Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 565/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 12, art. 35,  art. 77, art. 80 art. 84, art. 98,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98, art.130, art  132, art. 157,
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi P. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2018r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., dalej "k.p.a"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. K. i P. K. (dalej zwani łącznie skarżącym) od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. (dalej Starosta), znak [...], którą ustalono w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r. poz. 121, z późn. zm., dalej: "u.g.n.") odszkodowanie na rzecz P. K. w kwocie [...]złotych oraz na rzecz P. K. w kwocie [...]zł, za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Miejskiej T., położoną w T. , oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] oraz zobowiązano Gminę Miejską T. do wypłaty odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Burmistrza [...] T. do wypłaty odszkodowania na rzecz P. L. Kurczewskiego w kwocie [...]zł i na rzecz P. A. Kurczewskiego w kwocie [...]zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie sprawy.

P. K. i P. K. wnioskiem z dnia 17 października 2017 r. zwrócili się do Starosty [...] z prośbą o ustalenie wysokości odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu za przejętą z mocy prawa pod drogi gminne, nieruchomość gruntową, położoną w obrębie "C" miasta T. ozn. nr ewid. [...] o pow. 1,6812 ha, [...] o pow. 0,0112 ha, [...] o pow. 0,0524 ha, [...] o pow. 0,0418 ha, [...] o pow. 0,0623 ha, [...] o pow. 0,0416 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0, 1009 ha, która stała się własnością Gminy Miejskiej T.. Prośbę swoją umotywowali brakiem uzgodnienia wysokości odszkodowania między nimi a Burmistrzem Miasta T. .

Wraz z wnioskiem przedłożyli operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości sporządzony na dzień 17 maja 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego L. S..

Przejście z mocy prawa, prawa własności przedmiotowych działek zostało stwierdzone ostateczną decyzją Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 4,0703 ha, [...] o pow. 3,4292 ha, położonej w obrębie "C" m. T. , która stanowiła byłą współwłasność panów Kurczewskich (po ˝) i miała urządzoną w Sądzie Rejonowym w T. księgę wieczystą nr [...]

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Starosta T. orzekł:

1. przyznać odszkodowanie na rzecz Pana P. L. Kurczewskiego w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za prawo własności w udziale w [...] części do nieruchomości położonej w obrębie "C" m. T. , oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 1,6812 ha, [...] o pow. 0,0112 ha, [...] o pow. 0,0524 ha, [...] o pow. 0,0418 ha, [...] o pow. 0,0623 ha, [...] o pow. 0,0416 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0,1009 ha, która na mocy decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 15 października 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 4,0703 ha, [...] o pow. 3,4292 stała się własnością Gminy Miejskiej T..

2. przyznać odszkodowanie na rzecz P. P. A. K. w wysokości [...] zł (słownie: [...]) za prawo własności w udziale ˝ części do nieruchomości położonej w obrębie "C" m. T. , oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 1,6812 ha, [...] o pow. 0,0112 ha, [...] o pow. 0,0524 ha, [...] o pow. 0,0418 ha, [...] o pow. 0,0623 ha, [...] o pow. 0,0416 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0,1009 ha, która na mocy decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia 15 października 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 4,0703 ha, [...] o pow. 3,4292 stała się własnością Gminy Miejskiej T..

3. zobowiązać Gminę Miejską T. do wypłaty odszkodowania na rzecz Pana P. L. Kurczewskiego w wysokości [...] zł i na rzecz P. P. A. K. w wysokości [...] zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. ustala się według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinią biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a., jest więc wyłącznie ekspertyza wydana przez osobę powołaną na biegłego przez organ administracji w toku postępowania. Opinią w tym rozumieniu nie będzie ekspertyza sporządzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne, która nie została powołana przez organ administracyjny na biegłego, lecz wykonała opinię na zlecenie strony. Nie jest też opinią w rozumieniu k.p.a. opinia wydana przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nawet jeśli sporządzona została na zlecenie organu administracji i wymóg jej sporządzenia wynika z przepisów prawa.

W związku z powyższym organ odrzucił operat szacunkowy z dnia 17 maja 2016 r. , gdyż był przedłożony przez stronę i był sporządzony przed wszczęciem postępowania. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2018 r. Starosta T. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego P. S. J. w celu określenia aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości. W operacie szacunkowym sporządzonym na dzień 5.02.2018 r. rzeczoznawca dokonał analizy regionalnego rynku nieruchomości i utworzył zbiór 94 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi (rynek regionalny - Wojewoda). Z tego wybrał cztery wiarygodne transakcje sprzedaży nieruchomości, położonych w obrębie "B" m. T. , w [...]., w [...] i w [...]. Do dalszych obliczeń, ze zbioru nieruchomości podobnych, przyjął 3 nieruchomości porównawcze, jako nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej tj. z T. , ze [...]. i z [...]. Wartość jednostkową prawa własności nieruchomości gruntowej w części przeznaczonej pod drogi określono jako równą: [...] zł/m2. Ostatecznie wartość rynkowa wywłaszczonej nieruchomości według danych rynkowych na dzień [...].02.2018r. i stanu nieruchomości na dzień [...].2012r. wynosi [...] zł. Rzeczoznawca określił wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Przy wyborze podejścia i metody kierował się zasadami określonymi w art. 154 u.g.n., który stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ podał, że nie mógł wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dokonał jej oceny pod względem formalnym. Zdaniem organu operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Na tej podstawie uznano, że jest prawidłowy i przyjęto go jako dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, które odpowiada aktualnej wartości rynkowej nieruchomości. Skarżący wnieśli o wyłączenie od udziału w postępowaniu biegłego rzeczoznawcy S. J. z uwagi na fakt pozostawania przez niego w stosunku prawnym z Gmin Miejską T. tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki i powołanie innego biegłego. Wnieśli również o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawców S. J. i L. S.. Wskazali na naruszenie w operacie S. J. § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Organ I instancji uznał wniosek o wyłączenie S. J. za bezzasadny. Podał, że z samego faktu, że pomiędzy rzeczoznawcą majątkowym a organem została zwarta umowa cywilna, nie wynika, że opinia jest stronnicza. Wykonanie tego rodzaju umowy pozostaje bez wpływu na jego prawa i obowiązki.

Starosta T. nie uwzględnił też wniosku o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania prawidłowości operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawcę S. J. i rzeczoznawcę L. S., gdyż operat L. S. nie został dopuszczony jako dowód w postępowaniu. A jeżeli strona podważa operat S. J. sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ nie doszukał się w operacie żadnych nieprawidłowości i nie miał podstaw do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez rzeczoznawcę § 36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, Starosta wskazał, że rzeczoznawca do wyliczenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej oparł się na cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi -tzw. "transakcjach drogowych", nie odebrał tym samym wymienionym transakcjom przymiotu rynkowości i nie uznał za konieczne dokonania wyceny przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust.4 Rozporządzenia. Wyjaśnił również zasadność przyjęcia danych z rynku regionalnego i transakcji starszych niż 2 lata. Organ podał, że dokonał oceny operaty w dwóch warstwach: formalnej a także wartości dowodowej dokumentu. Spod oceny wyłączona została warstwa informacji stanowiąca wiedzę specjalistyczną. Działanie przeciwne uchybiałoby randze rzeczoznawcy majątkowego jako osoby zaufania publicznego. Nie podlegała ocenie m.in. metodyka szacowania nieruchomości: np. dobór cech rynkowych. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przy użyciu cen transakcyjnych uzgodnionych pomiędzy kupującymi a sprzedającymi, ujawnionych w umowach kupna - sprzedaży, sporządzonych w formie aktów notarialnych. Rzeczoznawca sporządził operat szacunkowy z należytą starannością, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w przepisach prawa i standardach wyceny dlatego został przyjęty jako dowód w sprawie. Organ podał, że termin wypłaty odszkodowania jest zgodny z art. 132 ust. 1a, 2 u.g.n. W przypadku nie wypłacenia odszkodowania w tym terminie do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie na rzecz P. K. kwoty [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 21 grudnia 2012 r. oraz na rzecz P. K. kwoty [...]zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 21 grudnia 2012 r. oraz o zobowiązanie do wypłaty wyżej wskazanych kwot wnioskodawcom jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W odwołaniu zarzucili brak wyłączenia z udziału w postępowaniu biegłego rzeczoznawcy S. J. , brak dopuszczenia jako dowodu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego L. S. , pominięcie naruszenia przez S. J. § 36 ust. 4 rozporządzenia, brak rozstrzygnięcia o żądaniu odsetek za opóźnienie od 21.12.2012r. , przyznanie odszkodowania w zaniżonej wysokości.

Wojewoda, opisaną we wstępie decyzją uchylił zaskarżoną decyzję jedynie co do pkt 3 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu Burmistrza [...] T. do wypłaty odszkodowania na rzecz P. L. Kurczewskiego w kwocie [...]zł i na rzecz P. A. Kurczewskiego w kwocie [...]zł jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zostały sporządzone dwa operaty szacunkowe – jeden wykonany na zlecenie organu I instancji, przez rzeczoznawcę majątkowego S. J. w dniu 5 lutego 2018 r. oraz drugi wykonany na zlecenie strony, przez rzeczoznawcę majątkowego L. S., w dniu 17 maja 2016 r. (jego aktualność została potwierdzona w dniu 6 czerwca 2017 r.).

Wojewoda poddał analizie oba, sporządzone w sprawie operaty szacunkowe. W ocenie organu odwoławczego sporządzony przez S. J. operat szacunkowy, jest wiarygodny i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n.

Zastosowano w nim podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego, ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu i dla których znane są ceny, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Wojewoda uważa, iż przedmiotowy operat pod powyższym względem oznacza się czytelnością - gdyż już na pierwszy rzut oka widać, iż rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy kierował się pewną logiką oraz metodyką pracy. Przedmiotowy operat pod względem swej zawartości nie uchybia wymogom nałożonym mocą § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny - gdyż operat zawiera każdy z wymienionych w tym przepisie elementów.

Przedmiotowy operat szacunkowy prawidłowo opisuje rzeczywistość, a mianowicie przedmiot wyceny w postaci nieruchomości zlokalizowanej w G. T.. Biegły prawidłowo ustalił, iż przedmiotowe działki zostały objęte miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż przyjęte przez biegłego parametry nieruchomości wycenianej również odpowiadają rzeczywistości. Wojewoda sprawdził także wyrywkowo, czy inne elementy operatu szacunkowego opierają się na prawidłowych ustaleniach faktycznych. Wynik tych sprawdzeń okazał się pozytywny - mianowicie w wykazie transakcji podobnych objętych analizą, uwzględniono nieruchomości z powiatu tureckiego. Biegły wziął również pod uwagę nieruchomości spoza powiatu tureckiego, ale szczegółowo uzasadnił taki dobór nieruchomości. Wojewoda nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy wskazał, że skrupulatnie sprawdził obliczenia wykonane przez biegłego, konstatując iż okazały się one w pełni prawidłowe. Organ odwoławczy uważa także, iż biegły, sporządzając operat szacunkowy nie uchybił normie prawnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n, przyjmując do zastosowanej metody porównań wyłącznie nieruchomości podobne. Zastosowanym przez biegłego kryterium podobieństwa były m.in. takie cechy jak: lokalizacja nieruchomości, otoczenie, rodzaj terenu komunikacyjnego, które dodatkowo zostały sprecyzowane i szczegółowo opisane.

Biegły uwzględnił również tak zwaną "zasadę korzyści". Zasada ta opiera się bowiem na założeniu, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Rzeczoznawca majątkowy S. J. wskazał, iż przeznaczenie drogowe obu działek wpływa korzystnie na ich wartość (z uwagi na aktualny sposób korzystania z nieruchomości - grunty orne), dlatego dokonał wyceny zgodnie z tym przeznaczeniem.

W ocenie organu odwoławczego charakter pozyskanego dowodu w postaci opinii biegłego S. J. pozwala na przyznanie mu waloru przydatności dowodowej.

Wojewoda dokonał również analizy drugiego operatu przedłożonego przez stronę i stwierdził, że jest obarczony błędami. Wskazał, że biegły dokonał wyceny nieruchomości biorąc pod uwagę przeznaczenie mieszkaniowe działek. Tymczasem działki są aktualnie wykorzystywane jako grunty orne. Ten błąd z kolei skutkował otrzymaniem finalnego wyniku na poziomie co najmniej dwukrotnie wyższym niż prawidłowy. Nie pozwala to tym samym przyznać wiarygodności operatowi biegłego S.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do wyłączenia biegłego J.

Z kolei w odniesieniu do zarzutu nieprzyznania odsetek za opóźnienie na rzecz skarżących, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 359 § 1 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.): "odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Przepisy k.p.a. ani u.g.n. nie dają natomiast samodzielnej podstawy do żądania odsetek ustawowych.

W ocenie Wojewody decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. wymagała natomiast uchylenia w pkt 3 z uwagi na fakt, że stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n. "do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6 i 8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki." W przedmiotowej decyzji Starosta T. błędnie zatem wskazał jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Gminę Miejską T., jako zobowiązaną do wypłaty odszkodowania, zamiast Burmistrza [...] T..

W skardze do WSA w Poznaniu P. i P. K. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc następujące zarzuty:

mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez niewyłączenie od udziału w postępowaniu biegłego rzeczoznawcy S. J. pomimo pozostawania przez niego z Gminą Miejską T. w stosunku prawnym tego rodzaju, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki;

2. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi i uznanie go na tej podstawie za prawidłowy, co doprowadziło w efekcie do błędnego ustalenia aktualnej wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, albowiem operat został sporządzony błędnie, gdyż zawiera błąd dyskwalifikujący o czym stanowi wprost opinia Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych W. Południowej.

3. art. 7,77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że operat szacunkowy sporządzony przez biegłego L. S. obarczony jest błędami podczas gdy ocena merytoryczna wartości operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych rzeczoznawcy może zostać dokonana wyłącznie w trybie określonym w art. 157 u.g.n.

4. art. 101 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wniosku strony o zawieszenie postępowania zawartego w piśmie z dnia 17.04.2018 r. oraz odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2018 r. w żadnej formie,

naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: art. 359 § 1 kc w zw. z art. 132 ust. 2 u.g.n. przez błędne uznanie, że przepisy kpa ani ugn nie dają podstawy do żądania odsetek ustawowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że strona może dochodzić odsetek za skutki wynikłe ze zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wnieśli także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu- opinii Komisji Arbitrażowej (k. 17-42). Dowód z ww. dokumentu został dopuszczony przez Sąd postanowieniem na rozprawie w dniu 27 września 2018 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do złożonej przez skarżącego opinii Komisji Arbitrażowej Organ podał, że w jego ocenie z uwagi na uchylenie art. 157 ust. 1 a u.g.n. i uzasadnienie tej zmiany przepisów opinię Komisji uznać należy za niewiążącą i Wojewoda nie podziela stanowiska Komisji zawartego w tym dokumencie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja Wojewody z [...] maja 2018r. utrzymująca w mocy (ze zmianą w pkt 3) decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015r. w przedmiocie przyznania skarżącym odszkodowania za przejętą z mocy prawa pod drogi gminne nieruchomość gruntową, która stała się własnością Gminy Miejskiej T..

Podstawą prawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz.U. 2018.121, powoływanej dalej jako u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 p. 2109 ze zm.).

W niniejszej sprawie pozostawało poza sporem, że decyzją Burmistrza [...] z [...].10.2012r. dokonano podziału nieruchomości skarżących z przeznaczeniem pod drogi (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Bezsporne było ustalenie, że skarżącym w udziale po ˝ części do wywłaszczonej nieruchomości przysługuje odszkodowanie (art. 98 ust. 3 u.g.n.). Nie budziło sporu przysługujące skarżącym prawo własności do przedmiotowej nieruchomości i jej oznaczenie. Bezsporne również było to, że skarżący 20.12.2012r. złożyli wniosek o odszkodowanie a prowadzone między nimi i organem negocjacje (rokowania) w zakresie wysokości odszkodowania nie doszły do skutku. Skarżący domagali się wypłaty odszkodowania w wysokości zgodnej z przedłożonym przez nich i sporządzonym na zlecenie P. K. operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego L. S. z dnia 17 maja 2016r., organ proponował działki zamienne albo odszkodowanie w wysokości po [...] zł /m2 nieruchomości, co skarżący uznali za zaniżone (w przedłożonym przez nich operacie cena za 1 m2 nieruchomości wyceniona została na [...] zł). Ta rozbieżność nie doprowadziła do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Koniec rokowań nastąpił 8 sierpnia 2017r. 17.10.2017r. (k. 35 akt adm) pełnomocnik skarżących wniósł o przyznanie odszkodowania w kwocie [...]zł. z odsetkami od 21.12.2012r., czyli dnia następującego po złożeniu przez skarżących wniosku. Z uwagi na treść art. 98 ust. 3 zd. 2 u.g.n. w takiej sytuacji ustalanie i wypłacanie odszkodowania następuje według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości w decyzji wydawanej przez starostę (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.)

Sporna w niniejszej sprawie była wysokość przyznanego odszkodowania i brak ustalenia odsetek. Skarżący domagali się bowiem kwoty wynikającej z przedłożonego przez nich operatu szacunkowego L. S. w wysokości [...] zł. I odsetek za okres od [...]. Organy za uzasadnione uznały przyznanie odszkodowania w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego sporządzonego przez powołanego przez organ rzeczoznawcy majątkowego S. J. w wysokości [...] zł. i to bez odsetek.

Skarżący kwestionowali przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, obiektywność rzeczoznawcy, pominięcie operatu złożonego przez nich i brak zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawców L. S. i S. J. .

Zgodnie z art. 130 ust. 1 zd. 2 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Rozstrzygając zaistniały pomiędzy skarżącymi i organem spór dotyczący prawidłowości oparcia rozstrzygnięcia w zakresie wysokości odszkodowania na sporządzonym dla potrzeb niniejszego postępowania operacie szacunkowym S. J. należy na wstępie wskazać, że konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów postępowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1 , art. 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia wysokości odszkodowania nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ odszkodowanie to ustalane jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne.

Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania.

Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: I OSK 1930/11). Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt: I OSK 2085/11).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca S. J. dokonał wyceny wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami (k. 12 i 13 operatu) a nie jak wskazał organ metodą korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 pkt 4 przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W podejściu porównawczym porównuje się nieruchomości podobne. Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie ulega wątpliwości, że aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy musza być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego. Stosownie do treści § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Operat szacunkowy powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

W operacie S. J. wskazał, że do wyceny przyjął 4 nieruchomości podobne. Wyjaśnił również przyczyny dla których uwzględniał transakcje z rynku regionalnego (niewystarczająca liczba transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych na rynku lokalnym) i z okresu trzech lat (sporadyczny obrót nieruchomościami podobnymi). Podał, że analizą objął transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych na drogi. Z utworzonego zbioru 94 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi (k. 14-15 operatu) wybrał 4 transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych – prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi (k. 19 operatu). Dokonał aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny, ustalił cechy rynkowe i ich wagi. Dokonał wyboru 3 nieruchomości porównawczych i je opisał (k. 22 operatu), zestawił nieruchomości w parach porównawczych i obliczył wartość jednostkową m2 wycenianego gruntu na kwotę [...]zł a następnie dokonał obliczeń końcowych.

Rzeczoznawca L. S. w operacie uznał, że rynek gruntów drogowych na terenie miasta T. jest ograniczony a odnotowane ceny transakcyjne nie spełniają definicji cen rynkowych Powołując się na treść § 36 ust. 4 rozporządzenia i odpowiedniego jego zastosowania przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia) przyjął jako przeznaczenie nieruchomości funkcję przeważającą wśród gruntów przyległych, którymi w tym przypadku są tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usług. Do analizy przyjął transakcje za okres dwóch lat z terenu miasta T. nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz pod zabudowę mieszkaniową z możliwością lokalizacji działalności handlowo – usługowej. Do analizy przyjął 20 transakcji nieruchomości o wyżej wskazanej funkcji (k. 15-16 operatu), ustalił cechy mające wpływ na cenę, zastosował zasadę porównawczą metodą korygowania ceny średniej i określił wartość 1m2 na kwotę [...]zł i dokonał obliczeń końcowych.

W toku postępowania przed organem I instancji skarżący wnosili o uwzględnienie operatu rzeczoznawcy L. S. . Operatowi S. J. zarzucili naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia, nadto podnosili, że rzeczoznawca S. J. winien być wyłączony ze sprawy. Wskazywali również, że w przypadku braku podstaw do wyłączenia biegłego organ winien zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatów, które w istotny sposób się różnią. (k. 55 -58 akt adm, pismo skarżących z 27 lutego 2018r.). Organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy S. J. o wyjaśnienia, które zostały przez rzeczoznawcę nadesłane w piśmie z 13.03.2018r.(k. 61-62 akt adm.) W decyzji organ uznał te wyjaśnienia za wystarczające, a w szczególności to, że w przyjęcie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych jest zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia możliwe dopiero po ustaleniu, że dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej przy uwzględnieniu cen transakcyjnych. Starosta wskazał również, że operat L. S. nie został dopuszczony jako dowód a strona podważając operat sporządzony na zlecenie organu winna przedstawić opinię organizacji zawodowej rzeczoznawców. Starosta nie doszukał się w operacie S. J. żadnych nieprawidłowości a tym samym nie miał podstaw do zwrócenia się o taką opinię.

W odwołaniu skarżący zakwestionowali brak oceny operatu L. S. . Wnieśli również o zawieszenie postępowania wskazując, że zwrócili się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych W. Południowej w K. o sporządzenie opinii dotyczącej oceny prawidłowości operatu S. J. , na co przedłożyli korespondencję ze stowarzyszeniem.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji uznał, że organ I instancji dopuścił się uchybień, które jednak w jego ocenie nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Dokonał oceny operatu L. S. uznając, że zawiera on dyskwalifikujące go błędy. Wojewoda podał, że biegły do tej wyceny uwzględnił przeznaczenie mieszkaniowe działek. Tymczasem działki są aktualnie wykorzystywane jako grunty orne, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rejestrze gruntów i budynków, natomiast planistycznie są one przeznaczone pod drogi publiczne. Ten błąd spowodował, że w efekcie końcowe obliczenia są dwukrotnie wyższe niż prawidłowe. Grunty mieszkalne są bowiem zdecydowanie cenniejsze niż grunty drogowe. Podał, że biegły L. S. w operacie nie odniósł się to tzw. zasady korzyści zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Wojewoda pozytywnie ocenił operat S. J. , nie dopatrując się w nim nieprawidłowości podważających jego wiarygodność.

W załączonej do skargi opinii Komisji Arbitrażowej przy Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych W. Południowej w K. z dnia 28 maja 2018r., sporządzonej na zlecenie skarżących na zlecenie z dnia 9 kwietnia 2018r. wskazano, że w ocenianym operacie S. J. wystąpił błąd dyskwalifikujący, mający wpływ na oszacowaną wartość nieruchomości, wystąpiły też błędy i uchybienia nie mające wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. Opinia ta została przez sąd dopuszczona jako dowód na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a Była ona bowiem niezbędna do wyjaśnienia istotnych wątpliwości związanych z prawidłowością oceny operatu, który stał się podstawą do określenia wysokości odszkodowania i nie powodowała nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Opinia ta dotycząca oceny prawidłowości operatu została sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców (art. 4 pkt 15 u.g.n.) w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie oceny, przez zespół w składzie dwóch rzeczoznawców majątkowych wobec których nie podnoszono zarzutu uzasadnionych wątpliwości co do ich bezstronności (art. 157 ust. 1 u.g.n.). W opinii tej dokonano szczegółowej analizy prawidłowości operatu. Z uwagi na fakt, że sporządzana była przez specjalistów w rzeczy samej zawierała pogłębioną analizę danych, które przez organy analizie przy ocenie wiarygodności operatu nie są poddawane. Z jej treści wynikało, że nieruchomości przyjęte do porównań jako podobne faktycznie różniły się od nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia. Ponadto nieruchomość nr [...] nie była przeznaczone pod drogę, a w taki sposób została opisana. Była to nieruchomość przeznaczona pod budowę sieci kanalizacyjnej i faktycznie stanowiła cztery odrębne nieruchomości należące do czterech różnych podmiotów wszystkie obciążone służebnościami. (k. 32 – 34 opinii). Do porównania z nieruchomością wycenianą przyjęto więc nieruchomości o przeznaczeniu innym niż przeznaczenie nieruchomości wycenianej, co oznacza brak podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównań a tym samym uchybienie w stosunku do art. 4 pkt 16 u.g.n. Błąd ten miał, zdaniem opiniujących niewątpliwy wpływ na obliczenie wartości nieruchomości, dokonano bowiem obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości jako średniej arytmetycznej z cen transakcyjnych skorygowanych, uzyskanych z porównań w poszczególnych parach (k. 35 opinii).

Z uwagi na treść tej opinii nie można było, zdaniem sądu, uznać, że nie miała ona wpływu na treść rozstrzygnięcia. To, że art. 157 ust. 1 a u.g.n. został uchylony nie oznacza, że opinia sporządzona zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. może być zignorowana. Winna być uwzględniona przy ocenie dowodowej operatu, co miejsca w niniejszej sprawie nie miało. Stwierdzenie, że organ nie podziela stanowiska zawartego w tej ocenie nie jest wystarczające dla uznania, że sprawa została wyjaśniona z uwzględnieniem zasad określonych w k.p.a. odnośnie reguł prowadzenia postępowania dowodowego i zasad z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Skoro wycena została sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami a nie wszystkie z wybranych przez rzeczoznawcę z trzech nieruchomości były podobne pod względem przeznaczenia z nieruchomością wycenianą to organ winien wyjaśnić dlaczego jego zdaniem nie ma to wpływu na wynik końcowy i na jakiej podstawie dokonuje takiej oceny, badając kwestie merytoryczne. Tym bardziej, że jak podał rzeczoznawca w piśmie z 13.03.2018r. przy wyliczeniu oparł się na cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi i tym samym nie uznał za konieczne dokonania wyceny przyjmując przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Dotyczyło to więc merytorycznej zawartości operatu, do zakwestionowania której właściwa jest właśnie organizacja zawodowa rzeczoznawców majatkowych. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę miał na uwadze, że przedmiotowa opinia została przez skarżących złożona dopiero na etapie postępowania sądowego. Z uwagi jednak na jej treść przy ocenie legalności decyzji przez sąd, nie może być ona pominięta. Jak wyżej opisano w toku postępowania skarżący składali wnioski o uwzględnienie drugiego operatu. Zwrócili się również do organu o zastosowanie art. 157 § 4 u.g.n. i zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców o dokonanie oceny prawidłowości operatu. Przepis ten nie ogranicza bowiem takiej możliwości jedynie do wnioskodawców. W przypadku wątpliwości i rozbieżności w operatach i organ może z takim wnioskiem się zwrócić. Z treści decyzji organu I instancji skarżący dowiedzieli się o braku uznania za dowód w sprawie złożonego przez siebie operatu i braku podstaw do zasięgania opinii przez organ. Dodatkowo zostało im wyjaśnione, że o ocenę wystąpić winni sami. Skarżący z takiej możliwości skorzystali. W odwołaniu wskazali, że zwrócili się do Stowarzyszenia rzeczoznawców o sporządzenie oceny prawidłowości oceny operatu i jakkolwiek opierali się na zróżnicowanej ocenie w dwóch operatach bez podania (poza § 36 ust. 4 rozporządzenia) argumentów to uniemożliwienie im skorzystania z możliwości dokonania tej oceny nie było uzasadnione. Stanowiło bowiem naruszenie wyżej wskazanych zasad postępowania wskazanych w art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 7b (zasady współdziałania organów administracji publicznej), art. 8 (zasada bezstronności) k.p.a., a także art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący w piśmie z 17 kwietnia 2018r. wykazali, że umowę na wykonanie oceny prawidłowości operatu zawarli i ocena miała być dokonana w okresie 2 miesięcy (art. 157 § 1 pkt 1 u.g.n.), co z uwzględnieniem zachowania w/w zasad postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy obligowało organ do rozważenia konieczności wyznaczenia skarżącym terminu do przedłożenia takiej opinii. Okoliczności te nie były podstawa do zawieszenia postępowania, niewątpliwie jednak uzasadniały umożliwienie skarżącym złożenia oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców. To, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi a ewentualna negatywna ocena operatu nie skutkuje obecnie utratą przez ten operat opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n., nie oznacza, że ocena dokonana w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. może być odrzucana jako niewiążąca, czy, że strona nie może skorzystać z możliwości merytorycznej oceny operatu zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. i to na każdym etapie postępowania Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a. wynika prawo strony do zgłaszania krytyki co do opinii biegłego, jak również możliwość jej zwalczania wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi. W odniesieniu do operatu szacunkowego, którego sporządzenie podlega sformalizowanemu reżimowi, strona jest również uprawniona do przedstawienia alternatywnego operatu szacunkowego czy oceny rzeczoznawców. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Zakwestionowanie przez organizację zawodową rzeczoznawców prawidłowości doboru nieruchomości podobnych stanowi istotny zarzut uniemożliwiający utrzymanie rozstrzygnięcia opartego na takiej wycenie. Organ jako podmiot niewyspecjalizowany nie ma też podstaw do samodzielnej polemiki z merytorycznymi zarzutami wskazanymi w ocenie. Nie może dokonywać analizy oceny organizacji rzeczoznawców w innym zakresie niż odnośnie samych operatów, nie może kwestionować danych wymagających wiadomości specjalnych, a takimi z pewnością są dane dotyczące prawidłowości doboru przyjętych do porównania nieruchomości. Ocena rzeczoznawców nie jest drugim operatem szacunkowym, nie zawiera wyceny nieruchomości, nie oznacza również, że drugi z operatów jest prawidłowy. Wojewoda prawidłowo zwrócił uwagę, że drugi operat zawiera błędy uniemożliwiające jego uwzględnienie. Należy nadto wskazać, że w świetle przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Dopiero brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści rozporządzenia jednoznacznie zatem wynika kolejność stosowania podejść. I co do zasady prawidłowe jest przyjęcie operatu porównującego transakcje nieruchomości drogowych przed operatem odstępującym od tego typu wyceny.

Tym samym w niniejszej sprawie zachodzi konieczność dokonania istotnych ustaleń w przedmiocie prawidłowej wyceny nieruchomości skarżących. Z tych względów zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni fakt, że z uwagi na opinię Komisji Arbitrażowej z 28 maja 2018r. zaakceptowany przez organy operat S. J. nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Drugi z operatów z uwagi na wskazane wyżej błędy również takiej podstawy stanowić nie może. Tym samym celowym jest uzyskanie kolejnego operatu i dokonanie jego stosownej oceny. Podkreślić należy, że stosowanie podejścia porównawczego wymaga zawarcia przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym szczegółowego uzasadnienia przyjęcia przez niego określonego materiału porównawczego, a obowiązkiem organu jest troska o to, aby opinia rzeczoznawcy majątkowego wyjaśniała wszelkie zgłoszone w postępowaniu zarzuty i wątpliwości. I jak już wyżej wskazano ocena operatu nie może wkraczać w merytoryczna zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, zważywszy, że organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Możliwość merytorycznej oceny operatu szacunkowego została przekazana do kompetencji organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.)

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących należy wskazać, że nie były one zasadne.

Wprawdzie z uwagi na zakwestionowanie wartości dowodowej operatu S. J. zarzut braku wyłączenia tego biegłego stał się bezprzedmiotowy należy jednak wyjaśnić, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżących o wyłączenie biegłego. Przesłanki zakwestionowania operatu z przyczyn merytorycznych opierają się na innej podstawie niż wniosek o wyłączenie biegłego. Argumentacja skarżących sprowadzała się w tym zakresie do subiektywnego przeświadczenia, że biegły jest stronniczy i jego opinie, jako wydawane na zlecenie organu gminy pozbawione są waloru obiektywności. Skarżący jednak nie poparli powyższych kwestii żadnymi dowodami. Sąd podziela przy tym stanowisko zawarte w wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 października 2007 sygn. II SA/Łd 530/07 , że sam fakt pozostawania w stosunku zlecenia z organem I instancji nie jest wystarczający dla uznania za zasadnego wniosku o wyłączenie biegłego. Należy zgodzić się również z oceną organu, iż podstawą dyskredytowania dowodu w postaci operatu szacunkowego nie mogą stanowić sugestie strony dotyczące bezstronności rzeczoznawcy wynikające ze stałego stosunku zlecenia ze zleceniodawcą. Nadto prócz przypuszczenia, iż stały stosunek zlecenia ze zleceniodawcą może mieć wpływ na obiektywizm, czy też bezstronność rzeczoznawcy skarżący nie przedstawili w odwołaniu i skardze żadnych okoliczności, które uprawdopodobniłyby okoliczności powodujące konieczność wyłączenia rzeczoznawcy w postępowaniu administracyjnym. Nie jest bowiem tą okolicznością wykonywanie kilkudziesięciu operatów na rzecz Gminy Miejskiej T.. Nie świadczy to w ocenie Sądu, że biegły jest stronniczy i nieprofesjonalny. Mając to na względzie należało stwierdzić, że nie było podstaw do wyłączenia biegłego w niniejszym postępowaniu.

Nieuzasadniony był również zarzut braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za okres od 21.12.2012r.

Zgodnie z art.132 ust.2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Podkreślić trzeba, że mowa w nim o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia wyłącznie w zakresie zapłaty odszkodowania. Tak więc tylko skutki powstałe z opóźnienia lub zwłoki w samej wypłacie odszkodowania mogą powodować zastosowanie art.132 ust.2 u.g.n.

Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że skoro wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem ustalanym w trybie administracyjnym, to również roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie tego odszkodowania, jako roszczenie akcesoryjne, załatwiane jest w tym samym trybie. Jeżeli zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego (art.112, art.119 u.g.n.), to również obowiązek zapłaty odsetek od odszkodowania orzeczonego w postępowaniu administracyjnym zachowuje administracyjny charakter (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2006 r., I OSK 525/05, z dnia 15.05.2014 r., I OSK 2440/12 oraz z dnia 9.03.2017 r. I OSK 1404/15 - dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Identyczne stanowisko prezentowane jest w judykaturze. Mając na uwadze fakt, że ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego – ustalenia odszkodowania, a odszkodowanie to ustala właściwy starosta, to właśnie ten organ jako organ pierwszej instancji zobowiązany jest do ustalenia w decyzji zobowiązania co do wypłaty odsetek (zob. Komentarz Ewy Bończak- Kucharczyk do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podobne stanowisko zajął Marian Wolanin w Komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami: J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Wwydawnictwo Beck, Warszawa 2009, s. 873, stwierdzając: "Przyjmując zachowanie administracyjnego trybu dochodzenia roszczeń związanych z opóźnieniem lub zwłoką w wypłacie odszkodowania, starosta – działający jako organ pierwszej instancji – zobowiązany jest do wydania w tym względzie osobnej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustaleniu zobowiązania do wypłaty odsetek w określonej kwocie".

Wykładnia przepisu art.132 ust.2 polegająca na przyjęciu, że sformułowanie "zapłata odszkodowania" obejmuje również wydanie decyzji odszkodowawczej jest jednak nieuprawniona. W ocenie Sądu art.132 ust.2 u.g.n. nie normuje kwestii odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie Służą temu inne środki prawne. Korzystanie z instrumentów cywilistycznych na gruncie administracyjnym, jako wyjątkowe, a więc wymaga wykładni ścieśniającej.

Konkludując, stwierdzić należy, że regulacja z art.132 ust.2 u.g.n. dotyczy jedynie usunięcia skutków opóźnienia (zwłoki) w zapłacie odszkodowania i uprawnia do żądania odsetek, ale tylko za okres po upływie terminu do wypłaty należności z tego tytułu a nie za okres od dnia następującego po dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, o co wnosili skarżący.

Zgodnie z przepisem art. 481 k.c. jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Odsetki należą się za okres opóźnienia, liczony od dnia, w którym miała nastąpić wypłata odszkodowania, do dnia, w którym wypłata ta rzeczywiście nastąpiła.

Sumując Sąd uznał, ze w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organów obu instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 a lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaleceń zawartych w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. 2015 poz. 1800), na które składały się uiszczony przez skarżących wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika.