Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1036/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 ust. 2, § 9 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzji oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku spółki A, ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku handlowo-usługowego w zabudowie wolnostojącej na terenie działki oznaczonej nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym S., gmina G., w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000.

. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania. Podano, że dla przedmiotowego terenu brak jest obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także brak jest obowiązku sporządzenia takiego planu. Wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 199 ze zm. – stan prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonej decyzji - dalej jako: u.p.z.p.) dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego, a także dokonano wymaganych prawem uzgodnień z właściwymi organami. Stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Od decyzji tej odwołali się B. J., M. J., M. N., J. M., A. M. oraz K.K., kwestionując przyjęte parametry dopuszczonej zabudowy. Wskazali na rozbieżności w wyliczeniach parametrów dokonywanych dla tego samego budynku zawarte we wcześniejszej decyzji z dnia "[...]" r. oraz w decyzji będącej przedmiotem odwołania, podnosząc, że aktualna decyzja pozwala na intensywniejszą zabudowę działki. Podali, że w analizie uwzględniono działkę, na której prowadzona jest agroturystyka, bez wskazania, że na działce tej jest zabudowa zagrodowa, co ma znaczny wpływ na określenie kontynuacji funkcji planowanej inwestycji. Zakwestionowano także sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w wielkości odbiegającej aż o 5% od średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w terenach zabudowy usługowej, a także sposób ustalenia linii zabudowy. Podano ponadto, że na działce były prowadzane roboty budowlane, które zostały wstrzymane, gdyż były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, a odwołujący się nie otrzymali informacji, jak zakończyła się ta sprawa. Odwołujący się zakwestionowali również zapisy postanowienia Dyrektora Powiatowej Służby Drogowej, które w ich ocenie naruszają § 19 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli, że inwestycja wpłynie na życie ich oraz ich rodzin, a zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt.1 w zw. z art. 54 pkt.2 lit. d) u.p.z.p. osoba trzecia ma prawo domagać się od organu ochrony swojego interesu prawnego przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że wszelkie inwestycje dotyczące działki nr "[...]" w S., oprócz budynku mieszkalnego, będą w sposób bezpośredni oddziaływać na życie odwołujących się, gdyż mają charakter uciążliwy, co stanowi uzasadnienie ich interesu prawnego.

Pismem z dnia 21 września 2015 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego odwołujących się. Wskazano, że E. J. jest właścicielem działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z działką "[...]", gdyż oddziela ją droga powiatowa, A. i J. M. są właścicielami działki oddzielonej drogą gminną, zaś M. N. nie jest właścicielem, ani nie ma innego tytułu prawnego do jakiejkolwiek nieruchomości w sąsiedztwie. Zatem zdaniem inwestora odwołujący się nie są właścicielami nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania inwestycji.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 ppkt 1 lit. a w zakresie projektowanej funkcji terenu i orzekło co do istoty w ten sposób, iż określiło funkcje terenu jako zabudowę handlowo-usługową, z wyłączeniem usług uciążliwych w rozumieniu przyjętym w uzasadnieniu decyzji.. W pozostałym zakresie organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podniesiono, że u.p.z.p. nie zawiera własnej definicji strony postępowania, wobec czego zastosowanie znajdą tu zasady ogólne, wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może zatem budzić wątpliwości, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy są właściciele nieruchomości, na której planowane jest zrealizowanie inwestycji oraz inwestor (o ile nie jest to jedna i ta sama osoba), a także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, a także dalej położonych nieruchomości, o ile wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Chodzi zatem o swoistego rodzaju uprawnienia służące właścicielowi gruntu w ramach tzw. prawa sąsiedzkiego. Wskazano, że w przedmiotowym postępowaniu za strony postępowania uznano właścicieli nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem, tzn. takie, które graniczą z terenem inwestycji, bądź sąsiadują przez drogi. Podniesiono, że przy uwzględnieniu usytuowania budynków położonych na tych nieruchomościach, to są one położone w zbliżonej odległości od terenu inwestycji, niezależnie od tego czy działki są oddzielone drogą, czy też nie. W związku tym Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Wyjaśniono, że niezasadny jest argument inwestorów, że z mocy art. 53 u.p.z. w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a tym samym stronami są jedynie właściciele nieruchomości, na których zlokalizowana będzie inwestycja, gdyż postępowanie nie jest prowadzone w trybie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w trybie warunków zabudowy (art. 59 i nast. u.p.z.p.). Oznacza to stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą stronami postępowania są właściciele nieruchomości położonych w tzw. obszarze analizowanym. Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, nie różni się co do zasady od postępowania mającego na celu ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, który jeszcze nie powstał w terenie. Przy czym przy legalizacji mamy do czynienia z budynkiem o określonych już parametrach i gabarytach, co nie zmienia tego, iż organ zobowiązany jest do zbadania czy obiekt taki wpisuje się w zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny, stosownie do przepisów u.p.z.p. Wskazano, że z materiałów postępowania wynika, iż inwestor dysponował uprzednio decyzjami zezwalającymi mu na dokonanie przebudowy w związku z planowaną zmianą funkcji obiektu z gospodarczego na usługowy, prowadzone jednak roboty budowlane zostały zakwalifikowane przez właściwy organ jak wykonywane z przekroczeniem wydanego pozwolenia, co w konsekwencji doprowadziło do postępowania mającego na celu legalizację zabudowy. Jednym z warunków zalegalizowania obiektu jest wykazanie przez inwestora zgodności obiektu z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzić wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest sporządzenie określonej przepisami prawa analizy, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z 2003r.). Podniesiono, że w ocenie organu sporządzona w sprawie analiza oraz przeprowadzone postępowanie daje podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podano, że analizą objęto obszar zlokalizowany wokół działki objętej wnioskiem. Wskazano, że działka nr "[...]" jest położona bezpośrednio przy drodze powiatowej oraz przy drodze gminnej. Wprawdzie w analizie nie wskazano frontu działki (tj. części działki przylegającej do drogi, z której będzie się odbywał główny wjazd na działkę), ale ze względu na specyficzne położenie działki (przy skrzyżowaniu drogi powiatowej i gminnej) jako front działki Kolegium przyjęło tę część działki budowlanej, która przylega do dróg i wynosi (łącznie) 42 m. Wobec czego organ stwierdził, że obszar analizowany w minimalnej odległości przewidzianej rozporządzeniem winien wynieść ok. 126 m. Podano, że urbanista przyjął do analizy obszar większy od minimalnego (w kierunkach wschodnim i zachodnim, czyli wzdłuż drogi powiatowej), zaś obszar na północ i południe od terenu inwestycji - szczególnie w kierunku południowym - nie obejmuje odległości minimalnej. W ocenie organu nie jest to błędne, gdyż na południe od działki nr "[...]", w promieniu wyznaczonym przez 120 m nie ma innej zabudowy, niż ta, która została w analizie uwzględniona. Jeśli jednocześnie uwzględnić okoliczność założenia układu ulicówki, jak również i to, że z materiałów postępowania wynika, że na zachód od zabudowy znajduje się "starsza" część miejscowości, do której należy także teren objęty wnioskiem, na wschód (północny - wschód) zaś znajduje się zabudowa lokalizowana w ramach wyodrębnionych tam osiedli mieszkaniowych (nowych), to przyjąć należy, iż przyjęty do analizy obszar oddaje specyfikę tej okolicy i uwzględnia uwarunkowania przestrzenne, które w analizie należy uwzględnić. Wskazano, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje działki wyszczególnione w analizie, działki geodezyjne zabudowane są budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, garażami, obiektami usługowymi (w tym usług publicznych) oraz usług agroturystyki (działka granicząca z działką inwestorów) i tak wyznaczony obszar analizowany pozwala na przeanalizowanie istniejących w terenie uwarunkowań w zakresie sposobu zagospodarowania terenu oraz parametrów istniejącej w okolicy zabudowy. Wskazano, że zachodzi kontynuacja funkcji, bowiem w sąsiedztwie znajduje się zabudowa usługowa (piekarnia oraz zabudowa agroturystyczna), a także zabudowa użyteczności publicznej (remiza oraz szkoła). Istnienie w obszarze już tylko tej działki, na której znajduje się zabudowa o charakterze usługowym, stanowi podstawę do przyjęcia spełnienia warunku kontynuacji funkcji. Wyjaśniono przy tym, że dla spełnienia tego warunku nie jest konieczne, aby w obszarze analizowanym znalazł się chociaż jeden budynek o tożsamej funkcji. Funkcja usługowa występuje w obszarze analizowanym, zaś sposób użytkowania obiektu jako obiektu handlowo-usługowego, z wyłączeniem usług uciążliwych, nie stoi w sprzeczności z zastanym sposobem zagospodarowania i można przyjąć, iż stanowi jego uzupełnienie. Wskazano, że prawidłowo ustalono linię zabudowy od strony drogi powiatowej, a także od strony drogi gminnej. Podano, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 20 %. Przy czym w analizie urbanista przedstawił oddzielnie wyniki tego parametru jedynie dla zabudowy usługowej, wskazując, iż średni parametr dla tej funkcji wynosi 30 %. W decyzji przyjęto, iż wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi dla zamierzenia 35 %. W ocenie Kolegium wystarczającą podstawą do ustalenia wskaźnika na tym poziomie jest ustalenie, iż w sąsiedztwie znajduje się zabudowa o zbliżonej powierzchni działki i powierzchni zabudowy, tj. porównywalnym wskaźniku, jak np. na działce nr "[...]" (wskaźnik 31%). Zatem wskaźnik wyznaczony został na podstawie wyników analizy, bowiem zróżnicowanie intensywności zabudowy na tym obszarze pozwala na uzasadnione odstępstwa (od matematycznej średniej) w tej mierze. Podano, że prawidłowo określono szerokość elewacji frontowej budynku (z uwzględnieniem przewidzianej przepisami tolerancji 20%), a także dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Wskazano, że dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. W ocenie Kolegium inwestycja nie godzi w zastany stan rzeczy i jej realizacja zachowuje wymagania ładu przestrzennego określonego w ustawie. Spełnione są także pozostałe wymogi określone wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie istnieje dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zamierzenie jest również zgodne z przepisami szczególnymi. Wskazano, że projekt decyzji został poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa wart. 53 ust. 4 pkt 8 i 9 u.p.z.p. Organy te nie zajęły stanowiska w terminie przewidzianym przepisami, co oznacza, iż milcząco uzgodniły projekt decyzji, a zatem zaakceptowały jego treść. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że podnoszona w odwołaniu kwestia różnic w ustaleniach poprzednio wydanej decyzji (uchylonej przez Kolegium) oraz tej utrzymanej w mocy wynika przede wszystkim z tego, iż w analizie uwzględniono większy obszar zabudowanych nieruchomości, co nie pozostało bez wpływu na ustalone średnie parametry. Nie jest przy tym zasadnym odwoływanie się do poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem mają one wartość jedynie historyczną, a nade wszystko odnoszą się do innego przedmiotu (zmiana sposobu użytkowania). Lokalizacja poszczególnych miejsc parkingowych i spełnienie warunków z § 19 powołanego w odwołaniu rozporządzenia będzie analizowane przez organ wydający decyzję w przedmiocie legalizacji. Wskazano, że argumentacja, iż zamierzenie drastycznie wpłynie na jakość życia odwołujących się nie może odnieść zamierzonego skutku prawnego, gdyż przepisy ustawy nie pozwalają badać wpływu planowanego zamierzenia na jakość życia mieszkańców nieruchomości sąsiednich, jak i na ewentualną zmianę wartości nieruchomości na skutek zrealizowania zamierzenia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyli A. M., J. M., B. J. oraz M. N. Skarżący podnieśli, że zgodnie z u.p.z.p. należałoby przyjąć, iż planowany obiekt jest inwestycją celu publicznego, a w związku z tym wymaga wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że dla tych samych inwestorów wydano też warunki zabudowy dla działki nr "[...]" dla obiektu gastronomicznego, a zgodnie z art. 63 u.p.z.p. wydanie decyzji dotyczącej tego samego terenu jest możliwe, jeżeli wniosek dotyczył będzie innej inwestycji. Planowana inwestycja w rzeczywistości odnosi się do tego samego typu inwestycji, lecz pod inną nazwą. Wskazali, że nie uwzględniono ich zarzutu o nieodpowiedniej skali załącznika graficznego dla inwestycji. Stwierdzili, że dobrana przez organ skala 1:1000 uniemożliwia bezproblemowe odczytywanie potrzebnych odległości. W związku z tym nie został spełniony zapis § 9 ust. 3 rozporządzenia z 2003r. Wskazano, że błędne jest stwierdzenie, iż działka nr "[...]" posiada wjazd z drogi gminnej, gdyż istniejący dojazd istnieje tylko i wyłącznie z drogi powiatowej. Podkreślili, że wnioskowany teren to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, budowa budynku mieszkalnego bardzo by im odpowiadała, gdyż nie kolidowałaby z ich życiem. Wyrazili obawę o spadek wartości ich nieruchomości w związku z realizacją inwestycji na działce nr "[...]", która w ich ocenie może spowodować efekty zewnętrzne negatywne. Zaakcentowali, że w analizowanym obszarze znajduje się tylko jeden obiekt o funkcji handlowej, jest to nieduża piekarnia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 27 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę B. J. i M. N.

Zatem rozpatrzeniu podlegała wyłącznie skarga A. M. i J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie. Całkowicie chybiony jest przy tym zarzut, że w rozpoznawanej sprawie winna być wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65). Obiekt handlowo-usługowy nie spełnia tych wymogów, a zatem słusznie organ prowadził postępowanie w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. .

Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ocena, czy stan faktyczny został należycie ustalony oraz czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 54 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy określa się m.in. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zasada tzw. dobrego sąsiedztwa – wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II OSK 817/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że zgodnie z § 3 rozporządzenia 2003 r. wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Analizę przeprowadza się dla obszaru wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. W myśl zaś ust. 3 § 9 część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Z treści tych przepisów wynika, że taką samą moc wiążącą ma zarówno część tekstowa jak i graficzna decyzji. W przypadku istotnych rozbieżności pomiędzy częścią opisową a graficzną nie sposób ustalić, które z rozwiązań jest wiążące, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego takiej wadliwej decyzji ustalającej

w sposób sprzeczny warunki zabudowy. Przy czym w rozpoznawanej sprawie nie można skonfrontować w ogóle ustaleń przedstawionych w części opisowej decyzji

z załącznikiem graficznym i ocenić ich spójności, gdyż załącznik graficzny do decyzji

jest mało czytelny. Odnalezienie na nim zarówno terenu objętego wnioskiem, jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy stanowi dużą trudność z uwagi na użycie jednego koloru i zlewanie się poszczególnych linii. Podobnie mało czytelny jest załącznik do analizy. Można się tylko domyślać jaki obszar objęto analizą i której z działek dotyczy wniosek inwestora. Należy zaś wyjaśnić, że sporządzenie załącznika do decyzji w czytelnej grafice ma istotne znaczenie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany. W związku z tym, decyzja o warunkach zabudowy nie może rodzic wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, którego częścią jest także załącznik graficzny. W wyroku z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 611/11 (publ. w bazie LEX pod nr 1217444) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że materiały stanowiące załącznik do decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jako wyznacznik dla przyszłej zabudowy, nie mogą być obarczone jakimikolwiek wadami, czy niejasnościami powodującymi wątpliwości co do przyjętych rozwiązań.

Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, określenie granic obszaru analizowanego, jak i terenu objętego wnioskiem, powinno zostać przedstawione na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Jeżeli zastosowana skala 1:1000 nie pozwala na czytelne zobrazowanie poczynionych ustaleń, organ powinien zastosować skalę 1:500. Dopiero prawidłowe przygotowanie załączników graficznych do decyzji pozwoli na ocenę zasadności przyjętego do analizy obszaru oraz przyjętych wskaźników zabudowy i linii zabudowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązane są uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.

Natomiast odnosząc się do pozostałych kwestii zawartych w skardze, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości argumenty przedstawione już skarżącym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 403/16. Wyjaśnić należy, że nie ma wątpliwości iż skarżący, będący właścicielami nieruchomości objętej analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu mają przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Nie oznacza to jednak, że mogą skutecznie kwestionować prawidłowość wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powołując się na uciążliwości, jakie ich zdaniem będą się wiązać z realizacją planowanej inwestycji. Należy bowiem wyjaśnić, że organ wydający decyzję jest uprawniony jedynie do ustalenia, czy planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wymogi określone w tym przepisie dotyczą zasad zagospodarowania terenu, a nie ewentualnych uciążliwości z tym związanych. Niezasadne jest także powoływanie się na kwestie związane z wcześniej prowadzonymi robotami budowlanymi w ramach samowoli budowlanej. Jak słusznie wskazało Kolegium decyzja o warunkach zabudowy może być wydana także w toku postępowania legalizacyjnego. W związku z tym sam fakt popełnienia samowoli budowlanej nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy. Także zbieżność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z wcześniejszym projektem nie stanowi wystarczającej podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem zarzuty skarżących w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżących kwoty uiszczonego wpisu od skargi, orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.