Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 412/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.29
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1659/11 w sprawie ze skargi C. J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1659/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. J. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. chorążemu J. J., jako żołnierzowi zawodowemu, przydzielony został lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Cz. [...] w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w Warszawie orzekł rozwód związku małżeńskiego zawartego pomiędzy J. J. i C. J.

J. J. na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w B. z dnia [...] lipca 2009 r. otrzymał lokal mieszkalny w B., na czas pełnienia obowiązków służbowych. W lokalu mieszkalnym przy ul. Cz. [...] nr [...] w Warszawie pozostała natomiast jego była żona C. J. wraz z małoletnią córką.

Pismem z dnia 6 października 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie przesyłając C. J. - na jej żądanie - kopię w/w decyzji, poinformował jednocześnie, że jej były mąż - J. J. otrzymał przydział lokalu mieszkalnego w B., a zatem jest obowiązany zwolnić zajmowany lokal przy ul. Cz. [...] wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi.

Wnioskiem z dnia 29 listopada 2009 r. C. J. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie o uregulowanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego w myśl art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. We wniosku podniosła, że jest matką samotnie wychowującą 10-letnią córkę, która często choruje, co wiąże się koniecznością ponoszenia kosztów leczenia. Nie dysponuje prawem do innego lokalu mieszkalnego, a jej sytuacja materialna nie pozwalają na zakup, czy też wynajęcie innego mieszkania na wolnym rynku. W dniach 11 i 22 lutego 2010 r. C. J. zgłosiła się osobiście w

siedzibie organu, dostarczając szereg dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację bytową.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w Warszawie działając na podstawie art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zwanej dalej ustawą, odmówił wydania C. J. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w Warszawie przy ul. Cz. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie można zakwalifikować sytuacji strony jako wyjątkowej. Ponadto, pozytywna realizacja wniosku strony nie jest możliwa z uwagi na niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych na terenie garnizonu Warszawa, do zaspokojenia których zobowiązują Agencję przepisy ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji, skierowanym do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, C. J. podniosła, że zamieszkuje w spornym lokalu od 1997 r., a została w nim zameldowana, jako żona żołnierza zawodowego. Jej sytuacja życiowa jest wyjątkowa, ponieważ nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, brak jest też możliwości otrzymania przez nią mieszkania z zasobów komunalnych. Po rozwodzie z mężem, żołnierzem zawodowym, sama wychowuje córkę w wieku 12 lat, która ma problemy zdrowotne i jest pod stałą kontrolą lekarzy.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że strona złożyła wniosek w sprawie przydziału lokalu przy ul. Cz. [...]/ [...] w Warszawie przed 1 lipca 2010 r., zatem podlega on rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy, w tym jej art. 29, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Odnosząc się do postanowień art. 29 ustawy organ wywiódł, że warunkiem prawnej dopuszczalności przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest spełnienie dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Jednakże, nawet zaistnienie przesłanki wyjątkowości sytuacji daje organowi wyłącznie potencjalną możliwość przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie prawny obowiązek przyznania takiego prawa. Zdaniem organu sytuacji wyjątkowej należy upatrywać w takich stanach i zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie przeciętnie występującej sytuacji. Chodzi tu o takie okoliczności jak ciężka choroba, kalectwo, szczególnie trudna sytuacja życiowa, brak jakichkolwiek środków finansowych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy organ stwierdził, że wyjątkowości sytuacji nie może przesądzać wskazana przez stronę okoliczność niedysponowania innym lokalem mieszkalnym. Również podnoszony przez stronę, fakt długoletniego zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu nie zobowiązuje organów Agencji do przyznania stronie prawa zamieszkiwania w tym lokalu. O wyjątkowości sytuacji strony nie świadczy też brak wystarczających środków na zakup mieszkania we własnym zakresie. Jednocześnie organ podkreślił, że wnioskodawczyni nie kwalifikuje się, z uwagi na wysokość osiąganych dochodów, do otrzymania lokalu z zasobów komunalnych. Nie jest więc osobą kwalifikującą się do szczególnej opieki powołanych do tego organów, więc tym bardziej Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie jest do tego zobowiązana. Organ zaznaczył jednocześnie, iż statutowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wynikającym z przepisów ustawy, jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych. Obowiązek ten jest więc uprzywilejowany i podlega - co do zasady - zaspokojeniu przed interesem innych osób. Według stanu na dzień 30 maja 2011 r., na realizację prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w Warszawie oczekiwało 1561 żołnierzy zawodowych posiadających członków rodziny i 1828 żołnierzy zawodowych nieposiadających członków rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przedmiotowym lokalem w inny sposób, niż określony w decyzji, nastąpiłoby z naruszeniem interesów żołnierzy zawodowych, którzy aktualnie oczekują na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na terenie Warszawy. Organ podniósł także, że przepisy ustawy nie przewidują obowiązku zaspokajania przez Agencję potrzeb mieszkaniowych pracowników cywilnych wojska. Reasumując stwierdził, że rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę, nie dopatrzył się żadnych innych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na odmienną ocenę sytuacji zainteresowanej w aspekcie podnoszonej w odwołaniu jej wyjątkowości.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik C. J. zarzucił organowi naruszenie norm prawa procesowego mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 29 ustawy w zw. z art. 106 K.p.a. i zaniechanie w sytuacji uznania, że odwołująca się nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, uzyskania wyrażonego w formie zaskarżalnego postanowienia stanowiska Ministra Obrony Narodowej co do wyjątkowości sytuacji odwołującej się i ewentualnego wyrażenia zgody na przyznanie jej prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że art. 29 zdanie 2 ustawy zawiera w sobie sytuację, o której mowa w art. 106 § 5 K.p.a., to jest zajęcia stanowiska przez inny organ, co stanowi zagadnienie wstępne. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM powinien był zatem wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i postanowienia Ministra Obrony Narodowej. Postępowanie w trybie art. 29 ustawy jest bowiem postępowaniem dwuetapowym, gdzie każdy z etapów kończy się wydaniem aktu administracyjnego (postanowienia Ministra Obrony Narodowej i decyzji właściwego Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM), zaś Minister Obrony Narodowej powinien kierować się przede wszystkim sytuacją i wyjaśnieniami samej zainteresowanej przydziałem lokalu. Dopiero postanowienie Ministra Obrony Narodowej o tym, iż ogólnie dana osoba ma prawo ubiegać się o przydział konkretnego lokalu znajdującego się w zasobach WAM, czyli wyrażającego ogólną zgodę na taki przydział, otwiera możliwość do tego aby ubiegać się o prawo zamieszkiwania w konkretnym lokalu mieszkalnym, o czym w formie decyzji orzeka Dyrektor WAM i przydziela konkretny lokal. Postępowanie określone w art. 29 ustawy polega zatem na niezależnym działaniu dwóch organów, gdzie decyzja jednego wywiera wpływ na decyzję drugiego organu. Organ I instancji naruszył zatem art. 106 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. W uzasadnieniu wyroku, odwołując się do treści art. 29 ustawy, wywiódł, że z użytego w tym przepisie sformułowania "może wydać" wynika, iż decyzje podejmowane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest natomiast ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W tym zakresie podzielił pogląd organu, że w świetle art. 29 ustawy sytuacją wyjątkową będzie taka sytuacja, która świadczy nie tylko o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę ubiegającą się o prawo zamieszkiwania we własnym zakresie, lecz musi wynikać także z innych obiektywnie istniejących okoliczności takich jak: szczególnie trudna sytuacja życiowa, ciężka choroba, kalectwo lub zdarzenie losowe. W ocenie Sądu, w powyższym aspekcie organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej należycie przeanalizowały sytuację życiową skarżącej i trafnie uznały, że nie można jej zakwalifikować jako wyjątkowo trudnej. Brak dostatecznych środków na zakup własnego mieszkania, przy jednoczesnym niespełnieniu kryteriów do uzyskania lokalu z zasobów komunalnych oraz samotne wychowywanie małoletniej córki nie przesadzają bowiem o wyjątkowości sytuacji skarżącej. Sąd podzielił stanowisko organów, że o wyjątkowości sytuacji skarżącej w rozumieniu art. 29 ustawy nie może przesądzać to, że jest byłą żoną żołnierza zawodowego oraz pracownikiem cywilnym wojska. Zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych pracowników cywilnych wojska. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 29 ustawy w zw. z art 106 K.p.a. W tej mierze Sąd wskazał, że zgodnie utrwaloną linią orzeczniczą przepis art. 29 ustawy rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierza Dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM. Przepis ten przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie prawa zamieszkania w wojskowym lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje jednak nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji byłoby zatem zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej i w razie zamiaru wydania na rzecz skarżącej decyzji o prawie dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła C. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa procesowego mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku art. 106 K.p.a. i błędną wykładnię art. 29 zdanie 2 ustawy, na skutek rozstrzygnięcia sprawy bez uzyskania stanowiska Ministra Obrony Narodowej w formie zaskarżalnego postanowienia, do czego nie daje podstaw art. 29 ustawy;

2) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., przez przyjęcie, że nie narusza prawa decyzja, która rozstrzyga kwestię odmiennie niż inna decyzja administracyjna ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., która nie została uchylona, ani zmieniona oraz nie stwierdzono jej wygaśnięcia, czy nieważności.

Dla uzasadnienia pierwszego zarzutu kasacyjnego w całości odwołano się do argumentacji prezentowanej w postępowaniu przed Sądem I instancji. Z kolei uzasadniając drugi z postawionych zarzutów podniesiono, że nie można przyjąć, iż sporny lokal zajmowany jest bez tytułu prawnego, bowiem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o jego przydziale, w której skarżąca została wymieniona jako osoba uprawniona. Decyzja ta nosi cechę ostateczności, co oznacza, że przydział lokalu na jej podstawie tak długo zachowuje swój stały charakter (na czas nieokreślony), dopóki nie zostanie decyzja ta zmieniona, czy uchylona. Natomiast strona, która nabyła na jej podstawie prawo nie może zostać go pozbawiona bez jej zmiany. Poprzez decyzję przydziałową pomiędzy żołnierzem zawodowym i osobą wymienioną w decyzji a Wojskową Agencją Mieszkaniową dochodzi do powstania stosunku najmu na podstawie umowy zawartej w sposób dorozumiany. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności, przed wydawaniem kolejnych decyzji w sprawie, musi dojść do rozwiązania stosunku prawnego najmu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego, przy czym powiązał zarzut naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., nr 41, poz. 398 ze zm.), zwanej dalej ustawą, z naruszeniem normy procesowej – art. 106 § 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 29 ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 28, poz. 143), stanowił że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej.

Zdaniem skarżącej z przepisu tego wynika obowiązek współdziałania, ustanowiony w przepisie art. 106 § 1 i 5 K.p.a.

Przepis ten normuje jednak wyłącznie kwestie proceduralne związane z obowiązkiem współdziałania organu właściwego do wydania decyzji (załatwienia sprawy) i sam w sobie nie rodzi ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi podstawy prawnej wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji (zob. J Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 415). Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast organ współdziałający, nie będąc organem właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez organ właściwy. Dotyczy to w szczególności decyzji wymagających uzgodnienia (zgody organu współdziałającego), co do których odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający wyłącza możliwość wydania w sprawie decyzji pozytywnej dla strony, której wniosek wszczął postępowanie administracyjne.

Z powyższych konstatacji można wysnuć dwa podstawowe wnioski przydatne dla oceny zasadności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Po pierwsze skoro obowiązek uzgodnienia decyzji wpływa na właściwość organów administracyjnych, to przepisy prawa materialnego nakładające obowiązek współdziałania w tym zakresie wykładane muszą być ściśle, tj. z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, sięgania po analogię czy też inne pozagramatyczne reguły interpretacyjne. Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że przepis art. 29 ustawy w sposób wyraźny odnosi się do decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu a nie do decyzji w sprawie zamieszkiwania lokalu, jakiego dotyczy sporne unormowanie. Z jego literalnego brzmienia wynika, że ograniczał on jedynie uprawnienie dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do suwerennego podejmowania decyzji pozytywnej dla strony (o przydziale lokalu), natomiast pozostawiał poza sferą zainteresowania Ministra Obrony Narodowej przypadki podejmowania przez dyrektora oddziału terenowego decyzji negatywnej (innej niż decyzja o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, podległym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej). W takim wypadku należało przyjąć, że obowiązek współdziałania wskazanych organów nie został w sposób wyraźny ukonstytuowany w przepisie prawa materialnego.

Po drugie z zasady współdziałania organów administracyjnych w przypadku decyzji, dla których przepis prawa materialnego wymaga zgody innego organu (odmiennie niż w przypadku, gdy przepis wymaga jedynie stanowiska takiego organu), wynika, że ewentualna zgoda organu współdziałającego nie jest dla organu decyzyjnego wiążąca. Nawet zatem w razie pozytywnego dla strony stanowiska Ministra Obrony Narodowej kierownik oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest pozbawiony prawa do samodzielnej oceny wniosku pod kątem czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", o której mowa jest w przepisie art. 29 ustawy. Oznacza to, że w razie oceny, że sytuacja wyjątkowa nie zachodzi, uruchamianie trybu współdziałania organów na podstawie przepisu art. 29 ustawy pozbawione by było jakichkolwiek racjonalnych podstaw. Organ współdziałający w tym wypadku z woli ustawodawcy nie przedstawia bowiem ani swojej opinii ani stanowiska, mogącego mieć znaczenie dla treści decyzji, która ma zostać podjęta, ale jedynie wyraża zgodę na proponowaną przez organ właściwy (zamierzoną uprzednio) pozytywną dla strony decyzję. Brak elementu wolicjonalnego ze strony organu właściwego czyni bezprzedmiotowym zapytanie organu współdziałającego o wyrażenie zgody na czynność przez organ właściwy niezamierzoną.

W tym względzie można też wspomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 29 ustawy, powierzając rozstrzygnięcie określonych w nim spraw dyrektorowi oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, przewiduje obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1530/09 (publ. w na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, że "zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje zatem nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Zatem niezasadny jest zarzut skonstruowany na założeniu, że zgoda Ministra Obrony Narodowej wymagana jest również w przypadku wydawania decyzji odmownych". Podobne stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1519/07, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 858/07 oraz z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 270/09 – wszystkie publ. na wskazanej wyżej stronie internetowej.

Ze względu na powyższe pierwszy zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji omówionych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, okazał się nieusprawiedliwiony.

Nie znajduje oparcia w materiale sprawy także drugi zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do podniesionego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 16 § 1 K.p.a., na skutek niedostrzeżenia, że w obiegu prawnym pozostaje nadal decyzja z dnia 21 listopada 1997 r. o przydziale na rzecz skarżącej spornego lokalu. Z ustaleń faktycznych Sądu wynika, ze lokal mieszkalny nr [...] przy ul. Cz. [...] w Warszawie został przydzielony byłemu mężowi skarżącej - chorążemu J. J. jako żołnierzowi zawodowemu, natomiast osobę skarżącej uwzględniono w powyższej decyzji jedynie przy ustalaniu należnej powierzchni mieszkalnej. Nie była ona ani adresatem tej decyzji ani nie wskazywano jej jako osobę uprawnioną do uzyskania przydziału lokalu na równi z jej mężem. W tym kontekście podkreślić należało, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04 opubl. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takim stanie rzeczy skarżąca kasacyjnie nie może powoływać się na zarzut naruszenia przepisu 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., wyłącznie przywołując stan faktyczny inny niż wynika to z niepodważanych w skardze kasacyjnej ustaleń i nie wskazując żadnego innego (poza przepisem art. 16 § 1 K.p.a. odnoszącym się do ostateczności decyzji administracyjnych) unormowania, które w jej ocenie zostało naruszone.

Tym samym ani w przypadku pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej ani w przypadku zarzutu drugiego nie doszło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla taki akt, gdy stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, niż dające podstawę do wznowienia, jeżeli takie uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W literaturze oraz orzecznictwie powszechnie akcentuje się, że powołana norma może być stosowana wyłącznie wówczas, gdy określone w niej przesłanki zaistnieją łącznie, a zatem chodzi tu o określony rodzaj przepisów postępowania administracyjnego złamanych przez organy administracji publicznej oraz ich istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego oddziaływania na wynik sprawy naruszeń prawa procesowego należy przy tym rozumieć prawdopodobieństwo ich oddziaływania na treść decyzji czy postanowienia. Art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, w której gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia prawa procesowego, to rozstrzygnięcie sprawy mogło być inne.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnosiły się wyłącznie do zagadnień omówionych powyżej oraz kwestii zgodności z prawem niezastosowania w postępowaniu administracyjnym trybu współdziałania organów, a zatem przy braku zasadności tak postawionych zarzutów z natury rzeczy nie mogło dojść do naruszenia wzmiankowanego art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.