Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1631/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005r. sprawy ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia realizacji uprawnień abonentów oddala skargę


UZASADNIENIE

A. S.A. w W. (dalej sieci A. lub strona skarżąca) w piśmie z [...] grudnia 2003r. skierowanym do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej Prezes URTiP) wystąpiły "o odroczenie obowiązku realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania numeru". Powołując się na art. 44 ust. 2 ustawy z 21 lipca 2002r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), określanej dalej skrótem p.tel. wniosły o:

1. zawieszenie na okres 32 miesięcy od dnia wydania decyzji realizacji uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru w sieci (chodzi o numer w sieci tego samego operatora w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności),

2. zawieszenie na okres 32 miesięcy od dnia wydania decyzji realizacji uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru w sieci przy zmianie operatora świadczącego usługi.

Wniosły również o zawieszenie postępowania administracyjnego w powyższym zakresie do czasu wydania na podstawie art. 88 p.tel. rozporządzenia wykonawczego określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne, jakie powinna spełniać stacjonarna publiczna sieć telefoniczna oraz poszczególne urządzenia w tej sieci, w szczególności centrala, jak również do czasu wydania rozporządzenia na podstawie art. 43 ust. 4 p.tel. określającego warunki korzystania z uprawnień przez abonentów publicznej sieci telefonicznej (zwanej dalej p.s.t.).

Sieci A. podniosły, że jako operator p.s.t. obowiązane są zapewnić techniczne możliwości dla realizacji uprawnień abonentów, m.in. w zakresie zachowania przydzielonego numeru w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby, miejsca prowadzenia działalności, przy zmianie operatora świadczącego usługi oraz zapewnić korzystanie z tych uprawnień. Obowiązki te wynikają z art.44 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 i 2a p.tel. W świetle tych przepisów, operator świadczący usługi telefoniczne jest obowiązany zapewnić techniczne możliwości dla realizacji uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43, a w przypadku gdy możliwości takie istnieją – zapewnić abonentowi korzystanie z tych uprawnień (art. 44 ust. 1 p.tel.). Z kolei art. 43 stanowi, że abonent publicznej sieci telefonicznej może żądać zachowania przydzielonego numeru, co najmniej na obszarze strefy numeracyjnej sieci tego samego operatora, w przypadku zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności (ust. 2). Natomiast abonent stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej może żądać zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi. W przypadku numerów mających powiązanie z danym obszarem, uprawnienie to ogranicza się do obszaru strefy numeracyjnej. Do udostępnienia numeracji pomiędzy operatorami, związanego z wykonywaniem niniejszego uprawnienia, stosuje się art. 101 ustawy (ust. 2a).

Jednak, zdaniem A., możliwości techniczne sieci A. nie pozwalają na realizację w/w uprawnień abonentów związanych z usługą przenośności numeru. Sieć ta działa w oparciu o sprzęt telekomunikacyjny firmy [...] oraz [...]. System komutacyjny bazuje na centralach cyfrowych [...] i [...], na których zmieniono oprogramowanie. Obecna wersja oprogramowania jest w fazie testów. Dzięki nowemu oprogramowaniu zostanie stworzona platforma pozwalająca na implementację nowych usług i funkcjonalności, takich jak m.in. usługa przenośności numeru (NP). Obecnie usługa NP nie została jeszcze przystosowana w skali globalnej. W sytuacji A., przewidywany czas wdrożenia technicznych możliwości dla realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania przydzielonego numeru wynosi około 32 miesiące. Przewidywany szacunkowy czas na wprowadzenie usługi NP zależy od określenia w przepisach wykonawczych do p.tel. wytycznych opisujących zasadę działania usługi, jak i wymagania techniczno-eksploatacyjne sieci oraz poszczególnych jej urządzeń. Prace nad rozporządzeniami wykonawczymi z art. 88 p.tel. oraz w odniesieniu do przenośności numeru przy zmianie operatora – na podstawie art. 43 ust. 4 p.tel. toczą się, jednak akty te nie zostały dotąd opublikowane.

W toku postępowania administracyjnego Prezes URTiP odmówił prawomocnie zawieszenia postępowania w sprawie uprawnień abonentów sieci A. do zachowania numeru w sieci, przewidzianych w art. 43 ust. 2 p.tel. oraz uprawnień do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, przewidzianych w art. 43 ust. 2a p.tel. (por. postanowienie organu z [...] marca 2004r. oraz postanowienie z [...] maja 2004r., którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] marca 2004r., które nie było skarżone do sądu administracyjnego).

Rozpoznając natomiast sprawę merytorycznie Prezes URTiP wydał dnia [...] maja 2004r. decyzję nr [...], którą na podstawie przepisów art. 43 ust. 2 i 2a, art. 44 i art. 111 ust. 1 p.tel., odmówił zawieszenia realizacji uprawnień abonentów A., w zakresie zachowania przydzielonego numeru w sieci tego operatora (A.), o których mowa w art. 43 ust. 2 p.tel. oraz zawiesił do [...] grudnia 2004r. realizację uprawnień abonentów A., w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, o których mowa w art. 43 ust. 2a p.tel.

Jednocześnie organ określił termin przystosowania sieci A. do realizacji uprawnień abonentów tego operatora, określonych w art. 43 ust. 2a p.tel., na dzień [...] grudnia 2004r.

Cytując treść w/w art. 44 ust. 1 p.tel., jak również art. 44 ust. 2 p.tel., który stanowi, że prezes URTiP, na wniosek operatora sieci telefonicznej może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnienia w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem, organ wskazał w szczególności, że przeszkody natury technicznej do zachowania przydzielonego numeru wewnątrz sieci operatora mogą wystąpić w przypadku abonentów przyłączonych do central analogowych. Tymczasem sieć A., jako sieć cyfrowa, posiada możliwość zachowania przydzielonego numeru wewnątrz tej sieci. Zatem żądanie przedstawione w pkt 1 wniosku nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie występują przeszkody natury technicznej uniemożliwiające realizację uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru w sieci.

Brak możliwości technicznych dla realizacji uprawnień abonenta, dotyczących zachowania przydzielonego numeru występuje jedynie przy zmianie operatora. Jednak, zdaniem organu, zakreślone przez A. terminy wdrożenia poszczególnych rozwiązań, umożliwiających zachowanie numeru przy zmianie operatora, są zbyt odległe, by do ich upływu zawieszać uprawnienia abonentów przewidziane w ustawie. Zawieszenie uprawnień do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora do [...] grudnia 2004r. umożliwi dostosowanie możliwości technicznych sieci do realizacji tych uprawnień.

We wniosku "o ponowne rozpatrzenie sprawy odroczenia obowiązku realizacji uprawnień abonentów w zakresie zachowania numeru" sieci A. sprzeciwiły się w/w decyzji organu i wniosły o zawieszenie uprawnień abonenckich zgodnie z wnioskiem z [...] grudnia 2003r.

Prezes URTiP nie uwzględnił tego wniosku i decyzją z [...] lipca 2004r. nr [...], powołując się m.in. na przepisy art. 43 ust. 2 i 2a, art. 44 i art. 111 ust. 1 p.tel., utrzymał w/w pierwszoinstancyjną decyzję z [...] maja 2004r. w mocy. Podkreślił, że stosownie do art. 44 ust. 2 p.tel. jedyną przesłanką do zawieszenia lub ograniczenia realizacji uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 p.tel., jest brak możliwości technicznych sieci do realizacji tych uprawnień. W wyniku analizy metod technicznych mających zastosowanie przy realizacji uprawnień abonentów do zachowania numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi ustalił, że realizacja tych uprawnień jest możliwa przy wykorzystaniu jednej z następujących metod:

1. OR-Onward Routing (Call Forwarding)

2. CDB- Call Drop Back (Call Drop)

3. QoR-Query on Release

4. ACO- All Call Query

Dwie pierwsze metody wymagają regulacji rynku międzyoperatorskiego w zakresie ujednolicenia zasad wymiany sygnalizacji SS7, w tym implementacji protokołu SS7 ISUPv2 w całej sieci telekomunikacyjnej. Brak tego protokołu uniemożliwia właściwe rozliczanie połączeń międzyoperatorskich. Niezbędne jest również wzajemne (międzyoperatorskie) ustalenie kryteriów realizacji tej usługi w oparciu o przekierowywanie połączeń.

Dwie ostatnie metody wymagają istnienia w sieci telekomunikacyjnej scentralizowanej bazy danych numerów przeniesionych oraz połączenia z tą bazą wszystkich operatorów publicznych sieci telefonicznych. Rozwiązanie takie wymaga ujednolicenia zasad sygnalizacji, a także ustalenia kryteriów realizacji tej usługi w oparciu o centralną bazę danych numerów przeniesionych. W opinii Prezesa URTiP zastosowanie metody posługującej się usługą przekierowywania połączeń (tzw. Onward Routing) jest obecnie niemożliwe, gdyż nie wszystkie sieci telekomunikacyjne mają zaimplementowaną sygnalizację ISUP-2, której brak uniemożliwia właściwe rozliczanie połączeń międzyoperatorskich. Z kolei tzw. All Call Query jest metodą posługującą się scentralizowaną bazą danych numerów przeniesionych. Jednakże obecnie obowiązujące regulacje w zakresie wymagań technicznych sieci telekomunikacyjnych nie określają wymagań jakie powinna spełniać sieć telekomunikacyjna w zakresie współpracy z bazą danych oraz zasad adresowania dla potrzeb routingu.

Zdaniem Prezesa URTiP, art. 88 ust. 2 i 3 p.tel. nie stanowi obowiązkowej podstawy do regulacji wymagań technicznych w sieci operatorów. Delegacja z tego przepisu jest fakultatywna i dotyczy określenia dodatkowych wymagań dla urządzeń telekomunikacyjnych lub szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń i sieci telekomunikacyjnych. Nie można więc mówić o braku regulacji w tym zakresie, która uzasadniałaby bierność operatorów, gdyż podstawowe wymagania, jakie powinny spełniać urządzenia telekomunikacyjne, zostały określone w art. 88 ust. 1 p.tel.

Sieci A. posiadają techniczne możliwości do zachowania numeru wewnątrz swojej sieci. Sieć cyfrowa posiada bowiem możliwość zachowania przydzielonego numeru wewnątrz sieci, np. metodą Onward Routing (Call Forwarding). Możliwe jest więc zapewnienie zachowania przydzielonego numeru strefowego w sieci A. Nie występują przeszkody techniczne uniemożliwiające realizację uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru w sieci.

Brak takich możliwości występuje jedynie przy zmianie operatora. Uzasadnia to zawieszenie realizacji uprawnień abonentów w tym zakresie, jednak wyłącznie na czas niezbędny do przeprowadzenia przez operatora stosownych czynności umożliwiających abonentom korzystanie z ustawowych uprawnień. Zakreślone przez A. terminy w tym względzie (niespełna 3 lata) są zbyt odległe i stanowią poważne ograniczenie dla realizacji ustawowych uprawnień abonentów. Dodatkowo zostały oparte na własnych szacunkach przez co tracą walor obiektywizmu. Zawieszenie uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora do [...] grudnia 2004r. umożliwi operatorowi dostosowanie możliwości technicznych sieci do realizacji tych uprawnień.

Brak rozporządzenia wykonawczego nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Sieci A. zaskarżyły powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "w części określającej termin zawieszenia realizacji uprawnień abonentów(...), o których mowa w art. 43 ust. 2a (...)" p.tel. oraz "w części zobowiązującej skarżącego do przystosowania eksploatowanej przez niego sieci telekomunikacyjnej do realizacji w/w uprawnień abonentów w tym terminie, tj. do [...] grudnia 2004r.".

Zdaniem strony skarżącej, w stosunku do w/w decyzji w zaskarżonej części, zachodzi przyczyna nieważności z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i trwały charakter tej niewykonalności. Określono w niej bowiem termin przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów określonych w art. 43 ust. 2a p.tel., nie wiadomo natomiast na czym ma polegać to przystosowanie, gdyż nie wynika z prawa powszechnie obowiązującego, zaś w decyzji wskazano w języku angielskim cztery alternatywne metody, których jednocześnie zastosować nie sposób, natomiast wybór jednej z nich nie gwarantuje realizacji przedmiotowych uprawnień, albowiem takiego samego wyboru muszą dokonać inni operatorzy, na co strona skarżąca nie ma wpływu. Nadto decyzja została wydana:

a) z naruszeniem art. 44 ust. 2 p.tel. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, polegające na:

- zawieszeniu realizacji uprawnień abonenckich określonych w art. 43 ust. 2a p.tel. z przyczyn niezależnych od strony skarżącej, związanych z funkcjonalnością sieci innych operatorów, podczas gdy przesłanką zawieszenia tych uprawnień jest brak technicznych możliwości sieci strony skarżącej, które to możliwości można będzie ocenić, kiedy znane będą wymagania techniczne, jakie sieć ta powinna spełniać,

- określeniu harmonogramu (terminu) przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonenckich określonych w art. 43 ust. 2a p.tel., gdy nie wiadomo jakie wymagania techniczne sieć ta powinna spełniać.

b) z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przez rozstrzygniecie sprawy i wydanie decyzji mimo obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu – albowiem rozstrzygnięcie to zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, polegającego na konieczności wskazania metody przystosowania sieci do realizacji uprawnień abonentów z art. 43 ust. 2a p.tel. przez wydanie rozporządzenia na podstawie art. 88 ust. 3 ustawy, określającego wymagania techniczne i eksploatacyjne, do których strona skarżąca powinna dostosować eksploatowaną sieć, w celu realizowania uprawnień abonentów z art. 44 ust. 1 i 43 ust. 2a p.tel.

- art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, przekroczenie granic jego swobodnej oceny i przez to określenie terminu zawieszenia obowiązków A. wykonywania w/w uprawnień abonentów, mimo braku podstaw umożliwiających prawidłowe ustalenie okresu niezbędnego do przystosowania sieci telekomunikacyjnej, zgodnie z art. 44 ust. 2 p.tel. i rozstrzygnięcie sprawy.

W konkluzji strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w zaskarżonej części. Podniosła m.in., że nie ma możliwości samodzielnego wyboru metody technicznej, której wdrożenie do sieci zapewni realizację uprawnień abonentów do zachowania numeru przy zmianie operatora świadczącego usługę. Zapewnienie możliwości wykonywania przez abonentów uprawnień do zachowania numeru, w zakresie określonym w art. 43 ust. 2a ustawy, wymaga bowiem implementowania w sieciach telekomunikacyjnych operatorów jednolitej sygnalizacji – innej niż ta, która została wdrożona do sieci A. na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Wskazane przez organ metody techniczne realizacji uprawnień abonentów wymagają w szczególności regulacji rynku telekomunikacyjnego w zakresie ujednolicenia zasad wymiany sygnalizacji między operatorami. Zdaniem A., organ potwierdził brak możliwości technicznych strony, zapewniających realizację uprawnień abonentów, o których mowa w art. 43 ust. 2a oraz wyjaśnił, iż do realizacji tych uprawnień konieczne jest zastosowanie jednolitej metody implementacji niezbędnej w tym celu funkcjonalności sieci telekomunikacyjnych eksploatowanych przez wszystkich operatorów, a zatem, że podjęcie implementacji wybranej przez stronę metody przystosowania sieci nie wystarczy do wykonania ww. obowiązków ustawowych. Z przepisów nie wynika, jaka sygnalizacja powinna być implementowana przez stronę skarżącą do eksploatowanej przez nią sieci, aby zapewnić przenoszalność numerów pomiędzy sieciami operatorów. W szczególności nie zostało wydane rozporządzenie w wykonaniu delegacji z art. 88 ust. 3 p.tel. Z art. 44 ust. 2 p.tel. wynika, że termin zawieszenia wykonania obowiązków operatora powinien rozpoczynać bieg w okolicznościach, gdy jest operatorowi znany sposób, w jaki ma dostosować sieć do wymagań prawa. Tymczasem organ wydał decyzję o terminie zawieszenia obowiązku strony do wykonywania uprawnień abonentów z art. 43 ust. 2a p.tel., mimo że w dniu rozstrzygnięcia nie istniała określona metoda, rodzaj sygnalizacji sieci, której implementacja w sieciach eksploatowanych przez wszystkich operatorów, zapewniłaby przystosowanie jego sieci do realizacji w/w uprawnień abonentów. Przyjęcie jednej z metod wskazanych przez organ nie umożliwi wykonywania uprawnień abonentów w przypadku, gdy inni operatorzy wybiorą inną metodę – a to wobec braku regulacji z art. 88 ust. 3 p.tel.

Decyzja była zatem niewykonalna, albowiem określono termin przystosowania sieci A. do realizacji uprawnień abonenckich z art. 43 ust. 2a p.tel., nie wiadomo natomiast na czym ma polegać owo przystosowanie.

Decyzja narusza też art. 44 ust. 2 p.tel., gdyż "termin zawieszenia obowiązków wykonywania uprawnień abonentów oraz przystosowania sieci(...)" określono po uwzględnieniu przyczyn niezależnych od strony oraz bez podstawy faktycznej niezbędnej do ustalenia wymagań sieci oraz terminu potrzebnego na jej przystosowanie.

W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Według organu zarzut niewykonalności decyzji, opierający się na twierdzeniu, że organ obowiązany jest wskazać nie tylko termin dostosowania sieci do wymagań technicznych, ale i metody tego dostosowania, które powinny być wykazane normatywnie, pozostaje w oderwaniu od treści art. 44 ust. 2 p.tel. i pozostałych przepisów tej ustawy. Sposoby osiągnięcia celu z art. 43 p.tel. (realizacja uprawnień abonentów) ustawodawca pozostawił uznaniu operatora, dając mu swobodę wyboru metod mających stworzyć techniczne możliwości korzystania z uprawnień abonenckich. Wyboru metody dokonuje operator w oparciu o własne rozeznanie. To, że metody takie nie zostały wskazane aktem normatywnym, nie oznacza, że obiektywnie nie istnieją. Rola, jaką Prezes URTiP może odegrać w sprawie ewentualnego ustalenia przez operatorów wspólnych im metod wykonywania obowiązków, jest rolą pomocniczą. Organ może być gospodarzem spotkań w tym względzie. Według organu, stronie skarżącej nie są obce sposoby i terminy związane z technicznymi aspektami przenoszalności numerów. Wynika to z faktu wskazania 32-miesiecznego okresu na wdrożenie rozwiązań dostosowawczych sieci do wymagań technicznych. Nadto strona skarżąca podjęła już działania w tym kierunku, co przeczy zarzutowi niewykonalności decyzji.

Jedyną podstawą wydania decyzji z art. 44 ust. 2 p.tel. są przyczyny tkwiące w braku możliwości technicznych sieci operatora zapewnienia realizacji uprawnień abonenckich. Według organu, strona skarżąca zmierza do wykazania, że odpowiedzialność za nieistnienie w jej sieci takich możliwości obciąża innych operatorów, których sieci odbiegają parametrami od sieci strony, a także organy Państwa, które nie ustalają wymagań technicznych. Jednak argumentacja ta nie ma znaczenia, gdyż przesłanką rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu nie są przyczyny braku technicznych możliwości sieci, a sam fakt braku takich możliwości.

Wybór środków służących zapewnieniu abonentom możliwości zachowania numerów przy zmianie operatora, pozostawiono operatorom. Nieistnienie normy prawa w tym zakresie nie stanowi o niemożliwości zapewnienia przenoszalności numerów. Zakreślony w decyzji sześciomiesięczny okres zawieszenia realizacji w/w uprawnień jest wystarczająco długi i umożliwia ewentualne porozumienie się z innymi operatorami, jak i samo zaimplementowanie wybranej metody. Termin ten ma jednocześnie charakter dyscyplinujący i mobilizujący, zwłaszcza że w/w regulacja prawna dotycząca prawa abonentów do zachowania numeru obowiązuje od 1 października 2003r. Organ podkreślił też brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego oraz zaprzeczył twierdzeniom strony wskazującej na naruszenie przepisów postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu faktycznego i prawnego z daty podjęcia tych aktów lub czynności, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Skarga, analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych, podlega oddaleniu, gdyż Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa.

Wymaga podkreślenia, że sieci A. zaskarżyły w/w decyzję organu z [...] lipca 2004r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2004r. jedynie w części, w której rozstrzyga ona o zawieszeniu do [...] grudnia 2004r. realizacji uprawnień abonentów strony, w zakresie zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, o których mowa w art. 43 ust. 2a p.tel. oraz określa termin przystosowania sieci do realizacji tych uprawnień. Zatem tylko ta część rozstrzygnięcia organu podlega kontroli sądu, gdyż w pozostałym zakresie, wobec niezaskarżenia, stało się ono prawomocne w administracyjnym toku instancji.

Podstawę materialnoprawną zawieszenia lub ograniczenia zakresu określonych uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43 p.tel. (w brzmieniu przepisów tej ustawy na dzień podjęcia zaskarżonej decyzji) stanowi przepis art. 44 ust. 2 p.tel. Zgodnie z tym przepisem Prezes URTiP, na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnień w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem. Użycie w tym przepisie sformułowania "może w drodze decyzji/.../ zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji określonego uprawnienia /.../" oznacza, że zawieszenie to lub ograniczenie na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, jak każde inne, ale zakres tej kontroli jest ograniczony – Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można mu postawić zarzutu dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej.

W ocenie Sądu kwestionowane przez sieci A. rozstrzygniecie organu odpowiada powyższym kryteriom. Organ wyjaśnił jego motywy, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja (por. też odpowiedź na skargę) jest wyczerpująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocenę w świetle zastosowanych przepisów ustawy.

Można jedynie dodać, że wykonanie przez operatora sieci telekomunikacyjnej obowiązku zapewnienia technicznych możliwości dla realizacji uprawnień abonenta, o których mowa w art. 43 p.tel. (w tej sprawie chodzi ostatecznie o uprawnienie określone w ust. 2a tego przepisu – czyli prawo żądania zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi oraz o harmonogram przystosowania sieci do realizacji tego uprawnienia, gdyż tylko w tym zakresie w/w decyzja organu stała się przedmiotem sporu między organem a stroną skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym), jest uwarunkowane stanem sieci. Przepisy tego artykułu ustanawiają podstawę roszczeń abonentów w sprawach przyznanych im w tych przepisach uprawnień. Art. 44 ust. 1 p.tel. modyfikuje jednak dyspozycje wynikające z art. 43 tej ustawy poprzez dookreślenie obowiązków operatora związanych z wykonywaniem żądań abonentów opartych na tych przepisach. Przede wszystkim nakłada na operatora obowiązek zapewnienia w swojej sieci technicznych możliwości realizacji uprawnień abonenta związanych m.in. ze zmianą operatora świadczącego usługi (tj. zaspokojenia w tej sytuacji żądania zachowania przydzielonego numeru). Dysponowanie przez operatora technicznymi możliwościami sieci w rozumieniu art. 44 ust. 1 p.tel. należy postrzegać jako warunek podjęcia i prowadzenia działalności gospodarczej na rynku usług telekomunikacyjnych. Operator, który takich technicznych możliwości nie zapewnia nie jest w stanie gwarantować realizacji ustawowych uprawnień abonentów przewidzianych w art. 43 p.tel. Podważa to z kolei zdolność tego operatora do prowadzenia działalności gospodarczej w sferze usług telekomunikacyjnych. Jedynie zawieszenie lub ograniczenie zakresu realizacji tych uprawnień przez Prezesa URTiP, na wniosek zainteresowanego operatora, uchyla bezprawność odmowy ich realizacji z powodu braku możliwości technicznych sieci operatora. Zawieszenie realizacji (lub ograniczenie) uprawnień zwalnia bowiem operatora z obowiązku wykonywania zawieszonych uprawnień. Podejmując decyzję w tym zakresie Prezes URTiP obowiązany jest zbadać i ocenić techniczne możliwości sieci operatora i może odmówić zawieszenia uprawnień albo ustalić krótszy termin zawieszenia niż wnioskowany, jeżeli uzna, że operator może w krótszym terminie dostosować sieć do wymogów ustawy. Przepis art. 44 ust. 2 p.tel. dopuszcza bowiem szeroki zakres uznania organu co do wyłączenia obowiązków operatora przewidzianych w art. 43 p.tel. przez ich zawieszenie lub ograniczenie. Jednak decyzja w tym względzie winna uwzględniać przede wszystkim, że to na operatorze spoczywa obowiązek zapewnienia technicznych możliwości swojej sieci dla realizacji w/w uprawnień abonentów, zaś pochodną tego obowiązku jest prawo abonentów korzystania z tych uprawnień – gwarantowanych przepisami ustawy. Uprawnienia te należy traktować jako zasadę, zaś ich wyłączenie w drodze zawieszenia lub ograniczenia, jako okoliczność wyjątkową. Zatem termin tego zawieszenia, aczkolwiek zależny od stanu technicznego sieci, nie może być zbyt długi. Inaczej prowadzić będzie do faktycznego unicestwienia tych uprawnień i nie da się pogodzić z zasadą bieżącej ich realizacji wynikającą z art. 44 ust. 1 p.tel. w zw. z art. 43 ust. 2 i 2a tej ustawy. W tym sensie okres zawieszenia, który musi być ograniczony terminem, winien być ustalony w sposób wyraźny, jednak jego zakończenie nie może być uzależnione od przyszłych działań operatora i ich efektów. W szczególności niedopuszczalne jest wydanie decyzji zawieszającej (lub ograniczającej) uprawnienia do momentu, w którym operator dostosuje swoją sieć do wymagań ustawy (por. S. Piątek – Prawo telekomunikacyjne Komentarz, C.H. Beck W-Wa 2001, str. 365 i nast.).

Reasumując tę część rozważań, Sąd wskazuje na brak podstaw, żeby z treści art. 44 ust. 1 wywodzić, że obowiązek realizacji omawianych uprawnień abonentów zachodzi tylko wtedy, gdy występują techniczne możliwości pozwalające na realizację uprawnień. Jeżeli nie ma możliwości technicznych, to operator świadczący usługi telefoniczne jest obowiązany do zapewnienia takich technicznych możliwości, a jeżeli już są – to jest obowiązany zapewnić abonentom korzystnie z tych uprawnień. Możliwość zawieszenia lub ograniczenia realizacji uprawnień abonentów na wniosek operatora i tyko na czas określony, z jednoczesnym określeniem harmonogramu przystosowania sieci do realizacji uprawnień, przewidziana w art. 44 ust. 2 p.tel., jest potwierdzeniem nałożenia tego obowiązku na operatora, który nie może zwolnić się od niego, powołując się na uwarunkowania prowadzonej działalności, w tym na brak porozumienia z innymi operatorami.

W świetle powyższego nie ma uzasadnionych powodów, aby kwestionować zaskarżone rozstrzygnięcie co do terminu zawieszenia omawianych uprawnień do końca 2004r. (to jest na okres ok. pół roku, licząc od daty decyzji). Organ poparł je analizą przesłanek, którymi się kierował, w tym podał przy użyciu jakich metod jest technicznie możliwa realizacja uprawnień abonentów do zachowania numeru przy zmianie operatora. Wskazał też na warunki wdrożenia tych metod w życie. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła argumentacji i dowodów podważających stanowisko organu – przykładowo specjalistycznych ekspertyz czy opinii na temat technicznych możliwości sieci. Zatem organ miał prawo uznać, że postulowany przez stronę termin zawieszenia realizacji uprawnień wynika wyłącznie z własnych szacunków, przez co pozbawionych walorów obiektywizmu. Brak w aktach materiałów, które pozwalałyby na weryfikację stanowiska strony skarżącej co do potrzeby innego, niż przyjął organ, terminu zawieszenia uprawnień.

Niezasadna jest też argumentacja strony utrzymującej, że nie wiadomo na czym ma polegać przystosowanie sieci do realizacji przedmiotowych uprawnień, skoro strona sama postuluje termin tego przystosowania, tyle że dłuższy (niespełna trzyletni). Zatem osią sporu w tej sprawie jest nie tyle sposób przystosowania sieci, co termin tego przystosowania. Jednak zagadnienie tak postawione należy do obszaru uwarunkowań prowadzonej przez operatora działalności gospodarczej, w tym ponoszonych na tę działalność nakładów oraz współpracy (porozumień) z innymi operatorami celem zapewnienia sieci kompatybilności w systemie telekomunikacyjnym. Uwarunkowania te nie mogą stać się przeszkodą dla realizacji ustawowych uprawnień abonentów, gdyż rzeczą operatora jest takie prowadzenie swojej działalności, żeby była ona zgodna z wymogami ustawy (p.tel.) Nie ma więc podstaw do stawiania na tym tle zarzutu niewykonalności decyzji. Także brak rozporządzenia wykonawczego z art. 88 ust. 3 p.tel. nie uzasadnia tego zarzutu. W świetle wymienionego przepisu, minister właściwy do spraw łączności może, w drodze rozporządzeń, określić szczegółowe wymagania techniczne i eksploatacyjne dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych, kierując się wymaganiami europejskich organizacji normalizacyjnych, a w przypadku braku takich wymagań – wymaganiami innych międzynarodowych organizacji normalizacyjnych, których Polska jest członkiem. W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić fakultatywność upoważnienia (delegacji ustawowej) do uregulowania wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń i sieci telekomunikacyjnych. Delegacja ta nie stanowi dla właściwego ministra obowiązku wydania takiego rozporządzenia (przesądza o tym użycie w tym przepisie sformułowania "może... określić"), aczkolwiek skądinąd byłoby ono pożądane dla regulacji i stabilizacji działalności w sferze telekomunikacji. Jednak wobec fakultatywności tego obowiązku, brak rozporządzenia nie może prowadzić do stwierdzenia niewykonalności decyzji z tego powodu, zwłaszcza że zasadnicze wymagania techniczne sieci wynikają z ust. 1 tego przepisu. Nadto nie wynika z przepisów ustawy zależność czy też powiązanie w/w art. 44 ust. 1 p.tel., przewidującego obowiązek operatora zapewnienia technicznych możliwości sieci, z przepisami wykonawczymi, które mogą być wydane na podstawie art. 88 ust. 3. Zresztą takiej bezpośredniej zależności być nie może, skoro ustawa nie przewidziała obowiązku ich wydania, a jedynie dopuściła taką możliwość. Dlatego słusznie organ zauważa w odpowiedzi na skargę, że art. 44 ust. 1 p.tel. stanowi sam w sobie normę prawną, nadającą się do stosowania, a to czy przez stosowne regulacje zostanie kiedykolwiek powiązany z tymi przepisami, tworząc z nimi normę prawną, nie wpływa na ocenę jego obecnego znaczenia. Zatem brak rozporządzenia wykonawczego nie może prowadzić do zaniechania bądź zawieszenia uprawnień abonentów.

Bezzasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 44 ust. 2 p.tel. przez zawieszenie – zdaniem strony skarżącej – realizacji uprawnień z przyczyn od niej niezależnych, bo "związanych z funkcjonalnością sieci innych operatorów", podczas gdy przesłanką zawieszenia jest brak technicznych możliwości sieci strony skarżącej, a te można będzie ocenić, gdy znane będą wymagania techniczne sieci. Otóż brak technicznych możliwości sieci wnioskodawcy do realizacji uprawnień abonentów stanowi wyłączną podstawę stosowania art. 44 ust. 2 – co też organ w niniejszej sprawie na wniosek strony uczynił, zaś strona nie zgodziła się tylko z terminem zawieszenia tych uprawnień. Z przepisu tego wynika też, że przesłanką rozstrzygnięcia podjętego na jego podstawie jest sam fakt braku w/w technicznych możliwości sieci operatora, a nie przyczyny tego stanu rzeczy, który to element strona skarżąca eksponuje w tej sprawie.

Organ uzasadnił ustalony w decyzji termin zawieszenia w/w uprawnień abonentów oraz termin przystosowania sieci do wymogów ustawy (harmonogram) jako wystarczający na ewentualne porozumienie się z pozostałymi operatorami, jak i na zaimplementowanie wybranej metody realizacji uprawnień. Należy tu jeszcze raz podkreślić nadrzędność tych uprawnień w procesie świadczenia usług telekomunikacyjnych.

Nie znajdują też oparcia w okolicznościach sprawy zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i pozostałych wymienionych w skardze w tym kontekście przepisów, tj. art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. Jeżeli chodzi o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przewidujący zawieszenie postępowania administracyjnego, to trzeba wiedzieć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygniecie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc tu o wyjaśnienie wątpliwości w zakresie prawnych aspektów sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. M.in. oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1996r. – ONSA 1996/4/191).

W tej sytuacji nie można uznać, że właściwy minister przez wydanie rozporządzenia na podstawie art. 88 ust. 3 p.tel. rozstrzygnąłby wiążąco o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu (tu sieci A.), gdyż ewentualnie wydałby rozporządzenie będące aktem stanowienia prawa – bez sprecyzowania w sposób indywidualny obowiązków A. – zatem niemające waloru rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wypada też w tym miejscu odnotować, że na podstawie art. 43 ust. 4 p.tel. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 8 stycznia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków korzystania z uprawnień przez abonentów p.s.t. (Dz.U. Nr 5, poz. 33 ze zm.).

Co do pozostałych zrzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, to jak już wzmiankowano, Sąd nie dopatrzył się w sprawie okoliczności, które potwierdzałyby te zarzuty. W szczególności organ dysponował wyczerpującym materiałem dowodowym i dokonał jego należytej oceny w kontekście zastosowanych przepisów prawa, obowiązujących w dacie podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.