Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1166/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. S. reprezentowany przez R. N. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożył skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 roku nr [...], stwierdzającej nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w przy ul.[...], zabudowanej budynkiem użytkowym - w części dotyczącej budynku.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], zabudowanej budynkiem użytkowym.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej budynku wystąpił M. S. reprezentowany przez R. N.. W uzasadnieniu wniosku powołano się na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 1999 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. Powyższe spowodowało konieczność wydania przez właściwy organ rozstrzygnięcia w sprawie przyznania prawa własności czasowej do spornego gruntu. Prezydent W. decyzją nr [.....] z dnia [...] października 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku dekretowego dawnej właścicielki – J. R., orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu[...], położnego przy ul. [...] na rzecz M. S.

Decyzją nr [...] dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. S., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej budynku użytkowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż tytuł własności do przedmiotowego budynku w dacie komunalizacji przysługiwał osobom fizycznym, nie stanowił on zatem własności ogólnonarodowej i nie podlegał komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 1990 r.

Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż budynek znajdujący się na działce ewidencyjnej nr [...], przy ul. [...] nie spełniał warunków określonych w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), gdyż został wybudowany po 1945 r. Wobec powyższego -zdaniem skarżącego - decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rażąco narusza prawo.

Decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. stwierdzona została nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] kwietnia 2014 r. złożył M. S. Wnioskodawca wskazał, że "fakt, iż budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowym gruncie ze względu na zniszczenia wojenne nie został przez Prezydenta [...] zakwalifikowany jako budynek spełniający przesłanki przepisu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie powinien mieć w niniejszej sprawie większego znaczenia. Jest to bowiem subiektywna ocena organu administracyjnego. W warunkach tej sprawy nie sposób zatem nie zarzucić organowi I instancji niedopełnienia obowiązków zawartych w art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.".

Minister Administracji i Cyfryzacji wskazał, iż wniosek nie zawierał żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych okoliczności (popartych dowodami), które mogłyby czynić zasadnym uchylenie decyzji organu z dnia [...] marca 2014 r. i wydanie w sprawie innego rozstrzygnięcia.

Organ w całości podtrzymał stanowisko, iż koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...], w części dotyczącej budynku użytkowego, ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowy budynek położony w [...] przy ul. [...] był wybudowany po 1945 r. i nie był objęty orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 r., nr [...], a zatem stanowił on własność Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r.

Przedmiotem postępowania zakończonego niniejszą decyzją była ponowna kontrola czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Organ podkreślił, że analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. zaszła jedna z wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek, skutkujących koniecznością orzeczenia nieważności decyzji.

Orzeczenie, co do istoty nie nastąpiło w zgodzie z postanowieniami przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające (...), art. 77 § 1 k.p.a. co zostało bardzo szeroko wyjaśnione w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Minister Administracji i Cyfryzacji nie zmienił stanowiska wskazującego, iż należało stwierdzić nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [....] nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], zabudowanej budynkiem użytkowym - w części dotyczącej budynku.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów wnioskodawcy dotyczących stwierdzenia, że budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowym gruncie ze względu na zniszczenia wojenne nie został przez Prezydenta [...] zakwalifikowany jako budynek spełniający przesłanki przepisu art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. i fakt ten nie powinien mieć w niniejszej sprawie większego znaczenia i ponadto, że jest to - zdaniem wnioskodawcy - subiektywna ocena, organ podkreślił, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, że to Prezydent [...] jest organem właściwym do ustalenia aspektów objętych dekretem w., w szczególności wszelkich aspektów faktycznych i prawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1797/11, Lex nr 1270744).

Minister Administracji i Cyfryzacji przyjął, że nie jest zatem właściwym do oceny, czy budynek usytuowany na gruncie objętym działaniem dekretu warszawskiego był zniszczony, czy też jedynie uszkodzony. Ocena powyższego należy do właściwego organu administracji publicznej, którym w tym zakresie jest Prezydent [...] Takiej oceny w przedmiotowej sprawie dokonał Prezydent [...]- decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., dotyczącą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...]. położonego przy ul. [...] - w której Prezydent [...] uznał, iż znajdujący się na tym gruncie budynek został wybudowany po 1945 r.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 października 1999 r., sygn. akt I CKN 108/99, stwierdził, że budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego, zostały zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu do ich zabrania. Budynki niezniszczone, a więc w stanie nienaruszonym lub jedynie uszkodzone w mniejszym lub większym stopniu, nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu.

Organ wskazał, że podejmując na podstawie tych przepisów próbę określenia jakie budynki pozostają własnością dotychczasowych właścicieli gruntu należy stwierdzić, że własnością dotychczasowych właścicieli pozostają budynki, które według orzeczenia władzy budowlanej nadają się do naprawy. Jeżeli wnioskodawca nie zgadzał się z rozstrzygnięciem Prezydenta [...] dokonanym w przedmiotowym zakresie to miał prawo odwołać się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a gdyby decyzja SKO w [...] również go nie zadowalała, miał prawo złożyć na tę decyzję (SKO) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (został złożony wniosek o wznowienie postępowania, który został rozpatrzony odmownie decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr: [...]).

W konsekwencji powyższego decyzja Prezydenta [...] podlega ochronie oraz domniemaniom prawnym określonym w art. 16 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w wyżej cytowanym przepisie wiąże się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Z domniemania tego wynika, że decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (tak: B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. C.H. Beck, wyd. 11, str. 87 i nast.). Ostateczna decyzja Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r., [...], wiąże nie tylko ten organ ale również inne organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne.

Zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 5 dekretu stanowi, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...]. (następnie Skarbu Państwa) pozostają własnością dotychczasowych właścicieli o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przez przepisy szczególne, o których mowa w art. 5 dekretu [...] należy rozumieć nie tylko przepisy innych ustaw, ale przede wszystkim przepisy samego dekretu [...]. Takim przepisem jest art. 6 ust. 2 dekretu [...], który wyłączał spod regulacji art.5 dekretu [...] budynki zniszczone, które zostały zrównane z innymi przedmiotami (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. W takim przypadku budynki znajdujące się na danym gruncie traciły status odrębnych nieruchomości budynkowych. Stanowiły one bowiem własność tego samego podmiotu, który był właścicielem gruntu, tj. najpierw gminy W., a następnie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 t. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) - z dniem 13 kwietnia 1950 r. - ex lege nieruchomości te stały się własnością dzielnic [...]., a od 1 stycznia 2001 r. m. W. będącego gminą miejską o statusie miasta na prawach powiatu.

M. S. pismem z dnia [...] lipca 2016 r. złożył skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] września 2015 roku, utrzymującą w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2014 roku, stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzucał:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2014 roku w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do jej uchylenia w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez Prezydenta [...] decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, z uwagi na brak spełnienia przesłanek postępowania nieważnościowego;

2) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuprawnione zastąpienie zwykłego trybu odwoławczego trybem nadzwyczajnym i w rzeczywistości ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 roku nr [...] - w części dotyczącej budynku posadowionego na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...];

3) naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji nieobarczonej wadą prawną uniemożlwiającą jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, a tym samym rażące naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych o której mowa w art. 16 k.p.a.;

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 6 ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy U. Nr 50, po% 279) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż budynek położony przy ul. [...] w [...] został wybudowany po wejściu w życiu cyt. dekretu, mimo, iż jak wynika z dostępnej dokumentacji źródłowej budynek ten, aczkolwiek zniszczony na skutek działań wojennych, istniał w dniu wejścia w życie cyt. dekretu a tym samym spełniał przesłanki wskazanego przepisu art. 5 dekretu;

5) naruszenie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku — Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 19 z późn. zm.) poprzez uznanie, iż budynek przedmiotowej nieruchomości stał się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z moc prawa mieniem właściwej Gminy, mimo, iż w tej dacie budynek stanowił własność osoby fizycznej — następcy prawnego przeddekretowego właściciela nieruchomości, a zatem nie podlegał komunalizacji;

6) naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, iż budynek posadowiony na nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] został wybudowany po 1945 roku i nie był objęty orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1952 roku, a zatem nie stanowił w dacie komunalizacji własności osoby trzeciej; nadto, poprzez wadliwe ustalenie, że w związku z powyższym w sprawie niniejszej zaistniały przesłania do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu [...] marca 2010 roku, wydanej również w toku postępowania nadzorczego.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżący wnosił o uchylenie ww. decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 roku w całości oraz poprzedzającej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 roku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się ponadto, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie (inaczej NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2016r. I OSK 2838/15, stanowisko to jest jednak odosobnione). Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje, co do zasady, oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie (tak m.in. NSA w wyroku z 7 września 2016r. I OSK 1587/15).

Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. nr 50, poz. 279) zwanego dalej "dekretem", wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) położone na obszarze [...] przeszły z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy m. [...], następnie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Jednakże, co do zasady przejście własności nie obejmowało budynków położonych na gruncie, bowiem zgodnie z art. 5 cyt. dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy [...] pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w decyzji nr [...] dnia [...] marca 2010 r., prawidłowo ustalił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945r. nr 50, poz. 279). Natomiast organ nie rozważył, czy budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został wybudowany przed czy po 1945r. Zgodnie z art. 5 cyt. dekretu budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli. Zatem wybudowanie, czy też całkowite odbudowanie budynku po tej dacie powodowało, że budynek nie spełniał wymogów ww. przepisu.

Według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przesłanka ta może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986r., sygn. akt SA/Wr 370/86, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 563). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Również rażące naruszenie przepisów prawa powołanego jako podstawa kompetencyjna lub proceduralna rozstrzygnięcia jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji". Podobny pogląd wyrażony został w doktrynie (por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 54, która wśród naruszeń przepisów prawa procesowego wymienia także i takie, które objęte są sankcją nieważności).

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności lub też naruszenia regulacji w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych – por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że: "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie" (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281). Przedstawiona wykładnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uwzględnia wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak wyjaśnia Trybunał Konstytucyjny, zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela (wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. akt K 5/11, nr OTK-A 2012/2/16, Dz. U. 2012/251). Również w orzecznictwie Sądu Najwyższego zwraca się uwagę na to, że wszczęcie postępowania z urzędu wyłącznie na podstawie odmiennej oceny dowodów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok SN z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt III UK 91/10).

Zdaniem WSA wskazana przez organ wada postępowania nadzorczego, zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., stanowi podstawy do zastosowania sankcji nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak rozważenia przez organ przesłanek z art. 6 dekretu stanowi o rażącym naruszeniu praw. W ocenie Sądu była to bowiem kwestia kluczowa dla ustalenia tego czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994r. rażąco naruszała prawo w zakresie nabycia przez Dzielnicę [...] z mocy prawa nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], zabudowanej budynkiem użytkowym – w części dotyczącej ww. budynku.

Decyzja z dnia [...] marca 2010r. w sposób oczywisty naruszała prawo (art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 5 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Charakter naruszonych przepisów był istotny i miał pierwszorzędne znaczenia dla prawidłowej oceny kontrolowanej w nadzorczym decyzji z [...] lutego 1994r. Z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] wynika, iż budynek położony w [...], przy ul. [...], zburzony podczas wojny nie istniał na tej posesji w dniu [...] listopada 1945 r.. Powyższe może wskazywać, iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 5 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie [...]. Organ dysponował również opisem tej nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1948 r., sporządzony przez Resort Techniczno- Budowlany Zarządu Miejskiego w [...], zgodnie z którym poziom zniszczeń budynku przy ul. [...] stanowiącego ówcześnie własność J. R., określono na VII stopień, tj. nie nadający się do odbudowy.

Reasumując należy wskazać, że organ nie ocenił czy ww. budynek położony w [...]. przy ul. [...] był wybudowany po 1945r. i czy był objęty orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...]. z dnia [...] marca 1952 r., nr [...] dot. odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], co z kolei może oznaczać, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowy budynek stanowił własność Skarbu Państwa i podlegał komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.- Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Mając na uwadze powyższe należało podzielić stanowisko organów wskazujących, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] dnia [...] marca 2010 r. zawierała wadę rażącego naruszenia prawa, bowiem stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., nr [...] bez oceny wskazanych wyżej przesłanek.

Jednocześnie stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2010 r. powoduje, że pozostaje do rozpoznania (inaczej mówiąc "odżywa") wniosek M. S. z dnia 3 września 2009r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1994r., w części dotyczącej niesprzedanej części budynku posadowionego na gruncie[...], położonym w [...]. przy ul. [...].

W ocenie Sądu na tym etapie postępowania, na którym organ się obecnie znajduje przedwczesne i niewiążące są oceny w zakresie tego czy wystąpiły przesłanki z art. 5 i 6 dekretu. Organ ponownie rozpoznając wniosek z dnia [...] października 2008 r. będzie zobowiązany samodzielnie zmierzyć się z tym problemem korzystając z pomocy dorobku orzecznictwa i literatury.

Na marginesie jedynie można wskazać, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 października 1999 r., I CKN 108/99 wskazał, że: Budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zostały zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. Budynki niezniszczone, a więc w stanie nienaruszonym lub jedynie uszkodzone w mniejszym lub większym stopniu, nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu. Podejmując na podstawie tych przepisów próbę określenia, jakie budynki pozostają własnością dotychczasowych właścicieli gruntu, należy stwierdzić, że własnością dotychczasowych właścicieli pozostają budynki, które według orzeczenia władzy budowlanej nadają się do naprawy. Natomiast NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012r. I OSK 594/11 rozpoznając sprawę dotyczącą nieruchomości położonej również w W. przy ul. [...] wskazał, że: Zniszczenie budynków, a wobec tego niemożność ich użytkowania nie jest równoważne z ich nieistnieniem. Do czasu rozpoznania wniosku to co pozostało na gruncie było własnością dotychczasowego właściciela. Natomiast nie było własnością Gminy, potem Skarbu Państwa. Tym samym nie mogło być przedmiotem komunalizacji, bowiem tej mógł podlegać tylko grunt, ten bowiem przeszedł na własność publiczną z mocy samego prawa. Odbudowanie zniszczonego budynku, stanowiącego własność dotychczasowego właściciela można traktować jako poczynienie nakładów na cudzą własność, ale nie oznacza to, że nawet zniszczone budynki nie podlegały przepisom dekretu w tym znaczeniu, że należy traktować je jako nieistniejące, zatem nie stanowiące przedmiotu własności dotychczasowego właściciela.

Sąd w niniejszym postępowaniu zaznaczy jednak tylko to zagadnienie prawne, które to organ winien samodzielnie rozstrzygnąć rozpoznając wniosek z dnia 3 września 2009r.

Wracając do meritum sprawy organ nie naruszył zatem dyspozycji: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 6 ust. 2 w zw. z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku — Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 19 z późn. zm.) czy art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.