Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 822/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz M. H. i Z. H. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym, planowanego do realizacji w L. przy ul. I. , na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr. 1423, obręb P..

Na uzasadnienie tej decyzji podano, że w wyniku rozpoznania wniosku M. H. i Z. H. Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalił na rzecz inwestorów warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym oraz zadaszenia nad częścią istniejącego tarasu, planowanej do realizacji na wskazanej nieruchomości. Decyzja powyższa została uchylona w całości, a sprawa przekazana do rozpatrzenia przez organ I instancji, na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...].

Następnie Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...]ponownie ustalił na rzecz wnioskodawców, warunki zabudowy dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Badając sprawę w trybie odwoławczym kolegium uznając, iż decyzja I instancji nie narusza prawa, rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] - utrzymało ją w mocy. Ze skargą na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wystąpiła G. C.. Po rozpoznaniu powyższej skargi, kolegium decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyliło w całości zaskarżoną decyzję kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję prezydenta miasta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., uchyliło wydane rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Dokonując ponownej analizy niniejszej sprawy Prezydenta Miasta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ I instancji wskazał, że przed opracowaniem kolejnego projektu decyzji pismem z dnia 18 kwietnia 2012 r. ponownie zawiadomiono strony postępowania administracyjnego o rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 21 maja 2012 r. G. C. podtrzymała swoje stanowisko, deklarując równocześnie, że chce również być informowana w przedmiotowej sprawie. Natomiast inwestorzy M. i Z. H. pismem z dnia 23 maja 2012 r. złożyli wniosek, w którym ograniczyli zakres planowanej inwestycji i wnieśli o wydanie warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalno-usługowym i wyłączenie z zakresu decyzji budowy zadaszenia nad częścią istniejącego tarasu w budynku. Następnie organ przeanalizował ponownie charakter zabudowy i sposób zagospodarowania terenów w sąsiedztwie i sporządził projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, jednak strony nie wniosły żadnych uwag.

Po ponownej analizie organ I instancji ustalił, iż istniejący budynek mieszkalno-usługowy -na działce przy ul. I. w L. zlokalizowany jest w zespole zabudowy zwartej mieszkalno-usługowej ograniczonej ul. I. obejmujący kwartał złożony z budynków I. 14, 16, 18, 22, 24, 28, 30 i 32. Z uwagi na taki charakter zabudowy wszystkie istniejące budynki zostały wybudowane bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich i stykają się ze sobą ścianami bocznymi i tylnymi, często wzajemnie zazębiając się ze sobą. Ustalono ponadto, że w bezpośrednim sąsiedztwie występuje zabudowa usługowo-mieszkalna, trzykondygnacyjna utworzona przez budynki przy ul. I. nr 28 i nr 32. Dlatego, jak stwierdził organ, planowana nadbudowa kondygnacji mieszkalnej nad istniejącym dwukondygnacyjnym środkowym budynkiem jest kontynuacją funkcji, gabarytu, formy oraz linii zabudowy i nie zmienia charakteru zabudowy, a zatem spełnia wymagania nowej zabudowy. Ponadto inwestor planując nadbudowę III kondygnacji uwzględnia istniejące okna wykonane na granicy działki w ścianie północno-wschodniej sąsiedniego budynku na działce nr 207. Stąd też na wycofanej tylnej ścianie istniejącego budynku, projektuje wykonanie dachu wyłącznie jednospadowego ze spadkiem w kierunku ulicy, nawiązującego formą spadkiem oraz wysokością do zabudowy sąsiedniej. Ponadto objęty wnioskiem budynek posiada dostęp do mediów oraz istniejący i nie ulegający żadnym zmianom dostęp do drogi publicznej - ul. I., poprzez przylegający do działki inwestora pasaż pieszy. Inwestycja także nie narusza przepisów odrębnych. Mając na uwadze przeprowadzoną analizę organ I instancji ustalił, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania ustawowe określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dalszych rozważaniach organ I instancji wskazał, iż na potrzeby niniejszego postępowania przeanalizowano również zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.", a także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dla analizowanego terenu utraciły moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r. Jak stwierdził organ planowane zamierzenie nie jest inwestycją produkcyjną lokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie jest linią kolejową obiektem liniowym i urządzeniem infrastruktury technicznej, ani zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 powyższej ustawy. Na podstawie egzemplarza archiwalnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., zatwierdzonego w dniu [...] r. uchwałą Rady Miejskiej L. Nr [...] ustalono także, iż teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą.

G. C. kwestionując powyższe rozstrzygnięcie wniosła odwołanie Decyzji prezydenta miasta zarzucono obrazę § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 61 ust. 2, art. 62 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie wskazano, że prezydent ustalił, że dopuszczalna jest rozbudowa istniejącego budynku poprzez wykonanie nadbudowy. Odnosząc się do tego, wskazano, iż lokalizacja obiektu budowlanego jest dopuszczalna bezpośrednio przy granicy działki jeśli jednocześnie nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy działki ze względu na rozmiary działki oraz jeśli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy jej granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych. Podkreślono także, iż zasadą jest sytuowanie nowych budynków w odległości min. 3 m od granicy działki. Sytuowanie budynków w odległości mniejszej jest wyjątkiem od zasady. Zatem interpretacja przepisów dot. opisanego wyżej wyjątku od zasady sytuowania nowych budynków powinna być ścisła, a w żadnym wypadku rozszerzająca. Dalej podniesiono, iż prezydent miasta wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na dwie różne podstawy prawne oraz dwa różne stany faktyczne. Przytoczono § 12 ust. 3 rozporządzenia i § 12 ust. 4 rozporządzenia, wskazując, że decyzja nie zawiera zastrzeżenia, dot. możliwości stawiania ściany budynku bez otworów okiennych. Zdaniem odwołującej się nie jest dopuszczalna kompilacja przywołanych wyżej dwóch różnych podstaw prawnych. Jak wynika z powyższego, w razie gdy ściana ma mieć otwory okienne, powinna zostać zachowana odległość min. 1,5 m, zaś w sytuacji gdy ściana nie ma otworów okiennych bądź drzwiowych, może być sytuowana na granicy działki. Natomiast w niniejszej sprawie inwestor chce budować przy granicy swojej działki ścianę z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z obrazą cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dalej wskazano, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, działka budowlana powinna posiadać dostęp do drogi publicznej. Działka, na której planowana jest nadbudowa takiego dostępu nie posiada, zatem i w tym zakresie wydana decyzja obraża przepisy cyt. ustawy. Dodatkowo wskazano, iż w chwili obecnej toczy się w dalszym ciągu postępowanie dot. legalności dobudówki, którą rozbudowywać chcą skarżący zatem wydaje się niecelowe, na obecnym etapie, rozstrzyganie kwestii możliwości rozbudowy obiektu, co do którego może zapaść rozstrzygnięcie nakazujące dokonanie jego rozbiórki.

Rozpoznając odwołanie na tle zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., stwierdziło, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647). Stosownie do art. 59 ust. 1 cyt. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko konkretny teren pod konkretną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ administracji w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Podkreślenia wymaga, iż jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy kryteria, właściwy organ administracji zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy. W tym względzie nie pozostawiono organowi żadnej możliwości rozstrzygania w sposób uznaniowy.

Dalej kolegium wskazało, że przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę J. Ł., analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji, wskazuje, iż dla terenu objętego wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z opracowania tego wynika, iż szerokość frontu działki wynosi ok. 10 m. Natomiast granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od granic działki nr 1423, co jest zgodne z przepisem § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, według którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Dalej autorka analizy wskazała, m. in. iż działka nr 1423 usytuowana jest na terenie jednego z czterech zespołów niskiej zwartej zabudowy dywanowej, o funkcji usługowo-mieszkalnej, zlokalizowanych po stronie południowo-wschodniej ul. K., z dostępem drogą wewnętrzną działką nr 1873dr ul. I. oraz okalającymi je ciągami pieszymi. Przedmiotowa działka zabudowana na całej szerokości, budynkiem usługowo-mieszkalnym, dwukondygnacyjnym, z płaskim dachem, niepodpiwniczonym. Budynek po obu stronach ścian szczytowych styka się z sąsiednimi, narożnymi budynkami, również usługowo-mieszkalnymi wyższymi o jedną kondygnację. Od frontu kondygnacja usługowa na parterze zlicowana z linią zabudowy sąsiednich budynków, a I piętro wysunięte nad teren działki, natomiast elewacja tylna parteru zlokalizowana na granicy zabudowanej działki nr 1427, z kondygnacją I piętra wycofaną w kierunku frontu, a nad częścią parteru budynku wykonany został taras przy ścianie szczytowej budynku na działce nr 1422, jednocześnie odsunięty od tylnej ściany drugiego sąsiedniego budynku położonego na działkach nr 207 i 1176/21.

Kolejno wskazano, że budynek posiada istniejący dostęp do drogi publicznej działką drogi nr 1873 ul. I. oraz istniejące wejście do budynku w elewacji frontowej zlokalizowanej wzdłuż pasażu pieszego przebiegającego po stronie południowo-wschodniej zespołu budynków, stykającego się prostopadle z działką drogi wewnętrznej ulicą I.. Działki sąsiednie o numerach 207, 1176/21 (od południowego zachodu) i 1422 (od północnego wschodu) zabudowane są odpowiednio budynkami: 1) trzykondygnacyjnym (z poddaszem użytkowym) narożnym budynkiem usługowo-mieszkalnym tworzącym zwartą zabudowę z budynkiem inwestora, o nieregularnej formie bryły oraz dachu; mansardowym dachem od frontu nad częścią budynku od południowego zachodu, krytym dachówką oraz płaskim krytym papą w części frontowej od strony pasażu pieszego, na narożu od południowego wschodu i bocznej z północnego-wschodu, sąsiadującej z budynkiem inwestora. W tylnej ścianie budynku na granicy z działką inwestora na II i III kondygnacji zostały wykonane dwa pasy okien wychodzące w kierunku istniejącego stropodachu i oddalonego tarasu nad I kondygnacją. Budynek również posiada istniejący dostęp do drogi publicznej działką drogi nr 1873 ul. I. oraz istniejące wejście do budynku w elewacji zlokalizowanej wzdłuż pasażu pieszego przebiegającego po stronie południowo-wschodniej zespołu budynków, stykającego się prostopadle z działką drogi wewnętrznej ulicą I., 2) dwukondygnacyjnym również narożnym budynkiem usługowo-mieszkalnym (z poddaszem użytkowym), z dachem dwuspadowym w układzie kalenicowym z naczółkiem od strony północno-wschodniej, w pasie środkowym elewacji frontowej i tylnej dach z wysokimi szczytami, kryty dachówką, wysokość budynku zbliżona do trzykondygnacyjnego budynku zlokalizowanego na działkach nr 207 i 1176/21. Ściana boczna przy granicy z budynkiem inwestora zazębia się, stąd elewacja frontowa posiada mniejszą szerokość, natomiast elewacja tylna jest zdecydowanie szersza przysłaniając część II kondygnacji tylnej elewacji budynku inwestora. Budynek posiada istniejący dostęp do drogi publicznej działką drogi nr 1873 ul. I. oraz istniejące dwa wejścia do budynku w elewacji frontowej zlokalizowanej wzdłuż pasażu pieszego przebiegającego po stronie południowo-wschodniej zespołu budynków, stykającego się prostopadle z działką drogi wewnętrznej ulicą I. i drugie od strony elewacji bocznej z chodnika w pasie drogi ul. I..

Inne działki w obszarze analizowanym, zlokalizowane na terenie wspomnianych czterech zespołów niskiej zwartej zabudowy dywanowej, zabudowane są budynkami o bardzo nieregularnych bryłach, o funkcji usługowo-mieszkalnej, jedno-, dwu- i trzykondygnacyjnymi, z dachami o różnej konstrukcji, płaskimi stropodachami lub mansardowymi, czy dwuspadowymi i łamanymi, z lukarnami, albo oknami połaciowymi, kryte dachówką lub blachą niektóre budynki posiadają podpiwniczenie. Wszystkie budynki wybudowane przy granicach działek, często z otworami okiennymi lub drzwiowymi wykonanymi w ścianach bocznych lub tylnych położonych na granicy sąsiedniej zabudowanej działki. Budynki najczęściej o nieregularnych kształtach zazębiają się wzajemnie ze sobą tworząc wrażenie wzajemnego przenikania.

Mając na względzie fakt, iż planowana inwestycja polega na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym już budynkiem mieszkalno-usługowym organ zasadnie przyjął, iż linię zabudowy (nadbudowy) wyznacza istniejący budynek inwestora. W tych okolicznościach sprawy, nie został wyznaczony nowy wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż należy przyjąć, iż nie ulegnie on zmianie i wynosi obecnie ok. 0,81. Należy się zgodzić także z ustaleniami urbanisty w zakresie określenia szerokości elewacji frontowej, która ze względu na szerokość istniejącego budynku inwestora, usytuowanego w zwartej zabudowie, pozostaje bez zmian, tj. ok. 10 m. Natomiast ustalono, iż wysokość projektowanej zabudowy stanowią trzy kondygnacje nadziemne, w tym także nadbudowane poddasze, nawiązujące do wysokości trzykondygnacyjnych budynków sąsiednich przy ul. I. nr 28 i 32. Określono także, iż wysokość najwyższej kalenicy dachu planowanej nadbudowy ma nawiązywać do wysokości budynków sąsiednich, maksymalnie w części środkowej może być wyższa o ok. 1,5m. Dokonując ustaleń w zakresie geometrii dachu organ zasadnie przyjął, iż dach winien być stromy jednospadowy w części nadbudowy, z możliwością zastosowania lukarn, ze spadkiem w kierunku elewacji frontowej o kącie nachylenia połaci od 30 do 45 stopni z tolerancją 5%. Do pokrycia dachu stromego zalecono dachówkę lub materiał imitujący dachówkę. Przy czym projektowana nadbudowa powinna nawiązywać do stromych dachów budynków sąsiednich o dachach dwuspadowych, w układzie kalenicowym, o zbliżonym kącie nachylenia połaci.

Zdaniem kolegium, podkreślić należy, iż planowana inwestycja nie polega na budowie nowego obiektu, lecz na nadbudowie istniejącego już budynku mieszkalnego. Tym samym nietrafny jest zarzut odwołującej, iż działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Z akt sprawy bezspornie wynika, iż objęty wnioskiem budynek posiada dostęp do mediów oraz istniejący i nie ulegający żadnym zmianom dostęp do drogi publicznej - ul. I., poprzez przylegający do działki inwestora pasaż pieszy. Inwestor planując nadbudowę III kondygnacji uwzględnił istniejące okna wykonane na granicy działki w ścianie północno-wschodniej sąsiedniego budynku na działce nr 207. Stad też na wycofanej tylnej ścianie istniejącego budynku, planuje wykonanie dachu wyłącznie jednospadowego ze spadkiem w kierunku ulicy, nawiązującego formą, spadkiem oraz wysokością do zabudowy sąsiedniej. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż tak wyznaczone parametry planowanej nadbudowy budynku usługowo-mieszkalnego odpowiadają charakterystyce urbanistycznej pod względem kontynuacji funkcji. Natomiast sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, zdaniem kolegium, pozwala na przyjęcie, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W ocenie kolegium, stwierdzić również należy, iż organ I instancji mając na względzie ochronę interesów osób trzecich w pkt 7 decyzji ogólnie określił, m. in. iż realizacja zamierzenia nie może pozbawiać dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wyjaśnienia wymaga, iż na obecnym etapie postępowania nie przeprowadza się szczegółowych ustaleń z tego zakresu. Ocena, czy planowana inwestycja będzie miała wpływ na dostęp światła dziennego do pomieszczeń budynków sąsiednich przeznaczonych na pobyt ludzi będzie należała do organu udzielającego pozwolenia na budowę. Także kwestia dotycząca stawiania ścian budynku w odpowiedniej odległości od granicy działki sąsiedniej będzie oceniana dopiero na etapie pozwolenia na budowę. To na tym etapie właściwy organ będzie badał, czy projektowana inwestycja nie naruszy dopuszczalnych norm technicznych. Natomiast w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2075/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA Wr 325/10). Tym samym zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ I instancji przepisów § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dot. zachowania odpowiedniej odległości w sytuowaniu ściany bez znów okiennych i z otworami okiennymi, od granicy działki sąsiedniej, należy uznać za niezasadny. Uwzględniając powyższy stan faktyczny i prawny sprawy kolegium zobowiązane było zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta L. utrzymać w mocy.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zażądała jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła obrazę § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 61 ust. 2, art. 62 i art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na uzasadnienie skargi podano, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych decyzji Prezydent Miasta L. oraz SKO ustalili, iż dopuszczalna jest rozbudowa istniejącego budynku poprzez wykonanie nadbudowy. Wskazać należy, iż lokalizacja obiektu budowlanego jest dopuszczalna bezpośrednio przy granicy działki jeśli jednocześnie nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy działki ze względu na rozmiary działki oraz jeśli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy działki istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż zasadą jest sytuowanie nowych budynków w odległości min. 3 m od granicy działki. Sytuowanie budynków w odległości mniejszej jest wyjątkiem od zasady. Zatem interpretacja przepisów dot. opisanego wyżej wyjątku od zasady sytuowania nowych budynków powinna być interpretowana ściśle a w żadnym wypadku nie podlega interpretacji rozszerzającej. Należy zauważyć, iż Prezydent Miasta L. wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na dwie różne podstawy prawne oraz dwa różne stany faktyczne (§ 12 ust. 3 rozporządzenia i § 12 ust. 4 rozporządzenia). Nie jest dopuszczalna kompilacja przywołanych wyżej dwóch różnych podstaw prawnych. Jak wynika z powyższego, w razie gdy ściana ma mieć otwory okienne - powinna zostać zachowana odległość min. 1,5, zaś w sytuacji gdy ściana nie ma otworów okiennych bądź drzwiowych, może być sytuowana na granicy działki. Jak wynika z powyższego w nin. sprawie inwestor chce budować przy granicy swojej działki ścianę z otworami drzwiowymi i okiennymi. Zatem zaskarżona decyzja została wydana z obrazą cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Nadto zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działka budowlana powinna posiadać dostęp do drogi publicznej. Działka, na której planowana jest nadbudowa takiego dostępu nie posiada zatem i w tym zakresie wydana decyzja obraża przepisy cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie dodać należy, iż w chwili obecnej toczy się w dalszym ciągu postępowanie dot. legalności dobudówki, którą rozbudowywać chcą Skarżący zatem wydaje się niecelowe na obecnym etapie rozstrzyganie kwestii możliwości rozbudowy obiektu co do którego może zapaść rozstrzygnięcie nakazujące dokonanie jego rozbiórki.

Skarżąca wskazała także, iż rozbudowa dobudówki spowoduje ograniczenie cyrkulacji powietrza w jej nieruchomości oraz wzrost zacienienia budynku. Okoliczności te mają istotne znaczenie zarówno ze względu na obniżenie komfortu mieszkania jak i rynkowej wartości nieruchomości. Okoliczności te rozpatrywać należy także w kontekście stanu zdrowia zstępnego skarżącej, który cierpi na astmę.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zwrócono uwagę, że zarzuty podniesione w skardze są tożsame z tymi, które zawarto w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Po wyznaczeniu terminu rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skarżąca wniosła pismo z dnia 29 października 2013 r., w którym podniosła, że autorka analizy urbanistycznej J. Ł. jest dyrektorem Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta w L., a zatem sporządzona przez nią analiza była nieobiektywna. Nadto wskazała, że działka nr 1423 nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ponieważ działki nr 1173/3 i 1174 nie są sklasyfikowane jako drogi. Do pisma dołączono dwie mapy geodezyjne (k. 100-103 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Należy wyjaśnić, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia będzie okoliczność, że decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe również, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego (organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń) w sprawie. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 138 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego., wyd. 12, Legalis 2012).

Podkreślić należy również, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647; dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wyrażona w tym przepisie zasada swobody w zagospodarowaniu terenu wyznacza jednocześnie ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy, a także, aby nie naruszało praw osób trzecich. Omawiana zasada rzutuje na przebieg postępowania lokalizacyjnego.

Stosownie natomiast do przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie ulega wątpliwości, że z cytowanego przepisu wynika, jaki zakres przyjmuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powinnością organu lokalizacyjnego jest bowiem ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki materialne, od których ustawa uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W efekcie poczynionych przez właściwy organ ustaleń wydawana jest decyzja, która zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie stwierdził, że istotne jest ustalenie, czy organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż należało decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Zdaniem sądu ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w tym zakresie były prawidłowe, a w szczególności prawidłowe było utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta L., albowiem nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do aspektów formalnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, należy powiedzieć, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Nadto zdaniem sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu w postępowaniu administracyjnym nie doszło również do uchybień procesowych, które mogłyby mieć wypływ na wynik sprawy. Następnie trzeba zaś powiedzieć, że sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, na podstawie których rozstrzygnięto sprawę warunków zabudowy w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności sąd doszedł do przekonania, że prawidłowo przyjęto, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, a tym samym spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Istotne jest w niniejszej sprawie – na co zwracał uwagę organ II instancji – że planowana inwestycja zlokalizowana jest w obrębie istniejącego budynku i polega wyłącznie na nadbudowie poddasza mieszkalnego. Nie jest to zatem inwestycja polegająca na budowie nowego budynku, ale na zmianie gabarytów budynku istniejącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nadbudowa budynku, która nie jest połączona ze zmianą sposobu jego użytkowania nie stanowi nowej zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a określając wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego (bez zmiany jego funkcji) organ powinien ograniczyć się do ustalenia kontynuacji jedynie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, a w przypadku rozbudowy istniejącego budynku winien on ponadto poprowadzić analizę w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 944/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Formułowano jednak również zdanie przeciwne, a mianowicie, że przez pojęcie nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 u.p.z.p., należy rozumieć również odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu (tak np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 591/07, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając dostrzeżone w orzecznictwie różnice w interpretacji omawianej kwestii, można – na gruncie niniejszej sprawy – przyjąć, że za sprawą charakteru inwestycji (nadbudowa budynku bez zmiany funkcji) wymóg dostępu do drogi publicznej musi być rozumiany w sposób logicznie powiązany ze specyfiką planowanej nadbudowy. Innymi słowy, wymóg dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji należało uznać za spełniony po wykazaniu, że cała działka inwestorów (w tym istniejący na niej budynek) ma dostęp do drogi publicznej, który to dostęp będzie wystarczający dla zapewnienia funkcjonowania planowanej nadbudowy. Zgodzić trzeba się w tym miejscu z poglądem, że "przez »dostęp do drogi publicznej« należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tylko przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu, ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju szlaku komunikacyjnego, który ten dostęp realizuje i jego parametrów technicznych. W sytuacji, gdy istnieją alternatywne możliwości dostępu, ich wybór leży w gestii inwestora" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 696/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec tego, w ocenie sądu trafne były ustalenia organów obu instancji wykazujące, że działka inwestorów (nr 1423) ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr 1873 (ul. I.) i poprzez wejście do budynku zlokalizowane wzdłuż pasażu pieszego stykającego się prostopadle z ul. I.. Uwzględnić przy tym należało omówioną w zaskarżonej decyzji specyfikę okolicznej zabudowy składającej się z kilkunastu budynków, które się ze sobą stykają itp., co powoduje, że ocena dostępności do drogi publicznej nie może być zbyt uproszczona i mechaniczna. Nadto pamiętać należy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana czy nadbudowana (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 900/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście – zdaniem sądu – trafnie organy przyjęły, że działka nr 1423 posiada wystarczający dostęp do drogi publicznej, a ustalenia tego nie podważyły również argumenty podnoszone przez skarżącą. Warto jeszcze zauważyć, że zasady doświadczenia życiowego wskazują, iż skarżącej, która nie zamieszkuje w nadbudowywanym budynku, nie będzie dotyczyła kwestia ewentualnej obsługi komunikacyjnej nadbudowanego poddasza mieszkalnego należącego do inwestorów.

Natomiast w zakresie pozostałych przesłanek zawartych w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skarżąca nie podnosiła żadnych zarzutów, a i sąd administracyjny nie dopatrzył się naruszenia prawa przy ich ustalaniu przez organy obu instancji. Wobec tego należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przechodząc zaś do zarzutu podniesionego w skardze, że zaskarżona decyzja narusza przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), trzeba zauważyć, że zarzut ten skarżąca podniosła już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a organ odwoławczy zarzuty te odparł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu twierdzenia organu II instancji w tym zakresie były prawidłowe, ponieważ organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. W tym stanie rzeczy nie można więc postawić zaskarżonej decyzji skutecznie zarzutu naruszenia rozporządzenia będącego aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, a więc argumentacja skarżącej w tym zakresie i na obecnym etapie (ustalenie warunków zabudowy) nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z tym, co już powiedziano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, skarżąca będzie mogła argumenty dotyczące otworów okiennych i odległości budynku od granicy działki podnosić w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to jest w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.

Jeśli zaś chodzi o sugestie skarżącej dotyczące osoby sporządzającej analizę urbanistyczną, stanowiącą załącznik do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, to trzeba wskazać, że w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Natomiast analiza urbanistyczna jest integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i tak jak sam projekt tej decyzji, również ona powinna być sporządzona przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, projekt decyzji organu I instancji został sporządzony przez osobę uprawnioną, to jest przez mgr inż. arch. J. Ł., a sama decyzja została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez jego zastępcę. Okoliczność, że autor projektu decyzji, w tym analizy urbanistycznej, jest jednocześnie pracownikiem urzędu miejskiego nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, trudno dopatrzyć się nieprawidłowości przy sporządzaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących zacienienia działki skarżącej i cyrkulacji powietrza oraz wartości rynkowej nieruchomości, a także komfortu życia skarżącej i jej rodziny, to godzi się zauważyć, że kwestie tego typu nie są badane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, nie podlegają rozważaniom na etapie kontroli decyzji dokonywanej przez sąd administracyjny.

Podsumowując należy powiedzieć, że skoro w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie wykazano, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, to nie można było odmówić inwestorom ustalenia warunków zabudowy. W ocenie sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.