Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 85/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1-3 i pkt 5-6; art. 40 ust. 10 i ust. 12 pkt 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 140; art. 143; art. 434; art. 441
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. ref. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...], wymierzającą P. SA z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną w wysokości 109.668,20 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...], w rej. nr [...] w W., bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r. poprzez umieszczenie w nim 3 reklam w postaci: podświetlanego panelu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 32,7 m2; dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1,26 m2 oraz dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 0,98 m2.

Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i § 2 oraz w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", a także art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] listopada 2012 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich (dalej "ZDM") przeprowadzili rutynową kontrolę pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] (dalej "przedmiotowy pas"), stwierdzając funkcjonowanie w nim, na budynku przy ul. [...]:

1. reklamy w postaci siatki wielkoformatowej zamocowanej do elewacji budynku;

2. szyldów reklamowych o treści "[...]", podwieszonych do stropu nadwieszenia tego budynku;

3. sześciu lamp oświetleniowych zamocowanych na wysięgnikach do ww. nawisu budynku (dalej "sporne elementy").

W związku wszczęto w urzędu wobec Skarżącej, jako właściciela budynku, przy ul. [...] postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w W., w rej. nr [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

W toku postępowania ZDM pięciokrotne, tj. [...] grudnia 2012 r., [...] stycznia, [...] lutego, [...] i [...] marca 2013 r., przeprowadził oględziny przedmiotowego pasa, o czym za każdym razem skutecznie zawiadamiano Skarżącą.

W toku oględzin [...] grudnia 2012 r. – bez udziału Skarżącej, stwierdzono, że w przedmiotowym pasie funkcjonują:

1. 6 lamp oświetleniowych zamocowanych na wysięgnikach do nadwieszenia ww. budynku;

2. siatka wielkoformatowa zamocowana do elewacji nad nadwieszeniem ww. budynku;

3. 2 dwustronne semafory reklamowe zamocowane do stropu nadwieszenia ww. budynku, które częściowo wysunięte są poza obrys tego nadwieszenia;

4. panel reklamowy zamocowany do stropu nadwieszenia ww. budynku, wzdłuż jego kubatury;

5. dwustronny semafor reklamowy "[...]", zamocowany do elewacji ww. budynku pod nadwieszeniem.

Do protokołu oględzin z [...] stycznia 2013 r. pełnomocnik Skarżącej wniósł następujące uwagi: "1) część wsporników + lampy znajdują się nad chodnikiem; pod nadwieszeniem zamontowano nie "panel reklamowy" a szyld/fryz firmowy. Wymiary fryzu/szyldu podane w notatce do weryfikacji (projekt); semafor "[...]" - w tym przypadku stroną jest najemca lokalu; oryginał pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową zostanie złożony w kancelarii ZDM do [...].01.2013 r.".

Dnia [...] lutego 2013 r. stwierdzono dalsze funkcjonowanie w przedmiotowym pasie 3 reklam "[...], nie stwierdzono zaś funkcjonowania w nim już reklamy wielkoformatowej (siatki) oraz 6 lamp oświetleniowych.

Ostatnie - piąte oględziny, dowiodły, że w przedmiotowym pasie nie było już 3 reklam "[...]" zamocowanych do stropu nadwieszenia budynku.

Skarżąca w piśmie z [...] marca 2013 r. stwierdziła, że z materiału dowodowego nie wynika położenie pasa drogowego wraz z liniami rozgraniczającymi względem dz. nr [...] na jakiej jest położony budynek Banku zlokalizowany u zbiegu ul. [...]. Zdaniem Skarżącej złożona do akt sprawy mapa: "Analiza projektowanej linii rozgraniczającej drogę przedstawia propozycję projektowanych linii rozgraniczających ulic na trasie przebiegu II linii metra na terenie dzielnicy Śródmieście" nie jest mapą geodezyjną, która w sposób konkretny wskazuje na linię rozgraniczające pas drogowy względem działki nr [...]. na której położony jest budynek Banku.

Decyzją z [...] listopada 2013 r., Prezydent [...], wymierzył Skarżącej karę pieniężną w łącznej kwocie 109.668,20 złotych, tj. za zajęcie bez zezwolenia, w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r., przedmiotowego pasa poprzez umieszczenie w nim 3 reklam w postaci:

1. podświetlanego panelu reklamowego składającego się z trzech elementów o powierzchni ekspozycyjnej 10,90 m2 każdy, czyli łączna powierzchnia reklamowa 32,70 m2 – iloczyn powierzchni reklamowej 32,70m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,30 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 97 dni zajęcia terenu, tj. 104.672,70 złotych;

2. dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1,26 m2 – iloczyn powierzchni reklamowej 1,26 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 97 dni zajęcia terenu, tj. 3.055,50 złotych;

3. dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 0,98 m2 – iloczyn powierzchni reklamowej 1,00 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,00 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 97 dni zajęcia terenu, tj. 1.940,00 złotych.

Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a., a także art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej u.d.p., jak również uchwałę Rady [...] Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. woj. mazowieckiego z 2004 r., nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że: z przekazanych przez Wydział Ewidencji Dróg Zarządu Dróg Miejskich w W. informacji wynika, że przedmiotowy pas jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] w W., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] r. Rady [...] z [...] listopada 2010 r. Zgodnie z tym planem linia rozgraniczająca ul. [...] pokrywa się granicą działki nr [...]z obrębu [...];

• z przekazanych przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej informacji wynika, że dz. ew. [...] z obrębu [...] jest własnością m.st. [...]i znajduje się w trwałym zarządzie ZDM;

• z odbitki z mapy ewidencyjnej, przekazanej przez ww. Biuro Geodezji i Katastru, wynika, że nadwieszenie budynku przy ul. [...] w W., usytuowane na jego fasadzie od strony ul. [...], znajduje się w całości nad dz. ew. [...] z obrębu [...], która pozostaje w trwałym zarządzie ZDM. Świadczy o tym zaznaczony na mapie ewidencyjnej przebieg granicy wspomnianej dz. ew. nr [...]z dz. ew. nr [...] z obrębu [...], która zgodnie z ww. mapą pokrywa się z przebiegiem linii zabudowy budynku przy ul. [...] (strona zachodnia budynku). Granicę ww. działek zaznaczono ciągłą linią, tak samo jak linię zabudowy, przy czym linia zabudowy jest grubsza (podstawa prawna: rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 383)). Organ wskazał, że przebieg obrysu nadwieszenia oznaczono zaś linią przerywaną, która w całości znajduje się nad dz. ew. nr [...] z obrębu [...] i przebiega w odległości ok. 1,00 m od linii zabudowy ww. budynku. Wobec tego organ I instancji za nieprawdziwe uznał twierdzenie Skarżącej, jakoby budynek przy ul. [...] wraz z nadwieszeniem znajdował się na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], gdyż nadwieszenie tego budynku, usytuowane od strony ul. [...] w całości znajduje się nad dz. ew. nr [...] z obrębu [...], która to, zgodnie z informacją z rejestru gruntów i budynków, jest w jego trwałym zarządzie;

• zarówno nadwieszenie ww. budynku, jak również reklamy Skarżącej zamocowane na tym nadwieszeniu w całości znajdowały się w pasie drogowym ul. [...], nad dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Ponadto z dokumentacji wynika jednoznacznie, że wschodnia granica dz. ew. nr [...]z obrębu [...] pokrywa się w tym miejscu z linią zabudowy przebiegającą po poziomej zewnętrznej płaszczyźnie ściany zewnętrznej kondygnacji przyziemnej budynku przy ul. [...], natomiast granicą zachodnią tej działki jest oś jezdni ul. [...]. Organ wskazał przy tym, że omawiane nadwieszenie budynku nie posiada podparcia w postaci słupów, filarów, czy tym podobnych. Z kolei zgodnie z § 63 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2001 nr 38 poz. 454) danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynku stanowiącego część składową gruntu jest numeryczny opis konturu wyznaczonego przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach.

W oparciu o powyższe organ I instancji przyjął jako potwierdzoną okoliczność funkcjonowania omawianych reklam nad przedmiotowym pasem - chodnikiem dla pieszych. Fakt ten, w kontekście art. 4 pkt 1, 5 i 6 u.d.p. i braku posiadania przez Skarżącą stosownego zezwolenia, organ uznał za wypełniające dyspozycję z art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednocześnie organ ustalił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 38 u.d.p., bowiem nie można przyjąć, że sporne reklamy zostały umieszczone w przedmiotowym pasie przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem organu w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r., Skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała wskazany odcinek pasa drogowego pod 3 reklamy o powierzchniach ekspozycyjnych: 32,70 m2, 1,26 m2 i 0,98 m2, za co należało jej wymierzyć karę pieniężną. Jednocześnie, co do reklamy o powierzchni 0.98m2,organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 10 u.d.p. opłata za nią naliczona została wg stawki, jak za zajęcie 1 m2.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem trybu i terminu, Skarżąca odwołała się podnosząc, że organ zaniechał ustalenia granic przestrzennych przedmiotowego pasa, w wyniku czego błędnie założył, że sporne obiekty znajdowały się w jego granicach. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących przebieg postępowania dowodowego oraz przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wysokość przestrzeni nad pasem drogowym jest nieograniczona.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzieliło stanowisko organu I instancji i wyjaśniło, że zasadą jest nieumieszczanie w pasach drogowych żadnych urządzeń niezwiązanych z jego utrzymaniem, czy też niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od tej zasady wymaga zaś uzyskania stosownego zezwolenia od zarządcy drogi, co jest sankcjonowane karą pieniężną.

Zdaniem organu odwoławczego ustalony w sprawie stan faktyczny ma oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym dlatego też nie doszło do naruszenia zarzucanych w odwołaniu przepisów postępowania.

SKO wyjaśniło przy tym, że pasem drogowym jest grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Zatem, jeśli części budynku przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone, czy też wybudowane, są w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., zajmują one pas drogowy i na takie zajęcie wymagane jest zezwolenie zarządcy drogi. Na potwierdzenie przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10 oraz z 10 lutego 2009 r. sygn. akt II GSK 780/08.

Skarżąca, z zachowaniem trybu i terminu, zaskarżyła decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, w postaci art. 4 pkt 1 u.d.p., przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że wysokość przestrzeni, wchodzącej w skład pasa drogowego, nie jest ograniczona i wykracza ponad zasięg niezbędny do korzystania z pasa drogowego - poszczególnych części tego pasa - zgodnie z ich przeznaczeniem;

2. przepisów postępowania, w postaci art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia wysokości umieszczenia nośników reklamowych na budynku, a także zaniechanie ustalenia wysokości niezbędnej do korzystania z pasa drogowego - wyznaczającej jego przestrzenny zakres, które to uchybienie doprowadziło do błędnego przyjęcia, że reklamy znalazły się w przestrzeni stanowiącej część pasa drogowego.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że podstawową rolą organu była prawidłowa ocena, czy zawieszenie na budynku urządzeń w postaci panelu reklamowego, semaforów reklamowych, znajdujących się nad chodnikiem, wchodzącym w skład pasa drogowego, stanowiło zajęcie tego pasa drogowego, czy nie. Zdaniem Skarżącej dla dokonania prawidłowej wykładni art. 4 pkt 1 u.d.p. zasadnicze znaczenie miała kwestia, czy wysokość przestrzeni nad gruntem, wchodząca w zakres pasa drogowego, jest ograniczona, czy też nie, a to w sytuacji, gdy przepis wprost tego nie określa. Zwróciła uwagę, że sporne reklamy zostały zamieszczone na tak dużej wysokości, że nie mogły, w jakikolwiek sposób, ograniczać korzystania z przedmiotowego pasa (chodnika) zgodnie z jego przeznaczeniem.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wskazało też, że reklamy objęte karą pieniężną w przedmiotowej sprawie w sposób oczywisty znajdowały się w przestrzeni pasa drogowego, gdyż zarówno latarnie oświetlające ul. [...], jak i ul. [...] są wyższe od wysokości umieszczenia części reklam Skarżącej. Ponadto, funkcjonalne rozumienie granicy pasa drogowego (w górę) musi oznaczać nie tylko istnienie samych obiektów drogowo-inżynierskich, ale także możliwość swobodnego dostępu do nich w celach np. serwisowych z wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu (np. urządzeń dźwigowych). Wreszcie nie bez znaczenia jest potencjalna odpowiedzialność cywilno-prawna zarządcy drogi za szkody wobec osób trzecich spowodowane obiektami umieszczonymi w przestrzeni pasa drogowego, których istnienie (nawet bez zgody zarządcy drogi) spowoduje powstanie takiej szkody (np. w sytuacji spadnięcia reklamy na przechodnia).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w niniejszej sprawie, a zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie kwestionowała, że na należącym do niej budynku (pod nadwieszeniem) przy ul. [...], w okresie od [...] listopada 2012 r. do [...] marca 2013 r., umieściła 3 reklamy w postaci: podświetlanego panelu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 32,7 m2; dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 1,26 m2 oraz dwustronnego podświetlanego semafora reklamowego o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 0,98 m2.

W sprawie niesporne jest także to, że chodnik, nad którym Skarżąca umieściła ww. obiekty – reklamy, należy do pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], będącego w trwałym zarządzenie ZDM i objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu Pałacu Kultury i Nauki w W., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] r. Rady [...] z [...] listopada 2010 r. Zgodnie z tym planem linia rozgraniczająca ul. Marszałkowskiej pokrywa się granicą działki nr [...] z obrębu [...], należącej do [...], będącej w trwałym zarządzie ZDM, a budynek Skarżącej przy ul. [...] znajduje się na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], należącej do Skarżącej, przy czym od strony ul. [...] budynek ten na całej długości ma nadwieszenie wchodzące w przestrzeń przedmiotowego pasa.

Spornym jest natomiast to, czy granice przedmiotowego pasa drogowego są ograniczone, czy też - jak wskazała Skarżąca, "przestrzeń powietrzna Zarządu Dróg Miejskich sięga kosmosu".

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest po pierwsze to, że bez zgody właściwego dla danej drogi zarządcy, reprezentującego jej właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Z powołanej, ustawowej definicji pasa drogowego wynika także, co nie powinno budzić wątpliwości, że pas drogowy należy postrzegać przestrzennie, tj. jako wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową ("wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią"). Jednocześnie ustawodawca, nigdzie nie określił jak daleko w górę i w głąb sięga władztwo nad pasem drogowym, jako gruntem.

Przy określeniu przestrzennych granic pasa drogowego, przesłanką pomocną może być zatem, wynikające z przepisów art. 140 i art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 2964 r. - Kodeks cywilny, dalej "k.c.", funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica gruntu - pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją, jaką pełni pas drogowy. Zatem granice przestrzenne pasa drogowego, jako nieruchomości gruntowej, w odniesieniu do jego zasięgu pionowego, powinny być wyznaczone poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia pasa.

Społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu jest w swej istocie odwołaniem się do kryterium o charakterze obiektywnym. Kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu zastosowano po to, aby zasięg przestrzenny nieruchomości gruntowej pozwalał, z jednej strony, na jej efektywne wykorzystanie przez właściciela, a z drugiej strony, uwzględniał interes społeczny i gospodarczy ogółu. Uprawniony może bowiem korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Ustalenie, czy oznaczone zachowania właściciela dokonywane są w przestrzeni, do której jest on uprawniony, wymaga każdorazowo oceny tych zachowań z punktu widzenia funkcji (przeznaczenia) gruntu. Granice przestrzenne nieruchomości gruntowej ustalane są w oparciu o zobiektyzowane kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Korzystanie z gruntu zostało ukształtowane z uwzględnieniem potrzeb ogółu, nie tracąc z pola widzenia także ekonomicznego aspektu wykorzystywania nieruchomości. ( por. Komentarz do art. 143 k.c. pod red.M.Habdas , Lex).

Po drugie, zasięgu pasa drogowego z pewnością nie można ograniczyć wyłącznie do jego powierzchni. Jednocześnie nie ma także powodu, aby ów pas obejmował nieograniczoną przestrzeń zarówno w górę, jak i w głąb, jeżeli w odniesieniu do tej przestrzeni właściciel nie ma realnej, ani sensownej możliwości lub potrzeby jej wykorzystywania. Wobec tego rolą organów rozstrzygających sprawę zajęcia/nie zajęcia pasa drogowego jest ustalenie, czy w konkretnych okolicznościach do tego zajęcia doszło, z uwzględnieniem kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia pasa.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd podziela ustalenia organów, że sporne urządzenia (reklamy) zostały przez Skarżącą umieszczone, bez zezwolenia ZDM, w granicach przedmiotowego pasa drogowego. Granice te wprost wynikają z materiału dowodowego sprawy, w szczególności ze znajdujących się w aktach zdjęć i wyrysów z mapy ewidencyjnej spornego gruntu, obrazującego granice pasa drogowego ul. [...], a wszystko w odniesieniu do zaznaczonej w tych materiałach lokalizacji reklam; nadto z protokołów z oględzin przedmiotowego pasa. wykonanych przy udziale przedstawiciela Skarżącej, w których stwierdzono funkcjonowanie m.in. dwóch dwustronnych semaforów reklamowych zamocowanych do stropu nadwieszenia budynku, które wysunięte były poza obrys tego nadwieszenia oraz jednego panelu reklamowego zamocowanego do stropu nadwieszenia budynku, wzdłuż jego kubatury.

Dowody zgromadzone w sprawie potwierdzają kolizję umieszczonych na elewacji budynku trzech reklam z przestrzenią pasa drogowego ul. [...] (poziomą i pionową). Z materiałów tych wynika granica pasa i położenie względem tej granicy ww. elementów, przytwierdzonych do elewacji budynku tak, że wystają one poza jego obrys. Poza sporem jest też to , że działka Skarżącej, na której znajduje się budynek bezpośrednio przylega do chodnika, zaś sam chodnik w świetle definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w zw. też z przepisami art. 4 pkt 2, 3, 5 i 6 u.d.p.) jest częścią drogi. Oczywistym zatem jest, że granica pasa drogowego biegnie po obrysie - froncie budynku Skarżącej i wszystko co poza ten front/ścianę/elewację/obrys tego budynku wystaje i jednocześnie wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Z drugiej strony pas drogowy - w zakresie niezbędnym dla właściwego funkcjonowania ruchu drogowego, korzysta z uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, co skutkuje koniecznością uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Nie ma przy tym konieczności ustalania, w jaki sposób ZDM jako zarządca drogi mogłoby wykorzystać ową przestrzeń. Dla odpowiedzialności Skarżącej za niedozwolone zajęcie przedmiotowego pasa istotne jest bowiem jedynie to, że niewątpliwie sporne reklamy były umieszczone w przestrzeni bezpośrednio nad przedmiotowym pasem – chodnikiem, pod nadwieszeniem budynku, wystającym poza jego obrys, wchodząc tym samym w przestrzeń przedmiotowego pasa.

Wzmiankowane opracowanie geodezyjne koresponduje też, oprócz wskazanej już dokumentacji zdjęciowej pasa, z wynikami oględzin z udziałem przedstawiciela Skarżącej. Wszystko to razem uzasadnia ustalenie zaskarżonej decyzji, że reklamy te mieściły się w przestrzeni funkcjonalnej przedmiotowego pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...]. Miarą tej funkcjonalności jest widoczna na zdjęciach wysokość umieszczenia tych reklam w przestrzeni pasa drogowego dostępna choćby dla celów technicznych. Nie ma zatem racji Skarżąca podnosząc, że w niniejszej sprawie organ przyjął, że przestrzeń nad pasem drogowym jest niczym nieograniczona. Wręcz przeciwnie organ uznał, że miejsce usytuowania reklam na elewacji budynku sprawia, że stwarza to ograniczenie do korzystania z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji korzystania z chodnika/pasa drogowego ulicy Marszałkowskiej.

Stroną tego postępowania bez wątpienia jest Skarżąca, jako właściciel zarówno budynku, jak i reklam zawieszonych poza obrysem budynku. Tym samym Skarżąca, przed zawieszeniem owych reklam, była zobowiązana do uzyskania stosownego zezwolenia. Skoro temu obowiązkowi uchybiła stała się podmiotem podlegającym karze za brak takiego zezwolenia, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zarówno opłata za zajęcie pasa drogowego, jak i kara pieniężna za to zajęcie bez zezwolenia, nakładana jest bowiem na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprawcą czynu objętego sankcją kary pieniężnej.

Sąd oceniając zaskarżoną decyzję nie stwierdził uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, na które wskazuje Skarżąca, lub których istnienie powinien był uwzględnić z urzędu.

W szczególności nie można uznać za zasadne zarzutów pod adresem postępowania dowodowego, gdyż nie znajdują one oparcia w stanie faktycznym sprawy. Organ rozstrzygając o zajęciu pasa drogowego, oparł się na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, z uwzględnieniem – w szczególności definicji pasa drogowego z art. 4 pkt 1 u.d.p. i jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Na tej podstawie dokonał merytorycznej oceny, a podjęte w tym zakresie rozstrzygniecie zostało w sposób należyty uzasadnione. Kara pieniężna nałożona na Skarżącą została prawidłowo wyliczona, tj. jako iloczyn przestrzeni reklamowych, ustalonej stawki opłaty za zajęcie m2 oraz dni rzeczywistego zajęcia z uwzględnieniem, że karę za reklamę o powierzchni 0,98 m2 należało przyjąć, w oparciu o art. 40 ust. 10 u.d.p., jako reklamę o powierzchni 1m2.

Nie ma też racji Skarżąca, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 4 pkt 1 u.d.p., przez niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym przyjęciu, że wysokość przestrzeni, wchodzącej w skład pasa drogowego nie jest ograniczona i wykracza ponad zasięg niezbędny do korzystania z pasa drogowego - poszczególnych części tego pasa - zgodnie z ich przeznaczeniem. W szczególności nie można się zgodzić z argumentacją skargi, że zawieszone na budynku reklamy nie ograniczają przechodniom korzystania z chodnika.

W tym aspekcie sprawy Sąd podziela stanowisko organu, że funkcjonalne rozumienie granicy pasa drogowego (w górę) musi oznaczać nie tylko istnienie samych obiektów drogowo-inżynierskich, ale także możliwość swobodnego dostępu do nich w celach np. serwisowych z wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu (np. urządzeń dźwigowych). Ponadto należy mieć na uwadze potencjalną odpowiedzialność cywilno-prawną zarządcy drogi za szkody wobec osób trzecich spowodowane obiektami umieszczonymi w przestrzeni pasa drogowego, których istnienie (nawet bez zgody zarządcy drogi) spowoduje powstanie takiej szkody (np. w sytuacji spadnięcia reklamy na przechodnia). Tym samym nietrafny jest zarzut Skarżącej, podniesiony na rozprawie, że skoro art. 434 k.c. reguluje kwestię odpowiedzialności prawnej właściciela/posiadacza budynku za szkody, zatem niejako automatycznie wyłącza on odpowiedzialność zarządcy drogi za takie zdarzenia.

W myśl art. 434 k.c. za szkodę wyrządzoną przez zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części odpowiedzialny jest samoistny posiadacz budowli, chyba że zawalenie się budowli lub oderwanie się jej części nie wynikło ani z braku utrzymania budowli w należytym stanie, ani z wady w budowie.

Zdaniem Sądu nietrafność tego zarzutu polega także na tym, że stosownie do art. 441 k.c. nie można wykluczyć ewentualnej solidarnej odpowiedzialności cywilnej właściciela/posiadacza budynku wspólnie z zarządcą drogi za zdarzenia, o których mowa w art. 434 k.c. (por. przykładowo wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.