Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 685/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2020r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 09.12.2019 r. Wójt Gminy B. T., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) na wniosek K. R. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej zabudowy usługowo-mieszkaniowej polegającej na: budowie budynku usługowo-mieszkalnego z usługami z zakresu zakwaterowania turystycznego, wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę dojazdu po drodze wewnętrznej, budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na działkę budowlaną oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych na działkach ew. nr: [...], [...], [...], [...] oraz na części działki ew. nr [...], położonych w miejscowości B. T..

W uzasadnieniu organ podał, że działki określone w decyzji nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia planu, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona na potrzeby postępowania administracyjnego analiza w zakresie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego, sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej za budowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wykazały m.in., że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej krajowej poprzez drogę wewnętrzną i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wyniki analizy stanowią załącznik nr 2 do decyzji.

W oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej, ustalono dla planowanej inwestycji podstawowe parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie średniego wskaźnika w obszarze analizowanym. Z uwagi na liczne przypadki ponad dwukrotnego przekroczenia parametru średniej szerokości elewacji frontowej budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym, maksymalną szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym z tolerancją większą niż 20%, uznając, że nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w rejonie realizowanej inwestycji. Wysokość głównego okapu dachu i głównej kalenicy dachu projektowanego budynku, a także geometrię dachu projektowanego budynku, w tym kąt nachylenia i układ głównych połaci dachowych, ustalono odpowiednio do parametrów istniejących analizowanych budynków, z uwzględnieniem ukształtowania terenu, na którym planowana jest realizacja projektowanej inwestycji oraz z uwzględnieniem ochrony walorów krajobrazowych i architektonicznych. Linie zabudowy dla projektowanego budynku wyznaczono jako nieprzekraczalne, z zachowaniem odpowiedniej odległości zabudowy od strony drogi wewnętrznej oraz od strony potoku [...]. Wyniki analizy nie pozwoliły na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych w dziedzinie urbanistyki.

Organ podał, że w toku postępowania strona postępowania - J. B. poinformowała organ o zasypaniu drogi wewnętrznej - działki ew. nr [...] wałem ziemnym uniemożliwiającym przejazd drogą na odcinku pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...]. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem postępowania jest budowa dojazdu po drodze wewnętrznej – działce ew. nr [...], powyższa kwestia nie wpłynęła na rozstrzygnięcie organu.

Organ zaznaczył, że decyzja została wydana po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w decyzji kasatoryjnej dnia 17.04.2019 r. W szczególności materiał dowodowy uzupełniono o tabelaryczne zestawienie zabudowy usytuowanej w obszarze analizowanym, z opisem cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym m.in. funkcji obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Organ uznał, że brak jest podstaw do poszerzenia analizy o dodatkowe działki i zabudowania. Wyjaśnił, że działki ew. nr [...] i [...] pozostają nadal działkami niezabudowanymi. Na działce nr ew. [...] usytuowana jest drewniana wiata, a na działce ew. [...] niewielki budynek gospodarczy, pominięty celowo w przeprowadzonej analizie. Obiekty te nie zostały naniesione na mapę zasadniczą, ponadto organ nie wydawał żadnych decyzji ustalających warunki zabudowy na wymienionych działkach, zatem zlokalizowane na nich obiekty, zostały prawdopodobnie wzniesione niezgodnie z prawem, a więc nie mogą być brane pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, bazując na sporządzonej tabeli cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zweryfikowano zawartość wyników analizy urbanistycznej ustalając jednocześnie, że w obszarze analizowanym występuje m.in. również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, o której w sposób oczywisty omyłkowo nie wspomniano w pierwotnej analizie.

W kwestii ustaleń dotyczących przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony potoku [...] organ wyjaśnił, że uchwała Sejmiku Województwa [...] zakazuje lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 25,0 m od brzegów rzek i innych cieków, jednakże ta sama uchwała przewiduje odstępstwa od tegoż zakazu. Odstępstwo takie ma miejsce m.in. w przypadku budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych, w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach prawnych. W obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. T. działki, na których planowana jest zabudowa, położone są w terenie zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, usług i produkcji nieuciążliwej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a pas terenu przeznaczony na otulinę biologiczną Potoku [...] wynosi 20 m. Ustalenia te obowiązywały już w dniu wejścia w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] wobec czego w analizowanym przypadku mamy do czynienia z odstępstwem od zakazu lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 25,0 m od brzegów rzek i innych cieków. Powyższe potwierdza stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który nie zakwestionował rozwiązania zawartego w wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe organ nie znalazł podstaw do zmiany ustaleń dotyczącym powyższej kwestii.

Organ odniósł się również do zastrzeżeń podniesionych przez J. B. wyjaśniając, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy uwzględniono większość zaleceń organu odwoławczego, czego dowodem są m.in. zweryfikowane ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku. Akta sprawy uzupełniono o tabelaryczne zestawienie analizowanych budynków, w wszelkie inne wątpliwości wyjaśniono w uzasadnieniu do decyzji. W kwestii właścicieli działki ew. nr [...] organ uznał, że strony postępowaniu zostały prawidłowo ustalone i brak jest podstaw do weryfikacji w powyższym zakresie.

Organ zaznaczył, że decyzja została wydana po uzyskaniu stosownych uzgodnień wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazała, że są one zgodne z przepisami odrębnymi, a lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z polityką przestrzenną określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. T.".

Od decyzji odwołanie złożyła J. B.. Odwołująca zarzuciła, że teren planowanej inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, bowiem w związku z

podziałem działki nr [...] Gmina nie ma tytułu prawnego do powstałych nowych działek nr [...] Dalsze zastrzeżenia odwołującej się dotyczyły pominięcia w postępowaniu F. G., który - w wyniku podziału działki nr [...] stał się współwłaścicielem (w [...] udziału) działek nr [...], a także zignorowania wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego,

zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 17.04.2019 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19.03.2020 r., znak: [...], na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020., poz. 256), w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z §§ 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 154, poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wbrew zarzutom skarżącej - teren inwestycji spełnia warunek dostępu do drogi publicznej wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Według zgromadzonych w sprawie dowodów - teren inwestycji (działki nr [...], [...], [...] i [...]) przylega do drogi stanowiącej działkę nr [...], a obecnie (po podziale) do działki nr [...]. Dawna działka [...] stanowiła drogę wewnętrzną pozostającą w samoistnym władaniu Gminy B. T. oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga ("dr"). Z dawnej działki nr [...] wydzielono dwie działki nr [...] stanowiące

obecnie współwłasność J. B. i F. G.. Nie zmienił się stan prawny działki nr [...] (do której przylega teren inwestycji) i pozostaje ona nadal we władaniu Gminy.

Organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie zawiera żadnych innych warunków, w tym odnoszących się np. do stanu władania, czy wymogu uzyskania wcześniejszego prawa do dysponowania nieruchomością na cele dojazdu. Inwestor obowiązany będzie do legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele dostępu terenu inwestycji - na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ponadto w myśl art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wydanie przedmiotowej decyzji nie naruszyło zatem żadnych praw J. B. a działki nr [...] nie były w dniu wydania decyzji ujawnione w ewidencji gruntów. Nie był w związku z tym ujawniony również F. G., bowiem nastąpiło to 30.01.2020 r., po wydaniu decyzji.

W ocenie organu odwoławczego niesłuszny okazał się także zarzut zignorowania wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 17.04.2019 r., znak: [...] Kolegium wskazało przede wszystkim na brak dowodu na oparcie warunków decyzji w zakresie cech, parametrów i wskaźników - na wynikach analizy. W toku ponownego postępowania organ brak ten uzupełnił w formie tabeli cech poddanych analizie działek, zawierającej parametry zabudowy sąsiedniej (w obszarze analizy) z wyliczeniem wielkości średnich i ustaleniem parametrów i wskaźników przyjętych w decyzji. Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie kontrolno-sprawdzające w II instancji wykazało, że w zakresie parametrów nowej zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu ustalono: wskaźnik powierzchni biologiczno-czynnej min. 30%, wskaźnik zabudowy w rozmiarze 15,0-19,0%, przy wielkości średniej 18,4% (zachowanie warunku kontynuacji funkcji, ponieważ w obszarze sąsiednim znajduje się zabudowa mieszkalno-usługowa, usługowo- mieszkalna, jak i usługowa, co wykazano w tabeli cech), parametr szerokości elewacji frontowej ustalono w rozmiarze 12,0-18,0 m, przy wielkości średniej 18,9 m, parametr wysokości elewacji (do okapu dachu głównego) w wymiarze 3,0-4,5 m, przy wielkości średniej 4,5 m, wysokość kalenicy głównej w rozmiarze 11,0-19,0 m przy wielkości średniej 10,9 m.

Nadto postępowanie sprawdzające wykazało uwzględnienie wskazań Kolegium zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 17.04.2019 r., wyjaśnienie linii zabudowy od strony potoku, uzyskanie przez organ wymaganych uzgodnień, wyczerpujące uzasadnienie z odniesieniem się zarówno do zastrzeżeń strony wniesionych w toku postępowania, jak i wskazań organu II instancji, uzasadnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła J. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja Wójta Gminy B. T. wydane zostały z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w szczególności: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77, 156 § 1 ust. 5 kpa.

Skarżąca podniosła, że wbrew obowiązującym przepisom prawa decyzja odnosi się do nieruchomości która w chwili wydania zaskarżonej decyzji już nie istnieje i jej stan prawny jest diametralnie odmienny od stanu prawnego jaki istniał w chwili złożenia wniosku inicjującego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy z dnia 26.02.2018 r. Decyzja SKO utrzymuje w mocy zapisy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy B. T. nie tylko w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości oznaczonej jako działki ewid. [...], [...], [...], [...] obr. B. T. , lecz również w odniesieniu do części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. B. T. . Zgodnie z załączonymi do odwołania od w/w decyzji organu I -instancji, wypisem z rejestru gruntów oraz wyrysem z mapy ewidencyjnej, taka działka nie istnieje. Nieruchomość ta przestała istnieć w wyniku czynności geodezyjnych podejmowanych i zakończonych w poprzednim roku kalendarzowym zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości i wydzielenia z tej nieruchomości części stanowiącej współwłasność skarżącej, a oznaczonej jako aktualne działki ewid. [...] obr. B. T. , które wbrew twierdzeniom SKO nie stanowią jakiejkolwiek drogi wewnętrznej, stanowiąc integralną całość z przyległymi działkami stanowiącymi wyłączną własność skarżącej, tj. z działką ewid. [...] i [...]. Zarówno organ II -instancji, jak i organ I -instancji przed wydaniem zaskarżonych decyzji nie zweryfikowali stanu faktycznego i prawnego nieruchomości wynikającego chociażby z operatu ewidencji gruntów i budynków, nie pozyskując do akt sprawy dokumentów wskazujących na miarodajny na dzień wydania decyzji stan fatyczny i prawny nieruchomości, opierając się w tym względzie wyłącznie na dokumentach załączonych do złożonego podania oraz stanu ewidencyjnego nieruchomości na rok 2018. Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji data 30.01.2020 r., nie znajduje jakiegokolwiek odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności zaś brak w tym materiale jakiejkolwiek informacji ze Starostwa Powiatowego w Z. co do daty wykreślenia z ewidencji gruntów w/w działki [...] obr. B. T. i ujawnienia w tym operacie m. in. działki ewid[...] obr. B. T. . Oparcie się na nieaktualnym stanie ewidencyjnym, i posługiwanie się w zaskarżonej decyzji SKO nieistniejącym oznaczeniem nieruchomości stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 ust. 5 kpa. Z uwagi na fakt, że w operacie ewidencji gruntów i budynków brak jest działki ewid. [...] obr. B. T. , a zapisy decyzji organu I- instancji określają warunki zabudowy również do części działki ewid. [...] obr. B. T. przewidując w części jej obszaru, w tym również w części odpowiadającej w chwili obecnej stanowiącej współwłasność skarżącej działce ewid[...] obr. B. T. , budowę drogi dojazdowej, zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy B. T. pozostają niewykonalne i niewykonalność ta ma charakter trwały. Ani Gmina B. T. ani K. R. nie legitymują się bowiem jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym inny stan prawny niż wynikający z opracowania geodezyjnego stanowiącego podstawę wydzielenia m. in. działki ewid[...] obr. B. T. . Tym samy brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją przesłanki pozwalające na przywrócenie dawnej działki ewid. [...] obr. B. T. do treści operatu ewidencji gruntów. Skarżąca ponownie zarzuciła, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa - rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019r., póz. 393) użytek "dr" przypisany jest wyłącznie do terenów komunikacyjnych stanowiących "drogi" . Inne tereny komunikacyjne, zgodnie z w/w rozporządzenie winny posiadać użytek ewidencyjny oznaczony symbolem - "Ti", natomiast grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych -użytek "Tp". W ocenie skarżącej brak jest w chwili obecnej jakiegokolwiek aktu prawnego potwierdzającego zaliczenie dawnej działki ewid. [...] obr. B. T. do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych, a co za tym idzie brak jest podstaw do ujawnienia w operacie ewidencji gruntów użytku "dr" w odniesieniu do powstałej z podziału tejże nieruchomości, działki ewid. [...] obr. B. T. . Ponadto Gmina B. T. nie legitymuje się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym fakt posiadania prawa zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej dawną działkę ewid.[...] obr. B. T. , ani też potwierdzającym fakt wykonywania zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej dawną działkę ewid. [...] obr. B. T. . Dawna działka ewid. [...] obr. B. T. wbrew twierdzeniom wnioskodawcy nie stanowiła nigdy drogi wewnętrznej pozostającej w zarządzie Gminy B. T. i użytkowana była przez poszczególnych współwłaścicieli. W szczególności aktualna działka ewid. [...] obr. B. T. stanowi integralną całość ze stanowiącą wyłączną własność skarżącej działką ewid. [...] obr. B. T. i wykorzystywana jest jako działka rolna, pozostając od zawsze we władztwie poprzedników prawnych skarżącej oraz F. G.. Gmina B. T. nie wykonywała nigdy jakichkolwiek aktów władania w odniesieniu do działki ewid[...] obr. B. T. ani też na działce tej nigdy nie znajdowała się jakakolwiek urządzona droga wewnętrzna o parametrach zapewniających dostęp do drogi publicznej. Na chwilę obecną działka ewid. [...] obr. B. T. na granicy z działką ewid[...] obr. B. T. posiada wyłącznie szerokość 3 m, która to szerokość nie zapewnia swobodnego przejazdu pojazdów, w szczególności pojazdów ratunkowych i gaśniczych straży pożarnej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na fakt, że by czy to dawna działka ewid. [...] obr B. T. czy też aktualna działka ewid[...] obr. B. T. pozostawała w zarządzie Gminy B. T., jako nieruchomość zajętą pod drogę wewnętrzną. Z faktu, że w odniesieniu do dawnej działki ewid. [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków jako władający ujawniona była Gmina B. T., nie wynika automatycznie, że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie Gminy B. T.. Prawo zarządu nieruchomością musi znajdować swe potwierdzenie czy to w obowiązujących przepisach prawa czy też wynikać z wydanych przez organy administracji publicznej decyzji administracyjnych. Tym samym nawet w przypadku przyjęcia że dawna działka ewid. [...] obr. B. T. stanowiła drogę wewnętrzną, to zgodnie z w/w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych podmiotem właściwym do gospodarowania taką drogą wewnętrzną w zakresie budowy, remontu czy też utrzymania czy ochrony, są właściciele terenu, a co za tym idzie występujący z podaniem o ustalenia warunków zabudowy winien legitymować się przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokumentami potwierdzającymi uzgodnienia pochodzące od współwłaścicieli dawnej działki ewid. [...] obr. B. T. w zakresie prac związanych z budową w części tejże nieruchomości drogi i lokalizacji w jej obszarze poszczególnych elementów sieci przesyłowych.

Skarżąca podniosła, że w postępowaniu organy nie zapewniły udziały w postępowaniu F. G. współwłaścicielowi działek ewid. [...] obr. B. T. ,

Dalej skarżąca argumentowała, że żadna z nieruchomości sąsiednich względem działek ewid. [...], [...], [...], [...] obr. B. T. , dla których to działek przede wszystkim ustalane są warunki zabudowy, nie jest nieruchomością zabudowaną (dotyczy to po kolei: działek ewid. nr [...], [...], [...], [...]), dotyczy do również wszystkich działek ewidencyjnych wzdłuż działki ewid. nr [...] obr B. T. ), a co za tym idzie brak jest jakichkolwiek możliwości określenia w drodze decyzji wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga zauważenia, że choć nie wszystkie zarzuty skargi okazały się trafne, to zarzuty zasadne musiały doprowadzić do uchylenia decyzji. Z kolei, Sąd przedstawi nadto kwestie nie poruszone w skardze, które zostały wzięte pod uwagę z racji treści art. 134 p.p.s.a.

Rozpoczynając od tych ostatnich, przypomnieć należy, że uszczegółowieniem wymogów stawianych decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588 – dalej "Rozporządzenie"). Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, podstawą dla ustalenia parametrów jest analiza przeprowadzona na obszarze analizowanym. "Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, jasne i jednoznaczne oznaczenie niezbędnych cech i parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku zarówno co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2020 r., II SA/Kr 1134/19, LEX nr 2773872).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza nie jest osobnym dokumentem, ale załącznikiem nr 2 do decyzji Wójta Gminy B. T. /k.55 akt adm./. Jak należy wnioskować z treści akt, jej częścią zawierającą dane do analizy jest tabela zamieszczona na k. 52 akt. Tabela ta zawiera skróty literowe, które nie zostały przez analizatora wyjaśnione. Ponadto niektóre dane z tabeli nie zgadzają się z wynikami analizy. Tak jest choćby w przypadku średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, który w tabeli został wskazany jako 18,4 %, zaś w wynikach analizy jako 18,5 %. Różnica jest niewielka, ale wątpliwość budzi, na czym opierał się analizator ustalając średni wskaźnik, a w szczególności, czy na danych z tabeli. Wobec tego stwierdzić trzeba, że przedstawiona analiza zawiera niejednoznaczności i nieścisłości, które wymagają wyjaśnienia i poprawy.

Przystępując do oceny poszczególnych parametrów, rozpocząć należy od linii zabudowy ( § 4 Rozporządzenia). Co się tyczy linii zabudowy, pojęcie "obowiązująca linia zabudowy" użyte w § 4 Rozporządzenia wskazuje, że nie jest to linia nakazana, wzdłuż której muszą być zlokalizowane obiekty. Jest to linia, do której mogą być wznoszone budynki. Zasadą jest, że taka nieprzekraczalna linia wyznaczana jest od strony pasa drogowego. Należy przypuścić, że w niniejszej sprawie wyznaczona linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, gdyż tak została określona w decyzji. Jednak została wyznaczona w niezrozumiały sposób, bez odniesienia się do przepisów Rozporządzenia. Działka inwestycyjna leży w kolejnej linii zabudowy w odniesieniu do drogi publicznej, o ile przyjąć, że drogą publiczną jest droga krajowa nr [...]. Należy zatem rozważyć, czy w ogóle w okolicznościach niniejszej sprawy jest właściwym wyznaczanie linii zabudowy. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1389/17, LEX nr 2685283 , "W sytuacji kiedy planowana zabudowa nie przylega do pasa drogowego albo ma być realizowana w głębi działki zabudowanej już innymi budynkami racjonalnym jest ustalenie warunków zabudowy nawet gdy wymóg wyznaczenia linii zabudowy nie został spełniony. Nie dochodzi wówczas do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Należy podkreślić, że aby to było dopuszczalne muszą zaistnieć szczególne okoliczności uzasadniające takie odstąpienie". Należy zatem odnieść się do przepisów Rozporządzenia, a nadto ustalić, czy w niniejszej sprawie zaistniały takie okoliczności. Należy także wyjaśnić, dlaczego linia zabudowy nie dotyczy takich elementów budynku jak okapy i balkony.

W odniesieniu do parametrów powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej, które odwołują się do średnich ( § 5 i 6 Rozporządzenia), w ogólności wskazać trzeba, co następuje: "Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p" (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Rz 1213/19, LEX nr 2809328). Odstępstwa, jako wyjątki od zasady, powinny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym (tak wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., II OSK 1228/18, LEX nr 3034274).

Co do średniego wskaźnika powierzchni zabudowy, określono go na 18,4 % (tabela) oraz 18,5 % (wyniki analizy), natomiast wskaźnik dla planowanej zabudowy ustalono w granicach 15-19 %. Jakkolwiek różnica w stosunku do średniej jest niewielka, to jednak brak jakiegokolwiek uzasadnienia przekroczenia średniej.

Co się tyczy szerokości elewacji frontowej, określonej w decyzji w widełkach od 12 do 18 m, to średnia szerokość elewacji budynków usługowych, usługowo – mieszkaniowych oraz mieszkalno – usługowych została określona na 14 m. Wobec tego ponownie zarzucić należy brak uzasadnienia odejścia od średniej. Ponadto znowu zaistniała tutaj różnica w stosunku do tabeli, gdzie tę średnią ustalono na 13,9 m. Co więcej, jak wynika z zapisów wyników analizy, średnią tę ustalono dla wskazanych wyżej rodzajów budynków, z pominięciem zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej. Tymczasem oba rodzaje zabudowy występują na obszarze analizy, co wynika z treści analizy. Należy zatem najpierw obliczyć średnią dla całego obszaru, a ewentualnie w dalszej kolejności do porównań posiłkować się średnią obliczoną dla budynków podobnych do mającego być realizowanym (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2017 r., II OSK 1732/15, LEX nr 2341157). Tak czy inaczej, analiza musi w tym względzie ( jak i w pozostałych) zawierać pogłębione uzasadnienie.

Jak chodzi o parametry dachu (§ 7 i 8), z tabeli wynika, że w obszarze analizy średnia wysokość do okapu wynosi 4,5 m, natomiast średnia wysokość kalenicy 10,9 m ( w wynikach analizy - 11 m). § 7 ust. 1 Rozporządzenia wprowadza zasadę, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 3 tej samej jednostki redakcyjnej jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Natomiast ust. 4 stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, że pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1660/17, publ. Lex/el.). W analizie będącej podstawą ustaleń nie wskazano, które działki stanowią punkt odniesienia i jak kształtuje się na nich wysokość zabudowy. Z analizy nie wynika, aby wysokość ta przebiegała tworząc uskok, co zgodnie z ust. 3 uzasadniałoby odwołanie się do wartości średniej. Nie wiadomo, czym kierował się organ ustalając wysokość okapu na poziomie 3-4,5 m oraz wysokość kalenicy w granicach 11-13 m, ponieważ nie zostało to w żadnym stopniu wyjaśnione. Wątpliwości budzi zwłaszcza dopuszczenie wysokości kalenicy do poziomu 13 m, a zatem do wartości o 2 m wyższej niż wyliczona średnia.

Co się tyczy zawarcia w decyzji wymogu konieczności zachowania 14 m od środka cieku wodnego Potoku [...]o, to organ I instancji wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od wymogów Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 27 lutego 2012r. (DZ.Urz. Woj[...]), która zakazuje lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 25 m od brzegów rzek i innych cieków. Organ powołał się na odstępstwo przewidziane w uchwale m.in. w przypadku budowania nowych obiektów budowlanych na obszarach, co do których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie uchwały dopuszczają budowę nowych obiektów budowlanych w zakresie, w jakim budowa ta została jednoznacznie dopuszczona w tych aktach. Wobec tego organ powołał Studium gminy B. T., gdzie otulina Potoku [...] wynosić ma 20m. Organ wskazał, że wobec tego stanowi to odstępstwo od wskazanej w uchwale Sejmiku odległości 25 m od brzegu. Z niewyjaśnionych przyczyn jednakże odległość tę ustalił nie na 20 m, a na 14 m, ponadto nie od brzegu potoku, a od środka cieku. Kwestia ta musi zatem podlegać wyjaśnieniu. Nie jest też jasne, co oznacza wyznaczenie w decyzji linii rozgraniczającej teren do zabudowy z terenem otuliny cieku – Potoku [...] w odległości 7,5 m od środka cieku, a w szczególności, czy oznacza zmniejszenie otuliny do 7,5 m i jak to się ma do określenia wielkości otuliny w Studium.

Natomiast nie można się zgodzić z zarzutem skargi dotyczącym rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" użytym przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Od dawna bowiem utrwalone jest w orzecznictwie szerokie rozumienie tego pojęcia. Przykładem niech będzie reprezentatywne stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 9 października 2019 r. II OSK 2824/17, LEX nr 2742337: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się szerokie rozumienie działki sąsiedniej. Parametry nowej zabudowy oraz wyznaczenie kontynuacji dotychczasowej funkcji, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyznacza zabudowa na "działce sąsiedniej", co jednak nie oznacza, że chodzi wyłącznie o teren, który bezpośrednio graniczy z działką zabudowaną. Mając na względzie wykładnię funkcjonalną przywołanego wyżej przepisu, istotne dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka "dobrego sąsiedztwa", jest przede wszystkim tzw. sąsiedztwo urbanistyczne, a pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu (zob. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06; z 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06; z 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11; z 20 marca 2012 r., II OSK 10/11; z 2 grudnia 2008 r., II OSK 1516/07; wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych oraz internetowym systemie informacji prawnej LEX). W orzecznictwie wskazuje się również, że zarówno wykładnia systemowa art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa, która ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy i zmian sposobu użytkowania budynków na terenach, na których nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie pozwalają uznać, że jeżeli istniejąca na terenie analizowanym zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to oznacza to, że nowy obiekt może być tylko takim jak większość budynków w obszarze analizowanym, czy budynki położone najbliżej planowanej inwestycji. Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego wywodzonego z prawa własności, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy". W świetle powyższych rozważań zarzuty skargi co do tego, że nie skoncentrowano się tylko na działkach graniczących z inwestycyjną są bezpodstawne.

Przechodząc do oceny, w świetle postawionych zarzutów, spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. a więc kwestii, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, należy zreasumować stanowisko organów. Organ I instancji wskazał, że dostępność do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] przebiega przez drogę wewnętrzną - działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz przez drogę wewnętrzną dz.ew. nr [...]. Na tym etapie organ dysponował wypisem z rejestru gruntów, wedle którego działka nr [...] określona jako "dr" czyli droga, pozostawała w posiadaniu samoistnym Gminy B. T..

W odwołaniu od tej decyzji J. B. podniosła, że sytuacja się zmieniła i że działka nr [...] uległa podziałowi i w jej miejsce powstały m.in. działki nr [...], oznaczone jako "dr", których jest współwłaścicielką /k.6 akt odwoł./. Z załączonej do odwołania mapy ewidencyjnej /k.5/ wynika, że ponadto w miejsce działki nr [...] powstały działki nr [...], co do których kwestia władania nie została ustalona. Pomimo tej zmiany organ odwoławczy nie poczynił uaktualnienia decyzji, która zawiera przecież ustalenie warunków zabudowy także dla części działki nr [...]. W sytuacji, gdy oznaczenie działki objętej decyzją się zmieniło, organ winien dokonać uaktualnienia stanu prawnego.

Ponadto, co jeszcze istotniejsze, organ odwoławczy winien zweryfikować kwestie dostępu do drogi publicznej poprzez zgromadzenie koniecznych dokumentów oraz poczynienie na ich podstawie odpowiednich ustaleń. "(...)To w chwili rozstrzygania sprawy warunek dostępu do drogi publicznej musi zostać spełniony. Późniejsza zmiana w zakresie dostępu do drogi publicznej nie oznacza niewypełnienia warunku, pod jakim została wydana decyzja o warunkach zabudowy" (tak wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r., II OSK 990/18, LEX nr 2648430). Wobec tego trzeba zauważyć, że nie zgromadzono wypisów z rejestru gruntu co do działek [...] oraz ewentualnie innych, które zaistniały po podziale działki nr [...], a które znajdują się na odcinku począwszy od terenu inwestycji. Co więcej, w ogóle, ani w pierwszej ani w drugiej instancji nie zgromadzono wypisów z rejestru gruntów co do działek nr [...], [...], o których organ I instancji napisał, że stanowią drogę wewnętrzną łączącą działkę inwestycyjną z drogą publiczną. Na dzień dzisiejszy nie wiadomo, kto jest właścicielem bądź władającym tych działek i czy stanowią one drogę wewnętrzną. Takie działanie organu stanowiło naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. i ma wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dokonać ustaleń, jakie działki składają się na drogę dojazdową do drogi publicznej, czyją są własnością bądź w czyim są władaniu, oraz czy jest to droga wewnętrzna. Istotne jest w tym miejscu poczynienie z pomocą judykatury kilku uwag. Dokonując wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot dysponujący nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny zaś polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Przy tym powinien to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

"Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako także dostęp faktyczny, pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Podkreślić bowiem należy, iż na etapie ustalania warunków zabudowy istotne jest stwierdzenie wystąpienia przesłanek warunkujących możliwość przyszłej realizacji inwestycji. Jedną z nich jest właśnie stwierdzenie tego, czy działka przez którą planowane jest połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną, może w rzeczywistości być wykorzystywana w takim celu. Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, LEX nr 2431812). "Jeżeli na dzień złożenia wniosku o ustalenie warunków teren, na którym zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane, nie jest dostępny bezpośrednio do drogi publicznej, inwestor musi się wykazać prawem do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną czy choćby zgodą zarządcy tej drogi na to, że będzie w przyszłości stanowiła będzie drogę wewnętrzną do planowanej inwestycji, lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej - w tym ostatnim przypadku droga może być nie urządzona w sensie fizycznym, gdyż taką możliwość ustawodawca przewidział w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., tj. wystarczającym warunkiem jest istnienie służebność drogowej, jako prawa rzeczowego na nieruchomości a niekoniecznie na terenie objętym służebnością ma być urządzona (wybudowana) droga" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1162/18, LEX nr 2603840).

Reasumując powyższe w odniesieniu do niniejszej sprawy, dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Jednak potrzeba ustaleń, które wskażą, że rzeczywiście jest to droga wewnętrzna i że inwestor ma faktyczny i realny dostęp do drogi publicznej. Najczęściej (choć nie wyłącznie) okoliczność istnienia drogi wewnętrznej wynika z dokumentów takich jak wypis z rejestru gruntów, gdzie określa się użytek gruntu, zatem konieczne jest, jak to wyżej wskazano, zgromadzenie wszystkich rejestrów dotyczących działek określonych jako drogi wewnętrzne na użytek niniejszej sprawy. Trzeba jednakże wskazać, że w skardze skarżąca zaprzecza, jakoby działki nr [...] stanowiły jakąkolwiek drogę wewnętrzną, gdyż twierdzi, że stanowią one integralną całość z przyległymi działkami jej wyłącznej własności oraz że są wykorzystywane rolniczo. Oznacza to konieczność poczynienia pogłębionych ustaleń w tej kwestii.

Końcowo należy natomiast zauważyć, że zarzut skarżącej, o pominięciu jako strony F. G., współwłaściciela działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...], nie może odnieść skutku. Nawet bowiem przyjęcie, że wymieniony powinien być stroną postępowania, nie zmieni okoliczności, że zarzut ten podnosi skarżąca, a więc osoba inna niż ta, której prawa miały zostać naruszone. Tymczasem nie jest dopuszczalne, aby taki zarzut w postępowaniu sądowym powoływał inny podmiot niż ten, który został pominięty w postępowaniu ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2017r., II SA/Kr 1034/17, Lex nr 2415212, wyrok NSA z z 11 kwietnia 2017r, II OSK 2009/15, Lex nr 2340063).

Reasumując powyższe rozważania, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ mając na względzie udzielone wskazania, rozważy i uzasadni w sposób właściwy, opierając się na przepisach Rozporządzenia poszczególne parametry mające wskazać na realizację zasady dobrego sąsiedztwa, wyjaśni i uzasadni kwestie związane z odległością od istniejącego cieku wodnego oraz poczyni ustalenia w kwestii domniemanej drogi wewnętrznej w całym jej przebiegu do drogi publicznej.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.