...] listopada 2020 r. znak [...] zostało uznane za nieuzasadnione (brak przewlekłości postępowania), przez co uwagi o pozbawianiu możliwości działania nie zasługują na uwzględnienie.

Również zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] wrzenia 2020 r. zostało prawidłowo wydane na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Organ wskazał w nim przede wszystkim przedmiot postępowania (dokładny opis inwestycji). W tego rodzaju sytuacji, kiedy dopiero w toku postępowania może dojść do sprecyzowania czy mamy do czynienia z legalną bądź nielegalną zabudową, takie wskazanie organu jest w pełni prawidłowe i Sąd nie widzi powodów by uznać stanowisko Skarżącej o braku wszczęcia postępowania za zasadne. Nadto, wskazane zawiadomienie zawiera wyraźne pouczenie o możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym składania wniosków dowodowych.

Z proceduralnego punktu widzenia Sąd nie dostrzega w działaniu PINB i [...]WINB uchybień, które nakazywałyby uwzględnienie skargi i uchylenie tych rozstrzygnięć, nie mówiąc o uwzględnieniu żądania stwierdzenia ich nieważności.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie są rozstrzygnięciami kończącymi postępowanie w sprawie legalizacji. Stanowią jedynie etap w dwuetapowym co do zasady procesie legalizacji klasycznej samowoli budowlanej. W związku z tym, uwzględniając odesłanie z art. 126 k.p.a., w okolicznościach sprawy trudno mówić o pozbawieniu Strony jej praw procesowych, co sugeruje w złożonej skardze, wytykając rzekome uchybienia organów.

Jakkolwiek przepis art. 10 § 1 k.p.a. nie został wymieniony w art. 126 k.p.a., zaś literalne brzmienie art. 10 § 1 k.p.a. mówi o decyzji, to Sąd jest daleki od sformułowania tezy o całkowitym braku stosowania art. 10 § 1 k.p.a. w sprawach, w których wydawane jest postanowienie. Zastosowanie tego przepisu można niewątpliwie wywieść z zasad ogólnych postępowania administracyjnego sprecyzowanych w art. 6-9 k.p.a. Rzecz jednak w tym, że takie stanowisko dotyczy postanowień kończących sprawy merytorycznie.

VI.

W warstwie merytorycznej niniejszej sprawy istota sporu w niej zaistniałego sprowadza się do prawidłowej wykładni nieobowiązującego już i w istocie epizodycznego art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 wspomnianej ustawy, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

W myśl zaś art. 12 ust. 2 prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Dalsze ustępy wskazanego artykułu określają wymagania koniecznej informacji pochodzącej od inwestora (art. 12 ust. 3), możliwości ingerencji organu administracji architektoniczno-budowlanej (art. 12 ust. 4), obowiązków inwestora (art. 12 ust. 5) i wyłączeń (art. 12 ust. 6).

Z kolei definicja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wskazuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1.

Nie jest potrzebna głęboka ani wyrafinowana analiza prawna wskazanych przepisów by dojść do wniosku, że zawierają one klasyczne zwroty niedookreślone, w praktyce stanowiące najczęstsze źródło sporów.

Na tle stany faktycznego sprawy oraz powołanych przepisów Skarżąca Spółka prezentuje tezę, że celów działania inwestora w ramach ustawowej definicji "przeciwdziałania COVID-19" w żadnym razie, żaden organ, a zwłaszcza organ nadzoru budowlanego, nie może ani oceniać, ani kontrolować, ani też w nie ingerować. Przekonanie powyższe stanowi podstawę do formułowania zarzutów o braku podstawy prawnej do ingerencji PINB i [...]WINB w działalność inwestycyjną Spółki na spornej działce w ramach realizacji walki z COVID-19, czy też poszczególne, szczegółowo opisane w części historycznej "naruszenia" świadczące w ocenie Skarżącej o nieważności obu postanowień - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd stanowiska Spółki w tym zakresie w żadnym razie nie podziela.

Strona przede wszystkim pada ofiarą swoistego złudzenia, że na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 można jej bez mała wszystko, albowiem wskazane przepisy wyłączają stosowanie zarówno Prawa budowlanego jak i aktów planistycznych obowiązujących na danym terenie, w tym również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd ten Spółka zdaje się przy tym wywodzić z wykładni literalnej wskazanych przepisów, kładąc nieuzasadniony nacisk na zwrot "nie stosuje się przepisów" i widząc w tle nazwę swojej inwestycji i cel mający jej przyświecać. Tymczasem art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 przesuwają środek ciężkości wszelkich ocen w stronę pojęcia "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". W tym przypadku błędne jest poprzestanie na wykładni literalnej, a konieczne i uzasadnione jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych panujących w dacie przyjmowania owych rozwiązań prawnych, które zdaniem Spółki dają jej niewyobrażalną swobodę inwestycyjną. Nie sposób przy tym nie odnieść wrażenia, że Spółka uważa, że praktycznie może zrealizować każde zamierzenie budowlane, bez względu na plan miejscowy, przepisy budowlane i inne regulacje, byle owa inwestycja w nazwie posiadała słowo COVID.

Jak już wskazano, Sąd takiej wykładni i rozumienia wskazanych przepisów nie podziela.

Przede wszystkim art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19 wiąże bardzo daleko idące ustępstwa wprowadzone na rzecz inwestorów (np. wskazane niestosowanie przepisów Prawa budowlanego czy zakazów zabudowy wynikających z przepisów planistycznych) z istnieniem związku owej inwestycji z "przeciwdziałaniem COVID-19". Skoro tak, to powołane "przeciwdziałanie tej chorobie" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 72/21). Nadto, co istotne, należy pamiętać o kontekście i okolicznościach uchwalenia owego przepisu, czyli o sytuacji panującej w pierwszym i drugim kwartale 2020 roku, kiedy w zasadzie nie tylko Polska ale cały świat na moment się "zatrzymały". Nikt nie był przy tym w stanie przewidzieć nawet przewidywalnej perspektywy dla nadchodzących dni, ani tym bardziej tego w jaki sposób pandemia będzie oddziaływała na życie społeczne, gospodarcze i polityczne poszczególnych państw. Stąd owo jaskrawe zliberalizowanie wszelkiej aktywności budowlanej jawi się jako krok wówczas konieczny, ale nie dowolny. Ustawodawca wyraźnie bowiem powiązał owe koncesje z "przeciwdziałaniem COVID-19", co każdorazowo podlega ocenie i wartościowaniu przez właściwe organy. Ów związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może być widziany jako jedynie powołanie się na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest jaki realny wpływ (swoiste przełożenie) dany inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, COVIDu.

Wbrew więc stanowisku Spółki, organy nadzoru budowlanego jako ustawowo powołane do przestrzegania prawidłowej realizacji procesu inwestycyjnego były i nadal są nie tylko uprawnione, ale i zobowiązane do kontroli każdego zamierzenia inwestycyjnego, które powołuje się na korzystanie z art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Wbrew również wywodom skargi, gdyby ustawodawca chciał dać inwestorom wolną i niczym nieskrępowaną rękę w zakresie inicjatywy budowlanej, zdejmując z nich wszelkie rygory prawa z uwagi na pandemię, to przepis art. 12 ust. 1 i 2 nie zawierałby zastrzeżenia "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". Tym samym Sąd nie widzi jakichkolwiek podstaw do kwestionowania działań PINB i [...]WINB, które wszczęły postępowanie kontrolne, a następnie legalizacyjne względem zamierzenia inwestycyjnego Spółki. Miały do tego pełne prawo, co wynika z funkcjonalnej i celowościowej wykładni powołanych przepisów. Mogły więc dokonać oceny, czy owo zamierzenie rzeczywiście mieści się w ramach związku z przeciwdziałaniem COVID-19 czy też stanowi tylko i wyłącznie próbę obejścia przepisów prawa regulujących szczegółowo uregulowany w prawie proces inwestycyjny. Taka rola została bowiem przypisana organom nadzoru budowlanego. Jest przy tym oczywiste nawet dla średnio zorientowanego odbiorcy uchwalonych w dobie pandemii przepisów, że nie stanowi związku z przeciwdziałaniem COVID-19 samo powołanie w nazwie tej jednostki chorobowej. Istotne jest jaki realny wpływ taka inwestycja może mieć na jej zwalczanie. Powołane przepisy zostały bowiem uchwalone po to, aby umożliwić natychmiastową budowę np. szpitala, itp. a więc inwestycji, które realnie i skutecznie wpływają na "przeciwdziałanie COVID-19".

W kontekście powyższego budowa 15 domów jednorodzinnych o powierzchni 140 m2 każdy w otulinie parku narodowego i w rezerwacie "[...]", bez względu na poziom wyrafinowania nazwy jaką Spółka deweloperska nadała tej właśnie inwestycji, w żadnym razie nie służy realnemu zwalczaniu zakażeniem, zapobieganiu rozprzestrzeniania się, czy też profilaktyce COVID-19, a także nie zwalcza skutków, w tym społeczno-gospodarczych tej choroby. Nie wystarczy, aby dana osoba miała "chęć" zapobiegania i zwalczania COVID-19. Musi w tym zakresie istnieć jeszcze realna przydatność owych działań, aby możliwe było skorzystanie z koncesji jaką daje art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19. W innym przypadku, przy uwzględnieniu poglądu prawnego Skarżącej, doszłoby do sytuacji powtórzenia regulacji sprzed kilku lat, dotyczącej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, która "umożliwiła" niekontrolowane i niejednokrotnie cyniczne wycięcie na działkach prywatnych wiekowych i dotychczas niemożliwych do usunięcia, drzew. Rozumienie przepisów ustawy o zwalczaniu COVID-19 w sposób prezentowany przez Skarżącą doprowadzić mogłoby więc w istocie do np. budowy zespołu domów jednorodzinnych czy hotelu w samym środku parku narodowego np. przy gawrze niedźwiedzia brunatnego w [...] lub przy bukowisku łosi, byle tylko w ocenie inwestora miało to przyczynić się do zwalczania choroby. Jest raczej oczywiste, że nie temu miał służyć art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

Strona znaczną część swoich uwag poświęca powiązaniu inwestycji ze zwalczaniem skutków COVID-19, w tym przeznaczeniu 15 domów jednorodzinnych na izolatoria, w których będą przebywały osoby odbywające kwarantannę lub pozostające w izolacji. Rzecz jednak w tym, że zgodnie z art. 33 ust. 7 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku konieczności poddania izolacji lub kwarantannie osób, o których mowa w ust. 1 (skierowaną do izolacji/kwarantanny przez inspektora sanitarnego) i 5 (choroba dotychczas nierozpoznana), wojewoda zapewnia warunki izolacji lub kwarantanny przez zapewnienie odpowiednich pomieszczeń, wyposażenia oraz skierowanie do pracy osób posiadających odpowiednie kwalifikacje. To więc, że inwestor w opisie inwestycji używa nazwy choroby COVID-19 nie ustanawia jeszcze wymaganego prawem związku z przeciwdziałaniem tej chorobie. Co najwyżej inwestor może oferować później swoje lokale po ich wybudowaniu do wykorzystania w ten lub inny sposób. Nie dysponuje jednak jakąkolwiek zgodą czy nawet porozumieniem organu właściwego do kierowania na kwarantannę/izolację, czy też zwalczającego w imieniu państwa polskiego COVID-19. Sama zaś inwestycja, z uwagi na długotrwałość procesu inwestycyjnego, zakończyłaby się - i to znacznie - po wygaśnięciu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy czy też, co jest wysoce prawdopodobne, po ewentualnej czwartej bądź może i piątej fali epidemii, z kolejnym wariantem wirusa. Zamierzenie inwestycyjne już z tych przyczyn nie może skorzystać z ułatwień wynikających z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Jeszcze raz należy przypomnieć, że w zamyśle ustawodawcy chodziło o tego rodzaju inwestycje, które niemal natychmiast będą w stanie realnie pomagać w zwalczaniu COVID-19. Nie jest taką inwestycją klasyczne osiedle "kameralnych i ekologicznych domków jednorodzinnych".

W istocie więc, jak słusznie wskazuje [...]WINB, jest to typowa inwestycja deweloperska, nastwiona na zysk, zaś jedynie pozornym tłem do jej realizacji jest powoływanie się na zwalczanie COVID-19. Wskazują na to również wcześniejsze starania właściciela działki na jej zabudowę. Organy miały przy tym pełne prawo by do takich wniosków dojść w świetle ustalonych okoliczności sprawy.

W rzeczywistości więc inwestor, będący spółką deweloperską, obchodzi przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pozorem włączenia się w walkę z pandemią. To więc nie działania PINB i [...]WINB są niezgodne z Konstytucją jak sugeruje Strona, a rozumienie przepisów ustawy zaprezentowane w skardze, które powoduje naruszenie konstytucyjnej zasady równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Inwestorzy domów jednorodzinnych stawiani byliby w różnych sytuacjach, w zależności jedynie od tego, czy powołują się czy też nie na przeciwdziałanie COVID-19.

Sądowa kontrola działań administracji publicznej nie jest i nie może być rozumiana jako sprawdzenie zgodności danego zamierzenia z literalnym brzmieniem przepisu. W przypadku takim jak niniejszy kluczową funkcję pełni ocena zastosowanych przepisów w kontekście wykładni funkcjonalnej i systemowej, przy uwzględnieniu uniwersalnych zasad wykładni, dorobku doktryny, czy też orzecznictwa sądowego. Nawiązując do przywołanej w wyroku WSA w Krakowie wypowiedzi B. Adamiak i J. Borkowskiego (Sądowa wykładnia prawa w kontroli działalności administracji publicznej, (w:) Adamiak Barbara, Borkowski Janusz, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, LEX 2012, ABC) "orzecznictwo sądu administracyjnego nie jest bowiem ograniczone wyłącznie do ujawniania błędów, niedopatrzeń, uchybień i ułomności w stosowaniu prawa przez poddane kontroli organy administracji publicznej, chociaż jest to ważna jego funkcja, lecz do kształtowania takich wartości systemu prawa, którym ma być podporządkowana działalność administracji publicznej w celu zagwarantowania skutecznej ochrony prawnego interesu jednostkowego oraz interesu publicznego w granicach przedmiotowego porządku prawnego. Interes publiczny, zwłaszcza wzgląd na ochronę przyrody w miejscu inwestycji, stoi w oczywistej sprzeczności z instrumentalnymi działaniami inwestora. Tym samym należy wskazać, że Spółka nie wykazała, poza nazwą, związku inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, pozorując go w istocie.

W związku z powyższym organy słusznie wszczęły postępowanie legalizacyjne, w ramach którego pierwszym etapem jest wstrzymanie robót budowlanych i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji, albowiem nie jest wiadome, czy inwestycji w jej zamierzonym kształcie nie da się zalegalizować. Z uwagi na zakres inwestycji, podjęte działania przygotowawcze (m.in. wycinka drzew, niwelacja gruntu - zob. zdjęcia) stanowi ona klasyczną samowolę budowlaną, bowiem inwestor winien w pierwszej kolejności przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił. Zakres nałożonych obowiązków jak i termin ich wykonania mieści się przy tym w dyspozycji art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zatem Sąd nie widzi jakiegokolwiek naruszenia w tym zakresie.

Na marginesie Sąd zauważa, że nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego ani jego wyjaśnieniem broszura informacyjna, czy też stanowisko Prezesa Rady Ministrów co do rozumienia art. 12 ustawy o zwalczaniu COVID-19. Jak dotychczas proces legislacyjny przebiega w Parlamencie (Sejm i Senat) przy udziale podpisującego uchwalone ustawy Prezydenta RP. Wykładnia autentyczna może więc odnosić się do procesu stanowienia prawa np. posiedzeń Komisji Sejmowych/Senackich. Wykładni prawa dokonują natomiast organy je stosujące oraz sąd administracyjny, kontrolujący legalność działań administracji publicznej.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19. O możliwości takiej pełnomocnik Skarżącej był informowany przez Sąd pismem z [...] stycznia 2021 r. (k. 17) doręczonym w dniu 20 stycznia 2021 r. (ZPO k. 82).

W powyższej sytuacji Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi i jako niezasadną oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.