Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 935/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2006 nr 83 poz 578
law: Rozporządzenie MInistra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie
article: par. 28
journal: Dz.U. 2005 nr 96 poz 817
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
journal: Dz.U. 1995 nr 8 poz 38
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8
journal: Dz.U. 2005 nr 163 poz 1364
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącej K. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (PIIB) utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (OIIB) z dnia [...] września 2012 r., na mocy której odmówiono K. R. (dalej: skarżąca) nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca w sierpniu 2012 r. złożyła w [...] (OIIB) wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, załączając m.in.. dyplom odbycia studiów na kierunku budownictwo Politechniki [...] i uzyskania w dniu [...] marca 2003 r. tytułu inżyniera oraz Książkę Praktyki Zawodowej nr [...], zarejestrowaną w [...] (OIIB) w dniu [...] listopada 2003 r., kopię uprawnień budowlanych osób nadzorujących praktykę.

Dnia [...] września 2012 r. zostało przeprowadzone postępowanie kwalifikacyjne.

Organ I instancji, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącej wskazał, iż przedstawione przez skarżącą przygotowanie zawodowe w zakresie posiadanego wykształcenia nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 14 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz (§) 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. nr 83, poz. 578 z późn. zm.). Organ podał, iż nie można zaliczyć za odbytą pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, praktyki odbytej:

- w okresie od [...] listopada 2003 r. do [...] marca 2006 r. nadzorowanej przez I. A., nie będącego czynnym członkiem samorządu zawodowego oraz M. K. nie posiadającego uprawnień budowlanych bez ograniczeń,

- w okresie od [...] listopada 2006 r. do [...] lutego 2011 r. na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji – nie związanym z pełnieniem samodzielnej funkcji techniczne w budownictwie,

- w okresie od [...] kwietnia 2012 r. do [...] lipca 2012 r. pod nadzorem Z. P. nie posiadającego uprawnień budowlanych bez ograniczeń.

W ocenie organu przedstawiona przez wnioskodawczynię praktyka zawodowa uniemożliwia nadanie jej uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i dopuszczenie do egzaminu.

Rozpoznając odwołanie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) oraz w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) wydała wspomnianą na wstępie decyzję, utrzymującą w mocy decyzję organu I Instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, osoba ubiegająca się o uprawnienia budowlane powinna odbyć m. in. dwuletnią praktykę na budowie. Natomiast odwołująca się odbyła część praktyki w organie nadzoru budowlanego pod kierownictwem I. A. – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie będącego czynnym członkiem samorządu zawodowego oraz M. K., który posiada wykształcenie średnie i uprawnienia budowlane o ograniczonym charakterze.

Organ powołał się na treść § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby, posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Stosownie do § 3 ust. 3 ww. rozporządzenia "Do praktyki zawodowej na budowie zalicza się wykonywanie czynności inspekcyjno-kontrolnych w organach nadzoru budowlanego. Dwa lata pracy przy wykonywaniu czynności inspekcyjno-kontrolnych uznaje się za rok pracy na budowie". Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 5 listopada 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Na mocy powyższego zmieniającego rozporządzenia, do § 3 dodano także ust. 4 w brzmieniu: "Do praktyki zawodowej na budowie zalicza się pracę w organach administracji rządowej albo jednostek samorządu terytorialnego, realizujących zadania zarządcy drogi publicznej, albo u zarządcy infrastruktury kolejowej lub w podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie infrastruktury kolejowej we właściwym stanie technicznym, działającym na zlecenie zarządcy infrastruktury kolejowej, polegającą na wykonywaniu czynności na terenie budowy i obejmującą konieczność fachowej oceny zjawisk lub samodzielnego rozwiązywania zagadnień architektonicznych oraz techniczno- organizacyjnych, w wymiarze stanowiącym nie więcej niż połowę wymaganego okresu."

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, iż wymóg odbywania praktyki pod kierownictwem osoby będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego nie dotyczy praktyki odbywanej w organach nadzoru budowlanego, organ stwierdził, że żaden przepis rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 3 ust. 1 do praktyki odbywanej w organach administracji państwowej. Komisja zauważyła, że wyłączenie § 3 ust. 1 skutkowałoby przyjęciem wykładni, zgodnie z którą praktyka odbywana w organach administracji państwowej, zarówno tych wymienionych w § 3 ust. 3, jak i ust. 4, mogłaby mieć miejsce przed ukończeniem uczelni i nie pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Nadto częściowe wyłączenie stosowania § 3 ust. 1, tylko w zakresie wymogu odbycia praktyki pod kierownictwem osoby będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego, nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów rozporządzenia, a ust. 1 oraz ust. 3 i 4 § 3 rozporządzenia, nie pozostają względem siebie w relacji przepis ogólny (lex generali) przepis szczególny (lex specialis). Zdaniem organu, przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia ma charakter uniwersalny tzn. dotyczy każdej praktyki zawodowej odbywanej w kraju, niezależnie od jej zakresu przedmiotowego i podmiotowego.

Odnosząc się do argumentacji strony zmierzającej do zakwestionowania legalności § 3 ust. 1 rozporządzenia jako sprzecznego z przepisami ustawy Prawo budowlane organ zauważył, że ustawa ta nie określa także wymogu odbycia praktyki dopiero po ukończeniu uczelni wyższej, jak również wymogu odbycia praktyki pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Nie oznacza to jednak, iż rozporządzenie w tych punktach jest sprzeczne z ustawą. Zakres regulacji określonej w § 3 ust. 1 mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia na podstawie z art. 16 ust. 1a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym to artykułem w rozporządzeniu należy w szczególności uregulować kryteria uznawania praktyki. Kryteria te zostały określone w § 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia.

Organ stwierdził, iż w świetle art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane można mieć natomiast wątpliwości, czy dopuszczenie odbywania praktyki zawodowej w organach nadzoru budowlanego jest zgodne z ww. przepisem. Wykonywanie czynności inspekcyjno-kontrolnych w organach nadzoru budowlanego nie jest tożsame z wykonywaniem funkcji technicznych na budowie, czego wymaga wspomniany artykuł. Zdaniem Komisji, przepisu tego nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów ustawy, bowiem należy mieć na uwadze w szczególności przepis art. 3 pkt 6 i 7, art. 12 ust. 1, art. 14 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz przepisy regulujące proces budowlany na jego poszczególnych etapach.

Na podstawie art. 14 ust. 3 pkt 3 oraz art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy organ przyjął, iż praktyka na budowie ma polegać na pełnieniu przez praktykanta określonej funkcji technicznej, podając, że w myśli art. 3 pkt 6 i 7 ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że praktyka na budowie ma polegać na uczestniczeniu w pracach, których celem jest wykonanie obiektu budowlanego lub jego nadbudowa, rozbudowa, przebudowa. Przepis art. 14 ust. 4 stanowi, iż nie mogą być to jednak jakiekolwiek prace, ale tylko te, które polegają na pełnieniu funkcji technicznej na budowie. Pojęcie funkcji technicznej zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 1 - samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą:

- projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego;

- kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi;

- kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów;

- wykonywanie nadzoru inwestorskiego;

- sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych.

Osoba odbywająca praktykę nie może pełnić funkcji technicznych w budownictwie samodzielnie, dlatego też organ przyjął, że pełnienie przez nią funkcji technicznej w budownictwie będzie polegało na fachowej ocenie zjawisk technicznych lub rozwiązywaniu zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych pod kierownictwem osoby, która posiada stosowne uprawnienia budowlane, a więc niesamodzielnie. Organ zwrócił uwagę, iż art. 14 ust. 4 wymaga, aby pełnienie funkcji technicznej odbywało się na budowie, a więc przy wykonywaniu obiektu budowlanego. Zdaniem Komisji, nie wszystkie funkcje techniczne wymienione w art. 12 ust. 1 ustawy Prawo budowlane odpowiadają temu warunkowi. Warunek ten spełnia tylko funkcja techniczna wymieniona w pkt 2, tj. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi. Inspektor nadzoru inwestorskiego nie wykonuje obiektu i nie kieruje budową lecz jedynie nadzoruje z ramienia inwestora jego wykonanie. Organ zaznaczył, że uwaga ta dotyczy w takim samym zakresie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i jego pracowników.

Zdaniem organu, warunkiem zaliczenia praktyki jest pełnienie funkcji technicznej przy wykonywaniu obiektu budowlanego, polegającej na kierowaniu procesami budowlanymi pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Osoba odbywająca praktykę na budowie niesamodzielnie kieruje budową, tj. wykonuje prace, które ustawowo przynależą do kierownika budowy, jako uczestnika procesu budowlanego. Jeżeli zatem praktykant w trakcie praktyki wykonuje czynności przynależne kierownikowi budowy, to zwrot - pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane - należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o osobę, która na konkretnej budowie pełni samodzielną funkcje techniczną kierownika budowy lub robót budowlanych. Można bowiem powiedzieć, iż praktykant, pełniąc funkcje techniczne na budowie, wchodzi niejako w rolę kierownika budowy, jego praktyką nie może zatem kierować nikt inny niż osoba, która w świetle ustawy Prawo budowlane jest odpowiedzialna za kierowanie procesem budowlanym.

Organ odwoławczy zaznaczył, że celem praktyki na budowie jest przygotowanie praktykanta do samodzielnego kierowania procesami budowlanymi, tak więc praktykant w okresie praktyki musi wykonywać prace adekwatne do przyszłej funkcji, poznawać specyfikę i istotę tego zawodu, praktyka musi zatem obywać się pod nadzorem kierownika budowy.

Wobec powyższej wykładni art. 14 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zdaniem organu, wymóg odbycia praktyki pod kierownictwem osoby będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego jest logicznie uzasadniony. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy, podstawę do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a więc także funkcji kierownika budowy i robót budowlanych, jest m.in. wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Komisja nie zaliczyła praktyki odbytej w okresie od [...] listopada 2003 r. do [...] marca 2006 r. w organach nadzoru budowlanego, gdyż I. A. nie był czynnym członkiem samorządu zawodowego w okresie odbywania praktyki. Zdaniem organu, skarżąca udokumentowała jedynie 118 dni, w których dokonywała czynności inspekcyjno-kontrolnych na budowach, bowiem stosownie do treści § 3 ust. 3 cytowanego rozporządzenia do praktyki mogą być zaliczone jedynie ww. czynności.

Organ odwoławczy nie uwzględnił również praktyki odbytej pod kierownictwem Z. P., gdyż nie posiada on uprawnień budowlanych bez ograniczeń, czego wymaga § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006r. Organ wyjaśnił, że nakaz odbycia praktyki zawodowej pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń obowiązuje od dnia 3 lipca 2005 r., tzn. wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2005 r. Nr 96, poz. 817), które w § 4 wprowadziły przedmiotowy nakaz. Powyższe rozwiązanie zostało powielone w § 3 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Organ stwierdził, że Z. P. uzyskał uprawnienia budowlane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), uprawnienia te w zakresie kierowania robotami budową i robotami budowlanymi dotyczą budynków oraz innych budowli i o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych.

Komisja zauważyła, że dopiero w obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane znalazły się przepisy, które wprost posługują się terminem "uprawnienia budowlane bez ograniczeń". Zdaniem organu, nie oznacza to jednak, że w poprzednim stanie prawnym przepisy nie przewidywały uprawnień budowlanych, których zakres był ograniczony podmiotowo lub przedmiotowo.

Komisja wskazała, że z uwagi, iż w § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r. posłużono się pojęciem uprawnień budowlanych bez ograniczeń, a pojęcie to nie występuje na gruncie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, możliwe są dwa wnioski:

- uznanie, że osoby, które uzyskały uprawnienia na podstawie w/w ustawy i rozporządzenia, nie są uprawnione do kierowania praktyką zawodową osób ubiegających się o uprawnienia budowlane,

- uznanie, że osoby te są uprawnione, o ile zakres rzeczowy ich uprawnień nie doznaje żadnych ograniczeń.

Zdaniem organu, jeżeli osoba posiadająca uprawnienia może wykonywać je w zakresie danej specjalności bez żadnych ograniczeń, tak jak obecnie osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to nie ma prawnych przeciwwskazań, by osoba ta nadzorowała praktyki zawodowe. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w podobnej lub identycznej sytuacji prawnej. Reasumując, jeżeli osoba posiadająca uprawnienia budowlane w danej specjalności, uzyskane pod rządami poprzedniej ustawy Prawo budowlane, może je wykonywać w takim samym zakresie, jak osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to jest również upoważniona do nadzorowania praktyki zawodowej. Jeśli zaś osoba ta na mocy decyzji wydanych w latach 1975-1995 może wykonywać te uprawnienia, ale nie w pełnym zakresie danej specjalności, to tym samym nie może kierować praktyką zawodową w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r.

Organ zaznaczył, że uprawnienia budowlane osoby kierującej praktyką strony ograniczone są jedynie do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych, tak więc nie obejmują całego zakresu specjalności, jest to ograniczenie o charakterze przedmiotowym, które nie występuje w obecnych uprawnieniach budowlanych bez ograniczeń.

Organ stwierdził, że Z. P. nie może kierować praktyką zawodową strony w rozumieniu § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wobec powyższego praktyka w okresie od [...] kwietnia do [...] lipca 2012 r. nie może zostać zaliczona. Nadto organ podał, że niniejsze uwagi odnoszą się także do M. K. posiadającego uprawnienia obejmujące jedynie powszechnie znane rozwiązania konstrukcyjne. Tym samym praktyki nadzorowane przez M. K. nie mogą być zaliczone.

Odnosząc się do praktyki odbytej na stanowisku kierownika działu realizacji inwestycji, organ odwoławczy podzielił stanowisko strony, że nazwa zajmowanego stanowiska nie może decydować o zaliczeniu praktyki zawodowej, bowiem znaczenie ma rzeczywisty zakres praktyki. Zdaniem organu, zakres obowiązków podczas zajmowania wspomnianego stanowiska, a zawarty w życiorysie obejmujący:

"nadzór nad zakresem robót wykonywanych przez podwykonawców, kontrola zgodności robót z dokumentacją projektową, przepisami oraz zakresem określonym umowami, odbiory robót, koordynacja prac podwykonawców różnych branż, weryfikacja dokumentacji odbiorowej, rozliczanie finansowe podwykonawców, zgłaszanie robót do odbioru przez inspektorów nadzoru inwestorskiego, kontakty z inwestorami", mógł powodować wątpliwości organu, co do charakteru odbytej praktyki. Powyższe winno zostać wyjaśnione w dalszym postępowaniu dowodowym, jednakże Komisja wskazała, że uwzględnienie omawianego okresu praktyki w połączeniu z praktyką pod kierownictwem R. K. umożliwia jedynie zaliczenie 12 miesięcy praktyki na budowie a nie wymaganych 2 lat.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niezastosowanie przepisów rozporządzenia z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

- błędna wykładnię przepisów rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że praktyka w organie nadzoru budowlanego w latach 2003-2005 podlega ocenie wg spełnienia wymogów obowiązującego wtedy rozporządzenia z 1994 r. Stosownie do § 6 ust. 5a ww. rozporządzenia "Do praktyki zawodowej zalicza się także pracę w organach nadzoru budowlanego (...)", natomiast zgodnie z ust. 6 "Osoba nadzorująca praktykę projektową powinna, (...) posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń w danej specjalności". Strona podała, że ww. uprawnieniami legitymuje się mgr inż. I. A., jak również podkreśliła, że rozporządzenie w ogóle nie odwołuje się do zrzeszenia w samorządzie zawodowym. Nadto skarżąca zaznaczyła, że art. 6 ustawy o samorządach zawodowych oraz art. 12 ustawy Prawa budowlanego nakładają obowiązek przynależności do właściwej izby, lecz tylko na osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Natomiast funkcje pełnione w organach nadzoru budowlanego nie są samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie, zatem osoby je pełniące nie mają obowiązku przynależności do samorządu zawodowego.

Skarżąca podała, że organ odwoławczy wywiódł obowiązek przynależności do samorządu zawodowego osoby nadzorującej praktykę z § 3 ust. 1 rozporządzenia MTiB z dnia 28 kwietnia 2006 r., co jest sprzeczne z ww. ustawami, nakładającymi taki obowiązek tylko na osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne. Zdaniem skarżącej, wykładnia przepisów rozporządzenia musi być zgodna z ustawami i nie może wprowadzać rozwiązań nieznanych tym ustawom ani wykraczać poza obszar ustawami regulowany.

Skarżąca odniosła się również do stwierdzenia organu, iż "wyłączenie § 3 ust. 1 skutkowałoby przyjęciem wykładni, zgodnie z którą praktyka (...) mogłaby mieć miejsce przed ukończeniem uczelni", wskazując, że zgodnie § 3 ust. 2 rozporządzenia do praktyki zawodowej może zostać zaliczona praktyka odbyta po ukończeniu trzeciego roku studiów wyższych, z wyłączeniem praktyki objętej programem studiów. Odnośnie sformułowania, że "rozporządzenie reguluje kryteria uznawania praktyki" – wskazała, że art. 16 ustawy Prawo budowlane stanowi o upoważnieniu ministra do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu dokumentowania praktyki i kryteriów uznawania praktyki. Zdaniem skarżącej, za kryterium nie mogą zostać uznane okoliczności opłacania składek, wynikających z przynależności do samorządu zawodowego, bowiem opłacanie składek nie ma wpływu na zdobywane doświadczenia zawodowego i nabywane umiejętności. Nadto zaznaczyła, że wskazany artykuł ustawy Prawo budowlane zawiera zobowiązanie, aby rozporządzenie regulowało ww. kwestie mając na względzie zachowanie interesu osób ubiegających się o nadanie uprawnień budowlanych, jak również nie stwarzało problemów interpretacyjnych przy stosowaniu w praktyce. Powyższe oznacza, że wykładni rozporządzenia należy dokonywać tak, aby niedoskonałości przepisów prawa interpretować na korzyść osób ubiegających się o nadanie uprawnień budowlanych.

Skarżąca stwierdziła również, że organ naruszył art. 139 K.p.a. – zakaz wydawania decyzji na niekorzyść, bowiem w protokole postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego przez organ I instancji wskazano ponad dwuletni okres praktyki w organie nadzoru budowlanego, natomiast organ odwoławczy wskazał, że praktyka wynosi 118 dni, nie potwierdzając tego żadnym dowodem.

Nadto strona skarżąca wskazała, że nie rozpoznano jej wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu od decyzji, dotyczących faktów przekroczenia zakresów uprawnień budowlanych i związanych z tym próśb organów nadzoru budowlanego o ukaranie oraz rejestru ukaranych prowadzonego przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosków dowodowych strony zmierzających do badania praktyki organów w zakresie karania z tytułu przekroczenia zakresu uprawnień budowlanych organ stwierdził, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia ponieważ przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie jest ocena spełnienia przez stronę warunków dopuszczenia do egzaminu na uprawnienia budowlane a nie postępowanie dyscyplinarne i zawodowe wobec członków samorządu zawodowego. Zdaniem organu, wynik takiej analizy nie ma żadnego wpływu na ocenę sytuacji prawnej skarżącej i nie może stanowić podstawy do jej dopuszczenia do egzaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej PIIB z dnia [...] stycznia 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] września 2012 r., odmawiającej skarżącej nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej - bez przeprowadzenia egzaminu.

Skarżąca w dniu [...] marca 2003 r. uzyskała dyplom odbycia studiów na kierunku budownictwo Politechniki [...] i związany z tym tytuł inżyniera.

W dniu [...] listopada 2003 r. skarżąca uzyskała Książkę Praktyki Zawodowej nr [...], którą zarejestrowała w [...] OIIB w dniu [...] listopada 2003 r.

W sierpniu 2012 r. skarżąca złożyła w [...] OIIB wniosek o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej; do wniosku skarżąca załączyła m.in.. kopię uprawnień budowlanych osób nadzorujących praktykę.

W momencie rozpoczęcia przez skarżącą praktyki (pierwszy wpis w Książce praktyki zawodowej do uprawnień budowlanych: [...].11.2003 r. – [...].06.2004 r.) obowiązywało już Prawo budowlane w kształcie nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 14 ust. 3 i 4 wspomnianej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, wymogi związane z uzyskaniem odpowiednich uprawnień określono następująco:

"3) do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń:

a) posiadania wyższego wykształcenia odpowiedniego dla danej specjalności,

b) odbycia dwuletniej praktyki na budowie,

4. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju."

Jednocześnie art. 7 wspomnianej ustawy zmieniającej, który nie miał w tej sprawie zastosowania, stanowił, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578, z późn. zm.) było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 96, poz. 817), które utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia na podstawie art. 6 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). To ostatnie rozporządzenie z 2005 r. było natomiast poprzedzone rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. Nr 8, poz. 38, z 2002 r. Nr 134, poz. 1130 oraz z 2003 r. Nr 175, poz. 1704).

Nie ulega wątpliwości, że w momencie zarejestrowania Książki praktyki zawodowej skarżącej ([...] listopada 2003 r.) obowiązywał ten ostatni akt, tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednakże, jak już wspomniano, zgodnie z art. 8 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nowe przepisy wykonawcze to wspomniane wyżej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które z kolei zostało zastąpione przez obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w tym samym przedmiocie (w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że § 28 rozporządzenia z 2005 r., zamieszczony w rozdziale 6 tego aktu "Przepisy przejściowe i końcowe", stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

Nota bene, przepis przejściowy tej treści znajduje się zarówno w rozporządzeniu z 2005 r., jak i z 2006 r.

Na tle tego przepisu przejściowego istotne znaczenie ma pojęcie sprawy wszczętej i niezakończonej przed dniem wejścia w życie stosownego rozporządzenia. Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, a zwłaszcza wspomnianych kolejnych rozporządzeń wykonawczych w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, sprawa o nadanie uprawnień budowlanych wszczynana jest na wniosek zainteresowanego. Izba prowadzi postępowanie kwalifikacyjne składające się z 2 etapów:

1) kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej;

2) egzaminu na uprawnienia budowlane.

Zgodnie z § 7 ust. 6 rozporządzenia z 2006 r., Izba wydaje decyzję o odmowie nadania uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu:

1) po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 4 (tzn. terminu na usunięcie braków w dokumentach dołączonych do wniosku),

2) jeżeli wykształcenie lub praktyka zawodowa osoby ubiegającej się o uprawnienia budowlane nie odpowiada wymaganiom, o których mowa w § 3 rozporządzenia.

Podstawowe znaczenie ma natomiast kwestia, jakie przepisy powinna stosować Izba rozpatrując wniosek o nadanie uprawnień budowlanych. Nie idzie tu przy tym o oczywisty obowiązek stosowania przepisów aktualnych, ale - wobec braku precyzyjnych przepisów przejściowych – o zakres uwzględniania w tym procesie wymagań określonych w przepisach wcześniejszych, obowiązujących w momencie rejestracji Książki praktyki zawodowej strony.

Rozpatrywana sprawa ma w tym zakresie charakter przykładowy. Z analizy obowiązujących bowiem w tym zakresie przepisów prawnych jednoznacznie wynika, że w chwili rejestracji tej Książki przez skarżącą ustawa – Prawo Budowlane w obowiązującym wówczas kształcie nie wymagała do uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń ukończenia przez wnioskodawcę studiów magisterskich, w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym, na kierunku odpowiednim dla danej specjalności, a od osoby, pod kierownictwem której odbywana była praktyka zawodowa – obok posiadania uprawnień budowlanych bez ograniczeń we właściwej specjalności również (i) czynnego członkowstwa w samorządzie zawodowym. Co więcej, o ile wymóg posiadania wykształcenia wyższego odpowiedniego dla danej specjalności został wprowadzony przez zmianę ustawy prawo budowlane, która weszła w życie w 2006 r., o tyle przynależność osoby kierującej praktyką zawodową do samorządu zawodowego, wynikająca pośrednio z ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, nie została po dzień dzisiejszy uwzględniona w ustawie - Prawo budowlane; wymóg ten wynika wyłącznie z przepisów rozporządzenia z 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.

W konsekwencji o ile skarżąca w dacie rejestracji Książki praktyki zawodowej ([...] listopada 2003 r.) oraz w trakcie odbywania tej praktyki (do 2006 r.) spełniała wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, o tyle w dacie złożenia wniosku o nadanie uprawnień budowlanych bez przeprowadzania egzaminu już w tych wymaganiach się "nie mieściła".

Jest to, w ocenie Sądu, wyrazem niepewności prawa, które przekracza granice demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

W tej sytuacji Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2170/12, iż data zarejestrowania Książki praktyki zawodowej determinuje przepisy prawa mające zastosowanie do jej oceny.

Organy Izby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wezmą pod uwagę wyrażone w niniejszym wyroku wywody dotyczące przepisów prawa, które powinny mieć zastosowanie w rozpytywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.