Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2303/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Porąbka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 48/14 w sprawie ze skargi I.K. na bezczynność Wójta Gminy Porąbka w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Skarżący zwrócił się w dniu 27 grudnia 2013 r. do Wójta Gminy Porąbka w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie mu danych dotyczących wysokości nakładów poniesionych w latach 2010–2013 na utrzymanie obiektów komunalnych pozostających w dyspozycji klubów sportowych (LKS Groń Bujaków, LKS Czaniec, KS Soła Kobiernice oraz LKS Zapora Porąbka) w tym koszty remontów, koszty utrzymania oraz danych dotyczących umorzeń zobowiązań finansowych na rzecz tych klubów na podstawie stosownej uchwały Rady Gminy Porąbka i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa lub innych podstaw prawnych. W odpowiedzi uzyskał pismo organu z dnia 10 stycznia 2014 r., w którym poinformowano wnioskodawcę o konieczności wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego do uzyskania żądanej informacji, gdyż jest to informacja przetworzona. Pouczono jednocześnie wnioskodawcę, że organ nie ma obowiązku domniemywać, jaki interes legł u podstaw żądania, a strona winna ten interes wykazać. Wskazano także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, gdy podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej nie dysponuje gotową informacją lecz wymaga to podjęcia dodatkowych czynności polegających np. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej wtedy wytworzenie dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Powołano się tu na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz piśmiennictwo prawnicze.

W odpowiedzi na otrzymane od organu pismo z dnia 10 stycznia 2014 r. wnioskodawca zaprzeczył, by z treści jego wniosku wynikało, aby występował o udostępnienie informacji przetworzonej. Zauważył, że organ jest zobowiązany wskazać przyczyny, z powodu których przypisuje informacji publicznej charakter informacji przetworzonej. Jego zdaniem usystematyzowanie danych według określonego kryterium nie stanowi przetworzenia informacji. Odnosząc się do interesu publicznego zaznaczył, że sposób wydatkowania środków finansowych pozostających w dyspozycji Gminy Porąbka pozostaje w szerokim zainteresowaniu mieszkańców gminy.

Ustosunkowując się do pisma wnioskodawcy z dnia 10 stycznia 2014 r. Organ podtrzymał swoje stanowisko.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach I.K. wniósł o uznanie, że Wójt Gminy Porąbka pozostaje w bezczynności i o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady procedury administracyjnej, a to zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej oraz zasady szybkości postępowania. Jako naruszone prawo materialne wskazał art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz.1198 ze zm.). Wyjaśnił, że w dniu 27 grudnia 2013 r. zwrócił się do Wójta Gminy Porąbka o udostępnienie danych stanowiących informację publiczną odnoszącą się do wydatków pochodzących z budżetu Gminy Porąbka przeznaczonych na utrzymanie obiektów komunalnych pozostających w dyspozycji klubów sportowych – LKS Groń Bujaków, LKS Czaniec, KS Soła Kobiernice oraz LKS Zapora Porąbka. W odpowiedzi otrzymał pismo z dnia 10 stycznia 2014 r., że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, a zatem konieczne jest wykazanie szczególnych powodów dla interesu publicznego, aby informacja taka mogła zostać udostępniona. Skarżący zakwestionował stanowisko organu stwierdzając, że usystematyzowanie danych pozostających w dyspozycji zobowiązanego organu nie stanowi przetworzenia informacji. Wójt Gminy Porąbka nie udostępnił jednak do dnia złożenia skargi wnioskowanej informacji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący powołała się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Porąbka wniósł o jej oddalenie i wskazał, iż skarżący został wezwany do wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego do uzyskania żądanych informacji. W przekazanym organowi piśmie nie wykazał jednak tej przesłanki. W związku z powyższym organ, kierując się treścią art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił sprawę bez rozpoznania przyjmując, że skarżący nie uczynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisie prawa, a mianowicie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dodatkowym piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący ustosunkował się do stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Powołując się na pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się przepisów procedury administracyjnej, gdyż jest to odrębne postępowanie. Z tych względów Wójt Gminy Porąbka nie był uprawniony do stosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a.

Organ ten był natomiast zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji względnie wydania decyzji odmawiającej jej udzielenia. Zdaniem skarżącego każde inne zachowanie świadczy o bezczynności organu, która jest bezsporna w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia IV SAB/GI 48/14 zobowiązał Wójta Gminy Porąbka do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2013 r. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że Wójt Gminy należy do kategorii podmiotów, które mogą być organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zdaniem tego Sądu nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres spraw objętych wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczy gospodarowania majątkiem Gminy Porąbka, zatem podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Kontrolując zachowanie Wójta Gminy Porąbka uznane przez skarżącego jako bezczynność Sąd pierwszej instancji ocenił, czy podejmowane przez organ działania mogły zostać uznane za odpowiadające formom załatwienia sprawy przyjętym w ustawie.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej sprawa inicjowana jest wnioskiem strony. Wniosek o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi jednak podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a. i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 publ. CBOSA). Także czynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, względnie stanowi informację publiczną przetworzoną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy procedury administracyjnej. Również załatwienie sprawy, które przybiera następujące formy:

1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;

2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;

3) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji odbywa się poza procedurą administracyjną.

Dopiero w sytuacji odmowy udostępnienia informacji względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy adresat wniosku zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 16 ust. 1 ustawy i stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawa nie przewiduje natomiast załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Brak wykazania, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego może stanowić wyłącznie przesłankę do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niedopuszczalne jest w takim przypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Z tego względu za chybione Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, co do tego, że był uprawniony do pozostawienia na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. wniosku skarżącego bez rozpoznania z uwagi na niewskazanie mimo uprzedniego wezwania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stwierdzić w związku z tym, że dokumentacja sprawy przedstawiona Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz ze skargą pozwala przyznać rację skarżącemu, iż do dnia wniesienia skargi adresat wniosku nie załatwił sprawy w sposób odpowiadający formom jej załatwienia przewidzianym w ustawie.

Sąd wyjaśnił, że bezczynność po stronie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przejawia się nie tylko brakiem podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia sprawy, lecz także wtedy, gdy organ nie dokonuje tego we właściwej, przewidzianej prawem formie. Uznając, że żądanie skarżącego obejmowało informacje publiczną przetworzoną organ zobowiązany był zatem do wydania decyzji administracyjnej. Brak takiego działania stanowiło zdaniem WSA w Gliwicach o zasadności złożonej skargi.

We wskazaniach Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że organ w ponownym postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącego dokona jej załatwienia w sposób odpowiadający regulacji ustawy. WSA nakazał wziąć pod uwagę, że jej art. 3 ust. 1 pkt 1 nie może być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Także adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dla dokonania takiej oceny znaczenie ma zatem nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Niewykazanie się w sposób wyraźny przez wnioskodawcę "szczególnym interesem publicznym" nie zwalnia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji z rozważenia, czy wnioskodawca taki interes posiada. Rolą organu będzie jednak w pierwszej kolejności rozważyć, czy występuje w sprawie pierwsza z przesłanek wymienionych w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a ocena interesu publicznego, zgodnie ze wskazaniami Sądu, może stać się konieczna dopiero po ustaleniu w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej. WSA zaznaczył, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność nie jest możliwe określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, a Sąd pozbawiony jest możliwości ustosunkowania się do twierdzeń, czy to organu, czy skarżącego odnoszących się do charakteru wnioskowanej informacji publicznej.

W tym przypadku, art. 149 p.p.s.a., nakazuje sądowi administracyjnemu zobowiązanie organu do załatwienia sprawy we właściwej na gruncie omawianej ustawy formie, we właściwym terminie, a nadto rozstrzygnięcie kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można było natomiast postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa w związku z dostrzeżoną bezczynnością. Jak wyjaśnił, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 p.p.s.a. można uznać oczywiste niezastosowanie przepisów lub zastosowanie ich w sposób niewątpliwie nieprawidłowy. Sąd miał na uwadze, że niezałatwienie sprawy było wynikiem błędnie interpretowanego prawa, a adresat wniosku nie zaprezentował lekceważącego stosunku do obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Porąbka. Postawił w niej dwa zarzuty.

Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy przyjęcie, że organ powinien był umorzyć postępowanie lub udostępnić albo odmówić udostępnienia informacji publicznej.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, co w konsekwencji prowadziło do uznania, że pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania jest nieuzasadnione.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, skoro w sprawie skarżący na wezwanie organu nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego, wobec tego nie uczynił zadość wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku. Z tego względu niemożliwe było nadanie przez organ wnioskowi skarżącego dalszego biegu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłyby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby skarżący uczynił zadość wymogom formalnym zgodnie z wezwaniem z dnia 10 stycznia 2014 r. Skarżący kasacyjnie wskazał zarazem, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią przepisy szczególne w odniesieniu do ujętych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wobec czego pismo inicjujące postępowanie administracyjne winno spełniać przede wszystkim wymogi ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji, skoro wnioskodawca uchybił wymaganiom określonym w przepisach ogólnych, a następnie nie uzupełnił braków na wezwanie organu, to nie doszło do inicjacji postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Wniosek o informację publiczną nie stanowi podania inicjującego postępowanie prowadzone w k.p.a., lecz w trybie u.d.i.p. Przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie w związku z k.p.a. w sytuacji, w której należy odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie. Tylko bowiem w takim przypadku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej odsyłają do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w postępowaniu dotyczącym informacji publicznej art. 64 § 2 k.p.a. nie może mieć zastosowania.

Ponadto legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną, lecz materialną, zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych (tj. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.).

Wykazanie się przez wnioskodawcę szczególnym interesem publicznym jest badane przez organ, który może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sytuacji stwierdzenia braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy – po obiektywnym tego zweryfikowaniu w trybie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. A zatem ciężar w ustaleniu tej kwestii ciąży nie tylko na wnioskodawcy, ale podlega także samodzielnej weryfikacji przez organ.

Przepis art. 3 w ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy nie może bowiem być interpretowany w ten sposób, że dla uzyskania informacji publicznej wyłącznie na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż żądane informacje mają istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego. Adresat wniosku powinien ustalić, ocenić i wykazać, w przypadku odmowy, że udzielenie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (w zobacz wyrok NSA z 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt i OSK 387/10).

Zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, że przepisy k.p.a. (regulacja ogólna) mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny sprzeciwia się podstawowa zasada wykładni prawa, ujmowana zwięźle: lex specialis derogat generali. A zatem to przepis szczególny ma pierwszeństwo przed ogólnym (T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2013).

Reasumując – Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, dotyczący sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Konieczność wydania decyzji odmownej przy braku po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej zapisana została wprost w treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. uznać należy nie za nieusprawiedliwiony. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jest o tyle bezpodstawny, że przepis ten w omawianej sprawie w ogóle nie znajdował zastosowania.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.