Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 538/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 632/10 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 632/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpatrzeniu skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe – Nadleśnictwo P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia dotyczącego przejęcia gruntów na własność Skarbu Państwa, stwierdził nieważność powołanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tegoż organu z dnia [...] października 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o pow. 6,79 ha, bez budynków, położonych w gromadzie U. uchyliło decyzję Kolegium z dnia [...] października 2009 r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ orzekający stwierdził, że J. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] października 1954 r. przejmującej na własność Skarbu Państwa gospodarstwo rolne M. M. na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej stwierdziło nieważność powołanego orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o pow. 6,76 ha, bez budynków, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowym postępowaniu jako jego strony uczestniczyli: J. M., jako następca prawny po M. M. oraz w imieniu Skarbu Państwa Starosta P. i tym też podmiotom została doręczona decyzja. W dniu [...] sierpnia 2009 r. do organu wpłynął wniosek Skarbu Państwa reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. z siedzibą w S. dotyczący stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wnioskodawca podniósł, iż w postępowaniu przed Kolegium zakończonym wydaniem powołanej decyzji Skarb Państwa był reprezentowany przez Starostę P., a nie przez uprawnione do tego Nadleśnictwo P., co oznacza, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 §1 pkt 2 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. w ocenie wnioskodawcy jest również fakt, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PPRN we W. z dnia [...] października 1954 r. był bowiem organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych czyli minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, a nie Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazując, iż Nadleśnictwo P. w złożonym wniosku nie wykazało swojego interesu prawnego lub obowiązku w kwestionowaniu tej decyzji. Postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji dotyczyło interesu prawnego następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, która została przejęta na własność Skarbu Państwa oraz Skarbu Państwa, w imieniu którego występował Starosta P. Nadleśnictwo P. może mieć jedynie interes faktyczny w kwestionowaniu omawianej decyzji w związku z toczącym się przed Sądem Okręgowym w L. postępowaniem cywilnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ orzekający stwierdził, że wnioskodawcy przysługiwała legitymacja prawna do kwestionowania decyzji na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza bowiem Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, prowadząc gospodarkę leśną oraz gospodarując nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Nie tylko więc Starosta P., lecz także Nadleśnictwo P. było uprawnione do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ orzekający wskazał jednak, że fakt niebrania udziału przez wnioskodawcę w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji stanowi podstawę wznowieniową, o jakiej mowa w art. 145 §1 pkt 4 kpa, a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ponadto, podstawą prawną wskazanej decyzji były przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81), w której to ustawie nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Od dnia 4 listopada 1971 r. przestała zatem istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Brak było także przepisów prawnych wskazujących jednoznacznie, który organ właściwy jest do stwierdzania nieważności orzeczeń wydawanych na podstawie tego dekretu, a orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie było rozbieżne. Początkowo (do połowy 2005 r.) w takich sprawach z zasady orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. Potem, w wyniku zmiany tej linii orzeczniczej, jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Następnie orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie ponownie uległo zmianie i wskazano, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegia odwoławcze. W ostatnio wydanych zaś orzeczeniach sądów administracyjnych wskazano, iż organem właściwym w tym zakresie nie jest ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ani samorządowe kolegium odwoławcze tylko wojewoda, bowiem sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Nowe poglądy co do określenia organu wyższego stopnia właściwego do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zarysowały się z uwagi na wejście w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) regulującej zasady funkcjonowania wojewody jako organu administracji rządowej w województwie. Z obowiązującej uprzednio ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm.), pod rządami której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wydało decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., takie wyraźne określenie wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie i organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa nie wynikało. W sytuacji braku jednolitości poglądów orzecznictwa co do określenia organu wyższego stopnia, zarzut wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. z naruszeniem przepisów o właściwości, nie jest zasadny. Nowe poglądy dotyczące określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa także są wynikiem interpretacji, a nie zapisów wynikających wprost z obowiązujących regulacji.

Uwzględniając skargę Skarbu Państwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że pomimo, iż orzecznictwo sądowoadministarcyjne nie zawsze było jednolite w kwestii określenia organu właściwego w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, to okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji dokonywaną w rozpoznawanej sprawie. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów jest organ wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W myśl art. 157 §1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia z kolei określa art. 17 kpa, przy czym dotyczy to aktualnego stanu prawnego. Wątpliwości powstają, kiedy chodzi o ustalenie kompetencji organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy, które wskutek zmian w strukturze organów państwa zostały zniesione lub przekształcone, a do tego w obowiązującym prawie przestał istnieć rodzaj spraw, których te decyzje dotyczyły. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej najpierw ustala się organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Orzeczenie Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] października 1954 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Przepis art. 18 ust. 2 tej ustawy stanowił, że decyzje wydane na podstawie między innymi tego dekretu pozostają w mocy. Ustawa ta została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81). W ustawie tej nie było i nie ma żadnego odniesienia do decyzji wydanych na podstawie aktów normatywnych wymienionych w art. 18 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 r., w tym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Od dnia 4 listopada 1971 r. przestała zatem istnieć podstawa prawna do przyznawania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. W dniu 1 lipca 1982 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 11, poz. 79), która w art. 44 ust. 1 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji o pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazanie zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. Instytucja przejmowania nieruchomości rolnych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. oparta na podstawowej przesłance braku faktycznego władania nieruchomościami przez ich właścicieli, to jest tak zwanego faktycznego opuszczenia nieruchomości, była najbardziej zbliżona do przejmowania gruntów rolnych na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 44 ust. 1 i art. 39 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Dokonując reformy administracji państwowej w 1990 r. w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198, ze zm.), sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 wskazanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494). W tym dniu przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w tych sprawach. Ogólne domniemanie właściwości tych organów z art. 1 powołanej ustawy z dnia 17 maja 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw. Po pierwsze dlatego, że przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, także przez organy administracji rządowej. Po drugie zaś oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy - właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasło z tym dniem zlecenie organom gminy właściwości w tych sprawach, o jakim była mowa w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Jednakże w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa za odpłatnością nieruchomości rolnej, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi właściciel tej nieruchomości, który ma ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia (a zachodzą przy tym pewne szczególne okoliczności, o których mowa w 28 ust. 7 pkt 1 tej ustawy). Decyzję w przedmiocie przejęcia nieruchomości i ustalenia odpłatności pierwotnie wydawał organ właściwy do sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, natomiast od 1 stycznia 1992 r. wskutek zmiany art. 58 ust. 2 (Dz.U. z 1991 r. Nr 107, poz. 464), rejonowy organ administracji rządowej, a od nowelizacji z 1992 r. tej ustawy (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280) - z dniem 21 sierpnia 1992 r., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa (następnie Agencja Nieruchomości Rolnych). Agencja ta została utworzona ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Według przepisów tej ustawy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie należy do organów jednostek samorządu terytorialnego lecz do Agencji Nieruchomości Rolnych, w tym także, stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy, nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na postawie decyzji administracyjnych. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami rolnymi będącymi mieniem Skarbu Państwa, w tym dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości rolnej przez Państwo, właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, nawet, jeżeli wydane one zostały na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych przez terenowe organy administracji rządowej (wcześniej przez terenowe organy administracji państwowej), należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. W myśl art. 3 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 19 października 1991 r., nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i art. 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest Prezes Agencji, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest zatem, stosownie do art. 17 pkt 3 kpa, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Oznacza to, że zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. i poprzedzająca ją decyzja dnia [...] października 2009 r. a także decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a na podstawie art. 135 powołanej ustawy także wydane w niniejszej sprawie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. i z dnia [...] sierpnia 2007 r. gdyż było to niezbędne dla umożliwienia rozstrzygnięcia sprawy przez organ właściwy.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 632/10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 156 §1 pkt 1 kpa przyjmując, że decyzje Kolegium zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, pomimo że organy właściwe do rozpatrzenia były wskazywane w wyniku zmieniającej się interpretacji przepisów prawa,

- Sąd w sposób wadliwy uznał, że zaistniały przesłanki dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium czyli zastosowania art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- Sąd wydał wyrok z naruszeniem art. 16 kpa poprzez pominięcie jego zastosowania w odniesieniu do decyzji Kolegium.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez rozszerzenie zakresu kontroli na postępowanie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2009 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2007 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z uwagi na zasadę stabilności decyzji zarzut naruszenia przepisów o właściwości można postawić wówczas gdy w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązuje niewątpliwy stan prawny, wskazujący w sposób niebudzący wątpliwości jaki organ jest uprawniony, a zarazem zobowiązany do rozpatrzenia danej sprawy. Z obowiązujących regulacji nie wynika wprost jakie organy administracji publicznej są właściwe do oceny prawidłowości rozstrzygnięć wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Do ustalenia organów właściwych do orzekania w postępowaniach weryfikacyjnych doszło w wyników poglądów wynikających z orzecznictwie administracyjnym. Zarówno poprzednio obowiązujące jak i obecne poglądy sądownictwa administracyjnego dotyczące określenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczeń o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydawanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. są wynikiem interpretacji, a nie zapisów wynikających wprost z obowiązujących regulacji. Początkowo w takich sprawach z zasady orzekali wojewodowie, zgodnie z linią orzeczniczą prezentowaną wtedy przez sądy administracyjne. W wyniku zmiany tej linii orzeczniczej, jako organ właściwy do stwierdzania nieważności przedmiotowych orzeczeń wskazano samorządowe kolegia odwoławcze. Upatrując umocowania do działań weryfikacyjnych na podstawie poglądów wynikającej z tej linii orzeczniczej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uznało się za uprawnione do badania w zakresie zgodności z prawem decyzji administracyjnej wydanej w dniu [...] października 1954 r. przez ówczesne Prezydium Powiatowej Rady Narodowej we W. Po przeprowadzeniu wyjaśniającego postępowania administracyjnego w tej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kolegium stwierdziło nieważność powołanego orzeczenia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa gruntów M. M. o pow. 6,76 ha bez budynków. Na tej zaś podstawie weryfikacji decyzji w zakresie wskazanym we wniosku Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwo P. z siedzibą w S. czyli jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 1 i 2 kpa) dokonało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej. Zmiana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjętego wcześniej stanowiska i przyjęcie, iż organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie samorządowe kolegium odwoławcze nie może uzasadniać poglądu o wydaniu decyzji Kolegium z naruszeniem przepisów o właściwości. Wbrew wynikającemu z kwestionowanego wyroku stanowiska Sądu, w aktualnie utrwalonej już linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazuje się, iż organem właściwym w tym zakresie jest wojewoda, bowiem sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy, gdy istniały, należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Reprezentantem administracji rządowej, właściwym do rozpatrzenia wniosków o stwierdzenia nieważności orzeczeń wydany w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. jest wojewoda. W sytuacji braku jednolitości poglądów orzecznictwa i przyjmowanie, że pewne poglądy sądów administracyjnych co do określenia organu wyższego stopnia w wyżej wskazanych sprawach mają charakter dominujący, a inne odosobniony nie uprawnia do postawienie zarzutu wydania przez Kolegium zakwestionowanych przez Sąd decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. M. przyłączył się do tej skargi podnosząc argumentację mającą uzasadniać jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 156 §1 pkt 1 kpa w rozpatrywanej sprawie, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji niespełniających przesłanki nieważności określonej w tym przepisie.

Zgodnie z powołanym art. 156 §1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może więc nastąpić wtedy, gdy decyzja ta została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej wydanej w dniu [...] sierpnia 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej. Z art. 157 §1 kpa wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez samorządowe kolegium odwoławcze w przypadkach wymienionych w art. 156 jest ten organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej było zatem organem właściwym do wydania decyzji nadzorczej wobec swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r.

Również wydanie przez ten organ decyzji nadzorczej wobec orzeczenia Powiatowej Rady Narodowej we W. z dnia [...] października 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa określonych w tym orzeczeniu gruntów na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339) nie może być uznane za dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 §1 pkt 1 kpa, ponieważ w chwili wydawania decyzji nadzorczej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, tj. w 2007 r., właściwość organów do wydania takiej decyzji nie była wprost ustalona w przepisach obowiązującego prawa, lecz wynikała z przyjmowanych metod wykładni prawa. Powołany dekret z dnia 27 lipca 1949 r. został bowiem uchylony z dniem 4 listopada 1971 r. ustawą z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), bez podtrzymania w nowej ustawie instytucji przejmowania gruntów na własność Państwa w sposób określony w dotychczasowym dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. Ustalenie właściwości organu nadzoru do oceny legalności orzeczeń wydanych na podstawie powołanego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. następowało zatem poprzez poszukiwanie w obowiązujących aktach prawnych analogicznych lub podobnych rozwiązań prawnych do tych określonych w omawianym dekrecie. Z tego wynika, że właściwość organu nadzoru w tych sprawach była wynikiem przyjęcia określonej metody wykładni prawa, dlatego ustalenie w taki sposób właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej nie może być uznane za wadliwość prawną skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji nadzorczej.

Tak, jak nie jest rażącym naruszeniem prawa przyjęcie jednej z możliwych jego wykładni, tak również nie można mówić o niewłaściwości organu do wydania decyzji, jeżeli ustalenie tej właściwości jest także wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, jak w niniejszej sprawie.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji przyznał, że określenie właściwości organu nadzoru do stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego na podstawie omawianego dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie było jednolicie rozstrzygane w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Przychylając się do jednego z poglądów w tym zakresie, jakkolwiek dominującego w 2007 r. w ocenie Sądu pierwszej instancji, Sąd ten błędnie uznał, iż przyjęcie przez organ orzekający odmiennego poglądu w tym zakresie, aczkolwiek również dopuszczalnego, bowiem także wyrażanego w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, stanowi wadę prawną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 kpa skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. Nieważność decyzji jest bowiem skutkiem naruszenia niewątpliwych co do treści norm prawnych, pozbawionych interpretacyjności. Tymczasem, Sąd pierwszej instancji wywiódł nieważność decyzji administracyjnej z przyjęcia jednej z możliwych interpretacji przepisów dotyczących ustalania właściwości organu do wydania decyzji nadzorczej w trybie art. 156 i nast. kpa. Takie działanie Sądu pierwszej instancji świadczy zatem o błędnym zastosowaniu w niniejszej sprawie powołanego art. 156 §1 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji dokona merytorycznej oceny zarzutów zgłoszonych wobec decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 2007 r. z uwzględnieniem normatywnej treści art. 157 §1 kpa oraz wskazanej powyżej wykładni odnośnie właściwości organu do oceny nadzorczej orzeczenia wydanego w 1954 r. na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Na podstawie art. 207 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie, ponieważ strona przeciwna nie może ponosić tych kosztów w przypadku, gdy wadliwość zaskarżonego wyroku jest wynikiem oczywistego błędu Sądu pierwszej instancji.