Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 992/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 80, 88, 92, 94, 97, 98 i 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Miejski Policji w Z. decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z póżn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.) oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 1170 z póżn. zm.), cofnął W. T. uprawnienie do dotychczas przyznanego i wypłacanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Z. nr [...] z dnia [...]r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż funkcjonariusz W. T. od dnia 20.08.2013 r. pełni służbę w organach Policji, a w służbie stałej jest od dnia 20.08.2016 r. W miejscu pełnienia służby, czyli w Z. jest zameldowany na pobyt stały przy ul. [...] w lokalu stanowiącym własność jego rodziców (G. i Z. T.), który spełnia przysługujące mu normy. Wobec powyższego nie przysługuje mu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby i ma w nim zaspokojone mieszkaniowe potrzeby.

Od powyższej decyzji W. T. wniósł odwołanie zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jak również jest niezgodna z przepisami prawa materialnego, dlatego powinna być uchylona. Podniósł, że mieszka w Z. przy ul. [...] w lokalu stanowiącym własność rodziców. Jednakże członkiem jego rodziny, o którym mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku z art. 89 ustawy o Policji mógłby być tylko rodzic, który pozostaje na wyłącznym utrzymaniu policjanta lub taki, który ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności jest niezdolny do wykonywania zatrudnienia. W aktualnej sytuacji żaden z jego rodziców nie pozostaje na jego utrzymaniu i nie jest niezdolny do zatrudnienia. Z tego powodu, zdaniem W. T. jego rodzice nie są członkami jego rodziny. W konsekwencji, posiadany przez nich tytuł prawny do lokalu nie ma znaczenia prawnego przy ustalaniu przesłanek przysługującego mu prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Sytuacja mieszkaniowa od chwili uzyskania decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. nr. [...] z dnia [...]r. do chwili obecnej nie uległa żadnej zmianie, a co za tym idzie brak jest podstaw do dokonania jakiejkolwiek zmian. Dodatkowo, prosił o wskazanie podstawy prawnej wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia jego uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...]r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a k.p.a., art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania W. T., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że W. T. jako policjantowi w służbie stałej, Komendant Miejski Policji w Z decyzją nr [...] z dnia [...]r. przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej według stawki należnej policjantowi nieposiadającemu członków rodziny, bowiem zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym położonym w Z przy ul. [...], stanowiącym własność jego rodziców. W lokalu tym, składającym się z trzech pokoi o powierzchni 19,50 m², 10,8 m², 15 m², oprócz policjanta, mieszkają również jego rodzice. W dniu 14 lutego 2017 r. W. T. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Z z wnioskiem o przydział lub zamianę lokalu mieszkalnego, a w dniu 24 lutego 2017 r. uzupełnił go poprzez informację, iż zajmuje w lokalu jeden pokój o powierzchni 15 m².

Po uzyskaniu powyższych informacji organ I instancji w dniu 21 kwietnia 2017r. wszczął postępowanie administracyjne, dotyczące cofnięcia uprawnienia do przyznanego W. T. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zapewniając mu jednocześnie prawo czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów (zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. precyzuje, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają wymienionych w nim lokali mieszkalnych. Na mocy wspomnianego artykułu za członków rodziny policjanta uważa się m.in. pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym: małżonka; dzieci, które pozostają na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia; rodziców policjanta i jego małżonka będących na jego wyłącznym utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo, albo inne okoliczności są niezdolni do wykonywania zatrudnienia. Natomiast normy zaludnienia uregulowane zostały w § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Policjantowi samotnemu przysługują 2 normy zaludnienia. Z kolei na podstawie § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo wystąpiły 4 inne sytuacje faktyczne wymienione dalej w tym przepisie.

Bezsprzecznie W. T. zamieszkuje w trzypokojowym mieszkaniu o powierzchni użytkowej 66,78 m² (według danych wynikających z aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. [...]) i mieszkalnej 45,30 m², (zgodnie z informacją policjanta, zawartą w oświadczeniu z dnia 24 lutego 2017 r.).

W niniejszym lokalu mieszkalnym, stanowiącym własność jego rodziców, policjant zajmuje jeden pokój o powierzchni 15 m², która to powierzchnia spełnia mu przysługujące normy zaludnienia. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego był przez niego pobierany na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Z z dnia [...]r. Jak wynika z krótkiego uzasadnienia tej decyzji, świadczenie zostało przyznane z powodu braku własnego lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. W momencie jego przyznawania, tak bowiem powszechnie interpretowano zapis z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, stanowiący że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Jednak zaledwie kilka lat wcześniej ta sama treść przepisu była interpretowana zgoła odmiennie, w zarządzeniu nr 44 z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wypłaty policjantom, funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa i funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego Minister Spraw Wewnętrznych określił m. in., że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli: zamieszkuje z rodziną w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w lokalu (domu) rodziców (teściów), o ile lokal ten lub dom odpowiada górnym granicom norm zaludnienia, biorąc pod uwagę wszystkie zamieszkałe tam osoby, albo w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będące własnością osób bliskich niezamieszkujących w tych lokalach (domach).

Po upływie kolejnych lat tendencja zawężająca do prawa własności rozumienie słowa "posiadanie" użytego w policyjnych przepisach związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy uległa odwróceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. o sygn. akt III SA/Kr 151/10 wskazał: "W art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca stwierdził, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu.

Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. k.c., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej, niezależnie od prawa własności.".

W podobnym duchu wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpatrujący sprawę uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza garnizonu śląskiego. Sąd ten w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 295/14 wskazał, że zgodnie z art.336 k.c. posiadaniem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie.

Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dalej WSA w Gliwicach zauważył, że stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. Nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu (lub części lokalu), bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

W § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. prawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi nie przysługuje omawiany równoważnik, nie wymienił sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia.

Należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Prawodawca w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie wskazał, aby pojęcie posiadania miało w rozumieniu tego przepisu inne, węższe znaczenie od powszechnie przyjętego, przedmiotowa ustawa, jak już wyżej wspomniano nie zawiera co prawda definicji legalnej pojęcia "posiadanie", ale nie zawiera także jakichkolwiek ograniczeń, które zawężałyby pojęcie .,posiadania’; np. wyłącznie do posiadania samoistnego. Zatem nie ma podstaw do takiego rozróżniania i przyjmowania, że chodzi tylko o posiadanie, które jest posiadaniem samoistnym lub posiadaniem na podstawie konkretnych tytułów prawnych. Jednocześnie, skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. Nie ma również żadnych przesłanek, aby ograniczać pojęcie "posiadania" użyte w omawianym przepisie jedynie do posiadania uzyskanego od osób trzecich, niebędących w relacji rodzinnej z funkcjonariuszem. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne.

Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., o którym mowa powyżej, zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika.

Komendant Miejski Policji w Z uznał więc, że W. T. łączy z rodzicami umowa użyczenia części przedmiotowego lokalu mieszkalnego (prawo nie wymaga bowiem, aby rodzic dostarczał darmowego zakwaterowania dorosłym, samodzielnym dzieciom). Pochodne uprawnienie do wspólnego zamieszkania członków rodziny z właścicielem wynika, co najmniej z umowy użyczenia, której zawarcie w sposób dorozumiany nie powinno budzić wątpliwości, związane jest bowiem z łącznością rodzinną dostatecznie wyrażającą wolę wspólnego zamieszkiwania.

Stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego pomiędzy policjantem a jego rodzicami zaistniał, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c., bez pobierania opłaty właściciele mieszkania zezwolili policjantowi używać swojej rzeczy, jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia przysługujące mu normy.

W rozpatrywanej sprawie od momentu przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości jaka przysługuje policjantom nieposiadającym członków rodziny, w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji organowi, że funkcjonariusz mieszka w lokalu należącym do jego rodziców, to jednak wobec zmiany przyjętej przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego w podstawie prawnej decyzji, należy uznać, że policjant przestał spełniać warunki przyznania przedmiotowego świadczenia. Organ I instancji był wręcz zobowiązany do wydania takiej decyzji, o czym świadczy użyte w § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję...wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. T. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 77 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organy obu instancji niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy skarżącego łączy umowa użyczenia z właścicielami lokalu, kiedy miałoby dojść do zawarcia takiej umowy oraz jaka miałaby być jej treść;

b) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, polegające na cofnięciu stronie uprawnienia pomimo, iż nie zaszły ku temu przesłanki określone w obowiązujących przepisach prawa;

c) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, obarczonej wadami proceduralnymi i materialnoprawnymi;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) § 6 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.") przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wystąpiły przesłanki pozwalające na cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, podczas gdy w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia, a podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji nie może być fakt zmiany przyjętej przez organy wykładni pojęcia "posiadanie";

b) § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, podczas gdy przepis ten nie daje takiej możliwości, co powoduje, że decyzja została wydana bez właściwej podstawy prawnej.

Z tego powodu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji opisując zaistniałą w jego sprawie sytuację oraz przywołał brzmienie art. 88 ust. 1, art. 89, art. 92 ustawy o Policji, a także § 1 ust. 1 i 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zauważył, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji w żaden sposób nie ustalił, na jakich warunkach i kiedy umowa użyczenia została zawarta pomiędzy jego rodzicami i w jaki sposób nawiązany został stosunek zobowiązaniowy oraz jaka jest jego treść, ale tworzono wręcz domniemanie, że skoro zamieszkuje z rodzicami, to łączy go z nimi umowa użyczenia. W okolicznościach sprawy należałoby oczekiwać, że przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnienia funkcjonariuszowi Policji, organ w sposób należyty ustali stan faktyczny sprawy, a przede wszystkim treść rzekomej umowy użyczenia. Organ ponadto nie ustalił, czy ponosi wraz z rodzicami koszty czynszu, czy też wydatki na media. Zatem nie można wykluczyć, że jest to np. ustna umowa najmu, jednakże - jak już wyżej wykazano - nie zostało to w jakikolwiek sposób wyjaśnione, lecz arbitralnie i całkowicie gołosłownie przyjęte przez organ. A jeśli tak, to przecież nie można przyjąć, że władał wynajmowanym mieszkaniem, jako posiadacz zależny, czy jak właściciel. Wszak tak zaprezentowany pogląd można by przypisać wszystkim policjantom uprawnionym do równoważnika pieniężnego, jeżeli oni sami lub członkowie ich rodzin nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Katalog przesłanek, zawarty w § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., jest zamknięty z uwagi na enumeratywnie ich wyliczenie, a nie przykładowe. Zatem doszło więc do naruszenia art. 77 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organy obu instancji niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy skarżącego łączy umowa użyczenia z właścicielami lokalu, kiedy miałoby dojść do zawarcia takiej umowy oraz jaka miałaby być jej treść.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłową decyzję organ może podjąć tylko wówczas, gdy rozporządza materiałem dowodowym zebranym w sposób wyczerpujący, a przez to pozwalającym na prawidłową ocenę stanu faktycznego. Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, iż organ nie podjął wszystkich koniecznych działań w celu uzyskania dowodów umożliwiających poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych, zwłaszcza w zakresie ustalenia stanowiska właścicieli przedmiotowego mieszkania w zakresie stosunku prawnego, jaki rzekomo łączy ich ze skarżącym. Niezależnie od powyższego podnieść należy, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 16 § 1 k.p.a., a naruszenie to miało zdaniem skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji zawartą w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z kolei, w myśl § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., policjant jest zobowiązany niezwłocznie powiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość, zaś według § 3, ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie od chwili złożenia oświadczenia mieszkaniowego, skarżący nie powiadamiał, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o jakiejkolwiek zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu albo na jego wysokość. Organ w zaskarżonej decyzji również nie wskazał, aby w sprawie doszło do zmian faktycznych bądź prawnych i w tej sytuacji została naruszona zasada trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w swoim rozstrzygnięciu nie wskazał, która z przesłanek o cofnięciu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zaistniała w jego przypadku (co więcej - nawet nie wskazał podstawy prawnej pozwalającej na wydanie decyzji cofającej równoważnik pieniężny) i w ogóle nie podniósł kwestii dotyczącej cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, a skupił się jedynie na przesłankach uzasadniających przyznanie równoważnika. Z treści § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się jeżeli policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny albo:

1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów,

2) jego małżonek, otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1,

3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego, się w należytym stanie technicznym i sanitarnym,

4) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

Zdaniem skarżącego nie zaistniała żadna z wyżej wymienionych przesłanek i nie jest nią fakt, że zmieniła się wykładnia pojęcia "posiadania", w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Na marginesie, Komendant Wojewódzki Policji cytuje orzeczenia WSA w Krakowie z 2010 r. oraz WSA w Gliwicach z 2014 r., a zapomina przy tym, że skarżącemu przyznano równoważnik pieniężny na podstawie decyzji z dnia [...]r., zatem długo po wydaniu powoływanych w decyzji orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W realiach niniejszej sprawy można odnieść wrażenie, że organy po niecałym roku od przyznania uprawnienia "przypomniały sobie", iż powinny jednak wydać decyzję negatywną i obecnie usiłują naprawić błąd. Tego typu działanie ma się nijak do zasady trwałości ostatecznej decyzji, a także do zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Warto w tym miejscu dodać, że takie stanowisko pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w sprawie o podobnym stanie faktycznym uchylił zaskarżoną decyzję, podając w uzasadnieniu argumenty podobne do podnoszonych w niniejszej skardze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1893/14, Legalis).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.) równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt. 1-6. Z kolei § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczy sytuacji kiedy cofa się uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Jednakże ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pod tytułem: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji".

Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K7/04, opublikowanym OTK-A 2004/10/109, orzekał m.in. o zgodności art. 92 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał stwierdził, że jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, świadczenie to (równoważnik pieniężny) ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego.

Zamieszczenie tego przepisu w rozdziale ósmym tej ustawy zatytułowanym "Mieszkanie funkcjonariuszy Policji" wskazuje jasno, że przepis art. 92 ustawy o Policji pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom, przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów.

Zauważyć należy, iż z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Skoro, uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, tylko wówczas, gdy posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie zapewnia przysługujące mu normy zaludnienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08; wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 223/08 i 17 czerwca 2009 r. o sygn. akt OSK 998/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS").

Na podstawie prawidłowo ustalonego i nie kwestionowanego stanu faktycznego zasadnie organ wywiódł, że pomiędzy skarżącym a właścicielami mieszkania, czyli jego rodzicami powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego, gdyż ich zachowanie wypełniło dyspozycję art. 710 k.c., bowiem zezwolili używać jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona, czyli skarżący wykorzystuje go zgodnie z przeznaczeniem, zamieszkując w nim. W dodatku zajmowany pokój spełnia normy przysługujące skarżącemu, czyli ma prawo do dwóch norm zaludnienia (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów).

Mając na uwadze powyższe w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe udostępnienie części mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej

W ocenie składu orzekającego, organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, iż skarżący jest posiadaczem zależnym części zajmowanego lokalu mieszkalnego. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego. Definicję posiadacza zawiera art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por. wyrok NSA z 14 maja 2003 r. o sygn. akt III SA 2180/02). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r., wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, z tego tytułu zaistniała podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego i wypłacanego wcześniejszą decyzją równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), a w następstwie tego - również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego.

Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza zasady trwałości decyzji określonej w art. 16 k.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z przyznającej równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął to uprawnienie. Z tego powodu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia, że przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął wcześniej przyznane uprawnienie.

Decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w związku z § 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Z tego powodu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia, że zajmowany przez skarżącego lokal należy do jego rodziców i powierzchni zajmowanego pokoju, został ustalony na podstawie złożonych oświadczeń. Zasadnie też wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że prawidłowe było wszczęcie postępowania przez organ I instancji po zebraniu materiału dowodowego i żądanie informacji, dotyczących ustalania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez funkcjonariuszy Policji. Słusznie organ powołał się na wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, wskazującą, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadnie przywołał organ przepis art. 75 § 1 k.p.a. nakazujący jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W świetle tych przepisów, organ Policji jeżeli w ramach kontroli prawidłowości wykonywania decyzji (prawidłowości dalszej wypłaty świadczenia) poweźmie jakiekolwiek wątpliwości ma prawo, a nawet obowiązek wyjaśnić je przy użyciu wszelkich dostępnych środków, które nie są sprzeczne z prawem. Uzyskane w ten sposób informacje mogą spowodować wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia do dotychczas przyznanego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo organ wszczął postępowanie pomimo niezmiennej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego od dnia przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu, wobec odmiennej interpretacji pojęcia "posiadanie odpowiedniego lokalu mieszkalnego", wymienionego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.