Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 860/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2 pkt 16a-16d
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Instytutu M. I. Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] czerwca 2020 r. znak [...]o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych polegających na:

1) instalacji oznaczenia A. S.A. w postaci liter L. składających się na nazwę przedsiębiorcy;

2) instalacji oznaczenia B. sp. z o.o. w postaci liter L. składających się na nazwę przedsiębiorcy;

3) instalacji oznaczenia N. S.A. w postaci liter L. składających się na nazwę przedsiębiorcy,

na attyce budynku przy ulicy [...] w B., działka nr [...], [...].

Zgłoszenia robót budowlanych dokonał [...] czerwca 2020 r. I. z o.o. w B. (dalej: Spółka, skarżąca). Do zgłoszenia załączyła wydruki wizualizacji instalacji dotyczących spółek B. oraz N. Wnosząc sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.) Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgłoszenie - dotyczące przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w budynku, na którym ma być umieszczona - obejmuje instalację urządzeń reklamowych, o której mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 P.b. Zdaniem organu pierwszej instancji, inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki [...] w B. (odcinek od ronda im. [...]), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z [...] lutego 2010 r. (dalej: plan miejscowy). Nadto, działka nr [...] wraz z budynkiem, na którym zamierzono instalację, znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 1977 r., znak: [...]. Z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego wynika zakaz umieszczania nośników reklamy: na obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków lub obiektach o cechach zabytku, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (nie dotyczy reklam remontowo - budowlanych). Prezydent Miasta wskazał, że działka jest też położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2U,E przeznaczonym pod zabudowę usługową, warsztaty, stację transformatorowo - rozdzielczą 110/15 kV (RPZ-3) oraz linie kablowe 110 kV i 15 kV wraz z parkingami, urządzeniami towarzyszącymi i zielenią urządzoną. Na terenie tym, zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu miejscowego, zakazano umieszczania nośników reklamy powyżej ścian, jako przedłużenia ścian budynków, a w § 11 ust. 2 pkt 1 lit. "c" planu ustalono umieszczenie nośników reklamy wyłącznie w kondygnacji parteru w rejonie wejścia do budynku, z nakazem stosowania ujednoliconych formatów w ramach poszczególnych budynków. Organ nadto wyjaśnił, powołując definicję szyldu z art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., że plan miejscowy dopuszcza instalowanie szyldów, ale o ograniczonych rozmiarach (do 0,3 m2) i w konkretnej lokalizacji, tj. płasko na ścianie bądź prostopadle do płaszczyzny ściany budynku przy wejściu głównym do budynku. Tymczasem zgłoszone do zainstalowania oznaczenia (B. i N.) znacznie przekraczają rozmiary dopuszczalnego szyldu, a oznaczenie A., choć nie sprecyzowano jego wielkości, nie spełnia wymagań planu co do miejsca usytuowania - na attyce budynku a nie na ścianie przy wejściu głównym do budynku. Dlatego projektowana instalacja oznaczeń przedsiębiorców jest w świetle postanowień planu niedopuszczalna. Dodatkowo Prezydent wskazał, że inwestor dokonał identycznego co do parametrów i lokalizacji zgłoszenia oznaczeń B. sp. z o.o i N. S.A. w dniu [...] października 2019 r. nazywając wówczas instalacje urządzeniem reklamowym. Do tamtego zgłoszenia wniesiono sprzeciw, który Wojewoda P. decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy. Od tamtego czasu nie zmieniły się uwarunkowania techniczne ani prawne w tym zakresie, dlatego niezbędne było zgłoszenie sprzeciwu również i w przedmiotowej sprawie.

Odwołanie od decyzji o sprzeciwie złożyła Spółka, która zarzuciła naruszenie:

1) art. 2 pkt 16d u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że oznaczenie przedsiębiorcy jest tożsame z szyldem reklamowym, podczas gdy czym innym jest urządzenie bądź tablica reklamowa, a czym innym oznaczenie przedsiębiorcy w formie liter L. bez przekazu perswazyjnego dotyczącego świadczonych przez niego usług;

2) § 2 ust. 1 pkt 6 w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu miejscowego przez błędną wykładnię oraz zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi "nośnik reklamy", którego umieszczenie jest zakazane, w szczególności wobec położenia nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków, w sytuacji gdy zgłoszona inwestycja ma polegać na instalacji oznaczeń przedsiębiorców wykonujących w budynku działalność gospodarczą w postaci liter przestrzennych L., które nie są reklamą, gdyż za taką można jedynie uznać urządzenie eksponujące reklamę przez określenia ocenne, używające perswazji w celu pozyskania klientów czy też zachęcające do zakupu określonych towarów czy usług;

3) art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane nie jest zgodne z przepisami, a zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy planowane zamierzenie jest zgodne z planem;

4) art. 6, 7, 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia czy zgłoszone roboty budowlane stanowią nośnik reklamy czy też są inną formą przestrzenną niebędącą nośnikiem reklamy w rozumieniu planu miejscowego, tj. oznaczeniem miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz poprzestanie na powieleniu argumentacji z decyzji z [...] listopada 2019 r. znak [...]

Spółka wywiodła, że kluczowe w sprawie jest ustalenie czy oznaczenie przedsiębiorcy (tj. firmy) jest nośnikiem reklamy w rozumieniu przepisów uchwały nr [...] w sprawie planu miejscowego. Zdaniem Spółki, nie można stawiać znaku równości pomiędzy oznaczeniem przedsiębiorcy służącym identyfikacji a urządzeniem reklamowym służącym eksponowaniu reklamy. W szczególności organ błędnie utożsamił pojęcia szyldu reklamowego i oznaczenia przedsiębiorcy. Tymczasem oznaczenie przedsiębiorcy wykonującego w danym miejscu działalność gospodarczą, niezawierające przekazu perswazyjnego m.in. dotyczącego świadczonych przez niego usług, nie jest reklamą. Stanowisko organu prowadzi do konkluzji, że również oznaczenia urzędów mogłyby być uznane za reklamy. Spółka wskazała na orzeczenie Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2002 r. (sygn. II CKN 1229/00), zgodnie z którym rozumienie oznaczenia przedsiębiorstwa to: oznaczenia zbieżne z wszelkimi oznaczeniami przedsiębiorcy oraz wszystkie inne oznaczenia identyfikujące przedsiębiorstwo. Z kolei szyldem reklamowym i nośnikiem reklamowym jest taki nośnik reklamy, który jako urządzenie reklamowe przeznaczone jest do eksponowania reklam. Przykładowo zakaz reklamy spełnia określone funkcje. Spółka wskazała na art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym "zabroniona jest reklama apteki, punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego". Oznaczenie informacyjne, jakim jest nazwa podmiotu nie jest więc reklamą, gdyż spełnia jedynie funkcję informacyjną.

Błędnie również organ wyłożył przepisy § 11 ust. 2 pkt 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu miejscowego, bowiem niewłaściwie utożsamił pojęcie nośnika reklamy z oznaczeniem przedsiębiorcy. Nośnik reklamy zdefiniowano w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego jako urządzenie reklamowe przeznaczone do eksponowania reklamy, natomiast oznaczenie przedsiębiorcy nie służy eksponowaniu reklamy. Reklamą tymczasem jest, zgodnie z językowym znaczeniem, forma komunikacji z adresatem mająca na celu zachęcenie tegoż do zakupu określonych towarów czy też skorzystania z usług, promocję tego rodzaju czynności i wywarcie wpływu na adresata w tym zakresie. Sporna inwestycja pełni jedynie funkcję informacyjną i nie stanowi formy perswazji, którą jest reklama. Organ nie wykazał jaką reklamą, bądź jakie funkcje reklamowe spełnia oznaczenie przedsiębiorcy. Wskazane w uzasadnieniu przepisy tj. § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" i § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" posługują się pojęciem "nośnika reklamy'’ zdefiniowanym na potrzeby tej uchwały, jako urządzenie "przeznaczone do eksponowania reklamy". Jeśli zaś inwestycja nie jest nośnikiem reklamy, nie mają one zastosowania, a sprzeciw jest bezzasadny. Organ zaniechał ustalenia czy zgłoszone roboty budowlane w postaci umieszczenia liter L. na attyce budynku przy ulicy [...] są nośnikiem reklamy, czy posiadają inną funkcję niebędącą reklamą w rozumieniu planu miejscowego, czyli funkcję oznaczenia przedsiębiorców prowadzących tam działalność gospodarczą. Przy czym ustalenie, że jest to oznaczenie przedsiębiorcy niemieszczące się w zakresie pojęcia "nośnika reklamy", pozbawia możliwości stosowania uchwały nr [...] w zakresie zakazującym umieszczania nośnika na attyce budynku urządzenia L., a w konsekwencji wydania skarżonej decyzji. Wskazała, że sytuacja z poprzedniej sprawy zakończonej sprzeciwem jest inna, czego organ nie zbadał.

Przed rozpoznaniem odwołania Wojewoda P. uzupełnił na podstawie art. 136 K.p.a. postępowanie wyjaśniające w ten sposób, że włączył do akt sprawy informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z [...] września 2020 r. o prowadzeniu przez ten organ postępowania legalizacyjnego odnośnie reklam (innych niż sporne w przedmiotowej sprawie) umieszczonych na dachu budynku przy ul. [...] niezgodnie z przepisami planu miejscowego przez Spółkę będącą stroną w przedmiotowej sprawie.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta w mocy ustalając stan faktyczny sprawy identycznie jak organ pierwszej instancji oraz dokonując tożsamej jego oceny prawnej, w tym stwierdzając dodatkowe nieprawidłowości. Wojewoda wskazał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. Wyjaśniając podjęte rozstrzygnięcie powołał przepisy art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 30 ust. 6 P.b. wskazując, że wniesienie sprzeciwu jest uzasadnione. Działka inwestycyjna znajduje się bowiem na terenie wpisanym do rejestru zabytków, na którym obowiązują obostrzenia wskazane przez organ pierwszej instancji (wynikające z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego).

Wojewoda stwierdził, że choć Spółka zgłosiła zamiar wykonania instalacji oznaczeń przedsiębiorców, to w zgłoszeniu wskazała miejsce usytuowania "reklamy" B. a nie oznaczenia tego przedsiębiorcy, zaś pozostałe zgłoszone nazwy przedsiębiorców nie odpowiadają zaproponowanym oznaczeniom L., gdyż nie zawierają wskazania rodzaju spółek tych przedsiębiorców oraz nie zawierają miejsca ich usytuowania. Zdaniem Wojewody, charakter zgłaszanej inwestycji, jej duże rozmiary (napis "B."- 10,55m szerokości i 1,31 m wysokości; napis "N."- 8 m szerokości i 1,53 m- 0,8 m wysokości) i umiejscowienie (attyka budynku) świadczą o prawidłowym zakwalifikowaniu przedsięwzięcia jako instalacji urządzeń reklamowych. Zgłoszenie nie zawiera również określenia sposobu wykonywania planowanych robót budowlanych.

Wojewoda zwrócił uwagę, że instalacja napisów "B. sp. z o.o." oraz "N. S.A." w postaci liter L. o tych samych parametrach i lokalizacji nazwanych jako urządzenia reklamowe została zgłoszona do Prezydenta Miasta B. [...] października 2019 r. Wówczas Prezydent zgłosił sprzeciw decyzją z [...] listopada 2019 r., który Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzją z [...] marca 2020 r. znak: [...]. Skargi do sądu administracyjnego nie składano. Obecnie dokonane zgłoszenia są identyczne do wyżej opisanych. Wojewoda podkreślił, że toczy się obecnie przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne dotyczące instalacji reklam już umieszczonych na budynku na działce nr [...], w którym przyjęto kwalifikację instalacji identycznie jak w sprawie niniejszej.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że ustawodawca w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie przewidział wykonania oznaczenia przedsiębiorcy. Realizacja takiego zamierzenia nie jest zatem możliwa na zgłoszenie, a więc sprzeciw jest tym bardziej uzasadniony.

Wojewoda wskazał, że oznaczenie przedsiębiorcy wskazujące miejsce świadczenia usług możliwe jest do zrealizowania zgodnie z planem miejscowym w postaci szyldu o ograniczonych rozmiarach.

Jako chybione uznał Wojewoda zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym oraz nie stwierdził potrzeby wyjaśnienia rozbieżności między treścią zgłoszenia a wizualizacjami jeśli chodzi o wskazanie rodzaju spółek, w jakich przedsiębiorcy prowadzą działalność gospodarczą.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego Spółka, która zarzuciła naruszenie:

I. art. 2 pkt 16d u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że oznaczenie przedsiębiorcy jest tożsame z szyldem reklamowym, podczas gdy czym innym jest urządzenie, bądź tablica reklamowa, a czym innym oznaczenie przedsiębiorcy w formie liter L. bez przekazu perswazyjnego dotyczącego świadczonych przez niego usług;

II. § 2 ust. 1 pkt 6 w związku z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu miejscowego przez błędną wykładnię oraz zastosowanie polegające na przyjęciu, że planowane zamierzenie stanowi "nośnik reklamy", którego umieszczenie jest zakazane, w szczególności wobec położenia nieruchomości na terenie objętym ochroną konserwatora zabytków, w sytuacji gdy zgłoszona inwestycja ma polegać na instalacji oznaczeń przedsiębiorców wykonujących w przedmiotowym budynku działalność gospodarczą a więc instalacji niebędących reklamą, tj. nieeksponujących elementów ocennych, perswazyjnych w celu pozyskania klientów czy też zachęcających do zakupu towarów czy usług;

III. art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane nie jest zgodne z przepisami, a zgłoszone roboty budowlane naruszają ustalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "nośnik reklamy" wskazuje, że zamierzenie jest zgodne z planem miejscowym;

IV. art. 30 ust. 5c P.b. przez brak zastosowania i nienałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o elementy wskazane przez Wojewodę;

V. art. 6, 7, 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia samodzielnie wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia:

a) prawidłowego stanu faktycznego i poprzestanie jedynie na powtórzeniu argumentów z decyzji Prezydenta Miasta oraz nieustalenie czy zgłoszone roboty budowlane stanowią nośnik reklamy czy też inną formę przestrzenną niebędącą nim w rozumieniu planu miejscowego, tj. oznaczenie miejsca prowadzenia działalności gospodarczej;

b) czy brak oznaczenia formy prawnej przedsiębiorcy w urządzeniu L. objętym wnioskiem stanowi o chęci posadowienia urządzenia reklamowego czy oznaczenia przedsiębiorcy;

VI. art. 15 w związku z art. 136 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dokonania własnych wyjaśnień i przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy organ odwoławczy ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę w całości, a okoliczności sprawy wskazywały, że zasadne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

VII. art. 107 § 3 K.p.a. przez skonstruowanie uzasadnienia decyzji będącego jedynie powtórzeniem argumentacji płynącej z decyzji Prezydenta Miasta, brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania oraz brak dokonania własnych ustaleń na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy uzasadnienie powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa;

VIII. art. 138 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały podstawy do jej uchylenia ze względu na rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego tj. zasady dwuinstancyjności oraz przepisów prawa materialnego tj. błędnej wykładni pojęcia reklamy, a w konsekwencji naruszenie przepisów planu miejscowego, co doprowadziło do utrzymana w mocy oczywiście wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania akcentując: błędną wykładnię oznaczenia przedsiębiorcy i szyldu reklamowego, wbrew definicji zawartej w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. i bezpodstawne utożsamienie tych dwóch pojęć; błędną wykładnię zawartego w planie miejscowym pojęcia "nośnik reklamy" i utożsamienie z nim oznaczenia przedsiębiorcy, które nie zawiera elementu perswazyjnego i nie jest pojęciem mieszczącym się w zakresie pojęcia "nośnik reklamy". Zdaniem skarżącej Spółki, niezbędne jest ustalenie prawidłowego rozumienia terminów "oznaczenia przedsiębiorcy", "szyldu reklamowego" oraz "nośnika reklamy". Wskazała, że gdyby organ dokonał prawidłowej i samodzielnej wykładni pojęcia "nośnik reklamy", nie wniósłby sprzeciwu. Zakwestionowała zaniechanie polegające na niewezwaniu do uzupełnienia wniosku, co narusza podstawowe prawa zagwarantowane w P.b., K.p.a. i przepisach Konstytucji RP. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym Wojewoda powtórzył argumentację organu pierwszej instancji, nie odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania, nie podjął się wyjaśnienia sprawy we własnym zakresie, w szczególności uznał błędnie, że brak oznaczenia formy prawnej na urządzeniu L. jednego z przedsiębiorców stanowi próbę posadowienia urządzenia reklamowego na attyce budynku. Jednakże organ nie przeprowadził jakiejkolwiek czynności dla zbadania tej okoliczności i nie przedstawił żadnych dowodów ani przepisów prawa mogących być podstawą do takiego przyjęcia. Naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zaskarżone decyzje wydano w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym sprzeciwem organu administracji architektoniczno-budowlanej wniesionym na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej: P.b. Decyzja o sprzeciwie nosi datę [...] czerwca 2020 r., decyzja utrzymująca ją w mocy [...] października 2020 r. Między wydaniem tych decyzji zmienił się stan prawny, bowiem z dniem 19 września 2020 r. weszła w życie nowelizacja ustawy P.b. dokonana w art. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Dlatego prawidłowo prowadziły organy postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej na podstawie przepisów P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., bowiem postępowanie zostało zainicjowane sprzeciwem wydanym i doręczonym przed tą datą.

Bezsporne są w sprawie i prawidłowo, zdaniem sądu, ustalone następujące okoliczności: konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania spornych robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b.); położenie działki inwestycyjnej na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego (uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej w Białymstoku (odcinek od ronda im. A.P.Lussy do ul. Piastowskiej), opublikowana w Dz. Urz. Woj. Podl. nr 50, poz. 865 i powoływana dalej w niniejszym uzasadnieniu jako "plan miejscowy", zmieniona uchwałą Rady Miasta B. z 22 września 2014 r. nr LXIII/722/14 (Dz. Urz. Woj.; Podl. poz. 3493) – przy czym zmiana dotyczyła regulacji niemających znaczenia dla okoliczności sprawy niniejszej; położenie działki na terenie objętym ochroną konserwatorską na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1 września 1977 r. znajdującej się w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organy ustaliły, że sprzeciw na tej podstawie jest uzasadniony z dwóch powodów: braku możliwości umieszczania nośników reklamy na obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków oraz braku możliwości umieszczenia nośnika reklamy powyżej ścian jako przedłużenia ściany budynku, które to zakazy wynikają z planu miejscowego. Organy też ustaliły, że zamierzone instalacje będą polegać na umieszczeniu oznaczeń przedsiębiorców stanowiących reklamy. Odwołały się również do definicji szyldu z art. 2 pkt 16d u.p.z.p.

Stanowisko organów należy ocenić jako co od zasady prawidłowe i nienaruszające prawa, a zarzuty skargi jako bezzasadne. Zamierzona inwestycja będzie bowiem naruszać ustalenia planu miejscowego, co czyni sprzeciw uzasadnionym.

Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" planu miejscowego, w zakresie lokalizacji reklam i nośników reklamy zakazuje się umieszczania nośników reklamy na obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków lub obiektach o cechach zabytku, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (nie dotyczy reklam remontowo-budowlanych). Stosownie do treści § 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu miejscowego, w zakresie umieszczania nośników reklamy i szyldów na budynkach zakazuje się umieszczania nośników reklamy powyżej ścian, jako przedłużenie ściany budynku. Z kolei w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego wprowadzono definicję nośnika reklamy, zgodnie z którą jest nim urządzenie reklamowe, ze stałą lub zmienną powierzchnią ekspozycyjną, przeznaczone do eksponowania reklamy, niebędące znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach drogowych, elementem SIMB lub pojazdem samobieżnym; w podpunktach a)-h) szczegółowo wskazano jakie formaty są nośnikami reklam w rozumieniu planu miejscowego wyróżniając w zależności od wielkości format mały, średni, standard i wielki, a także bannery, reklamy remontowo-budowlane, reklamę semaforową i słup ogłoszeniowo-reklamowy.

Sporna inwestycja miałaby polegać na instalacji oznaczenia przedsiębiorców w formie liter L. na attyce budynku na działce nr [...]. Z akt sprawy wynika, że instalacja składałaby się z liter L. identyfikujących przedsiębiorców oraz konstrukcji (mocowania) te litery podtrzymującej. To zaś oznacza, że w sprawie mamy do czynienia zarówno z reklamą jak i z nośnikiem, na którym reklama zostałaby umieszczona.

W przepisach ustawy P.b. nie występuje definicja pojęcia "reklama". Znajduje się ona w art. 2 pkt 16a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., zgodnie z którym przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. W sprawie niniejszej, choć prowadzonej na podstawie przepisów P.b., uzasadnione jest jednak sięgnięcie do definicji reklamy z u.p.z.p. Zrealizowaniu inwestycji w postaci spornych instalacji sprzeciwiają się bowiem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ten zaś jest aktem prawa miejscowego uchwalanym na podstawie upoważnienia zawartego w u.p.z.p. W konsekwencji użyte w planie miejscowym definicje i wyrażenia powinny być rozumiane w sposób spójny dla sytemu powszechnego i lokalnego planowania przestrzennego. Tym bardziej jest to uzasadnione, gdy regulacje ustawowe dotyczące planowania przestrzennego definiują określone pojęcia w słowniczku. Tak jest w przypadku pojęcia "reklama", którego lokalny prawodawca użył w § 11 planu miejscowego obok takich terminów jak "nośnik reklamowy" czy "szyld na budynkach".

Jak wprost stwierdziła pełnomocnik skarżącej Spółki w zgłoszeniu, odwołaniu oraz w skardze, sporne instalacje dotyczą przedsiębiorców prowadzących w budynku na działce nr [...] przy ulicy [...] działalność gospodarczą. Będą polegały na umieszczeniu na dachu budynku oznaczeń tych przedsiębiorców w formie liter L. o rozmiarach 10,55mx13,10mx1,20m - "B." oraz 8,0mx15,30mx0,8m - "N.". Jak wynika z dołączonych wydruków, instalacje mają rozmiary umożliwiające odczytanie liter ze znacznej odległości oraz w nocy, bowiem litery byłyby podświetlane. Co prawda w zgłoszeniu nie wskazano rozmiarów instalacji dotyczącej A. S.A., jednak również miałaby ona postać liter L. i byłaby umieszczona również na attyce budynku, a zatem z wysokim prawdopodobieństwem należy przyjąć, że wyglądałaby i pełniłaby podobną funkcję jak dwie pozostałe.

W ocenie sądu, wyżej dokonana charakterystyka instalacji uprawnia do wniosku, że litery L. stanowiłyby reklamę w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. a konstrukcja mocująca – nośnik reklamy w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego.

Skoro bowiem reklama w myśl przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. to działanie mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług, przez upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, to przyjąć należy, iż również samo logo czy nazwa firmy wypełnia kwalifikację przekazu wizualnego upowszechniającego informacje o konkretnym przedsiębiorstwie (reklamującym to przedsiębiorstwo). Jak wskazał NSA w sprawie II OSK 1630/18, wymogiem niezbędnym reklamy nie jest element promujący czy wartościujący (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu w sprawie niniejszej, dla przyjęcia, że mamy do czynienia z reklamą nie jest więc konieczne aby został spełniony wymóg elementu dodatkowego w stosunku do logo czy nazwy firmy. Wystarczy przekaz wizualny, bowiem wynika to wprost z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Skoro więc sporne w sprawie niniejszej litery L. stanowią wizualną formę informacji o przedsiębiorcach (co odpowiada przesłankom z art. 2 pkt 16a u.p.z.p.), to ich wielkość i czytelność (w dzień i w nocy z racji podświetlenia) statuuje i wzmacnia wymagany dla reklamy przekaz wizualny. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt powiązania prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców z budynkiem, na którym instalacje miałyby powstać. W konsekwencji, tak scharakteryzowane logo stanowi element zachęty dla klientów (element promujący przedsiębiorcę przez jego nazwę), zaś łatwość i dostępność możliwości sprawdzenia (np. w internecie) przedmiotu działalności przedsiębiorców, identyfikowanych po ich nazwie (firmie), przesądza o promocyjnym charakterze spornych liter L. dla działalności przedsiębiorstwa, co wzmacnia ich kwalifikację jako reklamy (przekazu wizualnego) z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Innymi słowy, funkcja informacyjna pełni więc w tym przypadku rolę przekazu wizualnego odpowiadającego definicji reklamy.

Z kolei sposób umieszczenia wyżej opisanych reklam na dachu budynku (jak wynika z wizualizacji – na konstrukcjach utrzymujących litery L.) odpowiada definicji urządzenia reklamowego z art. 2 pkt 16c u.p.z.p. Jest nim bowiem przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Sąd przy tym zauważa, że pojęcie "nośnik reklamy" zamieszczone w § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego odwołuje się do terminu "urządzenie reklamowe". Nośnik reklamy (zgodnie z planem miejscowym - urządzenie reklamowe) to przy tym, zgodnie z definicją języka niespecjalistycznego, środek transportowy lub urządzenie transportowe, a nośnik informacji to środek użyty do przeniesienia informacji (Słownik Języka Polskiego pod red. nauk. Mieczysława Szymczaka, tom III, Warszawa 1996, s. 374-375) – vide też wyrok w sprawie II OSK 1049/18. Reasumując, w sprawie niniejszej reklama w postaci liter L. zostałaby umieszczona na konstrukcji służącej do przeniesienia reklamy a więc na urządzeniu reklamowym stanowiącym w istocie, w rozumieniu planu miejscowego, nośnik reklamy. Umieszczanie zaś nośników reklamy na obiektach i terenach wpisanych do rejestru zabytków jest z mocy § 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" zabronione, podobnie jak ich umieszczanie powyżej ścian, jako przedłużenie ściany budynku (§ 11 ust. 2 pkt 3 lit. "b" planu). Dopuszcza się jedynie umieszczanie nośników reklamy na elewacjach frontowych budynku w kondygnacji parteru oraz wyłącznie w kondygnacji parteru w rejonie wejścia (§ 11 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 2 lit. "a" planu), jednak tych warunków instalacja opisana w zgłoszeniu nie spełnia. Dodać jedynie można, że Spółka jednoznacznie określiła w zgłoszeniu miejsce umieszczenia spornych instalacji jako "na attyce budynku". Mając na uwadze, że attyka stanowi górny element elewacji osłaniający dach, umieszczenie na niej ww. instalacji stanowiłoby przedłużenie ścian, co niewątpliwie naruszałoby ustalenia planu miejscowego.

Marginalnie ale trafnie organy wskazały, czemu Spółka nie zaprzeczyła, że w roku 2019 podjęła próbę zgłoszenia podobnej instalacji nazywając ją wówczas urządzeniem reklamowym. Zarzucając w skardze, że poprzednie zgłoszenie nastąpiło w innych okolicznościach, Spółka nie wskazała jednak tych różnic, co wzmacnia argumentację organu.

Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Organy nie wyraziły, wbrew stanowisku skarżącej, ogólnego stanowiska utożsamiającego pojęcia "nośnik reklamy" z "oznaczeniem przedsiębiorcy" oraz z "szyldem reklamowym". Dokonały jedynie oceny charakteru konkretnych instalacji zgłoszonych przez Spółkę i uznały, że stanowią one nośnik reklamy objęty zakazami planu miejscowego, a konkluzje te nie naruszają prawa. Skarżąca posługuje się natomiast pojęciem "oznaczenie przedsiębiorcy" jako pełniącym wyłącznie funkcję informacyjną, podczas gdy z załączonych do zgłoszenia wizualizacji wynika, że w istocie chodzi o umieszczenie na attyce budynku nazw trzech podmiotów w formie świetlnego logo. Te zaś, jak wyżej wskazano, stanowią reklamę umieszczoną na nośniku. Wyrok w sprawie II CKN 1299/00, na który powołuje się skarżąca, został z kolei wydany na gruncie regulacji o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i dotyczy kwestii ochrony oznaczeń przedsiębiorstwa. Przedmiot niniejszej sprawy dotyczy innych zagadnień.

Jeśli chodzi o zarzut utożsamienia "nośnika reklamy" z "szyldem", to wskazać należy, że stan prawny działki nr [...]w zakresie możliwości umieszczania szyldów jest regulowany w § 11 ust. 2 planu miejscowego, zgodnie z którym szyldem jest zewnętrzne oznaczenie miejsca wykonywania działalności gospodarczej w formie tablicy informacyjnej o powierzchni nie większej niż 0,3 m2, umieszczanej płasko na ścianie bądź prostopadle do płaszczyzny ściany budynku (szyld semaforowy) przy wejściu głównym do budynku, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Definicja ta wyklucza kwalifikację spornych w sprawie niniejszej instalacji jako szyldu w rozumieniu planu miejscowego, bowiem instalacje nie są tablicami umieszczonymi płasko lub prostopadle do ściany budynku ale na jego dachu. Natomiast odbiega od powyższej definicji - definicja szyldu zawarta w art. 2 pkt 16d u.p.z.p., zgodnie z którym przez szyld należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują. Rozbieżność między u.p.z.p. a planem miejscowym odnośnie definicji szyldu wynika zapewne z faktu, że przepis art. 2 pkt 16d u.p.z.p. wszedł w życie 11 września 2015 r. a więc znacznie po wejściu w życie planu miejscowego. W sprawie niniejszej to przepis § 2 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego wiązał jednak organy jako prawo miejscowe obowiązujące na terenie inwestycji, a to oznacza, że szyldem w rozumieniu planu miejscowego sporne instalacje nie są, a nawet gdyby były – nie są zamierzone na ścianie budynku a tylko taki sposób umieszczania szyldów dopuszczono w § 11 ust. 2 planu miejscowego. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 2 pkt 16d u.p.z.p. w sposób jaki wskazuje skarżąca.

Dotychczasowa argumentacja potwierdza zgłoszenie sprzeciwu bez naruszenia prawa, czyniąc bezskutecznym zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., a także art. 30 ust. 5c P.b., zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Trafnie oceniły organy brak potrzeby wzywania Spółki do uzupełnienia zgłoszenia, skoro brak było możliwości załatwienia sprawy w sposób milczący przez niezgłoszenie sprzeciwu. Wezwanie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c P.b., stosowane jest "w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia", przez co należy rozumieć sytuacje, w których organ nie jest w stanie na podstawie treści zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów ocenić czy powinien wnieść sprzeciw, czy też dopuścić do milczącego załatwienia sprawy przez niezgłoszenie sprzeciwu, a także czy zgłoszenie nie zawiera elementów wymaganych prawem. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Treść zgłoszenia i dołączonych dokumentów była wystarczająca do oceny podstaw wniesienia sprzeciwu i ocena ta nie narusza prawa. Jednocześnie skarżąca zarzucając naruszenie art. 6, 7, 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. nie wskazuje, jakich jeszcze – mających wpływ na wynik sprawy - okoliczności organ nie zbadał, jakich dokumentów nie przeanalizował. W ocenie sądu, bezcelowe jest w sprawie wyjaśnianie rozbieżności między treścią zgłoszenia a wydrukiem wizualizacji odnośnie wskazania formy prawnej spółek przedsiębiorców, a także wzywanie do wskazania rozmiaru instalacji L. dla A. Umieszczenie bądź nie na spornej instalacji oznaczenia formy prawnej przedsiębiorcy (rodzaju spółki) nie przesądza o tym, czy instalacja stanowi logo spełniające rolę reklamy umieszczonej na nośniku reklamy. Podobnie brak zwizualizowania instalacji A. przy jednoczesnym wskazaniu, że chodzi o instalację w postaci liter L. na attyce budynku uprawniało do identycznego wniosku o kwalifikacji jej jako reklamy umieszczonej na nośniku. Z tych samych powodów niezasadnie zarzucono Wojewodzie naruszenie art. 15 w związku z art. 136 § 1 K.p.a., zwłaszcza że i przy konstruowaniu tego zarzutu skarżąca nie wskazała jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności należałoby dodatkowo wyjaśnić. Nie wskazała okoliczności wynikających z przepisów prawa, o które dokonane zgłoszenie należałoby ewentualnie uzupełnić. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia musi być rezultatem nie tylko właściwie uzasadnionej potrzeby, ale przede wszystkim znajdować oparcie w obowiązujących przepisach (vide np. wyrok w sprawie VII SA/Wa 2434/17).

Podobnie bezskuteczny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. sformułowany w odniesieniu do decyzji Wojewody, jakoby organ ten nie odniósł się do zarzutów odwołania. Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na dokonanie wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, natomiast fakt nieprzypisania konkretnej argumentacji do konkretnego zarzutu oraz powtórzenie argumentacji organu pierwszej instancji zaaprobowanej w całości przez organ odwoławczy - nie stanowią o tym, że organ stanowisko strony zignorował. Obowiązek skonstruowania uzasadnienia decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wymaga w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Te wymagania uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia. Wskazano w nim bowiem zastosowane przepisy P.b. oraz istotne z punktu widzenia okoliczności sprawy regulacje planu miejscowego, skonkludowano o zgłoszonej instalacji reklamy a nie oznaczenia przedsiębiorcy, porównano oceniane zgłoszenie do wcześniejszego z 2019 r. (co do którego zgłoszony sprzeciw nie został poddany kontroli sądowej). Natomiast z pewnością uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera zaakceptowania stanowiska postulowanego przez stronę. To jednak nie jest wystarczające dla uznania naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. czy też ustalenia obowiązku wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jak wskazuje skarżąca w zarzucie VIII skargi.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

Końcowo wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku z 8 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.