Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1848/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1387/15 w sprawie ze skarg R. K. i A. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1387/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skarg R. K. i A. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Olsztyna, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w nim nieprawidłowości, dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektu "[...]" na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w O. przy ul. [...].

Następnie Prezydent Olsztyna decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Prezydent Olsztyna decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 4 oraz art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, to krąg stron ustalony w tej decyzji jest wiążący dla organu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę i dlatego stronami uczyniono właścicieli nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu planowanej inwestycji na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między Nagórkami i Jarotami" w Olsztynie zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w Olsztynie Nr XXX/340/97 z dnia 26 lutego 1997 r. Podstawą lokalizacji obiektu jest obszar "U" – usługi ogólnomiejskie o uciążliwości nie wykraczającej poza teren lokalizacji obiektu, a tym samym nie wywołującej konieczności ustanowienia strefy ochronnej. Zatem plan zakłada usytuowanie całego zadania na tym obszarze z zachowaniem takich odległości od terenów sąsiednich, tak aby nie wywoływać uciążliwości. Natomiast w analizowanym projekcie ulokowano infrastrukturę, stanowiącą integralną część centrum handlowego na terenach o innym przeznaczeniu niż "U". Wskazano, że dopuszczalne jest projektowanie obiektu na kilku obszarach, jeżeli w zasadach zagospodarowania przewidziano taką możliwość, lecz w przedmiotowej sprawie takiej możliwości nie ma. Ponadto wskazano, że teren oznaczony "D" jest przeznaczony na ulice dojazdowe z obowiązującym ruchem uspokojonym. Przy czym droga oznaczona jako "D" obwiedziona jest liniami ciągłymi i jest obowiązująca, zaś droga D1/2 obwiedziona jest linią przerywaną może być "doprecyzowana" w obszarze "U", lecz nie może być przeniesiona na obszary "P", "ZI" i "Z" stanowiące parking, zieleń izolacyjną i zieleń urządzoną, dla których nie przewidziano możliwości budowy drogi dojazdowej. W związku z tym obsługa komunikacyjna terenu "U" nie może przebiegać w sposób dowolny. Podniesiono także, że plan miejscowy przewiduje budowę ciągu pieszego skrajem północnej części obszaru "U", a w związku z tym pominięcie go w projekcie jest niezgodne z planem miejscowym. Wyjaśniono przy tym, że zapis o uściśleniu przebiegu tego ciągu pieszego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie jest tożsamy z możliwością jego pominięcia. Za sprzeczną z planem uznano także lokalizację głównego parkingu [...] na obszarze "ZB", określonym w planie jako istniejąca baza produkcyjno-usługowa adaptowana o uciążliwości nie wykraczającej poza teren lokalizacji dopuszczający możliwość przekształcenia w kierunku zmniejszenia uciążliwości. Wskazano, że plan nie zawiera definicji określenia "adaptacja" i nie wskazuje innych kierunków adaptacji niż funkcja bazy produkcyjno-usługowej. W dacie uchwalenia planu na terenie tym funkcjonowała baza produkcyjno-usługowa ze szklarniami, czyli prowadzona była działalność, która nigdy nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, a zarówno [...], jak i sam parking rozpatrywany jako samodzielna inwestycja należą do takich przedsięwzięć. Oznacza to, że zarówno kierunek przyjętych przekształceń jak i ich uciążliwość pozostają w sprzeczności do zapisów planu miejscowego. Plan oddziela linią ciągłą obszar "U" od obszaru "ZB" i argument o nieustalonym przebiegu granic terenu o różnej funkcji jest nieprawdziwy. Podniesiono ponadto, że fakt wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie dowodzi zgodności z planem wszystkich rozwiązań projektowych, które są oceniane dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Odwołanie do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2015 wniósł inwestor – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w W. obejmującego budowę obiektu "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] w O. przy ul. [...].

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Prawie budowlanym, a mianowicie w art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 3 oraz w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Natomiast organ I instancji powołał się między innymi na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale tylko w przypadku, kiedy inwestor nie usunie w wyznaczonym terminie nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu. Wskazano jednak, że w postępowaniu prowadzonym ponownie po decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] kwietnia 2015 organ I instancji nie wydał takiego postanowienia, co wyklucza zastosowanie przedmiotowego artykułu. Podniesiono ponadto, że organ odwoławczy w całości nie zgadza się wywodami Prezydenta Olsztyna w kwestii niezgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w całości zgadza się z obszernym i racjonalnym wywodem co do braku sprzeczności inwestycji z planem miejscowym zawartym w odwołaniu od decyzji, w którym inwestor bardzo szczegółowo i czytelnie wyjaśnił regulacje obowiązujące przy interpretacji zapisów planu. W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu między Nagórkami i Jarotami w Olsztynie, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji Prezydenta Olsztyna o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś projekt budowlany spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. W związku z tym na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. wnieśli R. K., S. i J. L., A. i Z. W. oraz A. B. Prawomocnymi postanowieniami z dnia 15 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargi S. i J. L. oraz A. i Z. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1387/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy, który stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy, de facto nie rozpoznał sprawy na nowo. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie tej zgodności z ustaleniami planu dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i powinno polegać na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Natomiast organ odwoławczy, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę kwestii zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w ogóle nie rozpatrywał. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji ograniczono się bowiem do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji, a w całości podziela stanowisko inwestora zawarte w odwołaniu, gdyż jest obszerne, racjonalne oraz szczegółowo i czytelnie wyjaśnia obowiązujące regulacje. Jak wskazano jednak wyżej rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie może ograniczać się do lakonicznej oceny zasadności stanowiska jednej ze stron, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i dokładnej analizy zastosowanych przepisów prawa. Takie zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a także uniemożliwia dokonanie przez Sąd należytej kontroli zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podzielił zastosowanej przez pełnomocnika inwestora wykładni planu miejscowego, uchwalonego pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Rzeczywiście w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu między Nagórkami i Jarotami w Olsztynie uchwałą rady Miejskiej w Olsztynie z dnia 26 lutego 1997 r. obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm., dalej jako: u.z.p.). Faktycznie zgodnie z przepisami tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych (art. 40 ust. 1 u.z.p.). Zatem zmiana zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowa, wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od tego czy plan miejscowy na danym terenie obowiązywał czy też nie. Przy czym decyzję taką wydawał wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 40 ust. 3 u.z.p.) W obecnie obowiązującej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) tylko zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w aktualnym stanie prawnym tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja znajduje się terenie objętym planem miejscowym sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywane jest przed wydaniem pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. Pomimo zmiany ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc (art. 87 ust. 1 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu powyższą zmianę regulacji należało uwzględnić przy interpretacji planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, ale nie w kierunku wskazanym przez pełnomocnika inwestora. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym sprawdzenia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym dokonuje organ wydający pozwolenie na budowę, czyli starosta i wojewoda, to dokonując interpretacji zapisów planu organ ten nie może stosować wykładni rozszerzającej i traktować zapisów planu jedynie jako wskazania ogólne, których doprecyzowanie może nastąpić w wydanym pozwoleniu na budowę. Taka interpretacja mogłaby bowiem prowadzić do sytuacji, kiedy to organ administracji architektoniczno-budowalnej przejąłby kompetencje gminy w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, co jest sprzeczne z przepisami u.p.z.p. W ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym zapisy planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane w sposób ścisły.

Dodatkowo zdaniem Sądu kwestia zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym została już ostatecznie rozstrzygnięta w decyzji Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] czerwca 2013 r. o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Wprawdzie zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, ale nie oznacza to że wydanie takiej decyzji zawiera rozstrzygnięcie wiążące w tym zakresie organ architektoniczno-budowlany. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zatem art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowiący, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Sądu, wydając pozwolenie na budowę organ odwoławczy zupełnie pominął kwestię możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak zapisów planu miejscowego odnośnie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Przy czym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, czy organ odwoławczy okoliczność tę w ogóle badał i w związku z tym uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest tego rodzaju obiektem, czy też może z innych względów w ocenie organu brak było podstaw do stosowania przepisów regulujących te kwestie. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę wskazano, że skoro plan miejscowy został uchwalony w 1997 r., to nie mógł uwzględniać wymogów u.p.z.p., ale takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Faktycznie w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1713), na mocy których znowelizowano m.in. przepis art. 10 u.p.z.p. wprowadzając ust. 3a i 3b, zawierające regulacje dotyczące kwestii lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (przepisy te weszły w życie w dniu 11 listopada 2015 r.). Jednakże w stanie prawnym sprzed tej nowelizacji ugruntowane było orzecznictwo sadowadministracyjne w tej kwestii. Ustawa o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w art. 12 wprowadziła zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na zastąpieniu wyrazów: "powyżej 2000 m2" wyrazami "powyżej 400 m2". Jednak zmiana ta, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność ustawy, przestała obowiązywać. Zgodnie zaś z brzmieniem przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium uwarunkowań określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Wyeliminowanie z porządku prawnego, mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, skutkuje "odżyciem" normy art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do czasu zmiany wprowadzonej wskazanym wyżej przepisem art. 12 zdekonstytucjonalizowanej ustawy. W związku z powyższym pominięcie przez organ odwoławczy, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, okoliczności dotyczącej powierzchni i rodzaju planowanej inwestycji z wyżej wskazanych względów stanowi naruszenie powołanych przepisów.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2016 r. wniósł inwestor [...] Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 141§ 4 p.p.s.a.;

2) art. 170 p.p.s.a.;

3) art. 171 p.p.s.a.;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj:

1) art. 2 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na pominięciu jego zastosowania przy dokonywaniu wykładni przepisów: art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 80 ust. 2 zdanie 1, a także art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dalej jako "u.o.d.i.ś.";

2) art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną jego interpretację oraz błędną subsumcję, a w konsekwencji tego błędne ich zastosowanie do oceny legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. i w dalszej konsekwencji bezpodstawne wywiedzenie – z powołaniem się przez Sąd I instancji na te przepisy – zarzutu, że ww. Wojewoda Warmińsko-Mazurski – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem – rzekomo – "de facto nie rozpoznał sprany na nowo";

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną jego interpretację oraz subsumcję, a w konsekwencji tego błędne jego zastosowanie do oceny legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. i wywiedzenie w ten sposób zarzutu, źe ww. organ "nie uzasadnił decyzji w sposób właściwy";

4) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię oraz błędne jego zastosowanie do oceny legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, polegające na pominięciu jego zastosowania, co wynika ze stwierdzenia przez Sąd I instancji, że: "...w aktualnym stanie prawnym zapisy planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane w sposób ścisły";

5) art. 86 u.o.d.i.ś., poprzez błędną jego interpretację i w konsekwencji tego błędne jego zastosowanie polegające na pominięciu zastosowania tego przepisu przy dokonywaniu oceny legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, wyrażającego się stwierdzeniu, że: "...art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowiący, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiążę organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia" a w dalszej jeszcze konsekwencji – naruszenie przepisów art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 170 i 171 p.p.s.a., nakazujących respektować nie tylko organom administracji publicznej ale także sądom administracyjnym zasadę powagi rzeczy osądzonej;

6) art. 87 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie – w ramach dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji – polegające na odmowie jego zastosowania, co znalazło swój wyraz w stwierdzeniu Sądu I instancji, że: "... organ odwoławczy zupełnie pominął ... brak zapisów planu miejscowego odnośnie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego";

7) art. 10 ust. 2 pkt 8 art. 14 ust. 7 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich interpretację – w związku z dokonywaną przez Sąd I instancji kontrolą zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2015 r. Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, a właściwie brak interpretacji i poprzestanie na bezkrytycznym oparciu skarżonego kasacyjnie wyroku na przywołanych w jego uzasadnieniu arbitralnie wybranych wyrokach sądów administracyjnych, wydanych w innych sprawach, co jednocześnie oznacza naruszenie konstytucyjnych zasad: trójpodziału i równowagi władz – wyrażonej w art. 10 Konstytucji RP oraz zasady wyrażonej w art. 87 Konstytucji RP, określającej podstawy prawne orzekania przez organy władzy publicznej, a wyrażającą się w stwierdzeniu, że także w odniesieniu do kontrolowanej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego: "...obiekt handlowy o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie regulacji miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego." podczas, gdy w dniu wydawania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego zaskarżonej decyzji żadna tej treści norma prawna nie obowiązywała w systemie powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, ani – tym bardziej – w prawie Unii Europejskiej;

8) art. 16 § 1 k.p.a. wyrażającego zasadę res iudicata poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do oceny legalności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego polegające na pominięciu jego zastosowania w związku z dokonywaną przez Sąd I instancji kontrolą legalności wspomnianej decyzji, w związku z art. 80 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 3 października 2010 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyrażające się w stwierdzeniu, że: "...decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ... tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, podczas, gdy przepis art. 80 ust. 2 zdanie 1 ww. ustawy stanowi expressis verbis, że: "właściwy organ wydaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony".

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie uzupełnił argumentację zawartą w skardze kasacyjnej w ramach tych samych podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, które mogłyby wzruszyć zaskarżony wyrok.

Na wstępie należy ustalić, jaka decyzja była przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie, w wyniku której został wydany zaskarżony wyrok, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej oraz powoływane tam przepisy mogą błędnie sugerować inny przedmiot postępowania. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego Nr [...] z dnia [...] października 2015 r. uchylająca w całości decyzję prezydenta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2015 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę.

Tak więc przedmiotem kontroli sądowej jest wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę, jej zgodność z przepisami prawa materialnego, w tym przypadku z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) oraz zgodność z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponieważ zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane było uzyskanie wcześniej przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Prezydent Olsztyna decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie [...] w O. przy ulicy [...] na działkach numer: [...], decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w Olsztynie z dnia [...]sierpnia 2013 r. Skarga R. K. na powyższą decyzję do WSA w Olsztynie została oddalona prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 25 lutego 2014 r., II SA/Ol 953/13.

Przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie nie jest więc decyzja środowiskowa, jak można by wnosić z analizy większości zarzutów skargi kasacyjnej i wskazanych tam przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016 poz. 353 ze zm.), które rzekomo zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

Decyzja Prezydenta Olsztyna z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia jest ostateczna i prawomocna, i nikt w tym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie kwestionował tej decyzji ani jej wpływu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Natomiast nie można się zgodzić z tokiem rozumowania przyjętym przez autora skargi kasacyjnej, który próbuje narzucić pogląd, że decyzja środowiskowa w zakresie "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś.) przesądza jednocześnie o o "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz o zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud.). Gdyby tak miało być, to zbędne by były kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. w sytuacji, kiedy wcześniej jest wydana decyzja środowiskowa. Ustawodawca jednak w takim przypadku nie pozbawił organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę kompetencji do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Nie ma wątpliwości, że zgodnie z art. 86 u.o.d.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, nikt tego nie kwestionuje. Jednak zakres związania tą decyzją, nie może być szerszy, niż zakres rozstrzygnięcia ustawowo określony dla decyzji środowiskowej (art. 82 u.o.d.i.ś.). Dlatego też należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że wiążący charakter decyzji środowiskowej "dotyczy tylko środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia" i takie rozumienie art. 86 u.o.d.i.ś. nie narusza tego przepisu przez błędną jego wykładnię czy też błędne zastosowanie, jak zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Przyjęcie poglądu w kwestii rozumienia art. 86 u.o.d.i.ś. oraz zakresu związania tym przepisem, jak proponuje się w skardze kasacyjnej, prowadziłoby do pozbawienia organu właściwego do wydania pozwolenie na budowę ustawowych kompetencji wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. i przekazanie tych kompetencji organowi właściwemu do wydania decyzji środowiskowej, czego jak się wydaje nie dostrzega autor skargi kasacyjnej.

Poza tym należy zauważyć, że inny jest zakres badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś., a inny zakres, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. W pierwszym przypadku mowa jest o "zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", a w drugim przypadku o "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami". Są to różne zakresy zgodności z miejscowym planem. Zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem nie musi oznaczać automatycznie zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej i postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami, zakres kompetencji organów właściwych do wydania tych decyzji został precyzyjnie określony w różnych ustawach. Prawidłowa wykładnia art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., nie musi prowadzić do kolizji tych przepisów, czy też naruszenia art. 86 u.o.d.i.ś. i art. 2 Konstytucji RP przez błędne jego zastosowanie, jak wywodzi się w skardze kasacyjnej.

Dostrzeżenie różnic w brzmieniu art. 80 ust. 2 (zdanie pierwsze) u.o.d.i.ś. i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud., z czego wynikają różne zakresy badania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez właściwe organy, wyklucza możliwość naruszenia art. 86 u.o.d.i.ś., jak również przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a., co też podnosi się w skardze kasacyjnej. Pomiędzy stwierdzeniem zgodności z planem miejscowym na podstawie art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś., a stwierdzeniem zgodności z planem miejscowym na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. nie zachodzi tożsamość spraw, różny jest przedmiot rozstrzygnięć, które nie nakładają się na siebie wzajemnie.

Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy de facto nie rozpatrzył sprawy na nowo, o czym może świadczyć najlepiej uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które jest bardzo ogólnikowe w porównaniu do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja w tej sprawie miała charakter decyzji merytoryczno-reformacyjnej, wydanie takiej decyzji jest możliwe, jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy, a sporna jest tylko kwestia jego oceny (wyrok NSA z 22 września 1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Nie jest też chyba sporny pogląd, że organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę na nowo, gdyż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentacji zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 9 października 1992 r. V SA 137/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 22; wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35).

Przyjęcie zasady dwukrotnego rozstrzygnięciu tej samej sprawy, jest szczególnie wymagane, kiedy organ drugiej instancji wydaje decyzję merytoryczno-reformacyjną, gdyż w takich przypadkach istnieje duże niebezpieczeństwo naruszenia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 k.p.a..

O tym, że w tej sprawie została wydana zaskarżona decyzja z naruszeniem powyższych zasad, może chociażby świadczyć porównanie treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Olsztyna z dnia [...] sierpnia 2015 r. i uzasadnienia decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] października 2015 r. Sporną kwestią pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji była zgodność projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji omówiono szczegółowo poszczególne postanowienia planu miejscowego z 26 lutego 1997 r. dla wykazania braku takiej zgodności, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] października 2015 r. organ odwoławczy w jednym zdaniu stwierdził, że w całości nie zgadza się z wywodami Prezydenta Olsztyna zawartymi w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r., w kwestii niezgodności inwestycji z obowiązującym w dacie orzekania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu między Nagórkami i Jarotami w Olsztynie uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Olsztynie Nr XXX/340/97 z dnia 26 lutego 1997 r. (Dz.U. Woj. Olsztyńskiego Nr 9, poz. 107). Nie można więc zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia przepisów wymienionych w pkt 2 skargi kasacyjnej, nie został przez Sąd poparty żadnym dowodem i jest gołosłowny, gdyż najlepszym dowodem jest lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji. To raczej zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 2 tego pisma jest gołosłowny i pozbawiony jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Tak samo nieuzasadniony całkowicie jest zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 3, gdyż z uwagi na powyżej poruszone kwestie, związane z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem przez organ odwoławczy, konsekwencją tego jest również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest najważniejszych elementów wymienionych w powyższym przepisie. Organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszej instancji, nie odwołał się do żadnego postanowienia planu miejscowego z 1997 r. dla wykazania, że ocena organu pierwszej instancji jest błędna albo dla wykazania, że przedstawiony projekt budowlany, czy plan zagospodarowania terenu są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1997 r., co zgodnie z wymaganiami § 3 art. 107 k.p.a. było niezbędne. W pkt 4 skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz błędne zastosowanie przy ocenie zaskarżonej decyzji, odnosząc to do jednego wyrwanego z kontekstu zdania z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z takiego sformułowania zarzutu nie bardzo wiadomo, o co chodzi autorowi skargi kasacyjnej. Bowiem nikt nie kwestionuje zasady wyrażonej w powyższym przepisie ani prawa do zagospodarowania terenu, do którego strona ma tytuł prawny, jednak warunkiem jest zgodność z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czego nie wykazał w zaskarżonej decyzji Wojewoda Warmińsko-Mazurski, jak ustalono wcześniej. Pogląd Sądu pierwszej instancji, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "w aktualnym stanie prawnym zapisy planu miejscowego, niezależnie od daty jego uchwalenia, winny być stosowane w sposób ścisły", nie naruszają też art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ani powszechnie przyjętych zasad wykładni, czy zasad stosowania prawa. Z faktu, że w tej sprawie nadal obowiązuje plan miejscowy uchwalony w dniu 26 lutego 1997 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym, które utraciły już moc obowiązującą, nie można wyprowadzać wniosków, że postanowienia tego planu należy inaczej interpretować, niż ustalenia później uchwalonych planów miejscowych, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W stosunku do planów miejscowych, które zachowały moc na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p., nie stosuje się innych zasad wykładni przepisów, niż do wszystkich innych planów miejscowych uchwalonych później i nie wynika z obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zmianami) aby w stosunku do tych planów stosować jakąś "taryfę ulgową", jak sugeruje się w skardze kasacyjnej. Wręcz przeciwnie plany miejscowe utrzymane w mocy na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p., podobnie jak inne plany miejscowe, zgodnie z art. 32 i 33 u.p.z.p. powinny być aktualizowane, zgodnie ze zmianami wprowadzonymi w ustawach. Czuwanie nad przygotowywaniem i uchwalaniem tych zmian należy do obowiązków właściwych organów gminy. Nie jest więc żadnym argumentem, że plan miejscowy uchwalony w 1997 r. nie mógł uwzględniać wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., gdyż plan ten został utrzymany w mocy przez art. 87 ust. 1 u.p.z.p. niejako pod warunkiem, że będzie aktualizowany na bieżąco z uwzględnieniem wymagań aktualnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003 r. i innych ustaw.

Pełnomocnik inwestora jako doświadczony prawnik powinien sobie zdawać sprawę, że najpierw problemy z wydaniem decyzji środowiskowej, a teraz uzyskaniem pozwolenia na budowę wynikły właśnie z tego, że plan miejscowy z 1997 r. od prawie 20 lat nie był aktualizowany. Nie spełnia więc wymagań, jakie w tym zakresie wynikają z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie odzwierciedla też aktualnego stanu zagospodarowania obszaru objętego planem. Nie jest więc naruszeniem art. 87 ust. 1 u.p.z.p., jak podnosi się w pkt 6 skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wytknął, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zupełnie pominął brak w postanowieniach planu miejscowego z 26 lutego 1997 r. ustaleń dotyczących lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Skoro plan miejscowy z 1997 r. jako akt prawa miejscowego zachował moc na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p., to musi być aktem prawnym zgodnym z aktualnie obowiązującymi przepisami, pozwalającym na jego stosowanie w zakresie regulacji, jakie przewidują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Tym samym, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Warmińsko-Mazurski powinien również wziąć pod uwagę przepisy art. 10 i ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 104).

Pogląd Sądu pierwszej instancji dotyczący braku odniesienia się organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji, do regulacji prawnych dotyczących lokalizacji obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, odwołuje się do orzecznictwa sądowego istniejącego w tym zakresie. Można się z tym poglądem nie zgodzić, jednak ta kwestia nie jest głównym powodem uchylenia zaskarżonym wyrokiem zaskarżonej decyzji. W piśmie z 25 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej obszernie opisuje, jak duże są rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym zakresu regulacji wynikającej z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu istniejącym do dnia 11 listopada 2015 r., kiedy to weszły w życie przepisy ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1713). W świetle powyższych wątpliwości interpretacyjnych, spowodowanych dodatkowo wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. K 46/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 104), należy uwzględnić zarzut skargi kasacyjnej zamieszczony w pkt 7 tego pisma, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny pominięcie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, odniesienia się do ustawowych regulacji dotyczących lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie uznaje za naruszenie przepisów prawa materialnego, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 18–19). Uwzględnienie tego zarzutu nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Kwestie podniesione w pkt 8 skargi kasacyjnej zostały wyjaśnione wcześniej, należy jednak przypomnieć, iż w tym postępowaniu nie podlegała kontroli decyzja środowiskowa i to czy ona została wydana "po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", jak stanowi art. 80 ust. 2 u.o.d.i.ś. Poza tym, powyższe stwierdzenie nie pozbawia organów administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji do własnej oceny, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud.). W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.