Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 392/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Protokolant Arin Al Azab, , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 289/18 w sprawie ze skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę w całości, 3) zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrok sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r., I SA/Gl 289/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy C. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 20 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w S. prowadził egzekucję wobec K.S.A. w Katowicach (dalej: "Spółka"), na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Wójta Gminy C., obejmujących należności Spółki w podatku od nieruchomości. Pismem z 23 lipca 2014 r. Spółka zażądała umorzenia postępowania egzekucyjnego wskazując na uchylenie decyzji podatkowej, która stanowiła podstawę sporządzenia tytułów wykonawczych. Postanowieniem z 5 sierpnia 2014 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne, natomiast postanowieniem z 3 listopada 2017 r. określił koszty prowadzonej egzekucji w łącznej wysokości 31.397,20 zł, którymi obciążył Wójta Gminy C. , jako wierzyciela dochodzonych należności. Wierzyciel wniósł zażalenie na to postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Postanowieniem z 20 grudnia 2020 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W złożonej do sądu skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, Wójt Gminy C. zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a.") w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a także naruszenie art 190 § 1 Konstytucji RP w związku z art. 64 § 6 u.p.e.a.

Sąd uwzględniając skargę i uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że w tej sprawie w istocie zastosowano przepis art. 64c § 3 u.p.e.a., a nie − jak wskazano w podstawie rozstrzygnięcia − art. 64c § 4 u.p.e.a. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia nie były koszty egzekucyjne, które nie mogły być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4) lecz koszty, które zostały już od zobowiązanego pobrane (art. 64c § 3), a nadto organy egzekucyjne nie badały okoliczności uzasadniających obciążenie tymi kosztami wierzyciela określonych w art. 64c § 3 u.p.e.a., sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem tego przepisu prawa. Powołując się na orzecznictwo, sąd stwierdził przy tym, że zgodność z prawem decyzji podatkowej, na podstawie której wierzyciel wystawił i doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy, nie stanowi kryterium oceny zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a. Niezgodność z prawem dotyczy czynności wierzyciela i organu egzekucyjnego, a nie organu podatkowego. Regulacja art. 64c § 3 u.p.e.a. odnosi się do oceny prowadzenia samej egzekucji, nie zaś oceny postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy. Niezależnie od powyższego sąd uznał, że przyjęta przez organy egzekucyjne "metoda" określenia kosztów egzekucyjnych w rozpoznawanej sprawie pozostaje w sprzeczności z kryteriami zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, których spełnienie wyłączałoby niezgodność tych przepisów z Konstytucją.

Wyrok sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Zaskarżonemu w całości wyrokowi postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów:

I. postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. − poprzez nieprecyzyjne, błędne (lub odwrotne) wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury, niewyjaśnienie (niedokładne wyjaśnienie) podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a także zarzucenie organowi naruszenia przepisu (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), który w niniejszej sprawie nie był w ogóle stosowany przez organ, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż utrudnia (lub wręcz uniemożliwia) kontrolę zaskarżonego wyroku, a także utrudnia (uniemożliwia) sformułowanie zarzutów niewłaściwego zastosowania bądź błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, skoro nie wiadomo dokładnie, które z przepisów naruszonych przez organ − zdaniem sądu − są przepisami prawa materialnego, a które przepisami postępowania, na czym to naruszenie polegało oraz jaki jest wpływ tych naruszeń na wynik sprawy; ponadto nie wiadomo, jak odnieść się do zarzutu sądu rzekomego naruszenia przez organ przepisu, którego organ w ogóle nie zastosował;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm., dalej: "k.p.a."), a także art. 133 § 1 p.p.s.a. − poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnej oceny stanu faktycznego sprawy dokonanej przez organy podatkowe, wynikającego z akt sprawy (dotyczącego faktu dokonania pobrania pieniędzy u zobowiązanego, a nie − zajęcia innych wierzytelności − co błędnie zarzucił sąd), lub wręcz − poprzez uchylenie postanowienia wskutek samodzielnie dokonanych przez sąd błędnych ustaleń faktycznych, wbrew dokumentom znajdującym się w aktach sprawy (w zakresie rzekomego dokonania przez organ zajęcia innych wierzytelności, którego organ w ogóle nie stosował w niniejszej sprawie), nie na podstawie całości akt sprawy, lecz jedynie na podstawie twierdzeń Skarżącego zawartych w treści skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 3 u.p.e.a. oraz art. 64c § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 2 Konstytucji − poprzez uznanie, że ww. przepisy ustawy egzekucyjnej regulują dwa odrębne stany faktyczne i prawne; pierwszy z nich dotyczy wyłącznie przypadku już pobranych, a następnie zwróconych kosztów egzekucyjnych w warunkach tam określonych, zaś drugi występuje, gdy koszty takie − z różnych przyczyn − nie mogą (nie mogłyby) być ściągnięte od zobowiązanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy niemożność ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, o której mowa w art. 64c § 4 u.p.e.a., może być także rozumiana jako prawny nakaz nieobciążania kosztami zobowiązanego, wynikłymi z egzekucji prowadzonej w wykonaniu wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego (w niniejszym przypadku − decyzji podatkowej uchylonej przez organ odwoławczy), co dodatkowo jest zgodne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a. (z ostrożności procesowej, ponieważ sąd formalnie nie zarzucił organowi naruszenia tego przepisu), art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (pomimo że organ nie zastosował tego przepisu) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. − poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek:

a) przyjęcia, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z 20 grudnia 2017 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14 (art. 190 § 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.),

b) błędnego utożsamiania opłat z wydatkami organu, podczas gdy − zgodnie z brzmieniem art. 64c § 1 u.p.e.a. − opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny stanowią koszty egzekucyjne; nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, aby opłaty, którymi w niniejszej sprawie obciążono wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom oraz kosztom poniesionym przez organ (również ww. wyrok TK nie nakazuje, aby opłaty, którymi obciąża się zobowiązanego lub wierzyciela, ściśle odpowiadały wydatkom poniesionym przez organ egzekucyjny),

II. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1) naruszenie art. 64c § 3 w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 2 Konstytucji − poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że regulują one dwa odrębne stany faktyczne i prawne; pierwszy z nich dotyczy wyłącznie przypadku już pobranych, a następnie zwróconych kosztów egzekucyjnych w warunkach tam określonych, zaś drugi występuje, gdy koszty takie − z różnych przyczyn − nie mogą (nie mogłyby) być ściągnięte od zobowiązanego, podczas gdy prawidłowa (prokonstytucyjna) wykładnia drugiego z ww. przepisów prowadzi do wniosku, że niemożność ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, o której mowa w art. 64c § 4 u.p.e.a., może być także rozumiana jako prawny nakaz nieobciążania kosztami zobowiązanego, wynikłymi z egzekucji prowadzonej w wykonaniu wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego (w niniejszym przypadku − decyzji podatkowej uchylonej przez organ odwoławczy),

2) art. 64 § 1 pkt 1 (z ostrożności procesowej, ponieważ sąd formalnie nie zarzucił organowi naruszenia tego przepisu), art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. (pomimo, że organ nie zastosował tego przepisu) oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w zw. z art. 190 § 1 Konstytucji − poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie dokonał zgodnej z Konstytucją wykładni ww. przepisów ustawy egzekucyjnej, podczas gdy uchylone postanowienie z 20 grudnia 2017 r. zawiera takie stanowisko organu, zgodne z prokonstytucyjną wykładnią art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. z uwzględnieniem dyrektyw zawartych w wyroku TK w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 (art. 190 § 1 Konstytucji), nie naruszając przy tym zasady działania organów na podstawie przepisów prawa (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.).

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Bardzo rozbudowane i wielowariantowe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie dwóch spornych kwestii. Po pierwsze, czy w realiach tej sprawy istniały podstawy prawne do obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, a po drugie – czy zastosowana przez organ metoda wyliczenia tych kosztów odpowiada wymogom określonym w przepisach u.p.e.a. z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W obydwu tych kwestiach rację należy przyznać organom egzekucyjnym.

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że stanowisko sądu pierwszej instancji, dotyczące przesłanek obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego nie uwzględnia aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. We wcześniejszych orzeczeniach prezentowane było dość rygorystyczne stanowisko, że koszty egzekucyjne co do zasady obciążają zobowiązanego, a wszelkie wyjątki od tej zasady należy interpretować bardzo wąsko. W ramach tego przyjmowano, że zgodność z prawem decyzji podatkowej, na podstawie której wierzyciel wystawił i doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy, nie stanowi kryterium oceny zgodności z prawem wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 64c § 3 u.p.e.a., nawet jeżeli w charakterze organu podatkowego i wierzyciela działał ten sam organ administracji (zob. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., II FSK 3020/12).

W późniejszych orzeczeniach wyrażono jednak pogląd, że nieostateczna decyzja podatkowa może być podstawą do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jednakże ryzyko prawidłowości tego postępowania nie może - w demokratycznym państwie prawnym - obciążać obywatela. Obciążenie go kosztami egzekucyjnymi w przypadku prowadzenia egzekucji w wykonaniu wadliwej, niezgodnej z prawem, bo uchylonej już przez organ odwoławczy decyzji, może być postrzegane jako niesprawiedliwe i jako takie sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Skoro w przypadku niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji, istnieje wywodzony z art. 64c § 3 u.p.e.a. prawny nakaz nieobciążania zobowiązanego kosztami egzekucyjnymi, to tym bardziej nakaz taki powinien istnieć w przypadku uznania za niezgodny z prawem aktu administracyjnego, bo tylko taka mogła być przyczyna uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, w wykonaniu którego to aktu prowadzona była egzekucja (tak: NSA w wyrokach: z 27 kwietnia 2016 r., II FSK 526/14, II FSK 527/14, II FSK 826/14, II FSK 1051/14, II FSK 1200/14; a także z 31 sierpnia 2016 r., II FSK 3561/14, II FSK 3562/14, II FSK 3713/14, II FSK 3911/14). Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że przyczyną umorzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego na wniosek Wójta Gminy C., było uchylenie decyzji tego organu, stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych i wszczęcia wobec dłużnika egzekucji. Co istotne, okoliczność ta została również przywołana w uzasadnieniu postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie kosztów egzekucyjnych. Organ egzekucyjny wprost stwierdził, że w związku z uchyleniem decyzji, na podstawie której wystawiono tytuły wykonawcze, wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne. Stwierdził również, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym zasadnym jest dokonanie zobowiązanemu zwrotu kosztów egzekucyjnych wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od dnia pobrania kosztów egzekucyjnych do dnia dokonania ich zwrotu (k. 44 i nast. akt administracyjnych).

Stanowisko to zasługuje na akceptację. Jego prawidłowości nie podważą wywody sądu pierwszej instancji dotyczące podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w przywołanych wyżej orzeczeniach z 27 kwietnia 2016 r. i 31 sierpnia 2016 r., że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego pokryć kosztów egzekucyjnych (...) lub gdy wyegzekwowanie kosztów wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. W ramach wykładni językowej analizowanego przepisu, a więc z uwzględnieniem możliwego sensu użytych w nim słów, można przyjąć, że owa "niemożność" (koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego) może być także rozumiana jako prawny nakaz, nieobciążania kosztami zobowiązanego, wynikłymi z egzekucji prowadzonej w wykonaniu wadliwego, niezgodnego z prawem aktu administracyjnego (tu nieostatecznej decyzji wierzyciela, uchylonej przez organ odwoławczy). Nawet gdyby zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że art. 64c § 3 u.p.e.a. wyłącza stosowanie art. 64c § 4 u.p.e.a., to niewskazanie w podstawie prawnej wydanego postanowienia art. 64c § 3 u.p.e.a., samo w sobie nie stanowi wady skutkującej koniecznością jego uchylenia. Sąd pierwszej instancji sam przecież stwierdził, że "(...)w sprawie w istocie zastosowano przepis art. 64e § 3 a nie art. 64c § 4 ustawy egzekucyjnej" (s. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jeżeli więc przyjąć, że uchylenie decyzji, w oparciu o którą wystawiony został tytuł wykonawczy, wypełniła przesłankę "niezgodnego z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji" (art. 64c § 3 u.p.e.a.), to nie było podstaw do uchylania z tego powodu zaskarżonego postanowienia.

Z tego powodu zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64c § 3 w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a.

Odnosząc się do drugiej spornej kwestii, tj. przyjętej przez organy metody wyliczenia kosztów egzekucyjnych, należy przypomnieć, że w wyroku z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, Trybunał Konstytucyjny uznał przepisy art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji – w zakresie, w jakim przepisy te nie określają maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne oraz maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej (zob. punkt 1 i 2 sentencji). Trybunał stwierdził również, że art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji (punkt 3 sentencji). Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że dopuszczalne jest stosowanie stawek stosunkowych (procentowych), które uzależnione są tylko od kwoty egzekwowanej należności, a nie od indywidualnej sytuacji zobowiązanego lub nakładu pracy organu egzekucyjnego i stopnia skuteczności jego działań. Jednak – jak zauważył Trybunał - brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w wypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite wręcz zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej z wyznaczoną górną jej granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu limituje kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Z tych przyczyn Trybunał uznał, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za czynności egzekucyjne, art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a także art. 64 § 8 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości obniżenia opłaty wymienionej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w razie umorzenia postępowania z uwagi na dobrowolną zapłatę egzekwowanej należności po dokonaniu czynności egzekucyjnych, są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji (zob. punkt 4.3 uzasadnienia prawnego).

W orzecznictwie prezentowane są różne stanowiska na temat skutków przywołanego wyroku Trybunału dla praktyki ustalania opłat za czynności egzekucyjne. Najdalej idące zakłada, że skoro niezgodne z Konstytucją jest pominięcie w kwestionowanych przepisach maksymalnej wysokości opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej czy maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, to stosowanie tych przepisów w zgodzie z Konstytucją wymaga zrezygnowania z pobierania tych opłat (zob. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., II FSK 2576/18; z 18 września 2019 r., II FSK 3238/17). W części judykatów składy orzekające opowiedziały się za możliwością pobierania opłat egzekucyjnych z zachowaniem odpowiedniej proporcji. W tej grupie można odnotować orzeczenia, w których wskazano na koniczność miarkowania tych opłat, uzależniając ich wysokość od realiów konkretnego postępowania egzekucyjnego, czyli jego pracochłonności, czasochłonności i stopnia skomplikowania (zob. wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15; z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16; z 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17; z 14 marca 2019 r., II FSK 3700 i 3701/18; z 10 stycznia 2020 r., II FSK 869/18), a także orzeczenia wskazujące, że skoro Trybunał Konstytucyjny zakwestionował tylko brak maksymalnych stawek opłat, a nie ich stosunkowy charakter, miarkowanie tych opłat może odnosić się tylko do przypadków przekraczania rozsądnych granic, których wyznaczenie może nastąpić z zastosowaniem obiektywnego kryterium w postaci maksymalnej stawki opłaty za zajęcie nieruchomości, z uwzględnieniem jednak mniejszego stopnia skomplikowania innych czynności egzekucyjnych, odzwierciedlonego w przewidzianej w odnośnych przepisach niższej stawce procentowej (wyroki NSA: z 20 lutego 2019 r., II FSK 2094/18; z 24 maja 2019 r., II FSK 407/19; z 26 czerwca 2019 r., II FSK 2549/17).

Skład orzekający w tej sprawie podziela jednak pogląd, który zdaje się dominować w najnowszym orzecznictwie, a mianowicie taki, że w przywołanym wyroku Trybunał zakwestionował wyłącznie brak określenia maksymalnych kwot opłaty za zajęcie wierzytelności pieniężnych i opłaty manipulacyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a.), nie podważając stosunkowego charakteru tych opłat jako określonego procentu od kwoty egzekwowanej należności. Określenie maksymalnych kwot tych opłat może polegać na odpowiednim zastosowaniu w drodze analogii art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a., określającego maksymalną kwotę opłaty za zajęcie nieruchomości. Miarkowanie tych opłat w oparciu o kryterium pracochłonności, skuteczności i ekwiwalentności czynności egzekucyjnych także w sytuacji, gdy nie przekraczają kwot maksymalnych, nie ma uzasadnienia prawnego. Co prawda w uzasadnieniu wyroku Trybunał nawiązał do efektywności działań organu egzekucyjnego, niemniej wolno sądzić, że argumentacja ta jest ukierunkowana na uwypuklenie niedopuszczalności traktowania opłat egzekucyjnych jako sankcji za niewykonanie obowiązku, którą to potencjalną wadliwość w przypadku egzekwowania obowiązków pieniężnych o znacznej wartości właśnie eliminuje kwotowe określenie górnej granicy opłaty, limitujące kwotę określaną procentowo. Takie rozumienie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyklucza możliwość przyjęcia, jakoby następstwem jego wyroku było obowiązywanie tylko przewidzianych w analizowanych przepisach minimalnych stawek opłat, ale także poddaje w wątpliwość usankcjonowanie miarkowania opłat w oparciu o obiektywnie nieprecyzowalne i labilne kryteria, jak czasochłonność, pracochłonność i stopień skomplikowania, a nawet efektywność prowadzenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyroki NSA: z 13 maja 2020 r., II FSK 2950/19; z 4 marca 2021 r., III FSK 1301/21; z 10 marca 2021 r., III FSK 1448/21 i III FSK 1449/21; z 7 września 2021 r., III FSK 4105/21).

Co jednak istotne, w tej sprawie organ egzekucyjny nie stosował art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., którego wprost dotyczy przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia z 3 listopada 2017 r. w sprawie kosztów egzekucyjnych wynika, że organ, oprócz opłaty manipulacyjnej, naliczył opłatę za czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), a nie za zajęcie innych wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.). W tym zakresie autor skargi kasacyjnej słusznie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia w zakresie zarzucanego organowi naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., który to przepisy nie był w tej sprawie w ogóle stosowany. Z tego samego powodu słuszny jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., wskutek dokonania przez sąd błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, wynikającego z akt sprawy.

Niezależnie od tego trzeba podkreślić, że organ egzekucyjny uwzględnił powoływany wyrok Trybunału, nie tylko w zakresie wyliczenia maksymalnych opłat manipulacyjnych (art. 64 § 6 u.p.e.a.), ale także w zakresie maksymalnych opłat za czynności pobrania pieniędzy na miejscu u zobowiązanego (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Organ wyliczył te stawki proporcjonalnie do stawki maksymalnej wynikającej z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. Słusznie przy tym przyjął, że skoro koszty w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wynoszą 8%, a ich maksymalna wysokość wynosi 32.200 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna (1%) powinna wynosić 4.275,00 zł, zaś maksymalna opłata za czynność pobrania pieniędzy u zobowiązanego (5%) powinna wynosić 21.375,00 zł (s. 7 uzasadnienia postanowienia z 3 listopada 2017 r.). W świetle przedstawionych wyżej rozważań, takie wyliczenie maksymalnych opłat odpowiada obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa, zinterpretowanym w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14.

Z tych przyczyn zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64 § 1 pkt 1 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a.

Dodatkowo należy wskazać, że w omawianym wyroku Trybunał nie wypowiadał się w kwestii niezgodności z Konstytucją art. 64 § 3 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że opłaty za czynności egzekucyjne, o których mowa w § 1 pkt 1-6, oblicza się oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, który był podstawą dokonania czynności egzekucyjnych. Na etapie wystawiania tytułu wykonawczego to wierzyciel, a nie organ egzekucyjny, decyduje, czy należność pieniężna ma zostać objęta jednym, czy też wieloma tytułami wykonawczymi. W świetle art. 64 § 3 u.p.e.a. w zw. z art. 64c § 4 u.p.e.a., wierzyciel powinien zatem liczyć się z konsekwencjami uruchomienia postępowania egzekucyjnego w oparciu o kilka wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości, a na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddaleniu skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego, na które składają się wpis od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1, art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

s. Wojciech Stachurski s. Bogusław Dauter s. Sławomir Presnarowicz