Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1746/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/ Kr 1746/ 03 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Wojciech Jakimowicz ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2003r. , nr [...] w przedmiocie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 10 ( dziesięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Naczelnik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w K. udzielił T. M. i R. M. pozwolenia na budowę obejmującą "budynek jednorodzinny - segment bliźniaczy, adaptacja proj. Typowego B-0257 i zbiornik bezodpływowy o pojemności 13m3 (wg załączonego projektu typowego)" na działce położonej w K. przy ul. K. nr ewidencyjny gruntów [...]. Zobowiązano inwestora m.in. do zgłoszenia budynku do użytkowania pod rygorem zastosowania sankcji karnych z art. 59 ustawy prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Naczelnik Wydziału Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), art. 104 k.p.a., art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach publicznych (Dz. U. Nr 141, poz. 692) oraz na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) - po wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. K. (dz. [...]), postanowieniem z dnia [...] września 1998 r., znak: [...] nałożył na R. M. i T. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. K. (działka Nr [...]) w K. wskazując, że roboty te mogą być wznowione po uzyskaniu przez inwestorów - R. i T. M. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o którą należy wystąpić Wydziału Nadzoru Budowlanego w K. w terminie do dnia [...] stycznia 1999 r., z wnioskiem zawierającym następujące dokumenty:

- inwentaryzację budowlaną obiektu (bez garażu) wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą dotychczas wykonanych robót budowlanych (2 egz.),

- inwentaryzację wraz z opinią techniczną wykonanych instalacji wewnętrznych w budynku (2 egz.),

- projekt budowlany, wg którego budowa będzie kontynuowana (3 egz.).

Jednocześnie wskazano, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w określonym terminie wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że R. i T. M. realizują budowę budynku mieszkalnego przy ul. K. w K. niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 1998 r. wstrzymano roboty budowlane, a dalsze roboty przy budowie budynku mieszkalnego będą mogły być kontynuowane po uzyskaniu przez inwestorów prawomocnej decyzji na wznowienie robót budowlanych. Sprawa samowolnie dobudowanego garażu, będzie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na podstawie art. 36a ust. 1 i 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., a także na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta K. w oparciu o przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, została uchylona z urzędu ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] o wydaniu T. i R. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego, segmentu bliźniaczego, adaptacja projektu typowego B-0257 i zbiornika bezodpływowego o pojemności 15 m3 (wg zał. proj. typowego ) na działce nr [...] przy ul. K..

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że inwestorzy T. i R. M. w trakcie realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. K. w K. samowolnie odstąpili w sposób istotny od wydanego pozwolenia na budowę. Wobec realizacji budynku niezgodnie z zatwierdzonym projektem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nałożył obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (decyzja z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...]). Zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ...jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Inwestor nie złożył wniosku o wydanie zmiany decyzji, lecz samowolnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Realizacja budowy niezgodnie z warunkami zawartymi w pozwoleniu, bez wcześniej uzyskanej decyzji o zmianie decyzji skutkuje uchyleniem pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego).

Wojewoda decyzją z dnia 30 czerwca 2003 r., znak: [...] działając na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], którą udzielono T. i R. M. pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, segmentu w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. udzielił T. i R. M. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego - segmentu bliźniaczego, adaptacja proj. typowego B-0257, i zbiornika bezodpływowego o pojemności 15 m3, na działce Nr [...] (obecnie Nr [...]) przy ul. K. w K.. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], podjętą w trybie art. 36a powołanej na wstępie ustawy - Prawo budowlane, bowiem inwestorzy samowolnie w sposób istotny odstąpili od wydanego pozwolenia na budowę, a właściwy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności, wydając w tej sprawie decyzję z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...], podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

W dniu [...] grudnia 2002 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek T. i R. M. o wydanie pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. K. [...] w K.. Do wniosku załączono szereg dokumentów, w tym m.in.: inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku i przyłączy, protokół badań szczelności zbiornika na ścieki, protokół kontroli przewodów kominowych, zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2002 r., znak: [...] o wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K..

W dniu [...] maja 2003 r. Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane, wydał decyzję, którą udzielił T. i R. M. pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, segmentu w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K..

Od decyzji tej odwołał się A. B. współwłaściciel sąsiedniej działki Nr [...]. Odwołujący się podnosił, że na przedmiotowym terenie obowiązuje zakaz "budowy i lokalizacji" budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku zostało uchylone, a przed rozpoczęciem budowy skarżący wnosił zastrzeżenie do usytuowania budynku w granicy działki. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. ze względu na intensywną zabudowę granicy działki oraz na ograniczenie jego "prawa własności" do działki.

Organ odwoławczy stwierdził, że art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi m.in., że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek. Sytuacja taka ma miejsce w analizowanej sprawie, bowiem budynek mieszkalny przy ul. K. [...] w K. był przedmiotem postępowania właściwych organów nadzoru budowlanego, co poskutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. zaświadczenia z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...] o wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W zaświadczeniu tym stwierdzono, że po przeprowadzeniu postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budynek mieszkalny wraz z dobudowanym garażem, wybudowany przez T. i R. M. z odstępstwem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę na terenie posesji przy ul. K. [...] w K. nadaje się do użytkowania. W powyższym zaświadczeniu stwierdzono również, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż wybudowany obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących dla terenu, na którym został zlokalizowany oraz spełnia wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. jedn. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 ze zm.).

Z uwagi na fakt, że właściwy organ nadzoru budowlanego doprowadził przedmiotowy budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem, co zostało potwierdzone powyższym zaświadczeniem z dnia [...] grudnia 2002 r., a także ze względu na fakt, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu inwestorzy przedłożyli wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, należało uznać - w ocenie organu odwoławczego - że organ pierwszej instancji prawidłowo udzielił T. i R. M. pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, segmentu w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawa pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego rozpatrywana jest przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. Prowadzone przez organ postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ma na celu zgromadzenie dokumentów, określonych przepisami art. 56 i art. 57 Prawa budowlanego, umożliwiających organowi dokonanie oceny odnośnie spełnienia wymogów bezpieczeństwa użytkowania obiektu - zgodnie z jego przeznaczeniem - i ochrony interesów osób trzecich. W analizowanej sprawie, dokumenty przedłożone przez inwestorów potwierdzają przydatność omawianego obiektu do bezpiecznego pełnienia funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i takiej funkcji dotyczy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] maja 2003 r. Wyjaśniono, że kwestia zgodności przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była rozpatrywana przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu mającym na celu doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem, co znalazło odzwierciedlenie w zaświadczeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002 r.

Wskazano także, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie art. 36a Prawa budowlanego) nie ma ujemnego wpływu na wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, gdyż zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, właśnie w takiej sytuacji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego, po uprzednim wydaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Z kolei zarzuty strony skarżącej odnośnie usytuowania budynku w granicy działki nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, bowiem kwestia ta została przesądzona w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1993 r.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2003 r., znak: [...] złożył A. B. podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i wnosząc o uchylenie tej decyzji.

Skarżący wskazał, że pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w granicy jego działki nr [...] jest brakiem poszanowania mienia skarżącego, albowiem jego działka traci w wyniku zaskarżonej decyzji swoją funkcję budowlaną i ze względu na ograniczony dostęp światła nie nadaje się na cele rolnicze i jest zasadniczym ograniczeniem prawa własności. Skarżący podniósł, że na przedmiotowym terenie (między innymi w granicy między działkami nr [...] i [...]) obowiązuje zakaz budowy i lokalizacji budynków mieszkalnych za wyjątkiem budownictwa skoncentrowanego, na terenie tym obowiązuje plan realizacyjny o zabudowie bliźniaczej, a ponadto brak jest pozwolenia na budowę.

Skarżący wniósł o przywrócenie jego działce - nr ewidencyjny [...], pierwotnej wartości i przydatności do celów w jakich została nabyta wskazując, że w obronie swojego mienia wyczerpał drogę postępowania administracyjnego, a także proponował polubowne załatwienie sprawy, tj. prosił o działkę zastępczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. B. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Wojewody z dnia 30 czerwca 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], którą udzielono T. i R. M. pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, segmentu w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K. oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r, sygn. akt: FSK 2326/04).

Postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę regulują przepisy art. 50-60 Prawa budowlanego. Postępowanie to - o ile nie stanie się bezprzedmiotowe - kończy się albo wydaniem decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Pozwolenie na budowę obejmującą "budynek jednorodzinny - segment bliźniaczy, adaptacja proj. Typowego B-0257 i zbiornik bezodpływowy o pojemności 13m3 (wg załączonego projektu typowego)" na działce położonej w K. przy ul. K. nr ewidencyjny gruntów [...] zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. na mocy decyzji z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...]. Pozwolenie to obowiązywało do czasu jego uchylenia na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., znak: [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta K..

Stwierdzenie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę uzasadniało zatem w pierwszej kolejności podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W aktach sprawy brakuje postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, ale z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. K. (dz. [...]) zostało wydane w dniu [...] września 1998 r, znak: [...].

Realizując dyspozycję art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 cyt. ustawy, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Naczelnik Wydziału Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, póz. 414 ze zm.) wydał decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] na mocy której nałożył na R. M. i T. M. obowiązek uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. K. (działka Nr [...]) w K. wskazując, że roboty te mogą być wznowione po uzyskaniu przez inwestorów - R. i T. M. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o którą należy wystąpić Wydziału Nadzoru Budowlanego w K. w terminie do dnia [...] stycznia 1999 r., z wnioskiem zawierającym następujące dokumenty: inwentaryzację budowlaną obiektu (bez garażu) wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą dotychczas wykonanych robót budowlanych (2 egz.), inwentaryzacje wraz z opinią techniczną wykonanych instalacji wewnętrznych w budynku (2 egz.), projekt budowlany, wg którego budowa będzie kontynuowana (3 egz.).

Obowiązkiem organu administracji - określonym w art. 51 ust. 1a i ust. 2 Prawa budowlanego było bądź to wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy został wykonany obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bądź to - w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponadto w decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., znak: [...] wskazano, że w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w określonym terminie wydana zostanie decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, a dalsze roboty przy budowie budynku mieszkalnego będą mogły być kontynuowane po uzyskaniu przez inwestorów prawomocnej decyzji na wznowienie robót budowlanych.

Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji - zgodnie z którym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek, nie może być wykładany wyłącznie literalnie w oderwaniu od treści art. 51 ust. 1-2 Prawa budowlanego, jak to uczyniły organy obydwu instancji. Wykładnia taka mogłaby bowiem prowadzić do wniosku, iż nawet wtedy, gdy dotychczasowe postępowanie zakończyło się decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, dopuszczalna byłaby legalizacja inwestycji poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Wniosek taki byłby sprzeczny nie tylko z zasadami logiki, lecz również z celem postępowania legalizującego realizację inwestycji. Celem tym jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a nie sankcjonowanie stanu niezgodnego z prawem, którego wyrazem jest nakaz zaniechania dalszych robót bądź nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pomiędzy obowiązkiem rozbiórki budynku a pozwoleniem na jego użytkowanie zachodzi oczywista sprzeczność, a w konsekwencji udzielenie na podstawie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie (choćby w inny niż dotychczas sposób) budynku objętego obowiązkiem rozbiórki orzeczonym ostateczną decyzją jest niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2004 r., II SA/Kr 537/00, publ.: ONSAiWSA z 2005 r., nr 2, poz. 31). Wniosku, iż dopuszczalna byłaby legalizacja inwestycji poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nawet wtedy, gdy dotychczasowe postępowanie zakończyło się decyzją nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części nie znajdowałby również uzasadnienia w wykładni systemowej cytowanego przepisu. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi bowiem element regulacji szerszego postępowania legalizującego m.in. w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, określonego w art. 50-60 Prawa budowlanego.

Do kolejnego etapu postępowania legalizującego istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę organ administracji mógł zatem przejść dopiero po uzyskaniu przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Z akt sprawy i stanowiska organu administracji prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nie została wydana. Kontynuowanie postępowania legalizacyjnego było w tym stanie rzeczy niedopuszczalne, a w sytuacji wystąpienia przez inwestorów z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku organ administracji winien był zawiesić postępowanie w tej sprawie do czasu wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych albo ostatecznej decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa stanowisko organów administracji, iż podstawę kontynuowania procedury legalizacyjnej i prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku mogło stanowić zaświadczenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...] o wykonaniu określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić należy, że nie jest dopuszczalne utożsamianie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych z pozwoleniem na użytkowanie obiektu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pozwolenie na wznowienie robót budowlanych nie jest równoznaczne z pozwoleniem na użytkowanie obiektu wykonanego z odstępstwem od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1332/04, LEX nr 179070). Warto wreszcie zasygnalizować - w kontekście zarzutów skarżącego i stanowiska organu odwoławczego - że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o którym mowa w art. 55 Prawa budowlanego, nie zwalnia od obowiązku posiadania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r., IV SA 1022/97, LEX nr 47805).

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały zatem wydane przedwcześnie w wyniku wadliwej wykładni art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Ponadto należy wskazać na uchybienia dotyczące ustalenia katalogu stron postępowania w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w sprawie i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium tego postępowania. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ administracyjny nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie (wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r, l SA/Lu 684/97, niepublikowane). Organ administracji powinien przy tym uzasadnić, dlaczego określone podmioty traktuje jako strony postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tego nie uczyniono. Ze znajdujących się w aktach sprawy map ewidencyjnych wynika, że z przedmiotową nieruchomością nr [...] (dawniej nr [...]) położoną w K. przy ul. K. sąsiadują nieruchomości: nr [...] (ulica K.), nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Tymczasem wypis z rejestru gruntów (k. 1-14) nie obejmuje działki nr [...], a zatem nie ustalono osób mających tytuł prawny do tej nieruchomości, a w konsekwencji nie zapewniono im udziału w sprawie. Z wypisu z rejestru gruntów wynika także, że współwłaścicielami działki nr [...] są A. B. oraz D. B.. W sytuacji, gdy D. B. nie doręczono pierwszego pisma w sprawie, tj. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, gdyż przesyłka zawierająca to zawiadomienie powróciła z adnotacją "mieszkanie zamknięte - awizowano", obowiązkiem organu administracji było wyjaśnienie powodu nieodebrania przesyłki przez adresata i w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego w tym zakresie - doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania adresatowi, bądź też ustalenie kręgu następców prawnych po D. B.. Tymczasem organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia wskazanego postępowania wyjaśniającego przesłał wydaną przez siebie decyzję jedną przesyłką adresowaną łącznie do A. i D. B., a organ drugiej instancji w ogóle nie kierował decyzji do D. B.. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły przy tym przyczyn pominięcia D. B. jako strony postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a i 1c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 30 czerwca 2003 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2003 r, znak: [...] w przedmiocie udzielenia T. i R. M. pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, segmentu w zabudowie bliźniaczej, wybudowanego na działce Nr [...], położonej przy ul. K. [...] w K..

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).