Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 161/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Krystyna Borkowska Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 492/05 w sprawie ze skargi W. G. i P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK161/06

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. G. i P. G. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 roku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu [...] października 2004 roku Wojewoda Mazowiecki, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicy W. z dnia 15 czerwca 1988 roku zezwalającej W. G. i P. G. na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na mały dom mieszkalny o dwóch samodzielnych lokalach z pracownią krawiecką w przyziemiu oraz z garażem, położonego przy ul. C., działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim wnioskując o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uznał, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego i przepisów techniczno – budowlanych, jak również, że inwestor dokonał rozbudowy budynku bez zgody właściciela działki sąsiedniej, której to zgody wymagał przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z naruszeniem § 12 ust. 4 tegoż rozporządzenia poprzez niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią. Jednakże Wojewoda Mazowiecki nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdził, iż w dacie wydania decyzji nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem jego przepisy nie mogły znaleźć zastosowania. Ponadto usytuowanie zabudowy bezpośrednio przy wschodniej granicy działki nastąpiło w wyniku zbliźniaczenia projektowanego garażu z istniejącym na działce sąsiedniej budynkiem gospodarczym, co nie wymagało zgody sąsiada, nie stwierdzono również naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 roku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez J. D., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności garażu i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji z dnia 15 czerwca 1988 roku. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż inwestycja jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych. Budynek usytuowany na sąsiedniej działce pozostaje w odległości 4,40 m od granicy działki, tak więc budynki objęte inwestycją powinny być usytuowane co najmniej 8 m od istniejącego budynku. O ile odległość między budynkami mieszkalnymi wynosi 7,90 m i przy takim uchybieniu nie można mówić o rażącym naruszeniu powołanego przepisu, to garaż, mogący stanowić samodzielny budynek, znajduje się bezpośrednio w granicy działki, w odległości jedynie 4,40 m od budynku mieszkalnego.

W. G. i P. G. w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa. Skarżący stwierdzili ponadto, iż budynek garażu został zrealizowany w granicy działki, ponieważ na sąsiedniej działce również w granicy działki zostały pobudowane budynki gospodarcze.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż organ odwoławczy przyjął, że sam fakt naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 roku stanowi rażące naruszenie prawa. Organ I instancji zajął się natomiast wyłącznie kwestią, czy potrzebna była zgoda sąsiada na realizację spornej inwestycji, a całkowicie pominął usytuowanie budynków. Organ odwoławczy orzekając zaś co do istoty sprawy musi wykazać przekonująco, że nastąpiło rażące naruszenie prawa i uzasadnić je zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 kpa. Sąd wskazał, iż badając ponownie naruszenie § 12 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 roku, należy mieć na względzie także § 13 tegoż rozporządzenia rozstrzygający kwestię usytuowania budynku. Oceniając powyższe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności należy mieć na uwadze również usytuowanie budynków na sąsiednich działkach, ustalić, kiedy powstały i na podstawie jakich dokumentów. Brak powyższych ustaleń powoduje, iż organy obydwu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez J. D., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia:

1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez niewłaściwą wykładnię;

2) przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez orzekanie poza granicami sprawy.

W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sposób wyczerpujący rozstrzyga sprawę zgodnie z art. 7, art. 77 oraz 107 § 3 kpa, a decyzja o rozbudowie budynku jednorodzinnego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w czasie jej wydania, dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa powinna zostać uznana za nieważną. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 czerwca 1988 roku, nie zaś decyzji, na podstawie których wybudowano obiekty na działkach sąsiednich, dlatego też WSA wskazując na konieczność zbadania dokumentów, na podstawie których wybudowano sąsiednie budynki dopuszcza się naruszenia przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wychodząc poza granice sprawy. Ważność decyzji i pozwoleniu na budowę obiektów znajdujących się w sąsiedztwie może stanowić przedmiot odrębnego postępowania w przypadku wystąpienia z odpowiednim wnioskiem. Usytuowanie garażu w granicy działki, a także sposób, w jaki jest używany, stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości wnioskodawcy, tym bardziej, że na dachu garażu wybudowano taras zwieszający się nad nieruchomością sąsiednią na wysokości 2 m. Powyższa sytuacja narusza więc prywatność skarżącego i jego rodziny. Autor skargi kasacyjnej przytoczył ponadto fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 26 maja 1981 roku o sygn. akt SA 790/81, iż realizacja obiektu budowlanego naruszającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, w stopniu wskazującym na możliwość niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zwłaszcza prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowi okoliczność uzasadniającą nakazanie przymusowej rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że rozpoznawany środek odwoławczy zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając ten zarzut podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając sprawę wskazał na konieczność – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – zbadania dokumentów, na podstawie których doszło do wybudowania budynków sąsiednich.

W tym kontekście odnieść należy się do istoty art. 134 powoływanej ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd nie jest związany granicami skargi, związany jest natomiast granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Obowiązek rozstrzygnięcia przez Sąd w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Istota przepisu art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadza się do tego, że Sąd nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej oraz stosunku administracyjnoprawnego tejże sprawy, ponieważ wówczas miałby do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny. Mając wszakże na względzie poglądy zarówno doktryny, jak i judykatury za w pełni uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie rozumieć należy stosunkowo szeroko. U podstaw takiego wniosku spoczywa fakt, iż pojęcie "sprawy", jakim operują przywołane wyżej przepisy, w sposób oczywisty różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego niewątpliwie szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 25 – 26; 434 – 435).

W świetle powyższych ustaleń wskazać należy na motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Sąd ten wskazał w uzasadnieniu wyroku, aby przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organy administracyjne dokonały oceny legalności realizacji obiektów budowlanych na sąsiednich działkach i choć nie zostało to w sposób jednoznaczny wywiedzione w motywach zaskarżonego wyroku, to niewątpliwie wskazanie to nawiązuje do regulacji zawartej w treści § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62). Przepis ten dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki obiektu gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć ponadto należy, że inwestorzy powołują się ponadto na fakt, że budynek garażu został zrealizowany w granicach działki, ponieważ na sąsiedniej działce, również w granicy, wcześniej usytuowane były budynki gospodarcze. Nadmienić należy w związku z tym, że rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, organ administracji publicznej powinien zwłaszcza uwzględniać konstytucyjny obowiązek równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Przedstawiona argumentacja przemawiałby zatem za dopuszczalnością usytuowania przedmiotowego garażu w granicy nieruchomości.

Należy też podnieść, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wyjaśnieniu podlegać będzie i ta okoliczność, czy w dacie realizacji przedmiotowej inwestycji, tj. w roku 1988, J. D. był właścicielem nieruchomości położonej przy ul. G., czy też, tak jak twierdzą to inwestorzy, właścicielem nieruchomości była zupełnie inna osoba.

Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, zaskarżone orzeczenia w tym zakresie odpowiada prawu.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. wskazać należy na wstępie, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych cech skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej przez określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to przede wszystkim konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd oraz przedstawienia uzasadnienia ich naruszenia.

W rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany bardzo nieprecyzyjnie, poprzez ogólne wskazanie na art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, bez odniesienia się od konkretnego jego punktu. Zaskarżony art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy zawiera sześć punktów. Autor skargi powinien więc wskazać jeden z tych punktów i wyjaśnić, czy naruszenie przepisów godzi w którąś z wymienionych w nich wartości, w rozpoznawanej sprawie. W tej sytuacji tak nieprecyzyjne wskazanie zarzutu nie może zostać uznane za prawidłowe określenie zarzutów skargi kasacyjnej i nie pozwala w takich warunkach na jego ocenę w ramach przedmiotowego postępowania.

Podobnie rzecz się ma w przypadku zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Tutaj również autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do wskazania § 12 powoływanego rozporządzenia, gdy tymczasem przepis ten składa się z ust. 1 i 2. Skarżący nie wskazując konkretnej jednostki redakcyjnej oraz nie uzasadniając zarzutu spowodował, iż tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej również nie może być przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naruszenie prawa materialnego, zarzucane przez autora skargi kasacyjnej, nie zostało też wywiedzione w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego. W szczególności nie wskazano na czym polegało mylne rozumienie przez Sąd I instancji treści określonej normy prawnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.