Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2609/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.32 w zw. z art.63 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rzadowej w w województwie/Dz.U.Nr.31,poz.206?,art.134 § 1 i art.141 § 4, art.58 §1 pkt.6, art.147 § 1 w zw z art.3 § 1 oraz art.2 pkt 5,art.55 ust.2 ustawy Prawo wo
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1019/10 w sprawie ze skargi G. L. na rozporządzenie D. w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od G. L. na rzecz D. w Krakowie kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – po rozpoznaniu skargi Gminy L. - stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia Dyrektora R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody oraz zasądził od Dyrektora R. Wodnej w Krakowie na rzecz strony skarżącej Gminy L. kwotę 200 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż dniu 20 kwietnia 2010 r. Dyrektor R. w Krakowie, działając jako organ administracji rządowej niezespolonej wydał na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne akt prawa miejscowego - Rozporządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Grupy Ż. S.A. Strefę tą podzielono na teren ochrony bezpośredniej i pośredniej. Na terenie ochrony bezpośredniej zabroniono użytkowania gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, a ponadto stwierdzono, że teren należy zagospodarować zielenią, wody opadowe należy odprowadzać w sposób uniemożliwiający przedostanie się ich do urządzeń służących do poboru wody oraz odprowadzać poza granicę ochrony bezpośredniej ścieki z urządzeń sanitarnych, przeznaczonych do użytku osób zatrudnianych przy obsłudze urządzeń służących do poboru wody. Na terenie ochrony pośredniej zabroniono natomiast m.in. wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych, stosowania komunalnych osadów ściekowych, zakładania gospodarstw ogrodniczych lub sadowniczych o intensywnej uprawie owoców lub warzyw, zmiany lasu na użytek rolny, a także budowy autostrad, torów kolejowych, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych z wyłączeniem projektowanego odcinka obwodnicy drogowej Starego Miasta wyposażonego w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizowania magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych; wydobywania kopalin, mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami usługowymi, urządzenia parkingów, z wyłączeniem parkingów wyposażonych w szczelny system kanalizacyjny ujmujący wody opadowe i roztopowe, urządzanych w granicach działek nr [...] i [...], lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, lokalizacji magazynów i rurociągów do transportu substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, lokalizowania nowych ujęć wody, z wyłączeniem studni zastępczych, wydobywania kopalin, urządzania parkingów.

Pismem z dnia 14 maja 2010 r. Wójt Gminy L. wezwał Dyrektora R. w Krakowie do usunięcia naruszenia prawa z art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez wydanie rozporządzenia w sprawie ustanowienia stref ochrony wód podziemnych bez przeprowadzenia prawidłowych badań geologicznych, hydrogeologicznych, hydrograficznych i geomorfologicznych oraz naruszenie art. 58 powołanej ustawy poprzez wskazanie na zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, nieznajdujące uzasadnienia w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych. Gmina zarzuciła, że przedstawiona w sprawie dokumentacja jest błędna i zawiera zasadnicze wady metodologiczne, których efektem są nieprawidłowe wyniki, powodujące wątpliwości, co do zabezpieczenia wód podziemnych w okolicach L. Wątpliwości te potwierdziła ekspertyza hydrogeologiczna. Z ekspertyzy tej wynika, że granice stref ustalonych zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna. Wykonane dokumentacje hydrologiczne posiadają natomiast ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania rozporządzeń spełniających cele stawiane przez prawo wodne. Brak prawidłowych badań nie pozwala na ustalenie właściwych granic stref ochrony bezpośredniej, a także pośredniej oraz wprowadzenia adekwatnych ograniczeń służących ochronie wód. Wprowadzone ograniczenia są mało precyzyjne, a w części zbędne i niczym nie uzasadnione.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor R. w Krakowie w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. poinformował, że nie znajduje podstaw do dokonania zmian w wydanych rozporządzeniach, gdyż zostały one wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, celem ochrony istniejących zasobów wodnych.

Skargę na rozporządzenie złożyła Gmina L., zarzucając naruszenie art. 55 ust. 2 i art. 56 ust. ustawy Prawo wodne. W skardze Gmina powtórzyła argumenty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreśliła, że dokumentacja, która została złożona w przedmiotowej sprawie zawiera wiele wad metodologicznych, które prowadzą do błędnych wniosków i generują nieprawidłowe wyniki, poddające w wątpliwość zabezpieczenie wód podziemnych w okolicach L. Stanowisko to potwierdza także ekspertyza hydrologiczna dotycząca problemu wyznaczania i ustanowienia stref ochronnych ujęć wody w Starym Mieście k. L. opracowana na zlecenie Dyrektora R. w Krakowie. Ekspertyza ta wskazuje, że granice stref ustalone zgodnie z wnioskiem i w oparciu o przedłożoną dokumentację nie spełniają swojego zadania, a ochrona zasobów wodnych jest iluzoryczna.

Strona skarżąca zarzuciła, że organ administracji wprowadził ograniczenia w sposób dowolny, nieuzasadniony celami art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, które mówią iż ograniczenia mogą być wprowadzone, gdy czynności prowadzone na terenie objętym zakazem powodują zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Tymczasem rozporządzenie nr [...] w § 3 ust. 1 pkt 14 wprowadza całkowity zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych, z wyłączeniem zakładów przemysłowych zlokalizowanych na działkach wymienionych w załączniku do rozporządzenia. Organ w ogóle nie odniósł się, w oparciu o posiadane ekspertyzy, w jaki sposób lokalizowanie zakładów przemysłowych powodowałoby zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajnością ujęcia. Zakaz został wprowadzony w sposób dowolny, bez stosownego uzasadnienia które miałoby oparcie w przeprowadzonych ekspertyzach. Stosowanie zaś nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów z art. 54 ustawy Prawo wodne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor R. w Krakowie wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego w swej skardze złożonej na podstawie art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powinno skutkować jej odrzuceniem. Ponadto strona skarżąca złożyła jedną wspólną skargę na dwa odrębne akty prawa miejscowego wydane przez Dyrektora R., co również powinno skutkować jej odrzuceniem. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że zarzut naruszenia art. 55 ust. 2 i art. 56 ustawy Prawo wodne jest bezzasadny. Wydając zaskarżone rozporządzenie zgodnie z art. 58 ust. 3 wskazanej ustawy Dyrektor R. oparł się na posiadanej dokumentacji hydrogeologicznej załączonej do wniosku wnioskodawców. Dokumentacja ta spełnia wymogi art. 55 ust. 2 oraz art. 58 ust. 3 ustawy Prawo wodne i została przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa Podkarpackiego.

Organ podniósł, że przy wydaniu przedmiotowych rozporządzeń kierował się także stanowiskiem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który wstępnie opiniował projekty zaskarżonych rozporządzeń i który wskazał iż " ...wstrzymanie się z wydaniem rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia do czasu opracowania dodatku (do dokumentacji hydrologicznej) może spowodować zagrożenie ujęcia. Biorąc pod uwagę potencjalne zagrożenie i jego nieodwracalne skutki, Dyrektor R. może, jeśli uzna to za konieczne i możliwe podjąć decyzję o wydaniu rozporządzenia ustanawiającego taką strefę". Zarzut naruszenia art. 58 w związku z art.. 54 ustawy Prawo wodne jest również bezzasadny. Wydane rozporządzenia określają prawidłowo zakazy, nakazy, ograniczenia, które znajdują one uzasadnienie w prawidłowym procesie ochrony wód podziemnych.

Dyrektor R. wprowadzając zakazy ograniczające użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód dla strefy ochronnej ujęcia MZK oparł się m. in. na zaleceniach wynikających z "Dodatku do dokumentacji hydrologicznej zasobów eksploatacyjnych studni Sl, S-ll, S-III "Nad St..." w L. Stwierdzone słabe warunki izolacyjne nadkładu warstwy wodonośnej oraz płytkie położenie zwierciadła wody podziemnej powodują, iż ujmowana warstwa wodonośna narażona jest na przenikanie zanieczyszczeń z powierzchni terenu. Wobec powyższego uzasadnione było wprowadzenie zakazów ograniczających użytkowanie gruntów oraz korzystanie z wód. Z tych też przyczyn koniecznym było też wprowadzenie zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych (§ 3 ust 1 pkt 14 Rozporządzenia nr [...]) dotyczących ujęcia wody Grupy Ż. Zakaz ten wprowadzono w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park P.". Zgodnie z ustaleniami uchwały na obszarze strefy ochronnej zaplanowano zasadniczą zmianę użytkowania gruntów. W w/w planie, grunty użytkowane rolniczo zostały przeznaczone pod zabudowę przemysłową wraz z infrastruktur (Park P.). Organ wskazał, iż zarówno pojedyncze zakłady, jak i rozległe obszary przemysłowe można traktować jako realne lub potencjalne ogniska zanieczyszczeń.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia.

Sąd podkreślił, że przedmiotem kontroli sądu jest rozporządzenie wydane przez Dyrektora R. w Krakowie będącego organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą (art. 92 ust. 1 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, a zatem, stanowi akt prawa miejscowego.

Zdaniem Sądu, Gmina L., wbrew stanowisku Dyrektora R. w Krakowie wykazała, iż posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DZ. U. z 2009 Nr 31, poz. 206) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Gmina L. jako właściciel nieruchomości (m.in. nr [...]) znajdujących się w obrębie strefy ochrony ujęcia wody ma interes prawny w zaskarżeniu rozporządzeń ustanawiających te strefy. Skutkiem ustanowienia takich stref, w myśl przepisów ustawy Prawo wodne, jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (przepis art. 52 ust. 1 ustawy).

W niniejszej sprawie ustanowienie stref ochronnych związane zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów. Tymczasem na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia [...] września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park P.". W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 września 2007 r. Gmina wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku P., spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i Parku P., ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Interes swój Gmina może zatem wywodzić z przepisów dotyczących ochrony własności lub innych praw do rzeczy oraz wynikającego stąd prawa nieskrępowanego korzystania z nieruchomości.

Sąd wskazał, iż stosownie do art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. W myśl art. 58 ust. 1 wskazanej ustawy strefę ochronną ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary na których one obowiązują. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 55 ust. 2. Obowiązek ten należy do właściciela ujęcia wody (art. 58 ust. 4).

Strefy ochronne ujęcia wody ustanowione na mocy zaskarżonego rozporządzenia zostały wyznaczone na wniosek złożony przez Grupę Ż. S.A. – Browar w L. Do wniosku dołączona została dokumentacja hydrologiczna.

Sąd stwierdził, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w szczególności obszernej korespondencji dotyczącej warunków hydrogeologicznych prowadzonej pomiędzy organami administracji zajmującymi się kwestiami związanymi z zarządzeniem gospodarką wodną, a także treść dołączonej do sprawy "Ekspertyzy hydrologicznej" A. R. z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazują, iż strefa ochrony ustanowiona na mocy zaskarżonego rozporządzenia oparta została na wadliwej, zawierającej błędne dane dokumentacji hydrogeologicznej.

W piśmie Ministerstwa Środowiska z dnia 20 marca 2008 r. skierowanym do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej dotyczącym przedmiotowej sprawy stwierdzono, że wyznaczenie stref ochronnych powinno być oparte na rzetelnym rozpoznaniu warunków hydrogeologicznych oraz ustaleniu istotnych czynników mogących mieć wpływ na ich wyznaczenie, w związku z czym zasadnym jest uaktualnienie przedłożonej dokumentacji. Zastępca Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 26 marca 2008 r. wskazał z kolei, że po zapoznaniu się z "Ekspertyzą hydrogeologiczną" A. R. można stwierdzić, iż dotychczas wykonane dokumentacje hydrogeologiczne posiadają ewidentne błędy i braki, i nie mogą stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych rozporządzeń. Dalej w piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. skierowanym do Miejskiego Zakładu Komunalnego w L. oraz Grupy Ż. S.A. w Krakowie, Dyrektor R. stwierdził, że projekty rozporządzeń dotyczące ustanowienia stref ochronnych zostały zaopiniowane negatywnie. W związku z powyższym konieczne jest ponowne opracowanie przez wnioskodawców uaktualnionych dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych i zmodyfikowanie złożonych wniosków.

W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Zakład Komunalny w L. w piśmie z dnia 6 maja 2008 r. wniósł o wydanie rozporządzenia na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji, która została opracowana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym wymogami określonymi w ustawie Prawo wodne oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] października 2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakim powinny odpowiadać dokumentacje hydrogeologiczne. W ocenie Miejskiego Zakładu Komunalnego wszelkie warunki określone przepisami zostały spełnione, a zatem domaganie się kolejnego opracowania i kolejnych złączników jest nieuzasadnione.

Podobnie, Grupa Ż. S.A. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2008 r. stwierdziła, że żądanie uzupełnienia dokumentacji hydrogeologicznej i modyfikacji wniosku nie znajduje uzasadnienia w obowiązującymi stanie prawnym. Zaznaczono, że Marszałek Województwa Podkarpackiego, jako właściwy organ administracji geologicznej przyjął załączoną do wniosku dokumentację bez zastrzeżeń, o czym zawiadomił spółkę w dniu 2 listopada 2006 r. Spółka stwierdziła, że przyjęta przez Marszałka dokumentacja hydrogeologiczna jest aktualna, zaś opinia Marszałka jest wiążąca dla Dyrektora R.

Dyrektor R. podtrzymał swoje stanowisko o uzupełnieniu dokumentacji podkreślając, że wynika ono z przeprowadzonego postępowania oraz zgromadzonych materiałów, a w szczególności z jednoznacznie negatywnego stanowiska Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Ministerstwa Środowiska. Spółka podniosła, że Dyrektor R. nie jest uprawniony do żądania od spółki sporządzenia nowej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym wnioskodawcy odmówili żądaniu uzupełnienia dokumentacji.

Sąd zwrócił także uwagę na znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy pismo Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej datowane na dzień 14 maja 2008 r., w którym stwierdzono m.in., że opracowana przez A. R. "Ekspertyza hydrogeologiczna" wykazała na istotne różnice w budowie geologicznej oraz sposobie i warunkach zagospodarowania wód podziemnych w rejonie ujęcia w stosunku do określonych w przyjętej dokumentacji. W piśmie tym stwierdzono również, że zasięg strefy ochronnej w decydującym stopniu zależy od przyjętej do obliczeń wysokości zasobów eksploatacyjnych. Ich zawyżenie spowodowało z pewnością błędne wyznaczenie strefy. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organy niezespolonej administracji rządowej w województwie są obowiązane do uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez te organy na podstawie odrębnych przepisów. Wojewoda Podkarpacki, będący organem uzgadniającym w niniejszej sprawie, stwierdził, że z dokumentacji otrzymanej przy przedmiotowym projekcie rozporządzenia nie wynika, aby wnioskodawca uzupełnił wniosek o wymagane dokumenty, a zatem niezrozumiałym jest fakt przedłożenia Wojewodzie do uzgodnienia projektu rozporządzenia. Wojewoda odwołał się również do pisma Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, w którym stwierdzono, iż dokumentacja hydrogeologiczna posiada ewidentne błędy i braki, i nie może stanowić podstawy do wydania w pełni uzasadnionych merytorycznie rozporządzeń. Po kolejnej pisemnej interwencji Dyrektora R. w Krakowie (pismo z 25 marca 2010 r.) pismem datowanym na 12 kwietnia 2010 r. Wojewoda Podkarpacki dokonał stosowanego uzgodnienia i poinformował Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, iż nie wnosi uwag do przedłożonego projektu rozporządzenia.

Sąd zauważył, że w sprawie nie nastąpiła żadna nowa okoliczność uzasadniająca taką zmianę stanowiska. W szczególności dokumentacja hydrogeologiczna nie została poprawiona ani uzupełniona przez wnioskodawców. Organ uzgadniający w żaden sposób nie wyjaśnił też powodów zmiany swojego stanowiska. Sąd stwierdził, że strefy ochrony ujęcia wód podziemnych zostały wyznaczone w oparciu o nieprawidłowe ustalenia zawarte w błędnej dokumentacji hydrogeologicznej. Tym samym Dyrektor R. wydając zaskarżone rozporządzenia naruszył prawo materialne tj. art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika, że teren ochrony pośredniej powinien zostać wyznaczony na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej, przy czym ustalenia te nie mogą być z założenia wadliwe. Właściwe stosowanie prawa materialnego może bowiem odbywać się tylko na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Tymczasem organ zdając sobie sprawę z wadliwości przyjętych ustaleń, o czym świadczy choćby treść pisma z dnia 7 kwietnia 2008 r. (organ wskazał tu na konieczność ponownego opracowania przez wnioskodawców dodatków do dokumentacji hydrogeologicznych), wydał zaskarżone rozporządzenia. Wadliwość przyjętych ustaleń została również potwierdzona przez pełnomocnika Dyrektora R., która odbyła się w niniejszej sprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. Pełnomocnik oświadczył, że zdawał sobie sprawę, że wydane rozporządzenia nie są oparte o pełną dokumentację hydrogeologiczną. Dokumentacja ta została jednak przyjęta bez zastrzeżeń przez Marszałka Województwa, a zatem Dyrektor R. uznał, że jest związany tym poglądem i nie może kwestionować braków w dokumentacji. Sąd podkreślił jednak, że przyjęcie przez Marszałka bez zastrzeżeń błędnej dokumentacji nie może prowadzić do przyjmowania takiej samej błędnej dokumentacji przez organ. Zdaniem Sądu przyjęcie dokumentacji ma formę jedynie informacji nie podlegającej kontroli sądu. Przyjęcie bez zastrzeżeń dokumentacji nie dokonuje się bowiem w formie jakiegokolwiek zaskarżalnego aktu (decyzja, postanowienie), którego istnienie w obrocie prawnym bez jego wcześniejszego wzruszenia byłoby dla organu wydającego akt prawa miejscowego wiążące.

Sąd dodatkowo zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie stwierdzenia istotnych różnic w budowie geologicznej lub w warunkach geologicznych albo w sposobie i w warunkach zagospodarowania wód podziemnych w stosunku do danych określonych w zatwierdzonej lub przyjętej dokumentacji. W przedmiotowej sprawie dokumentacja, pomimo wielokrotnych wskazań organów administracji nie została poprawiona ani uzupełniona, czym naruszono również powyższy przepis, choć jak wynika z przebiegu postępowania początkowo organ widząc taką konieczność (stwierdzając istotne różnice w budowie geologicznej wód podziemnych w stosunku do danych określonych w przyjętej bez zastrzeżeń dokumentacji) wzywał bezskutecznie wnioskodawców do podjęcia działań w tym kierunku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor R. w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego S. G., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

1. art.32 p.p.s.a. w związku z art.63 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr.31, poz.206) poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Gmina L. posiadała legitymację strony skarżącej do zaskarżenia Rozporządzenia Nr [...] Dyrektora R. w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem sporządzenia spełniającego wymogi uzasadnienia wyroku wobec stwierdzonej przez Sąd nieważności rozporządzenia bez wykazania istotnego naruszenia prawa, w tym przywołanych w nim przepisów tj. braku dostatecznego wykazania przyczyn konieczności zastosowania art. 147 p.p.s.a. jako podstawy prawnej wydania zaskarżonego wyroku;

3. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez dokonanie przez Sąd wybiórczej oraz dowolnej oceny zebranego w toku procedowania materiału dowodowego w rezultacie której przyjęto stan faktyczny odmienny od rzeczywistego, ustalonego przez organ stanowiący akt prawa miejscowego i pozostającego w sprzeczności i w niezgodności z obowiązującą Dyrektora R. Kraków procedurą jego stanowienia określoną art. 58 przepisami Prawa wodnego, w tym poprzez błędne przyjęcie, że w jej ramach toczyło się postępowanie administracyjne oraz pominięcie, że w ramach procedury stanowienia prawa dokonywane są wiążące dla organu go stanowiącego uzgodnienia organów w tej procedurze uczestniczących;

4. art. 17 § 2 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieuprawnionej zmiany Składu sędziowskiego (w tym przewodniczącego składu) w trakcie postępowania sądowego.

II. materialnego, tj.:

1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie mimo, że skarżąca Gmina Leżajsk nie wykazała przymiotu strony, która uzasadniałaby jej legitymację do wniesienia skargi w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. w związku z art.63 ust.1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31 , poz.206);

2. art.147 par.1 p.p.s.a. w związku z art. 3 par. 1 oraz art. 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie przy braku podstaw i przy nie wykazaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaistnienia przesłanki istotnego naruszenia prawa wobec nie wykazania przez Sąd naruszenia przepisów prawnych określających procedurę stanowienia tego aktu prawnego, podstawy jego wydania, jak i przy jego wydawaniu, kompetencji Dyrektora R. w Krakowie;

3. art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie, w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki dla jego zastosowania i oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie;

4. art. 55 ust.2 ustawy Prawo wodne i art. 46 ust.1 Prawa geologicznego i górniczego w związku z art. 32 i 51 Ustawy Prawo wodne przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzgodniona z właściwymi organami dokumentacja hydrogeologiczna i ustalenia w niej zawarte nie były dla Dyrektora R. wiążące a nadto, że uniemożliwiały i nie uprawniały wydania zaskarżonego rozporządzenia, w sytuacji konieczności zapewnienia ochrony ujęcia wód podziemnych, jak i w świetle dyspozycji art. 46 Prawa geologicznego i górniczego nie wykluczającej zmiany przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej także po wydaniu rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i możliwej jego ewentualnej zmiany, co zostało uwzględnione przez Dyrektora R. w Krakowie w dacie wydania rozporządzenia poprzez ustanowienie strefy na czas określony.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/10 w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że strona skarżąca nie wykazała istnienia legitymacji do zaskarżenia rozporządzenia. Organ przytoczył wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009r, OSK 102/00 zgodnie z którym: " samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie organu wniosek ten wywieźć należy z zestawienia z ciążącym na Gminie L. obowiązkiem należytego gospodarowania zasobami wodami oraz zapewnieniem właściwego w nią zaopatrzenia ludności, określonego treścią art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.

Zakwestionowane rozporządzenie nie ingeruje w sferę obowiązków, ani uprawnień Gminy L., w tym właścicielskich, które z natury swej tymi naturalnymi uwarunkowaniami związanymi z istnieniem wód podziemnych są już ograniczone. To nie rozporządzenie, lecz fakt występowania wód podziemnych pod nieruchomościami gruntowymi stanowiącymi własność Gminy determinuje i wpływa na faktyczny i prawny zakres przysługujących Gminie uprawnień właścicielskich i możliwy sposób ich wykonywania. Zgodnie z art. 143 KC własność gruntu obejmuje:"W granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Przepis ten nie uchybia przepisom regulującym prawa do wód". W ocenie organu wody podziemne są odrębnym prawem (własnością Skarbu Państwa) od prawa własności nieruchomości gruntowych nad nimi położonymi. Jest przedmiotem i prawem szczególnym, determinującym oraz ograniczającym w sposób naturalny zakres uprawnień i obowiązków właścicielskich nieruchomości gruntowej nad nimi się znajdującymi, a nie na odwrót.

Uzasadniając dwa kolejne zarzuty organ podniósł, iż Sąd I instancji nie wykazał, aby w przedmiotowej sprawie, w ramach stanowienia rozporządzenia, doszło do naruszenia prawa i to w sposób istotny. Nadto dokonał merytorycznej oceny dokumentacji i nie wykazał także, aby w wyniku wydania oraz wprowadzenia rozporządzenia doszło do naruszenia pominiętego przy wyrokowaniu m.in. art. 32 Prawa wodnego, regulującego sposób korzystania z wód podziemnych, zgodnie z którym (z zastrzeżeniem art. 33) wody podziemne wykorzystuje się przede wszystkim: do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz na cele socjalno-bytowe oraz na potrzeby produkcji artykułów żywnościowych oraz farmaceutycznych.

Organ podkreślił, że przedmiotem oceny legalności jest zaskarżone rozporządzenie, a nie uprzednio zatwierdzona przed wszczęciem i załączona do wniosku wszczynającego procedurę stanowienia rozporządzenia, jako w pełni legalna, dokumentacja hydrogeologiczna. Dokumentacja ta została uprzednio już oceniona i przyjęta bez zastrzeżeń jako zgodna z prawem przez powołany do tego organ. Dokumentacja ta ma zatem dla organu charakter wiążący, czego dowodzi zapis art. 45 Prawa geologicznego i górniczego.

W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydając kwestionowany niniejszą skargą wyrok naruszył także przepisy postępowania poprzez brak wystarczającego uzasadnienia prawnego w zakresie dotyczącym samej procedury stanowienia prawa, a nie jego stosowania jak błędnie przyjął Sąd.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną doszło także do naruszenia przepisów postępowania poprzez dokonanie przez Sąd w trakcie trwania postępowania sądowego nieuprawnionej zmiany składu sędziowskiego, w tym przewodniczącego składu tj. naruszenie art. 17 § 2 p.p.s.a. Rozprawę w dniu 15 kwietnia 2011r. prowadził inny skład orzekający niż rozprawę w dniu 10 sierpnia 2011 r.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pozostaje w bezpośrednim związku z brakiem legitymacji do wniesienia skargi przez Gminę L.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wykazał, aby przy stanowieniu rozporządzenia zaistniało istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego rozporządzenia (art. 147 p.p.s.a.). Brak wykazania przez Sąd istotnego naruszenia prawa, jak i błędna wykładnia przepisów art. 55 ust. 2 w związku z art. 32 i 51 ustawy Prawo wodne uzasadnia zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Dyrektor R. podkreślił, że wydając zaskarżony akt zgodnie z art. 55 ust. 2 ustawy Prawo wodne zobowiązany jest oprzeć się na dołączonej do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody dokumentacji hydrogeologicznej, uprzednio przyjętej i zatwierdzonej jako zgodnej z prawem przez właściwy organ nadzoru geologicznego. W stosunku do przedłożonej i przyjętej dokumentacji miał zastrzeżenia, lecz nie twierdził wprost, że jest wadliwa i to w stopniu istotnym. Dyrektor R. kierując się potrzebą wydania rozporządzenia w sprawie strefy ochronnej ujęcia wody w sposób jak najbardziej zabezpieczający ujęcie wody, uzyskał zapewnienie wnioskodawcy o przystąpieniu do sporządzenia nowej dokumentacji hydrogeologicznej, która uwzględni zastrzeżenia i istnienie drugiej strefy ochrony innego ujęcia. Okres sporządzenia nowej dokumentacji wynosi co najmniej ok. 2 lat. W tym też celu Dyrektor R., działając w porozumieniu z wnioskodawcami ustanowienia stref i w uzgodnieniu z właściwymi organami administracji publicznej, wydał zaskarżony akt prawa miejscowego na czas określony (5 lat) z uzasadnieniem, że z chwilą sporządzenia nowej dokumentacji zostanie zweryfikowana aktualnie wyznaczona strefa ochronna.

Akt ten, jako akt prawa miejscowego został uzgodniony z Wojewodą Podkarpackim zgodnie z art. 59 ust 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, a także był poddany kontroli stanowienia aktu prawa miejscowego w trybie określonym w art. 61 ust. 2 w/w ustawy.

Skarżący podkreślił, że zaniechanie wydania zaskarżonego aktu, co nie uwzględnił Sąd I instancji naruszyłoby zasady współżycia społecznego, a zagrożenie zanieczyszczenia strefy ujęcia wody pitnej dla miasta L. przyniosłoby niewymierne straty i zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego. Sąd pierwszej instancji nie wskazał konkretnego przepisu, który został naruszony w procesie stanowienia prawa, natomiast dokumentacja hydrogeologiczna zakwestionowana przez Sąd jest zgodna z przepisami prawa, pomimo zgłaszanych zastrzeżeń przez Dyrektora R. na etapie stanowienia prawa.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 kwietnia 2013r. B. P. - Zastępca Wójta Gminy L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 32 p.p.s.a. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) oraz art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie niedostatecznego uzasadnienia naruszenia interesu prawnego Gminy L. przez zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie Dyrektora R. w Krakowie w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody i zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organ upoważniony do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Tak skonstruowany przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie istotnie rzutuje na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 63 ust. 1 tejże ustawy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wydanym przepisem prawa miejscowego ( podobnie jak w przypadku skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Prawo własności nieruchomości może uzasadniać w określonych okolicznościach sprawy istnienie interesu prawnego w zaskarżaniu przepisu prawa miejscowego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności - art. 64 Konstytucji RP. Z tego też względu przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich praw, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności.

Nadto, jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – aktualnie t.j. Dz. U. z 2012 r. Poz. 647 ) – dalej:"u.p.z.p." - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jeśli zatem art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przewiduje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (...), to należy przez to rozumieć zagospodarowanie terenu zgodne z wolą właściciela danego terenu oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, to należy przez to rozumieć zagospodarowanie terenu zgodne z wolą właściciela danego terenu. A zatem, norma prawa, zawarta w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. może dać podstawę do konstruowania indywidualnych praw dających legitymację do zaskarżania uchwał w takich sprawach.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina L. posiada legitymację do wniesienia skargi na rozporządzenie w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, gdyż jest "właścicielem nieruchomości (m.in. [...]) znajdujących się w strefie ochrony ujęcia wody" a nadto na części obszaru objętego strefą ochrony, Gmina L. uchwałą z dnia [...] września 2006 r. ustanowiła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park P.". Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 25 września 2007 r. Gmina L. wskazała, że zmiana strefy ochrony w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku P., spowoduje wyłączenie go z jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Oznaczałoby to w istocie unicestwienie nie tylko planu i Parku P., ale także przeznaczonych na jego realizację środków w kwocie prawie 16 min złotych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Ustanowienie stref ochronnych związane bowiem zostało m.in. z zakazem lokalizowania zakładów przemysłowych oraz związanych z nimi instalacji i obiektów, w szczególności obiektów produkcyjnych, składów, magazynów.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że skutkiem ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody jest wprowadzenie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń, co do sposobu wykorzystywania nieruchomości objętych strefą (art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne – t.j. Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. z 2012 poz.145). Jednocześnie jednak Sąd pierwszej instancji w niedostateczny sposób wyartykułował z czego wywodzi, że zaskarżone rozporządzenie narusza interes prawny skarżącej Gminy.

Po pierwsze, brak jest wyjaśnienia kwestii, czy wskazując się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gmina L. powołuje się jedynie na ograniczenie przez zaskarżone rozporządzenie wykonywania przez Gminę przysługującego jej z mocy ustawy władztwa planistycznego wyrażającego się w uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej:"m.p.z.p."), czy także na ograniczenie wykonywania przez nią prawa własności. Brak jest wyraźnego stwierdzenia, czy "Park P." według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma być usytuowany na terenach stanowiących własność innych podmiotów czy też także na terenach będących własnością Gminy L.

Po drugie, stwierdzenie, że zmiana strefy ochrony - w taki sposób, że zostanie nią objęty obszar Parku P. - spowoduje wyłączenie terenu Parku P. z jakiejkolwiek działalności gospodarczej nasuwa pewne wątpliwości. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że Grupa Ż. S.A. prowadzi działalność, która pozwala zakwalifikować tą Spółkę do zakładów przemysłowych. Jednocześnie brak jakichkolwiek rozważań odnośnie przewidzianego w m.p.z.p. "Parku P.", w szczególności na ile charakter planowanej inwestycji odpowiada pojęciu i charakterowi zakładów przemysłowych i co należy rozumieć pod pojęciem zakłady przemysłowe, tj. jakie obiekty przedmiotowe rozporządzenie uznaje za zakłady przemysłowe.

Ta okoliczność może mieć istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej nie jest pierwszym aktem prawnym ustanawiającym strefę ochronną dla przedmiotowego ujęcia wody. Z tych przyczyn istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy może mieć porównanie granic strefy obecnie ustanowionej i strefy ustanowionej uprzednio oraz ich odzwierciedlenie w m.p.z.p.

W takiej sytuacji konieczne jest także rozważenie wzajemnego oddziaływania aktów prawa miejscowego – m.p.z.p. i rozporządzenia o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej. A zatem, Sąd pierwszej instancji winien rozważyć nie tylko ustalenia m.p.z.p. odnośnie "Parku P.", ale i ustalenia m.p.z.p. w zakresie stref ochronnych ujęcia wody podziemnej. Sąd pierwszej instancji winien także ocenić, czy rozporządzenie o utworzeniu strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej pozostaje i czy może pozostawać w sprzeczności z m.p.z.p. czy też ustanowienie strefy ochronnej w innych granicach ( bądź nowej strefy ochronnej ) wpływa na zapisy m.p.z.p.

Powyższe oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien rozważyć przepisy ustawy – Prawo wodne, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 2, poz.150 ze zm.). W szczególności należy mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Pamiętać też należy, iż art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił, że ustanowione na podstawie dotychczasowych przepisów strefy ochronne źródeł wody oraz strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). Następnie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne (Dz.U. Nr 228, poz. 2259) stanowił, że ustanowione na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) strefy ochronne ujęć wody stają się strefami ochronnymi ujęć wody w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w art.1, a więc w rozumieniu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

Konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy między zaskarżonym rozporządzeniem, a m.p.z.p. zachodzi sprzeczność, a jeśli tak to któremu aktowi prawnemu należy przyznać pierwszeństwo; czy ustalenia obowiązującego m.p.z.p. i ustanowienie strefy ochronnej wzajemnie się wykluczają, czy też pozostają z sobą w zgodzie.

Rozważenie powyższych kwestii pozwoli na właściwą ocenę, czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozporządzenie narusza interes prawny Gminy L., w szczególności czy wykonywanie prawa własności przez Gminę L. w zakresie nieruchomości leżących w granicach strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej - tj. na terenie obszaru objętego ochroną bezpośrednią bądź ochroną pośrednią, na których to terenach wprowadzono zakazy, nakazy i ograniczenia w ich użytkowaniu - zostało w istotny sposób ograniczone bądź wyłączone.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest odniesienia się Sądu pierwszej instancji do powyższych kwestii jak też wskazania z jakich dokumentów akt niniejszej sprawy wynikają okoliczności pozwalające odpowiedzieć na powyższe pytania. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 1 p.p.s.a. jak i nie stanowi odzwierciedlenia przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia zgodnie z art. 134 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest także wyraźnego stwierdzenia i argumentacji, że w niniejszej sprawie doszło do takiego naruszenia prawa, które daje podstawę do zastosowania art. 147 p.p.s.a.

Zauważyć należy, iż art.147 § 1 p.p.s.a. nie reguluje rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjęto, że do określenia rodzaju naruszenia przepisów prawa będącego podstawą do zastosowania sankcji nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem, zastosowanie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sankcji nieważności uchwały lub aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostało ograniczone tylko do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa, ale obejmuje też inne stopnie naruszenia prawa jak naruszenie prawa przez wadliwą wykładnię lub naruszenie przepisów procesowych podjęcia uchwały. Kryterium oceny legalności powyższych aktów stanowi jej zgodność z prawem, tj. zgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podkreślić jednak należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa Sąd nie stosuje sankcji nieważności w razie nieistotnego naruszenia prawa.

Także ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Przyjąć należy, iż są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie aktu przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia aktu określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia aktu, naruszenie procedury podjęcia aktu. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie rozważył kwestii istotnego bądź nieistotnego naruszenia prawa przez zaskarżone rozporządzenie.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło także właściwej oceny postępowania w przedmiocie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody. Stosownie do art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( t.j. Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. - aktualnie t.j. Dz.U. z 2012 poz.145) – dalej:"ustawy – Prawo wodne"- strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52-57.

Strefę ochronną ujęcia wody, zwaną "strefą ochronną", stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody – art. 52 ust. 1 ustawy – Prawo wodne. Strefę ochronną dzieli się na teren ochrony bezpośredniej; i pośredniej (art. 52 ust. 2 ustawy – Prawo wodne). Dopuszcza się ustanowienie strefy ochronnej obejmującej wyłącznie teren ochrony bezpośredniej, jeżeli jest to uzasadnione lokalnymi warunkami hydrogeologicznymi, hydrologicznymi i geomorfologicznymi oraz zapewnia konieczną ochronę ujmowanej wody - art. 52 ust. 3 ustawy – Prawo wodne.

Rodzaj i zakres ustalania zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych określa art. 53 ustawy – Prawo wodne, a terenach ochrony pośredniej art. 54 ustawy – Prawo wodne. Stosowanie nakazów, zakazów i ograniczeń nie może mieć charakteru dowolnego i musi służyć realizacji celów określonych w ustawie – Prawo wodne. Jak bowiem stanowi art. 51 ustawy – Prawo wodne możliwość ustanowienia stref ochronnych ujęć wody i obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych została przewidziana przez ustawodawcę w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych. Wody podziemne, z zastrzeżeniem art. 33, wykorzystuje się przede wszystkim do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz na cele socjalno-bytowe, a także na potrzeby produkcji artykułów żywnościowych oraz farmaceutycznych – art. 32 ustawy – Prawo wodne.

W niniejszej sprawie nie rozważono w szczególności, czy "Park P." przewidziany w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Gminy L. z dnia [...] września 2006 r. może stworzyć zagrożenie zmniejszeniem przydatności wody lub wydajności ujęcia, o jakim mowa w art. 54 ustawy – Prawo wodne. Istotne znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody ma także przepis art. 55 ust. 2 ustawy – Prawo wodne stanowiący, iż teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia oraz przepis art. 46 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz.1947 ze zm.) obowiązującej do dnia 1 stycznia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981).

Sąd pierwszej instancji winien rozważyć jaka jest procedura ustanawiania strefy ochronnej ujęcia wody i czy procedura ta została zachowana, w szczególności czy ustawa – Prawo wodne przewiduje dokonywanie uzgodnień w tym postępowaniu, a jeśli tak to z jakimi organami.

Odnośnie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 55 ust. 2 ustawy - Prawo wodne i art. 46 ust.1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. w związku z art. 32 i art. 51 ustawy - Prawo wodne należy nadmienić, że dokumentacja hydrologiczna sporządzana według zasad przewidzianych przez ustawę Prawo geologiczne i górnicze oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Przepis art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 228, poz.1947 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2002r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 110, poz.1190 ) – przewiduje, iż dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 41-43, przekazuje się w czterech egzemplarzach właściwemu organowi administracji geologicznej – ust. 1. W terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania dokumentacji geologicznej organ, o którym mowa w ust. 1, zawiadamia pisemnie o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, a w przypadku gdy dokumentacja nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach prawa, zażąda, w drodze decyzji, uzupełnienia lub poprawienia dokumentacji. W terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania uzupełnionej lub poprawionej dokumentacji organ zawiadamia o przyjęciu jej bez zastrzeżeń- ust.1a. Niewydanie zawiadomienia o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń w terminach, o których mowa w ust. 1a, traktuje się jako przyjęcie jej bez zastrzeżeń – ust.1b.

Jedną z istotnych zmian wprowadzonych nowelą z dnia 27 lipca 2001 r. była rezygnacja z zatwierdzania wszelkich dokumentacji geologicznych. Do dnia 1 stycznia 2002 r. przepis art. 45 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. przewidywała zatwierdzanie dokumentacji geologicznej w drodze decyzji właściwego organu państwowej administracji geologicznej. Od tej daty dokumentacja geologiczna na gruncie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie była zatwierdzana przez wydanie decyzji. Zawiadomienie, o jakim mowa w art. 45 ust. 1a ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., tj. zawiadomienie pisemne o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń, nie jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji nie znajdują tu zastosowania wymagania dotyczące tego rodzaju rozstrzygnięć. Alternatywą dla "przyjęcia" dokumentacji jest bowiem decyzja administracyjna nakazująca uzupełnienie (poprawę) takiej dokumentacji. W doktrynie podkreśla się, iż wydaje się, że instrumentem prawnym skutecznie chroniącym interesy przedkładająca dokumentację geologiczną może być w takiej sytuacji instytucja "zaświadczenia" w rozumieniu art. 217 i n. k.p.a.

Jeśli dokumentacja geologiczna, w tym dokumentacja hydrogeologiczna nie podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji, to rodzi się pytanie jaką moc posiada dla organu wydającego rozporządzenie o ustanowieniu strefy ochronnej ujęcia wody ma zawiadomienie pisemne o przyjęciu dokumentacji geologicznej bez zastrzeżeń – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, iż nawet wówczas, gdy dokumentacja geologiczna podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji, w literaturze przedmiotu podkreślano, że decyzja o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej wyłącznie stwierdza prawidłowość wykonania objętych nią prac. Nie oznaczała przejęcia przez organ państwowej administracji geologicznej odpowiedzialności za jej wyniki. Przesłanką takiej decyzji było ustalenie, że przedstawiona dokumentacja została sporządzona zgodnie z wymaganiami prawa ( por. Aleksander Lipiński, Ryszard Mikosz; Komentarz do ustawy prawo geologiczne i górnicze, Dom Wydawniczy ABC 1995,.s. 161 i n.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie prawnym, gdy dokumentacja geologiczna, w tym dokumentacja hydrogeologiczna, nie podlegała zatwierdzeniu w drodze decyzji nie można mówić o związaniu organu właściwego do ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody zawiadomieniem pisemnym właściwego organu administracji geologicznej o przyjęciu dokumentacji bez zastrzeżeń. A to oznacza, że organ rozpoznający wniosek o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody może badać, czy przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja hydrogeologiczna

Także okoliczność, iż art. 58 ust. 3 ustawy – Prawo wodne wymaga, aby właściciel ujęcia wody do wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej dołączył dokumentację hydrogeologiczną, nie uzasadnia stanowiska, iż organ jest związany przedłożoną dokumentacją i w oparciu o nią musi ustanowić strefę ochronną. Organ właściwy w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody posiada uprawnienie do oceny, czy dane zawarte w przedłożonej dokumentacji hydrogeologicznej uzasadniają ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody. Odmienne stanowisko prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia kompetencji organu i niemożności prowadzenia postępowania mającego wyjaśnienie i ustalenie celowości ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody, jej wielkości oraz wprowadzenia zakazów, nakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W takiej sytuacji uprawnienia organu byłyby iluzoryczne.

W skardze kasacyjnej strona podniosła, iż Dyrektor R. w Krakowie poprzez ustanowienie strefy na czas określony uwzględnił wydając rozporządzenie dyspozycję art. 46 Prawa geologicznego i górniczego, która nie wyklucza zmiany przyjętej dokumentacji hydrogeologicznej także po wydaniu rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej i jego ewentualnej zmiany.

Z uwagi na powyższy zarzut wskazać należy, iż przepis art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. adresowany do organów państwowej administracji geologicznej, nie zwalnia organu ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody od przeprowadzenia właściwego postępowania przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o ustanowienie takiej strefy dla konkretnego ujęcia wody. Przepis art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. nie zwalnia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej od wydania decyzji mającej oparcie w należycie zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym sprawy.

Możliwość ustanowienia strefy na czas określony nie może służyć do zwolnienia organu od należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania rozporządzenia zgodnego z obowiązującym prawem materialnym.

Zgodnie zaś z art. 46 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. dokumentacja geologiczna podlega zmianie w razie stwierdzenia istotnych różnic w budowie geologicznej w stosunku do danych określonych w zatwierdzonej dokumentacji, czy zmiany przedmiotu lub zakresu działalności, dla której dokumentacja została sporządzona.

Tryb z art. 46 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. - yb z art.przewidziana w iż ..otyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji instytucja przewidziana w art. 46 tejże ustawy nie może być wykorzystywana do obchodzenia obowiązku należytego wyjaśnienia stanu sprawy i wydania rozstrzygnięcia mającego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.