Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 77/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 8 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1962 nr 64 poz 303
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania.
article: art. 75, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 43
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 1, art. 32 ust. 1-2, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 1950 nr 14 poz 130
law: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.
article: art. 1, art. 4, art. 38, art. 41
journal: Dz.U. 1954 nr 43 poz 191
law: Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych.
article: art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 1975 nr 26 poz 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. R. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gminne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. R. i J. R. , utrzymało w mocy decyzję S. O. z dnia 2 czerwca 2012 r. znak: [...] ustalającą, że nieruchomości wpisane do ewidencji gruntów obrębów: a) B., w jednostce rejestrowej [...] jako działka nr 397 o pow. 0,2900 ha oznaczona jako droga; b) K., w jednostce rejestrowej [...] jako działka nr 366 o pow. 0,0600 ha oznaczona jako droga, stanowią mienie gminne.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 24.05.2011r. Gmina I. powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wystąpiła do S. O. o wydanie decyzji, na podstawie której uznane zostaną za mienie gminne ww. nieruchomości. Organ I instancji ustalając w decyzji z dnia 2 czerwca 2012 r., że działki objęte wnioskiem stanowią mienie gminne stwierdził, że były one drogami dojazdowymi do pól i domostw i służyły ogółowi mieszkańców już w latach trzydziestych ubiegłego wieku oraz w latach późniejszych. Gmina I. władała zaś tymi drogami poprzez dokonywanie remontów nawierzchni gruntowej utwardzonej.

W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie R. zarzucili organowi naruszenie art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ustalenie, że ww. działki stanowią mienie gminne pomimo braku wystarczających dowodów, poza zeznaniami kilku świadków powołujących się na przekazy swoich rodziców i dziadków. Podnieśli, że działka nr 397 tylko w części obejmuje drogę, w pozostałej zaś stanowi część ich gospodarstwa. Ponadto zarzucili organowi niedokonanie inwentaryzacji dróg na gruncie, ustalenie stanu faktycznego bez jakichkolwiek dokumentów dotyczących okresu sprzed 5.07.1963r., a także wbrew postanowieniu sądu cywilnego, który w sprawie o sygn. akt I Ns 109/07 nie znalazł podstaw do stwierdzenia zasiedzenia przedmiotowych nieruchomości przez Gminę I.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję organu I instancji przytoczyło brzmienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania mieniem gromadzkim wskazując, że mieniem gromadzkim jest mienie stanowiące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Pod pojęciem mienia gromadzkiego rozumiano więc mienie, którego podmiotem były dawne gromady jako jednostki organizacyjne gmin wiejskich, w myśl ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego. Pod rządami tej ustawy gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały jednak osobowość prawną i były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego.

Organ odwoławczy wskazał, że ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zostały zniesione gminne, miejskie, powiatowe i wojewódzkie związki samorządu terytorialnego, a majątek tych związków stał się z mocy prawa majątkiem państwowym. Jednakże art. 44 tej ustawy utrzymał byt prawny gromad, a zatem ich własność. Dopiero na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych gromady zostały zniesione i przestały być podmiotem praw majątkowych. Majątek stanowiący w dniu wejścia w życie tej ustawy własność gromad stał się mieniem gromadzkim na podstawie § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż mienie gromadzkie stanowi własność państwową.

Kolegium opierając się na stanowisku wypracowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło, że przewidziana w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych decyzja ma charakter deklaratoryjny i potwierdza stan prawny na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963r. Dla ustalenia, czy dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie istotne znaczenie ma okoliczność, czy taka nieruchomość należała do gromad istniejących w okresie od 1933r. do 1954r. oraz czy przed 5.07.1963r. była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi. Organ podkreślił, że mienie gromadzkie służyło i często nadal służy potrzebom ogółu mieszkańców dawnej gromady, ale użytek ten ma charakter społeczny. Mieniem takim są wójtówki, kowalówki, działki szkolne, place publiczne, piaskownie, cmentarzyska, wodopoje, drogi dojazdowe do pól i domostw itp.

Zdaniem Kolegium organ I instancji zebrał wystarczający materiał dowodowy, w dużej części składający się z zeznań świadków, na podstawie którego w logiczny sposób wykazał, że mieszkańcy korzystali ze spornych gruntów w sposób ogólnodostępny, według swoich indywidualnych potrzeb, nie było natomiast grupy ludzi, która zarządzałaby spornymi działkami. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 28.09.2011r. J. B. i B. S. oświadczyli, że droga oznaczona jako działki nr 366 i 397 istnieje od wielu lat, a nawet od czasów przed II wojną światową, co wynika z przekazów ich rodziców i dziadków. Również J. R. potwierdził, że droga ta istniała już przed II wojną światową, lecz miała inną szerokość. Wyjaśnił, że użytkuje część działki nr 397. Podczas rozprawy w dniu 20.01.2012 r. J. B., T. W. i A. Z. zeznali, że część działki nr 397 została zajęta przez J. R. około roku 1974.

Z danych zawartych w operacie pomiarowym I fazy z 1966 r. wsi B. przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego w 1966 r. za nr ewid. [...] i protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. z dnia 6.11.1965r. wynika, że działka nr 397 została wpisana w poz. 84 jako droga – a jako władający działką nr 397 - Zarząd Dróg Lokalnych z O. W oparciu o dokumentację pomiarową założono w 1967 r. rejestr gruntów wsi B., do którego pod poz. 86 wpisano działkę nr 397 o pow. 0,29 ha stanowiącą drogę a jako władającego Prezydium PRN Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O. W wyniku aktualizacji w 1987 r. ww. działka została przeniesiona do pozycji rejestru nr 101, a jako władającego wpisano Urząd Gminy I. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku jako władającego działką wpisano Skarb Państwa.

W odniesieniu do wsi K. organ ustalił, że nie zachowała się dokumentacja pomiarowa. W rejestrze gruntów wsi K. założonym w grudniu 1969 r. w pozycji rejestru nr 116 wpisano działkę nr 366 o pow. 0.06 ha stanowiącą drogę, znajdującą się we władaniu Prezydium PRN Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w O. W wyniku aktualizacji w 1987 r. ww. działka została przeniesiona do pozycji rejestru nr 133, a jako władającego wpisano Urząd Gminy I. W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku jako władającego działką wpisano Skarb Państwa, a jako użytkownika Urząd Gminy I.

Organ uznał, że brak dokumentów źródłowych dotyczących dokonywanych wpisów i wprowadzonych zmian w pozycjach rejestrowych ewidencji gruntów wsi B. i K. w odniesieniu do wskazanych działek nie dawał podstaw faktycznych czy prawnych umożliwiających stosowne wpisy.

Na podstawie dokumentacji związanej z nabyciem własności nieruchomości przez uczestników postępowania: J. B. i B. i J. R. ustalono, że nabyli je od swoich rodziców, umowami przekazania gospodarstwa rolnego. Aktem własności ziemi Nr [...] z dnia 18.01.1980r. J. i A. małżonkowie R. zam. B., stali się z mocy prawa właścicielami działek nr nr 395, 396, 333 o pow. 1,56 ha, położonych w B. Działki te nabyli, zgodnie z protokołem z dnia 18.01.1979r. od E. K. i jego żony w 1970r.

Zgromadzona dokumentacja oraz zeznania świadków pozwoliły na przyjęcie, że część działki nr 397 została zajęta w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Bezspornie jednak działki objęte wnioskiem stanowiły drogi dojazdowe do pól i domostw służąc ogółowi mieszkańców w sposób ogólnodostępny, według ich indywidualnych potrzeb już w latach trzydziestych ubiegłego wieku. Wnioskodawca władał tymi drogami poprzez dokonywanie w okresie wiosenno-jesiennym remontów istniejącej nawierzchni gruntowej polegających na profilowaniu i zagęszczaniu. Przedmiotowymi gruntami nie zarządzali mieszkańcy wsi lecz organ państwowy. Powyższe okoliczności świadczą o zasadności wydanej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. i J. małżonkowie R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1) art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez ustalenie, że działki nr 397 i 366 stanowią mienie gminne, podczas gdy przepis ten upoważnia do uznania gruntów albo za wspólnotę gruntową albo za mienie gromadzkie;

2) art. 8 ust. 1 i 6 w zw. z art. 1 i 3 ww. ustawy poprzez ustalenie, że działki nr 397 i 366 stanowią mienie gminne pomimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza w ogóle stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości na dzień 5.07.1963r. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu umożliwiającego określenie granic nieruchomości uznanych przez organy za mienie gminne. W toku całego postępowania zeznawała praktycznie jedna osoba, tj. J. B., bowiem B. S. i A. Z. to jego rodzone siostry, natomiast zeznania T. W. i J. R. niczego istotnego do sprawy nie wniosły. Pierwszy z nich oświadczył jedynie, że potwierdza zeznania J. B., a drugi, że droga przebiegała w innym miejscu. To, co zeznał J. B. jest poza tym sprzeczne z jego zeznaniami złożonymi w postępowaniu o ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Wówczas twierdził, że osoby nie mające tu pól korzystały z drogi sporadycznie, a w niniejszym postępowaniu oświadczył, że korzystali z niej wszyscy mieszkańcy miejscowości. Fakt korzystania z przedmiotowych dróg przez określoną grupę osób, a nie wszystkich potwierdził w tamtym postępowaniu H. Z., który zeznał, że grunty te zostały nadane z majątku K. przez dziedzica rolnikom, którzy posiadali grunty w ich sąsiedztwie dla zapewnienia dojazdu do pól.

Zdaniem skarżących treść założonego w oparciu o dokumentacje pomiarową rejestru gruntów potwierdza, że działka nr 397 w dacie 5.07.1963r. nie stanowiła mienia gromadzkiego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby Gmina I. w jakikolwiek sposób władała przedmiotowymi nieruchomościami. Podniesiona w odwołaniu kwestia udokumentowania takich czynności jak zagęszczanie i profilowanie drogi przez Gminę I. została przez organy pomięta.

Skarżący zarzucili ponadto zaskarżonym decyzjom naruszenie przepisów postępowania, dające podstawę do wznowienia postępowania, tj. art. 10 w zw. z art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie małżonków R. o oględzinach i rozprawie administracyjnej w dniu 20.01.2012r. Organom zarzucono również naruszenie art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 80 i art. 138 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono, że oględzinami objęta została tylko część drogi oznaczona jako działka nr 397, nie dokonano natomiast oględzin pozostałej części tej drogi ani drogi oznaczonej jako działka nr 366. Odnosząc się do orzecznictwa przywołanego przez Kolegium skarżący zauważyli, że we wszystkich tamtych sprawach organy prowadzące postępowanie dysponowały szczegółową dokumentacją archiwalną sprzed daty 5.07.1963r. Oznacza to, zdaniem autorów skargi, że dla uznania określonej nieruchomości za mienie gromadzkie w trybie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych niezbędnym jest określenie tej nieruchomości, jej zidentyfikowanie, zsynchronizowanie do aktualnej ewidencji gruntów, określenie jej granic. W niniejszym postępowaniu jedyną przesłanką do uznania przedmiotowych nieruchomości za mienie gminne była informacja, że "gdzieś w tym miejscu" już przed wojną była droga. Tego konkretnie gdzie i w jakich dokładnie granicach organy nie ustaliły nawet w przybliżeniu. Organ I instancji nie miał zatem żadnych podstaw do uznania za mienie gminne (gromadzkie) działek nr 397 i 366, ponieważ nie posiadał żadnej wiedzy co do tego, czy drogi opisywane przez uczestników postępowania, o ile w okresie przed 5.07.1963r. rzeczywiście istniały, to czy są tożsame z działkami nr 397 i 366.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 138 k.p.a. skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie rozstrzygał sprawy ponownie, a ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Poza tym w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję w powyżej wskazanym zakresie WSA zobligowany był do oceny czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do podstaw wydania decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa, czy dokonał prawidłowej interpretacji powołanego przepisu oraz czy ustalił prawidłowo stan faktyczny w sprawie.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, decyzję wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy tj. w dniu 5 lipca 1963r. Z tego względu decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy (por. wyroki NSA z dnia 22.09.1995r. SA/Kr 2717/94, ONSA 4/96 poz. 157, NSA z dnia 20.09.1995r. II SA/Łd 1281/95 nie publ.).

Mienie gromadzkie w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy obejmuje nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, inne niż wspólnoty gruntowe wymienione w ust. 1, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Według definicji zawartej w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. nr 64, poz. 303 ze zm.) za mienie gromadzkie rozumie się mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Przez dawne gromady należy zaś rozumieć gromady istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. (§ 1 pkt 3).

Kolegium prawidłowo przyjęło, że dla ustalenia czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie na dzień 5 lipca 1963r. niezbędne jest wykazanie, że do 1954r. były one mieniem gromad mających osobowość prawną i będących podmiotami praw i obowiązków, a nie będących jednostkami samorządu terytorialnego oraz przed 5 lipca 1963r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi.

Nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony skarżącej, że brak dowodów poświadczających stan prawny nieruchomości w okresie poprzedzającym datę 5.07.1963r. uniemożliwia uznanie tych nieruchomości za mienie gromadzkie.

Wobec braku tytułu nabycia przez gromadę spornych nieruchomości oraz braku dokumentacji geodezyjnej określającej powierzchnię i przebieg granic w dacie przed 5.07.1963r. organy celem ustalenia stanu faktycznego zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykorzystując zgodnie z art. 75 k.p.a. dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem. Do takich środków dowodowych powołany wyżej przepis zalicza m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zeznania świadków i stron postępowania, w tym również skarżącego - odmienne w stosunku do pozostałych, co do przebiegu i granic drogi, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają na datę 5.07.1963r. istnienie przedmiotowych działek gruntu jako ogólnodostępnych i służących mieszkańcom wsi i właścicielom przyległych do nich pól. Przyjęcie opisanego wyżej materiału dowodowego za wiarygodny uzasadnia również dokumentacja geodezyjna z daty założenia ewidencji gruntów (operat pomiarowy z 1966 r. i rejestr gruntów wsi B. z 1967 r., rejestr gruntów wsi K. z 1969 r.), a więc w okresie bezpośrednio po dacie w której następuje stwierdzenie, że nieruchomości te stały się mieniem gromadzkim.

Istotne znaczenie dla oceny dowodów zgromadzonych w sprawie ma prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 18 marca 2008 r. (sygn. [...]) oddalające wniosek Skarbu Państwa – Starosty O. o zasiedzenie przedmiotowych nieruchomości, na które powołał się organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przyjął, że z przedmiotowych nieruchomości korzystała nieograniczona liczba osób i nigdy nie nastąpiło jej objęcie w posiadanie przez określonego posiadacza. Zeznający w tamtym postępowaniu świadkowie zgodnie oświadczyli, że traktują tę drogę jako dobro wspólne.

W rozpoznawanej sprawie żaden ze świadków poza J. R. nie stwierdził, aby droga miała inny przebieg niż wynikający z dokumentacji sporządzonej do celów założenia ewidencji gruntów, najbliższej dacie 5.07.1963r. Skarżący nie przedstawili, żadnych dowodów mogących stanowić podstawę do zakwestionowania stanu faktycznego wynikającego z ewidencji gruntów. Brak dokumentacji dotyczącej okresu przed ww. datą nie może przekreślać ustawowej kompetencji starosty do uznania konkretnych nieruchomości za mienie gromadzkie, w sytuacji gdy fakt, że stanowią one takie mienie można wykazać innymi środkami.

Jednocześnie podnieść należy, że w istniejącym porządku prawnym, wydanie przez starostę decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, nie pozbawia stron możliwości dochodzenia swych praw w postępowaniu cywilnym, w razie sporów własnościowych.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i jego ocena w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń, co czyni zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. nieuzasadnionym.

Zawarty w części I pkt I 1petitum skargi zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Starosta orzekając na podstawie powołanego przepisu ustala, że określone nieruchomości stanowią mienie wspólnoty gruntowej lub mienie gromadzkie. Uznanie nieruchomości nr 397 położonej w B. i nr 366 położonej w K. za mienie gminne jest uchybieniem, jednakże nie mającym wpływu na wynik sprawy i stąd nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.

Mienie gromadzkie, o którym mowa w art. 8 ust. 1 cyt. ustawy nie jest tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dopiero przepisy tej ustawy powołały gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2), jak również nadały gminom uprawnienia w sferze własności i innych praw majątkowych, określając je mieniem komunalnym (art. 43). Komunalizacja gruntów w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191 ze zm.) możliwa była dopiero po wcześniejszym ustaleniu, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie.

W postanowieniu z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt III CKN 430/00, Sąd Najwyższy szczegółowo zanalizował zagadnienie statusu prawnego mienia gromadzkiego. Wprawdzie orzeczenie to nie odnosi się bezpośrednio do przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, niemniej ustalenia w nim zawarte mają charakter generalny. W orzeczeniu tym sformułowano tezę, że mienie gromadzkie, które na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych stało się mieniem gminnym, stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 k.c. Sąd Najwyższy wskazał, że pod rządami ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego, gromady nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego. Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Przejęcie dotyczyło majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).

Na mocy ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych w miejsce dotychczasowych gmin i gromad utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi (art. 1), a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach (art. 4). Mieszkańcom dotychczasowych gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw (art. 38 ), a ponadto udzielono delegacji do wydania przepisów wykonawczych regulujących m.in. tryb przekazania majątku gminnych rad narodowych i sprawy zarządu mieniem gromadzkim (art. 41). W wydanym na podstawie tej delegacji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad majątek i dobro gromadzkie traktowano jak własność państwa. Dyspozycje o charakterze właścicielskim następowały co prawda na wniosek zebrania wiejskiego, ale w formie i na podstawie uchwał gromadzkich rad narodowych, będących organami władzy państwowej. Konsekwentnie, w późniejszych aktach wykonawczych, utrzymywano tak określone zasady dysponowania mieniem.

W orzeczeniu z dnia 26 marca 1960 r., I CR 535/59 Sąd Najwyższy stwierdzając, że majątek byłych gromad stał się majątkiem państwa wskazał między innymi na to, że całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa, które reguluje sprawę zarządu tego mienia tak, jak zarządu innego mienia ogólnonarodowego. Nienaruszone pozostały tylko prawa przysługujące mieszkańcom gromad. Stanowisko dotyczące charakteru byłego mienia gromadzkiego, które stało się przedmiotem własności państwowej było konsekwentnie podtrzymywane w późniejszych orzeczeniach i Sąd Najwyższy nigdy od niego nie odstąpił. Taki sam pogląd wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 9 września 1987 r., II SA 113/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 63).

W konsekwencji na podstawie analizy przepisów wymienionych ustaw z 1954 r. i 1958 r. oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych, w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że mienie dawnych gromad, objęte pojęciem mienia gminnego, stało się własnością państwową (ogólnonarodową). Już pod rządami ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał stanowisko odnośnie do tego, że mienie gromadzkie, a następnie gminne w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., sygn. I SA 1478/97).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w dacie orzekania w postępowaniu zwyczajnym przez Starostę O. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze istniała podstawa prawna, a stanowił ją art.8 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do orzekania o tym, czy nieruchomości oznaczone jako działki nr 366 i 397 stanowią mienie wspólnoty gruntowej, czy też mienie gromadzkie. W przypadku stwierdzenia, że mienie to stanowi mienie dawnej gromady organ winien był orzec, że mienie to stanowi mienie gromadzkie. W świetle powołanego orzecznictwa Sądu Najwyższego oznaczałoby to, że mienie to stanowiło mienie państwowe (określane dalej w ustawodawstwie sprzed 1990 r. jako "mienie gminne"). W oczywisty zatem sposób w postępowaniu opartym na art. 8 ust.1 cyt. ustawy nie było podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowe działki stanowią własność gminy. Nie ulega jednak wątpliwości, że obie decyzje są decyzjami wydanymi w przedmiocie wskazanym w art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie zaś w przedmiocie komunalizacji nieruchomości. W tym kontekście użyte przez organy sformułowanie "mienie gminne" powoduje wprawdzie pewną komplikację terminologiczną, niemniej jest to sformułowanie nawiązujące do powołanych w cytowanym uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego regulacji prawnych sprzed 1990 r., określających mienie gromadzkie jako mienie gminne w znaczeniu jakie termin ten posiadał przed przywróceniem ustroju samorządowego. Wskazana wyżej nieścisłość nie może być jednak interpretowana jako naruszenie prawa uzasadniające konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez niezawaiadomienie stron i uczestników postępowania o oględzinach połączonych z rozprawą administracyjną. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy decyzje w sprawach wymienionych w ust. 1 i 2 podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustawodawca przewidział szczególny tryb dla doręczania m.in. decyzji ustalającej, że nieruchomość stanowi mienie gromadzkie. Skoro dla doręczenia decyzji ustawodawca przewidział niesformalizowany tryb, to nie ma podstaw do żądania, aby o czynnościach podejmowanych w toku postępowania zawiadamiać imiennie każdego z uczestników. Materiał dowodowy potwierdza, że zawiadomieniem z dnia 29.12.2011r. skierowanym do Urzędu Gminy w I. oraz do sołtysów wsi B. i K., Starosta O. poinformował o rozprawie administracyjnej w dniu 20.01.2012r. Zawiadomienie to zostało przez sołtysa wsi B. wywieszone na tablicy ogłoszeń oraz w sposób przyjęty w danej miejscowości – na jednym z drzew przy skrzyżowaniu na 7 dni przed planowanym terminem rozprawy, o czym Sołtys wsi B. powiadomił Starostę O. w piśmie z dnia 7.02.2012r. Ponadto pismem z dnia 1.02.2012r. Starosta O. poinformował J. R. o możliwości zapoznania się z treścią protokołu sporządzonego podczas rozprawy administracyjnej, a także wniesienia uwag i zastrzeżeń. Skarżący mieli zatem zapewnioną możliwość uczestniczenia na tym etapie postępowania. Znajdująca się w aktach sprawy liczna korespondencja skarżących skierowana do organu świadczy o tym, że skarżący na bieżąco posiadali wiedzę o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.