Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 355/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 174 pkt 1) i 2)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Sp. z o. o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 696/21 odrzucającego skargę R. Sp. z o. o. w W. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 696/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę R. Sp. z o. o. w W. na uchwałę Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (pkt 1) oraz zwrócił R. Sp. z o. o. w W. kwotę 300 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżąca R. Sp. z o.o. w W., zwana dalej także "spółką" nie wykazała naruszenia interesu prawnego stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." Przedmiotem skargi jest będąca aktem prawa miejscowego uchwała w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O., dalej jako "Regulamin", w zakresie § 11 ust. 7 – 10 tego aktu. Skarżąca spółka wywodzi naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego m.in. z faktu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na usługach w zakresie gospodarki odpadami i odbioru odpadów komunalnych. Jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżone przepisy Regulaminu nie uniemożliwiają stronie brania udziału w przetargach na świadczenie tego typu usług. Sąd nie podzielił argumentów skargi, jakoby ograniczenie stosowania na terenie miasta O. kontenerów typu "Frontlader" automatycznie świadczyło o naruszeniu interesu prawnego skarżącej w postaci przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Zdaniem Sądu niezrozumiały jest wywód wskazujący na próbę ograniczenia konkurencji przez dyskryminujący charakter skarżonej uchwały. Skoro celem zaskarżonych przepisów jest ograniczenie używania kontenerów typu "Frontlader" do zbierania odpadów komunalnych na nieruchomościach zamieszkałych, to twierdzenie o preferowaniu wykonawców, którzy mają jedyny do nich dostęp, przeczy zasadom logiki.

W dalszej kolejności Sąd wskazał, że zaskarżone przepisy Regulaminu nie mają znaczenia dla odbierania odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Nałożony na właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, obowiązek wyposażenia nieruchomości w określone pojemniki, o jakich mowa w § 11 ust. 7-10 Regulaminu, nie przekłada się w żaden sposób na obowiązki właścicieli nieruchomości niezamieszkałych. Podobnie brak jest obowiązku udzielenia zamówienia publicznego na odbiór i zagospodarowanie odpadów z nieruchomości niezamieszkałych, także na warunki, jakie winien spełnić wykonawca świadczący usługę odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązki objęte zaskarżonymi przepisami nie dotyczą sytuacji prawnej spółki jako użytkownika wieczystego działek oraz właściciela budynku w O. Nieruchomość ta ma bowiem charakter nieruchomości niezamieszkałej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła R. Sp. z o.o. w W., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa,

b) art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa swobody gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe, oraz w sposób naruszający istotę tego prawa, wobec możliwości sformułowania treści § 11 ust. 7-10 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O." w sposób dający po stronie właściciela nieruchomości oraz podmiotu realizującego odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy O. prawo wyboru do skorzystania z pojemników typu Frontloader lub z pojemników na kółkach i nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności jak uczynił to organ, tym bardziej, że dla organu kwestia doboru pojemnika na odpady nie rodzi żadnych negatywnych konsekwencji,

c) art. 21 w zw. z art. 3 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa swobody gospodarczej, mimo możliwości ochrony go i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ wobec możliwości sformułowania treści § 11 ust. 7-10 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O." w sposób dający po stronie właściciela nieruchomości oraz podmiotu realizującego odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy O. prawo wyboru do skorzystania z pojemników typu Frontloader lub z pojemników na kółkach i nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności jak uczynił to organ, tym bardziej, że dla organu kwestia doboru pojemnika na odpady nie rodzi żadnych negatywnych konsekwencji,

d) art. 2 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez znaczące i nieproporcjonalne ograniczenie możliwości prowadzenia działalności przez skarżącą na swobodnych zasadach uznanych za niezbędne dla realizacji działalności danego typu,

e) art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwanej dalej: "u.c.p.g.", przez wprowadzenie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. zbyt daleko idących wymagań w zakresie pojemników do zbierania odpadów, o czym mowa w § 11 ust. 7-10 Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.,

f) art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przez nałożenie w sposób nieuprawniony i niewynikający z dyspozycji przywołanego przepisu obowiązku wyposażenia pojemników na odpady w kółka, o czym mowa w § 11 ust. 7-10 Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.",

g) art. 6d ust. 1 u.c.p.g., a to dotyczące obowiązku udzielania zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych, w konsekwencji której dojdzie do ograniczenia potencjalnej możliwości udziału w zamówieniach publicznych przez skarżącą, przez co dojdzie do naruszenia zasad konkurencji, o czym mowa w § 11 ust. 7-10 uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O.

Ponadto R. Sp. z o. o. w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

h) art. "151 § 1" p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżenie § 11 ust. 7-10 Uchwały nr [...] Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O." jest niedopuszczalne, albowiem skarżąca nie dysponuje interesem prawnym uzasadniającym dopuszczalność skargi, co skutkowało bezpodstawnym odrzuceniem skargi, podczas gdy skarga została złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a w szczególności zgodnie z wymogami przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy interes prawny wynika z lit. a) - g) powyżej i zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie nie jest do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z uwagi na fakt, że interesem prawnym jest również interes majątkowy, gdy swoboda gospodarcza skarżącej jest ograniczana,

i) art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców - przez oddalenie przez WSA skargi, pomimo iż Sąd zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zastąpienie swobodnej oceny dowodów oceną dowolną, w zakresie dysponowania przez skarżącą interesem prawnym oraz pominięcie w tym względzie zastosowania przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 10 i 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców, jednostek samorządu terytorialnego, sądów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty R. Sp. z o. o. w W. wniosła o uchylenie w całości postanowienia WSA w Kielcach oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Sposób sformułowania skargi kasacyjnej nakazuje w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii związanych z prawidłowym formułowaniem podstaw kasacyjnych. Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Postępowanie kasacyjne oparte zostało na związaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócić należy tu uwagę, że zgodnie z powyższym przepisem skarżący kasacyjnie winien za podstawę kasacyjną przyjąć te przepisy, które zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone. Podobnie w judykaturze wskazuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być w pełni przedmiotem merytorycznego rozpoznania, powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszony przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) (por. wyrok NSA z 4 lutego 2022 r., II FSK 1310/19, LEX nr 3323089). W świetle powyższego istotne jest nie tylko to, aby zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane w sposób poprawny formalnie, ale także aby zarzuty te odnosiły się do istoty danej sprawy. Zawężenie postępowania kasacyjnego do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej powoduje bowiem, że skarga kasacyjna podlega oddaleniu wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Obowiązkowi powyższemu autor skargi kasacyjnej nie sprostał. Zarzucił on Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów, których to przepisów ani Sąd, ani organ administracji publicznej nie stosowały. Uwagi te należy odnieść przede wszystkim do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem autor skargi kasacyjnej zrównuje odrzucenie skargi z merytoryczną oceną tego środka prawnego i uznaniu go za bezzasadny. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w znacznej części odnoszą się do przepisów, które nie były przez Sąd stosowane i nie mogły zostać naruszone na etapie odrzucenia skargi. Dlatego przypomnieć należy, iż zaskarżonym postanowieniem z 29 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 696/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę strony skarżącej. Powyższe oznacza, iż WSA w Kielcach nie oceniał merytorycznie zarzutów skargi, ani nie badał zgodności z prawem zaskarżonej przez stronę skarżącą uchwały Rady Miasta O. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ocena Sądu ograniczona była wyłącznie do zagadnienia niedopuszczalności skargi, czego wyrazem jest postanowienie w przedmiocie odrzucenia tego środa prawnego. Ponieważ podstawą prawną orzeczenia był art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., to niedopuszczalność skargi w ocenie Sądu pierwszej instancji wynika z niewykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Negatywnego dla skarżącej wyniku badania dopuszczalności skargi i jej odrzucenia nie można zrównać z oddaleniem skargi. Wskazane rozstrzygnięcia sądu administracyjnego – odrzucenie i oddalenie skargi – oparte są na odmiennych przesłankach. Oddalenie skargi oznacza uznanie jej za bezzasadną (art. 151 p.p.s.a.), ale dopuszczalną. Natomiast odrzucenie skargi wynika z jej prawnej niedopuszczalności, nie stanowiąc wyrazu merytorycznej oceny sprawy. Na etapie odrzucenia skargi sąd administracyjny nie bada sprawy co do jej istoty, nie analizuje zarzutów skargi ani nie kontroluje legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Kwestia ta jest jednolicie wykładana tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie prawa administracyjnego. Przykładowo, T. Woś i M. Romańska wskazują, iż "Odrzucenie skargi jest w istocie stwierdzeniem jej niedopuszczalności, wręcz odmową merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która może nastąpić na każdym etapie postępowania (...)" (T. Woś, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58; zob. także wyrok NSA z 5 października 2006 r., II OSK 747/06, LEX nr 290151).

Uwzględniając powyższe, w skardze kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę strona postępowania sądowoadministracyjnego może skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów stanowiących podstawę odrzucenia skargi oraz przepisów, których uwzględnienie nakazywałoby dopuścić skargę do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podstawę kasacyjną mogą w takiej sytuacji stanowić zastosowane przez sąd przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, które zostały przez sąd administracyjny naruszone, a więc te przepisy, które sąd winien był wziąć pod rozwagę odrzucając skargę. Natomiast w skardze kasacyjnej od postanowienia w przedmiocie odrzucenia skargi nie jest możliwe skuteczne zarzucenie naruszenia przepisów dotyczących istoty sprawy, a więc przepisów przesądzających o zgodności albo niezgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ odrzucenie skargi jest następstwem uznania jej za niedopuszczalną, to wydając postanowienie w tym przedmiocie sąd nie ocenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Podobnie w omawianym przypadku nigdy skuteczny nie będzie zarzut naruszenia norm kompetencyjnych, określających powinności sądu administracyjnego w razie rozpatrzenia skargi co do jej istoty i wydania wyroku (art. 145 – art. 151a p.p.s.a.). Zabieg taki jest niedopuszczalny, bowiem wydając postanowienie odrzucające skargę sąd nie rozstrzyga sprawy co do meritum, nie naruszając zatem ww. norm odniesienia.

W realiach rozpatrywanej sprawy oznacza to, że bezskuteczne są zarzuty a) – c) i e) naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie badał skargi merytorycznie, a więc nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazać trzeba, co następuje.

Sąd nie naruszył art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, a także zasady proporcjonalności ingerencji ustawodawczej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zwrócić należy uwagę, że art. 2 Konstytucji RP jest zasadą ustrojową. Jej treść normatywna nie ma zatem charakteru normy prawnej zawierającej hipotezę i dyspozycję, co pozwalałoby na jej samoistne stosowanie przez sąd administracyjny. Tym samym strona wnosząca skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę winna powiązać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP z innymi przepisami, czy to materialnymi, czy przepisami postępowania stosowanymi przez sąd. Art. 2 Konstytucji RP podlega współstosowaniu wraz z regulacjami ustawowymi, w szczególności na zasadzie ich prokonstytucyjnej wykładni. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, aby był skuteczny, należy powiązać z właściwymi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego doprowadziło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Przechodząc dalej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu prawa swobody gospodarczej w drodze aktu prawa miejscowego, w sposób przekraczający delegację ustawową i prawo wspólnotowe oraz w sposób naruszający istotę tego prawa. Jednakże WSA w Kielcach nie oceniał meritum skargi, a więc nie wypowiadał się w przedmiocie zgodności zaskarżonej uchwały z normami prawnymi wyższego rzędu. Poprzez stwierdzenie, iż przekroczono delegację ustawową wobec możliwości sformułowania treści Regulaminu "w sposób dający po stronie właściciela nieruchomości oraz podmiotu realizującego odbiór odpadów komunalnych na terenie Gminy O. prawo wyboru do skorzystania z pojemników typu Frontloader lub z pojemników na kółkach i nienaruszający w tak dużym stopniu prawa własności jak uczynił to organ" autor skargi kasacyjnej zmierza do analizy zasadności skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na poczynione ustalenia, nie jest uprawniony do oceny tak sformułowanego zarzutu na etapie postępowania kasacyjnego od postanowienia odrzucającego skargę. Jednocześnie NSA stwierdza, że powyższe przepisy konstytucyjne nie przyznają skarżącej kasacyjnie spółce interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone postanowieniami Regulaminu.

Te same uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 21 w zw. z art. 3 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w naruszeniu prawa swobody gospodarczej, mimo możliwości ochrony go i zastosowania innych adekwatnych środków mających na względzie osiągnięcie celów obranych przez organ. Ponownie podkreślić należy, iż ocena w tym zakresie zmierza do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, a nie do wykazania naruszenia jej postanowieniami interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej.

WSA w Kielcach odrzucając skargę nie naruszył także art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. określa wymogi, którym powinien sprostać regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, nie stanowiąc źródła interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które mogłoby zostać naruszone stosownie do wymogów art. 101 u.s.g.

Natomiast potencjalnym źródłem interesu prawnego strony skarżącej może być powołany w podstawie kasacyjnej art. 6d ust. 1 ustawy. Stanowi on, że "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów". Przepis ten należy powiązać z art. 2 Prawa przedsiębiorców, zgodnie z którym "Podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej mogłoby być ograniczenie możliwości wzięcia udziału w przetargu na usługi wskazane w art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Jednakże Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uniemożliwieniem stronie brania udziału w przetargach na świadczenie tego typu usług. Bezsprzecznie zaskarżone § 11 ust. 7 – 10 Regulaminu nie zawierają tego typu przepisów, które ograniczałyby prawo skarżącej do wzięcia udziału w przetargu. Przepisy Regulaminu w zaskarżonej części określają wyłącznie konstrukcję pojemników stosowania do zbierania odpadów komunalnych. Fakt, iż skarżąca wykonuje usługi odbierania odpadów za pomocą innych pojemników, nie jest równoznaczny z naruszeniem uprawnienia do wzięcia udziału w przetargu. Prawdą jest, iż wprowadzenie ewentualnych zmian w sposobie prowadzenia działalności gospodarczej, związane z koniecznością wymiany pojemników, może stanowić dla skarżącej pewną dolegliwość. Prawidłowo jednak przyjął WSA w Kielcach, iż dolegliwość ta ma charakter wyłącznie majątkowy, a nie prawny. Zaskarżone § 11 ust. 7 – 10 Regulaminu w żaden sposób nie naruszają interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Strona skarżąca nie wskazała na żaden przepis, z którego wynikałoby jej uprawnienie do wykonywania działalności gospodarczej przy pomocy pojemników na odpady określonego typu. Jednocześnie nie zostało naruszone uprawnienie skarżącej do wzięcia udziału w przetargu na podstawie art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Ustalenie to przesądza o bezzasadności zarzutów d) i g) skargi kasacyjnej.

Podobnie źródłem naruszenia interesu prawnego strony skarżącej nie jest art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Przepis ten określa obowiązki właściciela nieruchomości, stanowiąc, że "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nie sposób wywieść interesu prawnego lub uprawnienia, które mogłyby zostać naruszone przepisami Regulaminu. Strona skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów, nie jest beneficjentem żadnego uprawnienia mogącego wynikać z powyższego przepisu. Jest on bowiem skierowany do właścicieli nieruchomości, a nie do podmiotu wykonującego usługi odbioru odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie w pełni podziela rozważania Sądu pierwszej instancji. Tym samym bezzasadny jest zarzut f) skargi kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy że nie mógł odnieść skutku zarzut i) naruszenia przepisów art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców przez "oddalenie przez WSA skargi" i zaniechanie zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponownie stwierdzić należy, że Sąd odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność, a zatem nie orzekał o oddaleniu skargi. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jak odrzucenie skargi narusza wskazane przepisy. Oba artykuły zawierają dalsze jednostki redakcyjne, wobec czego zaniechanie ich konkretyzacji nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uzupełnienie podstaw kasacyjnych i odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Pozostaje zatem zarzut h) skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. "151 § 1" p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2a p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 8 i 11 k.p.a. Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym uznaniu, iż zaskarżenie Regulaminu jest niedopuszczalne, albowiem skarżąca nie dysponuje interesem prawnym. W konsekwencji zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd błędnie odrzucił skargę, podczas gdy została ona złożona zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś interes prawny strony skarżącej wynika z zarzutów a) – g) skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny stwierdza, że art. 151 p.p.s.a. nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne Ponadto Sąd Wojewódzki nie stosował tego przepisu, ponieważ nie oddalił skargi. Tym samym nie sposób uznać, aby przepis powyższy, określający przesłanki oddalenia skargi, mógł zostać naruszony przez wydanie postanowienia odrzucającego skargę. Dalej, Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 58 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a., ponieważ ich także nie stosował. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. (k. 138v, s. 20 uzasadnienia postanowienia). Jest to odmienna jednostka redakcyjna od pkt. 5, wskazującego na braki w zakresie zdolności sądowej i procesowej, oraz od pkt. 6, nakazującego odrzucenie skargi, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Ponieważ art. 58 § 1 pkt 5 i 6 nie stanowiły podstawy odrzucenia skargi, to nie zostały one naruszone. WSA w Kielcach nie naruszył także art. 53 § 2a p.p.s.a. Przepis ten określa termin wniesienia skargi i stanowi, że "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie". Podstawą odrzucenia skargi nie było jednak naruszenie terminu do jej wniesienia. Art. 53 § 2a p.p.s.a. określa wyłącznie termin wniesienia skargi, a nie statuuje prawa skarżącego do wniesienia skargi – a tym samym nie stanowi podstawy dopuszczalności skargi – z pominięciem pozostałych przepisów, w tym w szczególności zastosowanego w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Sąd nie naruszył także art. 8 i art. 11 k.p.a. Zgodnie z art. 1 pkt 1) k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Kodeks normuje także inne kategorie spraw, określone w pkt. 2-6 art. 1 k.p.a. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie jest decyzja administracyjna, ani jakikolwiek akt lub czynność podejmowane w trybie k.p.a. Stąd Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przepisów, w szczególności biorąc pod uwagę, iż uchwalenie aktu prawa miejscowego nie następuje w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaskarżone postanowienie odrzucające skargę poddaje się natomiast kontroli kasacyjnej w zakresie powołanych art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Oba wspomniane przepisy zostały przez Sąd pierwszej instancji zastosowane.

W dotychczasowym orzecznictwie, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, wskazuje się, iż skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (wyroki NSA: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 stwierdził, że do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, gdyż nie ma ona charakteru actio popularis (zob. stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 4793/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Jak już wskazano, podstawy takiego stwierdzenia próżno szukać w art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6d ust. 1 u.c.p.g. oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców. Powyższe przepisy określają obowiązki właściciela nieruchomości oraz ustanawiają obowiązek rozpisania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i na zagospodarowanie tych odpadów. Stwierdzenie, iż nie zostało ograniczone uprawnienie skarżącej do wzięcia udziału w przetargu, przesądza o bezzasadności powoływania się na naruszenie jej interesu prawnego. Nie są trafne wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż skarżąca poczyniła ogromne nakłady finansowe na zakup określonych pojemników na zbieranie odpadów, zaś amortyzacja tych pojemników została określona na kilka lat. Odnosząc się do tej argumentacji podkreślić trzeba, że art. 101 ust. 1 u.s.g. opiera się na obowiązku wykazania nie tylko istnienia, co wręcz naruszenia wspomnianego interesu. Skoro tak, to skarżąca spółka winna była wykazać, iż istniejące przepisy prawne przyznają jej uprawnienie do świadczenia usług odbioru śmieci przy pomocy pojemników, którymi podmiot ten dysponuje. Jednakże uprawnienie takie nie wynika ani z art. 5 ust. 1 pkt 1, ani z art. 6d ust. 1 u.c.p.g. Tym samym słusznie WSA w Kielcach przyjął, iż skarga R. Sp. z o. o. w W. opiera się wyłącznie o naruszenie jej interesu majątkowego, a nie prawnego. W konsekwencji zarzut h) skargi kasacyjnej w części dotyczącej naruszenia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega oddaleniu jako bezzasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony.