Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 857/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 105  § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. R. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie obowiązku zakrywania ust i nosa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nr [....] z dnia [...] października 2020 r.; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego D. R. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: organ odwoławczy, [...]PWIS), działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w R. (dalej: PPIS, organ I instancji) z [...] października 2020 r., znak: [...].

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2020 r. o godzinie 10:00 D. R. (dalej: strona, skarżący) nie podporządkował się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, ust i nosa podczas przebywania w miejscu ogólnodostępnym – sklepie sieci [...] przy ul. Ż. w R.. W związku z wezwaniem Policji skarżący oświadczył, że przewlekle choruje i nie chce mieć problemów skórnych przez noszenie maseczki. Nie okazał jednak stosownego zaświadczenia. Ze zdarzenia została sporządzona notatka funkcjonariusza Policji.

W związku z powyższym PPIS wszczął postępowanie, które zakończone zostało decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 46b pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 5, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm., dalej: ustawa) oraz § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów

z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356, dalej: rozporządzenie RM z 7 sierpnia 2020 r.), o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie [...] zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] września 2020 r. obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski albo maseczki, ust i nosa.

Odwołanie od decyzji wniósł skarżący zarzucając rażącą obrazę:

- art. 2, art. 5, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 31, art. 32, art. 37, art. 38, art. 40, art. 42 ust. 1, art. 83, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 3, art. 5, art. 7 i art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U.

z 1993 r., nr 61, poz. 284);

- art. 2, art. 7, art. 9 i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich

i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 167);

- art. 9 i art. 11 k.p.a.

Zdaniem skarżącego działanie organu I instancji, poprzez nałożenie mandatu wyczerpuje znamiona przestępstwa z art. 191 § 1, art. 231 § 1 i art. 256 § 1 k.k.

w związku z nałożeniem kary pieniężnej w celu wymuszenia podporządkowania się przepisom kolidującym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2020 r. [...]PWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS.

W jej uzasadnieniu wskazano, że Minister Zdrowia rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Zgodnie z art. 46a pkt 2 ustawy w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 4 ustawy obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tego rodzaju specjalne rozwiązanie zostało zawarte w § 24 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r.

D. R. przebywając w dniu [...] września 2020 r. w sklepie [...] przy ul. Ż. w R. nie stosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa, czym naruszył wskazany wyżej przepis. W tak ustalonym stanie faktycznym organ

I instancji prawidłowo wydał decyzję wymierzającą stronie karę pieniężną w kwocie [...] złotych stosownie do art. 48 a ust. 1 pkt 5 ustawy. Skarżący był świadomy obowiązujących przepisów prawa, zlekceważył jednak obowiązek zakrywania ust

i nosa. Jednocześnie w odwołaniu nie przejawił refleksji co do szkodliwości swojego zachowania dla społeczeństwa. Załączona przez skarżącego do odwołania Karta Informacyjna Leczenia Szpitalnego sugeruje, że skarżący należy do grupy osób wysokiego ryzyka, gdzie infekcja SARS-CoV-2 może stanowić istotne zagrożenie pogorszenia stanu zdrowia. Skarżący w sposób szczególny winien więc podejmować wszelkie działania, aby uchronić przed zakażeniem siebie i innych poprzez stosowanie środków profilaktycznych. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku

z wystąpieniem stanu epidemii mają na celu ochronę najistotniejsze] wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie.

Zdaniem organu odwoławczego świadome lekceważenie wprowadzonych zakazów i ograniczeń wydanych w związku z epidemią, niweczy wysiłki całego państwa, a w szczególności pozostałych obywateli narażających zdrowie i życie w celu opanowania rozprzestrzeniania się epidemii. Zachowanie skarżącego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, iż cel z powodu którego wprowadzono ww. regulacje nie zostanie osiągnięty.

Odnosząc się do przywołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP, [...]PWIS stwierdził, że rozporządzenie RM z 7 sierpnia 2020 r. jest prawem powszechnie obowiązującym. Decyzja o konstytucyjności wprowadzonych rozwiązań, tudzież zgodności rozporządzenia z ustawą należy w pierwszym przypadku do Trybunału Konstytucyjnego, w drugim - do sądu orzekającego w sprawie. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że skarżący swoim zachowaniem zignorował konstytucyjne prawo do ochrony życia i zdrowia innych osób.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną (koszty zwalczania rozprzestrzeniającej się epidemii wirusa SARSCoV-2, a więc organ zastosował art. 10 § 2 k.p.a. Organ zastosował się nadto do zasad wynikających art. 7, art. 7a oraz art. 8 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając naruszenie:

- art. 2, art. 5, art. 7, art. 8, art. 9, art. 30, art. 31, art. 32, art. 37, art. 38, art. 40, art. 42 ust. 1, art. 83, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP;

- art. 3, art. 5, art. 7 i art. 17 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka

i Podstawowych Wolności sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U.

z 1993 r., nr 61, poz. 284);

- art. 2, art. 7, art. 9 i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich

i Politycznych (Dz. U. z 1977 r., nr 38, poz. 167);

- art. 6-12, art. 14 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 1, art. 107, art. 109 § 1, art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu sporządzenia notatki policji, stanowiącej podstawę wydania zaskarżonej decyzji w Polsce nie został wprowadzony żaden ze stanów wyjątkowych. Powyższe oznacza, że brak było podstawy prawnej do wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po dokonaniu, według wskazanych wyżej reguł, oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca narusza przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Sąd zauważa przy tym, że okoliczności faktyczne sprawy poddanej sądowej kontroli nie są w istocie sporne, zatem podnoszone w skardze naruszenia przepisów postępowania zwłaszcza te dotyczące zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie kwestionował bowiem, że w dniu [...] września 2020 r. przebywając w miejscu ogólnodostępnym - sklepie nie miał zasłoniętych nosa i ust. Również uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu umożliwiającym ich kontrolę przez sąd administracyjny.

Spór sprowadza się do kwestii prawnej, a mianowicie dopuszczalności ukarania za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust w oparciu o obowiązujące w dniu zdarzenia regulacje prawne. W ocenie skarżącego, organ nałożył bowiem karę

w oparciu o przepisy naruszającego Konstytucję RP.

W tym kontekście Sąd zauważa, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy

w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia.

Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją

i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Zagadnienie przekroczenia przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego była wielokrotnie przedstawiana w orzecznictwie - przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego - i doczekała się tam gruntownej analizy (por. wyroki

z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r.,

U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56;

z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Stosownie do art. 46a ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 46b pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.

Powołane wyżej przepisy stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu

7 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Stosownie do § 24 tego rozporządzenia do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, 284, 568, 695 i 1087), ust i nosa:

1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, na statkach pasażerskich w żegludze krajowej w rozumieniu przepisów o bezpieczeństwie morskim lub statkach żeglugi śródlądowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.

a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, przeznaczonymi lub używanymi do przewozu osób oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie;

2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym:

a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych,

b) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy

z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 i 568) oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania

- chyba, że zostanie zachowana odległość co najmniej 1,5 m od przebywających w tych miejscach osób,

c) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny,

d) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach);

3) w trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby kultu religijnego oraz na cmentarzu.

W myśl natomiast art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 10.000 zł.

Dokonując oceny niniejszej sprawy, mając na uwadze brzmienie przywołanych wyżej przepisów, nie można więc nie zauważyć, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na skarżącego obowiązku uregulowanego w rozporządzeniu RM z 7 sierpnia 2020 r., a w konsekwencji ukarania go za jego niewypełnienie. Ograniczenia, nakazy

i zakazy zostały bowiem nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy, przy czym zgodnie z art. 46a w związku z art. 46b pkt 4 ustawy, obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych

i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Tymczasem w obowiązującym stanie prawnym uregulowanym rozporządzeniem RM

z 7 sierpnia 2020 r. obowiązek zakrywania nosa i ust ma charakter powszechny,

w związku z tym wykracza poza ustawową delegację. W ocenie Sądu, doszło więc do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie

i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a.

Należy zatem stwierdzić, że skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku zakrywania nosa i ust miało miejsce [...] września 2020 r., tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r., które jak wyżej wskazano zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, to tym samym tenże obowiązek został nałożony bez podstawy prawnej. W konsekwencji nałożenie sankcji administracyjnej (kary pieniężnej) zawartej w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy za naruszenie obowiązku zakrywania nosa i ust (art. 46b pkt 4 ustawy), należy uznać za niezgodne z prawem.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy i § 24 ust. 1 rozporządzenia RM z 7 sierpnia 2020 r. oraz art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP.

Sąd jednocześnie dostrzega (na co zwrócił już uwagę organ odwoławczy), że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności

i zgodności aktu prawnego z ustawa lub z Konstytucją. Nie mogły więc w kontrolowanej sprawie organy inspekcji sanitarnej badać, czy wydawana przez nie decyzje ma ważną

i skuteczną podstawę prawną. Organy były bowiem związane treścią wydanego rozporządzenia RM. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne,

w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Powyższe stanowisko jest ugruntowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki i uchwały NSA: z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, z 30 października 2000 r., OPK 13/00, z 18 grudnia 2000 r. , OPK 20-22/00, ONSA 2001, z 21 lutego 2000 r., OPS 10/99, z 22 maja 2000 r., OPS 3/00, z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10).

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Należy podkreślić, że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Na mocy art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko

w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Podkreślić należy i to, że dopuszczalność prowadzenia postępowania

z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. Nie wiadomo więc jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS jako wydane z naruszeniem opisanych powyżej przepisów.

Jednocześnie Sąd uznał, że brak jest podstaw do kontynuowania w sprawie niniejszej postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser,

M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję

o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

O kosztach postępowania, na które składał się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości [...] zł, Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, mając na uwadze art. 200, 205 § 1 p.p.s.a.