Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1680/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2 a, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 oddalił skargę T. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) i odmawiającą zatwierdzenia T. J. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej wlz oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych przy ul. K. w P. oraz odmawiającą udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. (nr [...]) zatwierdził T. J. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych przy ul. K. w P. i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku.

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA /Lu 947/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na skutek skargi J. U. uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] października 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia reguł proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zobowiązał organ odwoławczy aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziął pod uwagę, że treść art. 35 ust 1 Prawa budowlanego nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od jakiejkolwiek oceny przedłożonego projektu budowlanego (w rozpatrywanej sprawie – projektu zamiennego).

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej T. J., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2768/16 – oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż konieczne było dokonanie ustaleń i oceny, czy zrealizowany budynek w następstwie stwierdzonych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w rzeczywistości budynkiem jednorodzinnym, gdyż tylko taki rodzaj zabudowy dopuszcza plan miejscowy, a tego zaniechano.

Rozpatrując sprawę ponownie w trybie odwoławczym Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]) orzekł w sposób kasatoryjno-reformatoryjny.

Organ mając na uwadze zalecenia co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 947/15 dokonał sprawdzenia przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego i stwierdził, że:

• na rzucie parteru – rysunki zamienne (k.36 projektu) kolorem czerwonym zaznaczono rozwiązania wykonania nowych ścian, przez co powstałyby trzy odrębne lokale mieszkalne;

• na rzucie piętra – rysunki zamienne (k. 37 projektu) kolorem czerwonym zaznaczono rozwiązania wykonania nowych ścian, przez co powstałyby również trzy odrębne lokale mieszkalne;

• na rzucie poddasza nieużytkowego – rysunki zamienne (k. 38) kolorem czerwonym zaznaczono taras, drzwi balkonowe dwuskrzydłowe i nowe ścianki, przez co powstałby przynajmniej jeden odrębny lokal mieszkalny.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przy tak zaprojektowanym budynku według projektu zamiennego powstałoby przynajmniej siedem odrębnych lokali mieszkalnych.

Poddając ponownej ocenie rozwiązania projektowe organ odwoławczy stwierdził, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, tj. definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zgodnie z wolą inwestora miał być realizowany. Zadecydowało to o podjęciu negatywnej dla inwestora decyzji o charakterze kasatoryjno-reformatoryjnym.

Inwestor T. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz odmowę pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w sytuacji, gdy przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia warunki przewidziane w ustawie Prawo budowlane.

W ocenie skarżącego, projekt ścian działowych nie może odgrywać decydującej roli przy określeniu czy projekt spełnia wymogi z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, tj. definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przy takim założeniu praktycznie żaden projekt budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełniałby tych wymogów, z uwagi na układ ścian. Na organie odwoławczym ciążył obowiązek sprawdzenia przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego pod kątem merytorycznym, a więc w odniesieniu do przesłanek z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i wypełnienia przez inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Według skarżącego przedłożony przez niego projekt budowlany zamienny spełniał warunki przewidziane w ustawie Prawo budowlane, co oznacza, że skarżący wypełnił obowiązki nałożone na niego decyzją z dnia [...] maja 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 385/18 oddalił skargę T. J. na ww. decyzję.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach związania poprzednio wydanym w sprawie prawomocnym wyrokiem Sądu (wyrokiem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 947/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił poprzednią decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2015 r., nr [...], a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt I OSK 2768/16), stosownie do art. 153 P.p.s.a. Obligowało to organ do przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny ze wskazaniami sądu. Organ drugiej instancji nie mógł dokonać innej niż Sąd wykładni przepisów prawa materialnego oraz reguł proceduralnych, jakie w sprawie tej znajdowały zastosowanie. Dlatego obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy było uwzględnienie wskazań co do dalszego postępowania i dokonanie kontroli postępowania oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku uchylającego o czym stanowi art. 153 P.p.s.a.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie jest zgodna z prawem i uwzględnia ocenę prawną oraz wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 947/15.

Zdaniem Sądu, istotne było przede wszystkim to, aby organ drugiej instancji miał na uwadze, że treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm. – dalej jako "ustawa" lub "Prawo budowlane"), nie zwalnia organu architektoniczno-budowlanego od oceny przedłożonego projektu budowlanego (w tej sprawie – projektu zamiennego). Sąd zauważył, że okoliczność, że w art. 35 ust. 1 pkt 2 tej ustawy sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało przez ustawodawcę ograniczone tylko do projektu zagospodarowania działki lub terenu, nie wyklucza sytuacji, w której organ budowlany może sprawdzić również drugą część projektu budowlanego, to jest projektu architektoniczno-budowlanego. Dlatego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien sprawdzić, jaki obiekt budowlany jest przedmiotem tego postępowania, mając na uwadze, że definicja obiektu budowlanego, definicje budynku, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowli, obiektów liniowych, znajdują się w art. 3 Prawa budowlanego. Za istotne Sąd uznał sprawdzenie, czy zachodzi tożsamość przedmiotu sprawy, a więc jeżeli decyzja o warunkach zabudowy dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, to również przedmiotem przedłożonego projektu budowlanego ma być ten rodzaj budynku.

Sąd zwrócił uwagę, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę (decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] położonych w P., przy ul. K. ("[...]")), zmieniając wymiary klatki schodowej oraz dokonując wydzielenia lokali za pomocą ścianek działowych na trzech kondygnacjach. Zmienił również układ i wielkość okien oraz drzwi balkonowych i dachowych. Ponadto na strychu zaprojektowanym jako nieużytkowy, wykonano instalację wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną oraz wyodrębniono lokale za pomocą ścianek działowych, a także poszerzono balkon do wymiarów balkonu w niższej kondygnacji. Dokonanie powyższych odstępstw ustalone zostało na podstawie przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji kontroli i nie było w sprawie kwestionowane.

Zdaniem Sądu, istotą sporu było to, czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączami, powinien podlegać zatwierdzeniu na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, a w konsekwencji, czy organ w zmienionych okolicznościach powinien udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Sąd stwierdził, że organ II instancji, opierając się na zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 947/15 wskazaniach co do dalszego postępowania, dokonał trafnej oceny, że zrealizowany przez skarżącego inwestora budynek, po stwierdzeniu w nim istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego – nie może być uznany za budynek jednorodzinny.

Sąd przytoczył zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i uznał, że organ drugiej instancji dokonał należytego sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego i niewadliwie stwierdził, że uwidocznione w nim rozwiązania projektowe nie spełniają wymogów ww. definicji. Sąd zgodził się z konkluzją organu, że świadczą o tym następujące okoliczności: 1) na rzucie parteru – rysunki zamienne (k. 36 projektu budowlanego zamiennego) kolorem czerwonym zaznaczono rozwiązania wykonania nowych ścian, przez co powstałyby trzy odrębne lokale mieszkalne; 2) na rzucie piętra – rysunki zamienne (k. 37 projektu) kolorem czerwonym zaznaczono rozwiązania wykonania nowych ścian, przez co powstałyby trzy odrębne lokale mieszkalne; na rzucie poddasza nieużytkowego – rysunki zamienne (k. 38 projektu) kolorem czerwonym zaznaczono taras, drzwi balkonowe dwuskrzydłowe, nowe ścianki, przez co powstałby przynajmniej jeden lokal mieszkalny. Sąd podzielił stanowisko organu, że w efekcie zatwierdzenia takiego projektu budowlanego zamiennego powstałoby przynajmniej siedem lokali mieszkalnych. Zatem sama liczba powstałych lokali świadczy o tym, że projekt budowlany zamienny nie dotyczył już budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem zgodnie z założeniami art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego – budynek mieszkalny jednorodzinny może mieć najwyżej dwa lokale mieszkalne. Zdaniem Sądu, uprawniony był wniosek, że rozwiązania projektowe uwidocznione w projekcie budowlanym zamiennym noszą cechy charakterystyczne dla budynków wielorodzinnych. Sąd zaznaczył, że właśnie z tej przyczyny projekt budowlany zamienny zawierający tego rodzaju rozwiązania jest niezgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miasto Puławy, zatwierdzonym uchwałą z dnia 29 października 2007 r. nr XV/142/2007 Rady Miasta Puławy (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 28, poz. 921 z dnia 26 lutego 2008 r.). W planie tym ustalono przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki objęte realizowaną inwestycją, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (B8.MN) w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej i maksymalną wysokość zabudowy na 12 m (3 kondygnacje nadziemne). Dalej wyjaśnił, że skoro plan miejscowy dopuszcza na tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną, to przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny, który nie wskazuje na cechy normatywne takiej zabudowy (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) – nie mógł zostać zatwierdzony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 54 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i odmowę pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w podstawie prawnej swojej decyzji w ogóle nie wskazał na ten przepis (zresztą obecnie art. 54 ustawy Prawo budowlane zawiera tylko dwa ustępy), ale na art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przyjmując, że autor skargi podnosząc naruszenie przez organ prawa materialnego miał w rzeczywistości na myśli art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (na co wskazywałaby treść uzasadnienia skargi), Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego na inwestora i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Sąd wskazał, że z unormowania powyższego jasno wynika, że tylko prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego na inwestora skutkuje wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych. W przeciwnym przypadku dochodzi do niewykonania obowiązku. Przez niewykonanie obowiązku należy bowiem rozumieć również taką sytuację, w której inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny, jednak w ocenie organów nie może być on zatwierdzony (por. Komentarz do ustawy Prawo budowlane – Gliniecki Andrzej, wyd. III, art. 51 uwaga nr 13).

Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że przedstawiony projekt budowlany zamienny i dokonane według tego projektu roboty budowlane pozostają w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania nakazywały mu, aby dokonał koniecznych sprawdzeń projektu budowlanego w oparciu o art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 1 stwierdza, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokonanie sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z prawem, w tym m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od projektu budowlanego, m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, powyższe oznaczało, że dokonując oceny istotnego odstępstwa od projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokładnemu badaniu podlega przede wszystkim rodzaj inwestycji, czyli charakter zabudowy objętej projektem budowlanym zamiennym. Sąd podkreślił, że jest to cecha istotna pod względem prawnym, bowiem określa ją plan miejscowy, z którym projekt budowlany zamienny musi być zgodny. Zatem jeśli plan miejscowy dopuszcza na danym terenie, tak jak w niniejszej sprawie, wyłącznie zabudowę jednorodzinną, to projekt budowlany zamienny nie uwzględniający ustaleń planu miejscowego – nie mógł zostać zaakceptowany.

Sąd podkreślił również, że obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. Skoro zaś organ w oparciu o zgromadzoną w sprawie dokumentację bezspornie ustalił, że zrealizowana z istotnymi odstępstwami inwestycja narusza prawo miejscowe, to jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to prawidłowo uchylił pozytywną dla inwestora decyzję organu pierwszej instancji i odmówił mu ostatecznie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm., dalej "Prawo budowlane) poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 roku w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i odmowę zatwierdzenia takiego projektu, w sytuacji wyodrębnienia lokali i przejścia własności tych lokali na osoby trzecie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na wadliwość zaskarżonego wyroku albowiem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] lutego 2018 r. doszło do nieodwracalnych skutków prawnych czego ani organ ani Sąd I instancji nie uwzględnił. Skarżący kasacyjnie podniósł, że lokale zlokalizowane na działkach o nr ew. [...],[...],[...], położonych przy ul. K. w P. zostały nabyte przez osoby trzecie na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach o zniesieniu współwłasności nieruchomości z dnia 10 stycznia 2014 roku r. (sygn. akt I Ns 822/13), a także na podstawie ważnie zawartych umów sprzedaży poszczególnych lokali. Osoby nabywające lokale działały w dobrej wierze, w zaufaniu do dokumentów będących podstawą nie tylko wpisu w księdze wieczystej, ale również dokumentów będących podstawą nabycia przedmiotowych lokali. Uzyskanie prawa i własności lokali przez osoby trzecie w drodze umowy cywilnoprawnej, nastąpiło na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Puławach o zniesieniu współwłasności j nieruchomości z dnia 10 stycznia 2014 roku (sygn. akt I Ns 822/13).

Kompetencje organów administracji nie pozwalają na rozwiązywanie czy unieważnianie aktów notarialnych będących podstawą nabycia nieruchomości, czy też unieważnienia prawomocnego postanowienia w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości. Skoro więc organ administracji nie posiada kompetencji do usunięcia skutku prawnego w postaci przeniesienia własności nieruchomości mocą umowy cywilnoprawnej, to takie zbycie należy zakwalifikować jako nieodwracalny skutek prawny.

Sprzedaż wyodrębnionych lokali w drodze umów cywilnoprawnych na rzecz nabywców, którzy działali w zaufaniu nie tylko do zbywcy, ale również do organu władzy sądowniczej wydającego postanowienie o zniesieniu współwłasności nieruchomości, a także funkcjonariusza publicznego sporządzającego umowę sprzedaży, przesądza o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Uzasadnieniem dla tego poglądu jest przede wszystkim zasada bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochrony uprawnień osób trzecich.

W odrębnych odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. M. oraz J. U. wskazali, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw i powinna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. w związku z tym że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zadaniem postępownia sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem wydanego przez organy administracji aktu – rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2018 r, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił zatwierdzenia T. J. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej linii zasilającej energii elektrycznej wlz oraz przebudową sieci kanalizacji sanitarnej, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] położonych przy ul. K. w P. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że T. J. nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który odpowiadałby przepisom prawa, w szczególności projekt ten nie mógł naruszać przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ ustalił, że zachodzi sprzeczność pomiędzy ustaleniami obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a rozwiązaniami przyjętymi w zamiennym projekcie budowlanym przewidującym dokonane przez inwestora istotne odstępstwa od projektu pierwotnego. Stanowisko to Sąd I instancji zasadnie uznał za prawidłowe bowiem w istocie w planie tym ustalono przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki objęte realizowaną inwestycją, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (B8.MN) w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej i maksymalną wysokość zabudowy na 12 m (3 kondygnacje nadziemne). Wynika z tego, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie wyłącznie zabudowę jednorodzinną.

W sprawie nie było kwestionowane, że w trakcie budowy inwestor odstąpił od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę (decyzji Starosty P. z dnia [...] października 2012 r. (nr [...]) o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] i [...] położonych w P., przy ul. K. ("[...]")), zmieniając wymiary klatki schodowej oraz dokonując wydzielenia lokali za pomocą ścianek działowych na trzech kondygnacjach. Zmienił również układ i wielkość okien oraz drzwi balkonowych i dachowych. Ponadto na strychu zaprojektowanym jako nieużytkowy, wykonano instalację wodno-kanalizacyjną, c.o., elektryczną oraz wyodrębniono lokale za pomocą ścianek działowych, a także poszerzono balkon do wymiarów balkonu w niższej kondygnacji. Ustalenia te jednoznacznie potwierdza przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola. W efekcie zatwierdzenia takiego projektu budowlanego zamiennego powstałoby przynajmniej siedem lokali mieszkalnych.

Zasadnie zatem organ odwoławczy a za nim Sąd I instancji przyjęli, że dokonane zmiany w projekcie budowlanym zamiennym prowadzą do powstania budynku mieszkalnego wielorodzinnego (możliwość wydzielenia 7 odrębnych lokali mieszkaniowych) co jest nie do pogodzenia z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. W tej sytuacji Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że rozwiązania projektowe uwidocznione w projekcie budowlanym zamiennym noszą cechy charakterystyczne dla budynków wielorodzinnych.

Wynikająca z zebranego materiału dowodowego sprzeczność pomiędzy rozwiązaniami przedstawionymi w zamiennym projekcie budowlanym a ustaleniami planu miejscowego musiała skutkować odmową wydania rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny nie wskazywał na cechy normatywne takiej zabudowy jednorodzinnej a w konsekwencji nie mógł zostać zatwierdzony w trybie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie sprawy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że obowiązek organu nadzoru budowlanego wynikający z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, uzależniony jest od uprzedniego stwierdzenia, że istotne odstępstwo nie narusza przepisów prawa, w tym prawa miejscowego. W sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że zrealizowana z istotnymi odstępstwami inwestycja narusza prawo miejscowe (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), to organ nie miał podstaw do rozstrzygnięcia w myśl art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i orzekając odmiennie organ postąpił prawidłowo. Należało uchylić pozytywną dla inwestora decyzję organu pierwszej instancji i odmówić mu ostatecznie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Powyższą ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu I instancji NSA w pełni podziela i przyjmuje za swoją. Wobec tego za niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane NSA stwierdza, że okoliczność ustanowienia odrębnej własności lokalu w dniu wydania zaskarżonej decyzji a także nabycie tak wyodrębnionych lokali w formie prawem przewidzianej przez osoby trzecie nie ma żadnego znaczenia dla zapadłego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia.

Kwestia wyodrębnienia lokali i ustanowienia ich odrębnej własności czy też zbycia praw do tych lokali w budynku, który nie ma zatwierdzonego projektu budowlanego i inwestor nie uzyskał pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zawarcie umów przenoszących właśność lokali czy wyodrębnienie właśności tych lokali odnosi skutki w sferze prawa cywilnego i nie wpływa na legalność wydanych w toku legalizacji procesu inwestycyjnego decyzji organów nadzoru budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.