Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 168/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 71, art. 72
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 61 par. 2, art. 105 par. 1, art. 105 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 191 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 4 poz 8
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 33, art. 17 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia 7 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 października 2008 r. J. G. (jako spadkobierca J. G.) wniósł o wydanie decyzji dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni 10.377 mkw., położoną w G. przy ul. Ś. We wniosku wyjaśnił, że ww. nieruchomość - stanowiąca własność J. G. - została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 października 1954 r., nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nie ustalono jednak w ogóle odszkodowania za tę wywłaszczoną nieruchomość, pomimo tego, że wniosek o ustalenie odszkodowania został zawarty w piśmie Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G., a więc zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania, które nie zostało zakończone do chwili obecnej.

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 233 a contrario ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskiem z dnia 12 lutego 1952 r., nr [...], Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wywłaszczenie m. in. nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś. o pow. 10.377 mkw., oznaczonej jako część parceli nr [...], stanowiącej własność J. S. G., oraz o ustalenie odszkodowania. Następnie, pismem z dnia 11 sierpnia 1953 r. - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. cofnęła wniosek o ustalenie odszkodowania złożony przy wniosku z dnia 12 lutego 1952 r. Orzeczeniem z dnia 5 października 1954 roku, nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. przedmiotowej nieruchomości. W rozstrzygnięciu tym wskazano, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnym orzeczeniu. Przedmiotowej orzeczenie, po rozpoznaniu odwołania J. S. G., Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - orzeczeniem z dnia 11 grudnia 1955 r., nr [...], utrzymała w mocy.

Organ pierwszej instancji ustalił także, iż postanowieniem z dnia 31 sierpnia 1971 r., sygn. akt [...], Sąd Powiatowy w G., Wydział II Cywilny stwierdził, że spadek po zmarłym J. S. G. nabyli: J. A. G., T. G. i A. G. (obecnie M.).

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że wobec wycofania przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. wniosku o ustalenie odszkodowania i niezłożenia ponownego wniosku w tej sprawie, brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji o odszkodowaniu, nie było też podstawy do umorzenia postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania, gdyż sprawa w tym zakresie nie została wszczęta, na co wskazuje zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 11 marca 1952 r. Zdaniem organu I instancji, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej - zgodnie z art. 71 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.)

– dalej w skrócie jako "rozporządzenie", pozostawiło sprawę bez rozpatrzenia. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby J. S. G. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania.

Organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 39 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) – dalej w skrócie jako "dekret", i stwierdził, że wobec niezłożenia wniosku o odszkodowanie w ciągu trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, tj. od dnia 11 grudnia 1955 r., roszczenie odszkodowawcze uległo przedawnieniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości został złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. Późniejsze cofnięcie wniosku o odszkodowanie pozostało bez wpływu na wszczęcie postępowania administracyjnego, zarówno w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości, jak i w odniesieniu do odszkodowania za tę nieruchomość. Żaden z przepisów dekretu nie określał treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ani nie nakazywał zawiadomić właściciela nieruchomości odrębnym pismem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Organ wywłaszczający, po otrzymaniu pisma z dnia 11 sierpnia 1953 r. o cofnięciu wniosku o ustalenie odszkodowania, nie przedsięwziął w sprawie o odszkodowanie żadnych czynności urzędowych przewidzianych w art. 71 i art. 72 rozporządzenia, tj. przede wszystkim nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie, nie uczynił także żadnej adnotacji na piśmie z dnia 11 sierpnia 1953 r., nie zawiadomił też właściciela nieruchomości o cofnięciu wniosku o odszkodowanie i umorzeniu postępowania w tej sprawie, co - w ocenie odwołującego się - organ winien był uczynić. W konsekwencji, sprawa o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie została załatwiona.

Odwołujący się stwierdził również, że bezzasadnym było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 39 dekretu, w sytuacji gdy wniosek o odszkodowanie został złożony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Skoro bowiem przedmiotowa sprawa odszkodowawcza została wszczęta przed dniem 1 stycznia 1998 r. i przed tym terminem nie została załatwiona, to - na mocy art. 233 u.g.n. - powinna być prowadzona nadal na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wedle zasad w niej określonych, a ponadto powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów postępowania obowiązujących w dacie złożenia wniosku o odszkodowanie i jego cofnięcia, tj. rozporządzenia.

Decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.", Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Wojewoda wyjaśnił, że art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Oczywistym jest jednak, że - umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania.

Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 12 lutego 1952 r. - złożonym w oparciu o art. 33 dekretu, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpiła o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz o ustalenie wysokości odszkodowania. Podkreślił również, że pismem z dnia 11 sierpnia 1953 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wycofała wniosek o ustalenie odszkodowania złożony przy wniosku z dnia 12 lutego 1952 r. Wskazując na art. 71 rozporządzenia Wojewoda uznał, że ze zgromadzonych przez organ pierwszej instancji dokumentów wynika, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie dokonało żadnej z czynności wskazanych w powyższym przepisie. Organ odwoławczy nie zgodził się przy tym z organem pierwszej instancji, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej pozostawiło sprawę bez rozpatrzenia, gdyż czynność ta nie może wynikać z domniemania, a powinna zostać udowodniona w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wojewoda uznał zatem, że w niniejszej sprawie fakt cofnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania nie wywołał reakcji organu w formie przewidzianej przez przepisy prawa.

Organ odwoławczy wskazał również, że pismo J. G. z dnia 2 października 2008 r. zawiera prośbę o rozpatrzenie wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 12 lutego 1952 r., nie jest zatem nowym wnioskiem w sprawie. W piśmie tym stwierdzono wyraźnie, że postępowanie o ustalenie odszkodowania nie zostało zakończone, a zatem uzasadnionym jest wnioskowanie o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę ustalenia odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda uznał, że w niniejszym postępowaniu nie może znaleźć zastosowania instytucja przedawnienia, o której mowa w art. 39 dekretu. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które powinny prowadzić do jego umorzenia.

Wojewoda wyjaśnił, że na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie - pozbawiony wniosku strony - nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. W przeciwnym razie zaistniałby przypadek, gdzie dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określanych jako wnioskowe jest wyraźnie zakazane w art. 61 § 2 k.p.a. Organ wskazał na art. 33 dekretu, z którego wynika, że postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość było postępowaniem wnioskowym, i wyjaśnił, że skoro jedyny wniosek w tej sprawie - złożony przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. - został przez ten podmiot wycofany, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę było zakończyć postępowanie w formie wskazanej przez ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Ponieważ z akt zgromadzonych przez organ pierwszej instancji wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej postępowania nie zakończyło, zobowiązany był to zrobić Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. W związku z faktem, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było w tej kwestii nieprawidłowe, Wojewoda uznał, że - działając na podstawie obecnie obowiązującej ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jest zobligowany do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 kwietnia 2013 r. i zakończenia postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. z dnia 12 lutego 1952 r., który został następnie wycofany pismem z dnia 11 sierpnia 1953 r., poprzez jego umorzenie.

Wojewoda dodał, że orzekł na podstawie obowiązujących aktualnie przepisów prawa z uwagi na fakt, że w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8) stwierdzono, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych, co powoduje, że przepis ten ma odniesienie jedynie do decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta, a nie do orzeczenia organu wyższego stopnia.

W skardze na powyższą decyzję J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji, w części objętej skargą, zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., tj. niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwe rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także zawarcie w uzasadnieniu decyzji błędnych ocen prawnych tego stanu. Powyższe uchybienia postępowania odwoławczego skutkowały błędnym zastosowaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zamiast prawidłowego zastosowania przepisu

art. 138 § 2 k.p.a., tj. przyjęcie, że decyzja organu pierwszej instancji podlega uchyleniu a postępowanie przed tym organem winno być umorzone, zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że przepisy dekretu, jako przepisy prawa materialnego, określiły przedmiot sprawy administracyjnej załatwionej wydanym orzeczeniem o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, a także określiły przedmiot sprawy o odszkodowanie. Złożenie w niniejszej sprawie w dniu 12 lutego 1952 r. wniosku o odszkodowanie wypełniło - wymagany art. 33 ust. 1 dekretu - wymóg wszczęcia postępowania odszkodowawczego. Skarżący podkreślił również, że pismo cofające wniosek o ustalenie odszkodowania nie zostało rozpatrzone do dnia 1 sierpnia 1985 r., tj. zarówno w okresie obowiązywania dekretu, jak również w okresie obowiązywania art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70) – w skrócie zwanej "ustawą z 1958 r.". Funkcjonował natomiast w obrocie prawnym wniosek o odszkodowanie z dnia 12 lutego 1952 r., złożenie którego warunkowało wszczęcie postępowania odszkodowawczego i zobowiązywało organ wywłaszczający do wydania decyzji o odszkodowaniu. Zdaniem skarżącego, rozpatrzenie do dnia 1 sierpnia 1985 r. przez organ sprawy - określonej przedmiotowo przez wniosek o odszkodowanie i cofnięcie tego wniosku, winno znaleźć swój wyraz w postaci umorzenia postępowania na podstawie art. 71 rozporządzenia. Jednak tylko w tym okresie organ mógł umorzyć postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdyż sprawę administracyjną w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość kreował wyłącznie wniosek o odszkodowanie, a ten został cofnięty. Uchylenie przepisów ustawy z 1958 r. i wejście w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa z 1985 r.", jako przepisów prawa materialnego, na podstawie których winna być rozpatrzona niezałatwiona wcześniej sprawa o odszkodowanie, zasadniczo zmieniło jednak sposób załatwiania spraw o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie, w sprawach wywłaszczeniowych wszczętych po dniu 1 sierpnia 1985 r., nie było już ustalane wyłącznie po złożeniu stosownego wniosku, a ustalane było z urzędu, niezależnie od tego, czy taki wniosek został złożony. Skarżący podkreślił przy tym, że w przepisach przejściowych ustawy z 1985 r. (art. 96 ust. 1) ustalono, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną do dnia 1 sierpnia 1985 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów, co oznaczało, iż w niniejszej sprawie organ wywłaszczający powinien ustalić odszkodowanie z urzędu, albowiem ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiło sprawę wszczętą i nie zakończoną przed datą 1 sierpnia 1985 r. Bez znaczenia prawnego była zatem okoliczność, że wniosek o odszkodowanie został cofnięty, albowiem jego cofnięcie nie znalazło wyrazu w umorzeniu postępowania przed dniem 31 lipca 1985 r., które w sposób niebudzący wątpliwości kończyłoby sprawę. Jednakże decyzji ostatecznej kończącej sprawę przed dniem 1 sierpnia 1985 r. nie wydano, zatem sprawa - jako niezakończona decyzją ostateczną - podlegała rozpatrzeniu na podstawie nowych przepisów, obowiązujących od dnia 1 sierpnia 1985 r., a te kwestii złożenia wniosku o odszkodowanie nie uznawały za decydującej o ustaleniu odszkodowaniu. Jeżeli zatem od dnia 1 sierpnia 1985 r. wniosek o odszkodowanie nie decydował o możliwości ustalenia odszkodowania, to bez znaczenia prawnego było także to, iż wniosek ten cofnięto, gdyż organ i tak miał obowiązek ustalić odszkodowanie z urzędu. Skarżący stwierdził nadto, że w podobny sposób sprawa odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r., i wskazał na art. 233 tej ustawy.

Ponadto skarżący podniósł, że o sposobie załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania, poprzez wydanie decyzji co do istoty, decydować powinny przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisy dekretu, czy też przepisy postępowania administracyjnego. Wojewoda w sposób nieuprawniony, zdaniem skarżącego, uznał, że przy ustalaniu sposobu załatwienia sprawy co do istoty decydujące znaczenie mają przepisy postępowania administracyjnego.

Skarżący wskazał nadto na istotny błąd w rozumowaniu organu odwoławczego, który wprawdzie stwierdza, iż "...w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której fakt cofnięcia wniosku o ustalenie odszkodowania nie wywołał reakcji organu, w formie przewidzianej przez przepisy prawa", czyli cofnięcie wniosku nie spowodowało umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości wtedy, gdy przepisy prawa materialnego i procedura administracyjna dopuszczały taką możliwość, by jednocześnie okoliczność tę uznać za przesądzającą o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości obecnie - w stanie prawnym, w którym nie tylko wniosek, ale i jego cofnięcie, nie mają żadnego znaczenia prawnego dla bytu prawnego sprawy administracyjnej, gdyż byt ten określa przede wszystkim obowiązek ustalenia odszkodowania z urzędu.

W ocenie skarżącego organ odwoławczy uznał błędnie, że musi ocenić skutki prawne faktu cofnięcia wniosku o odszkodowanie wyłącznie w aspekcie znaczenia, jakie mu nadają przepisy procedury administracyjnej, zupełnie zaś pominął inny, o wiele istotniejszy czynnik, a mianowicie ten, iż o tym czy dane postępowanie administracyjne jest wnioskowe, czy z urzędu, decydują przepisy prawa materialnego. A te, w niniejszej sprawie, określały charakter postępowania o ustalenie odszkodowania jako wyłącznie wnioskowy tylko do dnia 1 sierpnia 1985 roku.

Zdaniem skarżącego, Wojewoda miał podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, co prawda inne, niż te, które wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, jednakże nie miał żadnych podstaw prawnych do umorzenia postępowania w pierwszej instancji, gdyż nie zaistniała w ogóle bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, spadkobiercom J. S. G. przysługuje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, które powinno być ustalone w decyzji kończącej postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 12 lutego 1952 r. Postępowanie wszczęte tym wnioskiem nigdy nie zostało zakończone, zaś sprawa administracyjna będąca przedmiotem tego postępowania, w świetle przepisów prawa materialnego obowiązującego od dnia 1 sierpnia 1985 r., nie utraciła swej przedmiotowości przez fakt cofnięcia tego wniosku. Jego nierozpatrzenie w sposób prawem przewidziany do dnia 1 sierpnia 1985 r., tj. w okresie, gdy jego rozpatrzenie czyniło sprawę bezprzedmiotową, spowodowało bowiem, iż po dniu 1 sierpnia 1985 r. cofnięcie wniosku o odszkodowanie nie może wywołać skutku w postaci odmowy ustalenia odszkodowania bądź umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, gdyż organ wywłaszczający musi ustalić odszkodowanie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 7 lutego 2014 roku, Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Swoje orzeczenie Wojewoda oparł na treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej w skrócie jako "k.p.a.".

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję (organu I instancji – przyp. Sądu) w całości albo w części

i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi zaś: Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Umarzając postępowanie w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ odwoławczy uznał, że jest ono bezprzedmiotowe, ponieważ Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G., która wnioskiem z dnia 12 lutego 1952 r. wystąpiła o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz o ustalenie odszkodowania, pismem z dnia 11 sierpnia 1953 r. wycofała ww. wniosek w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że pismem z dnia 12 lutego 1952 r. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z wnioskiem o wywłaszczenie - stanowiącej własność J. S. G. - nieruchomości, a także o ustalenie za tę nieruchomość odszkodowania. Bezsporne jest również, że pismem z dnia 11 sierpnia 1953 r., skierowanym do tego samego organu, Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G., czyli wnioskodawca wywłaszczenia, cofnęła złożony wcześniej wniosek o ustalenie odszkodowania. Bezsporne także pozostaje, że organ wywłaszczający nie poczynił na wniosku, czy też na piśmie z dnia 11 sierpnia 1953 r. żadnej adnotacji, ani też nie wydał jakiegokolwiek orzeczenia dotyczącego odszkodowania. Natomiast orzeczeniem z dnia 5 października 1954 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwowej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. przedmiotowej nieruchomości.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym złożenie przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. wniosku z dnia 12 lutego 1952 r. spowodowało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a więc postępowania, które – ze względu na treść wniosku (obejmującą zarówno żądanie wywłaszczenia jak i ustalenia odszkodowania) – zostało wszczęte w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i ustalenia stosownego odszkodowania.

Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie dokonało żadnej z czynności wskazanych w obowiązującym w dacie cofnięcia wniosku przepisie art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.)

– zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", a co za tym idzie - nie zakończyło sprawy wszczętej w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 71 rozporządzenia: Jeżeli niema podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nie pozostawiło sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość bez rozpatrzenia, gdyż czynność ta nie może wynikać z domniemania, a powinna zostać uwidoczniona w sposób wskazany w ww. przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Organ odwoławczy uznał również prawidłowo, zgodnie z wolą skarżącego, że jego pismo z dnia 2 października 2008 r. - zawierające prośbę o rozpatrzenie wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. z dnia 12 lutego 1952 r., nie jest nowym wnioskiem w sprawie o ustalenie odszkodowania.

Zdaniem Sądu, niezasadnie natomiast organ odwoławczy przyjął, że cofnięcie wniosku o ustalenie odszkodowania oznacza, że w sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które powinny prowadzić do jego umorzenia.

Sąd podziela stanowisko skarżącego, zgodnie z którym, w wyniku licznych zmian stanu prawnego regulującego sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, obecnie do niniejszej sprawy znajdują zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy materialne regulujące to zagadnienie. Przedmiotowa sprawa - dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie została bowiem do dnia 1 stycznia 1998 roku zakończona, zatem – stosownie do treści art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej w skrócie jako "u.g.n.", należy ją dalej prowadzić na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi bowiem, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1998 roku, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Wbrew stanowisku skarżącego, nie oznacza to jednak, że obecnie kwestia złożenia wniosku o odszkodowanie, a następnie jego cofnięcia, nie ma już w tej sprawie znaczenia. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31) – dalej określanego w skrócie jako "dekret". Zgodnie z art. 17 ust. 1 dekretu, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, składany do prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z art. 33 ust. 1 dekretu wynikało natomiast, że również ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następowało na wniosek. Przepis ten stanowił bowiem: Wniosek o ustalenie odszkodowania każda ze stron może złożyć do prezydium wojewódzkiej rady narodowej po zgłoszeniu wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wykonawca narodowych planów gospodarczych może zgłosić wniosek o ustalenie odszkodowania równocześnie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. W razie sporu co do tytułu własności nieruchomości (art. 26 ust. 3) wniosek o ustalenie odszkodowania będzie rozpatrzony po prawomocnym rozstrzygnięciu sporu. Z art. 33 ust. 6 dekretu wynikało nadto, że orzeczenie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu mogło, lecz nie musiało zapaść po przeprowadzeniu tej samej rozprawy.

Należy przy tym podkreślić, że przepisy cytowanego dekretu zawierały również regulację dotyczącą przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 dekretu, roszczenia odszkodowawcze co do zasady przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. Jeżeli zatem organy ustaliłyby w niniejszej sprawie, że wnioskodawca wywłaszczenia skutecznie cofnął wniosek o ustalenie odszkodowania, a właściciel wywłaszczanej nieruchomości takiego wniosku nie złożył w terminie określonym

w art. 39 dekretu, nastąpiłoby przedawnienie roszczenia. Stosowanie do niniejszej sprawy przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, która co do zasady stanowi, że odszkodowanie ustala się z urzędu, nie oznacza bowiem, że organy mogą pominąć w tej sprawie materialny przepis

art. 39 ust. 1 dekretu, regulujący kwestie przedawnienia roszczeń odszkodowawczych związanych z wywłaszczeniami dokonanymi na podstawie przepisów tego dekretu.

Tym samym zasadnie organ odwoławczy w pierwszej kolejności ocenił jakie znaczenie ma w sprawie cofnięcie wniosku o odszkodowanie, przy czym – zdaniem Sądu, uczynił to stosując niewłaściwy przepis postępowania.

Organ odwoławczy co do zasady prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie aktualnie obwiązujące przepisy regulujące postępowanie administracyjne, a więc przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

W dniu złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania, podobnie jak w dacie jego cofnięcia, obowiązywały przepisy rozporządzenia. Jednak w dniu 1 stycznia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 30, poz. 168 ze zm.). Przepis art. 191 § 1 k.p.a. stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Przepis ten został wprawdzie skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ale w art. 13 ust. 1 tej ustawy wprowadzona została następująca regulacja: postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Co prawda ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368) uchyliła ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jednak jedynie w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 11 maja 1995 r., a to oznacza, że cytowany powyżej art. 13 ust. 1 zachował moc, bowiem nowych regulacji odnośnie stosowania przepisów proceduralnych ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 1995 r. nie wprowadziła. Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) uchyliła w całości ustawę o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. Uznać zatem należy, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuję do dziś (tak tutejszy Sąd w przywołanym przez Wojewodę wyroku z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Gd 357/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika zatem, że jedynie organ I instancji powinien orzekać w niniejszej sprawie – wszczętej wnioskiem z dnia 12 lutego 1952 r., na podstawie przepisów rozporządzenia. Natomiast organ odwoławczy winien stosować już przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Należy również zgodzić się z organem odwoławczym, że art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Nie można jednak przyjąć, jak zrobił to organ odwoławczy, że zawsze – umarzając postępowanie organu I instancji – organ odwoławczy będzie się kierował przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., przyjąć należy, że – stosownie do treści art. 140 k.p.a., w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czyli zarówno przepis art. 105 § 1 k.p.a., jak i art. 105 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. SA/Sz 1701/00, Legalis nr 140544).

Cały art. 105 k.p.a. brzmi następująco:

"Art. 105. § 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

§ 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym."

W komentarzu do tego artykułu zawartym w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." (12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 412 – 414) stwierdza się, że: "Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ten cel nie zawsze może być osiągnięty z przyczyn różnego charakteru. Podobnie jak w procesie cywilnym, również w postępowaniu administracyjnym może nastąpić zastój postępowania chwilowy, powodujący jego zawieszenie, albo też zastój trwały i ostateczny wyrażający się w umorzeniu postępowania; (...). Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 2. (...). Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze i tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od tej sprawy, po prostu poza nią nie mogą istnieć, bo samo pojęcie bezprzedmiotowości postępowania odnosi się do sprawy, w której ono się toczy." W komentarzu tym podkreśla się również, że: "Artykuł 105 ustanawia dwie ogólne reguły umarzania postępowania administracyjnego, pierwszą - dotyczącą działania organu administracyjnego ex officio (§ 1) oraz drugą - dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności (§ 2). Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 jest obligatoryjne, a na podstawie art. 105 § 2 jest fakultatywne jako pozostawione ograniczonemu uznaniu organu administracyjnego. Reguła pierwsza jest związana z bezprzedmiotowością postępowania, która (...) stanowi "refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (...). Ustalenie istnienia tej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji przez jego umorzenie, ponieważ nie będzie wtedy podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w takim przypadku stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Reguła druga, dopuszczająca dysponowanie przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie, poddaje jej wniosek o umorzenie postępowania kontroli innych stron oraz ocenie z uwagi na wymagania interesu społecznego i w końcu załatwienie wniosku pozostawia uznaniu organu prowadzącego postępowanie".

Organ odwoławczy jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ uznał, że cofnięcie wniosku o ustalenie odszkodowania przez podmiot wnoszący o wywłaszczenie spowodowało, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu to stanowisko organu odwoławczego jest błędne, ponieważ bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie z przyczyny wskazanej przez organ nie występuje, a organ odwoławczy winien ocenić cofnięcie wniosku w świetle przesłanek z art. 105 § 2 k.p.a., stanowiło ono bowiem w istocie wniosek strony o umorzenie postępowania.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. możemy mówić wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza zatem, że w sprawie występują tego typu przeszkody, które uniemożliwiają wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Tak rozumiana przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, może również powstać w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 415; Andrzej Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego" Baza Orzeczeń LEX; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 9 maja 2013 roku,

sygn. II SA/Gl 1474/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1316747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2013 roku, sygn. II SA/Wa 62/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1321520; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 6 marca 2013 roku, sygn. II SA/Gl 1392/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1305644; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 marca 2013 r.,

sygn. II SA/Wr 776/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1303627).

Bezprzedmiotowość postępowania związana jest zatem z wystąpieniem w sprawie obiektywnych przeszkód uniemożliwiających jej dalsze prowadzenie. Bezprzedmiotowość będzie zachodziła np. w przypadku: śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony, ustania bytu prawnego osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, zniesienia uprawnień lub obowiązków, uchylenia podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach, prowadzenia postępowania przez organ niewłaściwy.

Sprawa administracyjna jest zatem bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku

z 6 marca 2013 roku, sygn. II SA/Gl 1392/12, Baza Orzeczeń LEX nr 1305644).

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się zatem do przypadków zobiektywizowanych, natomiast przepis art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, w której strona postępowania odstępuje od żądania rozstrzygnięcia decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku. Nie oznacza to, że ten interes prawny lub obowiązek przestaje istnieć, ale dla strony traci doniosłość prawną rozstrzygnięcie o nich w decyzji administracyjnej, a więc jest to bezprzedmiotowość względna, bo odnoszona do treści żądania strony, które było podstawą wszczęcia postępowania (tak B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 12. wydanie, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, str. 417).

W przepisie art. 105 § 2 k.p.a. przewidziano zatem możliwość umorzenia postępowania, które nie stało się obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że strona nie jest zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (tak Andrzej Wróbel w: "Komentarz aktualizowany do art.105 Kodeksu postępowania administracyjnego" Baza Orzeczeń LEX).

Przepis art. 105 § 2 k.p.a. określa następujące przesłanki umorzenia postępowania, które muszą być spełnione łącznie: a) wniosek o umorzenie postępowania pochodzi od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, b) inne strony postępowania nie sprzeciwiają się jego umorzeniu, c) umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z tym przepisem dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii. Rozpoznając wniosek strony organ administracji publicznej jest obowiązany również starannie wyważyć wchodzące w grę interesy, tj. interes strony żądającej umorzenia postępowania i interes społeczny, który w konkretnych okolicznościach sprawy przemawia za kontynuowaniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji. Dopiero w sytuacji gdy wszystkie wymienione w art. 105 § 2 k.p.a. przesłanki zostaną spełnione, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania.

Zdaniem Sądu, strona – cofając wniosek złożony w sprawie, w istocie domaga się umorzenia postępowania, nawet gdy takiego żądania wprost w piśmie nie formułuje. Kodeks postępowania administracyjnego, podobnie zresztą jak rozporządzenie, nie reguluje postępowania w przypadku cofnięcia wniosku. Trudno natomiast inaczej zinterpretować cofnięcie wniosku w sprawie niż jako wyraz woli strony, która nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek zamiejscowy w Szczecinie z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. SA/Sz 1701/00, Legalis nr 140544).

W przypadku zatem wycofania przez stronę wniosku o wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcia zgody na jego prowadzenie, organ musi rozważyć umorzenie postępowania zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. II OSK 377/06, Baza Orzeczeń LEX nr 337479; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 30 stycznia 2013 roku,

sygn. II SA/Ke 758/12, Baza Orzeczeń LEX nr 12985445). Nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jak uczynił to organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Powyższa ocena oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nieprawidłowo uznając, że jest ono bezprzedmiotowe. Tymczasem organ powinien był uznać cofnięcie wniosku za wniosek o umorzenie postępowania, a więc ocenić je zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a., czego nie uczynił.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja organu odwoławczego przytoczona za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2011 roku, sygn. I OSK 1397/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a dotycząca ewentualnego naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony; organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania,

a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Organ odwoławczy wywodzi, że w przypadku cofnięcia wniosku dalsze prowadzenie postępowania byłoby działaniem z urzędu, które w postępowaniach określonych jako wnioskowe jest zakazane

w art. 61 § 2 k.p.a. Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania mógł złożyć zarówno wnoszący o wywłaszczenie, jak i właściciel wywłaszczanej nieruchomości. Trzeba zatem przyjąć, że zgodę na dalsze prowadzenie postępowania mógłby również wyrazić każdy z tych dwóch podmiotów.

Zwrócić także należy uwagę, że pozbawienie skarżącego możliwości dochodzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w przedmiocie którego to odszkodowania postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek żądającego wywłaszczenia i nie zostało zakończone od 1952 roku z uwagi na nieprawidłowe działanie organów Państwa, pozostawałoby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r., nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 ku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wbrew żądaniu skarżącego Sąd nie mógł uchylić zaskarżanej decyzji jedynie w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie to nie jest samodzielne, wraz z rozstrzygnięciem o uchyleniu decyzji organu I instancji tworzy bowiem nierozerwalną całość przewidzianą w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy będzie miał na uwadze wskazania Sądu co do dalszego postępowania zawarte w treści przedmiotowego uzasadnienia oraz wyrażoną w nim ocenę prawną. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.