Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1262/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. C. i G. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 kwietnia 2003r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. Ł. wykonanie następujących czynności (zmian i przeróbek) niezbędnych do doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami:

1) części ściany z płyt drewnopodobnych zastąpić ścianami murowanymi,

2) wykonać tynki wewnętrzne i zewnętrzne,

3) założyć rynny i rury spustowe (wody opadowe odprowadzić na teren własnej działki),

4) wykonać wentylację grawitacyjną.

Wskazano, że jako dowód prawidłowego wykonania robót należy w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego przedłożyć oświadczenie osoby uprawnionej o wykonaniu robót zgodnie z przepisami obowiązującymi w budownictwie.

Termin wykonania czynności ustalony został do dnia 31 lipca 2003 roku.

Decyzję wydano na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2, art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa.

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją [...] z dnia 7 lutego 2003r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 9 grudnia 2002 r. wydaną w sprawie dokonania naprawy obiektu garażowego położonego na działce nr [...] w U. Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji była obarczona wadą określoną w art. 156 § l pkt 5 kpa powodującą niewykonalność decyzji oraz, że orzeczenie zaskarżonej decyzji w pkt 5 przekraczało czynności, jakie można nałożyć w trybie art. 40, gdyż dotyczyło utrzymania obiektów, a nie jego budowy. Te istotne uchybienia stanowiły powód do jej uchylenia przez organ II instancji. W wyniku zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ nakazał właścicielowi obiektu wykonanie robót budowlanych wraz z określeniem terminu ich wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu pod nadzorem osoby uprawnionej tych czynności stosownie do art. 55 ust. 2 pkt 2 obowiązującej ustawy prawo budowlane inwestor jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i G. C. podnosząc, iż organ nie wykazał, że samowolnie wzniesiony obiekt garażowy nie narusza ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta U. W ocenie odwołujących zapisy planu mogą odnosić się jedynie do zabudowy istniejącej legalnie, nie dotyczą w żadnej mierze samowoli budowlanej. Ponadto organ orzekający pominął interesy współwłaścicieli działki nr [...] oraz interesy Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U.- właściciela działki sąsiedniej, na której częściowo znajduje się przedmiotowy obiekt garażowy. Odwołujący wskazali, iż organ nadzoru budowlanego w poprzednio wydanej decyzji z dnia 5 sierpnia 2002r. nakazał rozbiórkę obiektu z uwagi na naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz zagrożenia pożarowego stwarzanego przez ten budynek. Odwołujący się podnieśli, iż przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości 0,57m od balkonu budynku wielorodzinnego Spółdzielni Mieszkaniowej oraz obiekt ten powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia oraz stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Odwołujący wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu garażowego samowolnie wzniesionego na działce nr [...] w U. w oparciu o przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Decyzją z dnia 6 sierpnia 2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.138 § 1 pkt.2 Kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art.103 ust.2 ustawy Prawo Budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązków wymienionych w decyzji nr [...] z dnia 1.04.2003r. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu i ustalił nowy termin do wykonania nałożonych zaskarżoną decyzją obowiązków na dzień 30 października 2003r.

W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] w U. został wybudowany przez J. P. obiekt garażowy o wymiarach 5,08 x 2,90m o konstrukcji mieszanej kryty papą. Organ I instancji nie ustalił jednoznacznie daty jego wybudowania, gdyż strony postępowania podają różne okresy budowy omawianego obiektu budowlanego- lata 60-te bądź okres 1972-1980 roku. Natomiast bezspornym jest, że budowę przedmiotowego garażu można było wykonać po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a taki obowiązek wynikał tak z przepisów art.36 ust.1 Prawa budowlanego z 1961 r. jak i z art.28 Prawa budowlanego z 1974r. Inwestor takiego pozwolenia nie posiadał.

Na podstawie art. 103. ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., do obiektów, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli Prawo budowlane z 1974r. Ponieważ zgodnie z obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta U., uchwalonego w dniu 8.12.1994r. uchwałą Rady Miejskiej w U. nr VII/31/94 /Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 42 poz.232 z dn.16.12.1994r./ działka nr [...] przy ul. [...] przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z dopuszczalną modernizacją z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, wykonanie przedmiotowego garażu, jak słusznie przyjął organ I instancji, nie jest sprzeczne z tym planem. Nie ma więc podstaw do wydania nakazu rozbiórki w trybie art.37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974r. W rozpatrywanym przypadku nie zachodzą również pozostałe przesłanki zawarte w art. 37 wyżej cytowanego prawa. Natomiast zachodzi konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art.40 Prawa budowlanego z 1974r., zgodnie z którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art.37, właściwy organ administracji publicznej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Z protokołu z wizji wynika, iż ściana tylna przedmiotowego garażu usytuowana na granicy wykonana jest z materiałów niepalnych /płyty prefabrykowane/ natomiast ściany boczne konstrukcji mieszanej: murowanej i żelbetowej częściowo wypełnione płytami drewnopodobnymi. Zatem w omawianym przypadku zastąpienie części ściany z płyt drewnopodobnych ścianami murowanymi, wykonanie tynków wewnętrznych i zewnętrznych, założenie rynien i rur spustowych (odprowadzenie wód opadowych na teren własnej działki) oraz wykonanie wentylacji grawitacyjnej stanowi spełnienie warunków przepisu art.40 Prawa budowlanego z 1974r. t.j. wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednakże, ponieważ termin na wykonanie nałożonych czynności upłynął na skutek rozpatrywania sprawy w trybie odwoławczym, organ II instancji uchylił tę decyzję w tym zakresie i ustalił nowy termin umożliwiający stronie wykonanie tych obowiązków, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zapewnił udział w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym oraz umożliwił zapoznanie się z całością akt sprawy Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U., która nie wniosła żadnych uwag ani wniosków w sprawie. Natomiast fakt, iż budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na działce sąsiedniej usytuowany jest od granicy w odległości 1,17m nie może stanowić podstawy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu w trybie art.37 ust.1 pkt.2. Prawa budowlanego z 1974r. Tym bardziej, że ten budynek mieszkalny został wybudowany później niż omawiany garaż. Również argument, iż dach kryty papą stanowi zagrożenie pożarowe nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ jest to rodzaj pokrycia wykonanego z materiałów trudno zapalnych i nie narusza przepisów przeciwpożarowych.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i G. C. wywodząc, iż w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta U. w części planu oznaczonej symbolem A 74 MW, a więc dotyczącej działki nr [...] przyjęto, iż dopuszczalna modernizacja z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, obejmuje istniejącą zabudowę jedno i wielorodzinną. Tak więc zabudowa istniejąca to w ocenie skarżących zabudowa legalna i do niej jedynie może się odnosić zapis planu. Tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą obejmować budynku garażowego formalnie nieistniejącego, zrealizowanego jako samowola. Posadowienie obiektu narusza przepisy dotyczące zachowania odległości między budynkami zawarte w rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a w szczególności § 156 tego rozporządzenia. Ponadto naruszono wymogi określone w § 13 ust. 1 powyższego rozporządzenia o zagrożeniu pożarowym z powodu drewnianej pokrytej papą konstrukcji dachu. Wymienione powyżej elementy uwzględniała decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 5 sierpnia 2002r. orzekająca o rozbiórce tegoż obiektu. W decyzjach następnych bez podania podstaw prawnych i całkowicie arbitralnie uznano, iż są one nieistotne, a organy dążą do zalegalizowania omawianego obiektu bez projektu budowlanego i przy zastosowaniu nieistotnych zabiegów. Ponadto od początku prowadzonego postępowania konsekwentnie pomijano i nieuznawano jako stronę Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U. – właściciela budynku wielorodzinnego oraz działki przyległej, na której częściowo posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany. Skarżący w świetle podniesionych argumentów wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki obiektu garażowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] w U. z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż przedmiotowy obiekt garażowy został samowolnie wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995r., stąd też zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) Art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obwiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.

Art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31.01.1961r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 ze zm.) stanowił, że przed przystąpieniem do wykonywania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ust. 4 pkt 1 tej ustawy pod pojęciem obiektu budowlanego należało rozumieć stałe i tymczasowe budynki.

Z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego z 1974r. wynika, że roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei § 44 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, z późn. zm.) przewiduje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy zarówno stałych jak i tymczasowych budynków.

Stwierdzić zatem należy, iż wymagane było prawem uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu garażowego. Bezsporne jest, że pozwolenie takie nie zostało wydane.

Art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowił, iż w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Tak więc, skoro w sprawie zostało przesądzone, że nie ma podstaw z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., do nakazania rozbiórki - podstawą prawną doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami może stanowić wyżej zacytowany przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, że obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że dany obiekt budowlany lub jego część, między innymi, powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nakaz rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń na zasadzie art. 40 tej ustawy.

W złożonej skardze skarżący wywiedli, że zapisy planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Ustki mogą odnosić się jedynie do zabudowy istniejącej tj. do zabudowy zrealizowanej legalnie i nie mogą obejmować budynku garażowego formalnie nieistniejącego, zrealizowanego jako samowola. Zarzut ten jest chybiony, gdyż art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymienia jako jedną z przesłanek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, a więc chodzi tutaj zarówno o obowiązujący w okresie budowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, dotyczących zachowania odległości obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością. Przepis powyższy dotyczy niewątpliwie obiektów powstałych w wyniku samowoli budowlanej, a nie obiektów wybudowanych zgodnie z prawem.

Przy stosowaniu przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 istotne jest ustalenie czy w chwili orzekania teren na którym znajduje się obiekt jest przeznaczony pod zabudowę. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta U. w części planu oznaczonej symbolem A 74 MW, a więc dotyczącej działki nr [...] przy ul. [...], przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, a nadto przyjęto, iż dopuszczalna jest modernizacja z adaptacją części kubaturowej na usługi typu handlowego w parterach, obejmuje istniejącą zabudowę jedno i wielorodzinną. Niewątpliwie wybudowanie garażu na terenie przeznaczonym na zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną nie narusza zapisów planu, gdyż zgodnie w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, iż garaż jest obiektem towarzyszącym tego rodzaju zabudowie.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, iż przedmiotowy obiekt narusza przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki wskazać należy, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 13 ust. 1 zd. 1 stanowiący, iż dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, iż samowolnie posadowiony obiekt budowlany został wybudowany zanim przystąpiono do budowy budynku wielorodzinnego znajdującego się na sąsiedniej działce. Skoro więc budynek wielorodzinny Spółdzielni Mieszkaniowej został po powstaniu garażu wybudowany to uznać należy, iż istnienie obiektu garażowego nie utrudniło zabudowy działki sąsiedniej.

Skarżący wywiedli ponadto, iż w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego zostały naruszone prawa Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w U., której nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z akt sprawy jak również i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Spółdzielni tej umożliwiono czynny udział w toczącym się postępowaniu choć dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zawiadomił bowiem Spółdzielnię o toczącym się postępowaniu, a następnie doręczył zaskarżoną decyzję, która zawierała stosowne pouczenie o możliwości wniesienia skargi. Należy jednakże mieć na uwadze, że jedynie uchybienie przepisom procedury stanowiące podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wskazać przy tym należy, że skarżący nie mogą skutecznie domagać się realizacji ewentualnych interesów właściciela działki sąsiedniej i podnosić argumenty, które nie wypływają z posiadanego przez skarżących interesu prawnego.

Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.) skargę jako niezasadną oddalił.