Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 355/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2,  art. 45 ust. 3, art. 57, art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. z dnia [...] r. znak; [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu oddala skargę. [pic]


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] znak; [...] Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa, nie uwzględniło protestu A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od etapu oceny merytorycznej projektu pn. "Inwestycje szansą na rozwój firmy w trakcie pandemii COVID-19", oznaczonego numerem wniosku o dofinansowanie: RPLD.02.03.01-10-1278/20, złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, nr konkursu RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20.

Konkurs o nr [...] na dofinansowanie projektów został ogłoszony w dniu 9 czerwca 2020 r. Nabór wniosków o dofinansowanie trwał od 16 czerwca 2020 r. do 13 lipca 2020 r. Regulamin konkursu, który został opublikowany w dniu ogłoszenia konkursu na stronie internetowej organizatora konkursu, tj. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł., został przyjęty uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 9 czerwca 2020 r., Nr 536/20. Regulamin konkursu określa zasady ogłaszania konkursu, warunki uczestnictwa, sposób i formę składania wniosków, sposób i kryteria oceny wniosków, zakres i sposób dokonywania poprawy i uzupełnień wniosków, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania oraz procedurę odwoławczą. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ogłoszenie o konkursie zostało podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej www.cop.lodzkie.pl, www.rpo.lodzkie.pl oraz www.funduszeeuropejskie.gov.pl.

W ramach przedmiotowego konkursu na dofinansowanie projektów wnioskodawca – A Spółka z o.o. z siedzibą w S. złożyła w dniu 13 lipca 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Inwestycje szansą na rozwój firmy w trakcie pandemii COVID-19", oznaczony nr [...]. W złożonym wniosku Spółka podała, że prowadzi eksport indywidualnych stoisk targowych oraz mebli ekspozycyjnych do krajów UE, Ameryki Północnej oraz Azji. Na skutek pandemii COVID-19 nastąpił spadek obrotów gospodarczych (większość zamówień została anulowana). Jako cel projektu wskazano dywersyfikację działalności poprzez zakup specjalistycznych maszyn do produkcji mebli z dibondu. Dodatkowo wnioskodawca planował zakup linii do produkcji pelletu zasilanej instalacją fotowoltaiczną o mocy 60 kW, dzięki czemu będzie mógł zaoferować ekologiczny opał, wykorzystując przy tym produkty uboczne powstałe w procesie produkcji mebli. W ramach projektu miało nastąpić również przygotowanie dedykowanej strony z modułem sklepu internetowego.

Zgodnie z § 13 Regulaminu konkursu projekt złożony przez wnioskodawcę podlega ocenie przeprowadzonej przez KOP na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Ocena projektu składa się z etapu oceny formalnej i oceny merytorycznej. Projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej, o czym wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 23 września 2020 r.

Na podstawie § 15 Regulaminu konkursu, ocena merytoryczna dokonywana jest przez członków KOP będących pracownikami Instytucji Pośredniczącej (IP) na podstawie kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych. Ocena merytoryczna ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie następujących kryteriów merytorycznych dostępu:

- kryterium nr 1: "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

- kryterium nr 2: "Projekt nie dotyczy działalności i sektorów wyłączonych ze wsparcia":

- kryterium nr 3: "Wykonalność finansowa projektu";

- kryterium nr 4: "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność";

- kryterium nr 5: "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu"',

- kryterium nr 6: "Realność wskaźników";

- kryterium nr 7: "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

W ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istnieje możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie, w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku, IP informuje wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 7 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

Wnioskodawca uzupełnia lub poprawia wniosek o dofinansowanie wyłącznie w zakresie wskazanym w wezwaniu IP. Niedopuszczalnym jest dokonanie przez wnioskodawcę innych zmian we wniosku o dofinansowanie, niż wskazane w wezwaniu. W przypadku gdy wprowadzone do wniosku o dofinansowanie poprawki wykraczają poza zakres określony przez IP lub wnioskodawca nie dostarczy uzupełnionego/poprawionego wniosku w wyznaczonym terminie, ocena projektu prowadzona będzie na podstawie pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie.

Poprawienia wniosku może dokonać KOP za zgodą wnioskodawcy, wyrażoną w formie pisemnej. Termin na wyrażenie przez wnioskodawcę zgody wynosi 3 dni, licząc od dnia następującego po dniu wysłania informacji o uzupełnieniu/poprawie. Termin ten będzie uznany za zachowany w przypadku wysłania skanu pisma drogą mailową. Jeśli wnioskodawca nie wyrazi zgody na uzupełnienie lub poprawę wniosku przez członka KOP lub nie dochowa terminu na wyrażenie zgody, ocena projektu prowadzona będzie na podstawie pierwotnie złożonego wniosku o dofinansowanie.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu" jest możliwa w następującym zakresie:

a) dokumentów i informacji o spadku sprzedaży towarów lub usług w rozumieniu art. 15g ust. 9 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567,568 i 695),

b) dokumentów i informacji potwierdzających negatywną sytuację przedsiębiorcy spowodowaną pandemią COVID-19.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 3 "Wykonalność finansowa projektu" jest możliwa w następującym zakresie:

a) informacje na temat źródeł finansowania projektu,

b) dokumenty potwierdzające finansowanie projektu,

c) dokumenty i informacje niezbędne do oceny czy wnioskodawca, nie był przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa na dzień 31 grudnia 2019 r.,

d) oświadczenia, zgodnie z którym jednostka gospodarcza (rozumiana jako grupa przedsiębiorstw tworzących jeden podmiot gospodarczy w rozumieniu orzecznictwa europejskiego z zakresu prawa konkurencji), której częścią jest Wnioskodawca, nie jest przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność" jest możliwa w następującym zakresie:

a)zgodność wydatków z katalogiem wydatków kwalifikowanych (czy wydatki przypisano do odpowiedniej kategorii wydatków, czy w projekcie nie przewidziano wydatków niekwalifikowalnych),

b) adekwatność zakresu wydatków do celu projektu,

c) adekwatność wartości wydatków do zakresu projektu i cen rynkowych,

d) opis i uzasadnienie poszczególnych wydatków.

Kryterium merytoryczne dostępu nr 4 zostanie uznane za niespełnione, jeśli niezgodne z zasadami kwalifikowalności, niecelowe lub zawyżone wydatki przekroczą 20% łącznych kosztów kwalifikowanych (decydująca jest różnica między wartością kosztów kwalifikowanych deklarowanych przez wnioskodawcę a wartością kosztów kwalifikowanych po modyfikacjach sugerowanych przez członków KOP). Jeśli wydatki wskazane przez wnioskodawcę, jako kwalifikowane a niezgodne z zasadami kwalifikowalności, niecelowe lub zawyżone, nie przekroczą 20% łącznych kosztów kwalifikowanych, możliwa jest poprawa wniosku o dofinansowanie w trybie określonym w § 15 ust. 4 i 6 Regulaminu konkursu.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu" jest możliwa w następującym zakresie:

a) prawidłowość obliczeń matematycznych,

b)prawidłowość zastosowania limitu dotyczącego maksymalnej kwoty dofinansowania projektu określonego w niniejszym Regulaminie,

c) prawidłowość zastosowania intensywności i limitów wsparcia, w szczególności wynikających z przepisów dotyczących pomocy publicznej i pomocy de minimis,

d) prawidłowość zastosowania limitów na poszczególne kategorie kosztów,

e) prawidłowość zastosowania limitów na wkład niepieniężny,

f) prawidłowość zastosowania limitu na pomoc de minimis - 200 tys. EUR dla jednego przedsiębiorstwa w okresie trzech lat podatkowych oraz 100 tys. EUR dla jednego przedsiębiorstwa prowadzącego działalność zarobkową w zakresie drogowego transportu towarów w okresie trzech lat podatkowych,

g) prawidłowość zastosowania limitu na pomoc w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID-19 - 800 tyś. brutto EUR dla jednego przedsiębiorstwa,

h) wartości wkładu finansowego Wnioskodawcy.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników" jest możliwa w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartości wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu.

Poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu" jest możliwa w zakresie informacji i założeń biznesowych planowanego przedsięwzięcia wskazanych we wniosku o dofinansowanie i załącznikach.

Zgodnie z kryteriami wyboru projektów, stanowiącymi Załącznik nr 3 do Regulaminu, w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 2 "Projekt nie dotyczy działalności i sektorów wyłączonych ze wsparcia" brak jest możliwości poprawienia wniosku i załączników, a jego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku.

Zgodnie z § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1-7 powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Pozytywny wynik oceny merytorycznej uzyskują natomiast projekty, które spełniają wszystkie kryteria merytoryczne dostępu oraz uzyskały wymagany procent maksymalnej liczby punktów - tzw. minimum punktowe. Minimum punktowe dla projektów wynosi 40% maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania ze wszystkich kryteriów merytorycznych punktowych.

W trakcie oceny merytorycznej przedmiotowy wniosek został skierowany do poprawy/uzupełnienia w zakresie:

- kryterium nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu";

- kryterium nr 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność",

- kryterium nr 6 "Realność wskaźników";

- kryterium nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu".

Po uzupełnieniu dokumentacji aplikacyjnej w wyznaczonym terminie organ uznał za spełnione kryterium merytoryczne dostępu numer 1,2,3,4,5.

Gdy chodzi o kryterium 6, we wniosku o dofinansowanie projektu w pkt E 9 "Zasoby ludzkie wnioskodawcy" wpisano : Liczba osób zatrudnionych na etatach – 4; Liczba osób zatrudnionych na podstawie innych form – 0; Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu –etaty – 0; Liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – inne formy zatrudnienia -; Liczba utworzonych miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu – etaty – 2; Liczba utworzonych miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu – inne formy zatrudnienia -; Liczba utworzonych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – etaty -2; Liczba utworzonych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – inne formy zatrudnienia -;

Jednocześnie w punkcie E9.1 " Czy wnioskodawca zamierza w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą" zaznaczono odpowiedź "NIE".

Dokonując oceny merytorycznej spełnienia kryterium nr 6 "Realność wskaźników" COP wskazało, że należy dokonać poprawy w pkt E9 uzasadniając, że wnioskodawca wskazuje na zatrudnienie 4 osób, natomiast we wskaźnikach wskazane 2 osoby, jak również w pkt E10 – zatem należy dokonać poprawy w pkt E9-dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19"- należy wpisać "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu ( k-53 odwrót akt nadesłanych przez organ).

Wnioskodawca nie dokonał poprawy wniosku zgodnie z uwagami w wyżej wymienionym zakresie. Wskazując w piśmie z dnia 9.10.2020 r., że tabela E 9 jest wypełniona właściwie. Na potrzeby realizacji projektu (produkt) utworzone zostaną 2 etaty – wnioskodawca zatrudni 2 nowe osoby na pełen etat, ale finansowanie wynagrodzenia tych pracowników nastąpi ze środków własnych. Dlatego we wskaźnikach w pkt G1 : "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID -19 Wartości bazowe wpisano "0", a wartości docelowe "2".

Liczba utworzonych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu – etaty 2 (rezultat). Razem daje to, zdaniem wnioskodawcy, 4 etaty i koresponduje z odpowiednimi wskaźnikami w pkt G.1.

Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia 9 listopada 2020 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny projektu wskazując, że projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium merytorycznym dostępu nr 6 "Realność wskaźników".

W związku z powyższym, projekt nie podlegał dalszej ocenie.

W dniu 4 grudnia 2020 r. do Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. wpłynął protest wnioskodawcy od negatywnego wyniku oceny merytorycznej. Odnosząc się do negatywnej oceny kryterium merytorycznego nr 6 "Realność wskaźników" autor protestu podkreślił, że wskaźniki są adekwatne do zakresu rzeczowego projektu i celów, jakie projekt ma osiągnąć. Podał, że w pkt E.9 wniosku wskazał "Liczba utworzonych miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu — etaty 2", a w punkcie G.1 wniosku: "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19 wartości bazowe - 0, wartości docelowe 2". Protestujący wyjaśnił, że na potrzeby realizacji projektu zatrudni 2 nowe osoby, co znajduje potwierdzenie w opisie w pkt E.10 wniosku o dofinansowanie.

Podsumowując zaznaczył, że zatrudnia 2 osoby na potrzeby realizacji projektu i zostało to wskazane zarówno we wskaźnikach produktu, jak i w tabeli E.9.

Zaznaczył, że zgodnie z instrukcją wskazał liczbę osób zatrudnionych na etatach na moment złożenia wniosku - 4 oraz liczbę utworzonych miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu - etaty - 2, zgodnie z zakresem projektu oraz rzeczywistymi potrzebami, deklarując zatrudnienie nowych pracowników na potrzeby realizacji projektu i utworzenie nowych miejsc niezbędnych do realizacji projektu. W pkt E.9.1 natomiast wnioskodawca ma możliwość określenia cyt. "czy zamierza w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą" z możliwością wybrania opcji TAK/NIE, co jasno i bezpośrednio wskazuje na możliwość finansowania lub zrezygnowania z finansowania tego typu kosztów w projekcie. Cytując instrukcję wskazał, że "jeżeli wnioskodawca planuje w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wypełnia poszczególne komórki tabeli". Wnioskodawca zaznaczył opcję NIE, gdyż planuje finansować koszty nowo utworzonych etatów na potrzeby realizacji projektu ze środków własnych, co jest w świetle przedstawionych zapisów możliwe i zależy od wyboru wnioskodawcy. Dodatkowo wskazał, że w tym samym punkcie dopuszczone jest finansowanie wynagrodzeń ze środków własnych: Forma pokrycia kosztów kadry zaangażowanej w realizację projektu - należy podać, czy są to wydatki kwalifikowalne, czy wnioskodawca ubiega się o ich dofinansowanie, czy są rozliczane w formie ryczałtu, czy pokrywane z własnych środków wnioskodawcy. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń jako kosztów kwalifikowanych, lecz pokryć je ze środków własnych, zgodnie z instrukcją nie wypełnił tabeli E.9.1. Koresponduje to również z logiką projektu i Instrukcją wypełniania wniosku, która w zakresie budżetu nakazuje: "w arkuszu "Wynagrodzenia" należy uzupełnić kolumny podając: stanowisko/funkcję w projekcie, czy osoba zatrudniona jest pracownikiem wnioskodawcy, czy osobą prowadzącą działalność gospodarczą, parametr, liczbę i cenę jednostkową. Pozycje w kolumnie Łącznie, Razem oraz Dofinansowanie sumują się automatycznie. Dane dotyczące stanowiska/funkcji oraz formy zatrudnienia powinny być spójne z danymi wskazanymi w pkt E.9.1 wniosku o dofinansowanie". Jednocześnie zgodnie z instrukcją, Budżet projektu pkt 1.2- W pliku.xls "Budżet projektu" należy ująć wszystkie wydatki kwalifikowalne planowane do poniesienia w ramach projektu, przypisując je do odpowiedniej kategorii kosztów. Protestujący podkreślił, że złożył wniosek zgodnie z przedstawionymi zapisami Instrukcji wypełniania wniosków zachowując spójność w całej dokumentacji i wykazując w budżecie wszystkie wydatki kwalifikowalne. Zapisy i definicje wskaźników rezultatu wskazują na możliwość dokonania przez wnioskodawcę wyboru formy finansowania wynagrodzeń w ramach projektu dając możliwość finansowania ich w ramach projektu lub finansowania ze środków własnych. Jako wskaźnik obligatoryjny podany jest: Liczba utrzymanych miejsc pracy kobiety/ mężczyźni (wsparcie w związku z pandemią COVID-19) (wskaźnik obligatoryjny dla wnioskodawcy, o ile otrzymuje w ramach projektu wsparcie na pokrycie kosztów utrzymania miejsc pracy).

Wskazaną na wstępie informacją z dnia 9 marca 2021 r. COP w Ł. nie uwzględniło protestu A Spółki z o.o. z siedzibą w S. od negatywnej oceny merytorycznej projektu. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny była argumentacja wnioskodawcy dotycząca spełnienia zakwestionowanego w proteście kryterium merytorycznego dostępu nr 6. Należało więc rozstrzygnąć, czy objęcie wnioskowanego projektu dofinansowaniem nie naruszy warunków uczestnictwa w konkursie, zasad naboru i oceny wniosków o dofinansowanie.

Ocena projektów dokonywana jest na podstawie kryteriów wyboru projektów dla Poddziałania II.3.1 Innowacje w MŚP, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu konkursu. Rozpatrzenie protestu sprowadzało się więc do weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów oraz zbadania słuszności zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w proteście. W trakcie badania zasadności protestu w celu potwierdzenia prawidłowości dokonanej oceny powołany został ekspert, będący w wykazie kandydatów na ekspertów regionalnych, zatwierdzonym uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego.

Weryfikując prawidłowość przeprowadzonej oceny w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników", COP wskazało, że oceniający stwierdzili, że wnioskodawca niepoprawnie określił wartość wskaźnika produktu pn. "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" w pkt G.1 wniosku o dofinansowanie i nie zastosował się do rekomendacji w powyższym zakresie.

COP podkreśliło, że w ramach przedmiotowego konkursu wnioskodawcy mieli do wyboru jedną z dwóch możliwości: finansowanie lub niefinansowanie wynagrodzeń ze środków projektowych - poprzez zaznaczenie opcji "TAK" lub "NIE" w punkcie E.9.1 wniosku o dofinansowanie. Zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (str. 16) były w tym zakresie jednoznaczne wskazując, że należy zaznaczyć właściwą opcję. Jeżeli wnioskodawca planuje w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wypełnia poszczególne komórki tabeli podając: Stanowisko/funkcja w projekcie (...), forma pokrycia kosztów kadry zaangażowanej w realizację projektu - należy podać, czy są to wydatki kwalifikowalne, czy wnioskodawca ubiega się o ich dofinansowanie, czy są rozliczane w formie ryczałtu, czy pokrywane z własnych środków wnioskodawcy".

W dokumentacji aplikacyjnej, tj. pkt E.9.1 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca wskazał, że nie przewiduje finansowania wynagrodzeń pracowników - zarówno obecnie zatrudnionych, jak i planowanych do zatrudnienia w ramach wnioskowanej kwoty dofinansowania (wynagrodzenia będą finansowane ze środków własnych), jest to także spójne z budżetem projektu, gdzie nie wykazano kosztów wynagrodzeń.

Odnosząc do argumentacji protestującego COP wskazało, że zgodnie z definicją obligatoryjnego wskaźnika G.1 "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" jest to liczba osób w przeliczeniu na etaty w pełnym wymiarze czasu pracy, zaangażowanych bezpośrednio do realizacji projektu w tym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą będące beneficjentem, które otrzymały wsparcie dla przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami pandemii COVID-19. Wskaźnik obejmuje nowo utworzone etaty (stanowiska) oraz etaty (stanowiska) utrzymane w wyniku otrzymanego w ramach projektu wsparcia, a które nie powstałyby lub byłyby zlikwidowane, gdyby tego wsparcia beneficjent nie uzyskał. Należy wykazać tylko te etaty (stanowiska), które w przypadku braku realizacji projektu rzeczywiście nie powstałyby lub zostałyby zlikwidowane, a nie wszystkie etaty w przedsiębiorstwie. Etaty muszą być obsadzone (nieobsadzonych stanowisk nie wlicza się). Prace sezonowe i niepełnowymiarowe należy przeliczyć na ekwiwalent pełnego czasu pracy EPC. Wskaźnik powinien być wykazany w trakcie realizacji projektu w momencie jego faktycznego osiągnięcia.

Z opisu tego jednoznacznie wynika, że wskaźnik dotyczy osób, które otrzymały wsparcie, a więc pośrednio - przez finansowane w ramach niniejszego konkursu wynagrodzeń - otrzymały wynagrodzenia. Z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie przewiduje finansowania wynagrodzeń ze środków UE (co potwierdził w obszernym uzasadnieniu w proteście oraz w piśmie przewodnim do poprawionego wniosku), nie można uznać, że jakiekolwiek osoby otrzymałyby wsparcie w ramach konkursu. Wsparcie bowiem otrzymałby wnioskodawca na projekt, a wynagrodzenia (jako że będą finansowane ze środków własnych) nie mogą być do tego wsparcia zaliczone.

Wnioskodawca został wezwany przez ekspertów oceniających projekt do naniesienia poprawek w celu spójności treści wniosku, jednakże nie skorzystał z tej możliwości, pozostawiając wniosek w powyższym zakresie bez zmian. Wnioskodawca w pkt E.9.1 wniosku zaznaczył opcję "NIE" potwierdzając tym samym, że nie planuje ze środków projektu sfinansować wynagrodzeń, podczas gdy rekomendacje oceniających były jak najbardziej zasadne, ponieważ - biorąc pod uwagę definicje wskaźników przewidzianych w przedmiotowym konkursie - w przypadku rezygnacji z finansowania wynagrodzeń w projekcie, wskazanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" większej od "0" nie jest możliwe. Pomimo, że wskaźnik ten jest określony w dokumentacji konkursowej jako "obligatoryjny" (tzn. taki, którego wartość docelowa powinna być większa od zera), to w objaśnieniach dotyczących wskaźników produktu, zawartych w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23), w sposób jednoznaczny wyjaśniono, że "wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie, a zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Oznacza to zatem, że wskaźnik produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" nie może mieć wartości większej od "0", jeśli nie zostaną poniesione ze środków projektu jakiekolwiek wydatki z nim związane. Wnioskodawca miał pełne prawo zatrudnić do projektu pracowników opłacanych ze środków własnych, ale nie miał prawa, w myśl przytoczonego powyżej zapisu, uwzględniać go we wskaźnikach produktu.

W rozpatrywanym przypadku protestujący w punkcie E.9.1 wniosku wskazał, że nie zamierza w ramach projektu ponosić kosztów wynagrodzeń ani kosztów zaangażowania osoby fizycznej (zaznaczając opcję "NIE"). W świetle powyższego, rekomendacje oceniających były zasadne i jednoznacznie, że - dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" należy wpisać "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu.

Odnosząc się natomiast do argumentacji protestującego, że "(...) interpretacja wskaźnika oraz proponowana zmiana jest niespójna z zapisami w projekcie i deklaracjami wnioskodawcy, COP wyjaśniło, że w "Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23) jednoznacznie wskazano, że: "wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie wartość docelowa należy wpisać "0".

Wnioskodawca we wniosku złożonym w dniu 13 lipca 2020 r. zadeklarował, że zamierza utworzyć 2 etaty na potrzeby realizacji projektu oraz że nie będzie pokrywał wynagrodzeń dla tych etatów ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania (sekcja E.9). Oceniający słusznie zatem zakwestionowali wartość docelową "2" wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Pomimo jasnych i precyzyjnych rekomendacji sformułowanych przez oceniających, wnioskodawca nie skorygował błędnej wartości ww. wskaźnika, a zatem kryterium nr 6 "Realność wskaźników" słusznie uznano za niespełnione.

Centrum Obsługi Przedsiębiorcy stwierdziło, że subiektywne i nieweryfikowalne opinie wnioskodawcy ubiegającego się o dofinansowanie nie są wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że w trakcie procedury oceny wniosków, naruszone zostały przepisy ustawy lub regulacje Regulaminu konkursu. Tym samym nie można uznać, że wnioskodawca wskazał jakiekolwiek okoliczności mogące stanowić podstawę do zanegowania prawidłowości dokonanej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie przedmiotowego kryterium.

To na wnioskodawcy ciążył obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to, aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania.

Z uwagi na powyższe COP podtrzymało negatywną ocenę w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników" uznając protest w powyższym zakresie za niezasadny. Protestujący nie przedstawił argumentacji, która świadczyłaby o błędach proceduralnych na etapie weryfikacji zapisów projektu pod kątem wyznaczonych kryteriów oceny, jaką przeprowadzili eksperci. Spełnienie kryteriów oceniane jest na podstawie treści złożonego wniosku aplikacyjnego, który w przypadku prawidłowego uwzględnienia między innymi opisów zawartych w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, a także rekomendacji przekazanych wnioskodawcy w trakcie oceny, pozwala na właściwe odniesienie się do kryteriów oceny merytorycznej, określonych w dokumentacji konkursowej. Zarówno kryteria oceny, jak i sposób ich weryfikacji, znane są uczestnikom konkursu w momencie ogłoszenia konkursu. Obowiązkiem wnioskodawcy jest takie przedstawienie informacji w ramach dokumentacji aplikacyjnej, aby oceniający nie mieli wątpliwości, co do spełnienia poszczególnych kryteriów. W ramach przedmiotowej oceny dokonano wszechstronnej i wnikliwej analizy dokumentacji aplikacyjnej oraz wyczerpującego uzasadnienia podejmowanych rozstrzygnięć, a także zastosowano określoną procedurę ustaloną w szczególności w Regulaminie konkursu oraz ustawie wdrożeniowej. Przedmiotowa ocena została dokonana według jasnych, precyzyjnych i dostępnych dla wszystkich wnioskodawców kryteriów kwalifikowania projektów.

Powyższa informacja została doręczona stronie w dniu 10 marca 2021 r.

W dniu 23 marca 2021 r. A Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na informację COP w Ł. z dnia 9 marca 2021 r. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzuciła naruszenie:

1) art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie wyboru projektu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, a także brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku o dofinansowanie polegający na wystosowaniu do skarżącego nieprecyzyjnego wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, wskutek czego wniosek o dofinansowanie otrzymał negatywną ocenę;

2) art. 45 ust. 3 in fine ustawy wdrożeniowej poprzez wystosowanie do strony nieprecyzyjnego wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nierównego potraktowania w trakcie procedury uzupełniania projektu względem pozostałych wnioskodawców w tym naborze;

3) art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez ocenę wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie kryterium merytorycznego nr 6 niezgodnie z opisem tego kryterium;

4) art. 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 694 ze zm.) poprzez przekroczenie terminu rozpatrzenia protestu.

W oparciu o postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podtrzymując zarzuty i argumentację przedstawioną w proteście podkreśliła, że w dokumentacji konkursu nigdzie nie było wprost napisane, że gdy wnioskodawca nie zamierza finansować wynagrodzeń pracowników z otrzymanej dotacji to wskaźnik "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" musi wynosić "0" - nie było takiego zapisu zarówno w Regulaminie konkursu, jak w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie.

Odnosząc się wyjaśnień dotyczących wskaźników produktu, zawartych w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu - "Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu" (str. 23), strona wskazała, że nie wynika z nich, że wartość wskaźnika musi być powiązana z wydatkami na wynagrodzenia pracowników, ale odsyła szeroko do "wydatków ponoszonych w projekcie". Tym samym możliwe jest aby wnioskodawca składający wniosek zaplanował, że liczba osób objętych wsparciem będzie większa od "0" pomimo, że wynagrodzenia tych osób nie będą finansowane ze środków projektu. Objęcie wsparciem może być również rozumiane jako wsparcie danego pracownika w ramach projektu np. poprzez poniesienie wydatków na wyposażenie/utworzenie jego stanowiska pracy, zakup narzędzi, którymi będzie się posługiwał itp. Katalog takich wydatków nie jest zamknięty i tylko od wnioskodawcy zależy jaki montaż finansowy projektu sobie zaplanuje.

Treść dokumentacji konkursowej nie zawiera nigdzie jednoznacznego zastrzeżenia, że należało finansować utrzymanie etatu z dotacji, żeby móc zaznaczyć wskaźnik większy od "0", takie kategoryczne stwierdzenia pojawiły się dopiero w uzasadnieniu rozstrzygnięcia protestu (str. 7). Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu jest również sprzeczne wewnętrznie, ponieważ uzasadniając swoje stanowisko COP dopuszcza wartość wskaźnika większą od "0", jeśli zostaną poniesione na jego osiągnięcie (a nie na wynagrodzenia personelu) "jakiekolwiek wydatki".

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych strona wskazała, że groteskowo brzmią wskazania COP zawarte na str. 8 uzasadnienia rozstrzygnięcia protestu, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny (...)". W dalszej kolejności, przytaczając fragment uzasadnienia negatywnej oceny kryterium nr 6 oraz treść rekomendacji, które strona otrzymała wskazano, że "oceniający nie dał jasnej rekomendacji umożliwiającej dokonanie spójnych zmian w całym projekcie, związanej z rekomendacją ograniczając się jedynie do zmiany w zakresie wskazanego wskaźnika produktu. Tymczasem na etapie poprawek merytorycznych, przy jednoczesnym ich ograniczonym zakresie uniemożliwiającym uspójnienie całej dokumentacji oraz wątpliwościach związanych z ich konsekwencjami strona starała się wyjaśnić i wskazać je w swoim piśmie przewodnim, a konieczność takiego działania była spowodowana nieprecyzyjną i nierzetelnie przygotowaną dokumentacją konkursową. Strona skarżąca wskazała, że wniosek nie otrzymał jasnych rekomendacji w odniesieniu do przekazanego pisma przewodniego, tylko został negatywnie oceniony w wyniku niezastosowania się do rekomendacji.

Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, strona wskazała, że ocena kryterium merytorycznego nr 6 została dokonana w oparciu o zasady/wytyczne nieznajdujące się w kryteriach oceny, a nawet dokumentacji konkursowej. Zasad oceny kryterium nie można domniemywać, a już w szczególności nie można stosować takich, które nie mieszczą się w dyspozycji danego kryterium, a wnioskodawca nie może się domyślać, co COP miało na myśli, przygotowując dokumentację konkursową i w jaki sposób oczekuje od wnioskodawcy, aby ją wypełnił.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 z dnia 3 kwietnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 strona wskazała, że po złożeniu 4 grudnia 2020 r. protestu otrzymała w dniu 21 grudnia 2020 r. informację o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia protestu, w dniu 15 stycznia 2021 r. otrzymała kolejną informację o przedłużeniu terminu rozpatrzenia protestu o kolejne 30 dni, a w dniu 15 lutego 2021 r. kolejne pismo z informacją o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia protestu, bez podania podstawy prawnej i bez podania terminu rozpatrzenia, zawierające uzasadnienie, że "protest zostanie rozpatrzony w możliwym najkrótszym terminie" co oznacza, do dnia 17 lutego 2021 r. protest nie został rozpatrzony.

W odpowiedzi na skargę z dnia 15 kwietnia 2021 r. COP w Ł. podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej informacji, wniosło o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

W pierwszej kolejności COP podkreśliło, że strona skarżąca nie wykazała, by pierwotna ocena projektu i jej weryfikacja na etapie procedury odwoławczej nastąpiła z naruszeniem zasad wyboru projektów do dofinansowania, sformułowanych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zarzuty opierają się na subiektywnej ocenie strony skarżącej co do sposobu weryfikacji wniosku i stanowią próbę przeniesienia ciężaru odpowiedzialności za niespełnienie wymogów opisanych w kryterium merytorycznym nr 6 "Realność wskaźników" oraz negatywny wynik oceny projektu na organ.

Mając zastrzeżenia co do treści wskazanych we wniosku, oceniający wezwali wnioskodawcę do poprawy/uzupełnienia dokumentacji zgodnie z regulacją zawartą w § 15 ust. 4 Regulaminie konkursu i zakresem wskazanym w § 15 ust. 13. Treść wezwania do korekty wniosku w brzmieniu: należy dokonać poprawy w następujących punktach:

- w pkt E.9 wnioskodawca wskazuje na zatrudnienie 4 osób, natomiast we wskaźnikach wskazane 2 osoby, jak równiej w pkt E. 10 — zatem należy dokonać poprawy w pkt E.9,

- dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" — nalepy wpisać "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu.

bez wątpienia była precyzyjna i w sposób nie budzący wątpliwości wskazywała, że wnioskodawca winien był dokonać korekty wartości docelowej wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19", zmieniając wartość na "0".

Formułowanie zatem przez wnioskodawcę zarzutów dotyczących nieprecyzyjnego wezwania do korekty wniosku, jest zdaniem COP całkowicie niezrozumiałe i nieuzasadnione. Żaden z zapisów Regulaminu konkursu nie daje podstaw do wielokrotnego wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia/korekty wniosku w ramach danego kryterium. W trakcie oceny merytorycznej w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 wnioskodawcom umożliwiono jednokrotną poprawę/uzupełnienie dokumentacji w trybie określonym w § 15 ust. 4 Regulaminu, w ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7, w zakresie wynikającym z rekomendacji oceniających. Taką możliwość miała również strona skarżąca. Ponowne wezwanie do poprawy wniosku, bądź uznanie za prawidłowe zapisów wniosku w takim kształcie, w jakim został złożony w odpowiedzi na sformułowane rekomendacje (tj. niezmieniona wartość docelowa "0" dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19") niewątpliwie prowadziłoby do naruszenia przez IP zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców, którzy w sposób prawidłowy wypełnili swoje wnioski.

Oceniający wprost wskazali, że dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" — należy wpisać "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu." Przyjęcie własnej, a w dodatku błędnej interpretacji zapisów dokumentacji konkursowej przez wnioskodawcę w żadnym wypadku nie może świadczyć o jakimkolwiek naruszeniu prawa przez organ.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, COP wskazało, że zarówno zapisy dokumentacji konkursowej, jak i sformułowane na etapie oceny merytorycznej rekomendacje do poprawy wniosku były przejrzyste i jednoznaczne. Kryteria wyboru projektu zostały określone w sposób jednoznaczny, a zasady konkursu były jednakowe dla wszystkich uczestników. Odmienne stanowisko strony skarżącej w zakresie oceny kryterium nr 6: "Realność wskaźników" nie wynika z nieprecyzyjnych zapisów dokumentacji konkursowej lecz jest rezultatem ich niewłaściwej interpretacji przez wnioskodawcę.

Definicja wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" jasno wskazuje, że jest to liczba osób w przeliczeniu na etaty w pełnym wymiarze czasu pracy, zaangażowanych bezpośrednio do realizacji projektu w tym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą będące beneficjentem, które otrzymały wsparcie dla przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami pandemii COVID-19 (...) ".

Z przytoczonej powyżej definicji wskaźnika jednoznacznie wynika, że wskaźnik ten dotyczy osób, które otrzymały wsparcie, a więc pośrednio - przez finansowane w ramach niniejszego konkursu wynagrodzeń - otrzymały wynagrodzenia). Wnioskodawca nie przewidywał finansowania wynagrodzeń ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania, co oznacza, że słuszne jest stanowisko organu, że mając na uwadze zapisy wniosku o dofinansowanie (tj. pkt E.9.1) wykazanie wartości wskaźnika większej od "0" byłoby w analizowanym stanie faktycznym błędem i niezgodne z definicją wskaźnika. Skoro wskaźnik dotyczył wsparcia wynagrodzeń pracowników, to logicznym było, że wnioskodawca wykazując wartość wskaźnika większą niż "0" powinien wykazać te koszty także w projekcie — plik Budżet projektu.

Za całkowicie chybioną organ uznał argumentację, że objęcie wsparciem może być również rozumiane jako wsparcie danego pracownika w ramach projektu np. poprzez poniesienie wydatków na wyposażenie/utworzenie jego stanowiska pracy.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, że uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu jest sprzeczne wewnętrznie, COP podało, że w uzasadnieniu zaskarżonej informacji w sposób jednoznaczny i konsekwentny wskazywało, że wartość zakwestionowanego wskaźnika może być większa od "0" wyłącznie w przypadku, gdy ze środków z dofinansowania będą pokrywane wynagrodzenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze COP wskazało, że przez przystąpienie do konkursu wnioskodawca zaakceptował jego zasady i chcąc uzyskać pomoc powinien się do tych zasad zastosować. Ponadto, skoro warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych Regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia, a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia jest zobowiązany wykazać, że zgłoszony projekt kryteria te spełnia. Chybiony jest zarzut, że pomimo przedstawienia w piśmie przewodnim wątpliwości interpretacyjnych, oceniający nie odnieśli się do nich na etapie oceny merytorycznej, ponieważ w uzasadnieniu negatywnej oceny projektu oceniający powołali się na dołączone do dokumentacji aplikacyjnej pismo przewodnie i wskazali, że nie zgadzają się z przedstawioną w nim argumentacją. W przedmiotowym piśmie przewodnim strona przedstawiła własną interpretację zapisów wniosku o dofinansowanie i wskazała, że nie wnosi do nich poprawek pomimo, że z rekomendacji oceniających jednoznacznie wynikała konieczność poprawy wniosku w zakresie wartości wskaźnika: "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19".

Argumenty zawarte zarówno w piśmie przewodnim dołączonym do wniosku złożonym w związku z wezwaniem do poprawy, jak i w proteście prowadzą do konkluzji, że strona mylnie zinterpretowała zapisy dokumentacji konkursowej albo — co można jedynie przypuszczać, mając na uwadze, że docelowa wartość wskaźnika: "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" będzie miała wpływ na ocenę (przyznaną punktację) w ramach kryterium merytorycznego punktowego nr 6: "Zasoby kadrowe zaangażowane w realizacje projektu", świadomie nie dokonała poprawy wniosku we wskazanym przez oceniających zakresie. Przyznanie punktacji ww. kryterium punktowym jest możliwe tylko i wyłącznie w przypadku zapisów wniosku zgodnych z dokumentacją konkursową. Wykazanie natomiast w dokumentacji aplikacyjnej wykluczających się informacji, tj. zaznaczenie opcji "NIE" w pkt E.9.1 i wykazanie wartości większej niż "0" wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" w żadnym wypadku nie pozwalałoby na przyznanie punktów we wskazanym kryterium punktowym.

Za zupełnie niezrozumiałe organ uznał także stanowisko strony skarżącej, która mając jasną rekomendację, nie dokonała we wniosku stosownej korekty. Stwierdził, że powołując się w skardze na brak możliwości uspójnienia danych i wniesienia poprawek wynikających z argumentów wskazanych przez wnioskodawcę w piśmie przewodnim, strona nie sprecyzowała na czym, jej zdaniem miałyby one polegać. Strona skupia ciężar swojej argumentacji na próbie udowodnienia, że z jednej strony dokumentacja konkursowa była nieprecyzyjna i nierzetelnie przygotowana, a z drugiej, że ocena projektu została dokonana w oparciu o zasady/wytyczne nieznajdujące się w kryteriach oceny i dokumentacji konkursowej. Tymczasem organ szczegółowo uzasadnił zarówno w informacji o wyniku oceny projektu, jak i w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że negatywna ocena w ramach kryterium nr 6: "Realność wskaźników" wynikała z niezastosowania się stronę skarżącą do rekomendacji oceniających i w konsekwencji błędnego określenia wartości docelowej wskaźnika: "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Do takich przepisów szczególnych zalicza się m.in. ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.), dalej ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy p.p.s.a. z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 (...) wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu (art. 61 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

W wyniku rozpatrzenia skargi, Sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Należy podkreślić, że w ustawie wdrożeniowej, ustawodawca inaczej niż w p.p.s.a. nie wskazał, że naruszenie prawa to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono system realizacji programu operacyjnego zawierający warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych, obejmujące w szczególności zarządzanie, monitorowanie, sprawozdawczość, kontrolę i ewaluację oraz sposób koordynacji działań podejmowanych przez instytucje (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 3139/18).

Ocena projektu jest przeprowadzona w sposób naruszający prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik oceny, kiedy naruszono ogłoszone w trybie art. 40 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, informacje o konkursie, regulamin konkursu, w tym kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), jak również zasady normatywne określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3435/16, z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1/17 i z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup, czy rodzajów wnioskodawców lub projektów (por. J. Jaśkiewicz "Komentarz do art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowania w perspektywie finansowej 2014 - 2020"). Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 6.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i:

1) uzyskały wymaganą liczbę punktów

albo

2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1.

Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa m.in. przedmiot konkursu, termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek, wzór umowy o dofinansowanie projektu, kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia, maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu, formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu, środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia.

Oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów przez projekty uczestniczące w konkursie dokonuje komisja oceny projektów (art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej), zaś rzeczą właściwej instytucji jest rozstrzygnąć konkurs (art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W jej skład wchodzą pracownicy właściwej instytucji i mogą też wchodzić eksperci, o których mowa w art. 68 ust. 1 i pracownicy tymczasowi (art. 44 ust. 3 ustawy). Co do pracowników wchodzących w skład KOP ustawa w art. 44 ust. 4 formułuje wymóg aby byli to pracownicy, którzy mają wiedzę, umiejętności, doświadczenie lub wymagane uprawnienia w dziedzinie objętej programem operacyjnym, w ramach której jest dokonywany wybór projektu.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że przystępując do konkursu, strona skarżąca zaakceptowała jego zasady. Kwestia natomiast prawidłowości zapisów Regulaminu konkursu nie może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Kontrola dokonywana przez Sąd obejmuje zbadanie, czy w toku oceny projektu nie doszło do naruszenia przez organ zasad oceny wynikających m.in. z ustawy wdrożeniowej, SZOOP oraz Regulaminu konkursu. Nie mieści się natomiast w kompetencji Sądu dokonywanie oceny zgodności zapisów Regulaminu konkursu z treścią innych przepisów prawa. Dokumentację konkursową należy odczytywać kompleksowo, jako całość. Spełnienie natomiast kryteriów oceny projektu musi wynikać wprost z dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy, tj. powinno znajdować potwierdzenie we wniosku o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami, ponieważ na tej podstawie dokonuje się oceny faktycznego spełnienia wymogów konkursu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest informacja COP w Ł. z dnia 9 marca 2021 r. o nieuwzględnieniu protestu A Spółka z o.o. z siedzibą w S. od etapu oceny merytorycznej projektu pn. "Inwestycje szansą na rozwój firmy w trakcie pandemii COVID-19", oznaczonego nr wniosku o dofinansowanie RPLD.02.03.01-10-1278/20, złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014 – 2020, Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP, Poddziałania II.3.1: Innowacje w MŚP, Typ projektu 3: Wsparcie MŚP negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, nr konkursu RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20.

W rozpatrywanej sprawie procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji z dnia 9 listopada 2020 r. (doręczonej w dniu 19 listopada 2020 r.) o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego wniosku, w terminie przewidzianym ustawą złożyła protest (tj. w dniu 3 grudnia 2020 r.), który nie został uwzględniony. Informacja o nieuwzględnieniu protestu z dnia 9 marca 2021 r. została doręczona stronie w dniu 10 marca 2021 r. W ustawowym terminie 14 dni, tj. w dniu 23 marca 2021 r. strona skarżąca złożyła skargę do WSA w Łodzi. Powyższe oznacza, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu, przedmiotem konkursu jest wybór do dofinansowania projektów, które w największym stopniu przyczynią się do osiągnięcia celu określonego dla Działania II.3: Zwiększenie konkurencyjności MŚP w ramach Osi priorytetowej II: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka RPO WŁ 2014-2020. Celem działania jest wsparcie przedsiębiorców negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19. Regulamin konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 stanowiący załącznik do uchwały Nr 536/10 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 9 czerwca 2020 r. na wstępie zawiera "Wprowadzenie", w którym zawarto zapis, że kluczowymi aspektami projektów, podlegającymi ocenie jest zakres merytoryczny (w tym zgodność z typem projektu i związku pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu), wykonalność finansowa, przygotowanie do realizacji oraz poziom innowacyjności wdrażanego rozwiązania. Wprowadzenie zawiera też informację, że na etapie weryfikacji warunków formalnych, a także w trakcie oceny wybranych kryteriów formalnych i merytorycznych możliwa jest poprawa wniosku o dofinansowanie, w zakresie określonym w Regulaminie.

Stosownie do treści § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu konkursu, złożony w konkursie przez wnioskodawcę projekt podlegał ocenie przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów na podstawie kryteriów wyborów projektu, stanowiących Załącznik nr 3 do niniejszego Regulaminu. Komisję Oceny Projektów powołuje Dyrektor IP lub jego Zastępca i określa regulamin pracy KOP. W skład KOP wchodzą pracownicy IP i eksperci, o których mowa w art. 68a ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z § 13 ust. 3 Regulaminu konkursu, ocena projektu składa się z etapu oceny formalnej i oceny merytorycznej. Ocena projektu przeprowadzana jest na podstawie informacji przedstawionych we wniosku o dofinansowanie, udzielonych przez wnioskodawcę lub pozyskanych przez IP na temat wniosku o dofinansowanie lub wnioskodawcy (§ 13 ust. 4 Regulaminu konkursu).

W niniejszej sprawie projekt został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów oceny formalnej i został przekazany do oceny merytorycznej. Ocena merytoryczna projektu zgodnie z § 15 ust. 1 Regulaminu konkursu ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie kryteriów merytorycznych wskazanych w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu. Ocena merytoryczna dokonywana jest pod względem spełnienia kryteriów merytorycznych dostępu (z przypisanymi wartościami logicznymi Tak/Nie/Nie dotyczy) i punktowych (§ 15 ust. 2 Regulaminu konkursu). Zgodnie z § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu, w ramach kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 3, 4, 5, 6 i 7 istniała możliwość poprawienia wniosku o dofinansowanie w zakresie wynikającym z rekomendacji członków KOP, sformułowanych w procesie oceny. W takim przypadku Instytucja Pośrednicząca (IP) informuje wnioskodawcę o konieczności dokonania poprawy wniosku oraz wyznacza termin 14 dni na jej dokonanie, licząc od dnia następującego po dniu wysłania wezwania. Wniosek jest kierowany do poprawy tylko w przypadku spełnienia wszystkich pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

Regulamin konkursu w § 15 ust. 13 przewidywał, że poprawa kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników" jest możliwa w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartości wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu. § 15 ust. 8, 9, 10, 11, 12, 14 Regulaminu, określają w jakim zakresie możliwa była poprawa pozostałych kryteriów merytorycznych dostępu.

Stosownie do treści § 15 ust. 15 Regulaminu konkursu, niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu nr 1-7 powoduje, że projekt nie podlega ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskuje ocenę negatywną. Taką negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego dostępu nr 6 uzyskał projekt złożony przez stronę skarżącą.

Regulamin Pracy KOP został przyjęty przez Zastępcę Dyrektora COP w dniu 23 lipca 2020 r. w związku z rozpoczęciem oceny wniosków o dofinansowanie projektów w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20. Zgodnie z zapisami zawartymi w Regulaminie Pracy KOP w Rozdziale 4 - sposób pracy i podejmowania decyzji przez członków KOP, ocena projektów dokonywana jest z przestrzeganiem zasad poufności dokumentacji oraz informacji o przebiegu i wynikach oceny, sumienności, sprawności, rzetelności, niezależności i bezstronności członków KOP, pisemności przebiegu oceny projektów. Przed przystąpieniem do oceny projektów, każdy członek KOP biorący udział w ocenie składa deklarację poufności oraz oświadczenie o bezstronności. Oświadczenia wszystkich osób biorących udział w ocenie projektu którego dotyczy skarga, pracowników i ekspertów zostały załączone przez organ do akt sprawy.

Ocena projektów dokonywana jest w przypadku oceny merytorycznej przez co najmniej dwóch członów KOP na zasadzie konsensusu, co oznacza, że wszyscy członkowie KOP wypełniają jedną wspólną kartę oceny. Jak wskazano w Podrozdziale 5.2 – Ocena merytoryczna projektu, Regulaminu Pracy KOP ocena merytoryczna dokonywana jest przez dwóch członków KOP – pracownika IOK oraz eksperta, wyznaczonych przez przewodniczącego KOP. Dobór ekspertów do oceny merytorycznej spośród kandydatów na ekspertów prowadzony jest sposób uznaniowy, z możliwością wyznaczania osób dysponujących odpowiednim doświadczeniem lub specyficzną wiedzą. Ponadto dobór ekspertów IOK do oceny merytorycznej uzależniony jest również od dostępności eksperta do podjęcia wykonania usługi w okresie przewidzianym w Regulaminie konkursu odnośnie zakończenia konkursu. Dobór pracowników IOK do oceny merytorycznej prowadzony jest w sposób losowy. W świetle przedstawionych przez organ dokumentów, strona formalna przeprowadzonej oceny nie budzi wątpliwości i zastrzeżeń.

W niniejszej sprawie na etapie oceny merytorycznej wezwaniem z dnia 2 października 2020 r. wniosek o dofinansowanie projektu został skierowany do poprawy/uzupełnienia w zakresie kryteriów merytorycznych dostępu nr 1, 4, 6 i 7. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca przedłożył skorygowaną/uzupełnioną dokumentację aplikacyjną, przy czym nie zastosował się do wezwania poprawienia w pkt E9 wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" deklarując wartość "2", gdy jednocześnie nie przewidywał w projekcie finansowania z uzyskanych środków tych 2 etatów. W trakcie badania zasadności protestu w celu potwierdzenia prawidłowości dokonanej oceny powołany został ekspert, będący w wykazie kandydatów na ekspertów regionalnych, zatwierdzonym uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego.

W wyniku oceny merytorycznej poprawionego/uzupełnionego wniosku o dofinansowanie projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium merytorycznym dostępu nr 6 "Realność wskaźników". Pozostałe natomiast kryteria merytoryczne dostępu, tj. nr 1, 4 i 7 uznane zostały za spełnione.

Odnosząc się do negatywnej oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników" należy w pierwszej kolejności wskazać że kryteria merytoryczne i sposób ich oceny zostały uregulowane w Załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu. Zgodnie z Załącznikiem nr 3 do Regulaminu konkursu, w ramach kryterium merytorycznego dostępu nr 6 ocenie podlegało: "czy wskaźniki są adekwatne do zakresu rzeczowego projektu i celów, jakie projekt ma osiągnąć? Czy określone przez wnioskodawcę wskaźniki osiągnięcia celów projektu w pełni opisują charakter projektu i mogą zostać osiągnięte przy danych nakładach i założonym sposobie realizacji projektu?". Istniała możliwość poprawienia wniosku i załączników w zakresie doboru wskaźników do projektu oraz określenia wartości wskaźników adekwatnie do zakresu rzeczowego, nakładów, sposobu realizacji i celów projektu.

Jak wynika z Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu, stanowiącej Załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu (Sekcja G. Wskaźniki), wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu jest zobowiązany wybrać do realizacji wszystkie adekwatne dla realizacji projektu wskaźniki. Wskaźnik adekwatny dla projektu z kolei to taki, który jest dostosowany do jego charakteru, w pełni opisuje jego specyfikę, zakres rzeczowy, cel oraz spodziewane efekty, związane z jego realizacją. Weryfikacji w ramach oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 6 podlegały wskaźniki kluczowe (pkt G.1), do których należą m.in. wskaźniki produktu oraz wskaźniki specyficzne dla programu (pkt G.2), do których zaliczono wskaźnik rezultatu bezpośredniego. Podstawowe pojęcia dotyczące wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego zamieszczone zostały w pkt G.1 "Wskaźniki kluczowe" Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu.

Należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w pkt G.1 Instrukcji, wskaźnik produktu to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie. Zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Wartość bazowa wskaźnika produktu – to wartość charakteryzująca stan wyjściowy dla danego wskaźnika, wynosi "0". Wartość docelowa wskaźnika produktu – to wartość wskaźnika osiągnięta do końca okresu realizacji projektu. Wartość docelowa musi określać faktyczny, mierzalny efekt realizacji przedsięwzięcia. Wnioskodawca dla prawidłowego zobrazowania projektu podaje wartości docelowe dla wszystkich obligatoryjnych i adekwatnych dla projektu wskaźników. W przypadku gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie "Wartość docelowa" należy wpisać "0".

Wskaźnikiem kluczowym, o charakterze obligatoryjnym podlegającym ocenie w ramach przedmiotowego projektu była "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Zgodnie z definicją tego wskaźnika, jest to liczba osób w przeliczeniu na etaty w pełnym wymiarze czasu pracy, zaangażowanych bezpośrednio do realizacji projektu w tym osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą będące beneficjentem, które otrzymały wsparcie dla przedsiębiorstw negatywnie dotkniętych skutkami pandemii COVID -19. Wskaźnik obejmuje nowo utworzone etaty (stanowiska) oraz etaty (stanowiska) utrzymane w wyniku otrzymanego w ramach projektu wsparcia, a które nie powstałyby lub byłyby zlikwidowane, gdyby tego wsparcia beneficjent nie uzyskał. Należy wykazać tylko te etaty (stanowiska), które w przypadku braku realizacji projektu rzeczywiście nie powstałyby lub zostałyby zlikwidowane, a nie wszystkie etaty w przedsiębiorstwie. Etaty muszą być obsadzone (nieobsadzonych stanowisk się nie wlicza). Prace sezonowe i niepełnowymiarowe należy przeliczyć na ekwiwalent pełnego czasu pracy EPC. Wskaźnik powinien być wykazany w trakcie realizacji projektu w momencie jego faktycznego osiągnięcia.

Wartość powyższego wskaźnika podlegała weryfikacji na podstawie danych podanych przez wnioskodawcę w pkt E.9 "Zasoby ludzkie wnioskodawcy" wniosku o dofinansowanie oraz w Budżecie projektu.

W złożonym w dniu 13 lipca 2020 r. wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Inwestycje szansą na rozwój firmy w trakcie pandemii COVID-19" w pkt E.9 spółka podała następujące dane:

- liczba osób zatrudnionych w etatach – 4,

- liczba utrzymanych miejsc pracy w wyniku realizacji projektu –etaty -0,

- liczba utworzonych miejsc pracy na potrzeby realizacji projektu – etaty – 2.

Z kolei w ppkt E.9.1 wniosku na pytanie, czy wnioskodawca zamierza w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą zaznaczono opcję "NIE".

Należy podkreślić, że zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu dotyczącą ppkt E.9.1, tj. czy wnioskodawca zamierza w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą (str. 16), należało zaznaczyć właściwą opcję (tj. "TAK" lub "NIE") jeżeli wnioskodawca planuje w ramach projektu ponosić koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą wypełniając poszczególne komórki tabeli podając:

Stanowisko/funkcja w projekcie należy przedstawić zakres danego zadania i wskazać na jakim stanowisku dana osoba będzie zaangażowana przy realizacji projektu.

Czy osoba zaangażowana w projekt jest pracownikiem wnioskodawcy lub osobą prowadzącą działalność gospodarczą - należy podać czy stanowisko pracy będzie obsadzone pracownikiem obecnie zatrudnionym u wnioskodawcy, czy nowym lub przez osobę prowadzącą jednoosobową działalność gospodarczą.

Forma i wymiar zatrudnienia/zaangażowania w projekcie - należy podać:

-formę zaangażowania danej osoby w projekcie, zarówno, gdy ta osoba jest zatrudniona zgodnie z kodeksem pracy (np. umowa o pracę - oddelegowanie, itp.), jak i na podstawie innych form zatrudnienia (np. umowa zlecenie.) lub jako osoba samozatrudniona/prowadząca własną działalność gospodarczą;

- wymiar zaangażowania danej osoby w projekcie (np. 0,25 etatu).

Czas zatrudnienia w ramach realizowanego projektu - należy wskazać czas i liczbę miesięcy przez jaki będą ponoszone wydatki kwalifikowalne na wynagrodzenie pracownika lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą.

Forma pokrycia kosztów kadry zaangażowanej w realizację projektu - to wydatki kwalifikowalne, czy wnioskodawca ubiega się o ich dofinansowanie, czy są rozliczane w formie ryczałtu, czy pokrywane z własnych środków wnioskodawcy.

Podane w ppkt E.9.1 dane powinny być tożsame z informacjami wskazanymi w pliku "Budżet projektu" w zakładce "Wynagrodzenia".

Przytoczone powyżej zapisy Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej były jednoznaczne. Wnioskodawca miał prawo do wyboru jednej z dwóch możliwości: ponosić (lub nie) koszty wynagrodzeń i/lub koszty zaangażowania osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą poprzez zaznaczenie odpowiedniej opcji "TAK" lub "NIE". W dokumentacji aplikacyjnej, tj. ppkt E.9.1 wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zaznaczył opcję "NIE" co oznaczało, że nie przewidywał możliwości finansowania wynagrodzeń pracowników - zarówno obecnie zatrudnionych, jak i planowanych do zatrudnienia w ramach wnioskowanej kwoty dofinansowania (tzn. koszty wynagrodzeń miały być finansowane ze środków własnych wnioskodawcy). Podana w ppkt E.9.1 informacja była spójna, jak słusznie zauważyli oceniający projekt, z budżetem projektu, w ramach którego nie wykazano kosztów wynagrodzeń.

Z uwagi zatem na fakt, że wnioskodawca nie przewidział finansowania kosztów wynagrodzeń ze środków UE oceniający projekt eksperci odwołując się cyt. powyżej definicji wskaźnika zawartej w pkt G.1 Instrukcji prawidłowo stwierdzili, że w przypadku rezygnacji z finansowania wynagrodzeń w projekcie, wskazanie wartości docelowej wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" nie mogła być większa od "0".

W Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu (str. 23), w sposób jednoznaczny wskazano, że wskaźnik produktu - to bezpośredni, materialny efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami. Powiązany jest bezpośrednio z wydatkami ponoszonymi w projekcie, a zakładane wartości powinny być osiągnięte do końca okresu realizacji projektu oraz wykazane najpóźniej we wniosku o płatność końcową. Wskaźnik produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" nie mógł mieć zatem wartości docelowej większej od "0" jeżeli, jak zaznaczył w ppkt E.9.1 wniosku wnioskodawca nie zostaną poniesione ze środków projektu jakiekolwiek wydatki z nim związane. Wnioskodawca miał pełne prawo zatrudnić do realizacji projektu pracowników, a koszty ich wynagrodzeń sfinansować ze środków własnych, ale nie mógł – w myśl przytoczonego powyżej zapisu - uwzględniać ich ramach wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19". Z cyt. powyżej Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu jednoznacznie wynika, że w przypadku, gdy wskaźnik podany w tabeli nie będzie realizowany w ramach projektu (nie jest adekwatny), wówczas w kolumnie "Wartość docelowa" należy wpisać "0".

Zdaniem Sądu oceniający wniosek eksperci słusznie zatem zakwestionowali wartość docelową "2" wskaźnika produktu "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19", a ich rekomendacje do poprawy (skorygowania) wniosku były jednoznacznie i uzasadnione. Podano, że w pkt E.9 wniosku należało dokonać poprawy "dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" wskazując, że należy wpisać wartość "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu. Pomimo jasnych i precyzyjnych rekomendacji sformułowanych przez oceniających, wnioskodawca nie skorygował błędnie podanej wartości ww. wskaźnika, pozostawiając wniosek w powyższym zakresie bez zmian, co uprawniało organ do podtrzymania negatywnej oceny kryterium merytorycznego dostępu nr 6 "Realność wskaźników".

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących nieprecyzyjnego wezwania do korekty (poprawy) wniosku należy wskazać, że zarówno zapisy dokumentacji konkursowej, jak i sformułowane na etapie oceny merytorycznej projektu rekomendacje do poprawy wniosku akurat w tym zakresie były przejrzyste i jednoznaczne. Żaden z zapisów Regulaminu nie dawał podstaw do wielokrotnego wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia/korekty wniosku w ramach danego kryterium. W trakcie oceny merytorycznej w ramach konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 wnioskodawcom umożliwiono jednokrotną poprawę/uzupełnienie dokumentacji w trybie określonym w § 15 ust. 4 Regulaminu. Taką możliwość miała również strona skarżąca. Ponowne wezwanie do poprawy (korekty) wniosku, bądź uznanie za prawidłowe zapisów wniosku w takim kształcie, w jakim został złożony w odpowiedzi na sformułowane rekomendacje (tj. niezmieniona wartość docelowa "0" dla wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19"), jak słusznie zwróciło uwagę COP prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania pozostałych wnioskodawców, którzy w sposób prawidłowy wypełnili swoje wnioski. Oceniający protest eksperci wprost wskazali, że dla ww. wskaźnika jako wartość docelową należy wpisać "0", ponieważ wnioskodawca nie ponosi kosztów osobowych w ramach projektu, a przyjęcie własnej, (błędnej interpretacji zapisów dokumentacji konkursowej) przez stronę w żadnym wypadku nie może świadczyć o naruszeniu kryteriów wyboru projektu, które zostały określone w sposób jednoznaczny, a zasady konkursu były jednakowe dla wszystkich uczestników. Odmienne stanowisko strony skarżącej w zakresie oceny kryterium nr 6: "Realność wskaźników" nie wynika z nieprecyzyjnych zapisów dokumentacji konkursowej (tj. Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie) lecz jest rezultatem ich niewłaściwej interpretacji przez spółkę.

Z przytoczonej powyżej definicji wskaźnika "Liczba osób objętych wsparciem w zakresie zwalczania lub przeciwdziałania skutkom pandemii COVID-19" jednoznacznie wynika, że wskaźnik dotyczy osób które otrzymały wsparcie, a więc pośrednio - przez finansowanie w ramach niniejszego konkursu wynagrodzeń - otrzymały wynagrodzenia). Skarżąca nie przewidywała finansowania wynagrodzeń ze środków otrzymanych w ramach dofinansowania, co oznacza, że słuszne jest stanowisko organu, że mając na uwadze zapisy wniosku o dofinansowanie (tj. ppkt E.9.1) wykazanie wartości wskaźnika innego niż "0" było w analizowanym stanie faktycznym błędne i niezgodne z definicją wskaźnika. Skoro wskaźnik dotyczył wsparcia wynagrodzeń pracowników to logicznym było, że wnioskodawca wykazując wartość wskaźnika większą niż "0" powinien wykazać te koszty także w Budżecie projektu.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i na etapie oceny projektu konsekwentnie i jednoznacznie wskazywano, że wartość zakwestionowanego wskaźnika może być większa od "0" wyłącznie w przypadku, gdy ze środków uzyskanych w ramach dofinansowania będą pokrywane wynagrodzenia, a w procedurze uzupełnień przewidzianej na etapie oceny merytorycznej przekazano wnioskodawcy precyzyjne informacje w celu prawidłowego sposobu wypełnienia wniosku. Podkreślić należy, że rolą organu ani ekspertów nie jest ocena projektu na podstawie wybiorczo przedstawionych przez wnioskodawcę informacji we wniosku o dofinansowanie, lecz ocena przedstawionych informacji pod kątem kryteriów oceny projektu. Ocena przeprowadzona w niniejszej sprawie została dokonana na podstawie obowiązujących kryteriów dla przedmiotowego konkursu oraz zapisów dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy.

Wszelkie natomiast błędy i braki dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Rola organu sprowadza się zaś do kompleksowej oceny wniosku i nie ma prawa wkraczać w meritum, zmieniać zapisów wniosku, modyfikować ich w sposób umożliwiający uzyskanie przez wnioskodawcę dofinansowania, domniemywać treści z wniosku nie wynikających, lub wbrew jego zapisom. Takie działanie organu naruszałoby bowiem zasady uczciwej konkurencji i dawałoby podstawę do postawienia zarzutu uchybienia obowiązkowi bezstronności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2018 roku, IV SA/Gl 79/18, Lex numer 2493474, dostępne również na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Zasady, o których mowa a art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nakazują dokonywanie oceny wyboru projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest natomiast dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Należy jednak zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy i czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu konkursu. Zatem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest jedynie do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów.

Rola ekspertów w postępowaniu dotyczącym oceny projektów jest natomiast podobna do roli biegłych w postępowaniu sądowym i tak też powinna być traktowana przez sąd administracyjny. W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie protestu zawiera szczegółową, rzetelną i przejrzystą analizę zakwestionowanej przez stronę oceny projektu, z rozważeniem zarzutów oraz uwag zarówno osób oceniających projekt (ekspertów) w kartach oceny merytorycznej, jak i argumentacji i zarzutów zamieszczonych w proteście. Przejawem naruszenia zasad postępowania konkursowego jest brak zagwarantowania wszystkim wnioskodawcom możliwości zapoznania się z regułami przeprowadzania konkursu, bądź brak spójności dokumentacji konkursowej, brak rzetelnej oceny projektu (w sposób dowolny, arbitralny), brak bezstronności członków KOP, brak bezstronności ekspertów, czy też ich niewyznaczenie. W niniejszej sprawie takich naruszeń Sąd nie stwierdził.

Sąd za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 57 ustawy wdrożeniowej zw. z art. 18 ust. 1 pkt 2 z dnia 3 kwietnia 2020 o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020, albowiem istotnie rozpatrzenie protestu nastąpiło po upływie terminu przewidzianego w tych przepisach. Należy jednak wskazać, że termin na rozpatrzenie protestu może być przedłużany w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, o czym wnioskodawca powinien być zawiadomiony. Termin ten ma jednak charakter instrukcyjny, co oznacza, że jego niedochowanie nie wpływa na ocenę legalności rozstrzygnięcia przez organ rozpatrujący protest. Powyższe uchybienie należy zatem zakwalifikować wyłącznie jako naruszenie proceduralne, które w tym przypadku nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że COP w Łodzi dokonało oceny projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniło stronie skarżącej równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, co czyni niezasadnymi podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 3 i art. 57 ustawy wdrożeniowej. Niespełnienie przez projekt któregokolwiek z kryteriów merytorycznych dostępu powoduje, że projekt nie podlegał ocenie na podstawie kryteriów merytorycznych punktowych i uzyskał ocenę negatywną. W niniejszej sprawie projekt nie spełnił kryterium merytorycznego dostępu nr 6, co w konsekwencji spowodowało, że COP w Łodzi trafnie odmówiło uwzględnienia protestu.

Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, oddalił skargę.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie z uwagi na istniejącą pandemię mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

d.j.