Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 436/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Żadne z wyżej wymienionych
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 103 ust. 2 i art. 106  ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 436/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO, Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt J. J. w Domu Pomocy Społecznej (dalej D.P.S.).

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne;

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w związku z decyzjami, którymi umieszczono i skierowano J. do D.P.S., ustalił opłatę za jego pobyt w D.P.S. od dnia 26 kwietnia 2007 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania, który wynosił 1 922,70 zł. miesięcznie i zobowiązał do uiszczania opłaty za pobyt D.P.S. w miesiącu przybycia w kwocie 173 zł. 70 gr. zaś od 1 maja 2007 r. w wysokości 1 042,09 zł miesięcznie, pozostałą kwotę w wysokości 880,61 zł miesięcznie finansować miała Gmina Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Prezydent zmienił z urzędu w/w decyzję ustalając opłatę za pobyt J. J. w D.P.S. w wysokości 2 503,20 zł miesięcznie zobowiązując przy tym J. J. do wnoszenia części opłaty w wysokości 1 366,55 zł miesięcznie od kwietnia 2010 r. zaś 1 136,65 zł miesięcznie miała wnosić Gmina Miasto [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił z urzędu decyzję z dnia [...] maja 2007 r. w ten sposób, że: ustalił opłatę za jego pobyt w D.P.S. od 1 marca 2011 r. w wysokości 2 581,60zł, zobowiązał J. J. do wnoszenia opłaty za pobyt w D.P.S. za marzec 2011 r. w wysokości 1 366,55zł, zaś od kwietnia 2011 r. 1 407,75 zł miesięcznie, zobowiązał A. J. córkę J. J. do wnoszenia opłaty w wysokości 897,75 zł miesięcznie począwszy od czerwca 2011 r., pozostałą częścią opłaty obciążył Gminę Miasto [...].

SKO decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] ustalającej J. J. opłatę za pobyt w D.P.S. i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji podstawą jej wydania było przyjęcie przez Kolegium, że w sytuacji gdy nie została zawarta ze zstępnym umieszczonego w domu pomocy społecznej (D.P.S.) umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwana dalej: u.p.s.) brak przedmiotu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w D.P.S. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że poza przedmiotem rozważań tego organu pozostał fakt zmiany wysokości kosztów utrzymania (co nastąpiło na podstawie Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 18, poz. [...] z dnia 23 lutego 2011 r., którym ustalono ten koszt w D.P.S. na kwotę 2 581,60 zł miesięcznie) osoby umieszczonej w D.P.S., a także wzrost wysokości dochodów pensjonariusza.

Po w/w decyzji organ I instancji pismem z dnia 16 listopada 2011 r. zawiadomił A. J. i J. J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w związku z powyższą decyzją SKO".

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], zmienił z urzędu w całości decyzję własną z dnia [...] maja 2007 r., zmienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], naliczającą J. J. opłatę za pobyt w D.P.S. w ten sposób, że:

1. ustalił opłatę za pobyt J. J. w D.P.S. w okresie od 1 marca 2011 r. do 29 lutego 2012 r. w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2. 581, 60 zł;

2. ustalił opłatę za pobyt J. J. w D.P.S. w okresie od 1 marca 2012 r., w wysokości miesięcznego kosztu utrzymania tj. 2. 788, 00 zł;

3. zobowiązał J. J. do wnoszenia opłaty za pobyt w D.P.S. za marzec 2011 r., w wysokości 1. 366, 55 zł zaś od kwietnia 2011 r., - 1. 407, 75 zł miesięcznie do ostatniego dnia danego miesiąca. Określił, że wyrównanie za okres od kwietnia 2011 r. do 31 marca 2012 r., należy uregulować w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stanie się wykonalna,

4. zobowiązał A. J. – do wnoszenia opłaty za pobyt J. J. w D.P.S. w wysokości 300, 00 zł miesięcznie począwszy od stycznia 2012 r. do 15 dnia danego miesiąca. Opłatę za okres od stycznia do marca należało uregulować w terminie 14 dni od daty gdy niniejsza decyzja stanie się wykonalna,

5. ustalił, że kwoty: za marzec 2011 r. - 1. 215, 05 zł, za okres od kwietnia do grudnia 2011 r. - 1. 173, 85 zł miesięcznie, za styczeń i luty 2012 r., po 873, 85 zł miesięcznie zaś od marca 2012 r. - 1. 080, 25 zł miesięcznie, stanowiące różnicę między wysokością opłaty ustalonej w pkt 1 i 2, a opłatami wnoszonymi przez J. J. i osobę zobowiązaną - finansuje Gmina Miasto [...],

6. określił, że w przypadku niewywiązywania się osób wskazanych w pkt 3 i 4 z obowiązku opłaty za pobyt w D.P.S., opłaty te zastępczo wnosi Gmina Miasto [...].

W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że mimo uchylenia przez SKO poprzednio wydanej przez niego decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzenia postępowania organu I instancji, ponownie wszczął postępowanie z urzędu. Wskazał, że uległy zmianie dane dotyczące dochodu J. J. Nadto pojawiła się nowa linia orzecznictwa sądów administracyjnych - wskazująca na zasadność ustalenia w decyzjach (o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i wysokości opłaty przypadającej dla poszczególnych osób bez konieczności uprzedniego zawierania umów w trybie art. 103 ust. 2 w/w ustawy, w sytuacji braku współpracy z ich strony. Organ wskazał też na Zarządzenia Prezydenta Miasta [...] dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w zakresie ustalenia wysokości kosztu utrzymania w D.P.S. Nadto organ przedstawił orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie ponoszenia opłaty za pobyt w D.P.S. przez członków rodziny osoby umieszczonej w D.P.S.

W odwołaniu od tej decyzji A. J. (zstępna J. J.) przedstawiła swoją sytuację materialną i zdrowotną. Podniosła, że z uwagi na bieżące wydatki nie jest w stanie uiszczać opłaty za pobyt J. J. w D.P.S.

Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu wskazało, że zaskarżona odwołaniem decyzja nie została wydana w oparciu o art. 59 ust 1 ustawy o pomocy społecznej, ale w trybie art. 106 ust. 5 w/w ustawy w związku z art. 163 k.p.a. Kolegium wyraziło stanowisko, że tylko jednoznaczna podstawa prawna dająca legitymację do decyzyjnego poszerzenia kręgu osób zobowiązanych do uiszczania odpłatności za pobyt mieszkańca w D.P.S. może doprowadzić do wzruszenia następstw prawnych wywołanych przez decyzję ostateczną nie wyłączając decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r. Dopuszczenie do wydania kolejnej decyzji w sprawie i rozszerzenie katalogu osób zobowiązanych – spowodowałoby wadę wydanej w sprawie decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe ustalenia Kolegium uznało, że postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe, zostało ono bowiem uprzednio zakończone inną, niewzruszoną w żadnym trybie decyzją ostateczną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy [...] wniósł o uchylenie w/w decyzji SKO. Prokurator zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie:

1) art. 110 k.p.a. przez przyjęcie naruszenia zasady związania treścią decyzji administracyjnej,

2) art. 128 i następne Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przez nie przyjęcie istnienia z mocy prawa obowiązku alimentacji rodzica przez dziecko,

3) art. 156 § 3 k.p.a. przez przyjęcie niemożności wydania nowej decyzji administracyjnej,

4) art. 61 ust. 2 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że aktualizacja odpłatności jest niedopuszczalna,

5) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że odpłatność reguluje bliżej nieokreślona umowa cywilna, a nie regulacje ustawy o pomocy społecznej i kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, mimo że prawidłowa wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do zgoła odmiennego wniosku.

W uzasadnieniu prokurator stwierdził m.in., że nie można ocenić, czy w niniejszej sprawie mogło dojść do naruszenia zasady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Podał, że postępowanie zakończone decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie wskazuje na tożsamość sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy, w której zapadła decyzja SKO z dnia [...] września 2011 r. Stan faktyczny sprawy, a w szczególności zakres czasowy rozstrzygnięcia o obowiązkach stron jest odmienny od poprzedniego. W bieżącej sprawie nie ma mowy o tożsamości stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy organ orzeka bądź o innym zakresie czasowym sprawy lub opiera swe orzeczenie o zaistniałe zmiany w sytuacji następującej już po wydaniu poprzedniej decyzji, która według ustaleń SKO miałaby stanowić podstawę do naruszenia zasady tożsamości spraw. W ocenie Prokuratora rozważania dotyczące prowadzenia postępowania w tej samej sprawie nie mogą być prowadzone w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zawsze ma charakter rozstrzygający o obowiązkach strony oznaczonych temporalnie, a kolejne rozstrzygnięcie dotyczy orzeczenia określającego inny zakres czasowy. W tej sytuacji nie może być mowy o tożsamości spraw. Prokurator wskazał też na aktualną wykładnię przepisów u.p.s. co do znaczenia ewentualnego braku umowy ustalającej wysokość partycypacji zstępnego w kosztach utrzymania pensjonariusza.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie i to w szerszym zakresie niż wskazuje na to Prokurator.

Nie jest sporny wyżej przedstawiony stan faktyczny, który należałoby uzupełnić o stwierdzenie, że w stosunku do sprawy zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] września 2011 r. nową okolicznością było niewątpliwie odwołanie się organu I instancji do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012 r. pod poz. [...], zgodnie z którym w Domu Pomocy Społecznej przy ul. S. od dnia 1 marca 2012 r. koszt utrzymania osoby tam umieszczonej wynosi 2 788 zł miesięcznie. Po analizie uzasadnień decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] i materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy jest oczywiste, że był to jedyny nowy, ale jednak nowy – w stosunku do stanu faktyczno-prawnego objętego pierwszą z w/w decyzji element objęty tą drugą decyzją. Z pewnością nie jest nim (na co wskazuje Prezydent) pojawienie się nowej jednolitej linii orzeczniczej na kanwie wykładni art. 59 ust. 1 w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., dotyczącej prawnego znaczenia niezawarcia umowy z osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby umieszczonej w D.P.S.

Sąd podziela co do zasady stanowisko doktryny i orzecznictwa, iż decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną umorzono postępowanie jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) (zob. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, nr 1, poz. 19 z glosą aprobującą prof. B. Adamiak – str. 50 oraz wyroku NSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1146/10 – Lex nr 1133550). Jak wskazuje glosatorka, teza ta dotyczy jednej z podstawowych kwestii dla ochrony praw jednostki, a mianowicie granicy ochrony praw nabytych przez jednostkę na podstawie decyzji administracyjnej. Granicę tę wyznacza ukształtowana przepisami prawa procesowego zasada trwałości decyzji administracyjnej jako jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Zasadę tę ustanawia art. 16 § 1 kpa, w myśl którego: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie". Przyjęte w zdaniu pierwszym art. 16 § 1 kpa rozwiązanie ma dwa podstawowe następstwa prawne dla ukształtowania rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w postępowaniu, a mianowicie:

- po pierwsze, wyznacza granice pojęcia decyzji ostatecznej, stanowiąc: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne";

- po drugie, stanowi, że wydanie ostatecznej decyzji jest ostatecznym załatwieniem sprawy administracyjnej.

Sprawa ta zatem nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Pod względem podmiotowym na sprawę administracyjną składa się podmiot postępowania administracyjnego - strona lub strony, pod względem przedmiotowym zaś elementami sprawy administracyjnej jest treść uprawnienia lub obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną oznacza, że sprawa w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym została ostatecznie załatwiona.

Ustanowiony w art. 16 § 1 kpa zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym spraw rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie zawiera ograniczeń pod względem sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Z przyjętych w kpa rozwiązań wynika, że sprawa administracyjna może być w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta merytorycznie lub niemerytorycznie. Według art. 104 kpa "Organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2)". Konsekwentnie, decyzje wydane w postępowaniu administracyjnym możemy podzielić na:

- decyzje merytoryczne rozstrzygające sprawę w całości lub części (art. 104 § 2 zdanie pierwsze k.p.a). Decyzje te wywołują podwójny skutek prawny, tj. skutek materialnoprawny i skutek procesowy. Skutek materialnoprawny polega na nadaniu, odebraniu, odmowie przyznania lub zmiany zakresu uprawnienia strony lub nałożeniu, zwolnieniu, zmianie zakresu obowiązku ciążącego na stronie albo stwierdzeniu istnienia lub nieistnienia pewnego konkretnego stanu prawnego. Natomiast skutek procesowy polega na przerwaniu stosunku prawnoprocesowego pomiędzy organem orzekającym a stroną;

- po drugie, decyzje niemerytoryczne nie rozstrzygające istoty sprawy, kończące w sprawie postępowanie, gdy stało się ono bezprzedmiotowe (art. 104 § 2 zdanie drugie w zw. z art. 105 kpa). Decyzje niemerytoryczne wywołują przede wszystkim skutek procesowy. Decyzje tego rodzaju jednak mają również w określonym znaczeniu skutek materialnoprawny. Tak jest w sprawach wszczętych z urzędu w związku z kontrolą prawidłowości realizacji przez jednostkę uprawnień wypływających z decyzji. Konsekwencją prawną wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie jest pozostanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej uprawnienie. Podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w tej konkretnej sprawie oznacza pozostanie w obrocie prawnym decyzji poprzednio wydanych – ustalającej opłatę za pobyt w D.P.D. i rozkład tej opłaty na poszczególne podmioty oraz zmieniającej tę wysokość i wysokość kwoty którą ma ponosić strona – w tym zakresie wywołuje ona skutek materialnoprawny.

Przyjęty w art. 16 § 1 kpa zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną nie został ograniczony tylko do decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty merytorycznie. Ustanowiona bowiem zasada trwałości decyzji administracyjnej stanowi o decyzji ostatecznej, a nie wprowadza zastrzeżenia co do treści rozstrzygnięcia. Nie ma więc podstaw do ograniczenia zakresu obowiązywania tej zasady co do decyzji umarzającej postępowanie w sprawie.

Ustanowiona zasada trwałości decyzji ostatecznej jest zagwarantowana sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 § 1 pkt 3 kpa, "Organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną". Konstrukcja sankcji nieważności opiera się na tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Wprowadzone do konstrukcji sankcji nieważności w art. 156 § 1 pkt 3 kpa sformułowanie "rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną" należy rozważyć w związku z art. 104 kpa. Z art. 104 § 1 kpa wynika, że decyzja jest formą załatwienia sprawy administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, z art. 104 § 2 kpa wynika, że załatwienie to może nastąpić przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lub rozstrzygnięcie niemerytoryczne. Z konstrukcji art. 104 § 2 kpa, który stanowi: "Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji", nie można wyprowadzić wniosku, że tylko rozstrzygnięcie merytoryczne jest rozstrzygnięciem sprawy. Wykładnia taka pozostawałaby w sprzeczności z art. 104 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja jest formą załatwienia sprawy.

Przyjęte zatem sformułowanie w art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie może być ograniczone przez zróżnicowanie zastosowania sankcji nieważności w zależności od sposobu rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Podstawowym elementem zastosowania sankcji nieważności na tej podstawie jest tożsamość sprawy rozstrzygniętej decyzją, a sprawą będącą przedmiotem wcześniejszej decyzji ostatecznej. Niezbędnym zatem elementem jest ustalenie tożsamości sprawy. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Element podmiotowy - to tożsamość podmiotu będącego podmiotem praw lub obowiązków, tożsamość przedmiotowa - to treść praw lub obowiązków, podstawa prawna tych praw (obowiązków), stan faktyczny będący podstawą faktyczną przyznania praw (obowiązków). Natomiast na tożsamość sprawy administracyjnej nie składa się sposób rozstrzygnięcia tej sprawy, który pozwalałby na odejście od tożsamości sprawy w zależności od sposobu jej rozstrzygnięcia decyzją. Jeżeli zatem zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej po raz pierwszy przez organ decyzją niemerytoryczną (umarzającą postępowanie), a następnie w wyniku ponownego wszczęcia postępowania w tej sprawie w trybie zwykłym i wydanie decyzji merytorycznej, następuje naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej. Stanowi to podstawę do zastosowania sankcji nieważności decyzji.

Organ administracji, wydając decyzję w sprawie, jest od momentu wejścia jej do obrotu prawnego, tj. od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, nią związany (art. 110 kpa). Oznacza to, że jest związany dokonaną oceną prawną w decyzji, a dotyczy to wszystkich elementów sprawy administracyjnej. Dokonanie zatem oceny co do bezprzedmiotowości postępowania wiąże organ. Od tej oceny prawnej organ może uchylić się, ale tylko w trybie przewidzianym przepisami prawa. Tryby te wyznacza art. 16 § 1 kpa stanowiąc, że podważenie decyzji ostatecznych może nastąpić tylko w trybie uchylenia lub zmiany takich decyzji, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania, i to tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie.

Takie stanowisko w pełni przekonuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, co przesądza, iż w sytuacji niewzruszenia ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2011 r. w żadnym z trybów nadzwyczajnych Prezydent Miasta [...] nie był uprawniony do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej w/w decyzją organu II instancji bez narażenia się na zarzut nieważności wydanej w tym przedmiocie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jednakże powyższa konstatacja nie może odnosić się do sytuacji, gdy zmianie ulegnie stan faktyczno-prawny stanowiący podstawę wydania tej decyzji. Niewątpliwie taka zmiana nastąpiła i była ona wskazywana przez organ I instancji. Chodzi o zmianę wysokości kosztu utrzymania osoby umieszczonej w D.P.S., która nastąpiła od 1 marca 2012 r. Zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lutego 2012 r., ogłoszonym w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 27 lutego 2012 r. pod poz. [...] w D.P.S. ten koszt jest wyższy od poprzednio obowiązującego (Zarządzenie Prezydenta Nr [...] z dnia 17 lutego 2011 r. ogłoszone w Dz.Urz.Woj. [...] Nr [...], oz. [...] z dnia 23 lutego 2011 r. – kwota 2 581, 60 zł) i wynosił 2 788 zł. Taka zmiana dawała podstawy do nowego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 60 ust. 2 i 3 u.p.s, Art. 106 ust 5 u.p.s. stanowi: Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie z tymi ostatnimi przepisami: średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca:

1) w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku;

_@POCZ@__@KON@_2) w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku;

3) w regionalnym domu pomocy społecznej - ustala marszałek województwa i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (ust. 2).

Ust. _@POCZ@__@KON@_3 stanowi, że ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, o którym mowa w ust. 2, może być niższy niż obliczony zgodnie z art. 6 ust. 15, jednak pod warunkiem zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu.

Zarządzenie Prezydenta z dnia 22 lutego 2012 r. weszło do obrotu prawnego z mocą obowiązującą od 1 marca 2012 r., co niewątpliwie było nowym elementem stanu faktycznego i prawnego. Kolegium zupełnie pominęło tę okoliczność wydając decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umarzając postępowanie organu I instancji w całości, gdy tymczasem zarzut sformułowany w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. mógł być zasadny i był zasadny jedynie co do części rozstrzygnięcia Prezydenta (za okres od 1 marca 2011 r. do 29 lutego 2012 r.). Kolegium naruszyło więc wyżej wskazane przepisy prawa procesowego i materialnego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć, ale wręcz miało istotny wpływ na wynik sprawy. Absolutnie nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] ustalającą wysokość opłat za pobyt J. J. w D.P.S. wobec zmiany elementów stanu faktyczno – prawnego, która nastąpiła po 29 lutego 2012 r. Wobec naruszenia zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. i rozstrzygnięcia po części sprawy objętej decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] września 2011 r. przez Prezydenta Miasta [...], należało w tej sytuacji uchylić decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zasadne więc były po części zarzuty skargi.

Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że nie jest dopuszczalne objęcie decyzją zmieniającą, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ust. 2 u.p.s. innych osób, nie ujętych w pierwotnej decyzji. Ten ostatni przepis stanowi:

2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

_@POCZ@__@KON@_1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;

_@POCZ@__@KON@_2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

2a. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.

2b. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a.

2c. W przypadku, o którym mowa w ust. 2a, art. 103 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Taka wykładnia jak zastosowało Kolegium czyniłaby w znakomitej większości przypadków martwymi przepisy art. 61 ust. 1 – 2c u.p.s. Nie byłaby bowiem możliwa partycypacja w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej osoby (np. zstępnego), której sytuacja materialna zmieniła się znacznie na korzyść i to nawet wtedy, gdyby chciała ona uiszczać cała opłatę, gdy wcześniej nie była w stanie partycypować nawet w części.

W granicach niniejszej sprawy pozostawała też decyzja SKO z dnia [...] września 2011 r. 2011 r. i w tej właśnie decyzji Sąd działając z urzędu dostrzegł podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Z wyżej zacytowanych przepisów art. 106 ust. 5 oraz art. 60 i art. 61 u.p.s. jasno wynika, że podstawą do wydania decyzji zmieniającej jest właśnie m.in. wejście do obrotu prawnego stosownego zarządzenia określającego wysokość kosztów utrzymania w danym D.P.S. oraz zmiana wysokości dochodów osoby umieszczonej w D.P.S. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium z dnia [...] września 2011 r. pozwala na stwierdzenie, że wbrew oczywistym zmianom w tym zakresie, które nastąpiły po 28 lutego 2011 r. organ ten uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany decyzji tylko na tej podstawie, że nie została zawarta umowa z córką J. J., która miała określać zakres jej partycypacji w opłacie za pobyt w D.P.S. ojca. Abstrahując już od prawidłowości poglądu organu dotyczącego kwestii zawarcia umowy z osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny jako warunku sine qua non ponoszenia przez taką osobę części opłaty, w sytuacji gdy zmieniła się sytuacja dochodowa J. J. i gdy weszło w życie Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia 17 lutego 2011 r. nie sposób uznać postępowania w sprawie zmiany uprzednich decyzji za bezprzedmiotowe. Tymczasem kwestie te nie były w ogóle przedmiotem rozważań Kolegium, które uznało całe postępowanie za bezprzedmiotowe wobec braku umowy z córką. W tym wypadku umorzenie całego postępowania organu I instancji po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej jest w ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Na marginesie zaznaczyć wypada, iż w ocenie Sądu błędne było stanowisko Kolegium dotyczące braku umowy z córką jako tamy przed objęciem jej obowiązkiem partycypacji w opłacie za pobyt ojca w D.P.S. Sąd podziela bowiem pogląd, iż umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. nie jest źródłem obowiązku wnoszenia przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. części tej opłaty. Takim źródłem jest bowiem w/w przepis ustawy u.p.s. (zob. m.in. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., I OSK 1171/09). Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego przez organ w tym wypadku nie mogła mieć jednak żadnego wpływu na treść wyroku.

W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Kolegium rozpozna odwołanie wniesione przez A. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. mając na uwadze stanowisko Sądu wyrażone w niniejszej sprawie.