Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2069/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 74 ust. 3a
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 października 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 995/21 w sprawie ze sprzeciwu F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.4161.139.21 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 listopada 2021 r. nr SKO.4161.139.21, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 1 października 2021 r. nr NPP.6220.6.2020 o odmowie uchylenia decyzji Burmistrza [...] z dnia 9 kwietnia 2020 r. nr NPP.6220.6.2020, odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zrealizowanego przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr [...] obręb [...] miasto [...] – i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu w/w decyzji z dnia 19 listopada 2021 r. wskazano, że w dniu 5 czerwca 2020 r. A.D. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Burmistrza [...] z dnia 9 kwietnia 2020 r., odmawiającą wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla zrealizowanego przedsięwzięcia pod nazwą: Budowa hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat. XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową i przebudową zjazdu drogowego na działkach nr [...] obręb [...] miasto [...], powołując się na zaistnienie przesłanek wznowieniowych, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2020 r. Burmistrz [...] odmówił wznowienia postępowania, wskazując, że nie prowadził postępowania środowiskowego, bowiem przedsięwzięcie zostało już zrealizowane, nie miał zatem podstaw do ustalania kręgu stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. uchyliło w/w postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchybienia proceduralne. Następnie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] wznowił postępowanie w sprawie, zaś decyzją z dnia 30 września 2020 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 9 kwietnia 2020 r. Decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. nr SKO.4161.59.20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych (organ nie dokonał oceny przesłanek wznowienia). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, oddalił sprzeciw F. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...], wniesiony od rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia 19 listopada 2020 r.

Wobec powyższego, Burmistrz [...] decyzją z dnia 1 października 2021 r. nr NPP.6220.6.2020 ponownie odmówił uchylenia decyzji z dnia 9 kwietnia 2020 r., wskazując na brak zaistnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że nie prowadził pełnej procedury środowiskowej i za stronę postępowania uznał wyłącznie inwestora. Ponadto, zgodnie – co do zasady – z jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma możliwości wydania decyzji środowiskowej dla zrealizowanego przedsięwzięcia (wyjątkiem są postępowania prowadzone na podstawie art. 48 oraz art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). W przedmiotowej sprawie inwestycja została oddana do użytkowania zgodnie z istniejącą w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r. nr 21/2016. Nie toczyło się i obecnie również nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia 19 listopada 2021 r., na skutek odwołania strony uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 1 października 2021 r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium, powołując się na art. 153 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") wskazało, że w tej sprawie Burmistrz [...] związany był wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynikającymi z wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, potwierdzającego zasadność decyzji organu odwoławczego i obowiązkiem organu pierwszej instancji było dokonanie oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) oraz wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, Burmistrz [...] nie zastosował się do wskazań Kolegium, jak i WSA w Łodzi, ponownie wydając rozstrzygnięcie uchybiające wymogom proceduralnym. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ konsekwentnie wskazuje, że nie prowadził postępowania środowiskowego w pełnym zakresie z uwagi na fakt, iż wniosek o wydanie decyzji dotyczył przedsięwzięcia zrealizowanego i wobec tego za stronę został uznany wyłącznie wnioskodawca. Tymczasem powinien był on dokonać analizy statusu A.D. jako strony postępowania środowiskowego przez pryzmat art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej w skrócie "u.i.o.ś."). Kolegium dodało, że w/w przepisie ustawodawca wprost wskazał, jakim podmiotom przysługuje status strony postępowania środowiskowego. Zgodnie z jego brzmieniem, stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się: 1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu; 2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że wyłącznie dokonanie ustaleń co do statusu A.D. jako strony w postępowaniu środowiskowym w aspekcie w/w przepisu pozwoli na uznanie, że organ odniósł się do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że również w kwestii zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. nie można uznać wyjaśnień Burmistrza [...] za prawidłowe. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem, że przesłanka nie zaistniała, ponieważ obiekt został dopuszczony do użytkowania istniejącą w obrocie prawnym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2016 r. nr 21/2016 oraz zwrócił uwagę, że nie toczyło się i obecnie również nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego obiektu. Ponadto podał, że brak jest możliwości wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia zrealizowanego i powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienione w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, z których – w jego ocenie – wynika, że decyzja środowiskowa może zostać wydana wyłącznie na potrzeby postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego m.in. w związku z legalizacją samowoli budowlanej.

Odwołując się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że Burmistrz [...] powinien był wskazać, czy doszło do wyeliminowania rozstrzygnięcia stanowiącego bezpośrednią podstawę wydania przedmiotowej decyzji środowiskowej z dnia 9 kwietnia 2020 r. Z pewnością bowiem bez wpływu na byt prawny w/w decyzji pozostaje okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia 18 marca 2015 r. nr 2014/2015. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji orzeczeń powołanych w wyroku WSA w Łodzi, co wynika jednoznacznie z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II OSK 764/16, gdzie stwierdzono, że "(...) dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej niezależnie od tego, czy dla tej inwestycji toczy się postępowanie legalizacyjne. (...) Odnośnie możliwości wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia wypowiadał się także wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Jest to stanowisko już ugruntowane i w zasadzie prezentowane jednolicie (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., II OSK 1063/15; z 27 sierpnia 2014 r., II OSK 470/13; z 6 marca 2013 r., II OSK 2147/11; z 23 maja 2014 r., II OSK 3013/12; z 14 listopada 2013 r., I OSK 1342/12 i inne). Pogląd ten nie był uzależniony od tego, czy zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne. (...)".

W ocenie Kolegium, z literalnego brzmienia art. 72 ust. 1 u.i.o.ś. wynika, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza wydanie decyzji w nim wymienionych. Decydujące znaczenie z punktu widzenia celu, jakiemu służy postępowanie środowiskowe, ma zatem rozstrzygnięcie o warunkach środowiskowych, które muszą zostać spełnione, aby umożliwić podjęcie określonej działalności. Określenie tych uwarunkowań jest celowe nie tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ale nawet po rozpoczęciu jej realizacji. Powyższe stanowisko dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, a więc kwestia tego, czy na działce inwestora jest już zrealizowana inwestycja nie powinna mieć znaczenia, gdyż rolą organu w tego typu postępowaniu jest określenie warunków środowiskowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz [...] powinien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji, a przede wszystkim zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20 i w konsekwencji wydać stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 k.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem sprzeciwu F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w którym zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wypowiadania się w przedmiocie naruszenia prawa materialnego przez organ pierwszej instancji i nie przeprowadza merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej kontroli decyzji Burmistrza [...], poprzez analizę przepisu art. 72 i art. 74 u.i.o.ś., wskazując, m.in. organowi pierwszej instancji, jakimi regułami interpretacyjnymi ma się posługiwać przy analizie przepisów tej ustawy oraz jakie ma w wyniku przeprowadzonej analizy (według ściśle wskazanych reguł) wywieść wnioski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, wskazując, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 995/21 oddalił sprzeciw.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena w/w przepisu – jak wskazuje się w orzecznictwie – może pozostawać w związku z przepisami materialnoprawnymi w zakresie, w jakim wynika z nich zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia z uwagi na jego wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18). Organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norma prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki postępowanie dowodowego nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 496/20). Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy wykazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., warunkujące jego zastosowanie.

W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że w rozpoznanej sprawie został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, którym organy rozstrzygające ponownie tę sprawę, jak i sąd administracyjny, są związane – zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Stosownie do w/w przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na tle powyższej regulacji w orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt II FSK 1221/20). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zawsze bowiem zmiana stanu prawnego będzie powodowała konieczność dokonania przez organ administracji publicznej nowych, samodzielnych ocen prawnych określonego stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 485/20).

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań tego Sądu zawartych w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r., a dodatkowo analiza załączonych akt administracyjnych pozwala na zastosowanie w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie dowodowe i wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, wymaga znacznego uzupełnienia w zakresie wskazanym przez Sąd w w/w wyroku, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, stwierdził, że trafne jest stanowisko organu odwoławczego o konieczności ustalenia, czy A.D. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r., a więc czy jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania. Sąd wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany i w zasadzie prezentowany jednolicie jest pogląd o dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia. Ponadto stwierdził, że zasadnie Kolegium wskazało na konieczność zbadania interesu prawnego A.D. w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia i zakończenia wznowionego postępowania jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że stanowisko organu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 30 września 2020 r. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro inwestycję zrealizowano, to brak jest podstaw do żądania dokumentów wymienionych w art. 74 u.i.o.ś. oraz ustalania kręgu stron na ich podstawie – uznać należy, na tle okoliczności niniejszej sprawy, za przedwczesne.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że Burmistrz [...] w dalszym ciągu nie odniósł się do zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zarzuty podniesione w sprzeciwie, wobec przedstawionej argumentacji, należy uznać za bezpodstawne. Ponadto – wbrew stwierdzeniom strony skarżącej – nie można uznać, że Kolegium dokonało wskazań co do rodzaju rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy dokonał bowiem merytorycznej oceny sprawy z uwzględnieniem wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. i w tym zakresie wskazał, jakich czynności organ pierwszej instancji w sprawie nie dokonał.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła F. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym zastosowaniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki uchylenia w całości kontrolowanej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z powodu naruszenia przez ten organ art. 72 i art. 74 u.i.o.ś., mimo że są to przepisy prawa materialnego i ich naruszenie nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis można zastosować jedynie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, powodującego niewyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych, a nie błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 8 k.p.a., poprzez uznanie za znajdujące oparcie w przepisach postępowania uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych (organ nie dokonał oceny przesłanek wznowienia postępowania), podczas gdy uchylenie przez Kolegium decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji winno zostać uznane za bezpodstawne.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów, powtarzając w większości stanowisko przedstawione w sprzeciwie do Sądu pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2022 r. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W świetle art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym i orzeka w składzie jednego sędziego.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie w/w przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną. Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób dostateczny wykazało konieczność wyjaśnienia przez Burmistrza [...] zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak już podano, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Innymi słowy – wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Spółki, która podnosi nieprawidłowe odwołanie się przez Kolegium oraz Sąd pierwszej instancji do przepisów prawa materialnego – zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji, zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego. Zauważyć należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności przez organ prawidłowego kręgu stron postępowania, w oparciu o poprawnie ustalony obszar oddziaływania planowanej inwestycji. Tym samym, przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji stanowiły kwestie formalne, tj. kwestia ustalenia, czy A.D. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r., a więc czy jest ona podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (w oparciu o art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.). Co więcej, wyjaśnienie powyższej kwestii zostało już przesądzone w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 892/20, którym zarówno organy orzekające w sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji przy rozpoznawaniu niniejszego sprzeciwu, były związane na podstawie art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, iż Sąd powołał się na przesłanki materialne dotyczące istoty sprawy i narzucił merytoryczną treść rozstrzygnięcia, bowiem nie stanowiło to przedmiotu rozważań zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że Kolegium słusznie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Burmistrz [...] w dalszym ciągu (pomimo wytycznych zawartych w w/w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r.) nie odniósł się do zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji powinien był bowiem dokonać analizy statusu A.D. jako strony postępowania środowiskowego w oparciu o art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., w którym ustawodawca wprost wskazał jakim podmiotom przysługuje status strony postępowania środowiskowego. Ponadto – również wbrew wskazaniom zawartym w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r., w których przesądzono o dopuszczalności wydania decyzji środowiskowej już po zrealizowaniu przedsięwzięcia – organ pierwszej instancji przyjął, iż brak jest podstawy prawnej dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji już zrealizowanej. Tym samym nie odniósł się w istocie do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok jest prawidłowy, bowiem Sąd pierwszej instancji trafnie uznał sprzeciw Spółki za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.