Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2274/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2006 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w dniu [...] 1994 r. ([...]) przed notariuszem B. W. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] stała się użytkownikiem wieczystym gruntów będących własnością Gminy Miasta [...], m.in. działek: A i B obręb [...], które to działki oddane zostały użytkownikowi wieczystemu "z przeznaczeniem pod budowę parkingów całodobowych strzeżonych, targowiska, bazy usługowej i placów zabaw". W § 6 umowy strony zgodnie ustaliły, że "zagospodarowanie działek w sposób określony tą umową nastąpi w ciągu 4 lat od podpisania umowy", przy czym wieczysty użytkownik zobowiązał się przystąpić do zabudowy działek w terminie 2 lat od dnia podpisania umowy i zakończyć zabudowę w terminie 4 lat od dnia podpisania umowy. Za rozpoczęcie budowy uważa się w myśl umowy wybudowanie fundamentów, a za zakończenie - wybudowanie budynków w stanie surowym. Strony zastrzegły, że terminy te mogą ulec przedłużeniu jeżeli ich niedotrzymanie byłoby spowodowane okolicznościami niezależnymi od użytkownika wieczystego.

Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...]1996 r. sporządzonego w Kancelarii Notarialnej w [...] przed notariuszem A. C. (Rep. A Nr [...]) w wykonaniu umowy z dnia [...]1995 r. sprzedaży udziału wynoszącego 1/2 część prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w [...] przeznaczonego pod budowę bazy usługowej, targowiska i parkingów, stanowiącego działki nr A i nr B obręb [...], została zawarta umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego działek A i B obręb [...] pomiędzy "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a A. Z.. W § 2 umowy z dnia [...] 1996 r. kontrahenci oświadczyli, że wyrażają bezwarunkową zgodę na niezwłoczne przejście udziału wynoszącego 1/4 część prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych gruntów działek A i B obręb [...] na rzecz A. Z., a A. Z. oświadczył, że udział ten nabywa. W § 5 przywołanej umowy kupujący A. Z. oświadczył m.in., że znane są mu postanowienia umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste działki gruntu z dnia [...] 1994r. oraz że przejmuje obowiązki współużytkownika wieczystego, a w szczególności obowiązek uiszczania opłaty rocznej i wybudowania w określonym terminie budynku handlowego.

Pismem z dnia [...] 2000 r. Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Urzędu Miasta [...] zwrócił się do A. Z. oraz "[...]" S.A. w [...] o przesłanie pisemnej informacji w sprawie czynności jakie podjęto w celu zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości zgodnie z § 3 i § 6 umowy notarialnej z dnia [...] 1994 r. W aktach sprawy znajduje się kserokopia doręczenia tego pisma wyłącznie A. Z..

W odpowiedzi na powyższe pismo A. Z. w piśmie z dnia [...] 2000 r. wyjaśnił, że doszło do zagospodarowania nieruchomości objętych aktem notarialnym z dnia [...] 1994 r. (nieruchomości te należy traktować jako całość) poprzez wybudowanie supermarketu "[...]". W piśmie tym wskazano również, iż w dniu [...] 2000 r. "[...]" S.A. uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek A i B pod budowę inwestycji centrum usługowo-handlowego. Wcześniejsze planu budowy na tym terenie salonu samochodowego i związane z tym wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pociągnęły za sobą fizycznego rozpoczęcia budowy na skutek wycofania się kontrahenta zainteresowanego budową salonu.

W dniu [...] 2000r. na działkach nr A i B obręb [...] położonych w [...] ul. [...] i [...] przeprowadzono wizję w terenie, w wyniku której stwierdzono, iż "użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminów zawartych w umowie notarialnej i nie zabudował przedmiotowych działek nawet nie rozpoczął budowy".

Pismem z dnia [...] 2000 r. Zarząd Miasta [...] działając na zasadzie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. zawiadomił, iż w dniu [...] 2000 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za niedotrzymanie przez użytkowników wieczystych terminu zagospodarowania nieruchomości obejmującej działki nr A i B obręb [...] położone w [...] ([...]-[...]).

Decyzją z dnia [...] 2000 r., znak: [...] Zarząd Miasta [...] ustalił dla A. Z. dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości gruntowej pozostającej w 14 części w użytkowaniu wieczystym A. Z. a stanowiącej własność Gminy Miasta [...] położonej w [...] ul. [...] - [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, C o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...] oraz określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej za rok 2000 na kwotę [...] zł i zobowiązał A. Z. do zapłaty w/w kwoty w terminie do dnia [...] 2001 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania A. Z. decyzją z dnia [...] 2001 r., sygn. akt: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Zarządu Miasta [...] z dnia z dnia [...] 2000r. [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...] 2001 r. Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Urzędu Miasta [...] wezwał strony do złożenia pisemnych wyjaśnień co do sposobu zagospodarowania na dzień [...] 1998 r. nieruchomości oznaczonych jako działki nr A i B o łącznej pow. [...] obr. [...] i ewentualnego wskazania przyczyn powodujących niewykonanie obowiązku zagospodarowania przedmiotowych działek w terminach wynikających z zawartej umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W dniu [...] 2001 r. przeprowadzona została przez Inspektora Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Urzędu Miasta [...] wizja w terenie, w trakcie której ustalono, że teren obejmujący działki nr A i nr B obr. [...] oznaczony jest tabliczkami z napisem "Teren prywatny, plac zabaw", przedmiotowe działki są puste, jedynie na środku całej nieruchomości jest małe boisko sportowe utwardzone, teren jest nie wykoszony, porasta wysoka trawa i krzaki".

Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Zarząd Miasta [...] ustalił dla A. Z. dodatkową opłatę roczną z tytułu niezagospodarowania w terminie do [...]1999 r. nieruchomości gruntowej pozostającej w 1/2 części w użytkowaniu wieczystym A. Z. a stanowiącej własność Gminy Miasta [...] położonej w [...] ul. [...]-[...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, C o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...] oraz określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej określonej na kwotę [...] zł (słownie [...] złote) i zobowiązał A. Z. do zapłaty w/w kwoty w terminie do 30 dni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2001 r., sygn.akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. uchyliło decyzję z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Zarządu Miasta [...] w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż "ustalenia wymaga w sposób zgodny z przepisami k.p.a., czy jak twierdzi odwołujący się na przedmiotowych działkach (przed końcem 2000 roku) zostały zlokalizowane obiekty placu zabaw".

W aktach sprawy znajduje się kserokopia doręczenia tej decyzji wyłącznie A. Z..

Pismem z dnia [...] 2001 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości zwrócił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...] o wyjaśnienie czy użytkownicy wieczyści działek nr: A i B obręb [...] "[...]" S.A. i A. Z. otrzymali pozwolenia na zagospodarowanie powyższych działek (na budowę placu zabaw, boiska sportowego, nasypu do zjazdu na sankach).

W odpowiedzi z dnia [...] 2001 r. Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa wyjaśnił, iż [...] S.A i A. Z. "nie wystąpili z wnioskiem dotyczącym udzielenia pozwolenia budowlanego wobec czego nie mogą posiadać stosownego pozwolenia na budowę".

Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...] Zarząd Miasta [...] ustalił dla A. Z. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niezagospodarowania w terminie do [...]1999 r. nieruchomości gruntowej pozostającej w 1/4 części w użytkowaniu wieczystym A. Z. a stanowiącej własność Gminy Miasta [...] położonej w [...] ul. [...]-[...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, B o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...] oraz określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej określonej na kwotę [...] zł i zobowiązał A. Z. do zapłaty w/w kwoty w terminie do 30 dni od ostateczności niniejszej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., sygn. akt: [...] po rozpatrzeniu odwołania A. Z. uchyliło decyzję dnia [...] 2001 r., znak: [...] Zarządu Miasta [...] w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia [...]2002 r. Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości zawiadomił A. Z. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowych nieruchomości "w zakresie faktycznego zagospodarowania działek". W aktach sprawy znajduje się kserokopia doręczenia tego pisma wyłącznie A. Z..

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. ustalono, iż będące przedmiotem oględzin działki (nr A i B) pozostają niezagospodarowane. W dniu [...] 2002 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Prezesa .Zarządu "[...] S.A. w [...] kwestionującego ustalenia zawarte w protokole oględzin z dnia [...] 2002 r. oraz domagającego się ponownego przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości.

Naczelnik Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości ponownie zawiadomił A. Z. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości w zakresie faktycznego zagospodarowania przedmiotowych działek zgodnie z umową notarialną o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. ponownie opisano stan zagospodarowania działek nr A i B obr. [...] jak również wykonano zdjęcia obrazujące sposób zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] Zarząd Miasta [...] ustalił dla A. Z. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niezagospodarowania w terminie do [...] 1999 r. nieruchomości gruntowej pozostającej w 1/2 części w użytkowaniu wieczystym A. Z. [...] a stanowiącej własność Gminy Miasta [...] położonej w [...] ul. [...]-[...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, B o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...] oraz określił wysokość dodatkowej opłaty rocznej określonej na kwotę [...] zł i zobowiązał A. Z. do zapłaty w/w kwoty w terminie do 30 dni od ostateczności niniejszej decyzji.

Od decyzji z dnia [...] 2002 r., znak: [...] Zarządu Miasta [...] w ustawowym terminie odwołanie złożył A. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 77 § 1 polegające na zaniechaniu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka W. M. na okoliczność sposobu zagospodarowania nieruchomości w roku 2000. Zarzucono także błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, iż strona –A. Z. nie wywiązał się z obowiązku zagospodarowania nieruchomości w terminie wyznaczonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego.

Odwołujący się podnosił, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że okoliczność, iż decyzja w przedmiocie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana w dniu [...] 2001 r. przesądza o tym, iż użytkownik wieczysty uchybił warunkom zagospodarowania terenu określonym w umowie, gdyż należy mieć na uwadze, iż lokalizowanie przez inwestora pewnych obiektów budowlanych w przewidzianych prawem wypadkach dopuszczalne jest bez uzyskania pozwolenia budowlanego czy też bez decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie strony odwołującej z treści umowy z dnia [...] 1994 r. wynika, że na użytek tej umowy strony określiły całość nieruchomości (składającej się z działek ewidencyjnych) pojęciem "działki", ustalając jednocześnie, iż użytkownik rozpocznie zabudowę "działki" w terminie 2 lat od dnia zawarcia umowy, a zakończy w terminie 4 lat. Tym samym, w ocenie odwołującego się, z umowy nie wynika obowiązek zagospodarowania wszystkich działek ewidencyjnych. W odwołaniu wskazano wreszcie, że skoro umowa o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie ograniczała możliwości zbycia tego prawa, jak również nie precyzowała w żadnym miejscu, że obowiązek zagospodarowania "[...]" S.A. ma wykonać samodzielnie, to nietrafne są twierdzenia organu pierwszej instancji, iż wybudowanie supermarketu przez inny podmiot ([...]) nie można uznać za wywiązanie się z kontraktu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.) i § 1pkt 6 lit.c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1999 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 13, poz. 115), po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Zarządu Miasta [...] z [...] 2002r. znak: [...] ustalającej dla A. Z. dodatkową opłatę roczną za 2000 r. z tytułu niezagospodarowania w terminie do [...] 1999 r. nieruchomości gruntowej pozostającej w ½ części w użytkowaniu wieczystym A. Z. a stanowiącej własność Gminy Miasta [...] położonej w [...] ul. [...]-[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: A o powierzchni [...] ha, B o powierzchni [...] ha o łącznej powierzchni [...] ha obręb [...] oraz ustalającej wysokość dodatkowej opłaty rocznej na kwotę [...] zł i zobowiązującej A. Z. do zapłaty wyżej wymienionej kwoty - w terminie do 30 dni od ostateczności niniejszej decyzji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w umowie o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem na który nieruchomość gruntowa oddana została w użytkowanie wieczyste. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej ma polegać na jej zabudowie to konieczne jest ustalenie terminu rozpoczęcia lub zakończenia budowy przy czym ustawodawca w art. 62 ust. 3 ustawy przyjął, że terminem rozpoczęcia budowy jest wybudowanie fundamentów, zaś terminem jej zakończenia, wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Postanowienia umowy o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste wiążą nie tylko pierwszego użytkownika wieczystego będącego stroną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste ale i jego następców prawnych. Do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się bowiem odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości (art. 237 kc). W konsekwencji każdoczesny użytkownik wieczysty określonej nieruchomości gruntowej, a nie tylko pierwszy użytkownik wieczysty zobowiązany jest do rozpoczęcia lub zakończenia budowy w terminie ustalonym w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Powołując się na stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów SN z dnia 29 kwietnia 1985r., sygn.akt: III AZP 11/84, publ.: OSNCP z 1985 r., Nr 11, póz. 167, Kolegium podkreśliło, że termin rozpoczęcia lub zakończenia budowy nie może być więc liczony od daty nabycia pochodnego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano też, że zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, właściwy organ, w drodze decyzji, może ustalić dodatkową opłatę roczną w wysokości 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Za każdy następny rok oplata podlega zwiększeniu o dalsze 10% jej wartości. Analogiczne rozwiązanie funkcjonowało w poprzednim stanie prawnym na mocy art. 45 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. ,

Podkreślono, że w piśmie z dnia [...] 2000 r. A. Z. wezwany do przesłania informacji o czynnościach jakie podjęto w celu zagospodarowania działek nr A i B zgodnie z § 3 i § 6 umowy notarialnej z dnia [...]1994 r. wyjaśnił, że "doszło do zagospodarowania nieruchomości (objętych aktem notarialnym z dnia [...] 1994 r.) poprzez wybudowanie supermarketu "[...]", przyznając jednocześnie, iż "istotnie działki nr A i B nie zostały w tym czasie fizycznie zabudowane". W piśmie tym wskazano również, iż dniu [...] 2000 r. "[...]" S.A. uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek A i B pod budowę inwestycji Centrum Usługowo - Handlowego. Wcześniejsze planu budowy na tym terenie salonu samochodowego i związane z tym wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie pociągnęły za sobą fizycznego rozpoczęcia budowy na skutek wycofania się kontrahenta zainteresowanego budową salonu.

Podejmowanie przez użytkowników wieczystych kolejnych czynności zmierzające do zagospodarowania działek nr A i B, w sposób określony w umowie z dnia [...] 1994 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, w szczególności uzyskanie dwóch kolejnych decyzji z [...] 2001r., znak: [...] oraz [...] 2002r, znak: [...] ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę "placu zabaw - boiska sportowe, nasyp do zjazdu na sankach" na terenie obejmującym działki A i B obręb [...], nie mogą być - w ocenie Kolegium - uznane za zagospodarowanie działek w sposób określony umową. Rozpoczęcie budowy winno być bowiem poprzedzone szeregiem czynności o charakterze formalnym m.in. uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, konieczną przy zmianę sposobu zagospodarowania terenu, a w dalszej kolejności pozwolenia na budowę. Wydaje się, że odwołujący ma pełną tego świadomość skoro na jego wniosek wydane zostały kolejne decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym dwie ostatnie właśnie na budowę "placu zabaw - boiska sportowe, nasyp do zjazdu na sankach". Jeżeli zatem na działkach zlokalizowane zostały boiska do piłki nożnej oraz boisko do siatkówki to można sądzić, iż inwestycje te stanowią samowolę budowlaną, nie zaś zagospodarowanie przedmiotowych działek w rozumieniu § 3 umowy z dnia [...]1994r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji wyżej przytoczonych faktów Zarząd Miasta [...] zgodnie z treścią art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, władny był wydać decyzję ustalającą wysokość dodatkowej opłaty rocznej w wysokości 10% wartości nieruchomości określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po upływie tego terminu (terminu zagospodarowania). W tym też zakresie zarzuty zawarte w odwołaniu uznano za niezasadne.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że W. M. jako przedstawiciel "[...]" S.A. uczestniczył w oględzinach nieruchomości w dniu [...] 2002 r. Wówczas to złożył wyjaśnienia w zakresie zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości precyzując, iż zagospodarowanie terenu nastąpiło poprzez przemieszczenie mas ziemnych w celu wyrównania terenu oraz wykonanie trzech boisk o podłożu gruntowym. Nadto wbrew twierdzeniom strony odwołującej się zawartym w uzasadnieniu odwołania, w § 6 umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] 1994 r. zawartej przed notariuszem B. W. w Kancelarii Notarialnej w [...] strony ustaliły, że "zagospodarowanie przedmiotowych działek w sposób określony tą umową nastąpi w ciągu (czterech) lat od podpisania umowy. Wieczysty użytkownik zobowiązuje się przystąpić do zabudowy działek w terminie ( dwóch) lat od dnia dzisiejszego licząc i zakończyć zabudowę w terminie( czterech) lat od dnia dzisiejszego licząc, przy czym za rozpoczęcie budowy uważa się wybudowanie fundamentów a za zakończenie - wybudowanie budynków w stanie surowym zamkniętym". Z brzmienia przytoczonego paragrafu 6 aktu notarialnego z dnia [...] 1994 r. w żadnym razie nie wynika więc (wbrew twierdzeniom strony odwołującej), że obowiązek zagospodarowania działek objętych przytoczoną umową ograniczony został do niektórych tylko działek, a dodatkowo, że zabudowanie którejkolwiek z nich powoduje, iż obowiązek zagospodarowania pozostałych działek uznać można za zrealizowany.

Kolegium wskazało też, że wprawdzie zobowiązanie zagospodarowania działek zabudowanych supermarketem "[...]" rzeczywiście zostało zrealizowane, dotyczy ono jednak działek będących w użytkowaniu wieczystym tegoż podmiotu, podczas gdy określona zaskarżoną decyzją dodatkowa opłata roczna naliczona została z tytułu niezagospodarowania w terminie działek nr A i B, których współużytkownikami wieczystymi są [...]S.A w [...] i A. Z.

W aktach sprawy znajduje się kserokopia doręczenia tej decyzji wyłącznie A. Z.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. Z. reprezentowany przez adwokata B. F. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego Zarządowi Miasta [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, a w szczególności w odniesieniu do ustaleń, czy strony zagospodarowały w terminie nieruchomość pozostającą po 1/2 części w ich użytkowaniu wieczystym, położonej w [...][...] - [...] , oznaczonej jako działki A i B ([...]) obr. [...] a ponadto na nieprzeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka W. M. przy jednoczesnym poprzestaniu na złożeniu przez niego ustnego oświadczenia do protokołu oględzin z [...] 2002 r.

Skarżący zarzuca też naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnym zastosowaniu poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę przez organ orzekający w ramach tzw. "uznania administracyjnego".

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z dnia [...] 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Miasta [...] z dnia [...] 2002 r., w której organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 63 i 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowił ustalić dla A. Z. dodatkową opłatę roczną w wysokości [...] zł z tytułu niezagospodarowania w terminie to jest do [...]1999 r. nieruchomości pozostającej w 1/2 części w jego użytkowaniu wieczystym oraz w % części w użytkowaniu wieczystym "[...]" S.A. położonej w [...] [...][...]oznaczonej, jako działki A i C obrębu [...]

Organ orzekający w drugiej instancji przyjął, iż Zarząd Miasta [...] prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie okoliczności faktycznych dających podstawę prawna do ustalenia opłat dodatkowych, o których mowa wart. 63 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ze stanowiskiem zajętym przez Kolegium Odwoławcze skarżący się nie zgadza podnosząc, że przedmiotem ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności określenie stanu zagospodarowania w roku 2000 r. działek współużytkowanych przez stronę, albowiem za ten właśnie rok wymierzona został opłata. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - dodatkowe opłaty roczne mogą zostać ustalone tylko w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz wart. 62 cytowanej ustawy. Obowiązkiem organu pierwszej instancji było więc przeprowadzenie wszystkich dowodów koniecznych dla jednoznacznego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej będącej podstawa ustalenia i naliczenia opłaty dodatkowej. Zarówno organ pierwszej instancji, jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze - temu obowiązków tych nie wykonały.

Przeprowadzone w [...] i [...] 2002 r. oględziny nieruchomości jakkolwiek miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, to jednak z oczywistych powodów nie mogły wskazywać na sposób zagospodarowania nieruchomości w dniu [...] 1999 r., kiedy zgodnie z umową oddania gruntu w użytkowanie wieczyste miało nastąpić zagospodarowanie nieruchomości.

Nadto rażącym uchybieniem procesowym organu drugiej instancji była akceptacja naruszenia prawa ( dokonana przez Zarząd Miasta) polegająca na nie przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka – W. M., pomimo, iż strona złożyła taki wniosek do protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] 2002 r. Nie sposób uznać za przeprowadzenie powyższego dowodu odebranie od wyżej wymienionego wyjaśnień w czasie oględzin nieruchomości w [...] 2002 r. Oświadczenia W. M. nie można uznać za dowód w sprawie, albowiem zgodnie z art. 83 § 3 k.p.a. przed odebraniem zeznania organ administracyjny zobowiązany jest uprzedzić świadka o ewentualnym prawie odmowy zeznań oraz pouczyć go o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Wreszcie - co jest najistotniejsze A. Z. był zawiadomiony o terminie czynności polegającej na oględzinach a nie terminie przesłuchania świadka, a w związku z tym nie uczestniczył w tej czynności, nie mógł także zadawać świadkowi jakichkolwiek pytań. Tymczasem zeznania tegoż świadka miałyby kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jeśli zważyć, że obecny na oględzinach w dniu [...] 2002 r. Prezes Spółki "[...]" T. B. stwierdził, przy składaniu przedmiotowego wniosku dowodowego, że W. M. z racji zakresu swych obowiązków pracowniczych znał najlepiej stan zagospodarowania nieruchomości w [...] 1999 r. i w roku 2000.

Niezależnie od powołanych wyżej zarzutów związanych z naruszeniem prawa procesowego - podniesiono w skardze, iż organy administracji dopuściły się uchybienia przepisowi prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającego na jego błędnym zastosowaniu poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę przez organ orzekający w ramach tzw. "uznania administracyjnego". W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, iż uznanie administracyjne nie może być traktowane jako całkowita swoboda i dowolność w określeniu obowiązku administracyjnego. Podkreślono, iż art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku ustalenia opłat dodatkowych, a jedynie stwarza taką możliwość. Skarżący powołał się przy tym na pogląd wyrażony w przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 września 1993 r. (sygn. l SA 4/93, publikowany w: ONSA z. 4 z 1994 r.), zgodnie z którym nie można nie brać pod uwagę, że przepis art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (obecnie art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) ma na celu mobilizowanie użytkownika wieczystego do "zabudowy gruntu" , a nie stwarzanie barier na tej drodze". Uszło uwadze Zarządu Miasta, iż strona podejmowała szereg czynności zmierzających do wydania odpowiednich decyzji umożliwiających rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Skarżący wystąpił w dniu [...] 1995 r. o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki te zostały ustalone decyzją z dnia [...] 1996 r. (sygn.: [...]). Następnie skarżący zbył na rzecz A. z. prawo użytkowania wieczystego działek nr: D, E, F o powierzchni [...] ha oraz udział wynoszący część w pozostałych działkach o numerach: A, B. W [...] 1999 r. strona ponownie wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby salonu samochodowego. Decyzją z dnia [...]1999r. (sygn.: [...]) Prezydent Miasta orzekł o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Następnie [...] 1999 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę "centrum handlowousługowego" Decyzją z dnia [...] 2000 r. (sygn. [...]) Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania.

Skarżący podnosi, że wydając zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium w ogóle nie odniosło się do sygnalizowanych wielokrotnie w pismach strony przeszkód natury ekonomicznej, związanych z pogorszeniem się sytuacji gospodarczej. Trudno oczekiwać, by którakolwiek ze stron podejmowała kapitałochłonne inwestycje na wszystkich działkach w sytuacji, gdy okażą się one nieopłacalne, a w konsekwencji spowodować mogą poważne kłopoty finansowe.

Zarzucono, że organ odwoławczy, podobnie jak Zarząd Miasta [...] - nie rozważył także tej okoliczności, iż przedmiotowe działki są (i były już w 1999 roku) zagospodarowane pod boiska sportowe. Obiekty te są zlokalizowane na terenie dużego osiedla mieszkaniowego, gdzie brakuje tego typu urządzeń. Są udostępniane młodzieży. "[...]" S.A. umożliwia także organizację na tych obiektach amatorskich rozgrywek piłkarskich młodzieży. Fakty te znane są z urzędu Zarządowi Miasta, albowiem większość tego rodzaju imprez odbywa się we współpracy z właściwymi jednostkami organizacyjnymi Gminy Miasta [...], a ponadto podlegają one zgłoszeniom wymaganym właściwymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. Z. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), ,zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 46, póz. 543 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Miasta [...] z [...] 2002 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia dla A. Z. dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania nieruchomości gruntowej oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Z treści art. 63 ust. 2, 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że dodatkowe opłaty roczne ustalane w drodze decyzji administracyjnej obciążają użytkownika wieczystego nieruchomości. Postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia takiej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego konkretnej nieruchomości musi zatem toczyć się z udziałem użytkownika wieczystego tej nieruchomości mającego w postępowaniu status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście należy uznać, że każdemu ze współużytkowników wieczystych nieruchomości objętej postępowaniem w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej z tytułu jej wieczystego użytkowania przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego. Uregulowane w przepisach prawa cywilnego prawo użytkowania wieczystego nieruchomości jest źródłem interesu prawnego wszystkich użytkowników wieczystych konkretnej nieruchomości, który podlega ochronie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw i obowiązków tych podmiotów. Niewątpliwie zatem w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy administracji powinny zagwarantować udział w charakterze stron obydwu współużytkownikom wieczystym działek nr: A i B obręb [...] położonych w [...] ul. [...]-[...] tj. zarówno A. Z., jak i "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. Dopuszczalne jest wprawdzie nałożenie obowiązku uiszczenia dodatkowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego tylko na jednego ze współużytkowników wieczystych, nie oznacza to jednak, że pozostali współużytkownicy wieczyści nie mają prawa do udziału w postępowaniu administracyjnych w charakterze strony tego postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji adresowane były tylko do jednego ze współużytkowników wieczystych, tj. do A. Z., a w aktach sprawy znajdują się kserokopie dowodów doręczeń obydwu decyzji wyłącznie A. Z. Analiza akt sprawy wykazuje ponadto, że wszystkie pisma procesowe adresowane do stron postępowania kierowane były i doręczne tylko A. Z. z pominięciem drugiego ze współużytkowników przedmiotowych działek, tj. "[...]" S.A. z siedzibą w [...]. Również wszelkie czynności procesowe dokonywane były z naruszeniem zasady czynnego udziału strony postępowania, tj. "[...]" S.A. z siedzibą w [...] która o tych czynnościach nie była powiadamiana. Należy również podkreślić, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który pozwalałby przyjąć, iż A. Z. był pełnomocnikiem "[...]" S.A. z siedzibą w [...].

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż postępowanie w obydwu instancjach poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji obarczone jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie, a tym samym okoliczność ta stanowi podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, tj. naruszenia zasady czynnego udziału stron określonej w art. 10 k.p.a. przesądza o wadliwości czynności podejmowanych w tym postępowaniu. Zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza postępowania wyjaśniającego, jest zatem zasadny niezależnie od argumentacji przytaczanej na jego poparcie.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 cyt. ustawy w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego, ustalonych stosownie do przepisów rozdziału 8 działu II ustawy. Oznacza to, że właściwy organ uzyskuje kompetencje do podjęcia decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną w sytuacji niedotrzymania terminów, o których mowa w art. 63 ust. 1 oraz w art. 62 ustawy. Z analizy tych przepisów wynika, że chodzi termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy określony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (z dopuszczalnym jego przedłużeniem na wniosek użytkownika wieczystego) oraz dodatkowy termin wyznaczony przez właściwy organ administracyjny.

Kwestia dotrzymania lub niedotrzymania terminu podlega ocenie dopiero wtedy, gdy określony termin rozpoczął swój bieg. Termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy określony w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste rozpoczyna bieg zgodnie z postanowieniami umowy, a okoliczność ewentualnego przedłużenia tego terminu nie ma wpływu na rozpoczęcie jego biegu. Z kolei rozpoczęcie biegu dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej uzależnione jest od wyznaczenia tego terminu przez właściwy organ. Przed wyznaczeniem dodatkowego terminu, termin ten nie rozpoczyna swojego biegu, a zatem nie można ocenić kwestii jego dotrzymania bądź niedotrzymania. W konkluzji należy stwierdzić, iż organ administracji mógł skorzystać z kompetencji do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego dopiero po uprzednim wyznaczeniu dodatkowego terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej i niedotrzymaniu tego terminu przez użytkownika wieczystego.

Powyższa interpretacja znajduje swoje uzasadnienie nie tylko na gruncie wykładni literalnej i systematyki art. 62 i 63 ustawy o gospodarce nieruchomościami umieszczonych w rozdziale zatytułowanym "ustalanie sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowych". Uzasadniona jest również względami natury celowościowej, gdy się zważy, że rolą nałożenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego nie jest jego karanie ani też uzyskiwanie dodatkowych środków finansowych przez właściciela, lecz wyegzekwowanie zrealizowania postanowień umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie prezentowany jest zasadny pogląd wyrażony jeszcze pod rządami art. 45 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - na co zwraca uwagę strona skarżąca, iż regulacja dotycząca nałożenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego ma na celu mobilizowanie użytkownika wieczystego do "zabudowy gruntu", a nie stwarzanie barier na tej drodze (wyrok NSA z dnia 22 września 1993 r., l SA 4/93, OSP z 1994 r., nr 3, póz. 46). Nałożenie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego powinno być zatem działaniem podejmowanym dopiero wtedy, gdy innymi dopuszczalnymi prawnie sposobami nie udaje się zmobilizować użytkownika wieczystego do "zabudowy gruntu". Przyjęta interpretacja zawęża też swobodę organu administracji w podejmowaniu uznaniowego rozstrzygnięcia w zakresie nałożenia dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego, co w świetle funkcji, jaką ma spełniać nałożenie tej opłaty i w braku sprecyzowania przez ustawodawcę przesłanek korzystania z uznania administracyjnego w tym zakresie, odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego.

W świetle powyższych uwag należy stwierdzić, że również zarzut strony skarżącej, iż nie zostały rozważone wszystkie okoliczności, które winny zostać wzięte pod uwagę przez organ orzekający w ramach uznania administracyjnego zasługuje na uwzględnienie, skoro organy administracji nie korzystając z możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu zabudowy nieruchomości, od razu zdecydowały się na ustalenie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w zakresie dodatkowej opłaty rocznej obciążającej użytkownika wieczystego wymaga szczególnie wnikliwego przeanalizowania argumentów podnoszonych przez użytkownika wieczystego, ustosunkowania się do nich i wreszcie wykazania, że mimo wszystko konieczne z punktu widzenia interesu publicznego jest obciążenie użytkownika wieczystego dodatkową opłatą roczną. Uzasadnienia rozstrzygnięć obydwu instancji, aczkolwiek rzetelne, powyższych wymagań nie spełniają.

Wskazane uchybienia organów administracji obydwu instancji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego i pomimo braku należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a zatem uchybienie tego rodzaju nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1b oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta [...] z [...] 2002 r. znak: [...]

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).