Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 159/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 205b ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 46 poz 1 art. 7 ust. 2 lit c
law: Rozporządzenie (WE) NR 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiające wspólne zasady odszkodowania i  pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie  (EWG) nr 295/91 (Tekst mający znaczenie dla EOG)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2579/19 w sprawie ze skargi [A] S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 września 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2579/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A] S.A. w W., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia i zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że zaskarżoną decyzją Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 205a ust. 1, art. 205b ust. 1 i 5 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 1580 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 lit. c), art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 14 w zw. z art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr WE 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie nr 295/91 (Dz.Urz.UE.L.2004.46.1) stwierdził naruszenie przez skarżącą art. 7 ust. 1 lit. c) oraz art. 14 w zw. z art. 6 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez zaniedbanie obowiązku wypłaty odszkodowania w wysokości 600 EURO na osobę (łącznie 2400 EURO) na rzecz pasażerów (wymienionych w decyzji) oraz poinformowania pasażerów o przysługujących im prawach, ustalił obowiązek usunięcia ww. nieprawidłowości w ciągu 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, a także nałożył na skarżącą karę pieniężną za naruszenie postanowień rozporządzenia (WE) nr 261/2004 w wysokości 4.800 zł.

Postępowanie administracyjne zostało wszczęte w związku ze skargami pasażerów dotyczącymi naruszenia przez przewoźnika przepisów ww. rozporządzenia poprzez niewywiązanie się z obowiązków ciążących na nim w wypadku odwołania lotu nr [...]. Według ustaleń organu, pasażerowie mieli 5 lipca 2018 r. odbyć podróż na trasie [...]-[...] lotem [...] z planowaną godziną startu 22:00 czasu lokalnego ([...]). Rejs został odwołany z uwagi na ujawnienie się wady projektowej silników samolotu [...] (silnik [...]). Wymianę silnika przeprowadzono 5 lipca 2018 r., a samolot przywrócono do służby 7 lipca 2018 r. W ocenie organu, w sprawie nie wystąpiła nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca odwołanie lotu, a przewoźnik powinien był się z tym liczyć. Potencjalne zagrożenie było mu bowiem znane co najmniej od 20 kwietnia 2018 r. Zgodnie z instrukcją operacyjną [...] z 13 kwietnia 2018 r. należało dokonać obligatoryjnej kontroli silników [...] nie później niż do 28 maja 2018 r. W sprawie tej przewoźnik nie wykazał, czy przed stwierdzeniem wystąpienia pompażu silnika została przeprowadzona kontrola silników. Przewoźnik nie został zatem zwolniony z obowiązku wypłacenia pasażerom odszkodowania, pomimo otrzymania przez nich świadczenia wskazanego w art. 8 ust. 1 rozporządzenia nr 261/2004, tj. alternatywnego rejsu do miejsca docelowego w najbliższym możliwym terminie. Pasażerowie skorzystali z lotu alternatywnego 5 lipca 2018 r., tj. kilka godzin wcześniej, niż w oryginalnej rezerwacji. Wymierzona kara w łącznej kwocie 4.800 zł (4.000 za naruszenie obowiązku wypłaty odszkodowania i 800 zł za naruszenie obowiązku informowania pasażerów) jest proporcjonalna do stwierdzonego naruszenia oraz ma charakter prewencyjny.

Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w części odnoszącej się do kwoty 300 EURO na rzecz każdego z pasażerów. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez subiektywną ocenę sytuacji, niepopartą wcześniejszym zebraniem i rozpatrzeniem całokształtu materiału dowodowego poprzez uznanie, że odszkodowanie przysługuje w pełnej wysokości z uwagi na fakt, że przewoźnik nie zapewnił alternatywy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego wskazuje, że przewoźnik zapewnił podróż alternatywnym rejsem, dzięki któremu pasażerowie dotarli do miejsca docelowego z opóźnieniem nie przekraczającym 4 godzin;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 lit. c) w zw. z art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że odszkodowanie należy przyznać w pełnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że sporne w sprawie jest to, czy pasażerom w związku z zaproponowaną im trasą alternatywną odwołanego lotu należy się odszkodowanie w pełnej wysokości (po 600 EURO), czy tylko w części (po 300 EURO z uwagi na zastosowanie 50% pomniejszenia).

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym o pomniejszeniu odszkodowania z art. 7 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 może zdecydować wyłącznie przewoźnik lotniczy oraz że to pomniejszenie możliwe byłoby do zastosowania przez organ gdyby przewoźnik zasygnalizował taką potrzebę w toku postępowania. Sąd przywołał treść tego przepisu i stwierdził, że poza użyciem sformułowania "obsługujący przewoźnik lotniczy może pomniejszyć odszkodowanie przewidziane w ust. 1 o 50%" nie ustanawia żadnej ograniczonej czasowo reguły jego zastosowania, a "skorzystanie" z ustanowionej w nim normy nie zostało poddane wyłącznie woli przewoźnika i połączone z prekluzją.

W ocenie Sądu I instancji, jeżeli określone uprawnienie (a takim jest możliwość pomniejszenia odszkodowania w przypadku zaoferowania połączenia zastępczego), miałoby zostać ograniczone czasowo lub wygasać w sytuacji nieskorzystania z niego w określonym przedziale czasowym przez dany podmiot, to regulacja tego rodzaju, jako modyfikująca znacząco uprawnienia stron, powinna zostać sformułowana wyraźnie i jednoznacznie. Brak jednak takowej w przepisach rozporządzenia unijnego. Przepis art. 7 ust. 2 powołanego rozporządzenia jest wyrazem potrzeby wyważenia interesów pasażerów poszkodowanych odwołaniem (również opóźnieniem) lotów, ale także przewoźnika lotniczego, który czyniąc starania w celu zrekompensowania odwołanego lotu oferuje połączenie zastępcze spełniające określone kryteria czasowe. Przepis ten musi być widziany jako element motywujący przewoźników do takiego organizowania połączeń, aby nawet w sytuacji odwołania lotu możliwa była szybka reakcja i zapewnienie pasażerom lotów zastępczych.

Zdaniem Sądu I instancji, organ skupiając się na sformułowaniu "obsługujący przewoźnik lotniczy może pomniejszyć odszkodowanie" pomija to, że określona w art. 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia kwestia wypłaty odszkodowania uregulowanego w ust. 1 (odszkodowanie w zasadniczej wysokości) została pozostawiona stronom, co jednak nie oznacza, że może być przez nie dowolnie określana, a organ rozstrzygając sprawę skargi pasażera nie ma w tym przypadku władczych uprawnień.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zamierzeniem prawodawcy unijnego było uregulowanie m.in. kwestii związanych z rekompensatą za odwołanie lotu. W tym zakresie rozporządzenie przewiduje zatem swoistą etapowość działania. W pierwszej kolejności prawodawca unijny założył, że to strony o spornych interesach zobowiązane są do wyjaśnienia kwestii związanych z odwołanym lotem. Świadczy o tym chociażby obligatoryjna procedura reklamacyjna warunkująca skuteczność wszczęcia postępowania przed organem, którą przewiduje art. 205c Prawa lotniczego stosowany w związku z rozporządzenia (WE) nr 261/2004. Powoływane wcześniej regulacje rozporządzenia jedynie w swym literalnym brzmieniu pozostawiają decyzję co do wzajemnych stosunków na linii pasażer-przewoźnik ich zgodnemu porozumieniu. W sytuacji sporu sprawa może bowiem zostać przeniesiona na etap postępowania administracyjnego, które na mocy art. 16 rozporządzenia każde państwo członkowskie zobowiązane jest zapewnić. Nie ma przy tym mowy, aby jakiekolwiek uprawnienia tak pasażera jak i przewoźnika lotniczego, jakimi dysponują oni w ramach polubownego załatwienia sporu, wygasały, stawały się niemożliwe do zastosowania bądź podlegały szczególnym modyfikacjom. W przypadku badania sprawy przez organ na skutek fiaska próby polubownego załatwienia sporu przez przewoźnika i pasażera, organ nie tyle może, co ma obowiązek stosownie do okoliczności sprawy i poczynionych oraz udowodnionych przez przewoźnika ustaleń, uwzględnić również ewentualne pomniejszenie odszkodowania wynikające z art. 7 ust. 2 lit. a) b) lub c) rozporządzenia. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego załatwia taką sprawę w formie decyzji administracyjnej, zatem stosuje w tym postępowaniu regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów Prawa lotniczego i rozporządzenia unijnego.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji takiej, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy przewoźnik zaoferował pasażerom podróż alternatywną, organ winien rozważyć, czy takie działanie kwalifikuje się do zastosowania pomniejszenia z art. 7 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i jeśli tak jest to należne odszkodowanie powinno zostać pomniejszone. Sąd zalecił, by organ to uwzględnił ponownie badając sprawę. Sąd uchylił w całości zaskarżoną decyzję z uwagi na jej konstrukcję, niedającą możliwości jej odpowiedniej modyfikacji. Nie zakwestionował przy tym ustaleń i ich oceny w zakresie zasadności decyzji co do kary nałożonej na przewoźnika, jednocześnie wskazując, że jeżeli ponowne rozstrzygnięcie w przedmiocie należnego odszkodowania zostanie zmodyfikowane na korzyść przewoźnika, to może to zostać uwzględnione przy ponownym nałożeniu kary z uwagi na to, że jej wysokość pozostaje w relacji do kwoty należnego odszkodowania.

W skardze kasacyjnej Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, zwanej dalej: p.u.s.a.) poprzez naruszenie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, które polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującym prawem materialnym oraz przy jej wydawaniu została zachowana wymagana przepisami procedura, jak również, które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1. art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. w przypadku zaoferowania pasażerom zmiany planu podróży do ich miejsca docelowego na alternatywny lot, którego czas przylotu nie przekracza planowego czasu przylotu pierwotnie zarezerwowanego o liczbę godzin określoną odpowiednio w lit. a), b) lub c) art. 7 ust. 2 ww. rozporządzenia, organ ma obowiązek pomniejszyć odszkodowanie przewidziane w art. 7 ust. 1 ww. rozporządzenia o 50%, podczas gdy na organie nie ciąży obowiązek zastosowania wskazanego w ww. przepisie pomniejszenia odszkodowania, gdyż wskazany art. 7 ust. 2 ustanawia jedynie taką możliwość, bowiem przepis ten in fine brzmi następująco: "obsługujący przewoźnik lotniczy może pomniejszyć odszkodowanie przewidziane w ust. 1 o 50%";

2. art. 7 ust. 2 lit c) rozporządzenia (WE) nr 261/2004 poprzez niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 lit. c) ww. rozporządzenia, tj. w przypadku zaoferowania pasażerom zmiany planu podróży do ich miejsca docelowego na alternatywny lot, którego czas przylotu nie przekracza planowego czasu przylotu pierwotnie zarezerwowanego o liczbę godzin określoną w lit. c) organ zobowiązany był do zastosowania tego przepisu i pomniejszenia odszkodowania o 50%, w sytuacji, gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przewoźnik lotniczy, na żadnym etapie trwania postępowania administracyjnego, do dnia wydania skarżonej decyzji, nie zawnioskował o zastosowanie art. 7 ust. 2 lit. c) rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a więc o pomniejszenie odszkodowania o 50 %, wobec czego brak było podstaw do przyjęcia, jakoby organ był obowiązany do pomniejszenia odszkodowania o 50%.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Pismo stanowiące odpowiedź skarżącej na skargę kasacyjną zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżącej z uwagi na brak oświadczenia, o którym stanowi art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 261/2004 z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 295/91 stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 7 ust. 2 lit. c) przywołanego rozporządzenia. Ze stanowiska Sądu I instancji wynika, że jeżeli organ administracji nie podważał okoliczności zaoferowania przez przewoźnika – którego zawinienie w odwołaniu lotu nie jest w sprawie kwestionowane – zmiany planu podróży do miejsca docelowego na alternatywny lot, to powinien ocenić czy tego rodzaju sytuacja mieści się w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 7 ust. 2 lit. c) przywołanego rozporządzenia, a jeżeli tak, to wobec treści tego przepisu prawa, jego funkcji oraz systemowego kontekstu obowiązywania, konsekwencją tego stanu rzeczy powinno być pomniejszenie odszkodowania o 50%.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem, odpowiada prawu. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest zgodna z prawem.

Ocenę zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej), który oparty został na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – a do tego zarzutu należy się odnieść w pierwszej kolejności – poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na wymienionej podstawie prawnej nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co oznacza, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na ocenę, że omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13), o czym mowa jeszcze dalej, co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym.

W tej mierze trzeba przede wszystkim podnieść, że jeżeli legalność zaskarżonej decyzji została podważona przez Sąd I instancji z powodu wydania jej z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, to podważeniu zgodności z prawem tego stanowiska, ani też równoczesnemu wykazaniu "[...] niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy", czy też "wybiórczej analizy stanu faktycznego pomijającej istotne dla sprawy okoliczności" lub "nieprawidłowej oceny stanu fatycznego" (por. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej) z całą pewnością nie służy i nie może służyć zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. stawiany w powiązaniu z przywołanymi przepisami p.p.s.a. oraz p.u.s.a., a mianowicie w powiązaniu z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.

W pełni zasadnie należy o tym wnioskować już na podstawie aż nadto jasno i wyraźnie widocznych konsekwencji samego zestawienia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. z przywołanymi przepisami prawa.

Ponadto – i abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż istotne w sprawie okoliczności faktyczne Sąd I instancji uznał za niesporne, co podważa zasadność stanowiska skarżącego kasacyjnie organu odnośnie do istnienia wadliwości, czy też innych jeszcze deficytów oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania zwłaszcza, że ich wykazanie wymagałoby postawienia zarzutów naruszenia innych, niż wskazane, wzorców kontroli oraz wyjaśnienia na czym miałoby polegać ich naruszenie, w tym zwłaszcza jego istotny charakter, a także wpływ zarzucanego ich naruszenia na wynik sprawy – wskazane przepisy prawa nie mogą być uznane za adekwatne wzorce kontroli prawidłowości oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie, a to z uwagi na ich treść oraz funkcje.

Podkreślając, że z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., w tym zwłaszcza jego istotny charakter, a także wpływ tego naruszenia na wynik sprawy należy podnieść, że w świetle wyrażonej na gruncie tego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Innymi słowy, przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny.

Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach (por. np. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie o wykroczeniu przez Sąd I instancji poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. trzeba więc uznać za niezasadny.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Podkreślając, że określają one odpowiednio funkcje sądu administracyjnego oraz kryteria kontroli legalności działalności administracji publicznej, a także zakres kognicji sądu administracyjnego, naruszenia wymienionych przepisów prawa nie sposób jest upatrywać w argumentach prezentowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o których mowa była już powyżej, a mianowicie w "[...] niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy", w "wybiórczej analizie stanu faktycznego pomijającej istotne dla sprawy okoliczności" lub w "nieprawidłowej ocenie stanu fatycznego", czy też w "nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego".

Zważywszy na treść oraz funkcje wymienionych przepisów prawa – a mają one charakter ustrojowy oraz proceduralny – zarzut ich naruszenia, nie dość, że wymaga powiązania go z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego, to przede wszystkim mógłby stanowić (samoistną) usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, skontrolował akt niepodlegający jego ocenie albo przeprowadził tę kontrolę na podstawie innych kryteriów, niż wynikające z tych przepisów, bądź zastosował środki nieprzewidziane w ustawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 143/11; 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12; 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1994/13; 20 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2795/12; 16 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2279/12; 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1235/15; 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2930/16).

Jeżeli z kontrolowanego wyroku oraz jego uzasadnienia ponad wszelką wątpliwość wynika, że Sąd I instancji nie odmówił przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu, że kontrolowany akt, stanowiąc decyzję administracyjną, podlegał jego kognicji, zaś ocena prawidłowości tego aktu została przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z prawem (kryterium legalności), której rezultat uzasadniał – według tego Sądu – jego uchylenie, jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, to nie sposób jest zasadnie twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zaistnienia stanu naruszenia tych przepisów prawa – co także trzeba podkreślić w relacji do argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może również dowodzić, ani też uzasadniać rezultat sądowadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, który nie koresponduje z oczekiwaniami organu administracji publicznej, który akt ten wydał.

Nie są również usprawiedliwione – stawiane w pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej – zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia (WE) nr 261/2004, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

W odpowiedzi na te zarzuty oraz prezentowaną w ich uzasadnieniu argumentację trzeba przede wszystkim podnieść – a nie jest to bez znaczenia dla oceny odnośnie do braku zasadności, a co za tym idzie również braku skuteczności tych zarzutów – że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu regulowanym przepisami Rozdziału II – "Nadzór w zakresie prawa pasażerów" – Działu Xa – "Ochrona pasażerów" – ustawy Prawo lotnicze, a więc w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przed organem nadzoru. Jeżeli przy tym istota nadzoru wyraża się w możliwości władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego – w rozpatrywanej sprawie przewoźnika lotniczego – w tym, w możliwości stosowania środków oddziaływania merytorycznego polegających na adresowanych do podmiotu nadzorowanego nakazach usunięcia (naprawienia) uchybień lub naruszeń stwierdzonych w jego działaniu, a także nakładania sankcji administracyjnej za spowodowanie tym działaniem stanu niezgodnego z prawem, to nie może i nie powinno budzić wątpliwości, że tak sprawowany i wykonywany nadzór ma charakter zewnętrzy w relacji do (nadzorowanych) działań podmiotu nadzorowanego, które w toku tego nadzoru są konfrontowane i oceniane z punktu widzenia ich zgodności (korespondencji) z adresowanymi do niego wzorcami działania wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa.

Znajduje to swoje potwierdzenie w treści art. 205b ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo lotnicze, z którego wynika, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przez przewoźników lotniczych, między innymi, rozporządzenia (WE) nr 261/2004.

Wymienione rozporządzenie, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z deklarowanych w nim celów do osiągnięcia (por. np. pkt 4, pkt 6 – 7 wprowadzenia), przedmiotowego zakresu regulacji wynikającego już z jego tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych przyjętych na jego gruncie, dotyczy zasad ochrony i zasad egzekwowania konkretnych praw pasażerów, z którymi – zważywszy na logikę tych rozwiązań prawych oraz na potrzebę zapewnienia ich efektywności – skorelowane są (podlegające sankcji administracyjnej) konkretne wzory zachowania adresowane do przewoźników lotniczych. Siłą rzeczy mają one charakter adresowanych do nich nakazów podjęcia w określonych sytuacjach określonego rodzaju działań ukierunkowanych na zapewnienie ochrony praw pasażerów oraz ich realizacji, które to nakazy, gdy chodzi o ich istotę oraz treść – jak słusznie i trafnie podkreślił Sąd I instancji (por s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – nie mogą jednocześnie nie uwzględniać potrzeby wyważenia interesów pasażerów poszkodowanych działaniem przewoźnika (w tym odwołaniem lub opóźnieniem lotu) oraz interesów przewoźnika lotniczego podejmującego działania rekompensujące powstałą szkodę (w tym, oferującego połącznie zastępcze spełniające określone kryteria czasowe).

Za dowód właśnie tego rodzaju rozwiązań prawnych trzeba uznać art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE, z którego wynika, że jeżeli pasażerom zaoferowano, zgodnie z art. 8, zmianę planu podróży do ich miejsca docelowego na alternatywny lot, którego czas przylotu nie przekracza planowego czasu przylotu pierwotnie zarezerwowanego lotu a) o dwie godziny w przypadku wszystkich lotów o długości do 1.500 kilometrów; lub b) o trzy godziny w przypadku wszystkich lotów wewnątrzwspólnotowych dłuższych niż 1.500 kilometrów i wszystkich innych lotów o długości od 1.500 do 3.500 kilometrów; lub c) o cztery godziny w przypadku wszystkich innych lotów niż loty określone w lit. a) lub b), obsługujący przewoźnik lotniczy może pomniejszyć odszkodowanie przewidziane w ust. 1 o 50 %. Jeżeli bowiem zasadą jest, że w przypadku odwołania (lub opóźnienia) lotu – oraz braku zaktualizowania się przesłanek egzoneracyjnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. c) przywołanego rozporządzenia – pasażer jest uprawniony do żądania odszkodowania, które przewoźnik jest zobowiązany wypłacić w wysokości określonej w art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia, to jednak treść tego obowiązku przewoźnika jest kształtowana przez prawodawcę unijnego inaczej w sytuacji zaktualizowania się okoliczności, o których jest mowa właśnie w ust. 2 art. 7 rozporządzenia unijnego. Wraz bowiem z wykazaniem zaistnienia tych okoliczności, obowiązek wypłaty odszkodowania przez przewoźnika lotniczego w wysokości wynikającej z art. 7 ust. 1 przywołanego rozporządzenia jest modyfikowany przez swoistego rodzaju ulgę przysługującą przewoźnikowi w postaci jego pomniejszenia (obniżenia) o 50%, co motywowane jest potrzebą wyważania interesów pasażera i przewoźnika lotniczego, o czym mowa była już powyżej.

Jeżeli więc – co w korespondencji do argumentów odnoszących się do istoty nadzoru należy ponownie podkreślić – Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawuje nadzór na przestrzeganiem przez przewoźników lotniczych rozporządzenia (WE) nr 261/2004, co najogólniej rzecz ujmując wyraża się w ocenie zgodności działań przewoźników lotniczych z postanowieniami wymienionego rozporządzenia, to wobec tego, że określone nim zasady ochrony i egzekwowania konkretnych praw pasażerów są kształtowane również w oparciu o instrumenty wyważania spornych interesów, organ nadzoru nie może w sytuacji stwierdzenia stanu niezgodnego z wymienionym rozporządzeniem, a mianowicie stanu skutkującego naruszeniem przez przewoźnika prawa pasażerów, pomijać znaczenia oraz konsekwencji wynikających z określonych tym rozporządzeniem instrumentów wyważania spornych interesów. Zwłaszcza, że – jak wykazano to powyżej – służą one także kształtowaniu treści konkretnych obowiązków spoczywających na przewoźniku, co w konsekwencji nie pozostaje również bez wpływu na treść kierowanego do przewoźnika lotniczego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Tym samym, organ nadzoru jest zobowiązany ustalić oraz ocenić w prowadzonym postępowaniu nadzorczym, czy zaistniała sytuacja o której mowa w ust. 2 art. 7 przywołanego rozporządzenia. Postępowanie to jest bowiem prowadzone wobec konkretnego podmiotu nadzorowanego (przewoźnika lotniczego) w związku z podejrzeniem naruszenia konkretnych przepisów rozporządzenia unijnego, a jego celem jest ocena odnośnie do przestrzegania określonych tym rozporządzeniem wzorów zachowania, które mają zasadniczo postać adresowanych do przewoźnika obowiązków (w tym wypłaty odszkodowania w warunkach i na warunkach nim określonych). W sytuacjach określonych rozporządzeniem treść tych obowiązków może być jednak determinowana, a więc innymi słowy kształtowana okolicznościami konkretnej sprawy (w analizowanym przypadku, poprzez uwzględnienie znaczenia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004), a więc w sposób odbiegający od pierwotnej i zasadniczej ich treści.

Z przedstawionego punktu widzenia nie ma więc żadnego istotnego znaczenia to, czy w rozpatrywanej sprawie przewoźnik lotniczy powoływał się na określone przywołanym przepisem prawa przesłanki uzasadniające pomniejszenie należnego od niego odszkodowania, czy też nie. W tym kontekście przypomnienia również wymaga, że w prowadzonym postępowaniu nadzorczym przewoźnik kwestionował samo istnienie obowiązku wypłaty odszkodowania podróżnym – a skoro tak, to organ nadzoru nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z ust. 2 art. 7 przywołanego rozporządzenia. Zwłaszcza, że nie towarzyszą im również ograniczenia natury czasowej.

W korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów trzeba stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu tezy przeciwnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie sposób jest uzasadnić argumentacją osadzoną na gruncie literalnego brzmienia przywołanego przepisu prawa.

W odniesieniu do tego jej aspektu, który dotyczy adresata art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 jest ona niezasadna dlatego, że pomija znaczenie argumentów odnoszących się do istoty, funkcji oraz celów postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji, o których mowa była powyżej. To zaś, w relacji do tak zwanego "bezpośredniego rozumienia prawa" oraz wynikających z tego konsekwencji o niepożądanym charakterze (zob. szerzej M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, "Palestra", 2011, nr 3 - 4, s. 20 i n.) prowadzi do wniosku, że eksponowane przez organ administracji argumenty natury językowej nie mogą być uznane za usprawiedliwione, jeżeli pomijają pełny normatywny kontekst obowiązywania oraz stosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a w kontekst ten ponad wszelką wątpliwość wpisane są również stosowne kompetencje nadzorcze, których wykonywanie powierzone zostało Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego – co jasno i wyraźnie wynika z art. 205b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy krajowej – i w których wykonaniu organ nadzoru stwierdza naruszenie przez przewoźnika lotniczego konkretnego – co trzeba podkreślić – obowiązku oraz zobowiązuje do usunięcia konkretnie stwierdzonego naruszenia w określonym terminie.

W odniesieniu natomiast do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu, która osadzona została na gruncie konsekwencji mających – zdaniem organu – wynikać ze zwrotu, że "[...] przewoźnik lotniczy może pomniejszyć odszkodowanie", w opozycji do tej argumentacji (por. s. 5 – 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej) oraz w korespondencji do powyżej przedstawionych uwag i formułowanych na ich podstawie wniosków odnośnie do braku wystarczającego charakteru reguł językowych dla pełnej, a co za tym idzie prawidłowej rekonstrukcji normatywnej treści tekstu prawnego, trzeba podkreślić, że nie zawsze na gruncie języka prawnego, użyty przez prawodawcę zwrot "może" oznacza wolę i intencję do udzielenia jego adresatowi i tym samym podmiotowi danej kompetencji tylko i wyłącznie zezwolenia do korzystania z niej, o czym wnioskować należy na podstawie systemowego oraz funkcjonalnego kontekstu operowania przez prawodawcę tego rodzaju zwrotem, a o czym w odniesieniu do obowiązywania oraz stosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 była już mowa powyżej.

Uwzględniając argumenty natury funkcjonalnej oraz systemowej – których znaczenie znajduje również swoje potwierdzenie w istnieniu na gruncie przywołanego rozporządzenia instrumentów wyważania spornych interesów – za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że jeżeli zaktualizowanie się jednej z sytuacji wymienionych w art. 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia unijnego tworzy uzasadnioną podstawę do pomniejszenia przez przewoźnika lotniczego odszkodowania za odwołany lot – a tak właśnie należy rozumieć w ich świetle normatywną treść przywołanego przepisu prawa – to tym bardziej istnienia podstawy do pomniejszenia odszkodowania nie może pomijać Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Innymi słowy, wykonując powierzone mu kompetencje nadzorcze w odniesieniu do przestrzegania przez przewoźnika lotniczego rozporządzenia (WE) nr 261/2004, a tym samym uwzględniając określone tym rozporządzeniem, a wskazane powyżej, przesłanki wnioskowania o treści obowiązków przewoźnika lotniczego, jest on zobowiązany uwzględniać okoliczności kształtujące treść obowiązku (obowiązków) – a więc tym samym i okoliczności uzasadniające wypłatę odszkodowania w pomniejszonej wysokości – którego (których) naruszenie przypisuje przewoźnikowi lotniczemu, albowiem w analizowanym zakresie chodzi o przypisanie naruszenia konkretnego (konkretnie określonego) obowiązku.

W tej zaś mierze oraz w kontekście istoty sporu prawego w rozpatrywanej sprawie za oczywiste trzeba uznać, że obowiązek wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości różni się zasadniczo od obowiązku jego wypłaty w wysokości pomniejszonej o 50% (jakkolwiek ich istota oraz towarzysząca im funkcja kompensacyjna są te same), o czym w pełni zasadnie należy wnioskować także w oparciu o różne źródła rekonstrukcji tychże obowiązków, co jest w tym względzie aż nadto oczywiste, gdy art. 7 ust. 1 zestawić z art. 7 ust. 2 przywołanego rozporządzenia unijnego.

Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 261/2004 należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.