Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 128/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia 30 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. N. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 30 listopada 2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Słupskiego z 15 marca 2021 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,2261 ha, położonej w obrębie W., gmina U., poprzez udzielenie E. S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji [...] od stanowiska słupowego nr [..] do GPZ [...], zgodnie z decyzją Wójta Gminy Ustka o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 14 lipca 2020 r., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z 17 listopada 2020 r. E. S.A. złożyła wniosek do Starosty Słupskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie W., gminie U., dla której Sąd Rejonowy w Słupsku VII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiącej własność M. N., poprzez "zezwolenie na realizację inwestycji pod nazwą: "Przebudowa jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji GPZ [...]".

Decyzją z 15 marca 2021 r., Starosta uwzględnił wniosek uznając, że wszystkie przesłanki warunkujące zostały spełnione.

Wobec wniesienia odwołania przez skarżącą odwołania pismem z 16 września 2021 r. organ odwoławczy wystąpił do inwestora o wskazanie powierzchni czasowego zajęcia nieruchomości, która jest niezbędna do wykonania prac budowlanych. W odpowiedzi z 30 września 2021 r. inwestor wskazał, że "powierzchnia niezbędna w celu realizacji przebudowy rozumiana jako konieczna do wykonania prac budowlanych jest tożsama z wyznaczoną przez Starostę Słupskiego powierzchnią pasa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tj. wynosi 272 m2 i została precyzyjnie określona w decyzji nr GN-V.6821.17.2020 oraz załączniku graficznym. Jest to obszar niezbędny w celu realizacji inwestycji jak i zapewnienia inwestorowi możliwości właściwej obsługi technicznej urządzeń. Zakres ograniczenia prawa własności został ściśle określony, jednoznacznie wskazano przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji."

Rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa dotyczy kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która została uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1889 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z art. 124 ust. 1 powołanego aktu prawnego "starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ".

Udzielenie takiego zezwolenia jest zatem możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja będzie stanowiła inwestycję celu publicznego (o których mowa w art. 6 u.g.n.), .

2) ograniczenie to będzie zgodne z planem miejscowym, bądź w przypadku jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

3) nie będzie zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na realizację inwestycji, przy czym warunkiem koniecznym jest uprzednie poprowadzenie z nim rokowań i załączenie do wniosku dokumentów z ich odbycia.

Zaznaczył organ, że pomimo, iż skarżąca zaskarżyła decyzję tylko w zakresie dotyczącym powierzchni ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w punkcie 2 przedmiotowej decyzji, to organ odwoławczy rozpatrywał sprawę w całości. Powołał się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, zaznaczył że " w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie ma przepisu dopuszczającego odwołanie tylko od części decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie oznacza to jednak, że taka możliwość jest wyłączona. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części w sytuacji, w której pozostałe zawarte w takiej decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym".

Jeżeli zatem sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca postępowanie zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 281/12), to wtedy możliwe jest częściowe jej zaskarżenie.

Na gruncie niniejszej sprawy taka sytuacja nie występuje, bowiem punkt 2 zaskarżonej decyzji jest uzupełnieniem, doprecyzowaniem punktu 1, który określa szczegółowo rodzaj, jak i powierzchnię ograniczenia przedmiotowego gruntu w związku z inwestycją liniową. Zatem punkt ten jest nierozerwalnie związany z punktem 1 decyzji, który nakłada ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowego gruntu i nie może funkcjonować samodzielnie, w przeciwnym wypadku decyzja taka byłaby od początku niewykonalna. Wobec powyższego organ odwoławczy nie miał innej możliwości niż potraktować odwołanie skarżącej jako złożone od całości decyzji Starosty z 15 marca 2021 r..

Przechodząc do oceny spełnienia ww. przesłanek, w niniejszej sprawie wskazano, iż bezspornym jest, że wniosek z 17 listopada 2021 r., złożony przez E. S.A., dotyczy nieruchomości, a jego przedmiot stanowi inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n., cel publiczny stanowią także budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Wnioskodawca wskazał, że przedsięwzięcie pn. nazwą "Przebudowa jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji GPZ [...], od stanowiska słupowego nr [...] do GPZ [...]" ma charakter inwestycji liniowej i zlokalizowana jest na wielu nieruchomościach. Całkowita długość inwestycji wyniesie ok. 10 km i przebiegać będzie przez obszary należące do dwóch gmin: Ustka oraz Słupsk.

Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zgodna jest z decyzją Wójta Gminy Ustka z 14 lipca 2020 r. W treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego widnieje ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem Starosta słusznie przyjął, iż przesłanka zgodności planowanej przebudowy linii energetycznej 110 kV z zapisami decyzji lokalizacyjnej została spełniona.

Organ, do którego wniesiono podanie o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ich ustalenia tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest więc decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane.

Ustawodawca nie zobowiązał organu wydającego decyzję w trybie art. 124 u.g.n., aby ingerował w przebieg inwestycji uregulowany stosownymi aktami prawa miejscowego. Tak więc celem prowadzonego postępowania odwoławczego nie jest analizowanie przez Wojewodę Pomorskiego, czy planowany przebieg inwestycji wynikający z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też przewidziany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest dla nieruchomości korzystny czy też nie. W myśl art. 124 ust.1 u.g.n. ważne jest ustalenie faktu istnienia wskazanych aktów prawa miejscowego dla przedmiotowego terenu oraz czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ nie jest więc uprawniony do rozważania alternatywnych lokalizacji inwestycji dla tej wskazanej przez inwestora, jeżeli występuje zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w zakresie usytuowania inwestycji na działce, jest związany ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli akty te precyzują lokalizację danego przedsięwzięcia organ rozstrzygający w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na wymóg zgodności ograniczenia z tymi aktami, nie będzie miał możliwości rozważania w tym zakresie alternatywnych rozwiązań, ani kwestionować tych, które zostały przyjęte.

Po dokonaniu analizy materiału dowodowego stwierdził Wojewoda, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] inwestor przeprowadził z właścicielką przedmiotowej nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia, oraz że rokowania te nie przyniosły pozytywnego rezultatu.

Dodał organ odwoławczy, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota wynagrodzenia, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15). Ponadto rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19).

O fakcie prowadzenia rokowań świadczy treść znajdującej się w aktach niniejszej sprawy korespondencji:

- pismo z 29 maja 2019 r., w którym inwestor poinformował właścicielkę o planowanej przebudowie linii 110 kV, wyjaśnił, iż przebudowa prowadzona będzie po trasie istniejącej linii oraz, że stanowi ona inwestycję celu publicznego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. ustawą o gospodarce nieruchomościami. Poinformowano, iż przedsiębiorstwo zmierza do uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości, przez które przebiega planowana inwestycja. Zaproponowano ustanowienie służebności przesyłu w celu uregulowania stanu prawnego urządzeń wraz z wyjaśnieniem, iż ustanowienie służebności wiązałoby się z udzieleniem inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano, że uprawnienia do korzystania z części nieruchomości na obszarze pasa służebności, polegać będą na posadowieniu urządzeń oraz dokonywaniu ich konserwacji, remontów oraz usuwania awarii, wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem. Do pisma dołączono mapy z przebiegiem linii oraz z pasem służebności. Przedstawiono projekt umowy o ustanowienie służebności. Zaproponowano wynagrodzenie w wysokości 1 000,00 zł. Wyznaczono 14-dniowy termin na ustosunkowanie się do przedstawionych propozycji. Wskazano, iż w przypadku braku zgody na ustanowienie służebności przesyłu jest możliwość złożenia oświadczenia o udostępnieniu części nieruchomości. Przedstawiono wzór oświadczenia. Poinformowano, iż w przypadku nieprzyjęcia propozycji lub braku odpowiedzi inwestor wystąpi do właściwego starosty z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 124 u.g.n..

- oświadczeniem z 3 czerwca 2019 r. właścicielka nieruchomości wskazała, iż nie wyraża zgody na proponowane warunki jednocześnie przedstawiając swoje oczekiwania. Zaproponowano przesunięcie słupa bliżej granicy działki.

- pismem z 8 maja 2020 r. inwestor ponownie wystąpił do właścicielki zwracając się "z prośbą o wyrażenie zgody na posadowienie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej". Ponowiono propozycje przedstawione w poprzednim piśmie oraz poinformowano, iż w przypadku szkód na nieruchomości przysługiwać będzie właścicielce prawo do odszkodowania z tego tytułu. Poinformowano, iż brak zgody lub formułowanie dodatkowych warunków oznaczać będzie zakończenie rokowań i wystąpienie na drogę administracyjną lub sądową.

- pismem z 22 maja 2020 r. skarżąca wskazała, że w jej opinii kwota wynagrodzenia proponowana przez inwestora jest zbyt niska w odniesieniu do obniżenia wartości nieruchomości związanej z proponowaną służebnością przesyłu. Wskazano, iż inwestor próbuje wymusić podpisanie dokumentów.

- pismem z 7 lipca 2020 r. skarżąca wskazała, że w związku, z brakiem odpowiedzi na pismo z 22 maja 2020 r. nie wyraża zgody na posadowienie nowego słupa. Zaproponowała kwotę 80.000 zł za wyrażenie zgody na posadowienie urządzeń przesyłowych.

- pismem z 22 lipca 2020 r. inwestor poinformował właścicielkę, iż zaproponowana kwota 80.000 zł nie została zaakceptowana przez spółkę. Wyjaśniono na czym polega przebudowa linii oraz zaproponowano kwotę w wysokości 4.500,00 zł za ustanowienie służebności. Powtórzono informacje z poprzednich pism dotyczącą skutków braku wyrażenia zgody.

- pismem z 14 sierpnia 2020 r. pełnomocnik właścicielki wskazał, że zaproponowana przez inwestora kwota jest "nieadekwatna i rażąco niezgodna z treścią służebności". Wskazano, iż pas służebności określony na mapie w rzeczywistości powinien być szerszy. Zaproponowano wynagrodzenie w wysokości 28.000 zł.

- pismem z 26 sierpnia 2020 r. inwestor wyjaśnił czym jest szerokość planowanego pasa służebności, zaproponowano wynagrodzenie w wysokości 6.166,00 zł w zamian za wyrażenie zgody na zawarcie służebności przesyłu.

- pismem z 23 września 2020 r. pełnomocnik właścicielki poinformował, iż zaproponowana kwota jest "rażąco zaniżona" i podtrzymano propozycję wynagrodzenia z poprzedniego pisma.

- pismem z 17 listopada 2020 r. inwestor poinformował, iż proponowana przez skarżącą kwota nie została zaakceptowana przez spółkę oraz że wystąpiono do Starosty Słupskiego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Wyjaśniono powody i wyliczenia z powodu których, nie było możliwe podwyższenie kwoty wynagrodzenia.

Podniósł dalej organ odwoławczy, że istotą przepisu zawartego w art. 124 u.g.n. jest przyznanie inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak aby umożliwić realizację inwestycji celu publicznego. Organ wydając decyzję w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. bada zatem tylko, czy inwestor próbował uzyskać zgodę na realizację inwestycji, nie zaś to w jakiej formie miałaby ona zostać wyrażona.

Organ przychylił się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonego w wyroku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 683/19, gdzie uznane zostało, że obowiązek wynikający z dyspozycji art. 124 ust. 3 u.g.n. jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. W szczególności w przypadku, gdy właściciel sprzeciwia się propozycjom inwestora wskazując je jako niemożliwe do zaakceptowania. Trudno bowiem w tej sytuacji oczekiwać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości, był zmuszony respektować warunki drugiej strony lub prowadzić rokowania dopóty, dopóki nie uzyska zgody na przeprowadzenie inwestycji. Biorąc powyższe pod uwagę zauważył Wojewoda, że prowadzone w sprawie rokowania były rzeczowe, został określony szczegółowo zakres postulowanego dostępu do nieruchomości oraz zaproponowano zawarcie umowy. Te okoliczności prawidłowo zostały uznane za stan umożliwiający inwestorowi wystąpienie na drogę postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie kwestią największego sporu była kwota wynagrodzenia, której właścicielka nieruchomości oczekiwała w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Jak już wspomniano, organ nie jest uprawniony do badania przyczyn oraz kwestionowania wysokości proponowanego wynagrodzenia przez inwestora. Jednakże podkreślono, że inwestor zwiększał proponowane wynagrodzenie kilkukrotnie, co nadal nie było satysfakcjonujące dla właścicielki. Inwestor mógł zakończyć rokowania. "Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków" (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. II SA/Wr 494/19).

Przyjął organ odwoławczy, że wszystkie przesłanki z art. 124 u.g.n. zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem zasadnym było wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania ze wskazanej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących błędnego ustalenia szerokości pasa technologicznego, który odpowiada trwałej powierzchni pasa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazano, że organ wydający decyzję w trybie art. 124 u.g.n. nie może kwestionować zakresu inwestycji wskazanej przez inwestora. Organ bada jedynie czy planowana inwestycja zgodna jest z zapisami dokumentów planistycznych, co wyżej już zostało potwierdzone. Pas technologiczny wskazany we wniosku inwestora ma zapewnić bezpieczeństwo linii kablowej przed mechanicznym uszkodzeniem, ma być trwale dostępny w celu przeprowadzania napraw w razie awarii lub zabiegów konserwacyjnych, dodatkowo w terenie pasa technologicznego nie będzie możną prowadzić prac budowlanych lub posadowić obiektów, które mogą utrudnić wykonanie ww. czynności lub doprowadzić do uszkodzenia linii. Szerokość tego pasa została wskazana we wniosku jako niezbędna do przeprowadzenia wszystkich prac związanych z inwestycją, a zarazem wystarczająca dla przedsiębiorcy przesyłowego do właściwego korzystania z urządzenia przesyłowego w przyszłości, zgodnie z jego przeznaczeniem. Pas technologiczny o długości 25 m i szerokości, która odpowiada szerokości rozstawu skrajnych przewodów linii powiększonej o 2 m w każdą stronę od osi linii ustalona przez organ na wniosek inwestora znajduje zatem uzasadnienie w potrzebach przedsiębiorstwa przesyłowego. Z uwagi na brak przepisów prawa określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora, co szczegółowo wyjaśnił inwestor w piśmie z 30 kwietnia 2021 r. wskazując, iż wyznaczony obszar stanowi minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości, co zgodne jest z praktyką orzeczniczą organów i sądów orzekających w przedmiotowych sprawach. Zgodził się organ także z inwestorem, iż żądanie przedstawienia projektu budowlanego właścicielowi na tym etapie jest niezasadne, bowiem dopiero kolejny etap, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę, wymaga przedstawienia projektu budowlanego, a niniejsza decyzja jest dla przedsiębiorcy dokumentem, który uprawnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i jako taki dokument stanowić będzie dowód o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Nie można również uznać za zasadny, z ww. powodów, zarzutu dotyczącego braku powołania biegłego z zakresu budownictwa do wyznaczenia obszaru pasa ograniczenia.

Strona odwołująca również wskazała na wątpliwości odnośnie załącznika graficznego do decyzji, który według niej "(...) to jedynie szkic, bez danych pomiarowych i dokładnego wykreślenia zakresu terytorialnego wywłaszczenia". Wojewoda nie podzielił tej opinii. Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska inwestora, który wyjaśnił, że mapa podpisana została przez uprawnionego projektanta i zawiera niezbędne parametry, czyli długość linii oraz powierzchnię podlegającą ograniczeniu, a jej skala pozwala na określenie wszelkich odległości. Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie przyjął, że przedmiotowa mapa może stanowić załącznik do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Wątpliwości organu II instancji wzbudził brak rozróżnienia powierzchni trwałego ograniczenia od powierzchni zajęcia na czas przebudowy obiektu liniowego, które wyrażone zostały w piśmie z 16 września 2021 r. Pismem z 30 września 2021 r. inwestor wyjaśnił, że "(...) powierzchnia niezbędna w celu realizacji przebudowy rozumiana jako konieczna do wykonania prac budowlanych jest tożsama z wyznaczoną przez Starostę Słupskiego, powierzchnią pasa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości tj. wynosi 272 m2 i została precyzyjnie określona w decyzji Starosty oraz w załączniku graficznym. Jest to obszar niezbędny inwestorowi w celu realizacji inwestycji, jak i zapewnienia inwestorowi możliwości właściwej obsługi technicznej urządzeń". Wojewoda przyjął te wyjaśnienia za wiarygodne.

Odnosząc się do wnioskowanego przez inwestora w piśmie z 17 listopada 2021 r. zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości to zawnioskowano w nim o to, aby decyzja zawierała wskazanie, że ograniczenie polegać będzie m.in. na prawie do korzystania z nieruchomości obciążonej w zakresie niezbędnym do posadowienia, eksploatacji, remontów, budowy, korzystania, przebudowy, rozbudowy linii napowietrznej 110 kV relacji [...], wraz z wszelkimi urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, zgodnie z ich przeznaczeniem oraz ich likwidacji. Wojewoda Pomorski podzielił stanowisko organu I instancji, iż wskazany przez inwestora zakres ograniczenia wykracza poza dyspozycję wynikającą z art. 124 u.g.n. oraz, że niedopuszczalne jest rozstrzyganie w decyzji o kwestiach, które nie znajdują odzwierciedlenia w konkretnym przepisie ustawy. Dyspozycja art. 124 ust. 6 u.g.n. wyznacza ramy uprawnień inwestora oraz obowiązków właściciela, które wynikają z nałożonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenia.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, poprzez pominięcie w decyzji ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i oparcie tych ustaleń, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego,

2) art. 124 u.g.n. poprzez ograniczenie prawa własności na podstawie nieustalonych przesłanek i w błędnym zakresie, nie odpowiadającym terenowi niezbędnemu dla czynności, dla których został wyznaczony,

3) art. 64 ust. Konstytucji RP poprzez częściowe wywłaszczenie właściciela gruntu bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych takiego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu.

Wniosła skarżąca o uchylenie spornej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji lub zmianę decyzji w pkt 2 i ustalenie terenu ograniczonego w korzystaniu przez właściciela na teren o szerokości nie mniejszej niż 12,5m od osi linii.

Skarżąca podkreśliła, że nie kwestionowała konieczności i zasadności wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie kwestionowała decyzji co do zasady, jednak nie akceptuje przede wszystkim w tym zakresie wskazań organu, że ten rzekomo nie może kwestionować zakresu inwestycji podanej przez inwestora, który staje się elementem decyzji w postaci wskazania zakresu wywłaszczonego obszaru na mapie (str. 10 uzasadnienia). Podobnie nieprawidłowe jest oparcie wyłącznie na oświadczeniu inwestora ustalenia terenu trwałego ograniczenia prawa własności (str. 11 uzasadnienia). Obie te okoliczności ustalono wbrew przeciwnym oświadczeniom właściciela. Opieranie ustaleń, które potem stają się elementem władczego rozstrzygnięcia administracyjnego częściowo wywłaszczającego z prawa własności (ograniczającego to prawo) wyłącznie na oświadczeniach inwestora, bez ich dowodowej weryfikacji, jest więc rażąco nieprawidłowe. Dotyczy to zarówno terenu do wykonania planowanych prac, jak i wszelkich późniejszych ograniczeń, także wynikających z art. 124 ust. 6 u.g.n.. W tym zakresie zaznaczono dodatkowo, że zaskarżana decyzja zawiera jedynie wskazanie na teren do najbliższych czynności na linii (demontaż starej linii i montaż nowej), a terenu wskazano na czynności z ust. 6 nie zawiera w ogóle. Teren wskazany w decyzji jest w opinii skarżącej kompletnie nieadekwatny do zaplanowanej inwestycji, zaniżony i ukierunkowany na brak zapłaty odszkodowania za teren faktycznie w tym zakresie niezbędny, a organ zamiast przeprowadzić czynności dowodowe celem ustalenia faktycznego terenu niezbędnego w tym zakresie (poprzez zażądanie projektu budowlanego, lub przeprowadzenia opinii biegłego) oparł się na twierdzeniu wnioskodawcy przeciwko twierdzeniu właściciela gruntu. W związku z tym złożone przez właścicielkę do akt sprawy dowody z opinii biegłych energetyków są jedynym dowodem w sprawie na szerokość pasa niezbędnego do przeprowadzenia spornych prac i wywłaszczenie powinno oprzeć się tylko na terenie tam podanym. Ze złożonych do akt sprawy opinii biegłych energetyków teren jest niezbędny do podobnych prac dla linii 110kV to pas nie węższy niż 12,5m od osi linii (25m łącznie).

Skarżąca nie podziela również wskazań organu co do dokładności mapy będącej załącznikiem do decyzji. Teren jaki został przyjęty do wywłaszczenia (2m od rzutu skrajnych przewodów) został ujęty na mapie poglądowej stanowiącej załącznik do decyzji. Mapa to to jedynie szkic, bez danych pomiarowych (co jest okolicznością bezsporną i pominiętą przez organ) i dokładnego wykreślenia zakresu terytorialnego wywłaszczenia. Mapa taka nie spełnia wymogów jednoznaczności dokonanego wywłaszczenia i przyjęcie jej jako załącznika do obu decyzji świadczy o ich wadliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10). Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09; wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja – budowa linii elektroenergetycznej napowietrznej SN 110 kV polegająca na założeniu i przeprowadzeniu jednotorowej linii energetycznej wraz z niezbędnym osprzętem – stanowi inwestycję celu publicznego. Stanowisko takie poparte jest orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędne dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak i gospodarczym, bowiem budowa sieci elektroenergetycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do licznych gospodarstw i przedsiębiorstw na większym obszarze. Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15). Zauważyć przy tym należy, że sam ustawodawca w art. 6 pkt 2 u.g.n. wskazał, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Podkreślić przy tym należy, że co do zasady, celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo stoi na stanowisku, że kwestie te powinny być sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (E. Bończak-Kucharczyk [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 oraz powołane tam orzecznictwo). Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia planu miejscowego i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy Ustka nr GOR.6733.3.2020.BW z 14 lipca 2020 r., w której jako rodzaj inwestycji wskazano przebudowę jednotorowej linii energetycznej 110 kV relacji GPZ [...], od stanowiska słupowego nr [...] do GPZ Ustka. W treści decyzji widnieje ustalenie warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji m. in. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zatem orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, iż przesłanka zgodności planowanej budowy linii energetycznej 110 kV z zapisami decyzji lokalizacyjnej została spełniona.

Nie jest między stronami sporne, że zainicjował rokowania, które nie doprowadziły do udzielenia zgody przez stronę skarżącą na przeprowadzenie określonej inwestycji celu publicznego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że "ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem »negocjacje«), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15). Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że przedstawione przez inwestora propozycje w piśmie z 29 maja 2019 r., 8 maja 2020 r., 22 lipca 2020 r. oraz z 26 sierpnia 2020 r. spełniają przesłankę przeprowadzenia rokowań, przewidzianą przepisami prawa, zawierają bowiem propozycję ustanowienia służebności przesyłu, zaś potwierdzenie próby przeprowadzenia rokowań znajduje się w aktach sprawy. Do wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości inwestor dołączył pisma kierowane do właścicielki jak i od niej otrzymane w toku prowadzenia rokowań. Zdaniem Sądu prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicielki nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21).

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy obydwu instancji nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Reguła statuowana w art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując powyższe przepisy, należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17).

Z kolei odnośnie zarzutu, naruszenia art. 64 Konstytucji (bez powołania ust.) wyjaśnić należy, w oparciu o utrwaloną linię orzeczniczą sądownictwa administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 10.12.2014r. sygn. akt. II OSK 1282/13), iż prawo własności, którego ochronę zapewniają m.in. przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jak wyżej wskazano, decyzja udzielająca zezwolenia na udostępnienie nieruchomości poprzez ograniczenie w sposobie jej korzystania, zgodnie z art. 124 u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.