Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3009/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1, art. 183 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 62, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 51, 50, 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 401/15 w sprawie ze skargi I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu solidarnie na rzecz I. N. i M. N. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 401/15 oddalił skargę I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

J. i J. T., na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, utrzymanej w mocy przez Wojewodę [...], wykonali budynek gospodarczy na działce nr [...] w [...], na granicy z działką nr [...], której właścicielami są K. i B. L. W dniu [...] 2013 r. inwestorzy zawiadomili nadzór budowlany o zakończeniu budowy a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia.

Po formalnym zakończeniu budowy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie decyzją z dnia [...] 2014 r. uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13.

Decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego przez J. T. i J. T. Organ stwierdził, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2014 r. organ ustalił, że na działce nr [...] wybudowano budynek gospodarczy ze wspólną ścianą z budynkiem położonym na sąsiedniej działce nr [...]. Oś symetrii ściany zewnętrznej pokrywa się z linią granicy obu tych działek. Wzniesiony obiekt stanowi więc budynek bliźniaczy z budynkiem gospodarczym na działce nr [...], przy czym oba obiekty nie są identyczne. Budynki te mają jednakową wysokość i długość, natomiast posiadają zmienione szerokości. Obiekt usytuowany jest w minimalnej odległości od granicy skarżących I. N. i M. N. (działka nr [...]) wynoszącej 304 cm. Ściana budynku od strony działki nr [...] jest ścianą pełną, bez otworów okiennych lub drzwiowych.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż dokonał oceny czy wykonane roboty budowlane i stan istniejący budowy narusza którykolwiek z przepisów Prawa budowlanego, w tym warunków techniczno-budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas pierwotnego rozpatrywania sprawy organ wydał decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...], nakładającą na J. i J. T. obowiązek: 1) sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...]; 2) uzbrojenia stalowymi prętami otworu w stropie budynku, ułożenia ich krzyżowo i nawiązania do istniejącego zbrojenia stropu; 3) wypełnienia otworu o wymiarach 143 x 90 cm betonem po uprzednim rozkuciu brzegów otworu w stropie budynku. Organ I instancji zaznaczył, że uchylając tę decyzję Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] wskazał na brak podstaw do badania zgodności budowy z projektem budowlanym, który został wyeliminowany z obrotu prawnego wraz z pozwoleniem na budowę. Według organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien skoncentrować się wyłącznie na ocenie, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z przepisami prawa, w tym w szczególności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz rozważeniu okoliczności, które skutkowały usunięciem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ I instancji podał, że poddał weryfikacji zapisy decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2006 r., w której zawarto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Przedstawiając treść tej decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Burmistrz Gminy [...] wyjaśnił, że zapis: "wysokość zabudowy – parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu" dopuszcza budowę parterowego budynku gospodarczego z poddaszem nieużytkowym. Mając na względzie powyższe organ I instancji stwierdził, że wzniesiony budynek gospodarczy jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczył przy tym, że także wymóg wysokości zabudowy, określonej w tej decyzji jako "parter, tj. max. 3,5 m od terenu do okapu dachu", został wypełniony, gdyż wysokość od poziomu terenu do okapu dachu wynosi 3,3 m, obiekt ma dwie kondygnacje naziemne, w tym poddasze nieużytkowe.

W opinii organu I instancji, ocena budowy w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), również nie wykazała naruszeń przepisów prawa. Wybudowany budynek jest odrębnym segmentem w zabudowie bliźniaczej, ze wspólną ścianą szczytową z budynkiem położonym na działce sąsiedniej nr [...]. Z uwagi na wykonanie wspólnej ściany w linii granicy działek [...] i [...], nie mają tu bezpośredniego odniesienia regulacje prawne zawarte w § 12 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 przywołanego wyżej rozporządzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił ponadto, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych. Zbudowanie w linii granicy działek ściany zewnętrznej dwóch odrębnych budynków, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa pożarowego, nie stoi w sprzeczności z żadnym przepisem techniczno-budowlanym.

Odnosząc się do wymagań odległościowych organ I instancji zauważył, że obiekt spełnia wymagania zawarte w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przedmiotowy budynek zlokalizowano ścianą bez otworów od granicy z sąsiednią działką nr [...] I. i M. N. w odległości odpowiednio 4,22 m i 3,04 m. Wskazując, że na działce nr [...] istnieje tzw. podcień, stanowiący integralną część budynku garażowego wzniesionego na działce nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że działka nr [...] jest działką zabudowaną i nie ma tu zastosowania § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ustanawiający odległość wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki. Organ podkreślił przy tym, że niezachowanie odległości, o której mowa w § 272 ust. 1 rozporządzenia, było powodem stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Biorąc pod uwagę dokonaną wyżej analizę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie ma podstaw do wdrożenia procedury naprawczej z art. 51 Prawa budowlanego i na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne ze względu na bezprzedmiotowość dalszego jego prowadzenia.

I. N. i M. N. odwołali się od ww. decyzji.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie proces budowlany nie był prowadzony w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jednak okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe po zakończeniu inwestycji, spowodowały konieczność prawnego rozstrzygnięcia skutków zdarzenia prawnego jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o procedurę uregulowaną w art. 51 Prawa budowlanego.

Oceniając zgodność ww. przedsięwzięcia z decyzją Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również stwierdził brak naruszeń przepisów prawa, a ponadto ustalił, że przedmiotowa budowa nie narusza wymagań przeciwpożarowych. W takich okolicznościach brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję I. N. i M. N. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 105 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 7 in media w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – poprzez nieprawidłowe ustalenia i ocenę dowodów:

- w zakresie przyjętej, ewentualnej odrębności budynku inwestorów J. T. i J. T. położonego na działce nr [...] od budynku K. L. i B. L. położonego na działce nr [...];

- w zakresie uznania, że poddasze obiektu inwestorów J. T. i J. T. jest nieużytkowe (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe);

3) art. 62 K.p.a. – poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych na działkach: nr [...] (J. T. i J. T.) oraz nr [...] (K. L. i B. L.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 401/15 oddalającego skargę stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że przypadek wybudowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego ważność skutecznie zakwestionowano, nie jest samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) i w takim wypadku może mieć zastosowanie art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego. Celem postępowania przewidzianego w art. 51 jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub – jak w tej sprawie – już wykonane roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej.

Prowadząc postępowanie w omówionym wyżej trybie organy nadzoru budowlanego obu instancji ustaliły, że przedmiotowy budynek zrealizowano zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i wydanymi na jej podstawie przepisami techniczno-budowlanymi, a także z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w szczególności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Roboty budowlane wykonano poprawnie, zgodnie z prawidłami sztuki budowlanej, przy czym prowadzono je pod nadzorem ustanowionego kierownika budowy.

W świetle art. 105 § 1 K.p.a., zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są prawidłowe i nie ma podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących, organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo oceniły, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, a zatem postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe.

Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut skarżących dotyczący niepołączenia postępowań administracyjnych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych na działkach nr [...] i [...]. W obu sprawach były wydane odrębne pozwolenia na budowę i odrębne decyzje o warunkach zabudowy, a inwestycje były realizowane na dwóch różnych działkach budowlanych i przez różnych inwestorów. Sąd zauważył, że sprawa budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...] była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14 oddalił skargę I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...].

Co do zarzutu braku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego Sąd wyjaśnił, że konieczność taka zachodzi w sytuacji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W odniesieniu do tego zarzutu Sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 702/14, który zapadł w sprawie ze skargi I. N. i M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. W wyroku tym Sąd wywiódł, że w postępowaniu naprawczym nie można posługiwać się ogólnymi formułami rozumienia poszczególnych regulacji art. 51 ustawy Prawo budowlane, ale należy odnosić konkretne jego postanowienia do okoliczności faktycznych istniejących w rozpoznawanej sprawie. Nie można też wykluczyć takiej sytuacji, że w przypadku zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, wyeliminowanym z obrotu prawnego po zakończeniu inwestycji, organ prowadzący postępowanie naprawcze nie będzie wymagał od inwestora żadnych czynności dla uzyskania stanu zgodnego z prawem, bowiem taki stan bezkolizyjny zostanie w toku postępowania stwierdzony. Sąd przyjmując taką ocenę podzielił pogląd prezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygnaturach II OSK 687/12 i II OSK 2286/12 (wyroki odpowiednio z dnia 26 lipca 2013 r. i z dnia 25 lutego 2014 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył przy tym, że w akceptującej powyższe wyroki glosie dodatkowo stwierdzono, że usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie pozbawia inwestycji oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji. Projekt budowlany, nawet jeżeli utracił moc rozstrzygnięcia administracyjnego, nadaną mu decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, nie stał się tylko z tej przyczyny dokumentem nielegalnym. Jest nadal dowodem w sprawie dotyczącej postępowania naprawczego. Organ nadzoru budowlanego dysponując takim dowodem potwierdzonym protokolarnym stwierdzeniem o budowie zgodnie z tym projektem i bez naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jak też przepisów odrębnych, może wydać stosowne rozstrzygnięcie. Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że konieczne jest dalsze procedowanie naprawcze, przykładowo, domagania się przez organ nadzoru budowlanego od inwestora kolejnych dokumentów, takich jak "projektów zamiennych", "projektów dodatkowych" lub też dokumentacji powykonawczej.

Za nietrafne Sąd uznał również stanowisko wyrażone w skardze, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe, bowiem "naruszony został słuszny interes skarżących, przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie można mówić o interesie właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestorów do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją, a jedynie – co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy – o konieczności zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

I. N. i M. N., działając poprzez pełnomocnika, wnieśli od ww. wyroku skargę kasacyjną i wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm.), dalej określanej "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na liczne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia:

1) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenia i ocenę dowodów:

- w zakresie przyjętej, ewentualnej odrębności budynku inwestorów J. T. i J. T. położonego na działce nr [...] od budynku K. L. i B. L. położonego na działce nr [...],

- że poddasze obiektu inwestorów J. T. i J. T. jest nieużytkowe (pomimo przesłanek wskazujących, że poddasze jest użytkowe);

3) art. 62 K.p.a. poprzez brak połączenia do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych na działkach: nr [...] w [...] (J. T. i J. T.) oraz nr [...] w [...] (K. L. i B. L.).

Nadto, skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wnieśli o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą zawisłą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 1289/15, albowiem oba postępowania pozostają ze sobą w związku, tj. podobny jest stan faktyczny sprawy administracyjnej, rozstrzygane są podobne zagadnienia prawne oraz stronami i uczestnikami postępowania są te same podmioty.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strony podniosły, że wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy. Jego zasadniczą wadliwością jest akceptacja, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Usankcjonowanie przez Sąd Wojewódzki istotnych naruszeń prawa przez organy lokalnej administracji godzi w fundamenty praworządności i równości wobec prawa.

Zdaniem skarżący kasacyjnie, stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę powoduje, że akt taki został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex-tunc). W takim zakresie traci moc również zatwierdzona tą decyzją część dokumentacji budowy w postaci projektu budowlanego, którą właściciel lub zarządca obiektu budowlanego powinien przechowywać przez okres istnienia obiektu budowlanego (art. 63 ust. 1 ustawy). Fakt ten wskazuje, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. O ile bowiem konieczność wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego można wyeliminować (powstały budynek można zalegalizować, wedle wyników przeprowadzonego dotychczas postępowania), to z pewnością brak projektu budowlanego nakazywałby w sprawie nałożyć na inwestorów przynajmniej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, co konieczne byłoby do zrealizowania obowiązku z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego. W chwili obecnej nie można zwłaszcza odwoływać się do projektu, który został zatwierdzony w uchylonym pozwoleniu na budowę. W sensie prawnym projekt taki nie istnieje.

Po wtóre, w przypadku zrealizowania całości inwestycji po uchyleniu pozwolenia na budowę powstaje dla inwestorów sytuacja braku możliwości przystąpienia do użytkowania powstałego obiektu. Powyższe przekonuje, że pozytywna decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest w niniejszej sprawie koniecznością. Prawidłowość powyższego stanowiska znalazła swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 687/12, odnoszącym się do robót zrealizowanych przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, stwierdził, że "Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może polegać również na tym, że po zakończeniu budowy, jeżeli wyeliminowano pozwolenie na budowę i zatwierdzony projekt budowlany, sporządzony zostanie projekt budowlany zamienny z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych. Chodzi bowiem o to, że po zakończeniu budowy, właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma obowiązek przechowywać dokumentację obiektu, która obejmuj pozwolenie na budowę wraz z projektem budowlanym (...)". Tak samo, jednak co do realizacji obiektu budowlanego przed uchyleniem pozwolenia na budowę wyrokiem sądowym, orzekł NSA w wyroku z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2286/12.

Skarżący kasacyjnie zwrócili uwagę, że organ odwoławczy w zasadzie nie ustosunkował się do powyższej argumentacji, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, które zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych. W żadnym z wymienionych przypadków sądy nie miały do czynienia z "wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu", a zatem "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawo budowlane (z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę).

Według skarżących kasacyjnie, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uchylić decyzję organu powiatowego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania (w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a.).

Zdaniem skarżących kasacyjnie, w sprawie należało również orzec o obowiązku doprowadzenia powstałego budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie określnych robót budowlanych.

Według skarżących, organy i Sąd Wojewódzki niedostatecznie rozważyły kwestie samodzielności lub odrębności obu inwestycji. Przedmiotem postępowania objąć należało pewien stan faktyczny - wspólnie wykonane przez Państwa L. oraz Państwa T. roboty budowlane wykonane po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] w [...]. Naruszenie obowiązującego inwestorów pozwolenia na budowę nie musi wszak być rozpatrywane jedynie w granicach przestrzennych jednej działki budowlanej, lecz w zakresie faktycznie wykonanych robót budowlanych po obu stronach granicy.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do oceny prawidłowości usytuowania kwestionowanej inwestycji względem przepisów techniczno-budowlanych, a zatem do meritum tego, czy postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe.

Przyjmując odrębność analizowanych budynków należy stwierdzić wadliwość usytuowania obiektu Państwa T. względem przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie bowiem z zasadą ogólną, wyrażoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną przynajmniej w odległości 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Warunek ten nie został spełniony dla budynku K. i B. L. wobec sąsiedniej działki nr [...] J. i J. T. Nie zachodzą też żadne z przesłanek określonych § 12 ust. 2 lub 3 rozporządzenia, które pozwałaby zbliżyć powstałą inwestycję do tej granicy.

Przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy dopuszcza się, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyraźnie zatem przepis ten uzależnia takie położenie obiektu od postanowień decyzji o warunkach zabudowy, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006 r. w zakresie usytuowania planowanego obiektu wyraźnie odsyła do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dodać należy, że przepis § 12 rozporządzenia miał inne brzmienie w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy niż obecnie. Nie przewidywał bowiem - tak jak dzisiaj w brzmieniu § 12 ust. 2 - możliwości zbliżenia się do granicy działki sąsiedniej na podstawie postanowień decyzji o warunkach zabudowy. To jednak nie powoduje, że inwestorzy chcąc dzisiaj zbliżyć się do granicy z działką nr [...] mogą legitymować się decyzją, która takiej lokalizacji wprost nie przewiduje.

Nie zachodzi także druga, mogąca wchodzić w grę przesłanka budowy przy granicy zawarta w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Pomimo formalnej zgodności powstałego obiektu z tym przepisem, nie jest możliwe jego zastosowanie z uwagi na pryncypia płynące z art. 6 i art. 8 K.p.a. Zaakceptowanie lokalizacji powstałego obiektu w granicy działki na podstawie ww. przepisu prowadziłoby do wątpliwych skutków z punktu widzenia praworządności (art. 6 K.p.a.) i zaufania do organów władzy (art. 8 K.p.a.). Prowadzenie osobnych postępowaniach oraz wcześniejsze zakończenie jednego z nich (dotyczącego inwestycji K. i B. L.), umożliwiałoby zalegalizowanie budynku J. i J. T. Skarżący kasacyjnie przypomnieli, ze usytuowanie budynku K. i B. L. przy granicy z działką J. i J. T. zostało zakwestionowane w trakcie jego budowy przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13. Inwestycja, której sprzeczność lokalizacji została potwierdzona wyrokiem sądowym, nie może zatem legalizować innej, tak samo wadliwie usytuowanej inwestycji. Z całkowitego braku wskazania podstawy usytuowania budynku inwestorów w decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a także w zaskarżonym wyroku wynika, że organ oraz Sąd uznają, że budynek można zlokalizować na działce z pominięciem przepisów techniczno-budowlanych, z powołaniem się na okoliczności faktyczne, tj. że w okolicy wzniesiono szereg budynków o charakterze bliźniaczym.

Wadliwość decyzji a tym samym akceptującego ją wyroku Sądu najdobitniej podkreśla jednak to, że przeczy się wcześniejszemu stanowisku wyrażonemu przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13 oraz w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. Skoro uznanie przez te organy, że lokalizacja budynku na działce nie ma oparcia w przepisach prawa, co było powodem unieważnienia pozwolenia na budowę, to zmiana tej oceny jest jawnym zaprzeczeniem praworządności.

Zakładając odrębność budynków K. i B. L. oraz J. i J. T., organy odwołały się do treści § 210 rozporządzenia. Wedle tego przepisu, części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Przepis ten pozwala definiować odrębność budynków dla potrzeb i wedle kryteriów działu VI rozporządzenia. Oznacza to, mając na uwadze systemowe odniesienie tego przepisu, że dopuszczalne jest traktowanie obu powstałych inwestycji na gruncie pozostałych przepisów techniczno-budowlanych, jako jednego budynku gospodarczego. Definicja z § 210 rozporządzenia wyraźnie zresztą w swojej hipotezie stanowi o "częściach budynku", co oznacza, że wyłącznie dla potrzeb oceny spełnienia wymagań przeciwpożarowych, jeden budynek może zostać podzielony na części, które będą uznawane za odrębne budynki.

Na gruncie faktycznym można uznawać, że mamy do czynienia z jednym budynkiem gospodarczym, położonym po obu stronach granicy. Pod względem konstrukcyjnym występuje bowiem wiele wspólności. Wymienić tu trzeba wspólną połać i więźbę dachową oraz wspólną ścianę na granicy dwóch działek (posadowioną na wspólnych fundamentach), co zresztą wynika z pierwotnego projektu budowlanego J. i J. T. i K. i B L. (projekty zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę, które zostały - odpowiednio - unieważnione lub uchylone). Podnoszone przez organy kwestie "zabudowy bliźniaczej" i "samodzielności konstrukcyjnej" odnoszą się do pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.), a z takim nie mamy do czynienia w sprawie.

W opinii skarżących kasacyjnie, w sprawie dotyczącej inwestycji J. i J. T. oraz K. i B. L. względy ekonomii procesowej nakazywałyby prowadzenie wspólnego postępowania naprawczego na podstawie art. 62 K.p.a. Zarzut naruszenia tego przepisu przez organy należy uznać zatem za uzasadniony. Podkreślić bowiem należy, że dawne, nieobowiązujące decyzje o pozwoleniu na budowę nie mogą wyznaczać przedmiotu postępowania naprawczego (w sensie jego ograniczenia do terenu jednej działki, bez względu na zakres faktycznie wykonanych robót budowlanych). Przedmiotem postępowania objąć należy pewien stan faktyczny - wspólnie wykonane przez K. i B. L. oraz J. i J. T. roboty budowlane polegające na budowie po obu stronach granicy działek nr [...] i [...] w [...]. W takim ujęciu zachodzi pełna tożsamość podmiotowa i przedmiotowa obu spraw.

Organy nie wyjaśniły w wydanych w sprawie decyzjach istotnego faktu dotyczącego zgodności budynku J. i J. T. (zakładając jego odrębność) z wydanymi warunkami zabudowy (naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.). Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tym elementem stanu faktycznego, a był on istotny w kontekście rozważanej bezprzedmiotowości postępowania. Otóż, wedle decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2006 r., zabudowa gospodarcza powinna być parterowa, z ewentualnym nieużytkowym poddaszem. Parametry tej części powstałego obiektu, zmierzone w trakcie oględzin w dniu [...] 2014 r., przekonują, że spełnione są wymogi wysokościowe dla pomieszczeń przeznaczonych na czasowy pobyt ludzie (§ 72 rozporządzenia) albo dla pomieszczeń gospodarczych lub technicznych (§ 97 ust. 1 rozporządzenia). Tym samym należy uznać, że poddasze jest w istocie użytkowe, jako że wysokość pozwalająca na pobyt ludzi wyraźnie skutkuje możliwością jego użytkowania. Z braku stałych schodów nie można wywodzić, że poddasze nie będzie użytkowe.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w przeprowadzonej wykładni przepisu art. 105 § 1 K.p.a. do art. 7 in fine K.p.a., nakazującego w procesie stosowania prawa uwzględniać interes społeczny i interes obywatela. Skutkiem wydanych decyzji jest uwzględnienie "interesu społecznego" w postaci usankcjonowania błędów organów administracji w [...] (zwłaszcza Starosty) i "słusznego" interesu stron J. i J. T. poprzez zalegalizowanie powstałej bezprawnie inwestycji. Takie implikacje zapadłego orzeczenia przeczą jakiejkolwiek sprawiedliwości lub słuszności interesów. Petryfikacja naruszeń prawa dokonana przez organ odwoławczy i Sąd Administracyjny we Wrocławiu ewidentnie nie leży w interesie społecznym, jako że utrwala niską jakość pracy administracji w [...]. Przekaz do lokalnej władzy idzie bowiem jasny, naruszenia prawa mogą szczęśliwie zyskać ochronę lub zostać naprawione w instancji odwoławczej przez organ nadzoru budowlanego przy pełniej akceptacji sądu administracyjnego. Uchylone zostaje także ryzyko ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej za wadliwe działania organów.

Uprzywilejowywanie w zaskarżonym wyroku naruszenia prawa dokonane przez organy i inwestorów stawia tych ostatnich w sytuacji nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Otóż zmuszeni oni byli, decyzjami tych samych organów (PINB i DWINB), do wykonania na swojej działce o nr [...] przebudowy istniejącego garażu, wybudowanego z naruszeniem uzyskanego wiele lat wcześniej pozwolenia.

Ponadto, został naruszony słuszny interes skarżących przejawiający się w ich sąsiedzkim prawie do współdecydowania o zagospodarowaniu terenu graniczącego z ich posesją. Skarżący kasacyjnie wskazali, że ochrona ich interesów jest bezwładna, tj. polega na tym, aby sąsiedni teren został zagospodarowania zgodnie z prawem (przepisami technicznymi i warunkami zabudowy). W tym zakresie skarżący odwołali się do wyroków WSA we Wrocławiu z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 761/13, WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1740/13, WSA w Opolu z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Op 181/13 oraz stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt Kp 7/09 podkreślił, że przeprowadzenie rzetelnego postępowania, w którym organ administracji może zapoznać się ze stanowiskami wszystkich podmiotów zainteresowanych inwestycją, jest gwarancją zapewnienia ładu urbanistycznego i poszanowania prawa własności sąsiednich nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Wśród naruszenia przepisów procesowych Sądowi I instancji zarzucono brak uwzględnienia podnoszonego w skardze uchybienia polegającego na braku połączenia, w trybie art. 62 K.p.a., do wspólnego rozpoznania spraw dotyczących budynku lub budynków wybudowanych w [...] na działkach nr [...] (J. T. i J. T. oraz nr [...] (K. L. i B. L.).

Zgodnie z art. 62 K.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że przepis art. 62 K.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki:

1) istnieje wielość spraw administracyjnych;

2) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej;

3) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej

(por. A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 6, Warszawa 2016 r., s.398).

Nie ulega wątpliwości, że sprawy dotyczące wybudowania przez J. T. i J. T. budynku na działce nr [...] oraz przez K. L. i B. L. budynku na działce nr [...], prowadzone były w odrębnych postępowaniach, począwszy od uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i w odrębnych postępowaniach mających na celu zbadanie zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W tych ostatnich postępowaniach właściwym był ten sam organ administracji publicznej. Jednak okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne ich realizacji a następnie legalizacji obu obiektów były odmienne. Prawa i obowiązki w każdej z tych spraw nie wynikają z tego samego stanu faktycznego, dotyczą możliwości sprawdzenia zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych na każdej z ww. działek, a ich efektem są odrębne i odmienne obiekty budowlane.

Ze względu na kwestionowanie w skardze kasacyjnej prawidłowości zakwalifikowania wykonanych budynków jako odrębnych obiektów budowlanych, celowym jest zwrócenie uwagi, że stan odrębności zrealizowanych budynków gospodarczych został już przesądzony na etapie kontrolowania decyzji wydanych w przedmiocie pozwoleń na budowę, co do których orzekały:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 105/13 w sprawie dot. obiektu K. L. i B. L.,

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13 w sprawie dot. obiektu wybudowanego przez J. T. i J. T.

W żadnym z tych postępowań w ramach dokonywanej kontroli legalności wydanych decyzji w sprawach udzielenia pozwoleń na budowę Sądy Wojewódzkie, dysponując decyzjami o warunkach zabudowy jak i zatwierdzonymi decyzjami projektami budowlanymi, nie zakwestionowały zakwalifikowania obiektów usytuowanych na działkach nr [...] i [...] jako odrębnych budynków gospodarczych. Nie nakazały traktowania ich jako jednego obiektu lokalizowanego po obu granicach ww. działek, co skutkowałoby koniecznością objęcia spraw jednym postępowaniem.

Co istotne, nie jest okolicznością sporną w niniejszej sprawie, że oba budynki zostały zrealizowane zgodnie z pierwotnymi pozwoleniami na budowę i według dołączonych doń projektów budowlanych, przewidujących m.in. budowę wspólnej ściany posadowionej na fundamencie wykonanym na granicy działek. Mając na względzie zasadę wynikającą z art. 153 p.p.s.a. - związania sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceną prawną wyrażoną w ww. prawomocnych wyrokach Sądów Wojewódzkich w zakresie odnoszącym się do prawnej kwalifikacji obu budynków gospodarczych jako odrębnych obiektów budowlanych, próba podważenia trafności wyrażonego w tych wyrokach stanowiska jest spóźniona i niedopuszczalna. Skoro budynek gospodarczy wybudowany przez J. T. i J. T. zgodnie z projektem budowlanym został uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako obiekt samodzielny, to tożsamo musi być traktowany również w niniejszym postępowaniu naprawczym. Z tych względów zarzut nienależytego wyjaśnienia kwestii odrębności obu budynków na działkach nr [...] i nr [...] okazał się nieusprawiedliwiony. Konsekwencją tego jest uznanie jako chybionych rozważań zamieszczonych w tej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, która została poświęcona konieczności przeprowadzenia robót dostosowawczych w ramach założenia, że oba budynki gospodarcze traktowane są jako jeden obiekt budowlany.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z przyjęciem bezprzedmiotowości postępowania naprawczego pomimo konieczności nałożenia obowiązków wykonania robót budowlanych doprowadzających powstały obiekt do stanu zgodnego z prawem i sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy wyjaśnić, że zrealizowanie obiektu budowlanego przed wyeliminowaniem z obrotu prawnego pozwolenia na jego budowę rodzi sytuację, która prawnie nie została jednoznacznie uregulowana przez ustawodawcę w przepisach Prawa budowlanego. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że w takim przypadku inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej, zaś po usunięciu z obrotu prawnego pozwolenia na budowę należy przeprowadzić postępowanie naprawcze lecz nie w trybie art. 48 ust. 1, a w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. A. Gliniecki "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2014 r., s. 692, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 5690/11, wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1009/11).

Trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że w ramach postępowania legalizacyjnego istnieje również możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Zdaniem Sądu, zależy to jednak od okoliczności konkretnej sprawy. W przypadku, gdy wyeliminowano z obrotu prawnego pozwolenie na budowę i ustalono, że w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę wykonano roboty budowlane w części z odstępstwem od projektu budowlanego dla danej inwestycji, uzasadnione wydaje się żądanie od inwestora przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Może to nastąpić w ramach odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ten sposób można bowiem doprowadzić do powstania projektu budowlanego zamiennego, którego pozytywna weryfikacja umożliwi jego zatwierdzenie i zakończenie postępowania naprawczego. Na celowość odpowiedniego zastosowania w takich przypadkach art. 51 ust. 1 pkt 3, czy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, w zależności od okoliczności sprawy, zwrócił uwagę m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 687/12.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym przed ostatecznym wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, nie ma racjonalnych podstaw żądania od inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Sąd nie podziela bowiem opinii skarżących kasacyjnie, jakoby stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzić miałoby do uznania, że projekt budowlany stał się dokumentem nieistniejącym w sensie prawnym. Projekt budowlany, który podlega zatwierdzeniu w ramach udzielenia pozwolenia na budowę, zawierając dokumentację projektową, nawet wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji go zatwierdzającej, nie traci swej wartości dowodowej i nie staje się z tej przyczyny dokumentem nielegalnym, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji odwołując się w tym zakresie do przekonującej glosy A. Plucińskiej-Filipowicz do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2286/12. Odmiennym zagadnieniem jest ocena przydatności takiego projektu budowlanego w ramach procedury naprawczej. Projekt budowlany może być dowodem wybudowania obiektu niezgodnie z jego założeniami. Natomiast w sytuacji zrealizowania obiektu zgodnie z projektem budowlanym, tak jak w niniejszej sprawie, dokument taki wraz z decyzją kończącą pozytywnie procedurę legalizacyjną pod kątem spełniania przez obiekt wymogu zgodności z prawem, nadal może pełnić rolę dokumentacji budowy i dokumentacji obiektu budowlanego.

Prawidłowo uznał zatem Sąd I instancji, że w realiach tej sprawy nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego nie znajdowało uzasadnienia.

W pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenie art. 7 in media w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegający na nieprawidłowym ustaleniu i ocenie dowodów w zakresie uznania, że poddasze obiektu J. T. i J. T. jest nieużytkowe. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tym elementem stanu faktycznego, a był on istotny w kontekście rozważanej bezprzedmiotowości postępowania i zgodności z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] 2006 r. o warunkach zabudowy.

Wśród argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. skarżący kasacyjnie wskazali również na konieczność nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót dostosowujących obiekt do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących kasacyjnie, obiekt został usytuowany niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz niezgodnie z decyzją z dnia [...] 2006 r. o warunkach zabudowy. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle nie odniósł się do oceny prawidłowości usytuowania kwestionowanej inwestycji względem przepisów techniczno-budowlanych, a zatem do meritum tego, czy postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione zarzuty, które w istocie sprowadzają się do uchybienia przez Sąd Wojewódzki postanowieniom art. 141 § 1 p.p.s.a., zasługują na uwzględnienie.

W ugruntowanym orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie skrupulatnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Uzasadnienie musi zawierać gruntowną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w aspekcie zarzutów skargi oraz jednoznaczne wyjaśnienie zajętego odnośnie materiału dowodowego stanowiska sądu, z powołaniem się na konkretne przepisy - w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I FSK 312/15, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2736/14).

Oceniając według tych kryteriów prawidłowość zaskarżonego wyroku stwierdzić należy, że Sąd I instancji w ogóle nie wskazał w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżących odnośnie uznania jako użytkowego poddasza budynku gospodarczego J. T. i J. T. Okoliczność ta mogła determinować wynik kontroli zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie zważywszy na wymogi stawiane inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006 r.

Lektura uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego prowadzi do konstatacji, że również w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi zrealizowanego przedsięwzięcia nie jest możliwe poddanie merytorycznej weryfikacji stanowiska Sądu I instancji. Sąd Wojewódzki, poza przedstawieniem stanowiska organów w tej kwestii i ogólnym stwierdzeniem, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, nie przedstawił rozważań dotyczących zgodności z prawemu usytuowanego budynku gospodarczego, w szczególności w kontekście spornej w sprawie kwestii zastosowania § 12 rozporządzenia. Ocena trafności uznania przez organy postępowania jako bezprzedmiotowego i wydania decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., koniecznym czyniła wyjaśnienie zgodności wybudowanego obiektu z przepisami prawa. Do stanu zgodności z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego – Prawa budowlanego należy zaliczyć zgodność wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodność z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można wykluczyć, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego może oceniać wykonane roboty budowlane pod katem zgodności z miejscowy planem lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, chociaż brak tu podobnych przepisów jak w art. 48 ust. 2, ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 534/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2477/10; A. Gliniecki, "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2014 r., s. 683)

Sąd I instancji nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku własnej analizy sprawy pod tym kątem. Tymczasem ocena taka mogła mieć istotny wpływ na wynik kontroli zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. W zasadzie najistotniejsza kwestia lokalizacji obiektu budowlanego, zupełnie pominięta w rozważaniach Sądu, była i nadal pozostaje osią sporu w niniejszej sprawie i była przyczyną wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w dniu 11 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/13. Skoro Sąd I instancji okoliczności tych nie uwzględnił przy formułowaniu własnej oceny prawidłowości wydania zaskarżonej decyzji, to naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien wskazać w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia, czy jest możliwe uznanie wykonanych robót budowlanych za zgodnych z przepisami prawa, w tym zgodności zrealizowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno-budowlanymi regulującymi zasady lokalizowania obiektów budowlanych na granicy i w wymaganych odległościach od innych, istniejących zgodnie z prawem obiektów budowlanych. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.