Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3443/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. U. i A. U. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji gruntów leśnych oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (dalej również: "Dyrektor Generalny") z [...] października 2018 r., znak: [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Na mocy tej decyzji Dyrektor Generalny, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez H. i A. U. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej również: ,,Dyrektor RDLP"), z dnia [...] października 2016 r., znak [...], ustalającą skarżącym jako sprawcom wyłączenia opłatę dwukrotnej należności w wysokości 5 010,66 zł za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie 0,0180 ha gruntów leśnych z produkcji wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...].

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Dyrektor RDLP w [...] w dniu [...] listopada 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...], niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909). Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek informacji wynikających z pisma Lasów Miejskich [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] dotyczących podejrzenia o wyłączenie przez H. i A. U. gruntu leśnego z produkcji leśnej na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], poprzez wybrukowanie terenu kostką [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego, Dyrektor RDLP w [...] wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] i ustalił sprawcom wyłączenia – H. i A. U., opłatę dwukrotnej należności (5 542,02 zł) za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji 0,0180 ha gruntów leśnych, stanowiących lasy ochronne o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w rejonie ul. [...] na terenie [...]. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił, że strona dokonała wyłączenia poprzez wybrukowanie gruntów leśnych kostką w celu utworzenia dogodnego dojazdu do sąsiedniej działki. Dyrektor RDLP stwierdził również, że przedmiotowy teren nie był przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze i nieleśne i w związku z tym uznał, że zastosowanie ma art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: "u.o.g.r.l."). Opisana wyżej decyzja Dyrektora RDLP z [...] maja 2014 r. została zaskarżona przez H. i A. U. Dyrektor Generalny po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] uchylił zaskarżone rozstrzygniecie Dyrektora RDLP, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.

II.2. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego Dyrektor RDLP w decyzji z dnia [...] października 2016 r. ustalił sprawcom wyłączenia H. i . i A. U. opłatę dwukrotnej należności w wysokości 5.010,66 zł za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie w sierpniu 2011 r. o powierzchni 0.0180 ha gruntów leśnych, z produkcji leśnej pod dojazd do działki ew. nr [...] z obrębu [...] w [...] (wybrukowany kostką [...]), stanowiących lasy ochronne o typie siedliskowym bór świeży, wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...], oznaczonych kolorem zielonym na załączonej do decyzji mapie w skali 1:500. W toku postępowania Dyrektor RDLP ustalił, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona w [...], od 2008 roku stanowi użytek Ls o pow. 0,0387 ha, będący we władaniu Prezydenta [...]. Okoliczność ta została potwierdzona wypisem z rejestru gruntów z dnia [...].08.2013 r., znak: [...]. Ponadto, Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] w piśmie kierowanym do Lasów Miejskich [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] potwierdziło, że działka ew. nr [...] z obrębu [...], od 2008 r. stanowi grunt leśny. Opisana powyżej decyzja została również oparta o ustalenie, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi las ochronny o typie siedliskowym [...] - [...]. Okoliczność tę potwierdziły Lasy Miejskie [...], który to organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] poinformował Dyrektora RDLP, iż na podstawie oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2014 r., określono typ siedliskowy lasu dla ww. działki jako [...] - [...]. W tym zakresie organ I instancji podkreślił również, że las na ww. działce stanowi las ochronny z uwagi na fakt, że cała powierzchnia gruntów leśnych w granicach administracyjnych m. st. Warszawy stanowiła lasy ochronne na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodatkowo, w art. 77. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawodawca przyjął, że lasy zaliczone do lasów ochronnych na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stają się lasami ochronnymi w rozumieniu ustawy. Jednocześnie, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że działka leśna o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...] od 1 stycznia 2004 r. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również dla działki tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].10.1992 r. Nr [...],poz. [...]) stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Natomiast według ustaleń uchylonego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość położona przy ul. [...] w [...], działka ewidencyjna o nr [...] z obrębu [...] znajdowała się w obszarze funkcyjnym oznaczonym symbolem [...] o przeznaczeniu terenu: ochrony systemu przyrodniczego miasta. W obszarze preferowało się utrzymanie i ochronę lasów i innych terenów biologicznie czynnych. Dyrektor RDLP ustalił, że wyłączenia gruntu leśnego o powierzchni 0,0180 ha z produkcji leśnej, na działce ewidencyjnej nr [...] z [...] w [...], poprzez wybrukowanie kostką [...] dojazdu do działki ew. nr [...], dokonali w sierpniu 2011 r. H. i A. U. Okoliczność ta została stwierdzona w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2014 r., wizji lokalnej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...], podczas której pracownik RDLP w [...] M. R. oraz pracownik Lasów Miejskich [...] B. D. dokonali pomiaru gruntu leśnego wybrukowanego kostką [...], który stanowi 0,0180 ha. Wizja lokalna odbyła się przy udziale i akceptacji przedstawiciela H. i A. U. Jak wynika również z materiału dowodowego, podczas czynności złożono oświadczenie, co zostało ujawnione w protokole z oględzin z dnia [...] stycznia 2014 r., iż "konieczność wybrukowania drogi dojazdowej przez państwa [...] (właścicieli działki nr [...]) do działki [...] powstała w sierpniu 2011 r.". Organ przyjął również, że powyższe ustalenie potwierdza treść pisma pełnomocnika strony z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym pełnomocnik wskazywał, iż działanie jego mocodawców polegało na wybrukowaniu na swój koszt części działki nr [...], tak aby umożliwić dojazd do posesji. Wyliczając należności wskazaną w osnowie decyzji organ I instancji kierował się właściwymi cenami drewna, a nadto oparł się na stanowisku wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 roku, sygn. akt IV Sa/Wa 1989/15, zgodnie z którym do wyliczenia dwukrotnej należności w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy przyjąć "stosowną stawkę w dacie zrealizowania nielegalnych działań". Wobec powyższego orzeczenia Dyrektor RDLP przyjął cenę drewna, obliczoną według średniej ceny drewna uzyskanej przez nadleśnictwa za pierwsze trzy kwartały 2010 r. która obowiązywała w dacie zrealizowania wyłączenia przedmiotowego gruntu leśnego z produkcji leśnej tj. w sierpniu 2011 roku. Oceniając tak ustalone okoliczności faktyczne organ odwołał się do art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z który w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Jednocześnie organ podkreślił, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że przewidziana w art. 28 ust. 1 ustawy sankcja administracyjna ma charakter prewencyjny i została wprowadzona w celu zapobieżenia naruszaniu przepisów zapewniających ochronę gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu zaistniałe w sprawie okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że H. i A. U. w 2011 roku w konsekwencji wybrukowania kostką [...] pow. 0,0180 ha działki leśnej nr [...] z obrębu [...] w [...], wyłączyli ten grunt leśny z produkcji leśnej, niezgodnie z przepisami ww. ustawy. W tym zakresie organ, powołując się na orzecznictwo (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2261/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/11) wskazał, że przez ,,wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Organ nie ustala więc czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. Jednocześnie, nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne, las nie traci przez to swego charakteru. Z art. 24 ustawy o lasach wynika bowiem ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Ponadto, w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują żadnych wyjątkowych sytuacji, które umożliwiałyby organowi odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności jeżeli są spełnione warunki art. 28 ust 1. tej ustawy. W związku z tym, że przedmiotowe grunty leśne stanowią lasy ochronne, organ stosownie do przepisów art. 12 ust. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonał podwyższenia należności o 50%. Reasumując, organ stwierdził, iż wobec ustalenia okoliczności potwierdzających wyłączenie na działce o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w [...] gruntu leśnego z produkcji leśnej o pow. 0,0180 ha przez H. i A. U. w 2011 roku, niezgodnie z przepisami ww. ustawy, w sytuacji gdy nie było możliwości ich wyłączenia (art. 28 ust 1), Dyrektor RDLP ustalił i nałożył na ww. osoby opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

II.3. Odwołanie od decyzji Dyrektora RDLP złożyli skarżący reprezentowani przez adwokata.

II.4. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Generalny utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności podkreślił, że Dyrektor RDLP wszczął z urzędu, postępowanie administracyjne z uwagi na stwierdzenie nielegalnego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], w [...]. Zaznaczył również, iż fakt, że działka ewidencyjna stanowi grunty leśne (Ls), potwierdza wypis z rejestru gruntów i budynków. Zdaniem organu tożsame wnioski można wywieść w oparciu o treść pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] kierowanego do Lasów Miejskich - [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], z którego to pisma wynika, że w 2008 r. w wyniku modernizacji ewidencji i budynków doprowadzono zapisy użytków gruntowych do zgodności z wymogami załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dostępną dokumentacją źródłową (przeprowadzona w 1999 r. gleboznawcza klasyfikacja gruntów) ze stanem faktycznego użytkowania nieruchomości. W wyniku powyższego w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] ujawniono działkę [...] z obrębu [...] oznaczoną jako grunt leśny. Zdaniem Dyrektora Generalnego za uznaniem nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem jako gruntu leśnego przemawiał również poprzedni plan miejscowy, zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 1992 r., który to plan przeznaczał teren działki ewidencyjnej nr [...] pod obszar funkcjonalny o symbolu [...] (ochrona systemu przyrodniczego miasta). Ponadto, dla ww. działki nie został sporządzony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani też nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. W ocenie Dyrektora Generalnego przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i dopuszczenie dowodu z pisma Lasów Miejskich - [...] z dnia [...] września 2013 r., na okoliczność preferowanego w przyszłości-sposobu wykorzystania działek i o numerze ewidencyjnym [...], jako drogi dojazdowej ze względu na wielkość, usytuowanie pomiędzy zabudowanymi nieruchomościami oraz faktyczny sposób wykorzystania i z pisma Lasów Miejskich - [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., na okoliczność wieloletniego użytkowania działki nr [...], jako drogi dojazdowej, pozostaje bez wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że preferowany w przyszłości sposób wykorzystania działki jako drogi dojazdowej nie może stanowić na obecnym etapie rozpatrywania sprawy okoliczności umożliwiającej stwierdzenie, że nie doszło do wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Z uwagi na powyższe okoliczność Dyrektor Generalny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP.

III.1. Z powyższą decyzją Dyrektora Generalnego nie zgodzili się skarżący H. U. oraz A. U. W skardze, wniesionej przez adwokata zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania całości zebranego materiału dowodowego oraz błędną wybiórczą interpretację materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], która potwierdza, że na długo przed 2011 r. działka była wykorzystywana jako działka dojazdowa widniejąc w ewidencji gruntów do 2008 r. jako użytek "dr/ls",

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez brak zbadania całości zebranego materiału dowodowego oraz błędną wybiórczą interpretację materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego w piśmie Lasów Miejskich - [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], z którego wynika, że do zmiany sposobu użytkowania nieruchomości musiało dojść znacznie wcześniej niż w 2011 r. poprzez wybrukowanie kostką [...],

- art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. w związku z art. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, polegające na przyjęciu że działka [...] była przedmiotem "produkcji leśnej", czego wyłączenie miałoby nastąpić w 2011 r., podczas gdy na długo przed tą datą działka nie spełniała nawet definicji lasu, a tym samym nie mogła być przedmiotem gospodarki lub produkcji leśnej, ponieważ była pozbawiona drzewostanu i nie mogła służyć tego typu celom;

- art. 28 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającym na błędnym ustaleniu, że doszło do "wyłączenia z produkcji leśnej" w 2011 r. poprzez zmianę użytkowania na nieleśne, podczas gdy działka nie była użytkowana leśnie już przed tą datą,

- art. 189g k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo upływu określonego w tym przepisie 5-letniego okresu ustalonego przez organ naruszenia prawa.

III.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Generalny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że bezzasadny jest zgłoszony przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących zarzut przedawnienia. Pełnomocnik skarżących powołał się na art. 189g k.p.a. Zgodnie z art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Powołany przez pełnomocnika skarżących przepis nie mógł mieć w ogóle w niniejszej sprawie zastosowania. Otóż art. 189g k.p.a. został dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2013 r.

IV.3. Bezzasadne są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Orzekające w sprawie organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania orzeczenia. Ustaleń poczynionych przez organy nie podważa w szczególności pismo Lasów Miejskich - [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...]. Otóż w piśmie tym, skierowanym do Biura Ochrony Środowiska Urzędu [...] w odpowiedzi na pismo w sprawie wycinki drzew i wybudowania drogi dojazdowej na działce leśnej nr [...], opisano przede wszystkim nieskuteczne starania Lasów Miejskich o usunięcie naniesień z uwagi na brak tytułu prawnego do tej działki. Jedynie w końcowej części tego pisma zwrócono uwagę, że w związku z wieloletnim korzystaniem z tej działki jako drogi dojazdowej "dyskusyjne wydaje się być stwierdzenie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej". Pismo to w żaden sposób nie było wiążące dla organów orzekających w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, które to organy samodzielnie ustalają, czy zaszły okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Skarżący zdają się przy tym nie zauważać, że Lasy Miejskie w dalszym toku postępowania zmieniły zdanie domagając się od Dyrektora RDLP wszczęcia postępowania w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Podobnie nie jest zasadny zarzut pominięcia przez orzekające organy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę. Otóż decyzja ta dotyczy działki nr [...] i nie obejmuje jakichkolwiek robót budowalnych na działce nr [...], do której skarżący nie mieli i nie mają tytułu prawnego. Uchodzi również uwadze skarżących, że wspomniane pozwolenie na budowę było poprzedzone decyzją Dyrektora RDLP z [...] stycznia 2002 r. o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji leśnej części działki leśnej nr [...] (tj. 0,0268 ha z 0,1504 ha) pod budowę budynku mieszkalnego wraz z ciągani komunikacyjnymi. Oznacza to, że pozostała cześć działki nr [...] nie została wyłączona z produkcji leśnej. W aktach sprawy znajduje się również informacja skierowana do skarżącego o decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2001 r. o wyrażeniu zgody na przeznaczenie w planie miejscowym 20 % działki leśnej nr [...] na zabudowę jednorodzinną z równoczesnym warunkiem utrzymania trwałej uprawy leśnej na pozostałej powierzchni tej działki. Reasumując ten fragment uzasadnienia, orzekające w sprawie organy nie naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oceniając zebrany materiał dowodowy.

IV.4. Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przy czym przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l.). W świetle powołanego przepisu należy przyjąć, że organ w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. nie ustala, czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu (por. np. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., II OSK 2261/14, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości, że wybrukowanie części gruntu uniemożliwia prowadzenie na tym gruncie produkcji leśnej. Ergo, czynność taka zasadnie została zakwalifikowana jako wyłączenie części działki nr [...] z produkcji leśnej. Bezzasadne są również zarzuty skargi, jakoby działka nr [...] nie mogła być objęta decyzją z art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., albowiem działka ta: "nie spełniała nawet definicji lasu, a tym samym nie mogła być przedmiotem gospodarki lub produkcji leśnej, ponieważ była pozbawiona drzewostanu i nie mogła służyć tego typu celom". Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l., gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: 1) określone jako lasy w przepisach o lasach; 2) zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej; 3) pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Po pierwsze, działka nr [...] w chwili wyłożenia jej kostką brukową przez skarżących w 2011 r. w ewidencji gruntów i budynków była sklasyfikowana jako las (Ls). Jak wynika z pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] lutego 2013 r., w trakcie modernizacji w 2008 r. dostosowano dotychczasowe oznaczenie (dr/LsV – drogi leśne) na las (Ls), zgodnie z wytycznymi zawartymi w załączniku nr 6

Do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034; dalej:). Zgodnie z punktem 10 załącznika nr 6, do użytków "Lasy – Ls" zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W odniesieniu do gruntów leśnych dane z ewidencji gruntów i budynków, inaczej niż w odniesieniu do gruntów rolnych, nie mają co prawda charakteru rozstrzygającego, ale wypisy z ewidencji gruntów korzystają tu z domniemania prawdziwości zawartych w nich danych (art. 76 § 1 k.p.a.). Skarżący nie przedstawili dowodów podważających zakwalifikowanie działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków jako las. Po drugie, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Tymczasem jak wynika ze wspomnianego pisma Biura Geodezji i Katastru z [...] lutego 2013 r. oraz map z 2002 r., przed modernizacją działka nr [...] stanowiła drogę leśną (symbol dr/Ls). Już ta okoliczność, w świetle art. 2 ust. 2 pkt u.o.g.r.l. uzasadniała przyjęcie, że działka ta podlegała ochronie na podstawie u.o.g.r.l. Zresztą charakter leśny w przeważającej części ma wciąż działka nr [...] (na której zlokalizowany jest dom skarżących) i korzystanie przez skarżących z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do działki nr [...] (aczkolwiek działka nr [...] jest zlokalizowana bezpośrednio przy ul. [...]) nie kłóci się z leśnym charakterem działki nr [...]. Podkreślenia przy tym wymaga, że orzekające w sprawie organy takiego prawa skarżącym nigdy nie odmawiały (zob. też k. 39). Po trzecie, wbrew twierdzeniom skarżących, zarówno w świetle mapy z [...] lutego 2014 r., jak i zdjęć satelitarnych (k. 31 akt administracyjnych oraz k. 32-37 akt sądowych), na działce tej wciąż znajduje się roślinność leśna (wysokie sosny), a nadto działka ta prowadzi do większych kompleksów leśnych. Po czwarte, działanie faktyczne skarżących polegające na wyłożeniu gruntu kostką brukową nie mogą doprowadzić do zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny. Otóż zmiana ta, w świetle przepisów ustawy o lasach (zob. m. in. art. 13 ust. 2 i 3) oraz art. 7 u.o.g.r.l., musi być poprzedzona wydaniem stosowanych aktów administracyjnych. Samo faktyczne działanie nie może doprowadzić do wyłączenia ochrony przewidzianej w powołanych ustawach (zob. np. art. 13 ust. 1 oraz 24 ustawy o lasach, a także art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.). Pogląd taki koresponduje z podstawowym celem ustawy o lasach, jakim jest zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (zob. art. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt ustawy o lasach). W tym aspekcie należy przypomnieć, że dążenie do zachowania lasów stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony środowiska (art. 5 Konstytucji RP), a także obowiązku władz publicznych do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 15 maja 2006 r., P 32/05 (OTK-A 2006/5/56) stwierdził, że przewidziane w ustawie o lasach ograniczenia praw właścicieli lasów podyktowane są potrzebami ochrony środowiska stanowiącego szczególną wartość konstytucyjną. Jako składnik środowiska, lasy są bowiem czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym. Przyjęcie poglądu skarżącej, że poprzez faktyczne działania dany grunt przestaje być lasem, pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi celami ustawy o lasach oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych oraz powołanymi wartościami konstytucyjnymi. Na zagrożenia dla środowiska, jakie mogą wynikać z takiego poglądu, zwracano już uwagę w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Warszawie IV SA/Wa 540/11, CBOSA i powołane tam orzeczenia SN). W sprawie nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do działki nr [...] nie wydano aktu zezwalającego na wyłączenie tej działki z produkcji leśnej. Należy przy tym dodać, że w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, obowiązek trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, jest obowiązkiem ustawowym niezależnym od tego, czy wobec danego gruntu przyjęto uproszczony plan urządzenia lasu lub wydano decyzję, o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Istnienie w obrocie prawnym tych aktów administracyjnych nie determinuje zatem zakwalifikowania danego gruntu jako las, a tylko dookreśla zasady prowadzenia gospodarki leśnej. W razie braku tych aktów administracyjnych (a trzeba zważyć, że ustawodawca nie wprowadził skonkretyzowanego obowiązku wydania tych aktów przez starostę w odniesieniu do wszystkich lasów nie będących własnością Skarbu Państwa), gospodarka leśna prowadzona jest z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o lasach, w tym art. 8 tej ustawy. Przypomnieć również należy, że ustawodawca w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przewidział szczególny tryb zmiany lasu na użytek rolny (w formie uznaniowej decyzji organu administracji publicznej). Nie sposób racjonalnie przyjąć, że zmiana lasu na inny użytek niż rolny (w tym zwłaszcza użytek umożlwiający zabudowę na cele inne niż leśne lub rolne lub drogę inną niż droga leśna), może nastąpić metodą "faktów dokonanych", poprzez wycinkę roślinności leśnej lub trwałe uniemożliwienie wprowadzenie roślinności leśnej (np. poprzez wyłożenie gruntu kostką brukową). Reasumując, w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.