Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2916/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1,  art. 25
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2916/14

UZASADNIENIE

Prezydenta m. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust.1, art. 39 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 1409, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. ) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w [...], pozwolenia na budowę: zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym na działkach nr ew. [...];[...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...] wraz z przyłączami technicznymi: przyłączem wody na dz. ew. nr [...] z obrębu [...], przyłączem kanalizacji sanitarnej i deszczowej na dz. ew. nr [...];[...];[...] z obrębu [...], budową zjazdu publicznego ( wyjazdu ) w ul. [...] dz. ew. [...];[...] z obrębu [...] wraz z przebudową chodnika na dz. ew. nr [...];[...];[...] z obrębu [...], przebudową zjazdu publicznego (wjazdu) z ul. [...] zlokalizowanego na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] wraz z budową chodnika i przebudową ogólnodostępnych miejsc parkingowych na dz. ew. nr [...];[...];[...];[...] z obrębu [...], drogą wewnętrzną na terenie działki nr [...] z obrębu [...], położonych w rejonie ulicy [...],[...],[...] w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że inwestor - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w [...], złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze.

Po przeanalizowaniu projektu budowlanego organ stwierdził nieprawidłowości i stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. zobowiązał inwestora do ich usunięcia.

Ponadto o toczącym się postępowaniu organ zawiadomił Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " jako stronę. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. wniosła o przeprojektowanie wjazdu i wyjazdu tak aby przedmiotowe zjazdy zostały zaprojektowane od strony ulicy [...] poprzez równoległą drogę odbarczającą oraz o ujednolicenie wysokości zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych i wysokości do 20 m.

Spółdzielnia uzasadniała to wzmożeniem ruchu kołowego na ulicy [...] i [...] z powodu obsługi komunikacyjnej projektowanej inwestycji, zlikwidowaniem kilkudziesięciu ogólnodostępnych miejsc postojowych w istniejących zatoczkach parkingowych. Ponadto Spółdzielnia zakwestionowała wysokość projektowanych budynków (wskazała na ograniczenie nasłonecznienia) oraz sugerowała zaprojektowanie drogi serwisowej dla zabezpieczenia podjazdu do projektowanej zabudowy z uwzględnieniem miejsc postojowych celem utrzymania dotychczasowego ich bilansu.

Ustosunkowując się do powyższych uwag, organ zaznaczył, iż roboty budowlane inwestor zobowiązany jest prowadzić zgodnie z warunkami wynikającymi z przepisu art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane , które zostały wskazane w decyzji, a określone w załączonych przy projekcie budowlanym ekspertyzach.

Obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji, została określona w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2006 r. przeniesionej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. na rzecz obecnego inwestora, a następnie zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. o warunkach zabudowy oraz opinią zarządcy tych dróg - Burmistrza Dzielnicy [...].

W dniu [...] marca 2014 r. projekt budowlany budowy zjazdów został pozytywnie zaopiniowany przez Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...]. Inwestor uzyskał zgody Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] na dysponowanie nieruchomościami na cele budowlane - decyzje z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r.

W ocenie organu zastrzeżenia podniesione przez Spółdzielnię, są sprzeczne z ustaleniami decyzji z dnia [...] września 2006 r. (przeniesionej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. na rzecz obecnego inwestora, a następnie zmienionej decyzją z dnia [...] października 2013 r. ) o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji i wobec tego nie mogły być brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Po przedłożeniu uzupełnionego projektu budowlanego organ stwierdził, że stosownie do przepisów art. 35 ustawy Prawo budowlane jest on kompletny, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień sporządzenia projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art.12 ust. 7 ustawy Prawe budowlane, posiada uzgodnienia pod względem: ochrony przeciwpożarowej, wymagań higieniczno-sanitarnych i warunków bezpieczeństwa i higieny pracy.

Projekt architektoniczno-budowlany obejmujący teren zagospodarowania odpowiada przepisom, w tym techniczno-budowlanym oraz ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrując wniosek inwestora i analizując projekt budowlany sprawdził jego zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, które wiążą organ i szczegółowo określają zasady zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1 oraz w art. 32 ust. 4, organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wniosła odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014r..

Domagała się przeprojektowania zjazdów (wjazdu i wyjazdu) tak aby zostały przeniesione od strony ul. [...] np. poprzez równoległą drogę odbarczającą - serwisową lub na drodze wewnętrznej od strony wschodniej. Jednocześnie wnioskowała o ujednolicenie wysokości zabudowy do 6 kondygnacji nadziemnych i do wysokości do 20 m.

Odwołanie wniosło również Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] powołując się na pełnomocnictwo z dnia [...].09.2009. udzielone przez Prezydenta m. [...].

W odwołaniu tym wskazano, że zgodnie z umową o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste (akt notarialny Rep. A Nr [...] z [...] lipca 1997 r. sporządzony w [...] przed notariuszem A. S.) działki ewidencyjne nr [...] i [...], stanowiące nieruchomość gruntową uregulowaną w księdze wieczystej KW [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste na 99 lat (tj. do [...] lipca 2096 r.).

W dniu zawarcia ww. umowy (zgodnie z § 1) ww. działki zabudowane były: budynkiem administracyjno-magazynowym, budynkiem warsztatu z łącznikiem, budynkiem portierni, garażami, murowanymi wiatami magazynowymi, magazynem materiałów łatwopalnych, murowaną osłoną śmietnika, budynkiem ślusarni, murowanymi wiatami przy ślusarni, Ponadto według § 6 umowy użytkownik wieczysty obowiązany był przez cały czas użytkowania wieczystego korzystać z działek gruntu w sposób zgodny z ich przeznaczeniem, w szczególności z planem zagospodarowania przestrzennego.

W § 7 aktu wskazano, iż użytkownik wieczysty obowiązany jest utrzymywać budynki w należytym stanie, a w razie ich zniszczenia lub rozbiórki ma obowiązek ich odbudowy na warunkach i terminach określonych przez właściwe organy.

W umowie zastrzeżono także, że w przypadku nie wywiązania się użytkownika wieczystego z zobowiązań określonych w § 6, § 7 i § 8 aktu, oddający w użytkowanie wieczyste może rozwiązać niniejszą umowę lub ustalić dodatkową opłatę roczną (§ 9). O istnieniu i zakresie prawa do zabudowy decyduje treść uprawnienia z którego korzysta zainteresowany w odniesieniu do danej nieruchomości. Z treści ww. umowy wyraźnie wynika, że przedmiotowa nieruchomość w chwili oddania jej w użytkowanie wieczyste była nieruchomością zagospodarowaną budynkami o określonej funkcji (tj. administracyjno-magazynowo-przemysłowej), na co pośrednio wskazuje zapis § 1 ww. umowy. Dlatego zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym jest sprzeczne ze sposobem użytkowania i zagospodarowania określonym w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

W przypadku, gdy planowany sposób zagospodarowania terenu jest sprzeczny z treścią prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na danym gruncie, właściwy organ winien odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego wskazują na związek między prawem zabudowy nieruchomości, a legitymowaniem się uprawnieniami do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także na wymóg zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W przypadku użytkowania wieczystego na treść prawa składa się w szczególności określony w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste sposób zagospodarowania gruntu. Użytkownik wieczysty dysponuje zatem nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie w jakim zezwala mu na to umowa, o której mowa w art. 239 k.c.

Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m. [...] przypomniała, że pismem z dnia [...] czerwca 2014r. wniosła zastrzeżenie do toczącego się postępowania, wskazując na konieczność zmiany przez inwestora sposobu zagospodarowania ww. nieruchomości z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z zapisami umowy użytkowania wieczystego.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań: Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " i Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatury w Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego w rejonie ulicy [...], [...],[...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zachodziła przesłanka wyłączenia Prezydenta m. [...] od prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego.

Z wypisów z rejestru gruntów wynikało bowiem, że właścicielem działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest Miasto [...]. Zatem zaistniała sytuacja, w której o uprawnieniach Miasta [...], reprezentowanego z mocy prawa przez Prezydenta m. [...], rozstrzygał Prezydent m. [...], będący tak organem wykonawczym Miasta, jak i pracownikiem Urzędu Miasta. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony i jako organ rozpoznający tę sprawę. W takim przypadku prezydent miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt OSK 1093/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 732/11).

Badana w trybie odwoławczym decyzja Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydana zatem została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 4 Kpa. Wojewoda [...] wskazał, że nie może merytorycznie ocenić projektu budowlanego, gdyż naruszałoby to art. 138 § 2 Kpa oraz zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 Kpa. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 1198/88).

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez inny organ stopnia podstawowego, niż Prezydent m. [...]. W tym stanie rzeczy uchylił decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

[...] Spółka z o.o. w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. uchylającą decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca domagała się jej uchylenia i nakazania rozpoznania sprawy przez organ II instancji, tj. Wojewodę [...]. Zdaniem Spółki nie było w tej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie przepisu art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 art. 24.

Prezydent m. [...] nie jest pracownikiem Wojewody [...] i nie jest przedstawicielem Gminy m. [...]. Prezydent m. [...] wydając decyzję działał jako organ Gminy m. [...]. Dla oceny możliwości wyłączenia Prezydenta m. [...] od orzekania w sprawie jako organ I Instancji należałoby zastosować art. 25 k.p.a., który w § 1 stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Żadnej z przesłanek wyłączenia organu od załatwienia sprawy, opisanych w tym przepisie k.p.a. nie było, tym samym brak było podstaw aby Wojewoda [...] był zobowiązany wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Kompetencje przypisane przez ustawodawcę konkretnemu organowi nie mogą być bez wyraźnej podstawy prawnej przeniesione na inny organ. Osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej - co do zasady - nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu administracji publicznej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Kwestią sporną w tej sprawie było to, czy Prezydent m. [...] - miasta na prawach powiatu, działający w tej sprawie, jako starosta podlegał wyłączeniu od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy właścicielem działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę jest Gmina Miasto [...], natomiast inwestorem jest wieczysty użytkownik tych gruntów.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. 2013, Nr 595 ze zm.) funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta (pkt 1) i prezydent miasta (pkt 2). Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Zatem w niniejszej sprawie z jednej strony Prezydent m. [...] jest organem wykonawczym gminy z drugiej natomiast, posiada uprawnienia starosty. W konsekwencji tych rozwiązań, prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego.

W myśl art. 80 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t Dz.U. z 2013r., poz.1409, ze zm.), starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej. Właściwość tego organu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę normuje art. 82 ustawy Prawo budowlane.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają żadnych regulacji szczególnych, z których wynikałoby wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę występuje wieczysty użytkownik, a właścicielem gruntu jest Gmina. Z powołanych przepisów wynika, kompetencja prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym także w odniesieniu do gruntów gminnych.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.02.2014r. w sprawie II OSK 3015/13 (pub. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl ), który dotyczył wprawdzie budowy inwestycji drogowej na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), ale mającej per analogiam odniesienie do niniejszej sprawy - obecnie w kodeksie postępowania administracyjnego brak jest generalnej regulacji dotyczącej wyłączenia organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których organ ten reprezentuje jednocześnie interesy wspólnoty samorządowej.

Przepis art. 27 a § 1 k.p.a., który stanowił, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, został uchylony z dniem [...] grudnia 1994 r. Obecnie jedynie w niektórych ustawach materialnoprawnych ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych miasta na prawach powiatu oraz interesów prawnych jednostki, wprowadził wyraźne wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat (art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Mimo, że Ustawodawca ma świadomość że wiele miast w kraju ma status miast na prawach powiatu nie wprowadził w ustawie Prawo budowlane wyjątków od zasady sformułowanej w art. 80 ust.1 pkt.1 tej ustawy, tak jak np. uregulował to w art. 124 ust. 8, art. 142 ust. 2 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy regulujące kompetencje organów do wydania decyzji administracyjnej muszą być rozumiane ściśle, zatem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia w drodze sądowej wykładni tych przepisów, że dany organ jest wyłączony od rozpatrywania określonej kategorii spraw.

Uzasadnienia przyjętej regulacji należy doszukiwać się w rozróżnieniu interesu gminy (miasta na prawach powiatu), jako osoby prawnej oraz interesu gminy jako jednostki reprezentującej wspólnotę samorządową. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (publ. OTK-A 2009/9/139), dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek, jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. W powołanym wyroku, Trybunał podkreślił, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu.

W kontekście przytoczonego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, podkreślenia wymaga, że jeżeli jednostce samorządu terytorialnego przyznane zostało władztwo publiczne, a jej organom kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w określonym przedmiotowo zakresie spraw, to w takim zakresie jednostka ta traci prawo do reprezentowania własnych interesów, jako interesów osoby prawnej i nie może być stroną danego postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji prawnej jednostka samorządu terytorialnego reprezentuje uzasadnione interesy danej wspólnoty samorządowej w granicach obowiązującego prawa.

Stanowisko, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty nie jest wyłączony – wobec braku wyraźnego wyłączenia ustawowego - od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i może mieć przez analogię zastosowane w tej sprawie (wyrok z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2075/12, wyrok z dnia 30 listopada 2012 r., II OSK 2254/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest w świetle powyższego, podstaw prawnych do uznania, że w tej sprawie zachodzą przesłanki do wyłączenia Prezydenta m. [...] od udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym wraz z przyłączami technicznymi, budową zjazdu publicznego ( wyjazdu ) - w rejonie ulicy [...],[...],[...] w [...].

Zatem zadaniem Wojewody [...] będzie dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., z koniecznym odniesieniem się do interesu prawnego odwołujących się podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270).