Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2810/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 17, art. 134 ust. 1 -3, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1 , art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 188, art. 151 i art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 165/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 165/14, na skutek skargi Gminy B., uchylił decyzję Wojewody [...] z grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta B. decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację drogi gminnej, klasy lokalnej - ul. [...] w miejscowości C. gmina B. Inwestycja objęła m.in. nieruchomość położoną w gminie B. w obrębie C., oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,2669 ha, nr [...] o pow. 0,0881 ha i nr [...] o pow. 0,1998 ha, stanowiącą własność Skarbu Państwa, we władaniu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Z dniem 19 czerwca 2008 r. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B.

Starosta B. decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] ustalił na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] odszkodowanie w wysokości 154.075 zł za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta uchylona została decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2011 r. nr [...]

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta B. decyzją z [...] marca 2012 r. ustalił za powyższy grunt odszkodowanie w kwocie 243.420 zł na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy B.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B., decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymał ww. decyzję w mocy i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowi operat szacunkowy z 10 grudnia 2011 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., opatrzony na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", klauzulą aktualności. Mając na uwadze treść art. 134 u.g.n. biegła ustaliła, że na dzień 20 maja 2008 r., tj. datę wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, dz. nr [...] znajdowały się w terenie, dla którego nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B., położone były one w strefie "3" osadniczo-rolnej, w obszarze 3.1 wielofunkcyjnym, dla którego przewiduje się zabudowę mieszkaniową i usługową. Biegła wyjaśniła, że sporządzając operat wzięła pod uwagę zasadę korzyści, dokonując analizy rynku nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej, wykazując, że ceny nieruchomości drogowych są niższe od cen nieruchomości odpowiadających aktualnemu przeznaczeniu nieruchomości. Dlatego też określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonała zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych w studium pod zabudowę mieszkalno-usługową zawieranych na terenie powiatu b. i t. w latach 2009-2011 r. i oparła ją na bazie 25 transakcji podobnych do przedmiotu wyceny, gdzie średnia cena wyniosła 47 zł/m2. Wyliczenia wartości rynkowej 1m2 powierzchni dz. nr [...] w wysokości 43,52 zł/m2, biegła dokonała uwzględniając wartość uzyskanych współczynników korygujących w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, podobnymi do przedmiotu wyceny. Po przemnożeniu wartości 1m2 gruntu przez łączną powierzchnię działek, która wynosi 3550m2, otrzymano kwotę 154.450 zł. Wartość odtworzeniową drzewostanu określono na kwotę 5.350 zł. Z kolei wartość 1m2 dz. nr [...] wyniosła 40,42 zł. Po przemnożeniu tej wartości przez powierzchnię działki, otrzymano kwotę 80.800 zł. Wartość odtworzeniową drzewostanu biegła określiła na 2.820 zł. Łączną wartość odtworzeniową nieruchomości określono na 243.420 zł (wartość gruntu 235.250 zł i wartość składników roślinnych 8.170 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że zgodne z § 36 ust. 1 rozporządzenia przyjęto do porównania nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym do działek wycenianych. Wyjaśnił też, że mając na uwadze przedmiot postępowania, tj. dz. nr [...], określenie przeznaczenia nieruchomości całego obszaru przed podziałem nie znajduje uzasadnienia. Odszkodowanie ustalane jest bowiem za grunt nabyty z mocy prawa przez Gminę B.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687), powoływanej dalej jako "specustawa", w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepisy nakazują przyjęcie przy wycenie nieruchomości jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi. Przejęta przez gminę nieruchomość na dzień wydania decyzji stanowiła część innej nieruchomości, tj.: dz. nr [...] wchodziła w skład dz. nr [...] o pow. 36,9621 ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. 36,9621 ha; dz. nr [...] wchodziła w skład dz. nr [...] o pow. 25,1400 ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. 24,6700 ha, rowy (W) 0,1000 ha, grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz) o pow. 0,2700 ha, tereny różne (Tr) o pow. 0,1000 ha; dz. nr [...] wchodziła w skład dz. nr [...] o pow. 19,7819 ha, składającej się z użytków gruntowych: lasy i grunty leśne (Ls) o pow. 19,7819. Nieruchomość ta stanowiła zatem część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.). Organy bez zastrzeżeń dopuściły natomiast jako dowód w sprawie operat szacunkowy określający wartość nieruchomości na kwotę 43,88 zł/m2, w którym jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej. Biegła w swoim opracowaniu oparła się bowiem o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w strefie "3" osadniczo rolnej, w obszarze 3.1 wielofunkcyjnym. Zdaniem skarżącego, stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami o funkcjach mieszkalno-usługowych, czyli zastosowanie w operacie wprost przepisu art. 154 ust. 2 u.g.n. jest nie do przyjęcia. Organy pominęły kwestie uwarunkowań prawnych, jakimi objęte są nieruchomości rolne i leśne. Pominięto konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego, określoną w art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), na inne cele. Spełnienie tego warunku dokonuje się natomiast dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bez względu na treść studium. Bez zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na gruntach leśnych nie ma możliwości rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, np. budowy budynku mieszkalnego, czy usługowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z 15 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2012 r. uznając, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzony został nieprawidłowo. Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości na dzień 20 maja 2008 r., obejmując przedmiotem wyceny obecne dz. nr [...], które zgodnie z rejestrem gruntów stanowiły użytki - Ls. Dla tego terenu w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. znajdował się w strefie "3"-osadniczo-rolnej obejmującej sołectwa K.-C.-Z.-P.-P. Zgodnie z studium, jako podstawowe funkcje w strefie "3" wskazano mieszkalnictwo jednorodzinne ekstensywne, mieszkalnictwo siedliskowe-zagrodowe, usługi produkcyjne, usługi komercyjne, tereny składowe-magazynowe, usługi podstawowe i lokalne, usługi komunalne. Biegła wskazała, że w ramach strefy "3" nieruchomość wyceniana znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem "3.1". – wielofunkcyjnym, dla którego ustala się przeznaczenie wybranych terenów pokazanych na mapie studium w skali 1:25.000.

W ocenie Sądu, stan nieruchomości biegły powinien określić w oparciu o definicję ustawową zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wydzielone działki nr [...], które wchodziły w skład niezabudowanych nieruchomości leśnych, zostały wydzielone pod drogę dopiero w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 18 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, powinno ustalić się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ pierwszej instancji, a więc w dniu, gdy ta decyzja nie wywołała jeszcze skutków prawnych, ponieważ nie była orzeczeniem ostatecznym oraz nie został nadany jej rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, w której zatwierdzony został podział działek przeznaczonych pod drogę, w dalszym ciągu obowiązywał stan nieruchomości przed podziałem, zatem działki wydzielone pod drogę były lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.

W tej sytuacji w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne ustalenie stanu nieruchomości w rozumieniu definicji zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Oprócz przeznaczenia nieruchomości według ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zdaniem Sądu, błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem skutkował wadliwością całego operatu szacunkowego, co wiąże się z tym, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy konieczność uwzględnienia przez organ tego, że przejęte pod drogi grunty stanowiły w dniu wydania decyzji z 20 maja 2008 r. niezabudowane nieruchomości leśne.

Skargę kasacyjną od wyroku z 15 kwietnia 2014 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu ww. regulacji i przyjęciu, że przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania ustalać należy również w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 154 u.g.n., w tym o kryterium uznania nieruchomości za las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach;

b) art. 134 ust. 1-3 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu cechy "przeznaczenia" nieruchomości, ustalonej zgodnie z art. 154 u.g.n., w procesie określania wartości nieruchomości;

c) art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 3 ustawy o lasach i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegające na niezastosowaniu pierwszego z ww. przepisów i przyjęciu, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, że przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

d) art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na stan nieruchomości wpływa uznanie nieruchomości za las na mocy art. 3 ustawy o lasach;

e) art. 156 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd samodzielnej weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego w zakresie określenia rynku właściwego dla doboru nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy analiza rynku, uznanie jego miarodajności i dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych – jako czynności wymagające wiedzy specjalistycznej – pozostają poza zakresem kontroli Sądu;

f) art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że nakaz uwzględniania stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi dotyczy całej nieruchomości przed podziałem, a nie jedynie nieruchomości zajętej pod inwestycję drogową w sytuacji, gdy ustalenie wysokości odszkodowania, poprzedzone ustaleniem stanu nieruchomości w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej, dotyczy jedynie tej części nieruchomości, która staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy;

2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd wadami, tj. nie narusza art. 4 pkt 17, art. 134 i art. 154 u.g.n., art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 3 ustawy o lasach, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co doprowadziło do wadliwej kontroli tej decyzji:

b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- niewłaściwym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez brak wskazania przyczyn, dla których uznanie danej nieruchomości za las w rozumieniu ustawy o lasach wpływa na ustalenie przeznaczenia nieruchomości oraz na stan nieruchomości zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n.;

- nieustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania przepisów o ochronie gruntów leśnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego, tj.: art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy; art. 134 ust. 1-3 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy; art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 3 ustawy o lasach i art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 4 pkt 17 u.g.n.; art. 156 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 1 u.g.n.; art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 17 u.g.n., a także do powiązanych z nimi zarzutów przepisów postępowania, których uchybienie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Choć przywołane zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do sposobu określenia stanu przedmiotowej nieruchomości, który w konsekwencji miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa (pozostającą w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]), która objęta została decyzją Starosty [...] z [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, klasy lokalnej - ul. [...] w miejscowości C. gmina B. Z tej przyczyny z większej całości wydzielone zostały działki nr [...] o pow. 0,2669 ha, nr [...] o pow. 0,0881 ha i nr [...] o pow. 0,1998 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy B.

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę B działek nr [....] zostało ustalone błędnie, gdyż grunt był co prawda przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod funkcje usługowo-mieszkaniowe, to jednak rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ, nie wziął pod uwagę, że grunt ten przed wydzieleniem był lasem, a zatem do porównania powinny zostać przyjęte nieruchomości leśne. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji zakwestionował przyjęcie w operacie szacunkowym dla potrzeb określenia wartości przedmiotowych działek transakcji nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej zawieranych na terenie gminy B. i obszaru powiatu b. i t. w latach 2009-2011.

W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zawiera ona szereg rozwiązań swoistych, mających charakter wyjątkowy. Ustawa ta bowiem ma za zadanie realizację celu szczególnego, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Zatem to przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami pozostałych ustaw.

Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanym przypadku istotna w pierwszym rzędzie jest treść art. 21 ust. 1 specustawy, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uprzednio decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi). Przepis ten stanowi bowiem, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (uprzednio decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi) nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zasadnie także zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n.

Podkreślenia wymaga również, że art. 154 u.g.n. jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, że przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie przywołując stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty traktowane są jako zbędne.

Konkludując wskazać należy, że skoro wyceniana działka znajdowała się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z [...] lutego 2001 r. nr [...], na obszarze wielofunkcyjnym, dla którego przewiduje się zabudowę usługowo/mieszkaniową, to zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym, jako materiał porównawczy, transakcje nieruchomościami gruntowymi o takiej właśnie funkcji.

Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego z 10 grudnia 2011 r. biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że działki te położone są w ramach kompleksów leśnych, ze znajdującą się w okolicy zabudową jednorodzinną i wielorodzinną. Rzeczoznawca uwzględnił także stan zagospodarowania nieruchomości (po dokonaniu oględzin), wskazując, że dz. nr [...] w dniu 20 maja 2008 r. stanowiły w części drogę leśną, a częściowo porośnięte były drzewostanem (podał przy tym liczbę i wiek drzew znajdujących się na działkach). Biegły uwzględnił stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, podając, że w ul. [...] wstępowała sieć wodociągowa, podczas gdy w ul. [...] infrastruktury było brak. Mając na uwadze powyższe cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości inwestycyjne wielkopowierzchniowe z potencjałem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i częściowo pod drogi, położone na terenach wokół miast B. i T., na terenie mało zurbanizowanym, ze zróżnicowanym dostępem do dróg publicznych, o powierzchni w przedziale 0,63ha – 10ha (str. 28 operatu). Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na ich dobre otoczenie i sąsiedztwo, średnią infrastrukturę techniczną i średnie walory organizacyjne. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nimi organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, art. 134, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.

Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten jest punktem wyjścia w przypadku ustalania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z [...] marca 2012 r., zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje odszkodowawcze, w których wartość nieruchomości ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, naruszył również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. W tej sytuacji, pomimo tego, że zakwestionowana została wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie można sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tej przyczyny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.