Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 427/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Lu 681/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w L. z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz [...] 11020 (jedenaście tysięcy dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Lu 681/16 oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu z budżetu miasta.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 9 grudnia 2015 r. orzekł, że [...] w okresie od września 2010 r. do grudnia 2012 r. był osobą prowadzącą w Lublinie szkoły: [...] . Przy tym organ I instancji orzekł o obowiązku [...] – dalej: skarżąca lub spółka - (poprzednio [...] .) zwrotu dotacji pobranej nienależnie na rzecz prowadzenia wyżej wymienionych szkół za okres od października 2010 r. do października 2012 r. w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że spółka w okresie od 28 września 2010 r. do 8 listopada 2012 r. otrzymała dotacje na rzecz prowadzenia w Lublinie szkół: [...] . Środki te były wypłacane skarżącej na jej rachunki bankowe, a następnie gromadzone na jednym koncie, z którego były finansowane wydatki na rzecz podmiotów z [...] . Był to, więc rachunek bankowy służący rozliczeniom dotyczącym wszelkiej działalności spółki. Taki sposób postępowania spółki ze środkami pochodzącymi z dotacji spowodował, że nie było możliwe dokładne ustalenie ich przeznaczenia.

Zdaniem organu spółka nie była uprawniona do ubiegania się, a tym bardziej do otrzymania dotacji na rzecz szkół w [...] Początkowo osobą prowadzącą ww. szkoły w Lublinie był [...] , który w dniu 31 sierpnia 2010 r. zawarł umowę ze spółką [...] . Dotyczyła ona zmiany organu prowadzącego szkół: [...]. W myśl postanowień tej umowy [...] przekazał prowadzenie powyższych szkół spółce Szkoły A. Umowa ta została podpisana wyłącznie przez [...] , raz jako osobę prowadzącą szkoły, a następnie, jako reprezentanta spółki [...] przejmującej ich prowadzenie. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 210 § 1 stawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 ze zm.; dalej: ksh). Zarząd spółki Szkoły A. był dwuosobowy, a w jego skład, obok [...] (90 udziałów). Konsekwencją naruszenia art. 210 § 1 k.s.h. jest bezwzględna nieważność umowy z dnia 31 sierpnia 2010 r. W rezultacie spółka nie nabyła praw organu prowadzącego szkoły: [...] . Skarżąca nie była uprawniona, aby ubiegać się o dotacje na rzecz [...]. Nie była ona organem prowadzącym te szkoły. W sytuacji, więc, w której jednak doszło do wypłaty wnioskowanych przez spółkę środków dotacja została pobrana nienależnie w rozumieniu art. 252 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2009.157.1240 ze zm. dalej: u.f.p.). Podlega ona tym samym zwrotowi (art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 4 tej ustawy).

Zdaniem organu I instancji wpisanie skarżącej do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Lublin, jako organu prowadzącego szkoły nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie. Z punktu widzenia obowiązku spółki zwrotu nienależnie pobranej dotacji istotne jest, że w rzeczywistości nie była ona organem prowadzącym szkoły, których dotyczyły dotacje. [...] w 2010 r. był większościowym wspólnikiem spółki Szkoły A. (810 udziałów) i jednym z dwóch członków jej zarządu, a od 2013 r. jedynym wspólnikiem i jednocześnie wyłącznym członkiem zarządu. Spółka następnie zmieniła nazwę na A., a zgodnie ze stanem ujawnionym w KRS [...] nadal jest jej jedynym udziałowcem i członkiem zarządu. Jest on również jedynym wspólnikiem i członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] i spółka Szkoły Wyższe A. tworzą, jako jedyni wspólnicy, spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością [...] , będącą z kolei założycielem [...] . W dniu 30 grudnia 2014 r. WWSH zawarła umowę ze spółką [...] o przekazaniu tej ostatniej spółce prowadzenia szkoły [...].

W ocenie organu I instancji informacje w sprawie ilości uczniów nie były przekazywane na potrzeby uzyskania i rozliczenia dotacji przez osobę faktycznie prowadzącą szkoły, co narusza § 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572 ze zm.; dalej: u.s.o.) w zw. z § 2 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin nr 847/XXXVI/2009 i § 2 ust. 1 i § 6 ust. 1 uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 4 listopada 2010 r. nr 1231/XLVI/2010 (Dz.Urz.Woj.Lub.2010.153.2698).

Orzekając na skutek odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Lublinie decyzją z dnia 23 maja 2016 r., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 9 grudnia 2015 r. w części dotyczącej orzeczenia, że [...]był osobą prowadzącą szkoły [...]w okresie od września 2010 r., do grudnia 2012 r. w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Lublinie podniósł, że umowa zwarta w dniu 31 sierpnia 2010 r. dotycząca przekazania przez [...] prowadzenia szkół: [...]– była nieważna. Umowę tę podpisał [...], jako osoba prowadząca szkoły oraz [...], tym razem, jako reprezentant spółki Szkoły [...]. W tym czasie zarząd spółki Szkoły A. był dwuosobowy, a [...] był jednym z członków zarządu i jednocześnie większościowym udziałowcem. W sprawie mamy do czynienia z umową pomiędzy członkiem zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością a tą spółką, o dwuosobowym zarządzie, a więc wadliwie reprezentowaną. Skutkuje to naruszeniem art. 210 § 1 k.s.h. i prowadzi do nieważności bezwzględnej czynności prawnej. Reguła określona jest w ww. przepisie polega na bezwarunkowym przyznaniu kompetencji do reprezentacji spółki zarządowi. Kodeks spółek handlowych przewiduje trzy wyjątki w odniesieniu do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością: art. 210 § 1, art. 253 § 1 i art. 295 k.s.h. W tych przepisach chodzi o czynności reprezentacyjne, które mają specyficzny - "wewnętrzny" charakter. Artykuł 210 § 1 k.s.h. ma zastosowanie analogiczne, gdy chodzi o spory toczące się między członkami zarządu a spółką (przed sądem powszechnym czy przy rozstrzyganiu innych sporów, na przykład przez sąd polubowny). W przypadku, o którym mowa w art. 210 § 1 k.s.h. chodzi o wszelkie umowy, jakie mogą być zawierane przez spółkę z członkami zarządu. Zarówno o takie, które mogą wiązać się z pełnioną funkcją, jak i te, które nie są związane z wykonywaniem funkcji członka zarządu, ale są zawierane przez osobę fizyczną poza źródłem kompetencji. W pierwszym przypadku dotyczy to przede wszystkim umowy o pracę, umowy zlecenia czy umowy o zarządzanie spółką. Nie jest wykluczone zawieranie umów, które wiązać się będą z pewnymi zobowiązaniami wspólnika, który jednocześnie pełni funkcję członka zarządu. Może to dotyczyć umowy pożyczki, darowizny, zamiany itp. Do wspomnianych umów, które w ogóle nie muszą mieć związku z pełnieniem funkcji, może należeć zawarcie umowy sprzedaży, najmu lokalu. Chodzi tu o sytuację, w której członek zarządu chce na przykład sprzedać spółce samochód lub kupić od spółki nieruchomość.

Zdaniem WSA nie mogło dojść do przekazania przez [...] jakichkolwiek uprawnień na rzecz spółki na podstawie umowy z dnia 31 sierpnia 2010 r. Umowa ta jest dokumentem prywatnym i nie korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistością. W świetle powyższego umowa z 31 sierpnia 2010 r. w rzeczywistości nie przenosiła praw i obowiązków dotyczących prowadzenia szkół: [...]

Sąd podkreślił, że zmiany dokonywane w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Miasta Lublin nie podlegały weryfikacji organu w sprawie mającej za przedmiot obowiązek zwrotu dotacji pobranej nienależnie. Taki wpis należało w sprawie ocenić w powiązaniu z całokształtem zgromadzonych dowodów i wnikających z nich okoliczności, pozwalających zrekonstruować faktyczny stan sprawy, opowiadający zasadzie prawdy obiektywnej. Tymczasem skarżąca oczekuje dowolnego przyjęcia wyłącznie treści umów inicjowanych przez [...] i tworzone przez niego podmioty. Nie można zgodzić się z takim zapatrywaniem i jednocześnie całkowicie pomijać ustalenia wynikające z całokształtu materiału dowodowego ocenionego według reguł logiki i doświadczenia życiowego.

Sąd I instancji podniósł, że nie było rzeczą organu dochodzić rzeczywistej motywacji, która była podstawą tworzenia kolejnych podmiotów prawa przez [...] i zawierania opisanych wyżej umów. Jednocześnie skarżąca ubiegała się i otrzymała dotacje za czas od października 2010 r. do października 2012 r. nie w związku z rzeczywistym prowadzeniem szkół: [...], skoro pozyskane tą drogą środki trafiały w istocie do dyspozycji [...]

W ocenie WSA, prawidłowo organ skorygował decyzję organu I instancji i wyeliminował rozstrzygnięcie o tym, kto był osobą prowadzącą szkoły. Było to, bowiem zagadnienie należące do sfery ustaleń faktycznych na potrzeby prawidłowego przesądzenia, w jakim zakresie spółka uzyskała nienależne dotacje. Nie podlegało natomiast samodzielnemu rozstrzygnięciu mocą kontrolowanej decyzji.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 82 ust. 1 i ust. 5 u.s.o. w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 roku, poz. 459 z późn. zm. – dalej: k.c.) w zw. z art. 210 § 1 i 2 k.s.h. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż zmiana organu prowadzącego szkołę następuję w drodze umowy cywilnoprawnej, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem do ustalonego w sprawie stanu faktycznego dyspozycji art. 210 § 1 i 2 k.s.h. w zw. z art. 58 k.c. i przewidzianej w tych przepisach sankcji nieważności bezwzględnej, podczas gdy przepisy u.s.o. nie przewidują cywilno-prawnego charakteru przekazania uprawnień organu prowadzącego szkołę, a zmiana w tym zakresie ma charakter publicznoprawny;

ewentualnie:

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 935; dalej: kpa) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów procedury mających wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji w postaci naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez obciążenie w całości uczestnika postępowania (skarżącego kasacyjnie) konsekwencjami błędów organu dokonującego zmiany w ewidencji, o której mowa w art. 82 ust. 1 u.s.o. i wpisaniu w miejsce [...] jako organu prowadzącego spółki [...] (ówczesna nazwa skarżącego kasacyjnie),

3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z późn. zm. – dalej: o.p.) poprzez utrzymanie decyzji zobowiązującej do zwrotu dotacji pobranej w roku 2010 podczas gdy w świetle dyspozycji stosowanych w sprawie przepisów o.p., w dacie wydawania decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nastąpiło już przedawnienie możliwości żądania zwrotu dotacji pobranej w roku 2010,

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. polegające na rozpoznaniu sprawy poza jej granicami poprzez nieznane na wcześniejszym etapie i nie będące podstawą decyzji ustalenie, iż pobrane przez Spółkę środki pozostawały w dyspozycji [...] i nie były zbieżne z celami dotacji oświatowej, co wskazywałoby na jej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy organy administracyjne w toku postępowania nie kwestionowały prawidłowości wydatkowania dotacji (art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.) a jedynie zasadność jej pobrania (art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p);

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

SKO w Lublinie pismem procesowym z 14 grudnia 2017 r. oraz z 18 października 2019 r. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a, zatem do rozważania pozostały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów w obrębie obu podstaw kasacyjnych wymaga - co do zasady – rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisy postępowania podniesione w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej są ze sobą ściśle powiązane, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe i uprawnione ich łączne rozpoznanie.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Natomiast w orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu jest z całą pewnością rozważenie wszystkich istotnych zarzutów skargi i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Konsekwencją wynikającą z omawianego przepisu jest rozpoznanie istoty sprawy. Stanowisko strony skarżącej odnoszące się do naruszenia tego przepisu należało uznać za zasadne i skuteczne.

W uzasadnieniu omawianych zarzutów skarżąca wywodziła, że ustawa o systemie oświaty pozwala osobom fizycznym i osobom prawnym na zakładanie i prowadzenie szkół niepublicznych po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek (art. 82 ust. 1 u.s.o.). Przepisy ustawy nie przewidują sposobu zmiany organu prowadzącego wskazując jedynie, iż zmiana taka powinna zostać zgłoszona właściwej jednostce samorządu terytorialnego w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany, co wynika z art. 82 ust. 5 u.s.o., przy czym nie jest tu wymagana jakakolwiek forma szczególna. Autor skargi kasacyjnej podkreślił także, że przyjmuje się, iż prowadzenie szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych jest zadaniem publicznym, co potwierdza sama ustawa, która zezwala organom administracji na ingerowanie w proces zmian po stronie podmiotu prowadzącego szkołę poprzez wydanie decyzji o odmowie dokonania zmian w ewidencji. Podstawę do wydania decyzji o odmowie wpisu stanowi art. 82 ust. 4 u.s.o., w przypadku gdyby nowy organ prowadzący szkołę nie spełniał wymogów stawianych w art. 82 ust. 2 u.s.o. Dalej skarżąca kasacyjnie wywodziła, że wobec braku jednoznacznego określenia trybu przekazywania uprawnień do prowadzenia szkoły oraz w świetle regulacji przyjętej w ustawie o systemie oświaty, przekazanie tych uprawnień jest czynnością prawa administracyjnego, nie zaś czynnością cywilnoprawną. Wobec tego zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji błędnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Przepis ten niewątpliwie ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych i sporów mogących występować pomiędzy spółką a członkiem zarządu, brak jest natomiast podstaw do stosowania go do aktów z zakresu prawa administracyjnego. W przypadku zatem stwierdzenia, że przekazanie takie było wadliwe, organ zobowiązany był do wydania decyzji odmownej z powodu błędu w zakresie zgłoszonych danych co do w oznaczenia osoby prowadzącej szkołę.

Nadto strona skarżąca podnosiła już na etapie skargi do WSA, że organ I instancji akceptując zmiany organu prowadzącego, utwierdzał ją w przekonaniu, że umowy o przekazaniu prowadzenia szkół są prawidłowe i jest ona uprawniona do ubiegania się o dotację na rzecz szkół w Lublinie: [...]. Wpis w sprawie zmiany podmiotu prowadzącego szkoły nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Nigdy nie został uchylony ani nie stwierdzono jego nieważności. Skarżąca nadto argumentowała, że organ błędnie powołuje się art. 108 k.c. i art. 210 § 1 i 2 k.s.h. Regulacja ta bowiem dotyczy innej sytuacji niż zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Umowa, wokół której koncentruje się spór została zawarta przez spółkę z o.o. z osobą fizyczną, niezależnie od funkcji pełnionej przez osobę fizyczną w spółce. Nie istniała żadna sprzeczność interesów stron zawierających umowę z dnia 31 sierpnia 2010 r. Organ nie wykazał, aby przy przyjętym sposobie reprezentacji spółki Szkoła A. wyłącznie przez [...] mogło dojść do jakiegokolwiek naruszenia interesów spółki jako mocodawcy, przy zawieraniu tej konkretnej umowy. Zarzut ten tj. naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej został rozwinięty w skardze kasacyjnej. Strona skarżąca wskazała w uzasadnieniu zarzutu, że nie można uznać za praworządne zaniechanie kontroli zasadności roszczenia o zmianę wpisu z uwagi na jego deklaratoryjny charakter. Przy czym przyznała, że organ administracyjny co prawda jedynie potwierdza stosowną zmianą przejście uprawnień podmiotu prowadzącego szkołę, a nie kreuje tych uprawnień, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku zasadności zbadania przesłanek prawidłowości żądania wpisu, a jeśli żądanie jest nieprawidłowe organ zobligowany jest do wydania decyzji administracyjnej o odmowie wpisu.

Na wstępie oceny zasadności zarzutów wymienionych w pkt 1 i 2 osnowy skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do spełnienia określonych przepisami prawa przesłanek warunkujących stwierdzenie, że dotacja została pobrana zgodnie z przepisami prawa tj.:

1. nie dochowano przesłanki określonej w art. 90 ust. 3 u.o.s.oraz § 2 ust. 1 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 (i § 2 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Lublin Nr 847/XXXVI/2009 z dnia 19 listopada 2009 r.) – w postaci złożenia wniosku o udzielenie dotacji przez organ prowadzący ponieważ Spółka nie była organem prowadzącym,

2. nie dochowano przesłanki określonej w § 6 ust. 1 Uchwały Nr 1231/XLVI/2010 i § 6 ust. 1 Uchwały Rady Miasta Lublin Nr 847/XXXVI/2009 z dnia 19 listopada 2009 r. - podania przez organ prowadzący szkołę informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja, ponieważ Spółka nie była organem prowadzącym szkoły,

3. w konsekwencji podmiot, który pobrał i dysponował środkami publicznymi za miesiące październik 2010 – październik 2012 r. nie miał do tego podstaw prawnych.

Podmiot składający informacje o planowanej liczbie uczniów, wnioski o udzielenie dotacji i informacje o faktycznej liczbie uczniów, podmiot pobierający dotację i wydatkujący środki publiczne – nie posiadał statusu organu prowadzącego. W konsekwencji organ II instancji ocenił, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej, stąd jest dotacją nienależną (art. 252 ust. 4 u.f.p.).

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał przytoczenie regulacji mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym 2010-2012 r.), dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w art. 90 ust. 2a, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Z treści tego przepisu wynika, że z punktu widzenia przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. warunkiem do uzyskania dotacji na działalność oświatową przez szkołę niepubliczną jest - oprócz złożenia wniosku i stosownych informacji o planowanej liczbie uczniów - legitymowanie się "osoby prowadzącej" wpisem do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 u.s.o. Inaczej mówiąc dotowana szkoła w dacie składnia wniosku i wymaganych informacji o liczbie uczniów oraz pobierania i wydatkowania środków publicznych powinna być wpisana do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Użyte w przepisach art. 90 u.s.o. pojecie "osoby prowadzącej" należy odnosić do osoby, która uzyskała wpis do ewidencji, a nadto rozpoczęła działalność oświatową, gdyż nie ulega wątpliwości, że dotacja ma charakter celowy i służy subwencjonowaniu szkoły, realizującej cel, o którym mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o., nie zaś podmiotu tę szkolę prowadzącego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Sz 227/16). Natomiast o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę lub placówkę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez j.s.t. jest warunkiem sine qua non założenia i prowadzenia szkoły. Wpis do ewidencji jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Zgodnie z art. 82 ust. 4 u.s.o. o odmowie wpisu do ewidencji organ orzeka decyzją, od której odwołanie przysługuje do kuratora oświaty (art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.s.o.). Wymieniony przepis w sposób enumeratywny określa przesłanki odmowy wpisu, do których należą niekompletność wniosku pod względem formalnym oraz sprzeczność statutu z prawem. Przed wydaniem decyzji odmownej należy wezwać wnioskodawcę na piśmie, wyznaczając odpowiedni termin do uzupełnienia lub poprawienia zgłoszenia bądź zmiany statutu. Przepis art. 82 ust. 5 u.s.o. nakłada na organ prowadzący obowiązek stałego aktualizowania danych. Forma wniosku o wpis zmiany oraz tryb i terminy dokonania stosowanego uzupełnienia danych ujawnionych w ewidencji są analogiczne jak w przypadku wpisu. Wynika to z treści art. 84 ust. 5 u.s.o., zgodnie z którą: "Osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi, o którym mowa w st. 1 i 1a, w ciągi 14 dni zmiany danych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio". Należy także zauważyć, ze o ile dokonanie wnioskowanego wpisu (zmiany wpisu) jest czynnością materialno-techniczną, to odmowa zmiany treści już istniejącego wpisu do ewidencji, tak samo jak odmowa samego wpisu, wymaga formy decyzji administracyjnej. Odesłanie do odpowiedniego stosowania ust. 2-4 art. 82 u.s.o. oznacza, że wpisu następczego (wpisu zmiany danych) dokonuje się na zasadach przewidzianych do wpisu pierwotnego (szkoły nowo tworzonej, zob. M.Pilich, Komentarz do art. 82 ustawy o systemie oświaty). Zatem przepis art. 82 ust. 4 u.s.o. stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej wpisu, jak również decyzji odmawiającej wpisu zmiany danych. Należy w tym miejscu zauważyć, że wpis do ewidencji oraz wpis zmiany danych są wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej, dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów – poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu – na zasadzie analogi art. 83 ust. 4 u.s.o., przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy jest do jej załatwienia. Przenosząc te uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podzielić stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wskazuje w jakiej formie następuje przekazanie uprawnień do prowadzenia szkoły, w szczególności zaś brak jest wymogu zawierania umowy cywilnoprawnej w tym zakresie. Sam charakter niepubliczny szkoły lub placówki nie przesądza o tym, że wymagane są w tej kwestii umowy cywilnoprawne. Zgodnie, bowiem z ustaloną już linią orzeczniczą, oświata i kształcenie stanowią zadania publiczne. Zarówno wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, jaki i zmiana wpisu są czynnościami materialno-technicznymi z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 82 ust. 5 u.s.o. nie przewiduje sposobu zmiany organu prowadzącego szkołę lub placówkę wskazując jedynie, że osoba prowadząca szkołę lub placówkę jest obowiązana zgłosić organowi ewidencyjnemu, w ciagu 14 dni zmiany danych zawartych w zgłoszeniu, powstałe po wpisie do ewidencji. Przepisy ust. 2-4 stosuje się odpowiednio. Jak zasadnie zauważył autor skargi kasacyjnej nie jest tu wymagana jakakolwiek szczególna forma. Ponadto organ prowadzący ewidencję w przypadku gdyby nowy podmiot prowadzący szkołę nie spełniał wymogów określonych w art. 82 ust. 2 u.s.o., ma możliwość ingerowania w proces zmian poprzez wydanie decyzji odmownej. Zasadnie podnosi skarżący, że kolejnym argumentem świadczącym o tym, iż przekazanie szkoły nie ma charakteru cywilnoprawnego jest to, że w drodze tej umowy nie dochodzi do wyłączenia administracyjnej kontroli nad przedmiotem umowy, albowiem organ administracji z urzędu powiadamia kuratora oświaty o zmianie osoby prowadzącej szkołę, tak aby ten mógł we właściwy sposób realizować zadnia wynikające ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego, zatem nowy organ prowadzący szkołę poddaje się reżimowi i rygorom prawa administracyjnego (ustawie o systemie oświaty). Ma rację zatem skarżący kasacyjnie wywodząc, że skoro w wyniku przekazania uprawnień do prowadzenia szkoły dokonana została czynność materialno-techniczna w postaci zmiany wpisu, to taki akt należy zakwalifikować do zakresu prawa administracyjnego i brak jest podstaw, aby do tej czynności miał zastosowanie art. 210 § 1 k.s.h. Przepis ten ma zastosowanie do czynności cywilnoprawnych i sporów mogących występować pomiędzy spółką a członkiem zarządu. Należy podkreślić, że odesłanie w art. 82 ust. 5 u.s.o., do odpowiedniego stosowania ust. 2-4 tego przepisu oznacza, że wpisu zmiany danych dokonuje się na takich samych zasadach co wpisu szkoły nowo tworzonej. Niewątpliwie wpis do ewidencji szkół (placówek) niepublicznych jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Zatem przed dokonaniem zmiany wpisu organ prowadzący ewidencję był zobowiązany do zbadania prawidłowości oznaczenia osoby zamierzającej prowadzić szkołę. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowego oznaczenia organu prowadzącego, organ ewidencyjny zobowiązany był do wydania decyzji odmownej. Ewidencja szkół i placówek niepublicznych spełnia doniosłą funkcję zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego, poprzez dostarczenie wszystkim zainteresowanym danych o podmiocie będącym organem prowadzącym, a także o samej szkole lub placówce. Brak wydania decyzji odmawiającej wpisu zmiany danych oznacza, że organ ewidencyjny nie miał wątpliwości co do oznaczenia nowego organu osoby zamierzającej prowadzić szkoły, tj. [...] W świetle postanowień u.s.o. organ administracji jedynie potwierdza stosowną zmianę przejścia uprawnień organu prowadzącego szkoły, nie kreując tych uprawnień (deklaratoryjny charakter zmiany wpisu), to jednak obowiązany jest sprawdzić czy podane we wniosku o wpis zmiany zawierają dane wymienione w ust. 2 art. 82 u.s.o. i czy są prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie organ nie odmówił zmiany treści już istniejącego wpisu, co oznacza że w dacie zgłoszenia zmian nie miał wątpliwości co do skuteczności przekazania uprawnień do prowadzenia szkół przez [...] na rzecz [...] i w rezultacie zmiany podmiotu prowadzącego szkoły. Zasadnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że organ administracji jedynie potwierdza stosowną zmianę przejścia uprawnień, jednakże nie zwalnia go to z obowiązku zbadania przesłanek żądania wpisu tj. danych wymienionych w ust. 2 art. 82 u.s.o., o czym stanowi sformułowanie "stosuje się odpowiednio przepisy ust.2-4". Bez tego sformułowania nie było by podstaw do wydania decyzji odmownej w stosunku do osoby prowadzącej szkołę lub placówkę. Przepis art. 84 ust. 4 u.s.o. stanowi bowiem podstawę prawną wydania decyzji odmownej w ściśle określonych przypadkach m.in. jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 tego artykułu i mimo wezwania nie zostało ono uzupełnione w wyznaczonym terminie. Należy zauważyć że zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 1 u.s.o., zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsce zamieszkania lub siedziby. Natomiast brak jest wyraźnej wzmianki o potrzebie załączenia określonych dokumentów potwierdzających te dane. Niemniej jednak wykładnia funkcjonalna skłania do postawienia tezy, że istnienie i forma osoby prawnej (spółki z o.o.), powinny być potwierdzone odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Autor skargi kasacyjnej zasadnie wywodzi mając na uwadze treść omawianej regulacji, że jeżeli przyjąć, iż faktycznie przekazanie uprawnień do prowadzenia szkół mieści się w kategorii cywilnych czynności prawnych, to organ ewidencyjny winien był odmówić zmian w ewidencji już na etapie wniosku o zmianę organu prowadzącego, nie zaś po 6 latach od tego zdarzenia, w dodatku gdy skarżący przestał już być organem prowadzącym szkoły. Co więcej organ zweryfikował dokumenty organu prowadzącego i dokonał stosownych zmian w ewidencji oraz wydał zgłaszającemu zaświadczenie o wpisie do ewidencji. Zaświadczenie wydane wskutek zgłoszonych zmian co do osoby prowadzącej szkoły nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Bez wątpienia o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Wpis ten jest koniecznym warunkiem do uzyskania dotacji, o której mowa w art. 90 u.s.o. Nie można zatem twierdzić, że dotacje zostały przyznane bez podstawy prawnej, w sytuacji w której taką podstawą były zweryfikowane dokumenty organu prowadzącego, wydane stosowne zaświadczenie i składane wnioski, które były w pełni aprobowane przez organ administracyjny.

Sąd I instancji nie rozpoznał zatem istoty sprawy koncentrując się jedynie na cywilnoprawnym charakterze umowy przekazania uprawnień organu prowadzącego szkołę. Pominął ze zmiana organu prowadzącego jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego. Uszło uwadze WSA, że podstawą do przyznania dotacji stanowią przepisy ustawy o systemie oświaty i w tym aspekcie Sąd nie dokonał legalności zaskarżonej decyzji. Bowiem o tym, kto jest osobą prowadzącą szkołę, stanowi wpis do ewidencji jednostki samorządu terytorialnego. Dotowane szkoły w dacie udzielenia dotacji były wpisane do ewidencji prowadzonej przez właściwy organ na podstawie art. 82 u.s.o. Zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione.

Ma również rację strona skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., w którym sformułowana jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Organ dokonując wpisu zmian osoby prowadzącej szkoły, wydając zaświadczenie oraz przyznając dotacje przez okres kolejnych utwierdził stronę w przekonaniu o prawidłowości jej działań. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół podstawy prawnej udzielenia dotacji oświatowej na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej organ miał możliwość wydania decyzji odmownej uznając oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę za błędne stosownie do art. 84 ust. 5 u.s.o. Skoro tego nie uczynił nie może ewentualnych swoich błędów przerzucać na stronę twierdząc, że dotacja została udzielona bez podstawy prawnej. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. okazał się uzasadniony.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługującym na uwzględnienie jest także kolejny zarzut sformułowany w pkt 3 osnowy skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. – środkami publicznymi stanowiącymi nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznym są dochody budżetu państwa, budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych, w tym kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Rozpoznanie tego zarzutu wymagało, więc rozważenia kwestii odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnienia zobowiązań podatkowych (tu dotacyjnych). Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu III Ordynacji podatkowej. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2). Powszechnie przyjmuje się, że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 o.p. Zgodnie z tym przepisem – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest, więc upływ terminu płatności podatku. Zgodnie z art. 252 ust. ust. 1 pkt 2 u.f.p. – dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 2. Z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że termin przedawnienia bieg rozpoczyna niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 o.p. prowadzi w tym przypadku do wniosku, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków pobranych nienależnie (bez podstawy prawnej), rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takim więc przypadku wydanie i doręczenie decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Podsumowując bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację (por. wyroki NSA: z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18, z 14 stycznia 2019 r. sygn. akt I GSK 2658, z 19 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 3229/18). W kontekście powyższych rozważań, należy wskazać, że skoro dotacja była przyznana i przekazana skarżącej spółce w 2010 r., to termin winien być liczony z końcem 2010 r. i winien upłynąć wraz z końcem 2015 r., stosownie do regulacji z art. 70 § p.o. W tym miejscu należy również przypomnieć, że zobowiązanie podatkowe (zwrot dotacji) przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w art. 70 § 1 o.p. upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 6 października 2003 r. sygn. akt FPS 8/03).

Przy czym uznanie tego zarzutu za trafny, nie oznacza jeszcze, że doszło do przedawnienia zobowiązania zwrotu dotacji za 2010 r., ponieważ przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zbadać, czy w sprawie nie doszło do zdarzeń w postaci przerwania biegu przedawnienia.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie nieprawidłowości wydatkowania środków publicznych pochodzących z udzielonej dotacji (pkt 4), jakkolwiek podniesione zasadnie, nie miały istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu skargi WSA w Lublinie zajmie się zagadnieniami: istnienia podstawy prawnej udzielenia dotacji mając na względzie regulację zawartą w art. 82 i 90 ust. 3 u.s.o. oraz kwestią upływu terminu przedawnienia do zwrotu dotacji pobranej w 2010 r., przyjmując wykładnię omawianych przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w kontekście poczynionych rozważań.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 oraz § 14 ust 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).