Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1047/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1292/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1292/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpatrzeniu skargi M. W., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z dnia [...] marca 2013 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej niepełnosprawnym mężem – S. W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia wnioskowanego świadczenia w okresie od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W wyniku uwzględnienia odwołania M. W., decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2013 r., Nr [...]. Organ odwoławczy zakwestionował wskazany przez organ pierwszej instancji, jako przyczyna odmowy przyznania świadczenia, brak rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że M. W. zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmowała ze względu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], Wójt Gminy [...] ponownie odmówił przyznania M. W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – S. W., w okresie od dnia [...] marca 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że mąż wnioskodawczyni jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, zaś datę powstania niepełnosprawności określono na dzień [...] listopada 2011 r. Ustalono również, że M. W. nigdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego, a utrata przez wnioskodawczynię statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2013 r. nastąpiła na jej wniosek. Wprawdzie M. W. zrezygnowała z zatrudnienia w czasie, kiedy jej mąż był już osobą posiadającą orzeczenie o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, to jednak w późniejszym czasie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], jako osoba bezrobotna w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] marca 2013 r. Fakt ten, w świetle art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) dyskwalifikuje wnioskodawczynię w zakresie uprawnień do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie zachodzi warunek utraty zatrudnienia, ponieważ M. W. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, dlatego decyzja o odmowie ustalenia wnioskowanego świadczenia jest słuszna. Rozwiązanie umowy o pracę w związku z upływem czasu, na który była zawarta, przesądza o uznaniu, że odwołująca się nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Stosunek pracy ustał bowiem w wyniku upływu czasu obowiązywania umowy o pracę, a nie z powodu rezygnacji z zatrudnienia przez pracownika. Ponadto fakt zarejestrowania się wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej po rozwiązaniu umowy o pracę świadczy o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.

Uwzględniając skargę M. W. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że zasadnicze przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według powołanego przepisu przesłankami tymi są:

- konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym,

- istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia,

- rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Wymienione przesłanki mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia, a brak wystąpienia jednej z nich skutkuje odmową przyznania tego zasiłku.

W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca nie spełnia ostatniej z przesłanek – rezygnacji z zatrudnienia, które ustało w wyniku rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem czasu, na jaki była zawarta, tj. na okres od dnia [...] sierpnia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Przeszkodą w uznaniu, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia jest również okoliczność, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...].

W ocenie Sądu, art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określa czasu pracy, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten nie uzależnia również spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie czy formie. Istotne jest jedynie, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Dlatego też nie ma znaczenia jak długo trwało zatrudnienie ani w jaki sposób zakończyło się (wypowiedzenie umowy o pracę, upływ czasu na jaki została zawarta), o ile istnieje związek przyczynowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji, a sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki. Ponadto, przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może dotyczyć także terminowych umów o pracę.

W ocenie Sądu, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowane przez organy stanowisko, zgodnie z którym fakt rejestracji w powiatowym urzędzie pracy osoby bezrobotnej przesądza o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Fakt rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej, czy też brak takiego statusu, nie mają znaczenia dla możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń sądowoadministracyjnych, w których podkreślano, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W szczególności art. 16a ust. 8 tej ustawy wyliczający enumeratywnie kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wymienia bezrobotnego.

Organy dokonały zatem nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły też przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, albowiem nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy przyczyny rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy te wezmą pod uwagę wskazania zawarte w wyroku i zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zarzuciło naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 144), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę ubiegającą się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełniony także w przypadku ustania stosunku pracy na skutek rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem czasu, na który została ona zawarta,

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie zarzucanego braku wyjaśnienia przez organy, czy przyczyny rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, skoro na gruncie niniejszej sprawy nie można w ogóle mówić o rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

- przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku, skoro Sąd nie wskazał, w jakim zakresie postępowanie winno być przeprowadzone ponownie i jakie czynności w jego trakcie podjęte, aby wydana w sprawie decyzja odpowiadała prawu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że M. W. pozostawała w zatrudnieniu do dnia [...] grudnia 2011 r. Ustanie zatrudnienia nastąpiło na skutek rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem okresu, na jaki umowa ta została zawarta. Zatrudnienie M. W. miało zatem od początku jego podjęcia charakter czasowy, zaś okres jego trwania był z góry określony. Po rozwiązaniu umowy o pracę w powyższym trybie skarżąca zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Skarżąca podkreślała, iż stan zdrowia jej męża nie pozwalał na podjęcie zatrudnienia. Pomimo, że od dnia [...] grudnia 2011 r. mąż skarżącej - S. W. został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, M. W. po ustaniu zatrudnienia nie ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Rezygnacja z zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej), niezależnie od charakteru stosunku prawnego leżącego u jego podstaw, wiąże się z wcześniejszym zakończeniem tego stosunku, a więc z istoty rzeczy wymaga inicjatywy zainteresowanego polegającej na podjęciu stosownych działań zmierzających do wcześniejszego zakończenia tego stosunku. M. W. działań takich nie podjęła. Stosunek pracy, w którym skarżąca pozostawała, uległ rozwiązaniu bez jakiejkolwiek inicjatywy i woli skarżącej, co miało miejsce wobec wcześniejszego określenia przez strony tego stosunku czasu jego trwania, nie zaś zaistnienia konieczności opieki na S. W. Stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na zastosowanie wymienności pojęć i zatarcie przez Sąd różnicy pomiędzy przesłanką "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" a "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", do której ustawodawca odwołuje się dodatkowo w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określając przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez jakiejkolwiek analizy i rozróżnienia zakresów znaczeniowych używanych podjęć, Sąd - analizując sporną przesłankę przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - odwołuje się ponadto do takich kategorii pojęciowych, jak "rezygnacja z aktywności zawodowej", czy też "ustanie zatrudnienia", co nie znajduje żadnego uzasadnienia w literalnym brzmieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W powołanym przepisie ustawodawca w sposób wyraźny posługuje się jedynie pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia", w związku z czym nie może być z nim utożsamiane także jego ustanie, czy też niepodejmowanie.

Z porównania brzmienia art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że zakres pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie art. 16a ust. 1 nie może być rozszerzany na przypadki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, uwzględniane na tle art. 17 ust. 1 powołanej ustawy. Za taką ścisłą wykładnią przemawia wzgląd na dokonane przez ustawodawcę wyraźne rozróżnienie obu tych pojęć w treści art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, co uniemożliwia ich utożsamianie na gruncie sąsiedniego art. 16a. Wynika to już z językowych dyrektyw interpretacyjnych: zakazu wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia oraz dopełniającego go zakazu wykładni homonimicznej, czyli niedopuszczalności nadawania tym samym zwrotom różnych znaczeń. Przez rezygnację z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy rozumieć zaprzestanie lub zrzeczenie się zatrudnienia wykonywanego, nie zaś jako niepodejmowanie tegoż zatrudnienia w ogóle. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 269/14 stwierdził, że: "W obowiązującym aktualnie stanie prawnym jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie można uznać tego warunku za spełniony w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym." Stanowisko to potwierdza fakt wejścia w życie, dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. nowelizacji art. 16a ust. 1 ustawy (wprowadzonej przez art. 17 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, Dz.U. 2014 r., poz. 567, ze zm.), polegającej na dodaniu do treści tego przepisu przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W stanie prawnym, w którym organy w niniejszej sprawie orzekały, przesłanką uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego była zatem wyłącznie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, powiązana z celem, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną.

Ponadto, Sąd bezzasadnie wytknął organom naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, zarzucając, że nie przeprowadziły one należytego postępowania wyjaśniającego co do przyczyn rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia. Z zarzutem takim trudno się zgodzić, skoro w uwarunkowaniach niniejszej sprawy w ogóle nie doszło do rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia, lecz do jego ustania w związku z upływem okresu, na jaki umowa o pracę została zawarta. W powyższym zakresie ustalenia faktyczne organów nie zostały przez Sąd zakwestionowane. Dostrzegając braki postępowania wyjaśniającego Sąd nie sprecyzował zatem jakie konkretnie czynności, czy też dowody, powinny zostać przez organy przeprowadzone. Nie ulega natomiast wątpliwości, że potrzeba ustaleń co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad mężem pojawia się dopiero w razie przesądzenia, że owa rezygnacja z zatrudnienia w ogóle miała miejsce, o czym nie można jednak mówić.

O ile zaś uzasadnienie wyroku przedstawia wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez Sąd, o tyle trudno odnaleźć w nim jakiekolwiek wskazania co do sposobu usunięcia przez organy zarzuconego naruszenia norm procesowych. W szczególności Sąd nie wyjaśnił, czy postępowanie dowodowe w sprawie wymaga uzupełnienia (a jeśli tak, to w jakim zakresie), czy też ustaleń w powyższym zakresie organy winny dokonać w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, oceniając go odmiennie, niż miało to miejsce przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W rezultacie powyższego organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy są narażone na błędne odczytanie wskazówek Sądu, a w konsekwencji na zarzut naruszenia art. 153 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o treści obowiązującej w dniu orzekania przez organ odwoławczy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego przez ustawodawcę pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki". Wykładnia tego pojęcia była już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w sprawach o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, za prawidłową uznawał prokonstytucyjną wykładnię tego przepisu dokonaną z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (np. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 874/15).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Oba cytowane przepisy określały tożsamy hipotetyczny stan faktyczny, do którego się odnosiły, tj. sprawowanie opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze stosownymi wskazaniami. Tożsamość ta zobowiązuje zatem do dokonania prokonstytucyjnej wykładni przesłanki przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Wykładnia językowa użytego w art. 16a ust. 1 zwrotu "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" prowadziłaby bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę na takie, które podejmują się sprawowania opieki i rezygnują z pracy oraz na takie, które podejmują się sprawowania tej opieki i rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czyli powstrzymują się od podejmowania pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Takie zróżnicowanie nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Jeżeli więc wykładnia językowa powoduje niczym nieuzasadnione zróżnicowanie prawne osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej, wywołując stan niezgodny z wartościami konstytucyjnie określonymi w art. 32 Konstytucji RP, to należy ją odrzucić i dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która zapewni równe traktowanie w sferze prawnej osób pozostających w takiej samej sytuacji.

Ponadto, pojęcie "rezygnacja" z czegokolwiek może być rozumiane nie tylko, jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej lub utrudniającej to działanie. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na tle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza zatem nie tylko rozwiązanie trwającego stosunku pracy, ale także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi być bowiem dokonywana także przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Użyte w art. 16a ust. 1 ustawy pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należało zatem rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga.

Należy zatem przyjąć, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest bowiem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą.

Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

Tego rodzaju wykładnia pozostaje również w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13 oraz w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt P 1/14.

Za przedstawionym poglądem przemawia także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (druk sejmowy nr 724), według którego: "ratio legis art. 16a ust. 1 ustawy było zawężenie kręgu osób uprawnionych do przyznania zasiłku w celu wyeliminowania występujących do tej pory niepożądanych zjawisk wyszukiwania przez osoby nieaktywne zawodowo osób niepełnosprawnych jedynie w celu uzyskania środków finansowych ze strony państwa, bez faktycznego sprawowania opieki nad taką osobą." Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było zatem ustanowienie innego rodzajowo kręgu osób uprawnionych do świadczeń w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (z pominięciem osób, które nie podejmują pracy), niż przy świadczeniach pielęgnacyjnych.

Wykonując zaś – powołany wyżej - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, w nowelizacji omawianego art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), obowiązującej od dnia 1 stycznia 2015 r., literalnie już wskazano, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje (...) małżonkom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...)."

O ile zatem treść art. 16a ust. 1 została literalnie dostosowana do standardów konstytucyjnych w kontekście przesłanek unormowanych także w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero od dnia 1 stycznia 2015 r., to w żaden sposób nie wyklucza takiego rozumienia powołanego art. 16a ust. 1 przed dniem 1 stycznia 2015 r. w ramach jego wykładni, a nie literalnego brzmienia.

Z powyższych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia, aby treść normy prawnej zawartej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zaś literalna treść tego przepisu, pozbawiała prawa do zasiłku osoby, które nie podejmowały zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Odmienny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 269/14, który powołano w skardze kasacyjnej, nie stanowi podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Natomiast zawarta w nim argumentacja nie uwzględnia rozważań natury konstytucyjnej w przedstawionym powyżej zakresie, dlatego nie może być uznana za wystarczającą do podzielenia wyrażonego poglądu w okolicznościach niniejszej sprawy.

Z powyższych względów należy uznać za prawidłową wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Pomimo więc niedostatków uzasadnienia tego wyroku w zakresie wskazania podstaw do sformułowanych przez Sąd zarzutów naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów określających zakres prowadzonego postępowania dowodowego, rozstrzygnięcie Sądu oraz jego wskazanie do uwzględnienia przez organy administracji przedstawionej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za wykluczające możliwość uchylenia zaskarżonego wyroku. Skutkiem bowiem niniejszego wyroku jest uwzględnienie przez organy ponownie orzekające w sprawie tej części wytycznych Sądu pierwszej instancji, która dotyczy wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.