Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1131/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej L. D. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 4 ust. 2, 53 ust. 3-5, 54, art. 59, 60, 61 ust. 1, 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku A. i B. D. z dnia 20 lutego 2013 r., w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] dnia [...] r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla A. i B. D. oraz K. D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług motoryzacyjnych z częścią biurowo - socjalną (w części parterowej nieuciążliwe naprawy motoryzacyjne: wymiana kół, przekładka opon, wyważanie kół, naprawa i wymiana drobnych elementów elektrycznych jak żarówki, świece itp., druga kondygnacja o funkcji usługowej, handlowej, mieszkalnej), na dz. nr [...],[...] obręb [...] przy ul. [...] w S.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy złożył pełnomocnik L. D. Imieniem odwołującej zaskarżył wyżej wymienioną decyzję w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie art. 54 ust. 2 pkt c i d u.p.z.p. poprzez nieokreślenie sposobu przyłączenia inwestycji do sieci infrastruktury oraz ochrony interesów osób trzecich;

3. naruszenia art. 7, 77, i art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, pominięcie wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Wskazując na powyższe podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...], po rozpoznaniu odwołania pełnomocnika L. D. od decyzji Prezydenta Miasta S., z dnia [...] r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, a zatem brak jest podstawy do jej uchylenia bądź zmiany. Kolegium stwierdziło, że zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest chybiony. Przywołany przepis wymaga, aby teren projektowanej inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie dostęp do drogi publicznej z terenu wskazanego we wniosku inwestora nie budzi wątpliwości, a potwierdzają to mapy znajdujące się w aktach sprawy. Przepisy stanowiące podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie dają podstawy organowi wydającemu taką decyzję do oceny, czy wjazd jest przygotowany od przyjęcia samochodów i w jakiej ilości. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organ jest zobowiązany do ustalenia, czy teren wskazany we wniosku inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma to być droga, ścieżka, itp. Fakt spełnienia warunku dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej wynika nie tylko z map znajdujących się w aktach sprawy, ale również z części tekstowej analizy funkcji i cech zabudowy. Brak jest też podstawy prawnej do ceny przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stanu technicznego drogi. Uwaga odwołania dotycząca ilości samochodów, które mogą przyjeżdżać do projektowanej stacji obsługi Kolegium uznało za subiektywne odczucie Autora odwołania. Także zarzut dotyczący parkowania samochodów na drodze publicznej nie może być brany pod uwagę przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, gdyż nie stanowi to przedmiotu rozpoznania. Sprawy parkowania samochodów regulowane są przez administratora drogi mającego prawo do ustawiania odpowiednich znaków drogowych. Brak jest także podstawy prawnej do określania ilości samochodów, jakie mogą poruszać się po drodze publicznej w jednostce czasu. Prawo określa jedynie prędkość dopuszczalną, ciężar i wysokość pojazdów. Także uwaga dotycząca emisji spalin przez samochody nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy, a o dopuszczeniu danego pojazdu do ruchu, ze względu na jego stan techniczny i normy dotyczące emisji spalin, rozstrzygają inne organy. Wbrew twierdzeniu Autora odwołania zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie – strony 2 do 4 – z opisem stanu faktycznego i prawnego sprawy. Do decyzji dołączone zostały wyniki analizy funkcji i cech zabudowy w formie graficznej i opisowej.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. L. D. zaskarżyła ją w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 61 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy;

2. naruszenie art. 54 ust. 2 pkt c i d u.p.z.p., poprzez nieokreślenie sposobu przyłączenia inwestycji do sieci infrastruktury oraz ochrony interesów osób trzecich;

3. naruszenia art. 7, 77, i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i pominięcie wyjaśnienia kwestii obsługi komunikacyjnej inwestycji.

Wskazując na powyższe podstawy Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano, że Prezydent Miasta S. wydając decyzję o prawie zabudowy nie sprawdził dostępu wnioskodawców do drogi publicznej oraz warunków panujących na drodze dojazdowej. Prezydent nie uwzględnił również spraw związanych z własnością Skarżącej i ograniczenie jej prawa własności, wbrew art. 140 Kodeksu cywilnego. Nadto dojazd do nieruchomości i tym samym powstałej inwestycji będzie odbywał się od ulicy [...]. Wjazd od ulicy [...] nie jest przygotowany do przyjęcia większej ilości samochodów. Z decyzji wynika, jak również z przeznaczenia inwestycji, że tych samochodów będzie większa ilość, co przy wąskiej ulicy [...] sparaliżuje na niej ruch. Inwestycja ta zakorkuje sąsiednie działki i utrudni dojazd mieszkańcom do swoich posesji. Decyzja została wydana również z naruszeniem art. 54 ust. 2 pkt c i d u.p.z.p. Nie uwzględnia ona interesu Skarżącej, a w szczególności możliwości emisji gazów na jej nieruchomość i wpływu zanieczyszczeń na Skarżącą. Organy nie odniosły się w ogóle do tych kwestii, co stanowiło naruszenie procedury.

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzupełnieniu swojego stanowiska Kolegium zauważyło, że zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia spraw związanych z własnością i ograniczeniem prawa własności, wbrew art. 140 Kodeksu cywilnego, jest całkowicie nieuzasadniony. Zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja tej treści została zamieszczona w decyzji organu I instancji, w pouczeniu, zdanie pierwsze. Także zarzut skargi dotyczący braku określenia sposobu przyłączenia do sieci infrastrukturalnych jest chybiony. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstawy do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy sposobów przyłączenia inwestycji do sieci infrastrukturalnych, a wymagają jedynie istnienia lub projektowania takich przyłączy. Uwagi skargi dotyczące emisji gazów przez projektowaną inwestycję i braku możliwości przyjęcia większej ilości samochodów przez istniejącą drogę, Kolegium uznało za subiektywne i niepoparte żadnymi dowodami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, aczkolwiek innymi niż podniesione w skardze. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne, dotyczące procesu inwestycyjnego oraz praw stron takiego postępowania, w tym sąsiadów, co w następstwie pociąga za sobą konieczność zapewnienia im należytych uprawnień w toku każdej tego typu procedury.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Musi co prawa uczynić to zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów.

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, od dyskomfortu estetycznego, czy utrudnienia odbioru programu telewizyjnego, przez przesłonięcie widoku, ograniczenie nasłonecznienia, aż po znaczący spadek wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Oddziaływaniem takim mogą być również nadmierny hałas, wstrząsy, dymy, czy spaliny emitowane w czasie trwania procesu budowlanego lub w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Z tych względów właściciele nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania inwestycji mogą być traktowani jako strony w postępowaniach, jakie jest przedmiotem skargi (art. 28 k.p.a.).

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Z § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Z kolei § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia stwierdza, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. II OSK 919/07, LEX nr 488144, przepis § 3 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. Organ powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. Uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru. Podobnie orzeczono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 601/12, LEX nr 1379567. Zaznaczono tam, że jeżeli obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.

Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną, pomimo tego, że przyjęty do analizy obszar jest dużo większy niż minimalny, stwierdza jedynie, że jest on wyznaczony zgodnie z przywołanym wyżej rozporządzeniem. Taki rodzaj uzasadnienia nie odpowiada wymogom prawnym, jako że stanowi wyłącznie ogólne wskazanie podstawy prawnej. Nie wykazuje natomiast, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej. Prowadzi tym samym do powstania wątpliwości, czy wyznaczenie obszaru nie służyło jedynie takiemu poszukiwaniu funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Nie jest to jednak jedyne uchybienie.

W świetle § 9 ust. 1 – 3 przywołanego wyżej rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji pisze, że planowana powierzchnia zabudowy stanowi około 50% powierzchni działki inwestycyjnej. Dodaje w następnym zdaniu tego samego akapitu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona obiektami o funkcji usługowo – handlowej oraz produkcyjnej. Tu przywołany jest np. obiekt usługowy przy ul. [...]. Na tej podstawie organ stwierdza w uzasadnieniu, że budowa w takim terenie budynku usług motoryzacyjnych z częścią biurowo – socjalną, spełnia warunek kontynuacji funkcji występującej w sąsiedztwie. Jest to jednak ustalenie sprzeczne z częścią graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji nr [...], bowiem obiekt położony przy ul. [...] znajduje się już poza zaznaczoną granicą obszaru analizowanego. W tej sytuacji organ w sposób sprzeczny podaje powyższe okoliczności, raz zaznaczając dany obszar podlegający analizie (nie uzasadniając z jakiego powodu tak szeroko został wyznaczony), a w innym miejscu, w uzasadnieniu decyzji, i tak przywołuje dla porównania obiekt znajdujący się poza wyznaczonym graficznie obszarem. Jest oczywistym, że jeśli organ ustala pewne aspekty i parametry dla zamierzonej inwestycji, a jedna z przesłanek takiej analizy jest błędna, to wynik całego rozumowania nie może się ostać.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.; J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wewnętrznych sprzeczności w decyzji, którą utrzymał w mocy (załącznik graficzny zgodnie z powołanymi wyżej przepisami jest – co należy powtórzyć – częścią decyzji – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. II OSK 1141/11, LEX nr 1234130) oraz w zgromadzonych dowodach, przez co należy uznać i jego decyzję za nieodpowiadającą prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Sąd nie przesądza treści decyzji, które będą wydane przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak organy winny wziąć pod uwagę powyższe uwagi, dokonać prawidłowych analiz i należycie je uzasadnić.

Z powyższych względów Sąd orzekł na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. jak w wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a. Stanowi ono obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (tak A. Kabat, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, Lex-el, teza 2 i 3 oraz podana tam literatura i orzecznictwo; odmiennie: R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 8, s. 71 – 78; T. Woś, Komentarz do art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 775 - 778).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (240 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.