Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 811/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 157 oraz 158  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku R. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z [...] listopada 2018 r.,

nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Powiat M., z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...] w W. – W., wykazanego jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 173 m ², dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada

2018 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z [...] września 2009 r. stwierdził nabycie przez Powiat M. z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności wyżej wskazanej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Pismem z [...] marca 2017 r. R. Ł. wystąpił o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił R. Ł.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa i może mieć miejsce wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz czy wypełniały one przesłanki zastosowania przepisu prawnego, a jeżeli nie to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2127/12).

Minister podniósł, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki nabycia nieruchomości - zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu

terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek

samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru podkreślił, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

Minister wyjaśnił, że art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na [...] grudnia 1998 r.

Analizując ponownie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy Minister stwierdził, że właścicielami działki nr [...], która powstała z działki nr [...] byli w dniu [...] grudnia 1998 r. M. Ł., H. Ł. oraz R. W.

W dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli R. Ł. oraz E. Ł., na podstawie umowy zniesienia współwłasności nieruchomości z [...] grudnia 1999 r. Rep. [...] nr [...] oraz umowy zamiany z [...] grudnia 1999 r. Rep. [...] nr [...], co wynika z księgi wieczystej nr [...]. Zatem [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru wyjaśnił, że drugą przesłanką z art. 73 ust. 1 ustawy jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ponadto, art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy (również w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 1998 r.) wskazuje, iż pojęcie drogi utożsamiane z pojęciem pasa drogowego, to także "wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Z kolei ulica oznaczała drogę na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielonymi liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczenia urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych).

Z przepisu tego bezspornie wynika, że nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Aby droga zyskała taki status musi być zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.

Jak wskazano w decyzji z dnia [...] września 2009 r. ulica [...] w W. zaliczona została do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205).

Natomiast na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przedmiotowa droga stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową, gdyż nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), jako droga wojewódzka.

Minister wskazując na zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną podał, że została sporządzona opinia geodezyjna przez geodetę A. G., z której jednoznacznie wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] była zajęta w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną - ul. [...].

W opinii wskazano, że znajdujące się w aktach sprawy fragmenty mapy sytuacyjnej nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogi publiczne, według stanu z [...] grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w W. w dniu [...] stycznia 2008 r. pod nr [...], potwierdzają, że:

- działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.,

- działka znajduje się poza ogrodzeniem posesji,

- ogrodzenie usytuowane jest w południowej granicy działki, w granicy z działką nr [...], w pasie drogi ul. [...].

W aktach sprawy znajduje się również kopia mapy zasadniczej wg stanu archiwalnego z [...] grudnia 2005 r., z której wynika, że na terenie obecnej działki nr [...] znajdował się wówczas parking, podjazd na posesję i chodnik, a przebieg ogrodzenia w południowej granicy działki jest zgodny mapą [...].

Dodatkowo z pozyskanej z akt sprawy kopii mapy inwentaryzacji powykonawczej budynku z [...] marca 1997 r. wynika, że już wówczas teren obecnej działki nr [...] znajdował się w pasie ulicy [...]. Teren działki nr [...] położony był poza ogrodzeniem posesji, usytuowanym w południowej granicy działki, w granicy z obecną działką nr [...]. W ocenie Ministra prawidłowo Wojewoda [...] wskazał, że teren działki nr [...] w dniu [...] grudnia 1998r. był zajęty pod drogę.

Minister wskazał, że brak jest podstaw, aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Opinia geodezyjna z [...] października 2018 r., sporządzona przez geodetę uprawnionego A. G., potwierdzająca zajętość działki nr [...] pod drogę publiczną, została sporządzona na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W tym przypadku organ nadrzędny nie prowadził we własnym zakresie postępowania dowodowego.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów przed wydaniem decyzji z [...] listopada 2018 r. Minister uznał go za niezasadny. Podał, że uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1691/18). W ocenie organu okoliczności sprawy wskazują na to, że uczynienie zadość dyspozycji art. 10 § 1 kpa nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.

Organ naczelny nie miał wątpliwości, że działka nr [...] była [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną, tym bardziej, że skarżący nie przedstawił dowodów przeciwnych. Minister podkreślił, że do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej konieczne jest jednoznaczne ustalenie zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa.

Zdaniem organu nadzoru brak jest również podstaw do podważenia ustaleń Wojewody w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym.

Pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Z tego powodu dokonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela (wyroki WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 375/09; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 182/17). Władanie nieruchomością to dokonywanie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci) względem nieruchomości określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1955/2012, sygn. akt I SA/Wa 1960/2012, sygn. akt I SA/Wa 1961/2012, sygn. akt I SA/Wa 812/2012).

W myśl art. 20 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Czynności te świadczą o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego.

Minister wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/12, z 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 601/12).

Minister wyjaśnił, że władztwo publicznoprawne potwierdzają:

- oświadczenie Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. K. K. z [...] marca 2008 r., z którego wynika, że działka nr [...] znajdowała się [...] grudnia 1998 r. w pasie drogowym ul. [...] i wyposażona była w utwardzone pobocza, pasy zieleni oraz sieć teletechniczną, a gmina W. ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie przedmiotowej drogi,

- oświadczenie M. Ł., H. Ł. i R. W. zawarte w wniosku z [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy, z którego wynika, że część nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] była zajęta pod drogę i było na niej sprawowane władztwo publicznoprawne.

Minister podkreślił, że drogi publiczne są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Można mówić o nich tylko wtedy, gdy zakres uprawnionych do korzystania osób - nie jest oznaczony. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne - jako właściciele - wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06). Korzystanie z drogi przez każdego, tj. nieograniczoną liczbę podmiotów, nie jest posiadaniem, bo nie ma charakteru zindywidualizowanego. Zatem wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przez podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. Jednocześnie organ podkreślił, że np. dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości (przez jej właścicieli) polegające na zamiataniu czy odśnieżaniu chodnika (gdy ten został wybudowany) i odpowiednio, np. wykaszanie pobocza - nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego. Niezauważona przez właścicieli aktywność zarządcy drogi publicznej na odcinku przylegającym do ich nieruchomości nie oznacza braku władztwa publicznego nad "urządzoną" w zakresie wymaganym definicją pasa drogowego - drogą publiczną. Przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu administracji nie jest bowiem okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi nad objętą postępowaniem częścią nieruchomości przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie całą drogą publiczną na całej jej długości w ramach jej administracyjnych granic czyli pasa drogowego, (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 695/17).

Minister wskazał, że strona skarżąca nie kwestionowała władztwa publicznego nad działką nr [...] w trybie postępowania zwykłego zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] września 2009 r.

Podsumowując organ uznał, że w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem, zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy, bowiem przedmiotowa nieruchomość [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym.

Minister nie stwierdził aby decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r., rażąco naruszała prawo. Uznał także, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie dała podstaw do przyjęcia, aby kwestionowana decyzja obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] marca 2019 r. skargę złożył R. Ł. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z [...] listopada 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7 i art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i zaniechanie sprawdzenia, czy [...] grudnia 1998 r. cała działki [...] znajdowała się we władaniu publicznoprawnym, albowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające, że część działki nr [...] znajdowało się we władaniu właścicieli;

2) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 10 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] listopada 2018 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania poprzez uznanie, że niepowiadomienie stron o możliwości wypowiedzenia się co do zabranych dowodów (przede wszystkim opinii biegłego) nie stanowi uchybienia albowiem, zdaniem organu, "opinia geodezyjna została sporządzona na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy",

3) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 79 § 1 i § 2 kpa i art. 77 § 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z [...] listopada 2018 r., pomimo naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie wydania postanowienia dowodowego o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego geodety.

4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sposób oczywisty z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 73 ustawy polegającym na stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości, pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek, w szczególności braku zajęcia całej nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania jej we władztwie podmiotu publiczno-prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga nie jest zasadna. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji. Należy podnieść, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru. Wprawdzie postępowanie nadzwyczajne podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, jednakże odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ dokonuje subsumpcji stanu faktycznego oraz stanu prawnego kształtując stosunek administracyjnoprawny w formie władczego rozstrzygnięcia, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć administracyjnych obciążanych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.

Istotą postępowania nadzwyczajnego jest ocena, czy w zaistniałym stanie faktycznym na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa organ mógł wydać decyzję określonej treści, a nie podejmowanie czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy co do jej istoty. Ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) wzruszenie takiej decyzji może mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest ona w sposób niewątpliwy dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wyczerpujące wyliczenie podstaw nieważności oraz umocowanie organu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku zaistnienia wskazanych w tym przepisie wad, nadaje postępowaniu przed organem charakter kasacyjny. Z tego też względu art. 156 § 1 kpa enumeratywnie wyliczający przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, ale dosłownie, czy wręcz ścieśniająco.

Istota rozważań na gruncie przedmiotowej sprawy sprowadza się do interpretacji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Badając istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność od wad powodujących, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Uchybienia prawu mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730). W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w wykładni prawa, którego treść jest jasna i nie wywołuje rozbieżności interpretacyjnych. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1923/15: "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować". Sąd rozpoznający sprawę pogląd ten w całości podziela.

Niniejsze postępowanie administracyjne dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października

1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia

1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Ustawa z 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej, wobec czego pojęcie to należy odnieść do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed [...] stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym [...] grudnia 1998 r., określając go jako "wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu". Jest to więc urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Minister słusznie wskazał, że w postępowaniu zwykłym zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 173 m ² zajęta była pod część ulicy [...].

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim, szczecińskim ul. [...] w W. zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą powiatową.

O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu [...] grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Prawidłowo Minister uznał, że nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] była [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Bezsporne jest, że [...] grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: M. Ł., H. Ł. oraz R. W. Spełniona została zatem przesłanka, że w powyższej dacie działka nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego lecz stanowiła własność osób fizycznych.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących zajęcia nieruchomości pod drogę, władztwa publicznoprawnego wskazać należy m.in., że organ dopuścił dowód z opinii geodezyjnej biegłej A. G. z [...] października 2018 r.

Biegła dokonała analizy znajdujących się w aktach sprawy map. Z mapy sytuacyjnej nieruchomości z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogi publiczne, według stanu z [...] grudnia 1998 r., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Miasta [...] [...] stycznia 2008 r., pod nr [...] wynika, że działka nr [...] była [...] grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz, że znajduje się poza ogrodzeniem posesji w pasie drogi ul. [...]. Biegła zanalizowała także kopię mapę inwentaryzacji powykonawczej budynku z [...] marca 1997 r., z której wynika, że już wówczas teren obecnej działki nr [...] znajdował się w pasie ul. [...]. Podsumowując biegła wskazała, że teren tej działki [...] grudnia 1998 r. był zajęty pod drogę.

Odnosząc się do przesłanki pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że do spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią nawet wbrew woli właściciela. Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego poprzez swoje jednostki organizacyjne, bądź podmioty, którym zleciła, wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Są to czynności związane z utrzymaniem nawierzchni drogi, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp.

Zgromadzony w postępowaniu zwykłym materiał dowodowy potwierdza spełnienie przesłanek władztwa publicznoprawnego. Z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W. z [...] marca 2008 r., nr [...] wynika, że przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym ul. [...]. W pasie tym znajdowały się utwardzone pobocza, pasy zieleni i sieć teletechniczna. Z pisma wynika także, że do 1999 r. i później Gmina W. ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie ul. [...]. Wbrew stanowisku skargi przed [...] stycznia 1999 r. władztwa nad nieruchomością nie mógł sprawować Powiat M., gdyż dopiero z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy, droga ta stała się drogą powiatową.

Istotne jest, że we wniosku z [...] grudnia 2005 r. o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy M. Ł., H. Ł. i R. W. domagali się wydania decyzji dotyczącej całej działki nr [...] o pow. 1092 m ², jako zajętej pod część ul. [...]. Oznacza to, że wnioskodawcy uznali, że cała działka (z której wydzielona została, m. in. działka nr [...]) była zajęta pod drogę publiczną i że było na niej wykonywane władztwo publicznoprawne. Wbrew stanowisku skargi z wniosku z [...] grudnia 2005 r. nie wynika, aby dotyczył on części działki nr [...] lecz całej działki nr [...], która zwiera pow. 1092 m ².

Z kolei powoływane przez skarżących zaświadczenie Prezydenta [...] z [...] marca 2008 r. i wypis z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r. nie mogą świadczyć o faktycznym władaniu nieruchomością przez jej właścicieli w dniu [...] grudnia 1998 r. Jak wynika bowiem z § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454 - w brzmieniu z daty wydania zaświadczenia, a także i w brzmieniu obecnie obowiązującym) ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali; 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa (ust. 1). W przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania (ust. 2). Oznacza to, że skoro na datę [...] grudnia 1998 r. co do działki nr v byli ustaleni właściciele, to oni byli wpisami w ewidencji jako władający. Wobec tego stanowisko skargi, że wpis w ewidencji świadczy o faktycznym władztwie nad nieruchomością jest chybiony.

Wskazać należy, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie) istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Prawidłowo Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2009 r. W sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat M. prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], wykazanego jako działka nr [...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 10 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa należy podzielić stanowisko Ministra, że naruszenie tego przepisu może prowadzić do uchylenia decyzji w sytuacji, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący okoliczności takich nie wykazał. Skarżący brał czynny udział w postępowaniu, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z [...] stycznia 2019 r. Minister poinformował pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i o możliwości składania wyjaśnień i wniosków.

Skarżący formułując zarzuty de facto zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną nie dostrzegł, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym, a nie postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzorczym, jak już wyżej wskazano, organ kontroluje decyzję. Nie prowadzi od początku postępowania w sprawie. W postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego i ponowna ocena materiału dowodowego. Nie ma więc możliwości badania, jaka ewentualnie część działki nr [...] (bliżej nie określona przez skarżącego) zajęta była pod drogę publiczną, jak również prowadzenia postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym, w tym przesłuchania (czy oświadczeń) świadków na okoliczności zajęcia nieruchomości pod drogę.

Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa i dokonał trafnej oceny zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa. Utrzymując w mocy decyzję z [...] listopada 2018 r. organ nie naruszył przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Podsumowując wskazać należy, że organ nadzoru prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] września 2009 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Chybiony jest więc zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w zw. z art. 73 ustawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 Ppsa.