Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 143/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 81
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 383
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu Namysłowskiego z dnia 27 września 2017 r., Nr [...] w przedmiocie wyboru wicestarosty oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu Namysłowskiego, opierając się o art. 27 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, dalej jako u.s.p.) oraz § 12 Statutu Powiatu Namysłowskiego (Dz. Urzędowy Województwa Opolskiego z 2017 r. poz. 133, poz. 1598, z późn. zm.), podjęła w dniu 27 września 2017 r. uchwałę Nr [...], w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu Namysłowskiego.

W paragrafie 1 ww. uchwały stwierdzono, że w wyniku wyboru, w głosowaniu tajnym na Wicestarostę Powiatu Namysłowskiego został wybrany K. G. W paragrafie 2 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Radu Powiatu Namysłowskiego z dnia 27 września 2017 r., nr [...], z powodu istotnego naruszenia prawa.

Uzasadniając podniesiony zarzut Wojewoda odnotował, że zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 9 października 2017 r. Zauważył, że K. G., który w wyniku wyboru w głosowaniu tajnym został wybrany na Wicestarostę Powiatu Namysłowskiego w okresie od dnia 6 sierpnia 2017 r. pełnił funkcję Starosty Powiatu Namysłowskiego. Organ nadzoru podkreślił, że priorytetowe znaczenia, dla oceny legalności kwestionowanej uchwały ma fakt, że K. G. był radnym Rady Miejskiej w Namysłowie, mandat radnego pełnił od roku 2014. Wojewoda zaznaczył, że K. G. był obecny na sesji Rady Powiatu Namysłowskiego w dniu 27 września 2017 r. i wyraził zgodę na kandydowanie na stanowisko Wicestarosty Namysłowskiego. Jednakże nie złożył rezygnacji z funkcji radnego Rady Miejskiej w Namysłowie, czekając aż Rada Miejska podejmie uchwałę o wygaszeniu jego mandatu.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że na sesji w dniu 26 października 2017 r. Rada Miejska w Namysłowie podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. G. z powodu objęcia funkcji Wicestarosty Powiatu Namysłowskiego, wskazując w podstawie prawnej art. 383 § 1 pkt 5 i art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15, dalej jako Kodeks wyborczy). Wojewoda podał, że uchwała ta została podjęta w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, stosownie do art. 383 § 2 w zw. z § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Zaznaczył, że nie zastosował wobec powyższej uchwały środków nadzoru przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, przywoływana również jako u.s.g.).

Równocześnie K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady miejskiej w Namysłowie z dnia 26 października 2017 r., Nr [...], zarzucając naruszenie art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez uniemożliwienie mu złożenia wyjaśnień odnośnie do okoliczności wygaśnięcia mandatu. Sąd postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. (sygn. akt II SA/Op 621/17) odrzucił skargę K. G. Postanowienie to stało się prawomocne.

W przekonaniu organu nadzoru, podjęcie przez Radę Miejską w Namysłowie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oraz prawomocność przedmiotowej uchwały, a także data, w której nastąpiło faktyczne wygaśnięcie mandatu nie ma wpływu na stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie wyboru na Wicestarostę Powiatu Namysłowskiego z powodu naruszenia zakazu łączenia określonych funkcji publicznych, wyrażonego w art. 26 ust. 3 u.s.p., a przede wszystkim nie daje podstaw i prawnego przyzwolenia do utrzymywania sytuacji, w której łączy się wykonywanie mandatu radnego z funkcją wicestarosty.

Wojewoda wywodził, że kwestionowana uchwała Rady Powiatu Namysłowskiego w sposób istotny narusza prawo, tj, art. 26 ust. 3 u.s.p., który to przepis wyraźnie wskazuje, że członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także mandatem posła lub senatora.

Podniósł, że w przedmiotowej sprawie naruszenie zakazu łączenia określonych funkcji publicznych należy rozważyć, biorąc pod uwagę z jednej strony zachowanie się K. G. bezpośrednio po wyborze na Wicestarostę, z drugiej strony zapisy zaskarżonej uchwały w zakresie jej wejścia w życie. Zdaniem organu nadzoru, Rada Powiatu błędnie określiła datę wejścia w życie uchwały z pominięciem vacatio legis. Skarżący stoi na stanowisku, iż przy interpretacji przepisu art. 26 ust. 3 u.s.p. należy brać pod uwagę restrykcyjny charakter zasady incompatibilitas, a w związku z tym przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że niepołączalność może odnosić się tylko do wyraźnie określonej sytuacji, a w związku z tym nie można uznać, iż zakaz wyrażony w art. 26 ust. 3 u.s.p. dotyczy tylko kandydowania na określoną funkcję. Rada Powiatu, postanawiając w § 2 przedmiotowej uchwały, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia naruszyła ww. przepis, oznaczając datę objęcia funkcji Wicestarosty na dzień podjęcia uchwały. Wojewoda dowodził, że do naruszenia zakazu incompatibilitas wyrażonego w art. 26 ust. 3 u.s.p. wystarczająca jest okoliczność, iż K. G. został wybrany Wicestarostą i nie złożył niezwłocznie rezygnacji z członkostwa w organie jednostki samorządu terytorialnego, przez co godził się na łączne, zakazane prawem, pełnienie funkcji Wicestarosty z wykonywaniem mandatu radnego gminnego. Nadto zaskarżył uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do sądu. W konsekwencji, z pełną świadomością naruszał zakaz łączenia funkcji, uczestnicząc w sesjach Rady Miejskiej w Namysłowie i pobierając diety, podczas gdy zasadne byłoby powstrzymywanie się od faktycznego sprawowania mandatu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu. Wedle organu nadzoru, stosownie do art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego wygaśniecie mandatu radnego Rady Miejskiej w Namysłowie nastąpiło z dniem uprawomocnienia się postanowienia WSA w Opolu z dnia 15 stycznia 2018 r. Wobec powyższego, stwierdzenie wyboru K. G. na Wicestarostę Powiatu Namysłowskiego, w sytuacji gdy jednocześnie pełnił on funkcję radnego Rady Miejskiej w Namysłowie stanowi rażące naruszenie zakazu wynikającego z art. 26 ust. 3 u.s.p., zwłaszcza w okolicznościach świadomego, długotrwałego doprowadzenia do łączenia funkcji.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że rezygnacja z mandatu radnego Gminy Namysłów w przedmiotowej sprawie powinna nastąpić w możliwie najszybszym terminie, bez zbędnej zwłoki, a najpóźniej na najbliższej sesji Rady Miejskiej w Namysłowie, co nie miało miejsca, i z tego powodu zaskarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Powiat Namysłowski wniósł o jej oddalenie, uznając, że zarzuty w niej podniesione są całkowicie chybione.

W pierwszej kolejności zarzucił, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w sytuacji naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim przepisem jest między innymi art. 25b pkt 3 u.s.g., na mocy którego nie można łączyć mandatu radnego z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w razie spełnienia przesłanek z art. 383 § 1 pkt 5 rada gminy stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w formie uchwały w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Organ zauważył, że wobec tego, że mandat wygasa w przypadkach określonych ustawą, uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego. Nadmienił, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w uchwale NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. akt OPS 13/00 - ONSA 2001, nr 2, poz. 50; wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1417/04 - LEX nr 169440; wyroku NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 334/08 - LEX nr 507896; wyroku NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1471/17. Wobec powyższego, organ argumentował, że mandat radnego wygasł z mocy prawa w dniu wyboru K. G. w dniu 27 września 2017 r. na Wicestarostę Powiatu Namysłowskiego. Nadto organ podniósł, że wbrew wywodom Wojewody Opolskiego, art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego nie stanowi, iż mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą nieważność mandatu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a razie wniesienia skargi z dniem wyroku oddalającego skargę. Przywołany przepis art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego stanowi bowiem, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1, natomiast skarga K. G. została odrzucona. W przekonaniu organu, że w sytuacji gdyby Rada Miejska w Namysłowie nie podjęła żadnej uchwały, nie miałoby to znaczenia dla wygaśnięcia mandatu radnego. Dodatkowo zwrócił uwagę organ, że art. 85a ust. 1 u.s.p. upoważnia Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego, wygaszającego mandat radnego, gdy rada nie podejmuje w tym zakresie stosownej uchwały po myśli art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. Przy czym wydane w tym trybie zarządzenie zastępcze ma również charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji określenie w zaskarżonej uchwale vacatio legis, jak tego oczekiwał Wojewoda, byłoby wręcz niemożliwe.

Jednocześnie organ uznał, że art. 26 ust. 3 u.s.p. dotyczy sytuacji, gdy to członek zarządu powiatu zostaje następnie radnym gminy, a nie odwrotnie. Stąd przepis ten nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. W kontekście zarzutów skargi podał, że K. G. nie uczestniczył, po wyborze na funkcję Wicestarosty Powiatu Namysłowskiego, w sesjach Rady Miejskiej w Namysłowie, co dokumentują listy obecności.

Sumując, Powiat Namysłowski stwierdził, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały była ona zgodna z prawem, nie naruszała wskazanych przez organ nadzoru przepisów. Nie zmieniło tego, w świetle Kodeksu wyborczego, zaskarżenie tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, ponieważ mandat radnego wygasł z mocy prawa w dniu wyboru na funkcję Wicestarosty Namysłowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017r. poz. 1369, z późn. zm., zwana dalej także P.p.s.a.).

Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu z przepisami prawa.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie nadal u.s.p., według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustalenie treści tych pojęć musi więc nastąpić poprzez wykorzystanie dorobku doktryny i orzecznictwa, gdyż podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego może być tylko istotne naruszenie prawa. Do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zaliczyć należy takie naruszenie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", ST 97/4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05, stwierdził, że kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna, czy tez błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 79 u.s.p. W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 - dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W tej sytuacji zgodnie z art. 81 cytowanej ustawy zaskarżył uchwałę Rady Namysłowskiego do Sądu Administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady kontroli sądowoadministracyjnej, w ocenie Sądu orzekającego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Normę kompetencyjną do uchwalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowej uchwały w sprawie wyboru Wicestarosty Powiatu Namysłowskiego stanowił art. 27 u.s.p. Stosownie do przepisu zawartego w ust. 1 art. 27 u.s.p. rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, w tym starostę i wicestarostę, w ciągu 3 miesięcy od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3. Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu. Rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2). Rada powiatu wybiera wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2).

Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że wyboru Wicestarosty Namysłowskiego dokonano z poszanowaniem powyższych regulacji u.s.p.

Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy K. G. jako radny Rady Miejskiej w Namysłowie mógł zostać wybrany do pełnienia funkcji Wicestarosty.

Trafnie zauważył Wojewoda, że zgodnie z art. 27 ust. 3 u.s.p. członkostwa w zarządzie powiatu nie można łączyć z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora. Utrata członkostwa w zarządzie powiatu następuje w dniu wyboru lub zatrudnienia. Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że zgodnie z art. 25b pkt 3 u.s.g. mandatu radnego gminy nie można łączyć z: 1) mandatem posła lub senatora; 2) wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody; 3) członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie należy mieć na uwadze treść art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego, który stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku:

1) śmierci;

2) utraty prawa wybieralności;

3) odmowy złożenia ślubowania;

4) pisemnego zrzeczenia się mandatu;

5) naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności;

6) wyboru na wójta;

7) niezłożenia w terminach określonych w odrębnych przepisach oświadczenia o swoim stanie majątkowym.

Zgodnie z przepisem § 2 art. 383 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 ww. przepisu - z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2 oraz pkt 3, 5 i 7 stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Mandat nie wygasa więc wyłącznie wskutek zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w art. 383 § 1. Przepisy art. 383 § 2 i 2a wymagają bowiem do wygaśnięcia mandatu także stwierdzenia tego faktu przez radę w drodze uchwały lub przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia. Wynika z tego, że stan faktyczny, z którym ustawa łączy skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, obejmuje dwa zdarzenia: zaistnienie przesłanki określonej w art. 383 § 1 i wydanie uchwały przez rady (postanowienia przez komisarza) autorytatywnie potwierdzającej, że ta przesłanka faktycznie zaistniała i że w związku z tym nastąpiło wygaśnięcie mandatu. Oba te zdarzenia muszą wystąpić łącznie, co oznacza, że samo powstanie okoliczności faktycznej uzasadniającej stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jeszcze nie pozbawia mandatu bytu prawnego.

Podjęcie rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaśnięcia mandatu radnego jest obowiązkowe we wszystkich przypadkach, o których mowa w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego. Są w nim wskazane okoliczności dotyczące radnego, wymagające dokonania pewnych ustaleń i ocen, co do faktów i zachowań czasem bardzo złożonych i niejednoznacznych. Wydaje się więc, że to wzgląd na pewność statusu radnego zadecydował o potrzebie formalnego potwierdzenia okoliczności, z którą ustawodawca łączy wygaśnięcie mandatu.

Według przyjętej w art. 383 Kodeksu wyborczego konstrukcji wygaśnięcia mandatu radnego mandat ustaje w przypadku zaistnienia jednej z okoliczności wymienionych w § 1 tego artykułu i wydania przez odpowiedni organ (radę lub komisarza wyborczego) rozstrzygnięcia stwierdzającego, że taki skutek prawny nastąpił w odniesieniu do konkretnego mandatu.

Przesłanki (okoliczności), z którymi ustawodawca wiąże ten skutek prawny, mają różny charakter. Są to działania ludzkie (w tym również oświadczenia woli), a także inne zdarzenia. Jednak nawet wówczas, gdy przesłanką ustania mandatu jest pisemne zrzeczenie się mandatu przez radnego wyrażające jego wolę, wola ta stanowi jedynie określoną przez ustawodawcę przesłankę ustania mandatu. Radny nie ma więc prawa podejmowania czynności prawnej "rozwiązującej" czy "wygaszającej" mandat. Swoim działaniem może jedynie wywołać sytuację stwarzającą podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.

Wobec tego, że mandat radnego wygasa w przypadkach określonych ustawą, uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego (tak orzecznictwo sądowe, np.: uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r., OPS 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 50; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., OSK 1417/04, LEX nr 169440; wyrok NSA z 28 maja 2008 r., II OSK 334/08, LEX nr 507896).

W istocie akty deklaratoryjne same nie kreują nowej sytuacji prawnej. Potwierdzają (deklarują) natomiast prawa i obowiązki wynikające dla ich adresatów z ustawy. Nie są to jednak wyłącznie akty potwierdzające (poświadczenia), ponieważ prawo nie determinuje ich całkowicie. Tkwi w nich również pewien element kształtujący. Organ autorytatywnie wiąże treść normy generalnej z sytuacją prawną indywidualnego adresata. Tworzy zatem w ten sposób nową sytuację prawną. To, co było do tej pory w sferze generalnej, zostaje odniesione do konkretnego podmiotu. Dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu administracyjnego jego adresat może się skutecznie powołać na swoje prawo (sytuację prawną) - zob. Andrzej Kisielewicz Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego - LEX 2014.

Uchwała rady (postanowienie komisarza wyborczego) stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego mają cechy aktu administracyjnego. Stanowią przejaw władczego działania prawnego organu jednostki samorządowej lub organu wyborczego skierowanego na wywołanie konkretnych skutków prawnych w sytuacji prawnej indywidualnego podmiotu (radnego). Rada (komisarz wyborczy) rozstrzygają o tym, czy zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia konkretnego mandatu.

Uchwała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego powinna być podjęta w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, a postanowienie komisarza wyborczego - w terminie 14 dni. Terminy te mają charakter instrukcyjny, ich upływ nie pozbawia zatem rady (komisarza wyborczego) prawa do podjęcia rozstrzygnięcia (tak wspomniana uchwała NSA z dnia 23 października 2000 r.). Należy podkreślić, że w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 383 § 1 Kodeksu wyborczego okoliczności uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego właściwy organ ma obowiązek stwierdzić wygaśnięcie mandatu.

Dostrzec przyjdzie, że w niniejszej sprawie Rada Powiatu Namysłowskiego, opierając się o art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, na sesji w dniu 26 października 2017 r., podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. G. Zatem został zachowany termin określony w § 2 przywołanego art. 383 Kodeksu wyborczego, a więc nie było przesłanek do ewentualnego wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego.

Wobec tego, że mandat radnego wygasa w przypadkach określonych ustawą - w realiach przedmiotowej sprawy w dniu wyboru K. G. na Wicestarostę Namysłowskiego - a uchwale rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego przypisuje się charakter aktu deklaratoryjnego, to nie można uznać, iż zaskarżona uchwała w sprawie wyboru wicestarosty w sposób istotny narusza prawo - art. 25 b pkt 3 u.s.g., na mocy którego nie można łączyć mandatu radnego z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.