Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1165/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-01-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7,77 par. 1, art. 138 par. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. i P. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących B. Z. i P. Z. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr[...]r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5,

art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U.

z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 128 i 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 5

i art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Starosta:

1. ustalił dla B. Z. i P. Z. - użytkowników wieczystych nieruchomości oznaczonej działką nr [...], odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa wieczystego użytkowania tego gruntu, przejętego przez Powiat na podstawie decyzji Starosty z dnia [...]zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na przebudowie z rozbudową drogi nr [...]wraz z rozbiórką i budową mostu nad Kanałem [...], utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...]w wysokości [...]zł - równej wartości odtworzeniowej wywłaszczonych gruntów, określonej przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. w operacie szacunkowym z dnia 21 lipca 2010 r.

2. stwierdził, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 decyzji została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości na dzień wydania niniejszej decyzji.

3. powiększył wysokość odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 decyzji o kwotę [...]zł - równą 5% wartości odtworzeniowej wywłaszczonej nieruchomości.

4. ustalił, że odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1 decyzji, powiększone o kwotę,

o której mowa w pkt 3 decyzji, tj. w łącznej wysokości [...]zł wypłaci Powiat jednorazowo B. Z. i P. Z. - w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonych w art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od przedmiotowej decyzji P. i B. małż. Z. wnieśli odwołanie, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia

2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w związku z art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

o gospodarce nieruchomościami, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania bez badania pierwotnego przeznaczenia nieruchomości, tj. przeznaczenia na cele handlu i usług.

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wykorzystanie operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania

w sytuacji, gdy nastąpiły zmiany prawne czyniące sporządzony operat szacunkowy nieaktualnym,

- art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezawiadomienie stron postępowania, że w toku realizacji inwestycji, nieruchomość stała się zbędna dla realizacji celu publicznego,

- naruszenie art. 7 kpa przez nieuwzględnienie w toku orzekania słusznego interesu obywateli wniosków stron odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej,

- naruszenie art. 8 kpa, poprzez niewypowiedzenie się co do ujęcia w kwocie odszkodowania nakładów niezbędnych na zrekompensowanie stronie szkód, powstałych w związku z realizacją inwestycji, jak i niepowołanie biegłego na ustalenie tych okoliczności.

Ponadto na podstawie art. 142 kpa strona w odwołaniu zaskarżyła postanowienie Wojewody nr: K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 z dnia 4 stycznia 2011 r., w przedmiocie odmowy wyłączenia Starosty od udziału

w przedmiotowym postępowaniu, zarzucając mu naruszenie art. 24 § 3 kpa, "poprzez uznanie, iż pracownik organu administracji publicznej - Starosta nie może podlegać wyłączeniu na podstawie tegoż przepisu oraz, iż nie zachodzi podstawa do wyłączenia Starosty od udziału w postępowaniu z art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego".

Mając powyższe na względzie wnieśli:

- o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji,

- na zasadzie art. 24 § 1 pkt 4 kpa - o wyłączenie od orzekania w sprawie Wojewody jako organu II instancji, w związku z zaskarżeniem postanowienia tegoż organu i o wyznaczenie przez właściwego ministra organu do załatwienia sprawy w drugiej instancji,

- o zmianę postanowienia Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 4 stycznia 2011 r. nr: K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 w przedmiocie odmowy wyłączenia Starosty i wyznaczenie innego organu jako organu pierwszej instancji właściwego do załatwienia sprawy, wskutek uchylenia skarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia

[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i okoliczności sprawy, z których wynika, iż Starosta decyzją nr [...]r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie z rozbudową drogi nr [...]wraz z rozbiórką i budową mostu nad Kanałem [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody nr [...]r., zatwierdził podział działki nr [...]) oraz określił, że działka nr [....]ha, powstała w wyniku podziału, z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu z dniem, w którym wymieniona decyzja stała się ostateczna. Przysługujące P. i B. małż. Z. prawo użytkowania wieczystego wygasło. Podział działki nr [...]został wprowadzony do operatu ewidencji gruntów i budynków. Dnia 16 sierpnia 2010 r. w księdze wieczystej nr [...]nastąpiło ujawnienie prawa własności Powiatu do działki nr [...].

Pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...]Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przysługującego B. i P. Z. do gruntu oznaczonego jako działka nr [...]ha, przejętego przez Powiat.

W celu ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość gruntową przez Powiat, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Starosta zlecił wybranemu (na podstawie Prawa zamówień publicznych) rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie opinii w sprawie wartości nieruchomości wywłaszczonej, w formie operatu szacunkowego.

Dnia 14 lipca 2010 r. rzeczoznawca majątkowy – M. K.,

w obecności P. i B. małż. Z., pracownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego i uprawnionego geodety, przeprowadziła oględziny przedmiotu wyceny. W operacie szacunkowym ustalono stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (09.03.2010 r.). Stwierdzono, że w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, działka nr [...]stanowiła część działki nr [...], położonej jest na północ od ulicy [...]zabudowanej budynkiem – pawilonem handlowym. Jest działką leżącą w terenie w pełni uzbrojonym. Dojazd do nieruchomości bezpośrednio z ulicy [...]. Od strony zachodniej graniczy z terenami przeznaczonymi pod usługi turystyki, od północy i wschodu - z terenami lasów, od strony południowej przylega do ulicy [...], a dalej na południe występują tereny zabudowane, przeznaczone pod usługi turystyki i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Ma kształt regularny, prostokątny. Działka nr [...]jest niezabudowana, na której występuje budowla w postaci utwardzenia z kostki polbruk dwukolorowej wraz z obrzeżami, na podsypce cementowo-piaskowej, wybudowanego w 2008 r. Powierzchnia utwardzenia 10 m2. Na działce znajduje się przyłącze sieci energetycznej, które stanowi własność Zakładu Energetycznego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka przeznaczona jest pod usługi handlu.

W zaskarżonej decyzji Starosta stwierdził, że operat szacunkowy, określający wartość wywłaszczonej nieruchomości, odpowiada wymogom określonym w ustawie

z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca potwierdził aktualność ww. operatu na dzień 04 lipca 2011 r., poprzez umieszczenie stosownej klauzuli.

Metoda wyceny przedmiotowej nieruchomości została szczegółowo opisana

w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, Starosta wskazał między innymi, iż "....z uwagi na brak na rynku nieruchomości transakcji dotyczących gruntu

z utwardzeniem kostki polbruk i przeznaczonego pod drogę publiczną, które umożliwiłyby określenie wartości rynkowej nieruchomości, w operacie ostała określona wartość odtworzeniowa podejściem kosztowym, metodą kosztów odtworzenia. Wartość odtworzeniowa nieruchomości została określona oddzielnie dla gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego i oddzielnie części składowych (art. 135 ust. 2 uogn). Przy określaniu wartości gruntu (za koszt nabycia gruntu przyjęto jego wartość rynkową) uwzględniono jego rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 i ust. 3 uogn). Określenia wartości rynkowej gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami (w rozumieniu art. 153 ust. 1 uogn). Do określenia wartości części składowych (utwardzenie) zastosowano metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Wartość przedmiotowej działki wydzielonej pod drogę powiatową została określona zgodnie z § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia przy wykorzystaniu cen transakcyjnych gruntów niezabudowanych, uzyskiwanych na rynku regionalnym za nieruchomości podobne. Badanie przez rzeczoznawcą lokalnego rynku w zakresie transakcji za nieruchomości nabyte pod drogi publiczne wykazało bowiem brak dostatecznej ilości obiektów możliwych do wykorzystania jako nieruchomości podobne do wycenianej, stąd - zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia - analizą objęto rynek regionalny. Ze zbioru w/w cen transakcyjnych zostały wybrane 4 obiekty porównawcze o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej. Po przeprowadzeniu procedury wymaganej przy metodzie porównywania parami uzyskano jednostkową wartość gruntu w wysokości [...], stąd wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego o pow. 0,0010 ha wynosi [...]zł. Natomiast wartość odtworzeniowa części składowych (utwardzenie) wywłaszczonej nieruchomości określona zgodnie z art. 153 ust. 3 uogn - wynosi [...]zł. Łączna wartość odtworzeniowa przedmiotowej nieruchomości wynosi [...]zł. Wysokość odszkodowania spełnia wymóg art. 18 ust. 1 specustawy, gdyż została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości na dzień wydania decyzji (art. 156 ust. 3 uogn) ".

W trakcie prowadzonego postępowania P. i B. małż. Z. pismami

z dnia 22 czerwca 2010 r. wnieśli o zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w związku z wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na decyzję ostateczną Wojewody [...]r.

Postanowieniem nr GN.7222-00048/10 z dnia 16 lipca 2010 r., na podstawie

art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 kpa, Starosta odmówił zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie.

Postanowieniem nr K-GN.IV.JM-7724/27/2010 z dnia 30 sierpnia 2010 r. Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy – wniosku o zawieszenie postępowania, Starosta postanowieniem

nr GN.7222-00048/10 z dnia 13 października 2010 r. ponownie odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

Pismem nr [...]r. Starosta poinformował strony o braku możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 3 grudnia 2010 r. sporządzona przez pracownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego, która zawiera informacje o tym, że w dniu

3 grudnia 2010 r. z aktami przedmiotowej sprawy oraz sporządzonym operatem szacunkowym zapoznała się B. Z.. Z akt sprawy i operatu zostały zrobione kopie fotograficzne.

W dniu 22 grudnia 2010 r. do Wojewody za pośrednictwem Starosty wpłynął wniosek P. i B. małż. Z. z dnia 6 grudnia 2010 r. o wyłączenie organu - Starosty od prowadzenia postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa wieczystego użytkowania przysługującego P. i B. małż. Z. do działki nr [..].

Postanowieniem nr K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 z dnia 4 stycznia 2011 r. Wojewoda odmówił wyłączenia organu - Starosty od prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.

Strona została pouczona, że stosownie do art. 141 § 1 i art. 142 kpa, na postanowienie nie służy zażalenie, strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Postanowieniem nr GN.7222-00048/10 z dnia 25 maja 2011 r. Starosta przedłużył termin rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, tj. przyznania odszkodowania do 5 lipca 2011 r., w związku z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej.

Pismem nr [...]r. Starosta poinformował strony postępowania – P. i B. małż. Z., Zarząd Dróg Powiatowych oraz rzeczoznawcę majątkowego M. K., na podstawie art. 89 § 2 kpa, że w dniu 16 czerwca 2011 r. o godzinie 12.00

w siedzibie Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego odbędzie się rozprawa administracyjna w celu ustalenia i uszczegółowienia stanowiska stron, w sprawie wysokości odszkodowania z tytułu przejętej przez Powiat nieruchomości.

W przeprowadzonej dnia 16 czerwca 2011 r. rozprawie administracyjnej wzięły udział: J. J. - Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa, K. S. -Inspektor w Wydziale Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa, M. K. - rzeczoznawca majątkowy oraz P. Z. i T. Z. - reprezentujący B. Z. .

Strona - państwo Z. - w czasie rozprawy administracyjnej wniosła

o "możliwość odkupienia terenu pomiędzy pawilonem a ścieżką rowerową lub przekazanie w bezpłatne użytkowanie w zamian za odszkodowanie. Wnieśli też

o "podniesienie kwoty odszkodowania do [...]tys. zł na właściwe zabezpieczenie budynku na wypadek od gwałtownych wód opadowych i roztopów... " oraz "o powołanie biegłego celem określenia wykonania w/w zabezpieczeń ".

W aktach sprawy znajduje się Zawiadomienie Zarządu Dróg Powiatowych

o terminie rozpoczęcia robót budowlanych, zgodnie z którym inwestycja została rozpoczęta z zachowaniem terminu określonego w art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co powoduje zwiększenie o 5% wysokości odszkodowania.

Po ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizie prawa organ

II instancji uznał, że odwołanie Państwa P. i B. małż. Z. nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem organu odwoławczego istota sprawy sprowadza się do oceny, czy

w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r.

Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis)

w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady

i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23 stosuje się przepisy z dnia

21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651).

Odnosząc się do wysokości odszkodowania organ odwoławczy wskazał,

że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i według jej wartości rynkowej na dzień wydania decyzji, w której następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Stosownie do art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V ustawy.

W myśl art. 175 ust. 1 ww. ustawy rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania swoich czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Metody i techniki wyceny nieruchomości zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Operat szacunkowy ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Zarówno opinia biegłego, jak i tzw. "opinia prywatna" (tj. opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania) podlegają ocenie organu administracji, który w oparciu o te dowody rozstrzyga daną sprawę.

Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej,

w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane z przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby ten dokument miał wartość dowodową.

W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności,

co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 656/96, LEX nr 43813).

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji który dokonał weryfikacji sporządzonej wyceny i stwierdził, że stanowi ona podstawę do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ pierwszej instancji stwierdził, że został on wykonany zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie tym rzeczoznawca wyjaśnił, że rynek nieruchomości drogowych na analizowanym terenie pozwolił na zastosowanie w wycenie nieruchomości § 36 ust.1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Przy określaniu wartości rynkowej części nieruchomości (niezabudowanej działki nr [...]) jako przedmiotu prawa własności przysługującego Skarbowi Państwa, zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami, w oparciu o transakcje porównywalne na rynku nieruchomości, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, oddzielnie określono wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Do określenia tej wartości wybrano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Za koszt nabycia gruntu przyjęto wartość rynkową gruntu o takich samych cechach, uwzględniając w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Do określania wartości części składowych zastosowano metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan wycenianej nieruchomości na dzień 09 marca 2010 r., tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Analizą objęto miejscowość [...]. W badanym okresie nie zanotowano żadnej transakcji na działki niezabudowane przeznaczone pod drogę publiczną. Wobec braku transakcji w [...]badanie rynku rozszerzono o inne miejscowości nadmorskie Pomorza Zachodniego, zgodne z przepisem § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, który stanowi: "przy określaniu wartości nieruchomości, które ze wzglądu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości". W badanym okresie zanotowano pięć transakcji na nieruchomości nabyte pod drogi publiczne lub pod poszerzenie pasa drogowego oraz jedną transakcję sprzedaży udziału wynoszącego 1/3 w drodze. Średnia cena działek pod usługi handlu wyniosła ok. [...]zł/m2.

Ceny działek pod drogi zanotowane w miejscowościach nadmorskich kształtują się od ok. [..]zł/m2, przy średniej ok. [...]zł. Ta analiza wykazała, że działki nabywane pod drogi publiczne uzyskują nieco niższe ceny od gruntów inwestycyjnych o innym przeznaczeniu.

Wartość rynkową rzeczoznawca majątkowy oszacował przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz ceny rynkowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej - zgodnie z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego

w dniu 21 lipca 2010 r. opatrzonego klauzulą o aktualności tego operatu, odpowiadającego wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia

21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego.

Stosownie do § 36 ust. 4 tego rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1. Przepisy te nakładają obowiązek, w pierwszej kolejności, zastosowania podejścia porównawczego przy przyjęciu cen transakcji uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Z operatu szacunkowego, sporządzonego przez M. K., wynika,

że rzeczoznawca zastosował się do treści § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia i do porównań przyjął nieruchomości gruntowe nabywane na cele drogowe.

Odnosząc się do kryterium przeznaczenia nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy w przedmiotowym operacie prawidłowo podał jej przeznaczenie

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" oraz prawidłowo określił stan prawny na dzień 9 marca 2010 r. Zgodnie z uchwałą nr IX/53/2007 Rady Gminy Kołobrzeg z dnia 31 maja 2007 r., działka nr [...], leży w terenie oznaczonym symbolem A9UH - tereny zabudowy usług handlu.

W tym stanie rzeczy - zdaniem organu odwoławczego - wycena wywłaszczonej nieruchomości, przyjęta przez Starostę dla ustalenia wysokości odszkodowania, jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

Odnosząc się do zarzutu P. i B. małż. Z. dotyczącego naruszenia art. 156 ust. 3 uogn "poprzez wykorzystanie operatu na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w sytuacji, gdy nastąpiły zmiany prawne czyniące sporządzony operat nieaktualnym", organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei z art. 12 ust. 5 tej ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4 art. 12, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a.

Art. 18 ust. 1 powołanej ustawy stanowi przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, także określającego kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza stan faktyczny, a nie prawny, zaś jej wartość rynkową określa opinia rzeczoznawcy majątkowego.

Odnosząc się do aktualności operatu szacunkowego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami - operat może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnia, że z przedmiotowej sprawy nie wynika, aby wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna i została użyta na cel inny niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa z powodu nieprzyznania nieruchomości zamiennej, w ramach odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...], ponieważ - jak to wynika z treści art. 13 ust. 2 z dnia 10 kwietnia 2003 r. oraz art. 114 ust. 1 i art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wybór tej formy odszkodowania nie jest obligatoryjny lecz leży w sferze uznania i możliwości właściwego zarządcy drogi -Zarządu Dróg Powiatowych.

Uregulowania zawarte w omawianej ustawie stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowanie tej formy odszkodowania, pozostawiono organowi orzekającemu, który nie jest związany wnioskiem strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2005 r., publ. OSK 1483/04 LEX 179092). Przepisy ustawy nie zobowiązują również organu do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się przy odmowie przyznania konkretnej nieruchomości zamiennej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 73/08).

Ponadto Starosta w piśmie nr [...]r. poinformował stronę, że " ...jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (tu: Powiat [...]- nieruchomość zamienną przyznaje się z zasobu tej jednostki. Wskazywana przez Państwa działka sąsiednia stanowi własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Urzędu Morskiego i tym samym nie może w rozumieniu przepisów art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowić nieruchomości zamiennej. Ponadto Powiat w swoim zasobie nie posiada nieruchomości, która mogłaby stanowić nieruchomość zamienną w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego ".

W związku z powyższym zarzut strony w kwestii " ...nieuwzględnienia wniosków stron odnośnie przyznania nieruchomości zamiennej " jest bezzasadny.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi i się do pojęcia wartości nieruchomości a nie do kwestii powstałych w wyniku wywłaszczenia szkód, jakie poniósł właściciel, a które to szkody są oczywiście z reguły I większe od wartości nieruchomości wywłaszczonej.

Stosownie do przepisu art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

i uwłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Natomiast ustęp 4 rozszerza zakres wypłaty odszkodowania stanowiąc, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 – 126 ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przez "zdarzenia", o których wyżej mowa należy rozumieć sytuacje, gdy "zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody łub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w związku z czym zachodzi konieczność ustanowienia w decyzji o wywłaszczeniu niezbędnych służebności oraz ustalenia obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom" (art. 120), a także "zdarzenia" wymienione w art. 124 - 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przedmiotowej sprawie podstawą prawną decyzji w części ustalającej odszkodowanie były przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z brzmieniem art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej , wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl zaś art. 23 "tejże ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które (art. 128-135) przewidują, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się również jedynie wg wartości tej nieruchomości, a nie wg wysokości szkody, jaką poniósł były właściciel wskutek wywłaszczenia.

Powyższe oznacza, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczaną pod pasy drogowe może być przyznane jedynie odszkodowanie odpowiadające wartości tej nieruchomości, natomiast pozostałe, ewentualne roszczenia odszkodowawcze związane z tą nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji, jeśli jest nabywana przez i inwestora tylko część danej nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi, w tym przypadku Zarząd Dróg Powiatowych, jest zobowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, tej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Powyższy obowiązek dotyczy zatem jedynie inwestora, a nie przekłada się na postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone jedynie w odniesieniu do mienia podlegającego wywłaszczeniu na cel publiczny. Sprawa ta jednak nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego.

Zamiar właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości w konkretny sposób i czerpania w ten sposób określonych zysków pozostaje poza przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadami ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości rynkowej wywłaszczonego prawa do nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii złożonego przez strony wniosku o wyłączenie organu - Starosty od prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w postanowieniu nr K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 z dnia 4 stycznia 2011 r. Nadto organ odwoławczy wskazuje, iż artykuł 25 § 1 pkt 1 Kpa określa sytuacje

w jakich następuje wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy, która spełniła łącznie dwie przesłanki - dotyczy interesów majątkowych, oraz dotyczy osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 kpa (swego małżonka oraz krewnych

i powinowatych do drugiego stopnia i osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli). Następstwem wystąpienia tych przesłanek jest utrata właściwości organu do załatwienia sprawy i związana z tym dewolucja kompetencji w tej sprawie, tj. przeniesienie jednostkowej właściwości w tej sprawie na organ wyższego stopnia określony zgodnie z regułą zawartą w art. 26 § 2 Kpa.

Ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu

z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 Kpa, nawet jeżeli - zdaniem P.

i B. małż. Z. - mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, że nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 kpa.

Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24) oraz wyłączenia organu administracji państwowej od załatwienia określonej sprawy (art. 25). Rozróżnienie podstaw wyłączenia "pracownika organu", od sytuacji w jakich następuje wyłączenie od załatwienia sprawy "organu administracji" jest istotne nie tylko ze względu na przesłanki takiego wyłączenia, ale i konsekwencje dokonania takiego ustalenia.

Rozróżnienie wyłączenia pracownika od wyłączenia organu jest istotne chociażby z uwagi na to, że wyłączenie organu prowadzi zawsze do przeniesienia właściwości miejscowej (art. 21 kpa), przeto jest dopuszczalne tylko w sytuacjach ściśle odpowiadających przyczynom wyłączenia określonym w art. 25 kpa, który zawiera regulację modyfikującą przepisy o właściwości miejscowej organów administracji państwowej. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny nie wymienionej w art. 25 kpa, a następnie wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznaczałoby wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Zróżnicowanie konsekwencji wyłączenia pracownika (art. 26 § 1 kpa) od skutków wyłączenia organu (art. 26 § 2 kpa) wskazuje, że ani strona postępowania, ani sam organ nie mogą żądać wyłączenia organu z innych przyczyn, nie wymienionych w art. 25 kpa nawet, jeżeli zdaniem Państwa P. i B. małż. Z. mogą one wywołać wątpliwości co do bezstronności organu. Ten wzgląd powoduje, ze nie można przypisać organowi podstaw wyłączenia wymienionych w art. 24 § 3 kpa.

Nie ma też podstaw, aby Wojewoda - jako organ

II instancji - wyłączył się od orzekania w niniejszej sprawie. Jeżeli jednak strona widzi przesłanki do jego wyłączenia to może, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 kpa, złożyć wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania, zakończonego decyzją ostateczną.

Wobec powyższego zarzuty przedstawione przez P. i B. małż. Z.

w zakresie naruszenia w zaskarżonej decyzji wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego i formalnego, Wojewoda uznał za nieusprawiedliwione.

Powyższą decyzję B. i P. małż. Z. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie.

- art. 145 § 1 pkt. 3 w związku z art. 25 § 1 pkt. 5 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie postanowienia zaskarżonego w odwołaniu od decyzji, przez pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia tj. Pana P. M. - co stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania,

- art. 7, art. 24 § 3 Kpa przez nierozstrzygnięcie wniosku o wyłączenie organu zawartego w odwołaniu od decyzji, - co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na załatwienie sprawy,

- art. 7 i 8 Kpa poprzez wykorzystanie operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania, w sytuacji, gdy nastąpiły zmiany prawne czyniące sporządzony operat nieaktualnym i uniemożliwiające wykorzystywanie go w sprawie jako dowodu z opinii biegłego, a ponadto przez sprzeczności w uzasadnieniu decyzji, uniemożliwiające rekonstrukcję toku myślenia organu i zrozumienie jego stanowiska, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji ewentualnie o uchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesowych wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż w toku postępowania, złożyli wniosek o wyłączenie pracownika organu (Starosty) od udziału w sprawie. Mając na względzie różnice pomiędzy wyłączenie pracownika organu (art. 24Kpa) a wyłączeniem organu, wniosek ten sformułowali w sposób precyzyjny, tj. wnieśli o wyłączenie Starosty, A. M., jako pracownika organu, a nie jako organu, a swój wniosek oparli na jednej z podstaw z art. 24 Kpa. Jako że Starosta nie ma nad sobą bezpośredniego przełożonego, wniosek ten musiał on być rozstrzygnięty przez organ wyższego stopnia. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z dnia 4 stycznia 2011 roku znak K.-GN.IV-ASz-7724/55/2010 odmówił wyłączenia Starosty i wyznaczenia innego organu jako organu pierwszej instancji właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu swego postanowienia Wojewoda stwierdził, iż Kodeks nie przewiduje możliwości wyłączenia pracownika Urzędu, będącego jednocześnie piastunem organu, z przyczyn określonych w art.24. Na powyższe postanowienie stronom nie przysługiwało zażalenie, lecz wyłącznie możliwość jego zaskarżenia w odwołaniu od decyzji, z którego to uprawnienia strona uczyniła użytek. W uzasadnieniu skarżonej decyzji (s. 15) Wojewoda wyjaśnił, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w postanowieniu nr K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 z dnia 4 stycznia 2011r. Nie odnosząc do merytorycznej zasadności tegoż postanowienia Wojewoda naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawo do rozpoznania sprawy w sposób bezstronny. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt. 5 Kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 141 § 2 w zw. art. 144 Kpa do postępowania wywołanego zaskarżeniem, w odwołaniu od decyzji, wydanego w sprawie postanowienia, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oczywista jest konstatacja, iż pracownik, który brał udział w wydaniu postanowienia, w tym także w sytuacji, gdy udział ten miał charakter kwalifikowany, polegający na podpisaniu postanowienia z upoważnienia organu orzekającego, nie może następnie wykonywać czynności orzeczniczych w stosunku do zaskarżonego postanowienia. W niniejszej sprawie, zarówno postanowienie wojewody nr K-GN.IV-ASz-7724/55/2010 z dnia 4 stycznia 2011r jak i skarżona decyzja, w której znajduje się uzasadnienie nieuwzględniania wniosku strony odnośnie wyłączenia organu pierwszej instancji, podpisane zostały przez ten samą osobę – P. M. Uwzględnienia wymaga także "ciężar gatunkowy" zaskarżonego postanowienia, w tak ważnej materii jak zdolność do obiektywnego rozpatrzenia sprawy przez organ orzekający w pierwszej instancji. Nie sposób zanegować istnienia związku przyczynowo - skutkowego, pomiędzy ewentualnym przyznaniem racji skarżącym, a rozstrzygnięciem, które mogłoby zapaść w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Związek ten polegałby na tym, iż uwzględnienie wniosków strony powodowałoby konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W sprawie doszło w sposób oczywisty do naruszenia zasady nemo iudex in causa sua, co w powiązaniu z treścią art. 145 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym udział pracownika w wydaniu zaskarżonego decyzji (postanowienia), co do którego istnieje przyczyna wyłączenie od udziału w postępowaniu, stanowi obrazę przepisów postępowania w stopniu, uzasadniającym jego wznowienie, uznać należy, iż zachodzi przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania. Niema znaczenia, iż przedmiotem zaskarżenia jest decyzja. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonego postanowienia jest integralnym składnikiem skarżonej decyzji.

W odwołaniu od decyzji skarżący złożyli też wniosek o wyłączenie organu drugiej instancji. Abstrahując od merytorycznej zasadności tegoż wniosku Wojewoda, jako organ powinien w takim wypadku przekazać rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej organowi wyższego stopnia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia, w tym także instytucja wyłączenia pracownika organu lub organu na podstawie art. 24 i 25 kodeksu postępowania administracyjnego, jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi za sobą konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Nie można pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania z powodu sformułowania go w sposób nieodpowiadający konstrukcji dla niego przewidzianej i regulowanej przepisami prawa procesowego. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r. I OSK 383/07, LEX 372671) i powoduje niedopuszczalność wydania decyzji w sprawie. Zatem dopiero wtedy, gdy wydane zostanie rozstrzygnięcie przez właściwy organ, w przedmiocie wniosku o wyłączenie, możliwym jest podejmowanie w sprawie czynności orzeczniczych. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku w sposób automatycznym implikuje uznanie, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy

Uzasadnianie zarzutu naruszenia art. 7 i 8 Kpa opiera się w pierwszym rzędzie na twierdzeniu, iż w toku postępowania wystąpiły zmiany prawne, czyniące sporządzony operat nieaktualnym (art. 156 § 3 Ustawy o gospodarce nieruchomościami), a tym samym implikujące konieczność powołania biegłego celem sporządzenia kolejnej opinii i ustalenia wysokości odszkodowania. Ustalenia wymaga, czy przepisy, które uległy zmianie, znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone prawo wskutek wydania decyzji o ustaleniu o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Relewantny dla sprawy art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach stanowi, iż wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zasady wyceny nieruchomości wywłaszczonych zawiera Dział I V rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której to zawarte jest upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, w którym określi ona rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. RM skorzystała z tego upoważnienia i wydała Rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2005 nr 196 poz. 1628). Operat szacunkowy został sporządzony w lipcu 2010 roku, a w dniu 4 lipca 2011 roku, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, aktualność tego operatu potwierdził rzeczoznawca.

Ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca zastosował § 36 ust.1 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z kolei zgodnie z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 sierpnia 2011 r.( Rozporządzenie RM z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - (Dz. U 2011 nr 165 poz. 985 - Rozporządzenie zmieniające) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się. przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Rozporządzenie zmieniające weszło w życie po 14 dniach od jego ogłoszenia i nie zawiera żadnych przepisów przejściowych. Postępowanie administracyjne w pierwszej i drugiej instancji ma ten sam przedmiot, a organ drugiej instancji rozpatruje sprawę w całości, zatem nie może być wątpliwości co do tego, iż sprawa, a dokładniej operat szacunkowy, powinien być sporządzony przy uwzględnieniu treści § 36 ust.1 w nowym brzmieniu, a porównanie aktualnego brzmienia § 36 ust. 1 z poprzednim musi prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych, czyniących sporządzony operat szacunkowy nieaktualnym. Aktualne brzmienie nakazuje określenie wartości nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie tak to było w poprzednim stanie prawnym, ceny nieruchomości przeznaczonych lub przejętych na drogi publiczne.

Zmiana treści § 36 rozporządzenia może w konkretnym przypadku stanowić zmianę przepisów, o której mowa w art. 54 ustawy o gospodarce nieruchomości, a po drugie to ocenie organu pozostawione zostaje ustalenie, czy ta zmiana bezpośrednio rzutuje na aktualność operatu szacunkowego sporządzonego przed 14 lipca 2011 r..

Skarżący podnoszą też, iż stanowisko zaprezentowane przez Ministra,

a podzielone w uzasadnieniu skarżonej decyzji przez Wojewodę, jakoby zasady ekonomiki procesowej sprzeciwiały się ponownemu przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego jest sprzeczne z art. 156 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym porównanie treści § 36 ust. 1 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż aktualne brzmienie tego przepisu w sposób bardziej pełny czyni zadość konstytucyjnej zasadzie słuszności odszkodowania za wywłaszczone mienie. Tym bardziej nie jest możliwym uznanie, iż nowe przepisy ustępują miejsce zasadom ekonomiki procesowej.

Nadto skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2011 r. sporządzonego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]w prawo własności – na okoliczność, iż zmiana stanu prawnego, tj. § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego uczyniło sporządzony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania operat szacunkowy nieaktualnym.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.

z 2012r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniu zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania(art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Taka wada zaskarżonej decyzji ma miejsce w niniejszej sprawie. Polega ona na tym w szczególności, iż organy obu instancji oparły rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), część działki, będącej

w wieczystym użytkowaniu skarżących, na operacie rzeczoznawcy sporządzonym

w trybie określonym w § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

w brzmieniu obowiązującym przed 26 sierpnia 2011r. (Dz. U. z 2005r. nr 196,

poz. 1628), stosownie do którego przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Zgodnie z treścią powyższego przepisu, rzeczoznawca przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowego gruntu przyjął za podstawę ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co jednoznacznie stwierdza się w treści operatu. Taki sposób wyceny jako zgodny z prawem podtrzymał organ odwoławczy mimo, iż w dacie orzekania przez organ II instancji, tj. 13 września 2011r. § 36 ust.1 obowiązywał w treści nadanej mu przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r., zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165 poz. 985). Zmieniony przepis wszedł w życie od 26 sierpnia 2011 r.

Według obowiązującej od tego dnia treści przepisu – wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Rozporządzenie to nie zawiera przepisów intertemporalnych. Należy zatem przyznać rację skarżącym, iż przed wydaniem decyzji ostatecznej przez organ II instancji doszło do zmiany uwarunkowań prawnych, czyniącej opracowany w oparciu o poprzednie brzmienie § 36 ust.1 rozporządzenia - nieaktualnym.

Obowiązujące w dacie wydania decyzji ostatecznej brzmienie ww. przepisu nakazuje bowiem określenie wartości nieruchomości bez uwzględnienia ustaleń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co oznacza, iż możliwe oraz właściwe jest określenie tej wartości w oparciu o dotychczasową funkcją nieruchomości tj. przeznaczonej na cele handlu i usług.

Jest niesporne między stronami i przyznaje to sam organ, iż ceny transakcyjne działek przeznaczonych na cele handlu i usług były wyższe niż działek sprzedanych

z przeznaczeniem na inwestycje drogowe. Z tego wynika, iż mimo niewielkiej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości jej wartość, ustalona w oparciu o brzmienie § 36 ust. 1 rozporządzenia obowiązujące od 26 sierpnia 2011r. byłaby inna (wyższa).

Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanego wyżej 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej, zaś naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dodać należy, iż podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny, dokonujący kontroli zgodności wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z Konstytucją. W wyroku z dnia 16 października 2012r.

sygn. akt K 4/10 Trybunał odmówił stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu

z Konstytucją, jednakże w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawarł stwierdzenie cyt.: "Jeśli zmiana prawa nastąpiła przed wydaniem decyzji administracyjnej, organ, wydając decyzję, jest zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny, choćby postępowanie było wszczęte przed zmianą. Wynika to wprost z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Także organ rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym musi orzekać na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydawania ostatecznego rozstrzygnięcia, a zatem - z uwzględnieniem zmian prawa, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji w pierwszej instancji". Stanowisko takie zresztą jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Np. w wyroku z dnia 18 września 2008r. sygn. akt II OSK 138/07 NSA przyjął, że "Utrzymując w mocy decyzję czy postanowienie, które w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie mają podstawy prawnej, organ odwoławczy narusza przepis art. 138 § 1 k.p.a., narusza także przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a."

Biorąc więc pod uwagę, iż decyzja organu odwoławczego - Wojewody została wydana w dniu [...]r., zastosowanie powinien znaleźć § 36 Rozporządzenia w znowelizowanym brzmieniu.

Powyższe uchybienie jest wystarczającą podstawą do uwzględnienia skargi

i uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a.

Przedmiotem postępowania oraz wydanej w jego wyniku decyzji było określenie wysokości przysługującego skarżącym odszkodowania z tytułu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o pow. 10 m2, utwardzonej polbrukiem.

Podstawą oceny rozstrzygnięcia w takim przypadku był zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami operat szacunkowy. Rola organów polegała na weryfikacji opracowanego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu pod względem formalnym jak i rzeczowym.

Operat został opracowany według wymogów i zasad określonych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie operatu szacunkowego przed wejściem w życie zmiany § 36 ust. 1 tego rozporządzenia, dokonanej rozporządzeniem zmieniającym z dnia 14 lipca 2011 r., tj. 26 sierpnia 2011r.

Zmiana weszła w życie przed wydaniem decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy i jest to zasadnicza przyczyna uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzające ją decyzji organu I instancji.

Zgodne z prawem załatwienie sprawy wymagać będzie opracowania nowego operatu, uwzględniającego zarówno obowiązującą od 26 sierpnia 2011r. treść § 36 ust.1 ww. rozporządzenia ale też aktualnej wartości wydziedziczonego prawa.

Na tym tle działania skarżących, polegające na składaniu wniosków o wyłączenie Starosty, a następnie Wojewody od rozpoznania sprawy uznać należy za całkowicie nieuzasadnione i bezpodstawne. Zmierzały one w najlepszym wypadku do przedłużania i komplikowania postępowania, Sąd podziela ocenę tych działań i wniosków skarżących, przedstawionych przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Ze względu na uwzględnienie przez Sąd dalej idącego zarzutu skarżących, skutkującego uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, szczegółowe ustosunkowywanie się do zarzutów skargi w ww. zakresie uznać należało za bezprzedmiotowe.

Orzeczenie w pkt II wyroku oparto na art. 152 P.p.s.a, zaś kosztach postępowania – na art. 200 P.p.s.a., uwzględniając udokumentowane koszty przyjazdu skarżącej oraz pełnomocnika na rozprawę.