Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 466/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 409
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Anna Strzelec Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kuś po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi G. N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady G. N. z dnia 31 maja 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady G. N. nr [...] z dnia 26 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za pobyt dziecka w Żłobku Gminnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Lu 466/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 31 maja 2019 r. Rada G. N. podjęła uchwałę nr [...]

w sprawie zmiany uchwały Rady G. N. nr [...] z dnia

26 października 2016 r. w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka

w Żłobku Gminnym "B. K." w [...] (dalej: żłobek, placówka), częściowego zwolnienia od ponoszonych opłat oraz ustalenia maksymalnej wielkości opłaty za wyżywienie dziecka w przedszkolu (dalej: uchwała zmieniająca). Zmiana dotyczyła § 1 ust. 1 uchwały z 26 października 2016 r., ustalającego wysokość miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w żłobku (dalej: opłata). Wysokość opłaty przed zmianą wynosiła 10% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustanowionego na podstawie ustawy z dnia 10 października 2012 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r., poz.2008), po zmianie została ona wskazana na kwotę 400 zł (§ 1 ust. 1 uchwały zmieniającej). W uzasadnieni podjętej uchwały podniesiono, że "ustalenie czesnego na poziomie 500 zł. pozwoli zwiększyć liczbę miejsc w żłobku nawet do 95 i w ten sposób umożliwić większej liczbie rodziców dostęp do żłobka".

W dniu 7 czerwca 2019 r. uchwała zmieniająca została przedstawiona organowi nadzoru – Wojewodzie. Rozstrzygnięciem nadzorczym

z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały zmieniającej. Organ nadzoru wskazał, że podwyższenie wysokości opłaty zostało przez Radę G. N. uzasadnione zamiarem zwiększenia w przyszłości liczby miejsc w żłobku. Działanie takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, co oznacza, że uchwała zmieniająca została podjęta z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (t.j. Dz. U. 2019 poz. 409 ze zm., dalej ustawa o opiece lub ustawa żłobkowa).

Opłata dotyczy pobytu dziecka w żłobku. Obowiązek jej ponoszenia nie oznacza partycypacji rodziców dzieci w kosztach związanych z utrzymaniem obiektu, czy innymi wydatkami tego rodzaju. Opłata winna zapewnić co najwyżej zwrot ponoszonych wydatków ściśle związanych z pobytem dzieci, a zdaniem Wojewody

z treści uzasadnienia uchwały wynika, że kwestia ta nie była w ogóle analizowana przez Radę Gminy, która zwiększyła wysokość opłaty o 77% kierując się zamiarem uzyskania środków na zwiększenie zakresu działalności żłobka w przyszłości. Uchwała taka nie może obejmować innych kosztów, jak też przekraczać ponoszonych wydatków. Przy ustalaniu wysokości tego świadczenia rada gminy dysponuje znacznym stopniem swobody, który pozwala na uwzględnienie lokalnych potrzeb i możliwości. Zagadnienia te powinny być dostępne dla lokalnej społeczności, co oznacza konieczność przedstawienia wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci w żłobku oraz sposobu ustalenia i wysokości opłaty. Uzasadnienie uchwały zmieniającej nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji kosztów związanych ściśle z pobytem dzieci w żłobku. Z jego treści wynika, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku.

Z uwagi na charakter prawny opłaty za żłobek mający cechy ekwiwalentności za świadczenie gminy polegające na zapewnieniu opieki dzieciom do lat 3

w utworzonym przez nią żłobku, a także znaczne podwyższenie wysokości tej opłaty przedmiotową uchwałą, Rada Gminy winna wskazać motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu uchwały. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest jednym z elementów zasady jawności działania władzy publicznej.

W piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. G. N. (skarżąca) złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając naruszenie:

- art. 58 ustawy o opiece poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis oprócz kompetencji rady gminy do ustalenia wysokości opłaty za pobyt dziecka

w żłobku gminnym stanowi o obowiązku rady gminy do przedstawienia kalkulacji ustalanej opłaty w uzasadnieniu uchwały rady gminy;

- art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z powodu braku zamieszczenia kalkulacji opłaty za żłobek, tj. niedochowania obowiązku niewyrażonego wprost w ustawie, kontrolując tym samym akt prawa miejscowego w zakresie jego celowości, czym naruszono dozwolone kryterium nadzoru – kryterium legalności.

Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] r. G. N. zakwestionowała ekwiwalentnego charakteru opłaty, jednak w jej ocenie z zasady ekwiwalentności nie można wywieść obowiązku zamieszczenia kalkulacji

w uzasadnieniu uchwały zmieniającej. Zasada ta nie kształtuje obowiązków informacyjnych w zakresie redakcji aktów prawa miejscowego. Stanowi ona narzędzie oceny charakteru samej opłaty. Przedmiotem zasady ekwiwalentności jest stosunek pomiędzy wysokością opłaty, a oferowaną usługą.

Istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata, której istotną cechą jest ekwiwalentność, pobierana jest w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot publiczny.

Zdaniem skarżącej z art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nie da się wyinterpretować obowiązku zawarcia w uzasadnieniu uchwały kalkulacji kosztów. Przepis ten ustawy będący podstawą do wydania uchwały zmieniającej, stanowi tzw. normę kompetencyjną. Normy kompetencyjne należy interpretować literalnie.

W ocenie skarżącej Wojewoda przekroczył swoje uprawnienia nadzorcze. Organ nadzoru może dokonywać kontroli aktów prawa miejscowego wyłącznie pod kątem legalności (art. 171 Konstytucji RP). Tymczasem w niniejszej sprawie ocena została dokonana również z uwzględnieniem kryterium celowości. Stosując normy interpretacyjne nie da się na podstawie art. 58 ust.1 ustawy żłobkowej nie da się wyinterpretować konieczności wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci w żłobku oraz wynikającego z niego sposobu ustalenia i wysokości opłaty.

Również zdaniem skarżącej przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego stosownie do art. 87 Konstytucji RP. Może być natomiast źródłem pomocnych argumentów w procesie interpretacji prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i wniósł o oddalenie skargi. Organ nadzoru wskazał, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych opłaty stanowią

w istocie wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Mają one charakter przymusowej odpłatności nakładanej przez władze publiczne za świadczenia oferowane na rzecz obywateli. W przypadku opłat istnieje charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą) a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Istotną cechę opłat stanowi ekwiwalentność. Z ekwiwalentnym charakterem opłaty za pobyt dziecka

w żłobku wiąże się konieczność przedstawienia stosownej kalkulacji. W uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku składających się na przedmiotową opłatę (wydatków ponoszonych przez gminę na pobyt wszystkich dzieci). Uchwała Rady G. N. z dnia [...] r. nr [...] nie zawiera takiej kalkulacji, ani jakichkolwiek wyliczeń o charakterze finansowym dotyczących ustalenia wysokości opłaty. Przeciwnie z treści uzasadnienia wynika, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w całkowitym oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy rozważała

i brała pod uwagę kwestię kosztów pobytu dziecka w żłobku gminnym oraz ekwiwalentnego charakteru opłaty za pobyt dziecka w tej placówce, a tym samym, że działała w granicach upoważnienia zawartego w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie z tego względu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.

Na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o opiece zasadą jest odpłatność za pobyt dziecka w żłobku, która spoczywa na rodzicach. Opłata stanowi przymusową odpłatność nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Należy podzielić stanowisko, zgodnie z którym istnieje charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawno-finansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi więc swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W przedmiotowej sprawie z zasady ekwiwalentności wynika konieczność ustalenia opłaty na poziomie wydatków oraz obowiązek sporządzenia i upublicznienia kalkulacji, która powinna być dostępna dla zainteresowanych, czyli stron umowy zawieranej o opiekę nad dziećmi w żłobku.

Istotnym w niniejszej sprawie jest cel podniesienia wysokości opłaty. Argumentacja w tym zakresie zawarta w treści uzasadnienia uchwały Rady G. N. jednoznacznie wskazuje, że celem tym było zwiększenie liczby miejsc

w żłobku. Tymczasem ustawodawca w art. 58 ust. 1 w związku z art. 2 ust 1 ustawy o opiece określił, że opłaty za pobyt dziecka w żłobku powinny służyć realizacji funkcji opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej przez tą placówkę. Konieczność ponoszenia takiego świadczenia nie oznacza partycypacji rodziców dzieci w kosztach związanych z utrzymaniem obiektu, czy innymi wydatkami tego rodzaju. Koszty założenia i utrzymania żłobka ponosi gmina i nie należą one do kosztów pobytu dziecka w placówce (vide: wyrok NSA z 31 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2580/13).

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 58 ustawy żłobkowej należy wskazać na obowiązek prawidłowego sporządzania

i przedstawiania uzasadnień uchwał rad gmin. W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik województwa,

a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych,

w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji".

W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis

art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa,

w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest

m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2018r., sygn. II OSK 3007/18).

Natomiast niepodobna zgodzić się z zarzutem skargi kwestionującym przyjęty przez organ nadzoru reżim ustalania opłaty w świetle jej składników i kalkulacji. Prowadzenie żłobka w formie zakładu budżetowego gminy nie oznacza prowadzenia działalności gospodarczej nastawionej na zysk, jak to ma miejsce w typowym potocznym i prawnym rozumieniu tego zwrotu. W tej materii należy mieć na względzie cele i zadania gmin w omawianym zakresie. Przepis art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2019 poz. 506 ze zm.) w ust. 1 stanowi, że do zadań własnych gmin należą w szczególności m.in. sprawy wspierania rodziny (pkt 6a) i polityki prorodzinnej (pkt 16). Prowadzenie żłobków jest jednym ze sposób realizacji tych celów. Przeto opłata żłobkowa winna zapewnić co najwyżej zwrot ponoszonych wydatków ściśle związanych z pobytem dzieci, a więc wydatków przeznaczonych na realizację zadań w zakresie opieki nad dziećmi

w wieku do lat 3, lecz nie musi obejmować ich w całości. Nie może natomiast obejmować innych kosztów, jak też stanowić źródła zysków, czyli przekraczać ponoszonych wydatków. Na tę okoliczność w odniesieniu do przedszkoli zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 6/12. Ubocznie wypada też podkreślić,

że w motywach tej uchwały opowiedziano się m.in. za swobodą i samodzielnością gmin w zakresie realizacji powierzonych im i tych zadań, w tym w materii regulowania wysokości opłat w ramach obowiązujących norm prawa, przy uwzględnieniu indywidualnych potrzeb i możliwości, przy czym zagadnienia te w ocenie Sądu winny być dostępne dla lokalnej społeczności. Poglądy te należy odnieść i do sprawy niniejszej, acz przedmiotem uchwały była kwestia ulg w opłatach za pobyt

w przedszkolu. Dalej należy zważyć, że opłaty te nie mają charakteru podatku. Stanowią co prawda dochód gmin (patrz; art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018r., poz. 1530 ze zm.), ale dochód ten nie jest zyskiem. Są zaliczane do dochodów publicznych będących jedną z kategorii środków publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

(t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869). Stanowią niepodatkowe należności budżetowe

o charakterze publiczno-prawnym (zob. art. 60 ust. 1 pkt 7 tej ustawy). Opłaty tego rodzaju określano jako przymusowe należności za oferowane świadczenia nakładane przez władze publiczne na obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2315/11). Z tej też przyczyny winy być ustalone na poziomie wydatków, a sposób kalkulacji winien być upubliczniony i dostępny dla zainteresowanych, czyli dla stron umowy zawieranej

o opiekę nad dziećmi w żłobku. Zważywszy też na obowiązek transparentności wydatków gmin (art. 61 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), należy opowiedzieć się za stanowiskiem, wedle którego w uzasadnieniu uchwały podejmowanej w trybie art. 58 ust. 1 ustawy o opiece konieczne jest przedstawienie wyliczenia kosztów pobytu dzieci w żłobku (wydatków ponoszonych przez gminę na pobyt wszystkich dzieci) składających się na przedmiotową opłatę. Opłata ta następnie winna być odniesiona do ilości dzieci i rozłożona nań na cały dzienny okres pobytu. Tak należy pojmować ekwiwalentność świadczeń, która tu sprowadza się do zapewnienia dzieciom pobytu w żłobku prowadzącym zgodną z prawem działalność z jednej strony oraz do uiszczenia prawidłowo ustalonej opłaty za pobyt z możliwością zaznajomienia się z jej kalkulacją, której podstawą są ponoszone przez gminę koszty (wydatki) na ten cel. Ekwiwalentność to udział rodziców dzieci w globalnych kosztach pobytu dzieci w żłobku. W tej materii nie musi dochodzić do realizacji ekwiwalentnych w rozumieniu cywilistycznym świadczeń, a opłata o jakiej mowa nie jest ustalana

w drodze negocjacji prowadzących do zwarcia umowy. Trzeba też mieć na uwadze, że ekwiwalentność w sensie językowym nie oznacza zawsze równowartości, bo chodzi o równoważność w sensie odpowiednika wzajemnych działań. Ponieważ jednak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie przedstawiono wymaganej kalkulacji, czyli wyliczenia ponoszonych wydatków związanych z pobytem dzieci

w żłobku, zarówno sposób ustalenia, jak i wysokość opłaty z tego tytułu wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli i oceny.

Trzeba też zważyć, że wysokość tej opłaty sprecyzowana w zaskarżonej uchwale nie ma charakteru niepokaźnego i została podniesiona z pominięciem czytelnych reguł. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny w państwie prawa. Dlatego też zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza prawo, zatem w tym zakresie trafnie stwierdzono jej nieważność. W konsekwencji czego zarzut uchybienia przez organ nadzoru meriti przepisowi art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 nie mógł się ostać. W tym miejscu wypada dodać, że niesłuszny jest zarzut skarżącej o braku właściwego rozważenia przez organ nadzoru kwestii materialnoprawnej podstawy uchwały i skoncentrowanie się na interpretacji pojęcia "opłata", bo właśnie ta okoliczność świadczy o przeprowadzeniu kontroli jej legalności, której wyrazem jest m.in. ocena właściwej interpretacji przez organ stanowiący tego uregulowania. Skutek badania zasadności wykładni tego pojęcia miał wpływ na wynik sprawy, a możliwość różnego jego rozumienia nie usuwa zaskarżonej uchwały spod działania instytucji stwierdzenia nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa, bo ta okoliczność jest tu inaczej ujmowana niż w przypadku oceny kwalifikowanych wad decyzji administracyjnych

w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu chybionym jest zarzut skargi dotyczący naruszenia 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 i 87 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała

w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie publicznych żłobków ma charakter aktu prawa miejscowego. Powinna ona precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez tego typu placówki. Rozstrzygnięcie rady gminy w tym zakresie nie może być arbitralne. Treść uzasadnienia uchwały ma umożliwić ocenę, jakimi względami kierowali się radni dokonując określonej regulacji. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz wystarczająco uzasadniony. Rada powinna również wykazać, że wysokość opłaty pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym świadczeniem. Ponadto sprawia, że zakres oferowanych świadczeń oraz odpowiadający im taryfikator są czytelne, co jest istotne dla rodziców (opiekunów) dziecka którzy mogą ocenić wypełnianie przez żłobek ich funkcji ustawowej nałożonej ustawą o opiece nad dziećmi do lat 3.

Kryteriów tych w ocenie Sądu nie spełnia uzasadnienie uchwały Rady G. N. z dnia [...] r. nr [...] Należy ponadto zwrócić uwagę na sprzeczność między treścią uchwały i jej uzasadnienia w zakresie wysokości zwiększonej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu. W samej uchwale wskazano kwotę 400 zł , a w treści jej uzasadnienia kwotę 500 zł.

Na gruncie ustawy o opłacie realizacja obowiązku transparentnego przedstawienia sposobu wyliczenia wysokości opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu przybiera postać kalkulacji sporządzonej z uwzględnieniem zasady ekwiwalentności. Zaniechanie rady gminy zakresie sporządzenia i udostępnienia takiego wyliczenia jest sprzeczne z zasadą legalności działania organów administracji, a ponadto oznacza, że ustalenie wysokości opłaty nastąpiło w oderwaniu od kosztów pobytu dzieci w żłobku. Mając to na względzie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że stwierdzając nieważność uchwały Rady G. N. Wojewoda skontrolował akt prawa miejscowego w zakresie jego celowości uznając rozstrzygnięcie organu nadzoru za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego potraktowania orzecznictwa jako źródła prawa, a tym samym naruszenia art. 87 Konstytucji RP, należy wskazać, że ocena zgodności z prawem aktów prawa miejscowego na podstawie precedensów formułowanych w orzeczeniach sądów administracyjnych stanowi w istocie koncepcję wykładni prawa. Zdaniem Sądu powoływanie się przez organ na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych pozwala zwiększyć efektywność i spójność aksjologiczną systemu prawa, gdyż zwiększa to pewność i przewidywalność decyzji.

Sąd w całości akceptuje pogląd prezentowany przez J.P.Tarno, J. Wyporska że, "Precedens jako efekt odczytania tekstu prawnego, a szerzej porządku prawnego, nie powiela jedynie sformułowania przepisu prawnego, lecz wyraża jego sens wywiedziony nie tylko z kontekstu językowego, ale również z systemowego

i funkcjonalnego, który dodatkowo niekiedy bywa wzbogacony innymi , różnorodnymi elementami porządku prawnego. Precedens może zatem stanowić przejaw wykładni dynamicznej, dzięki której dostosowuje się prawo do aktualnych warunków życia, zwłaszcza wtedy, gdy nie nadąża za nimi prawodawca" publ. Wykładnia sądowa a prawo administracyjne (w:) B. Dolnicki (red.), Znaczenie orzecznictwa w systemie źródeł prawa: prawo europejskie a prawo krajowe: XIII Niemieckie kolokwium prawników administratywistów, Bydgoszcz 2005, s. 92-93.

Mając na uwadze powyższe skargę należało uznać za nieuzasadnioną, wobec czego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę tę oddalił.