Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3257/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 6 pkt. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 1 ist. 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 178/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 178/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. G. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji i uchylił tę decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r., nadto orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...], z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia na dzień [...] lutego 2000 r. J. G. łącznej wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 6 lat i 13 dni, oraz określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień [...] lutego 2009 r. w wysokości 14%. W ocenie organu nadzoru Komendant Miejski Policji w [...] w zakwestionowanym rozkazie rażąco naruszył prawo materialne z uwagi na to, że wszczęcie postępowania zmierzającego do sprawdzenia ustalonej już funkcjonariuszowi wysługi lat nastąpiło [...] grudnia 2011 r. i dopiero z tą datą mogły wystąpić zdarzenia prowadzące do ewentualnej zmiany wysokości uposażenia. Dlatego też określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 14% na dzień [...] lutego 2009 r. było rażąco błędne. Przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej ustawa, wskazuje bowiem, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto spowodowało to nienależny wzrost uposażenia policjanta z tytułu tejże wysługi. Natomiast niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolna ocena dowodów, uniemożliwiły wydanie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji. Treść rozstrzygnięcia kontrolowanego rozkazu jest zatem w jawny sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wskazane naruszenia nie pozwalają go zaakceptować w obrocie prawnym z punktu widzenia wymagań praworządności.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. domagał się jej uchylenia, stwierdzając że jego zdaniem zebrany dotąd materiał dowodowy został przez organ nadzoru oceniony w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny, a w konsekwencji błędnie ustalono stan faktyczny. Podkreślił, że w toku poprzedniego postępowania przesłuchania świadków dokonał niezależny organ, tj. przedstawiciel Urzędu Gminy w [...] i uzyskał istotne odpowiedzi na pytania dotyczące sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Nie zgodził się z twierdzeniem, że zeznania świadków nie są wiarygodne i wyjątkowo lakoniczne oraz uznaniem dotychczasowego rozstrzygnięcia za bezpodstawne i oparte na niewłaściwej interpretacji przepisów o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Wskazał, że stała praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nie musi wiązać się z wykonywaniem tych obowiązków w ośmiogodzinnym systemie. Nadmienił, że wykazał iż uczęszczał zasadniczej szkoły zawodowej w [...] w istotnym dla sprawy okresie, a odległość od miejsca zamieszkania do szkoły i czas przejazdu można ustalić w Internecie. Podkreślił, że Komendant Miejski Policji w [...] przed wydaniem rozkazów personalnych nr [...] i [...] z dnia [...] lutego 2012 r. uzyskał pozytywną opinię radcy prawnego, czego zaniechano przed wydaniem kwestionowanej decyzji.

Zaskarżoną decyzją Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu podał, że jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. W przypadku określonym w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa, a jeżeli tak to, czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie tego organu, Komendant Miejski Policji w [...] wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., naruszył szereg przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych uniemożliwiających wydanie w sprawie prawidłowej decyzji,

2. art. 75 K.p.a. w związku z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczanie jako dowodu wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu w przepisów prawa,

3. art. 80 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. poprzez dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego mogło być dokonane błędnych ustaleń faktycznych, które to uchybienia szczegółowo opisał,

4. art. 81 K.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowych reguł postępowania dowodowego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione,

5. art. 107 K.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zdaniem tego organu mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą skutek w postaci rażącego naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Komendant Główny Policji stwierdził również, że zakwestionowany rozkaz personalny w zakresie ustalenia wysługi lat poprzez zaliczenie poszczególnych okresów został wydany bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co dodatkowo implikuje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Brak jest bowiem przepisu pozwalającego na załatwienie tej kwestii w drodze decyzji. Poza tym, po myśli § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Decyzja dotychczasowa to zagadnienie pominęła.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, ponownie podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony przez organ nadzoru w sposób wybiórczy i całkowicie dowolny, a w konsekwencji błędnie ustalono stan faktyczny. Nie zgodził się ze stanowiskiem, iż nie spełnia warunków określonych w art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników do uznania go za domownika w jego rozumieniu. Ponadto z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja z obrotu tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Postulował uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie powołał się na reguły uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, zwłaszcza przesłanki rażącego naruszenia prawa, po czym wskazał, iż jego zdaniem jeżeli nawet kontrola prowadzona przez właściwy organ w trybie nieważnościowym pozwalałaby na konkluzję, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie zakończonej kwestionowanym rozkazem personalnym miało usterki co do swej rzetelności i wszechstronności, to uchybienia takie w żadnej mierze nie mogły być uznane za wypełniające te przesłanki. Rażące naruszenie prawa procesowego może mieć miejsce wówczas, gdy nie przeprowadzono jakichkolwiek dowodów w sprawie, czy dowodów wymaganych przez przepisy prawa, bądź gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń albo oceny wiarygodności dowodów. Natomiast nie jest taką usterką dokonanie błędnej ich oceny. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być bowiem usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym (odwoławczym), a nie w trybie nadzorczym. W niniejszej sprawie skarżący, ubiegając się o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, przedłożył Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] dokumenty potwierdzające fakt istnienia gospodarstwa rolnego oraz złożone na piśmie zeznania dwóch świadków zamieszkałych w tej samej miejscowości, co wówczas skarżący, na okoliczność jego pracy w gospodarstwie rolnym. Zawarty w aktach osobowych materiał dowodowy na okoliczność jego pracy w gospodarstwie rolnym, na podstawie którego orzekał organ, może być obecnie oceniany jako mniej lub bardziej przekonujący. Jednakże, zdaniem Sądu meriti, nie można zasadnie stwierdzić, iż materiału tego w ogóle nie było, albo że brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku policjanta o zaliczenie danych okresów do stażu służby. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, iż to że organ uznał za udowodnione konkretnych faktów, wymyka się generalnie spod oceny dokonywanej w ramach nadzwyczajnego trybu kontrolnego przewidzianego w art. 156 K.p.a. Zatem zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji nie są zasadne i uchybienia te w takiej formie, jak przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu. W ocenie tego Sądu meriti przychylenie się do twierdzeń zawartych w zaskarżonej decyzji prowadziłoby do rażącego naruszenia zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wskazanej w art. 16 K.p.a., a w konsekwencji do przekształcenia trybu nadzwyczajnego w kolejny zwykły tryb kontrolny rozstrzygnięć administracyjnych. W uzasadnieniu weryfikowanego przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] dokładnie wskazano, w oparciu o jakie przepisy prawa rozkaz ten został wydany, a przepisy te zostały powołane prawidłowo. Wskazał na treść art. 101 ust. 1 ustawy, wedle którego wysokość uposażenia policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania, stanowiska służbowego oraz posiadanej wysługi lat. Wedle brzmienia § 4 ust. 1 pkt 5 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. do wysługi lat zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Takimi okresami są, po myśli art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, okresy pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przy czym zważył Sąd Wojewódzki, iż pojęcie domownika w orzecznictwie wywoływało rozbieżności, co dodatkowo przemawia przeciwko stwierdzeniu nieważności decyzji w tej materii, jako że rażąco naruszone mogą być tylko przepisy niewymagające wykładni, a więc niewątpliwe w swej treści i interpretacji. Stwierdził zatem, że brak było powodów do uznania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. za rażąco naruszającą prawo. Podobnie jak za błędny uznał pogląd organu, wedle którego w takiej sprawie nie wydaje się decyzji i termin nabycia prawa został ustalony wadliwie. Na te okoliczności przywołał poglądy judykatury i stwierdził, iż z brzmienia § 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia wynika decyzyjny tryb, zaś uwzględnienie okresu przedawnienia ma tylko skutek dla okresu wypłaty należności. Natomiast prawo do zaliczenia okresu pracy do okresu służby jest obiektywne i istnieje niezależnie od daty złożenia wniosku. Przeto, jeśli policjant w dniu przyjęcia do służby legitymował się tym okresem, to podlega on zaliczeniu do wysługi lat, przy czym decyzja zapada na wniosek i świadczenie jest wpłacane z uwzględnieniem okresu przedawnienia. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i w zw. art. 156 § 1 (bez wskazania jednostki redakcyjnej) K.p.a. poprzez przyjęcie, iż:

1) nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., określone w art. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 75, art. 50 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 w zw. z ust. 3 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

2) nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności z uwagi na brak podstawy prawnej rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., określone w § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego;

3) organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznymi rolników, pomimo iż ich w ogóle nie stosował.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W motywach skargi kasacyjnej podtrzymano pogląd, wedle którego w sprawie zakończonej decyzją dotychczasową doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, głównie w zakresie dowodowym (zbierania i oceny dowodów). Wskazano, iż również tego rodzaju uchybienia mogą skutkować rażącym naruszeniem prawa prowadzącym do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli są dostatecznie doniosłe. Nadto w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że rozkaz personalny nr [...] jest obarczony naruszeniami prawa materialnego. Sąd meriti skupił się na wykładni tych właśnie przepisów, nie dokonując analizy i oceny sprawy pod kątem naruszenia przepisów postępowania, poza lakonicznym stwierdzeniem, iż nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem obowiązujące przepisy uzasadniają wydanie decyzji o ustaleniu wysługi lat i o zmianie decyzji w tej materii. Pierwsza zapada przy przyjęciu do służby, druga w jej trakcie. W ocenie organu w drugim wypadku czynność ma jednak charakter techniczny. Taka decyzja została wydana w sprawie, lecz właśnie z tego powodu nie ma ona podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej.

Po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się na jedną podstawę, dowodząc wadliwości procesowych, jakim dotknięty ma być zaskarżony wyrok. Nie prezentuje ona jednak trafnych zarzutów. Odnosząc się wpierw do wytyków dotyczących zakresu rozpoznania sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku, godzi się stwierdzić, że Sąd meriti nie uchybił art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości poglądu sądu meriti co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego Sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Nie dopatrzono się również naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd meriti orzekał w granicach sprawy, badając okoliczności podniesione w skardze i z urzędu, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W przedmiocie istoty sprawy ważne jest przede wszystkim to, że jakkolwiek dotyczyła ona ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, to prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu tym badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki. Postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym przez organ. Bowiem nie jest to kolejna instancja. Poza tym, jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia po raz kolejny. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w tym co do zakresu materiału sprawy i oceny jego wiarygodności. Z reguły też przyjmuje się, że rażące wady decyzji dotyczą prawa materialnego, a przepisów postępowania tylko wyjątkowo, w zakresie poprawnie ujętym przez Sąd I instancji. Powszechne jest stanowisko, wedle którego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w siedmiu punktach art. 156 § 1 K.p.a. (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 1822/11, LEX nr 1336326, 12 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 53/17, CBOSA, M. Jaśkowska w: Komentarz do art. 156 K.p.a., LEX). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, jakie wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokich i różnorodnych metod i sposobów wykładni prawa, mogących prowadzić do rozbieżnych wyników, głębokiej interpretacji prawa (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1859/11, LEX nr 1358429 ). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Rażące naruszenie prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji w warunkach, gdy objęty nią skutek powstaje z mocy prawa albo gdy uprawnienie lub obowiązek nie wymagają ich skonkretyzowania w tej formie, wreszcie wydanie decyzji w sytuacji braku przepisu stanowiącego jej podstawę (przy czym nie chodzi tu tylko o niepowołanie odpowiedniego przepisu). Omówione przesłanki nie podlegają wykładni rozszerzającej. Te okoliczności słusznie uwypuklił Sąd orzekający w sprawie.

Tymczasem po pierwsze organ w tej sprawie zakwestionował sferę faktycznych ustaleń i oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu dotychczasowym. Po wtóre istotne tu przepisy, zwłaszcza stosowany z odpowiedniego odesłania zawartego w ustawie pragmatycznej art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) w związku z art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), regulujący pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i jasne w wykładni. Posługują się bowiem nieostrymi i niezdefiniowanymi pojęciami wymagającymi wykładni na tle analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). Niepodobna też dowodzić skutecznie, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji o materiał niekompletny czy niewłaściwie oceniony. Decyzja dotychczasowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ocenił dowody w ramach posiadanych uprawnień, zastosował właściwy przepis prawa. Zatem, uwzględniając nawet wyjątkową możliwość dopuszczenia rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, w tej sprawie takiej konkluzji nie sposób udowodnić. Sąd Wojewódzki te okoliczności miał na uwadze trafnie uznając, iż decyzja dotychczasowa nie narusza rażąco przepisów formalnych, i to przekonanie Naczelny Sąd Administracyjny podziela. Ubocznie zauważając, że judykatura w tego rodzaju sprawach zajmuje jednolite stanowisko, którego wyrazem są jego przykładowe wyroki z dnia: 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 465/15, 11 lutego 2016r., sygn. akt I OSK 2708/14 i I OSK 1641/14, 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 122/14, publ. CBOSA). Nie doszło przeto do uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z uwypuklonymi w kasacji przepisami K.p.a., w szczególności z powołanym bez wskazania jednostek redakcyjnych art. 156 § 1. Przy czym godzi się zwrócić uwagę, iż Sąd meriti podał jako podstawę prawną wyroku ów przepis ustawy procesowej, prawdopodobnie z uwagi na fakt, że z reguły nieważność z powodu rażącego naruszenia prawa ma charakter materialnoprawny, a nadto dlatego, że dostrzegł uchybienie przepisom należącym do tej kategorii poprzez wadliwe stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie przepisów postępowania, co oczywiście ma wpływ na tę sferę decyzji dotychczasowej. Natomiast skarga kasacyjna prezentując zarzuty w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania błędnie eksponuje tenże art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut niedostrzeżenia przez Sąd meriti uchybienia wskazanemu w kasacji przepisowi cytowanego wyżej rozporządzenia z 6 grudnia 2001 r. poprzez wadliwe przyjęcie decyzyjnego trybu załatwienia tej sprawy. W orzecznictwie ten pogląd Sądu I instancji funkcjonuje od dawna i to słusznie, bo ma oparcie w § 5 ust. 4 przywołanego aktu prawnego, a autorka skargi kasacyjnej nie zdołała go podważyć. Wywód w tym zakresie jest niezrozumiały. Niezależnie od tego, kiedy funkcjonariusz występuje z wnioskiem w tej materii, jego załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym niepodobna nie dostrzec sprzeczności wywodów kasacji, gdy wpierw twierdzi ona, że w obu wypadkach wydaje się decyzje, a następnie że w razie żądania podwyższenia wzrostu uposażenia i dołączenia dodatkowych dokumentów w toku służby, uwzględniane jest ono w formie czynności technicznych, zamiennie zresztą określanych jako "decyzja o zmianie decyzji o ustaleniu", czy "decyzja następcza". Przeto niepodobna bronić poglądu o wydaniu decyzji dotychczasowej bez podstawy prawnej.

Jeśli zaś chodzi o zagadnienie charakteru uprawnienia do zaliczenia do wysługi lat służby policjantów odpowiedniego okresu innej pracy, a co za tym idzie terminu jego ustalenia i nabycia, a dalej stosowania doń instytucji przedawnienia, to wywoływało ono rozbieżności w orzecznictwie. Jednakowoż zostały one usunięte i obecnie w judykaturze sądowoadministracyjnej panuje bodaj jednolity pogląd zbieżny ze stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną go podziela. Stosownie do § 5 ust. 4 przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zwrot "z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu" dotyczy terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia w określonej procentowo wysokości, w powiązaniu z wynikającą z decyzji zmianą wysługi lat. Konieczność określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia jest skutkiem tego, że stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia ulega przedawnieniu z upływem trzech lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z brzmienia art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy tej wynika, że bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Przepisy § 5 ust. 2, 3 i 4 cytowanego rozporządzenia przewidują, że również w razie zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, wysługę lat ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, natomiast termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia określa się z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Oznacza to, że oprócz art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, określającego 3 letni termin przedawnienia, należy także uwzględniać regulację z art. 107 ust. 3 pkt 1 tej ustawy dotyczącego kwestii przerwania biegu terminu przedawnienia. Analiza tego przepisu prowadzi do konkluzji, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą dla wzrostu uposażenia wysługą lat, to już z tym dniem uzyskuje przedmiotowe uprawnienie (roszczenie). Bowiem uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa z uwagi na spełnienie określonych przesłanek. To zaś, czy roszczenie to zostanie "skonsumowane" zależy od woli policjanta. Złożenie przezeń wymaganych dokumentów i wykazanie tych przesłanek prowadzi do realizacji uprawnienia poprzez wydanie decyzji (rozkazu personalnego). Ma ona charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, a zatem charakter deklaratoryjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie jego nabycia, a w konsekwencji roszczenie o jego wykonanie. Jednak po stronie organów Policji obowiązek realizacji tego roszczenia następuje na skutek działań funkcjonariusza - poprzez złożenie wniosku. Dopiero wówczas organ może wydać stosowną decyzję (rozkaz personalny). Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów jest podjęciem czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni aprobuje pogląd wyrażony w wyrokach tego Sądu: z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 206/13, z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13, z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14, 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2323/13, publ. CBOSA), nie zgadzając się z odmienną argumentacją organu w tej sprawie.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.