Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1297/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

[pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 189/18 w sprawie ze skargi S.P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 189/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę S.P. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd pierwszej instancji, stanie sprawy:

Z akt Starosty S. zakończonych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika, że organ architektoniczno-budowlany zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorce G.B. pozwolenia na przebudowę kotłowni w jej budynku położonym w R. przy ul. [...].

W dniu 8 stycznia 2018 r. S.P. i K.P. wnieśli, na podstawie art. 73 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, o niezwłoczne umożliwienie przez Starostę S. "dostępu do całości akt sprawy pozwolenia na budowę na działce [...] w R. kotłowni wraz z całą infrastrukturą, w celu sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów".

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a", Starosta S. odmówił wnioskodawcom dostępu do akt administracyjnych w celu ich przeglądania, sporządzania notatek, kopii i odpisów. Ponieważ wnioskodawcy nie byli stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a art. 73 § 1 k.p.a. wskazuje, że tylko strona ma prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii lub opisów, organ odmówił żądaniu wnioskodawców.

Na skutek wniesionego przez wnioskodawców zażalenia, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie Starosty S. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przypomniał, że prawo wglądu do akt, czynienia z nich kopii, odpisów i notatek przysługuje stronie. W zakończonej sprawie o pozwolenie na budowę wnioskodawcy stroną nie byli. Urzędowo jest Wojewodzie wiadomo, że toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., o co wniósł m.in. S.P. W tych okolicznościach, niepochodzące od strony żądanie udostępnienia akt postępowania administracyjnego winno zakończyć się umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. jako bezprzedmiotowego, a nie odmową dostępu do akt.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł S.P., domagając się jego uchylenia i zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu uznającego go za stronę i udostępnienia akt oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 73 § 1 i art. 74 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego organ administracji niewłaściwie ustalił krąg stron postępowania. Przedmiotowa inwestycja powoduje immisje pyłów, dymów i innych szkodliwych czynników na jego nieruchomość. Odwołał się także do postanowienia Starosty o wznowieniu postępowania o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zachodzi naruszenie prawa postępowania. Podstawę jej oddalenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z treści art. 73 § 1 k.p.a. wynika, iż prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. przysługuje podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., albo jak w tej sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dalej zaznaczył, że z zakresu warunków, które podlegają ocenie w sprawie udostępnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), nie powinno się wyłączać jednak także przesłanki podmiotowej żądania, a więc ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, która powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normujących warunki jej skuteczności. W odmiennym przypadku wniosek o udostępnienie akt sprawy pochodzący od podmiotu, który żąda podjęcia przez organ określonej czynności, jednakże w ocenie organu nie posiada interesu prawnego w sprawie, powinien zostać rozpoznany w sposób wskazany w art. 74 § 2 k.p.a.

W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie ulega wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł przez swojego pełnomocnika skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych, ewentualnie przyznanie kosztów udzielonej skarżącemu pomocy prawnej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. Jednocześnie pełnomocnik oświadczył, iż w imieniu skarżącego zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2018 r. i błędne przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w sprawie, co doprowadziło do uniemożliwienia mu wglądu do akt sprawy i sporządzenia ich fotokopii, notatek oraz odpisów, podczas gdy skarżący taki przymiot posiada, albowiem nieruchomość będąca własnością skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu położonego na działce nr [...];

2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na zaskarżone postanowienie i błędne przyjęcie, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem pochodziło od podmiotu nieuprawnionego, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania w sprawie;

3/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie wskazanych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zaznaczyć w pierwszej kolejności należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 8 stycznia 2018 r. (wspólnie z K.P.) wystąpił w trybie art. 73 § 1 k.p.a. do Starosty S. o umożliwienie mu dostępu do całości akt sprawy pozwolenia na przebudowę kotłowni z budową komina wraz z całą infrastrukturą na działce nr [...] w R., w celu sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów. Natomiast z akt sprawy Starosty S. wynikało, iż w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenie inwestorce G.B. na przebudowę kotłowni wraz z budową komina w jej budynku gastronomicznym w R. przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie gruntów i budynków nr [...]. Analiza akt postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną ujawniła również, iż nieruchomość skarżącego oznaczona jako działka nr [...] nie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, stąd też skarżący nie był stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę spornej kotłowni i budowy komina. Dlatego też w ramach niniejszego postępowania uznano, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w zakresie wglądu do akt sprawy postępowania dotyczącego spornego pozwolenia na budowę i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. To zaś doprowadziło w konsekwencji do umorzenia postępowania przed organem odwoławczym przedmiotowego postępowania.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i oddalił wniesioną skargę na podstawie art 151 p.p.s.a., uznając ją za niezasadną. Stanowisko to w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w ramach niniejszego postepowania, brak było podstaw to zastosowania przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie bowiem z jego treścią sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Natomiast analiza akt sprawy, jak i motywów zaskarżonego wyroku, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do jakichkolwien naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 73 § 1 i 2 k.p.a. czy też art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a zatem nie było uzasadnionych przesłanek do eliminacji zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy zasadnicze znaczenie dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia ma odpowiedź na pytanie, czy w toku postępowania w sprawie udostępnienia akt administracyjnych należy ustalać krąg stron na potrzeby tego i tylko tego postępowania, skoro skarżący nie był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na przebudowę kotłowni z budową komina zakończonego ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a uprawnienie to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt, co nie budzi wątpliwości składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

Pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, reguluje przepis szczególny, tj. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który należy odczytywać w połączeniu z art. 3 pkt 20 tej ustawy. Przepis ten zawiera definicję strony, a jednocześnie jako lex specialis zawęża krąg stron w stosunku do treści art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nawiązując do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nakazuje wyznaczenie tego terenu w otoczeniu projektowanego obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem regulacja ta nawiązuje do ograniczeń w zagospodarowaniu, a nie - w użytkowaniu terenu wokół projektowanego obiektu.

Jak ustalono w niniejszej sprawie, co już wyżej wykazano, skarżący nie był stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę kotłowni i budowę komina na działce nr [...] w R. przy ul. [...], gdyż działka skarżącego nr [...] nie znajdowała sie w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. W sprawie wykazano, że projektowany komin znajduje się w odległości 40 m od nieruchomości skarżącego, zaś działka przeznaczona do zainwestowania i działka skarżącego nie graniczą, albowiem przedziela je działka nr [...] będąca własnością Gminy S.

Tym samym przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Zatem skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt, a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" Starosta S. określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt.

Należy podkreślić, że nie ma odrębnego katalogu stron na potrzeby postępowania w sprawie udostępnienia akt i odrębnego katalogu stron w postępowaniu "głównym". Dlatego też ani art. 73 i 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis (w tym art. 140, czy też art. 144 k.c.) nie kreuje odrębnego interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu "głównym".

Zasadnie organy orzekające w sprawie, a za nimi Sąd pierwszej instancji uznały, że art. 73 k.p.a. nie jest także podstawą do oceny prawidłowości ustalania kręgu stron w postępowaniu "głównym" i przyjęty ustalony w postępowaniu głównym status stron za wiążący w tej sprawie. Stanowisko to jest jak najbardziej prawidłowe. Istotą postępowania uregulowanego w powołanych przepisach jest tylko kwestia udostępnienia akt postępowania, formy udostępnienia, zakresu udostępniania i zasad odmowy udostępniania. Skoro tak, to inne kwestie jak ocena prawidłowości ustalania kręgu stron jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowego – patrz: wyrok NSA z 29 września 2011 r. sygn. akt II GSK 1409/11; postanowienie NSA z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 771/11; wyrok NSA z 23 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy organy orzekające w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. związane były ustalonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kręgiem stron postępowania ustalonym na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stąd też pozbawienie skarżącego przymiotu strony w postępowaniu głównym uniemożlwiało jednocześnie udostępnienie żądanych akt sprawy w omawianym trybie. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony, to uzasadniało to na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a., co do zasady umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie zainicjowanej przez podmiot nielegitymowany.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności i trafności umorzenia przedmiotowego postępowania jest w pełni podzielane przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż pogląd o konieczności umorzenia postępowania w sprawie o udostępnienie akt sprawy, które wszczęto na wniosek podmiotu nieuprawnionego wynika także z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska w tym zakresie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2679/11 jednoznacznie wykazano, iż w obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a., co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, iż zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie akt sprawy, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu, prowadzić powinno w aktualnym stanie prawnym do umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. W powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd G. Łaszczycy, który zauważył, że w świetle obowiązujących przepisów za podstawę wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy nie można uważać przypadku wniesienia takiego żądania przez podmiot nieposiadający statusu strony w sprawie (por. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 199). Wobec powyższego, jako całkowicie nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na zaskarżone postanowienie i błędne przyjęcie, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem pochodziło od podmiotu nieuprawnionego, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji podjęte w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchylające w całości postanowienie Starosty S. z dnia [...] stycznia 2018 r. o odmowie umożliwienia przeglądania, dostępu do całości akt w celu sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu.

Całkowiecie nieusprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak pełnego ustosunkowania się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniesionej przez niego skardze.

Przede wszystkim jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r. II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r. I OSK 2338/13, publ. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Z kolei brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego czyni zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w motywach wyroku dlaczego odmówił skarżącemu przymiotu strony, gdy tymczasem kwestia ta została przecież przesądzona w postępowaniu głównym, zaś w postępowaniu incydentalnym (wpadkowym) jakim jest przedmiotowe postępowanie prawidłowość ustalania kręgu stron postępowania głównego jest już poza przedmiotem tego wpadkowego postępowania. Takie zasadnicze stanowisko wynika również z motywów zaskarżonego wyroku.

Reasumując żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem pozostają, w okolicznościach tej sprawy, całkowicie nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, albowiem na podstawie art. 258-261 p.p.s.a. w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne.