Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1929/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2968/13 w sprawie ze skargi W. Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzania do obrotu handlowego zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 600 (sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 11 marca 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2968/13) oddalił skargę "W." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w R. w dniach [...] stycznia 2013 r. przeprowadzili kontrolę w sklepie Delikatesy A. w Ł.. W trakcie kontroli pobrano do badań laboratoryjnych próbkę liczącą 6 sztuk z partii wielkości 65 sztuki, produktu o nazwie "masło ekstra, zawartość tłuszczu 82%, masa netto 200g" z datą minimalnej trwałości 15.02 i nr partii produkcyjnej 180, oznaczonego nazwą producenta M. Sp. o.o., z siedzibą w G..

Wyniki kontroli zawarto w protokole z [...] stycznia 2013 r., a pobranie próbki w protokole Nr [...] z [...] stycznia 2013 r.

Z tej samej partii i w tej samej ilości pobrano, zabezpieczono i przekazano kontrolowanemu w celu przechowania, dodatkową próbkę kontrolną, co udokumentowano w protokole pobrania próbki kontrolnej Nr [...] z [...] stycznia 2013 r.

Badania wykonane przez Laboratorium Kontrolno-Analityczne Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w O., w zakresie cech organoleptycznych i fizyczno-chemicznych wykazały, że masło nie odpowiadało wymaganiom zawartym w zał. XII i XV Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizacją rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych (Dz. Urz. L 299 z 16.11.2007, s. 1 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), z uwagi na obecność tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym (stwierdzono 65% tłuszczu obcego), zawyżoną zawartość wody (w granicach od 23,7 do 23,8%, zamiast wymaganych nie więcej niż 16%). Stwierdzono także niezgodną z deklaracją producenta oraz rozporządzeniem Komisji (WE) nr 445/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. ustanawiającym niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy dla tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 w sprawie ochrony nazw stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi (Dz. Urz. L 106 z 24.04.2007 r., str. 24), niższą zawartość tłuszczu (stwierdzono średnio 74%, zamiast 82% ± 1%). Ponadto stwierdzono niewłaściwe cechy organoleptyczne (wygląd: masło dwubarwne, nakrapiane, marmurkowe; konsystencja: krucha, rozpadająca się, niejednolita; smak/aromat: obcy, nieczysty). Wyniki te udokumentowano w sprawozdaniu z badań nr [...] z [...] lutego 2013 r.

Pismem z [...] lutego 2013 r. skarżącą poinformowano o wynikach badań laboratoryjnych masła oraz o prawie do przebadania próbki kontrolnej. Strona nie złożyła wniosku o przebadanie tej próbki.

Następnie pismem z [...] marca 2013 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast spółka w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. poinformowała, że nie miała wpływu na jakość produktu wprowadzonego do obrotu przez producenta i dochowała należytej staranności, dlatego nie można jej przypisać winy. Podnosiła też, że nie ma możliwości każdorazowego zweryfikowania składu wszystkich zakupywanych przez siebie produktów, ponieważ nie jest producentem.

Producent masła ekstra (M. Sp. z o. o.) w piśmie z [...] kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że produkt został wyprodukowany przy zastosowaniu ścisłej kontroli nad jakością handlową, począwszy od surowca aż do produktu gotowego. Wobec tego wystąpienie w kontrolowanym produkcie wyższej zawartości wody, steroli pochodzenia roślinnego, jak i wad organoleptycznych jest praktycznie niemożliwe. Z tego powodu też producent zakwestionował badania wykonane przez Laboratorium w O..

[...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w R. decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...], wymierzył skarżącej kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, za wprowadzenie do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego.

Organ pierwszej instancji uznał, że niezgodności wykazane w kontroli są bezsprzeczne i w istotny sposób naruszają interesy konsumentów. Oznakowanie produktu wprowadzało w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy i składu. W związku z tym, organ wymierzył karę pieniężną na postawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2005 r., Nr 187, poz. 1577 ze zm. – dalej: ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych), z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w art. 40a ust. 5 tej ustawy.

Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że nie jest ona producentem zafałszowanego produktu, więc nie może ponosić odpowiedzialności za działanie producenta, organ wskazał, że stroną jest wprowadzający do obrotu towar zafałszowany, u którego nieprawidłowość została wykryta. W świetle art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w grę wchodzi odpowiedzialność o charakterze obiektywnym.

Nawiązując natomiast do wniosku dowodowego w przedmiocie przedłożenia przez organ do akt dokumentów zaświadczających o dochowaniu wymagań wynikających z normy PN-EN ISO 707, organ wskazał, że sposób przechowywania masła nie ma wpływu na zmniejszenie się zawartości tłuszczu w produkcie oraz zastąpienie tłuszczu odzwierzęcego pochodzącego z mleka tłuszczem roślinnym, oraz że pobrana próbka została przechowana oraz dostarczona do laboratorium zgodnie z przepisami rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego trybu pobierania i badania próbek produktów przez organy Inspekcji Handlowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 496).

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącą kwestii przeprowadzenia badań przez akredytowane laboratorium w oparciu o nieobjęte akredytacją metody badań, organ wyjaśnił, że stosownie do art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej, badania pobranych próbek przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji, przejęte przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, a w przypadku gdy jest to niemożliwe organ Inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Stosownie do art. 78 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a także przepisów rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 165 z 30 kwietnia 2004 r., s.1; sprostowanie Dz. U. L 191 z 28.5.2004, s. 1; ze zm.), istnieje obowiązek wykonywania badań laboratoryjnych w ramach urzędowej kontroli żywności wyłącznie przez laboratoria akredytowane (art. 5 ust. 2 pkt d, art. 11 i 12 tego rozporządzenia). Obowiązku takiego jednak nie wprowadzono w odniesieniu do metod badania. Także przepisy ustawy o Inspekcji Handlowej nie nakładają obowiązku przeprowadzania badań jakości w laboratoriach akredytowanych, a tym bardziej przy użyciu wyłącznie metod akredytowanych. Stąd też nie ma podstaw do podważania wyników badań uzyskanych przy pomocy nieakredytowanych metod badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Strona, prawidłowo pouczona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zbadania próbki kontrolnej produktu, zgodnie z procedurą stanowioną przez ustawę o Inspekcji Handlowej, dlatego też należy stwierdzić, że jedyny dowód, jakim było Sprawozdanie z badań nr [...] musiał i dał podstawę do wydania przez organ rozstrzygnięcia.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Dodatkowo organ wskazał, że wbrew przekonaniu skarżącej, nie ma znaczenia czy zafałszowane produkty zostały wprowadzone do obrotu w wyniku celowego działania, czy też nie, gdyż nie jest to przesłanką do odstąpienia od wymierzenia kary. Odpowiedzialność określona w art. 40a ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych ma charakter obiektywny i przesłanką jej przyjęcia jest tylko fakt wprowadzenia do obrotu. Jest to też przepis administracyjny, a nie przepis karny i nie uzależnia on zastosowania sankcji od stwierdzenia winy po stronie podmiotu, który wprowadził do obrotu produkty niezgodne z wymaganiami jakości handlowej. Stopień zawinienia jest jedną z pięciu przesłanek uwzględnianych dopiero na etapie ustalania wysokości kary pieniężnej. Wszystkie te przesłanki organ pierwszej instancji wziął pod uwagę przy wymiarze kary pieniężnej, w tym fakt, że było to drugie naruszenie przez stronę przepisów o jakości handlowej w ciągu 24 miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

W ocenie Sądu, nie ulegało wątpliwości, że produkt nazwany "masłem ekstra" nie spełniał wymogów, ponieważ badania laboratoryjne wykazały, obecność 65,5% tłuszczu obcego w tłuszczu mlecznym, niższą od deklarowanej przez producenta na etykiecie zawartość tłuszczu mlecznego – średnio 74% zamiast 82%. Ponadto, badania wykazały zawartość wody w granicach od 23,7 do 23,8%. Oznacz to, że produkt ten stanowił zafałszowany artykuł rolno-spożywczy w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, w związku ze składem niezgodnym z przepisami dotyczącymi masła oraz innym od deklarowanego przez producenta.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo zastosowały art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przyjmując, że skarżąca wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany w postaci "masła ekstra". Dla uznania odpowiedzialności skarżącej, na podstawie tego przepisu nie ma znaczenia fakt dokonania zafałszowania produktu na etapie jego produkcji. Z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 wynika, że: "Podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów".

Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, poprzez wymierzoną przez organ Inspekcji Handlowej instancji wysokość kary. Zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji wysokość kary została ustalona z uwzględnieniem stopnia szkodliwości czynu, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności podmiotu i wielkość jego obrotów. Organ wskazał, że nieprawidłowość w istotny sposób naruszyła interes konsumenta pozbawiając go wpływu na dokonywany wybór produktu. Uwzględniono także, że zafałszowania produktu dokonał jego producent, jak również to, że doszło do drugiego naruszenia przepisów przez skarżącą w zakresie "masła ekstra". Sama wysokość kary została ustalona na poziomie 0.05% możliwej kary maksymalnej, mieszcząc się zatem w dolnej granicy kary. W związku z tym, zdaniem Sądu, trudno uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) 178/2002, poprzez nałożenie kary zbyt wygórowanej i dotkliwej, jeżeli nawet przyjąć, że przepis ten ma zastosowanie w indywidualnych przypadkach wymierzania kary za naruszenie przepisów żywnościowych.

Sąd pierwszej instancji uznał również za bezzasadny zarzut niezastosowania art. 18 ust. 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego przez skarżącą na etapie jego sprzedaży detalicznej. Nie było natomiast przedmiotem postępowania dokonanie samego zafałszowania.

Natomiast art. 18 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008, miałby niewątpliwie zastosowanie w przypadku postępowania dotyczącego producenta i poboru próbek do badań u producenta. Decyzja nie rozstrzygała o odpowiedzialności producenta "masła", lecz o karze za wprowadzenie do obrotu tego artykułu przez skarżącą. Nie dotyczyła ona praw i obowiązków producenta "masła", nie miał on zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego też udział producenta w postępowaniu w charakterze strony, czy też jego udział w poborze próbek produktu do badań, nie był konieczny.

Zdaniem WSA pobór próbek odbył się zgodnie z obowiązującymi przepisami, tak samo jak przekazanie tych próbek do badań oraz ich przebadanie w akredytowanym laboratorium.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty dotyczące naruszenie przepisów postępowania, przez nieuwzględnienie sprawozdania z badania zleconego przez producenta "masła", a ponadto z nieuwzględnieniem przez organy Inspekcji Handlowej dowodów z zeznań świadków – pracowników producenta "masła ekstra", którzy mieli potwierdzić tożsamość próbek zbadanych na zlecenia producenta, z kontrolowaną partią produktu. Fakt, że producent nie był stroną postępowania oraz niedopuszczalność dowodu z badania zleconego przez producenta stanowi, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., są bezpodstawne.

Zdaniem Sadu pierwszej instancji przepisów postępowania nie naruszył również sposób odniesienia się organów Inspekcji Handlowej do wniosków dowodowych w postaci przedstawienia dokumentów zaświadczających, że pobrana do badań w niniejszej sprawie, próbka "masła" była przechowywana w odpowiednich warunkach chłodniczych, jak również przedstawienia dokumentów potwierdzających uprawnienie kontrolujących do pobrania próbki. Organy słusznie wskazały, że uprawnienie to wynikało z doręczonego skarżącej upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, wystawionego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej.

WSA nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w związku z nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tym zakresie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2013 r. (sygn. akt II GSK 2171/11), zgodnie z którym art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, dotyczą dwukrotnego karania w postępowaniu przed sądem karnym.

Podobnie nie został uwzględniony zarzut naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z przepisem art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ przedmioty regulacji obu powyższych ustaw są różne.

Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe względy decydują także o braku podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego ponieważ udzielenie odpowiedzi na zaproponowane pytanie nie miałoby wpływu na wynik postępowania.

Zdaniem WSA niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w związku z wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o przepisy zawierające nieprecyzyjne pojęcia. Sąd podkreślił, że skarżąca nie wskazała, na czym polegają błędy interpretacyjne popełnionych przez organy Inspekcji Handlowej w kwestii wykładni pojęć: "przychód", "rok rozliczeniowy" oraz "poprzedzającym rok nałożenia kary". Skarżąca nie przedstawiła swojego stanowiska i nie wykazała, że zastosowana przez organy Inspekcji Handlowej interpretacja doprowadziła do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości nie przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

"W." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego, przepisów Konstytucji RP:

1) art. 2 Konstytucji RP1 (wyrażającego zasadę demokratycznego Państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady ne bis in idem) w związku z:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych;

- art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia;

– poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenia do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez nieuwzględnienie, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn.

2) art. 2 Konstytucji RP (wyrażającego zasadę demokratycznego Państwa prawnego w aspekcie naruszenia zasady określoności przepisów przewidujących sankcje administracyjne) w związku z:

- art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych,

– poprzez ich błędną wykładnię polegającą na wymierzeniu kary pieniężnej w oparciu o przesłane przez skarżącą w innej sprawie administracyjnej oświadczenie o wysokości obrotów, podczas gdy przepis nie precyzuje jak należy rozumieć pojęcie "przychód", "rok rozliczeniowy" oraz "poprzedzającym rok nałożenia kary", na podstawie których możliwe jest wymierzenie kary pieniężnej, a w konsekwencji wymierzenie kary pieniężnej na podstawie przepisu statuującego ustalenie jest wysokości na bliżej nieokreślonych podstawach.

II. Naruszenie prawa materialnego – umów międzynarodowych:

1) art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z:

a) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

b) art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

– poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten stanowi przestępstwo, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od Skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn.

2) art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP oraz w związku z:

a) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych

b) art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

– poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu produktu zafałszowanego, pomijając jednocześnie okoliczność, że czyn ten wyczerpuje również znamiona przestępstwa, za które grozi kara grzywny, ograniczenia wolności a nawet pozbawienia wolności, tj. poprzez brak uwzględnienia, że organy administracji dążą do egzekwowania od skarżącej odpowiedzialności prawnej na podstawie mechanizmu prawnego zakładającego możliwość podwójnego karania (karą administracyjną i sankcją karną) za jeden czyn.

III. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ukaranie podmiotu wprowadzającego do obrotu produkt zafałszowany może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy;

2) ewentualnie na wypadek uznania przez Sąd, iż sformułowany w pkt 1 zarzut jest niezasadny podniesiono zarzut naruszenia art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej, a w konsekwencji, że w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa podmiot karany nie może się od niej w żaden sposób uwolnić;

3) art. 17 ust. 1 rozporządzenia WE nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż odpowiedzialność za wprowadzenie produktu do obrotu ponosi nie tylko producent ale też inne podmioty uczestniczące w procesie produkcji i dystrybucji;

4) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie oraz akceptację braku jego zastosowania przez organy administracji, a w efekcie pozbawienie producenta możliwości wykazania niewłaściwego przeprowadzenia procedury pobierania próbek w sytuacji, gdy artykuł ten przewiduje uprawnienie producenta do wypowiedzenia się co do sposobu pobierania próbek;

5) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art.. 28 Kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki, a w konsekwencji akceptację niewłaściwego określenia stron postępowania administracyjnego przez organy pierwszej i drugiej instancji i pozbawienie przez to M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony;

6) art. 18 ust 1–5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 273/2008 z dnia 5 marca 2008 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1255/1999 w odniesieniu do metod analizy oceny jakości mleka i przetworów mlecznych oraz załączników nr II, XX i XXI do tego rozporządzenia w związku z art.. 75 § 1 Kpa poprzez ich nie zastosowanie, ewentualnie akceptację ich błędnego zastosowania przez organy administracji, a polegające na akceptacji wydania decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w oparciu o dowody zdobyte sprzecznie z prawem, w postaci próbek z zakwestionowanej partii produktu masło ekstra, masa netto 200g, najlepiej spożyć przed 5.12, nr partii produkcyjnej 105, produkcji M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. a co za tym idzie, wyników badań nr [...], zebranych niezgodnie z przepisaną prawem procedurą, podczas gdy [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w R. powinien zwrócić się do producentów w celu powiadomienia ich o zdziałanych czynnościach i umożliwić im wypowiedzenie się co do prawidłowości pobierania próbek zakwestionowanej partii produktu oraz błędną wykładnię wyżej wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że można oprzeć decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary na dowodach zebranych niezgodnie z procedurą przepisaną powszechnie obowiązującym prawem;

7) art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz art. 3 pkt 4 Ustawy o jakości handlowej w związku z art.. 2 pkt 16 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i jakościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierzą oraz w związku z art. 19 ust. 1 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 i w związku z art. 2 ust. 2 pkt a rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dot. organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi poprzez ich zastosowanie pomimo, iż nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki;

8) art. 40a ust. 1 pkt 4 w związku z art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu przychodu skarżącej, stanowiące jedną z przesłanek do określenia wysokości kary nałożonej na skarżącą oraz nie wskazanie podstaw ustalenia wielkości obrotu skarżącej;

9) art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności polegające na wymierzeniu kary w wysokości nieproporcjonalnej do przypisanego skarżącej czynu.

IV. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

1. art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 3 ustawy Inspekcji Handlowej oraz art. 29 ustawy Inspekcji Handlowej oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez uznanie, iż organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo odmówiły przeprowadzenia dowodów ze sprawozdania z badań nr [...];

2. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77, art.80 oraz art. 136 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów pierwszej i drugiej instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralnym potraktowaniu przez organy sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

3. art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 75 § 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 oraz art. 28 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez ich błędną wykładnię i ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu przesłanki a w konsekwencji niewłaściwe określenie stron postępowania i pozbawienie przez to M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze strony oraz uniemożliwienie producentom skutecznej obrony swoich praw w postępowaniu wszczętym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej dotyczącym wprowadzenia do obrotu masła ekstra, masa netto 200g, najlepiej spożyć przed 5.12, nr partii produkcyjnej 105, produkcji M. Sp. z o. o. z siedzibą w G. zakończonego wydaniem decyzji wymierzającej karę pieniężną z tytułu wprowadzenia produktu do obrotu oraz uniemożliwienie producentom wykonywanie uprawnień strony w postępowaniu.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi:

1. Czy art. 97 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn odpowiedzialności za przestępstwo i kary pieniężnej, o której mowa w 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych?

2. Czy art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakim przewiduje wymierzenie kary pieniężnej, za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywcze zafałszowanego w oparciu o przychód osiągnięty w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, które to pojęcia nie są wyjaśnione w Ustawy o jakości handlowej oraz Ordynacji, jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP?

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do grupy zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które dotyczyły naruszenia art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 91 Konstytucji RP, w zakresie odnoszącym się do wywodzonej z tych przepisów zasady ne bis in idem. Strona skarżąca upatruje naruszenia wspomnianej zasady w niezgodnej z nią regulacji zawartej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w przyjętym przez Sąd pierwszej instancji (tj. wadliwym z punktu widzenia przywołanej zasady) kierunku wykładni powołanych przepisów. Według skarżącej, zagrożony karą administracyjną delikt, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje bowiem równocześnie znamiona występku z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia zagrożonego alternatywnymi karami grzywny, ograniczenia wolności i pozbawienia wolności. Zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjnej za ten sam czyn potwierdzać mają, zdaniem strony skarżącej, załączone do skargi kasacyjnej fotokopie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na wprowadzeniu do obrotu produktu zafałszowanego, którego to czynu miał się dopuścić zarówno producent, jak i dystrybutor tego produktu. Konsekwencją stanowiska skarżącej jest również wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w sprawie zgodności z przywołanym powyżej wzorcem konstytucyjnym i prawnomiędzynarodowym art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej odnośnie do istnienia zbiegu odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych z odpowiedzialnością karną za występek, którego znamiona określone zostały w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a w konsekwencji odnośnie do naruszenia zasady ne bis in idem.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych reguluje sprawy jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych oraz organizację i zasady działania Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (art. 1), a przedmiotowy zakres normowania i stosowania jej przepisów nie dotyczy, jak wynika z art. 2 pkt 4 tej ustawy, wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach. Pojęcie "jakości handlowej", istotne z punktu widzenia określenia przedmiotowego zakresu regulacji omawianej ustawy oznacza, "cechy artykułu rolno-spożywczego dotyczące jego właściwości organoleptycznych, fizykochemicznych i mikrobiologicznych w zakresie technologii produkcji, wielkości lub masy oraz wymagania wynikające ze sposobu produkcji, opakowania, prezentacji i oznakowania, nieobjęte wymaganiami sanitarnymi, weterynaryjnymi lub fitosanitarnymi" (art. 3 pkt 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych).

Z kolei, o bezpieczeństwie żywności i żywienia określa wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (art. 1 ust. 1). Jednocześnie, z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że nie ma ona zastosowania do artykułów rolno-spożywczych w zakresie jakości handlowej tych artykułów określonej przepisami ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Pojęcie "bezpieczeństwa żywności" oznacza zaś ogół warunków, które muszą być spełniane, dotyczących w szczególności: a) stosowanych substancji dodatkowych i aromatów, b) poziomów substancji zanieczyszczających, c) pozostałości pestycydów, d) warunków napromieniania żywności, e) cech organoleptycznych, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji lub obrotu żywnością – w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka (art. 3 ust. 3 pkt 5).

Normatywne pojęcia "jakości handlowej" oraz "bezpieczeństwa żywności", w powiązaniu z powołanymi przepisami wyłączającymi stosowanie przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do artykułów rolno-spożywczych w zakresie ich jakości handlowej oraz stosowanie przepisów ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych do wymagań zdrowotnych, sanitarnych, weterynaryjnych i fitosanitarnych dotyczących artykułów rolno-spożywczych określonych w odrębnych przepisach mają więc istotne znaczenie z punktu widzenia określenia przedmiotowych zakresów normowania i zastosowania tych ustaw.

Podkreślenia także wymaga, że brak jest podstaw do przyjęcia, że pojęcia "zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego" oraz "zafałszowanego środka spożywczego" są tożsame. Należy bowiem zauważyć, że w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych "zafałszowanym artykułem rolno-spożywczym" jest produkt, którego skład jest niezgodny z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych, albo produkt, w którym zostały wprowadzone zmiany, w tym zmiany dotyczące oznakowania, mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości, jeżeli niezgodności te lub zmiany w istotny sposób naruszają interesy konsumentów, w szczególności jeżeli: a) dokonano zabiegów, które zmieniły lub ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd produktu zgodnego z przepisami dotyczącymi jakości handlowej, b) w oznakowaniu podano nazwę niezgodną z przepisami dotyczącymi jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych albo niezgodną z prawdą, c) w oznakowaniu podano niezgodne z prawdą dane w zakresie składu, pochodzenia, terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, zawartości netto lub klasy jakości handlowej. Natomiast z art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że "zafałszowany środek spożywczy" to środek, którego skład lub inne właściwości zostały zmienione, a konsument nie został o tym poinformowany w sposób określony w art. 45 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 50, albo środek spożywczy, w którym zostały wprowadzone zmiany mające na celu ukrycie jego rzeczywistego składu lub innych właściwości; środek spożywczy jest środkiem spożywczym zafałszowanym, w szczególności jeżeli: a) dodano do niego substancje zmieniające jego skład lub obniżające jego wartość odżywczą, b) odjęto składnik lub zmniejszono zawartość jednego lub kilku składników decydujących o wartości odżywczej lub innej właściwości środka spożywczego, c) dokonano zabiegów, które ukryły jego rzeczywisty skład lub nadały mu wygląd środka spożywczego o należytej jakości, d) niezgodnie z prawdą podano jego nazwę, skład, datę lub miejsce produkcji, termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości albo w inny sposób nieprawidłowo go oznakowano – wpływając przez te działania na bezpieczeństwo środka spożywczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści przytoczonych definicji wskazuje na istnienie wyraźnych i istotnych różnic między nimi. Różne oraz w pełni odrębne i autonomiczne są zasadnicze elementy pojęć "artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego", jak i "środka spożywczego zafałszowanego", a mianowicie "jakość handlowa", w odniesieniu do pierwszego spośród tych pojęć oraz "bezpieczeństwo żywności (środka spożywczego)" w odniesieniu do drugiego z nich. Mają one swe źródło w wymienionych ustawach jako pojęcia przez nie definiowane i tym samym składające się na elementy podstawowej siatki pojęciowej przyjmowanej odrębnie na gruncie każdej spośród tych ustaw. Odmienne są również te elementy definicji zawartych w art. 3 ust. 3 pkt 45 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz w art. 3 pkt 10 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, które odnoszą się do znamienia skutku zafałszowania, odpowiednio środka spożywczego oraz artykułu rolno-spożywczego. Na gruncie pierwszego spośród powołanych przepisów skutkowym znamieniem zafałszowania jest wpływ na bezpieczeństwo środka spożywczego (żywności), zaś na gruncie drugiego spośród nich mowa jest o istotnym naruszenia interesów klientów.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, stanowiący delikt administracyjny określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i podlegający karze pieniężnej w wysokości nim określonej, nie jest tożsamy z czynem polegającym na wprowadzeniu do obrotu środka spożywczego zafałszowanego stanowiącego występek z art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, który jest zagrożony (alternatywną) karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności. Są to różne zachowania o różnym charakterze. Różne są bowiem znamiona tych czynów oraz określone odpowiednimi przepisami, interesy (społeczne) i dobra prawne, które chronione są odpowiednio, sankcjonującymi je przepisami 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Dodać należy, że przedmiotem ochrony pierwszego z powołanych przepisów jest interes klientów, drugiego zaś, życie i zdrowie człowieka.

W związku z tym należało uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż delikt określony w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych wyczerpuje jednocześnie znamiona występku opisanego w art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Oznacza to, że nie istnieją przesłanki do przyjęcia istnienia w rozpoznawanej sprawie zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej za jeden i ten sam czyn, a w konsekwencji również i kumulacji stosowanej sankcji. Przeciwna teza strony skarżącej pominęła przedstawione powyżej argumenty, jak również nie uwzględniła wszystkich argumentów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09, powoływanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogła więc być uznana za trafną. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku wykazał, że zasada ne bis in idem ma szerokie rozumienie, z czym należy się zgodzić, to jednak, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tej zasady w sposób wskazany w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w związku z art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, należało uznać za nieusprawiedliwione.

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadny wniosek o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego ze sformułowanym w skardze kasacyjnej pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją RP art. 97 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Stosownie do art. 193 Konstytucji RP, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Podstawowym zatem warunkiem przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, obok wątpliwości sądu co do konstytucyjności aktu normatywnego, jest związek między udzieleniem odpowiedzi na pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem. Uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie żaden z wymienionych warunków nie został spełniony.

Przed odniesieniem się do kolejnej grupy zarzutów wskazać należy, że ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych za obrót uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Z kolei ten przepis prawa unijnego stanowi, że "wprowadzenie na rynek oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Natomiast w myśl stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze zafałszowane podlega karze pieniężnej w wysokości nie wyższej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary nie niższej jednak niż 1000 zł. W świetle powołanych regulacji nie powinno budzić wątpliwości, że art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych określa sankcję administracyjną za niezgodne z prawem działanie, polegające na wprowadzeniu do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Dla zastosowania tego przepisu nie jest konieczne przypisanie winy podmiotowi wprowadzającemu do obrotu zafałszowany artykuł rolno-spożywczy. Sam fakt zachowania wypełniającego znamiona deliktu administracyjnego, a więc zachowania naruszającego wynikającą z przepisu sankcjonowanego normę zakazu wprowadzania do obrotu artykułu zafałszowanego, uzasadnia zastosowanie sankcji administracyjnej wobec podmiotu naruszającego ten zakaz. Cechą charakterystyczną sankcji administracyjnej jest jej automatyczne stosowanie wobec podmiotu ponoszącego przypisaną mu obiektywną odpowiedzialność za naruszenie ustawowych obowiązków. Sankcja administracyjna realizuje zasadniczo funkcję prewencyjną, co nie wyłącza również jej charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Istotą nakładania kary administracyjnej jest egzekwowanie respektowania nakazów i zakazów określonych ustawą wobec podmiotów zobowiązanych do ich przestrzegania. Kara pieniężna nie jest więc konsekwencją stwierdzenia dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co prowadzi do wniosku, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97; z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06; z 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08; z 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 17/97 stwierdził, że kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, lecz także w innych gałęziach prawa – w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z dnia 18 kwietnia 2000 r. (sygn. K 23/99) uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek, powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, ponieważ skutkiem braku sankcji jest nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest, że ta pierwsza może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karno-skarbowego). Natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną i stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2009 r. K 13/08). W powołanych wyrokach Trybunał zauważa ponadto, że jeżeli kary pieniężne są karami administracyjnymi, to ich wymierzanie przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, nie może budzić konstytucyjno-prawnych zastrzeżeń.

Z przedstawionych przyczyn za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 40a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej polegającej na przyjęciu, że ukaranie podmiotu "może nastąpić bez przypisania mu jakiejkolwiek winy" i że "odpowiedzialność statuowana tym przepisem ma charakter odpowiedzialności absolutnej" ( zarzuty postawione w punkcie III 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

Z powołanej już definicji obrotu jak i z treści przepisu stanowiącego podstawę nałożenia sankcji administracyjnej wynika wprost, że odpowiedzialność ponosi każdy, kto wykonuje czynności określone w art.3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002. Takie też stanowisko, na tle prawa unijnego, zajął Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z 23 listopada 2006 r. w sprawie C-315/05 (Dz.U.C.331 z 30 grudnia 2006 r. s. 14) wydanym w trybie prejudycjalnym. Trybunał uznał, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy ogranicza się on jako zwykły dystrybutor do wprowadzenia do obrotu produktu, w jakości takiej jakiej został mu dostarczony przez producenta. Należy zauważyć, że wymogi w zakresie jakości handlowej odnoszą się do żywności oferowanej konsumentom, dlatego też zapewnienie zgodności z tymi wymaganiami musi być obejmować także etap handlu. Nawet wówczas, gdy niezgodność powstała na wcześniejszym etapie obrotu, to powinna zostać wyeliminowana w dalszych ogniwach obrotu.

W rozpoznawanej sprawie niezgodność została stwierdzona w placówce handlowej skarżącej spółki to stosownie do wcześniejszych uwag była ona adresatem decyzji o nałożeniu sankcji administracyjnej. Nie powinno też budzić wątpliwości, że przy tak brzmiących regulacjach prawnych brak jest podstaw dla przyjęcia, że stroną postępowania powinny być także inne podmioty, w tym producent artykułu rolno-spożywczego. Powszechnie akceptowany jest zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że określone w art. 28 k.p.a. pojęcie interesu prawnego, w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, teza 8–10 do art. 28). Jakkolwiek pojęcie to jest niedookreślone, to niewątpliwie z treści normy prawnej zawartej w art. 28 k.p.a. wynika wymaganie, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Nie chodzi tu o jakikolwiek związek, a w szczególności związek jedynie faktyczny – musi to być związek normatywny. Istotą tego związku jest to, że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu. Postępowanie dotyczy (musi dotyczyć) interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tego podmiotu lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, teza 10 do art. 28).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja administracyjna wymierzająca skarżącej spółce karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu produktu, który nie odpowiadał wymaganiom jakościowym, nie rozstrzygała o prawach i obowiązkach producenta to nie zachodzą przesłanki do uznania, że postępowanie o wymierzenie tej kary dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie dają podstaw do przyjęcia, że stroną postępowania w tej sprawie powinien być także producent.

Stanowiska tego nie może skutecznie podważyć powołany w kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej art. 17 ust.1 rozporządzenia nr 178/2002. Przepis ten dotyczy bowiem obowiązków jakie winny wypełniać podmioty działające na rynku spożywczym i pasz, wskazując na wszystkie etapy począwszy od produkcji, a skończywszy na dystrybucji. Nie można z tego przepisu wywieść, że różnicuje on zakres obowiązków prawnych poszczególnych kategorii podmiotów w nim wskazanych. Ta sama uwaga obejmuje kolejne przepisy powołane w zarzutach skargi kasacyjnej a dotyczące "niewłaściwego określenia stron postępowania".

Wobec powyższego całkowicie nieuprawnione są zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na poglądzie o wadliwości postępowania związanej z pozbawieniem producenta praw strony ( zarzuty III pkt 3 ,4, 5, 6, IV pkt 3 petitum skargi kasacyjnej).

Kolejny rozbudowany wątek zarzutów skargi kasacyjnej obejmuje kwestie związaną z możliwością dopuszczenia, w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego, dowodu z wyników badań uzyskanych w inny sposób niż określony w przepisach ustawy o inspekcji handlowej. Zgodnie z art. 27 ust.1 tej ustawy próbki produktów pobiera się w celu ustalenia, czy produkt spełnia wymagania jakościowe i bezpieczeństwa określone w przepisach odrębnych lub dokumentach normalizacyjnych lub czy jego jakość odpowiada jakości deklarowanej przez przedsiębiorcę. Równocześnie z pobraniem próbki produktu należy, co do zasady, zabezpieczyć dodatkową próbkę produktu z tej samej partii w ilości odpowiadającej ilości pobranej do badań (art. 28 ust.1 ustawy). Pobranie próbki kontrolnej ma służyć ewentualnemu weryfikowaniu badań przeprowadzonych na próbce podstawowej pobranej z tej samej partii towaru, a badanie próbki kontrolnej, jak wynika z art. 29 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej odbywa się na wniosek lub z urzędu w laboratorium kontrolno-analitycznym Inspekcji, to wydanie – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 28 ust. 2 powołanej ustawy – przez kontrolowanego próbki kontrolnej osobie trzeciej (producentowi produktu) i przeprowadzenie badań tej próbki z pominięciem uregulowania zawartego w art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej, prowadzi do wniosku, że skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i skutecznie nie poddała weryfikacji wyników badań wskazanych w sprawozdaniu z [...] listopada 2012 r. Próbka kontrolna towaru, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy o Inspekcji Handlowej, która jest pobierana równocześnie z próbką produktu w celu przeprowadzenia przez organ badania jakości produktu, co do zasady, stanowi bowiem jedyny materiał źródłowy dla przeprowadzenia badania kontrolnego dla zweryfikowania wyniku wcześniejszego badania organu (por. wyrok NSA z 10 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 917/11).

W art. 29 ust.1 ustawy o inspekcji handlowej ustawodawca wprowadził zasadę, że badania pobranych próbek produktów i próbek kontrolnych przeprowadzają laboratoria kontrolno-analityczne Inspekcji. Wyjątek od tej zasady określa art. 29 ust. 2 ustawy o inspekcji handlowej, w myśl którego w przypadku gdy laboratoria Inspekcji nie mogą wykonać badań, organ inspekcji może zawrzeć umowę o wykonanie badań pobranej próbki z innym wyspecjalizowanym laboratorium. Regulacja ta jest jasna i nie pozwala na zlecenie badań innemu laboratorium, w innych okolicznościach niż przewidzianych w powołanym przepisie. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że przepis art. 29 ustawy o Inspekcji Handlowej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie innych wyników badań dokonanych przez inne laboratoria, gdyż wypaczałoby to sens prowadzonych kontroli (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 917/11, z 6 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2171/11, z 31 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1304/13 ).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał zarzuty obejmujące niedopuszczenie dowodu z wyników badań produktu zleconych przez producenta masła. Niezrozumiałe jest przy tym zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie był przeprowadzony dowód uzupełniający z dokumentu. Nie był również zgłoszony wniosek o przeprowadzenia takiego dowodu, w związku z czym Sąd nie prowadził postępowania w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu.

W rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej sprawie w oparciu o wyniki badań próbki produktu przeprowadzonych przez uprawnioną jednostkę ustalono, że skarżąca spółka wprowadziła do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany. Ta niepodważona skutecznie okoliczność stanowiła podstawę do nałożenia kary pieniężnej. Wysokość kary pozostaje w zgodzie z art. 40 a ust.1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych i stanowi 0,05% możliwej do nałożenia. Dane stanowiące podstawę do ustalenia wysokości kary pochodziły od skarżącej. Kwestionując posłużenie się nimi przez organ strona nie wykazała, by nałożona kara nie mieściła się w granicach określonych przepisami prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwione jest w tym względzie zarzucanie organom naruszenia art. 40a ust. 5 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002. W ocenie skarżącej kara ta jest wygórowana zwłaszcza w kontekście wartości kwestionowanego produktu i faktycznym braku możliwości weryfikacji jakości towaru otrzymanego od producenta. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Wymierzona kara została określona w prawidłowej wysokości i jest współmierna i proporcjonalna, zwłaszcza że przepis art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002 przewiduje, że poza proporcjonalnością musi być skuteczna i odstraszająca. Funkcja prewencyjna i represyjna, to także element kary. Ochrona interesów konsumentów zgodnie z art. 8 tego rozporządzenia jest warunkiem przestrzegania przepisów i świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością. Celem ustawy o jakości handlowej jest przede wszystkim ochrona konsumentów przed nieuczciwymi praktykami handlowymi. Wymierzanie więc w tego rodzaju sprawach kary ma uwzględniać kryteria ich wymierzania, określone w art. 40a ust. 5 ustawy i nie może być symboliczne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości artykułów rolno-spożywczych z Konstytucją RP. Dodać trzeba, że skarżąca formułując w skardze kasacyjnej wniosek w tej kwestii nie przedstawiła żadnego uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie istnienia wątpliwości co do konstytucyjności powołanego przepisu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 , poz. 490).