Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 629/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody D. z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lipca 2010 r. znak [...] Starosta D. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej w D. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę stref wejściowych (szt. 8) do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego w D. na O. J. A-H (działka nr geod. [...] obr. [...]).

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w D. wnioskiem z dnia 8 czerwca 2010 r. uzupełnionym w dniach 12 lipca 2010 r. oraz 15 lipca 2010 r. wniosła o wydanie pozwolenia na przebudowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Kontrolując wniosek inwestora pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa w tym w zakresie załączonych do wniosku dokumentów organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął, że spełniał on warunki określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta D. w dniu 16 marca 2010 r., o znaku sprawy [...] oraz w art. 32 ust. 1 i 4 art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego. Inwestor przedłożył także oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnosząc się do złożonych w trakcie postępowania administracyjnego zastrzeżeń B. G., W. M., B. H., M. i M. M., P. Z., R. P., A. K., H. T., A. J. - osób posiadających odrębną własność lokalu bądź własność spółdzielczą, organ I instancji wskazał, że nie mogły zostać one uwzględnione, ponieważ w budynku na O. J. 6 A-H w D. znajduje się 80 mieszkań z czego większość, bo 56 stanowią mieszkania spółdzielcze. Ponadto przebudowa stref wejściowych dotyczy części wspólnej budynku, ma na celu poprawienie bezpieczeństwa i zapobieganie nagminnemu zanieczyszczaniu istniejących stref wejściowych i dotyczy dobra większości mieszkańców.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli B. G., B. H., P. Z., A. K., R. P., K. Ż., W. M. oraz M. i M. M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujące się strony zakwestionowały prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością o nr geod. [...] obr. N. M.. Wskazali, że zakres planowanej przebudowy, przekracza czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną, które wymagają zgody wszystkich właścicieli lokali, w myśl art. 199 Kodeksu cywilnego. Zgody takiej zarządca nie posiada. Równolegle podniesiono, że przebudowa nie poprawi bezpieczeństwa mieszkańców, wiązać się będzie natomiast z poniesieniem nakładów finansowych przez współwłaścicieli. Pozbawi ona możliwości wygodnego i zadaszonego wejścia, a także dojazdu, zmieni również na niekorzyść jakość wizualną obiektu.

Rozpatrując odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 31 sierpnia 2011 r. znak [...] Wojewoda D. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazano także, że w przypadku nieruchomości będących własnością, współwłasnością spółdzielni sposób zarządu nieruchomością wynika z ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo Spółdzielcze (Dz. U. 2003 r. Nr 188, poz. 1848, z późn. zm.). Stosownie do art. 48 tej ustawy spółdzielnię na zewnątrz reprezentuje jej zarząd. Organ odwoławczy dalej argumentował, że z przytoczonych przepisów wynika, iż co do zasady - członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają własnego interesu prawnego, czy szczególnego tytułu prawnego, aby w stosunkach zewnętrznych nie wynikających z członkostwa w spółdzielni i spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu, mogli występować o wydanie decyzji, czy też podważać decyzje administracyjne (por. wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r. IV S.A. 557/97 oraz z dnia 30 czerwca 1999 r. IV S.A. 629/97). Wskazano, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116) o spółdzielniach mieszkaniowych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 z późń. zm.), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali, dotyczących zarządu nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl ustępu 3 art. 27, przepisów ustawy o własności lokali dotyczących wspólnoty mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 24¹ oraz art. 26. Z powołanej powyżej regulacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych organ odwoławczy wywiódł, że reżim sposobu sprawowania zarządu dotyczy również nieruchomości spółdzielczych przewłaszczonych w całości lub części na członków lub osoby niebędące członkami, do czasu wyodrębnienia wszystkich lokali w danej nieruchomości (art. 26) lub podjęcia uchwały, o której mowa w art. 24¹. Przy czym po przejściu w tych warunkach do reżimu ustawy o własności lokali, zmiana zarządcy (umownego, jakim nadal jest spółdzielnia) następuje dopiero po podjęciu uchwały w trybie art. 18 ust. 2a, w związku z art. 33 ustawy o własności lokali. Ponadto stwierdzono, że przewłaszczenie spółdzielczych własnościowych praw do lokali (mieszkalnych, użytkowych i garaży) oraz spółdzielczych lokatorskich praw do lokali mieszkalnych, a także każde inne ustanowienie odrębnej własności lokali w myśl przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z reguły będzie skutkować przejściem do reżimu zarządzania wynikającego z ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Oznacza to, że uprawnienia właściciela lokalu są ograniczone do spółdzielczej formuły uczestnictwa w organach spółdzielni. Mając na uwadze wyżej powołane przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a w szczególności te dotyczące obligatoryjnej reprezentacji przez właściwe organy spółdzielni mieszkaniowej (np. zarząd) osób, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, własnościowe lokatorskie prawo do lokalu, bądź też wyodrębniona własność lokalu mieszkalnego, jak również regulację art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który zawęża kręg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy przyjął, że w rozpatrywanej sprawie złożone odwołania są bezskuteczne ponieważ pochodzą od osób, które nie posiadają legitymacji procesowej w przedmiotowej sprawie. Dokonując oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy uznał, że odwołujące się osoby są właścicielami lokali znajdującego się w budynku położonym na O. J. 6A i 6F przy w D.. W tej nieruchomości budynkowej część lokali mieszkalnych stanowi przedmiot wyodrębnionej własności. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że zarząd budynku położonego na O. J. 6A - H przy w D., sprawuje Spółdzielnia Mieszkaniowa, bowiem nie wszystkie lokale na nieruchomości zostały wyodrębnione. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby w sprawie zarządu nieruchomością wspólną podjęto stosowną uchwałę. Powołując się na przywołane wcześniej przepisy, jak również przedstawiony stan faktyczny, organ II instancji stwierdził, że odwołania pochodzące od osób nieuprawnionych do reprezentowania Spółdzielni Mieszkaniowej, nie mogą podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i zainicjowane nimi postępowanie odwoławcze należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła B.G., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca podniosła, że jest właścicielem odrębnego lokalu oraz współwłaścicielką części wspólnych budynku oraz gruntu oznaczonego numerem geodezyjnym [...], obręb Nowe Miasto. Zdaniem skarżącej planowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową inwestycja dotyczy części wspólnych budynku oraz gruntu, której jest współwłaścicielem. W jej ocenie przebudowa budynku to czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, które zgodnie z art. 199 k.c. wymagają zgody współwłaścicieli. Brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu. Podniesiono również, że stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m. in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciel lokalu powinien być zatem stroną postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na budowę może mieć wpływ na jego prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego i części wspólnych. Reasumując skarżąca wskazała, że jako właściciel lokalu mieszkalnego jest również współwłaścicielem nieruchomości, w której Spółdzielnia zamierza dokonywać przebudowy i z tego tytułu powinna mieć wpływ na zakres tych prac. Zdaniem skarżącej udział w postępowaniach administracyjnych jako strony stanowi zabezpieczenie jej praw właścicielskich, natomiast decyzja Wojewody prawa w tym zakresie ogranicza.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji skarżąca B.G., podobnie jak szereg innych osób posiadających nie spółdzielcze lokatorskie prawa do lokalu w budynku na O. J. 6 A-H w D. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa z/s w D. na O. J. [...], byli traktowani przez organ wydający pozwolenie na budowę, jako strony tego postępowania. Świadczyć o tym może fakt, że podmioty te zostały powiadomione o wszczętym postępowaniu i możliwości zgłoszenia żądań, co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca skorzystała z przysługującego stronie postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy oraz wraz z innymi osobami wyraziła stanowisko dotyczące przedmiotu toczącego się postępowania. Następnie wszystkim tym podmiotom została doręczona decyzja Starosty D. z dnia 27 lipca 2010 r. z pouczeniem o możliwości złożenia odwołania.

Można także przyjąć, mimo braku w dostępnym Sądowi materiale aktowym odpisów z ksiąg wieczystych, że skarżąca legitymuje się prawem odrębnej własności lokalu znajdującego się pod numerem [...] na O. J. w D.. Z własnością tego lokalu związany jest udział 147/10000 w częściach wspólnych budynku, urządzeniach wspólnego użytku i w prawie własności działki nr [...] (wykaz właścicieli i władających gruntów z dnia 30 czerwca 2010 r. - dokument nr 6 akt administracyjnych I instancji). Na podstawie zgromadzonego materiału aktowego nie można natomiast ustalić, czy skarżąca jest również członkiem spółdzielni mieszkaniowej. Możliwość podjęcia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie będzie posiadać istotne znaczenie z punktu wiedzenia dalszych rozważań.

Na podstawie akt sprawy przyjąć można, że Spółdzielnia Mieszkaniowa na dzień 30 czerwca 2010 r. dysponowała udziałem w częściach wspólnych budynku oraz w gruncie w wysokości 7223/10000 (wykaz właścicieli i władających gruntów z dnia 30 czerwca 2010 r. - dokument nr 6 akt administracyjnych I instancji, w dołączonym do projektu budowlano-wykonawczego wykazie na dzień 14 grudnia 2009 r. udział ten wynosi 7354/10000).

W zainicjowanym w dniu 8 czerwca 2010 r. postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę reprezentujący Spółdzielnię Mieszkaniową - Prezes Spółdzielni oraz jego Zastępca w złożonych oświadczeniach dotyczących posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zaznaczyli, że prawo to wynika z tytułu współwłasności oraz posiadania zgody wszystkich właścicieli na wykonywanie robót budowlanych objętych tymże wnioskiem. Powołano się także, bez złożenia do akt, na dokument potwierdzający powyższe prawo w postaci sporządzonej w formie aktu notarialnego nr [...] umowy sprzedaży z dnia 30 kwietnia 2004 r. (dokumenty nr 20 i 21 akt administracyjnych I instancji). Poza opisanymi oświadczeniami do akt sprawy zostało złożone pismo z dnia 13 lipca 2010 r. Spółdzielni Mieszkaniowej w D. informujące, że w budynku na os. J. nr 6 znajduje się 80 mieszkań z czego większość, tj. 56 stanowią mieszkania spółdzielcze. Treści tego dokumentu obejmuje także stwierdzenie, że biorąc pod uwagę wszystkie mieszkania spółdzielcze i z odrębną własnością, Spółdzielnia Mieszkaniowa w D. jako składająca pozwolenie posiada zdecydowaną większość. Dołączony został także wykaz mieszkańców budynku objętych zamierzonymi pracami budowlanymi, posiadających odrębną własność lokali mieszkalnych wraz z informacją o podpisaniu lub nie - oświadczeń wyrażających zgodę na podjęcie tych prac. Jak wynika z przedłożonego wykazu z dwudziestu trzech osób posiadających odrębną własność lokali mieszkalnych, zgodę podpisało dziewięć osób, nie wyraziło jej sześć osób, natomiast pozostałe osoby nie złożyły stosownych oświadczeń (dokument nr 24 akt administracyjnych I instancji).

Wskazać także należy, że udzielając pozwolenia na budowę organ I instancji przyjął, że decyzja dotyczy prac budowlanych mających zostać wykonanym w częściach wspólnych budynku oraz na działce nr [...].

W tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy rozpatrując sytuację skarżącej odnosząc ją w zasadzie do treści przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zgodnie z którym zarząd nad częściami wspólnymi budynku, w którym znajduje się lokal objęty zamierzeniem inwestycyjnym, sprawuje spółdzielnia, przyjął, że to inwestorowi przysługuje wyłącznie status strony postępowania w sprawie udzielenia niniejszego pozwolenia na budowę. Z powyższą oceną na gruncie rozpatrywanej sprawy nie można się zgodzić, gdyż organ odwoławczy poza powołaniem się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w ogóle nie przeanalizował sytuacji prawnej skarżącej na jego tle. Organ odwoławczy dostrzegał co prawda, że skarżącej przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego, jednak w swoim rozstrzygnięciu kierował się tym, że będący własnością skarżącej lokal mieszkalny oraz przysługujący stosownie do wielkości tego lokalu udział w częściach wspólnych budynku oraz w samej działce nr [...] jest pod zarządem powierzonym Spółdzielni Mieszkaniowej wynikającym z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i z tego też faktu wyprowadził daleko idące konsekwencje.

Wyprzedzając analizę treści tego ostatniego przepisu w tym miejscu poczynić należy uwagi natury ogólniejszej, które jednak z punktu widzenia dokonanej oceny prawnej zaskarżonego będą miały przesądzające znaczenie. Przede wszystkim więc pamiętać należy, że aktualnie stosunki własnościowe w spółdzielniach mieszkaniowych oraz wzajemne relacje pomiędzy organami spółdzielni mieszkaniowej a jej członkami, oraz właścicielami lokali niebędącymi członkami spółdzielni, są w coraz większym zakresie oparte są na przepisach Kodeksu cywilnego, które należy niewątpliwie uwzględniać (wyrok WSA w Gliwicach z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 912/07). Nie można również tracić z pola widzenia okoliczności, że skarżąca jest właścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego oraz współwłaścicielką gruntu składającego się na nieruchomość wspólną oraz współwłaścicielem części wspólnych budynku, tj. tych części które niewątpliwie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Nie ma chyba wątpliwości, że przebudowa stref wejściowych do budynku mieszkalnego leżących w częściach wspólnych budynku poprzez ich zabudowanie i powstanie dodatkowych pomieszczeń (komórek), których przyszły status prawny nie został w sprawie wyjaśniony, nie można bowiem wykluczyć, że te pomieszczenia podobnie jak to ma miejsce w przypadku pomieszczeń piwnicznych będą mogły stanowić przedmiot obrotu prawnego, co niewątpliwie może wpłynąć na uprawnienia skarżącej wynikające z prawa odrębnej własności lokalu m.in. poprzez ewentualną zmianę przypadającego jej udziału w części wspólnej nieruchomości. Nie można także abstrahować od podnoszonej przez skarżącą okoliczności związanej z koniecznością partycypacji w kosztach związanych z prowadzonymi pracami budowlanymi.

W decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze tych wszystkich elementów stanu faktycznego i konsekwencji prawnych wynikających z tego nie wzięto pod uwagę. Odnosząc się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu, należało powyżej ustalony status skarżącej, odnieść do kryteriów określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z uwzględnieniem przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy o własności lokali oraz w zakresie nieuregulowanym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, przepisów ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze.

W pierwszej kolejności wymagała rozstrzygnięcia, sygnalizowana już wyżej wątpliwości dotycząca ewentualnego członkowstwa skarżącej w Spółdzielni Mieszkaniowej, a przede wszystkim wyjaśnienia na jakich zasadach w występującej o pozwolenie na budowę Spółdzielni Mieszkaniowej sprawowany jest zarząd przedmiotową nieruchomością wspólną. Kto i w jakim zakresie wykonuje ten zarząd i z czego to wynika. Sąd może tylko przypuszczać, choć nie wynika to z akt sprawy oraz z decyzji organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a skarżącą ma miejsce stan prawny, do której odwołuje się w uzasadnieniu organ II instancji (art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). W aktach sprawy brak jest natomiast Statutu Spółdzielni, a także powołanej w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością umowy sprzedaży z dnia 30 kwietnia 2004 r. Analiza przedmiotowych dokumentów jest niezbędna do ustalenia, jaki podmiot sprawuje zarząd nieruchomością wspólną i w jakim zakresie może reprezentować na zewnątrz członków spółdzielni i właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni. Poza tym skoro nieruchomość wspólna stanowi współwłasność w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego to należałoby ustalić przynajmniej zakres zarządu zwykłego, w ramach którego może podejmować działania podmiot wykonujący zarząd nieruchomością wspólną w Spółdzielni.

Należy wskazać, że w spółdzielniach mieszkaniowych może występować kilka rodzajów praw do lokali:

– spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego,

– spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu,

– prawo odrębnej własności lokalu,

przy czym dwie ostatnie kategorie mogą także przysługiwać właścicielom lokali niebędącym członkami spółdzielni mieszkaniowej.

Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, starając się konwalidować pozbawiony podstaw prawnych, a wyrażony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pogląd, iż dla udzielenia Spółdzielni Mieszkaniowej pozytywnej zgody wystarczającym będzie wykazanie się przez nią własnością większej ilości mieszkań, problem wzajemnych relacji pomiędzy skarżącą i inwestorem należało rozpatrzeć na gruncie przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 roku Nr 119, poz. 1116 – tekst jednolity ze zm.).

Z przywołanego przepisu wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 24¹ i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Powyższy przepis wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich sprawach związanych z własnością lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali. W samej treści art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych zawarte są jednak unormowania powodujące znaczne ograniczenia w stosowaniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali w spółdzielniach mieszkaniowych. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika, że nie mają zastosowania przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, to jest rozdziału "Zarząd nieruchomością wspólną" z wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a. Art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, a także wskazuje, iż okresem rozliczeniowym jest rok kalendarzowy. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 7 wymienionej wyżej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 roku, Nr 188, poz. 1848, tekst jednolity ze zm.), jednakże przepisy tej ustawy także nie rozstrzygają tej kwestii. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 roku Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnię mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako Zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych, także przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przepisanym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09).

Opisana sytuacja nie pozbawia właścicieli mieszkań wpływu na zarządzanie nieruchomością. Właściciel lokalu będący członkiem spółdzielni ma możliwość uczestniczenia w podejmowaniu decyzji przez organy spółdzielni oraz może zaskarżyć (w drodze powództwa do sądu powszechnego) uchwały walnego zgromadzenia spółdzielni (art. 1 ust. 7 u.s.m. w związku z art. 42 ustawy Prawo spółdzielcze). Natomiast właściciel lokalu nie będący członkiem spółdzielni może mieć wpływ na zarządzanie nieruchomością korzystając z możliwości zaskarżania uchwał walnego zgromadzenia spółdzielni, przewidzianej w art. 24 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. wówczas kiedy uchwała taka dotyczy jego prawa odrębnej własności lokalu. Należy do nich uchwała w przedmiocie przebudowy nieruchomości wspólnej (por. R. Dziedziczak, Prawo mieszkaniowe, Warszawa 2008, str. 303). Skład orzekający w niniejszym składzie w pełni aprobuje także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1666/08 wskazujące, że zawarta w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych regulacja prawna, wprowadzająca zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, wyłącza stosowanie art. 199 Kodeksu cywilnego. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej współwłasność, nie będącej jednak nieruchomością stanowiącą współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, jak też objętej przepisami o własności lokali dotyczącymi wspólnot mieszkaniowych, które są uregulowane odrębnie (przeciwnie WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 913/07).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na istotną dla sprawy okoliczność, którą całkowicie pominął organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze. Przedstawionego wyżej uregulowania ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie można bowiem odczytywać w ten sposób, aby w przypadku podmiotów, które mają prawo własności lokalu w zasobach spółdzielni mieszkaniowej, analogicznie jak w przypadku osób, które wykupiły lokale w budynku zarządzanym przez wspólnotę mieszkaniową, do których odnosi się ustawa o własności lokali, a priori pozbawiać je prawa strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Właściciel lokalu będzie zatem stroną postępowania, jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w pozwoleniu na budowę może mieć wpływ na jego prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego tj. dotyczy prawa odrębnej własności lokalu. Takim rozstrzygnięciem jest decyzja odnośnie przebudowy budynku. Interesu prawnego właściciela lokalu nie będącego członkiem spółdzielni należy także upatrywać w tym, że nie będąc członkiem spółdzielni nie ma on możliwości dowiadywania się o działaniach inwestycyjnych spółdzielni w takim zakresie jak członek spółdzielni. Nie ma on także żądnych poza udziałem w postępowaniem administracyjnym prawnych możliwości obrony praw właścicielskich, gdyby uchwała w przedmiocie zarządzania nieruchomością wspólną w szczególności dotycząca jej przebudowy nie została podjęta. W rozpatrywanej sprawie można powziąć uzasadnioną wątpliwość, czy przedłożone z datą 13 lipca 2010 r. pismo Spółdzielni wraz z załączonymi oświadczeniami spełnia wymogi ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz wymogi wewnątrzspółdzielcze związane z tego rodzaju działaniami. Udział w postępowaniu administracyjnym pozwala zatem na zabezpieczenie praw właścicielskich, których podmiot nie będący członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej nie może zrealizować w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym. Organ odwoławczy powinien również odnieść się do tych wszystkich powoływanych przez skarżącą okoliczności, poczynając od postępowania prowadzonego przed organem I instancji (pismo z dnia 6 lipca 2010 r.), poprzez odwołanie i skargę, i ocenić je biorąc pod uwagę brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są m.in. właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Reasumując, zasada, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, którym w przedmiotowej sprawie jest Spółdzielnia, nie wyklucza możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny (tak też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1283/09, z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1255/09).

Jak wynika z powyższych rozważań zarzuty skargi mają w części usprawiedliwione podstawy, gdyż przyjmując, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, nie wyjaśniono jednocześnie szeregu wątpliwości natury merytorycznej (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Zaskarżona zatem decyzja wymagała uchylenia (art. 145 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.), gdyż rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze, nie wynikało z materiałów sprawy i nie znajdowało przekonywującej argumentacji w uzasadnieniu decyzji.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy.