Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 194/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65  art. 58
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 124 ust. 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski, sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania Spółce A. płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Z motywów decyzji oraz akt sprawy wynika, że:

Spółka A. (dalej spółka, strona, skarżąca) złożyła w dniu 14 maja 2012r. wniosek wraz z załącznikami graficznymi, o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 435,25 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (dalej: UPO) do powierzchni 307,51 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (dalej: grupa upraw JPO_TUZ) do powierzchni 127,74 ha oraz do specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych (dalej: ST) do powierzchni 49,38 ha.

Po przeprowadzeniu w dniu 26 stycznia 2013r. kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2012 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał ww. decyzję z dnia "[...]". Przyznał spółce płatności na rok 2012 w wysokości 395.868,70 zł, w tym: z tytułu JPO kwotę w wysokości 303.585,28 zł, z tytułu UPO kwotę w wysokości 36.516,11 zł, z tytułu grupy upraw JPO_TUZ kwotę w wysokości 22.556,30 zł oraz z tytułu ST kwotę w wysokości 33.211,01 zł.

W uzasadnieniu organ podał, że weryfikacja wniosku i załączników graficznych w wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu spowodowała, że do objęcia płatnością JPO kwalifikuje się mniejsza powierzchnia 428,40 ha, niż zadeklarowana we wniosku – 435,25 ha. Organ wyliczył kwotę tej płatności po uwzględnieniu pomniejszenia (10.029,22 zł) wynikającego z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Wskazał, że różnica ta wynosi 1,599%, jednak przekracza powierzchnię 2 ha, stąd w sprawie ma zastosowanie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 , 02/12/2009 P. 0065 - 0112).

Podobnie organ zastosował zmniejszenia płatności UPO, uznał bowiem, że również co do tych płatności kwalifikuje się mniejsza powierzchnia 303,05 ha, niż zadeklarowana we wniosku – 307,51 ha. Organ wyliczył kwotę tej płatności po uwzględnieniu pomniejszenia (1.889,26 zł) na podstawie art. 58 akapit pierwszy ww. rozporządzenia Nr 1122/2009, gdyż różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku powierzchnia stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej. Dodatkowo zredukował UPO o kwotę 25.780,62 zł w wyniku zastosowania 10% zmniejszenia na podstawie art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym zapisem w przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przekracza 5 tys. euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi, zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 tys. euro.

Organ przedstawił wyliczenie pozostałych wymienionych wyżej płatności, co do których strona nie wnosiła jednak dalszych zastrzeżeń.

W odwołaniu z dnia 19 czerwca 2013r. Spółka nie zgodziła się z decyzją Kierownika Biura Powiatowego w zakresie dokonanych pomniejszeń z tytułu JPO o kwotę w wysokości 10.029,22 zł i z tytułu UPO o kwotę w wysokości 1.889,26 zł. Strona nie zgodziła się także z wynikami przeprowadzonej kontroli na miejscu, w wyniku której stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną na działkach 45/4, 29/3, 1/22, 49/1, 1/17, 4/1 i 1/19. Zawnioskowała o przeprowadzenie ponownej kontroli na ww. działkach w obecności przedstawiciela spółki. Poinformowała, że w roku 2013 nie była już w posiadaniu działki o nr 1/17.

Podniosła ponadto, że co roku po przeprowadzonej przez ARiMR kontroli stwierdzony areał ulegał zmniejszeniu o ok. 7 ha pomimo, że obszary zagospodarowania terenu z uwagi na kierunek działalności rolniczej (produkcja mleka i pasz na własne potrzeby) się nie zmieniały. Podała, że zadeklarowane w 2012r. powierzchnie gruntów rolnych były uprzednio zmierzone za pomocą urządzenia GPS i były zgodne z wynikami kontroli przeprowadzonej w roku 2011. Strona nadmieniła, że dodatkowo na działce 45/4 przeprowadzono rekultywację gruntu, która prawdopodobnie spowodowała nieuwzględnienie całej powierzchni przy wyliczaniu dopłat.

W wyniku złożenia odwołania organ zlecił zweryfikowanie poprawności wyników kontroli. Strona nie zgodziła się ze stanowiskiem podmiotu weryfikującego - Kierownika Biura Kontroli na Miejscu. Podała w kolejnych pismach, że nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego zza biurka, wskazała, że co roku grunty rolne są mierzone GPS i następnie są deklarowane do płatności. Strona podtrzymała swoją deklarację z wniosku z 2012r. wskazując, że została ona podana w oparciu o wyniki z kontroli przeprowadzonej w 2011r..

Dyrektor Oddziału ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" w pełni potwierdził prawidłowość ustaleń i oceny prawnej organu I instancji. Szczegółowo opisał nieprawidłowości co do zadeklarowanych powierzchni, wykazane w raporcie z kontroli z dnia 26 stycznia 2013r. (str. 4-6 decyzji - k. 2 i 3 akt odwoławczych). Przedstawił też wyliczenia powierzchni będące podstawą przyznania płatności (str. 7-8 decyzji – k. 4 akt odwoławczych). Podał, że różnica powierzchni zadeklarowanej do objęcia płatnością JPO (435,25 ha) a zakwalifikowanej (428,40 ha) wynosi 6,85 ha (1,599%). Z kolei łącznie powierzchnia wykluczonych powierzchni z płatności UPO wyniosła 4,46 ha (1,47%). Wyjaśnił, że z tego powodu ma w sprawie zastosowanie art. 58 akapit pierwszy ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Ponownie wyliczył wysokość płatności zakwestionowanych w odwołaniu, jak i pozostałych płatności, dochodząc do wyników przedstawionych w zakwestionowanej decyzji organu I instancji.

W opinii organu II instancji w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku spółka dopuściła się natomiast winy polegającej, co najmniej na niedbalstwie. Producent rolny nie powinien deklarować we wniosku tych powierzchni działek rolnych, które nie są użytkowane rolniczo.

Dodatkowo w związku z kwestionowaniem przez stronę wyników kontroli, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość uwzględnienia przez organ I instancji wyników rzeczonej kontroli, w tym nieprawidłowości stwierdzonych na działkach rolnych nr 45/4,29/3, 1/22,49/1, 1/17, 4/1 i 1/19. Wyjaśnił, że powyższy stan został potwierdzony przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w piśmie z dnia 2 września 2013r.. Wyjaśnienia z tego pisma przedstawiono na str. 19 i 20 decyzji (k. 9 akt odwoławczych). Powołał się na stanowisko Kierownika Biura Kontroli, zgodnie z którym pomiar działek rolnych był wykonany odbiornikiem Getac CHC o szerokości strefy buforowej 0,8 m tj. z większą dokładnością niż pomiar wykonany w roku 2011 odbiornikami Trimble Geo XM oraz Trimble Geo XT o szerokości strefy buforowej odpowiednio 1,5 m i 1,25 m. Wskazał, że część różnic w powierzchniach zmierzonych oraz stwierdzonych może wynikać z wielkości tolerancji określonej dla działek rolnych. Przedstawił szczegóły stwierdzonych różnic powierzchni na poszczególnych działkach (str. 21 decyzji – k. 11 akt odwoławczych) wraz z wyjaśnieniem, że pomiary powierzchni działek rolnych wykonane przez inspektorów terenowych podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w roku 2011 dotyczyły sposobu wykorzystania działek rolnych w roku 2011 i nie muszą być adekwatne z użytkowaniem ich w roku 2012. Protokół odzwierciedlający wyniki kontroli w roku 2011 mógł być jedynie pomocny przy wypełnieniu wniosku na rok 2012, a producent zobowiązany jest zadeklarować powierzchnię faktycznie użytkowaną w danym roku. W związku z tym organ nie uwzględnił zarzutu odwołania, że zadeklarowane w 2012r. powierzchnie gruntów rolnych były uprzednio zmierzone za pomocą urządzenia GPS i były zgodne z wynikami kontroli przeprowadzonej w roku 2011.

Ponadto organ podał, że z uwagi na przypisany przez inspektorów w roku 2012 (raport z kontroli na miejscu) działkom rolnym: AB, AF, AH/AH1, DD1, E, FA, Ł/Ł1, T/T1/T2, U, W/W1, Z/Z1 kod nieprawidłowości DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice działek referencyjnych zadeklarowanych we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej), wskazane w raporcie powierzchnie ww. działek zostały pomniejszone podczas kontroli administracyjnej wniosku, o powierzchnie leżące na niedeklarowanych działkach ewidencyjnych do powierzchni zgodnie z tabelą przedstawioną na str. 5-6 decyzji (k. 3 akt odwoławczych). Wobec powyższego powierzchnie działek rolnych zmierzone podczas kontroli na miejscu, które znajdują się na niedeklarowanych działkach ewidencyjnych, nie mogą być brane pod uwagę, przy ustaleniu powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości. Wniosła też dodatkowo o:

1. zażądanie od ARiMR informacji, jaki podmiot wykonywał fotografie lotnicze dokumentujące stan zasiewów pół wnioskodawcy objętych wnioskiem o przyznanie płatności na 2012r. (obloty realizowano w marcu lub kwietniu 2012r.),

2. zwrócenie się do podmiotu dokonującego pomiaru FOTO o wskazanie dokładnej daty dokonywania fotografii lotniczych pól strony, co miało miejsce marcu/kwietniu 2012r.,

3. dopuszczenie dowodu z zeznań świadków K.L. i J.Ś. dla ustalenia, że w latach 2010-2011-2012 spółka systematycznie skutecznie podejmowała realizowała działania prowadzące do większego stopnia zagospodarowania rolniczego działek objętych pomiarem dla zwiększenia areału gruntów uprawianych rolniczo, co dotyczyło rowów, obszarów wymoknięć, obszarów zakrzewionych itp..

Zarzuciła decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania art. 75 § 1 i art. 77 §1, art. 78 § kpa oraz 136 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego (ustalenia rzeczywistej powierzchni upraw w na działkach nr 45/4, 29/3, 1/22, 49/1, 1/17, 4/1, 1/19) stanowiącego w konsekwencji podstawę rozstrzygnięcia zasadniczego (ustalenia wysokości dopłat obszarowych JPO i UPA), przy czym naruszenie polega na:

- zaniechaniu przeprowadzenia dowodu w zakresie weryfikacji pomiaru kontrolnego FOTO wykonanego jednostronnie przez Agencję lub na zlecenie Agencji bez udziału strony;

- w braku rozstrzygnięcia wniosku dowodowego strony w tym zakresie,

- w pozbawieniu strony możliwości wykazania zasadności jej twierdzeń,

przy czym przeprowadzenie zawnioskowanego dowodu było konieczne dla prawidłowego, rzetelnego wyjaśnienia sprawy, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i sprawdzenia zasadniczego zarzutu strony podniesionej w postępowaniu, chociaż nastąpiło to w fazie odwoławczej, a co było dopuszczalne i niezbędne w świetle unormowania art. 136 kpa;

2. zaniżenie przez ARiMR powierzchni stanowiącej podstawę dla jednolitej płatności obszarowej (JPO) o 6,85 ha, zaniżenie powierzchni stanowiącej podstawę dla uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPa) o 4,46 ha, co spowodowało odpowiednie obniżenie płatności o 10.029,22 PLN (JPO) oraz o 1.889,26 PLN (UPO).

W uzasadnieniu skargi strona podała, że kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 26.01.2013r. nie polegała na rzeczywistym obmiarze, lecz na porównaniu wielkości deklarowanych ze stanem zarejestrowanym na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych wczesną wiosną 2012r. (przełom marca i kwietnia 2012r.). Tymczasem siew kukurydzy miał miejsce na przełomie kwietnia i maja 2012r., zatem obszary zasiane kukurydzą, a objęte wnioskiem i rozstrzygnięciem o płatności UPO oraz JPO i skontrolowane w styczniu 2013r., zweryfikowano na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Agencję wadliwie, bo przed dokonaniem zasiewu, przez co nie uwzględniono zasiewów dokonanych po oblotach. W konsekwencji przesłanką dla rozstrzygnięcia w sprawie było ustalenie stanu faktycznego nieodzwierciedlającego stanu rzeczywistego, co skutkowało wadliwą jego oceną i obniżeniem wysokości dopłat z tytułu JPO i UPO na rzecz spółki.

Skarżąca wytknęła, że organ II instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku o przeprowadzenie dowodu z powtórnego obmiaru pól wnioskowanego w odwołaniu, w celu zweryfikowania wyniku pierwszego pomiaru jako wykonanego bez udziału wnioskodawcy. Strona podniosła, że wniosek dowodowy miał zasadnicze znaczenie dla sprawy i był podnoszony już w trakcie postępowania (pisma Spółki z 30.10.2013r.). Organ był zaś zobligowany do przeprowadzenia dowodu w myśl art. 136 kpa.

Skarżąca podała, że od kilku lat prowadzi politykę odzyskiwania nieużytków, aby doprowadzić do stanu, kiedy każdy ar ziemi będzie wykorzystany rolniczo. Areał własny nie wystarczał bowiem od kilku lat na pozyskanie niezbędnej ilości paszy dla posiadanych zwierząt hodowlanych co spowodowało, że konieczna stała się maksymalizacja i intensyfikacja stopnia jego wykorzystania. Z tego powodu spółka systematycznie zagospodarowuje skraje pól, części zakrzewione, części zalewane podczas opadów, prowadzi prace melioracyjne dla odwodnienia części obszarów, na których czasami zalegały wody opadowe. Na dowód załączyła do skargi kopie faktur potwierdzające prowadzone prace melioracyjne na kilku przykładowych działkach rolnych oraz wskazała na możliwość przesłuchania J.Ś. (prokurenta spółki i Dyrektora Gospodarstwa) oraz K.L. (prokurenta Spółki). W konsekwencji stwierdziła, że prawdziwa, wzrostowa tendencja rzeczywistego stopnia wykorzystania gruntów, jest odwrotna do wykazywanej przez ARiMR.

Przedstawiła zakres prac melioracyjnych i podała, że po analizie ekonomicznej kosztów melioracji przez firmę z zewnątrz, spółka podjęła w lipcu 2012r. decyzję o nabyciu w drodze leasingu własnej koparki, która jest wykorzystywana do prac melioracyjnych, odkrzaczania i innych zabiegów mających na celu zarówno utrzymanie w jak najlepszej kulturze uprawianych gruntów, jak i przywracanie możliwie największego areału do uprawy.

Na tym tle nie zgodziła się wykazywaniem przez ARiMR w protokołach z kontroli corocznego zmniejszania areału gospodarstwa spółki o kilka hektarów. Załączyła do skargi wydruki z ksiąg spółki, kserokopie faktur i innych dokumentów potwierdzające prowadzone prace melioracyjne na kilku przykładowych działkach rolnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zasady i tryb sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do art. 133 oraz art. 134 p.p.s.a. sąd dokonuje oceny decyzji pod względem zgodności z prawem, na podstawie akt sprawy, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia wątpliwości w sprawie. Wskazany przepis nie daje podstawy do uwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze, zatem wnioski te zostały na rozprawie oddalone.

Analiza akt sprawy nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.

Zasady i tryb przyznawania płatności obszarowych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r.poz. 1164).

Ustawa ta jest aktem prawnym uzupełniającym regulacje zawarte w przepisach powołanych w art.1 Rozporządzeń Rady (WE) i Komisji(WE).,które są stosowane bezpośrednio, w zakresie przekazanym do kompetencji państw członkowskich. Aktami tymi są odpowiednio: Rozporządzenie Rady(WE) nr 73/2009r z dnia 19 stycznia 2009r.ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) zwane dalej "rozporządzeniem nr.73/2009 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr.73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu .... (Dz.U. UE L 09.316.65 ze zm.) zwane dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1122/2009".

Rozporządzenie nr 73/2009 określa podstawowe kryteria przyznawania rolnikom jednolitych płatności obszarowych, stanowiąc przy tym, że jest to płatność niezwiązana z wielkością produkcji. W art. 124 określa powierzchnię objętą systemem jednolitej płatności obszarowej wskazując, że "wykorzystywana powierzchnia użytków rolnych" oznacza całkowitą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. W art. 6 nakłada na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby wszystkie grunty rolne, w szczególności grunty, które nie są wykorzystywane do celów produkcyjnych były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Stanowi, że "państwa członkowskie określają wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej, zgodnej z ochroną środowiska".

Te wskazania zrealizowane zostały przez ustawodawcę krajowego poprzez ustanowienie warunków przyznawania jednolitych płatności obszarowych oraz minimalnych norm w zakresie dobrej kultury rolnej.

Według art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek, grunty rolne, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m. innymi wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, oraz przestrzegane są wymogi (wynikające z dyrektyw dotyczących ochrony środowiska i zobowiązań, np. co do utrzymywania określonych powierzchni TUZ).

W art. 3 ust. 1 ustawa stanowi, iż z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Należy wskazać, że w ust. 2 art. 3 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. W szczególności organ nie z urzędu, a na wniosek strony udziela jej niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Również jedynie na żądanie strony zapewnia jej czynny udział w postępowaniu. Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy strony, oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe wskazuje, że to na rolnika, który złożył wniosek o płatności, ustawodawca nałożył obowiązek inicjatywy w zakresie aktywnego uczestnictwa w postępowaniu i przejawieniu inicjatywy dowodowej, bez oczekiwania na wezwania.

Ograniczenie stosowania pewnych zasad określonych przepisami k.p.a. wiąże z tym, że zasadnicze kwestie związane ze składaniem wniosków, wymogów, jakie muszą być spełnione przez wnioskodawców, terminy ich składania i tryb załatwiania przez Agencję regulowane są przez powołane wyżej rozporządzenie Komisji (WE)Nr 1122/2009 i częściowo przez ustawę o płatnościach bezpośrednich. W szczególności rozporządzenie stanowi o obowiązku przeprowadzania kontroli wniosków i określa tryb oraz zasady kontroli. Uzupełniająco- kontroli dotyczą przepisy art. 30-35 ustawy.

Są to określone w przepisach rozporządzenia kontrole administracyjne oraz kontrole przeprowadzane na miejscu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 cyt. rozporządzenia, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Kontrola na miejscu polega przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej. Kontrole na miejscu mają na celu: a) ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, b) zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw/uprawy na danej działce rolnej, c) sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

Wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności obliguje organ do przeprowadzenia kontroli wniosku i zawartych w nim informacji przez wnioskodawcę. Szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach wyłącza obowiązek organu powiadamiania wnioskodawcy o czasie i miejscu przeprowadzania czynności kontrolnych. Kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli (art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009). Wynika stąd, że zasadą są kontrole niezapowiedziane, a wcześniejsze powiadomienie o nich jest wyjątkiem, z którego skorzystanie może być rozważane wyłącznie pod względem celowościowym. Zatem udział strony w czynnościach kontrolnych nie jest obowiązkowy. Dla prawidłowości postępowania ważne jest natomiast, by rolnik został poinformowany o jej wynikach i miał możliwość wypowiedzenia się co do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. W myśl art.32 ust1 rozporządzenia, z każdej kontroli sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonej kontroli. W sprawozdaniu wskazuje się między innymi (pkt.c) sprawdzone działki rolne, zmierzone działki rolne, w stosownych przypadkach wraz z wynikami pomiaru każdej działki rolnej i zastosowanymi metodami pomiaru. Zgodnie z art. 32 ust. 2, w przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania.

Dodać należy, że obowiązek sporządzenia raportu, o którym mowa w art. 32 (dot. powierzchni działek) oraz art. 54 ust. 1 i 2 (dot. wzajemnej zgodności) rozporządzenia nr 1122/2009 został też wskazany w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - art. 31 ust. 6. Według ust. 7 tego artykułu rolnik ma prawo zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń zawartych w raporcie dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

Wbrew zarzutom skargi nie można Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR zarzucić naruszenia art. 77 k.p.a., gdyż w myśl art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy organ nie był zobowiązany do wyczerpującego "zebrania" a jedynie do "wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego". Zasadnicze znaczenie w postępowaniu przypisane jest ustaleniom kontroli, zatem nietrafne jest powołanie się na art. 75 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niezasadny jest zatem także zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. stanowiącego o możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy, z urzędu lub na wniosek strony dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów lub materiałów.

Materiał dowodowy w niniejszej sprawie to wniosek, złożony w dniu 14 maja 2012r., w którym zostały zadeklarowane na działkach rolnych użytki do JPO o powierzchni 435,25ha, do UPO o powierzchni 307,51 ha, do JPO_TUZ o powierzchni 127,74 ha i do ST o powierzchni 49,38 ha., oraz dokumentacja z kontroli, według której rzeczywisty obszar kwalifikujący się do płatności JPO to 428,40 ha, a do UPO 303,05 ha.

Fakt przeprowadzenia kontroli bez udziału przedstawiciela Spółki nie stanowi podstawy do nieuwzględniania jej ustaleń, gdyż obowiązujące prawo dopuszcza prowadzenie kontroli bez udziału rolnika.

Według art. 33 powołanego Rozporządzenia Komisji (WE) akapit 2, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art.35 ust1 lit a) i b), czyli: wykonując fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych kontrolowanego wniosku w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia dokładności deklaracji w sposób zadawalający właściwe organy.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że poprawione sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art.35ust.1 lit a) i b) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zostało stronie przesłane za pismem przewodnim z dnia 21 maja 3013r.(k- 93 akt). Z pisma tego wynika, że przestaje obowiązywać raport przesłany w dniu 11.02.2013r. Zatem przed wydaniem decyzji przez organ I instancji (data decyzji: "[...]") umożliwiono rolnikowi złożenie zastrzeżeń do ustaleń kontroli.

W aktach znajduje się dokumentacja z kontroli, zarówno graficzna jak i fotograficzna , Wyjaśnić przy tym trzeba, że w przypadku kontroli metodą FOTO, data kontroli (w rozpoznawanej sprawie 26.01.2013r.) nie oznacza daty rzeczywistych czynności kontrolnych, a jest to data zatwierdzenia raportu przez wykonawcę kontroli.

Nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenie, że za podstawę ustaleń przyjęto stan upraw według fotografii lotniczych dokonanych w marcu/kwietniu 2012r., zatem był on inny niż przyjęty przez organy, gdyż zdjęcia obrazujące stan działek wykonano na przełomie września i października 2012r.

Zauważyć trzeba, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca kwestionowała ustalenia kontroli, żądając ponownej kontroli wskazanych działek, wskazując ogólnie na własne pomiary i stan stwierdzony przez Agencję w 2011r. Tymczasem oczywistym jest, że w roku 2013r. faktyczne obszary poszczególnych upraw mogą zdecydowanie odbiegać od stanu z roku 2012r. a stan w roku 2012r. od stanu w roku 2011. O kwalifikacji działek do płatności świadczy nie tylko sama powierzchnia działek ale również utrzymanie ich przez cały rok w dobrej kulturze rolnej.

Skarżąca nie skorzystała w postępowaniu odwoławczym z możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego. Organ II instancji powiadamiał stronę o takiej możliwości dwukrotnie, pismami: z dnia 10.09.2013r. i z dnia 28.11.2013r. W reakcji na te pisma skarżąca, nie zgadzając z przedstawionymi jej wyjaśnieniami dotyczącymi ponownej weryfikacji raportu z kontroli nie odniosła się do tych wyjaśnień, a w składanych pismach zasadniczo podtrzymywała stanowisko przedstawione w odwołaniu. Tymczasem w pismach Biura Kontroli z dnia 2.09.2013r. (k- 38) i z dnia 25.11.2013r.(k -14) przedstawiono metody pomiaru, przyczyny dokonanych zmniejszeń i wskazano na dowody potwierdzające stan poszczególnych działek. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przytoczył szczegółowo te wyjaśnienia.

W ocenie Sądu zasadnie Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji przyjął, iż ogólne negowanie ustaleń kontroli nie mogło stanowić przeciwwagi dla konkretnych wyliczeń, znajdujących potwierdzenie także w dokumentacji fotograficznej, dotyczącej sposobu użytkowania działek rolnych i znajdującej się na nich roślinności.

Konsekwencją uznania, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, jest stwierdzenie prawidłowości zastosowania obowiązujących przepisów prawa materialnego. Artykuł 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 jasno określa skutki zadeklarowania większych powierzchni upraw do płatności obszarowych niż rzeczywiście kwalifikujące się. W sprawie została spełniona przesłanka, wskazana w tym przepisie – akapit pierwszy - do przyznania płatności jednolitej i uzupełniającej w pomniejszonej wysokości.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 p.p.s.a oddalił skargę.