Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1694/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest decyzja Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "KNF" lub "organ") z [...] czerwca 2019 r. nr [...]. Decyzją tą Komisja, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "kpa") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm., dalej: "ustawa o nadzorze") oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 381, dalej: "udur"), po rozpoznaniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] ("spółka", "skarżąca" lub "strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy co do pktu I decyzji Komisji z [...] października 2017 r. – utrzymała w mocy decyzję KNF z [...] października 2017 r. nr [...] w zakresie jej punktu I. Zaskarżona część decyzji organu z [...] października 2017 r., tj. jej punkt I dotyczył nałożenia stronę kary pieniężnej w wysokości 300 000 złotych (słownie: trzysta tysięcy złotych) za naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1206 z późn. zm., dalej: "udu"), poprzez ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewnia co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonania działalności ubezpieczeniowej zakładu w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) w I i II kwartale 2011 r. oraz w latach 2014 – 2015 i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) zgodnie z załącznikiem do udu w latach 2011 – 2015.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z 20 listopada 2015 r. KNF zawiadomiła spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 2 udu w związku z podejrzeniem naruszenia art. 18 ust. 2 udu poprzez ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewnia co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) zgodnie z załącznikiem do ustawy o działalności ubezpieczeniowej w latach 2011-2015.

Podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej stanowiły okoliczności ustalone przez Komisję w toku bieżącego nadzoru, w wyniku analizy wyników finansowych spółki oraz informacji dotyczących adekwatności składki w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, w tym analizy dokumentów przekazanych przez skarżącą.

Następnie decyzją z [...] października 2017 r. Komisja nałożyła – w punkcie I tej decyzji - na stronę karę pieniężną w wysokości 300 000 złotych (słownie: trzysta tysięcy złotych) za naruszenie art. 18 ust. 2 udu, poprzez ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewnia co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 zgodnie z załącznikiem do udu (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) w I i II kwartale 2011 r. oraz w latach 2014-2015 i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) zgodnie z załącznikiem do udu w latach 2011 - 2015. W pkcie II decyzji z [...] października 2017 r. Komisja umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej wykonywania działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem art. 18 ust. 2 udu w związku z wyznaczaniem składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewnia co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) w III i IV kwartale 2011 r. oraz w latach 2012-2013 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wnioskiem z 16 listopada 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy spółka zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej punktu I.

W toku postępowania prowadzonego w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła wobec decyzji pierwszoinstncyjnej następujące zarzuty:

- naruszenia art. 18 ust. 2 udu poprzez jego nieprawidłową wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania przez Komisję, że naruszenie obowiązku określonego w tym przepisie powinno być identyfikowane przez dokonanie ex post porównania wysokości składki ubezpieczeniowej ustalanej przez zakład ubezpieczeń z rzeczywistą wartością wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i rzeczywiście poniesionych kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń, oraz

- naruszenia art. 18 ust. 2 udu poprzez jego nieprawidłową wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieuwzględnienia przez KNF okoliczności dotyczących całego polskiego rynku ubezpieczeniowego, determinujących politykę kształtowania składek ubezpieczeniowych.

KNF decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymała w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r. w zakresie jej punktu I.

Organ wskazał, że na wstępie poczynił ustalenia odnośnie do okoliczności wynikających z korespondencji prowadzonej ze spółką w okresie od 25 lutego 2014 r. do 12 czerwca 2015 r., tj. przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego w odniesieniu do składki ubezpieczeniowej ustalanej przez skarżącą w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika).

W skierowanym do spółki piśmie z 25 lutego 2014 r., organ wskazał, iż ze sporządzonego według stanu na 31 grudnia 2013 r. sprawozdania wynika, że strona wykazywała stratę techniczną w ubezpieczeniach grupy 10 (odpowiedzialność cywilna posiadaczy pojazdów mechanicznych) w wysokości 6 313 tys. zł.

Pismem z 10 marca 2014 r. – w odpowiedzi na powyższe pismo KNF - strona przedstawiła wyjaśnienia dotyczące utrzymywania się straty technicznej w grupie 10 ubezpieczeń. Strona wskazała, że od kilku lat podejmuje działania zmierzające do poprawy rentowności ubezpieczeń OC. Dzięki tym działaniom wynik uległ znaczącej poprawie od strat rzędu 46 000 tys. zł w 2010 roku do straty rzędu 6 000 tys. zł w 2013 roku. Wpływ na poprawę wyników w tej grupie miał coraz efektywniejszy proces zarządzania operacyjnego spółki oraz lepszy proces selekcji ryzyka i dostosowanie do tego ceny produktu. Strona wskazała, że w założeniach biznesowych na 2013 rok przewidziane były znaczące wzrosty cen tego produktu, czego nie udało się dokonać we wszystkich segmentach klientów, z uwagi na bardzo agresywną politykę cenową na rynku, która prowadziła do obniżenia cen zamiast ich podwyższania. Strona podniosła, że taka sytuacja szkodzi całemu rynkowi ubezpieczeń komunikacyjnych i prowadzi do generowania strat w grupie 10 od wielu lat. Spółka zauważyła, że tworzenie przez nie rezerw techniczno-ubezpieczeniowych "(...) ma charakter ostrożnościowy i raczej konserwatywny, co przy szybko rosnącym portfelu ubezpieczeń OC może przejściowo obniżać wynik finansowy (...)".

Kolejną kwestią, która w ocenie skarżącej miała wpływ na wynik techniczny roku 2013 w grupie 10 były szkody związane z zadośćuczynieniem, w związku z niekorzystną dla zakładów ubezpieczeń zmianą orzecznictwa sądowego w powyższej kwestii. W 2013 roku szkody z tego tytułu obciążyły wynik finansowy spółki na łączną kwotę 3 100 tys. zł. Zdaniem strony powyższe nie może być uwzględnione w cenach bieżącego okresu i nie zostało przewidziane w planach na ubiegły rok. Trudne warunki rynkowe zmusiły stronę do zmiany strategii produktowej i marketingowej w kolejnych latach. Od początku 2014 roku strona wdrażała strategię, która wiązała się m.in. z odejściem od promowania produktów z grupy 10, na rzecz innych produktów.

Spółka podała szczegółowe działania podejmowane przez nie w celu ograniczenia straty w grupie 10:

- od 2012 roku strona prowadziła prace zmierzające do poprawy dochodowości portfela ubezpieczeń w grupie 10,

- od 2013 roku skarżąca prowadziła szczegółowy comiesięczny monitoring szkodowości oraz analizy portfela w rozbiciu na poszczególnych agentów, w celu identyfikacji potencjalnych nieprawidłowości czy też problemów z adekwatnością składek. W związku z tymi analizami zostały podjęte działania w celu poprawy dochodowości lub ograniczenia sprzedaży w segmentach, dla których obserwowano negatywne odchylenia szkodowości,

- poprawa wskaźnika retencji klientów, dla których strona obserwuje znacznie lepsze przebiegi szkodowe, poprzez optymalizację procesów obsługi klienta,

- w dniu złożenia niniejszego pisma dokonywane były również przeglądy indywidualne największych szkód osobowych w celu zweryfikowania, czy istnieją dodatkowe parametry ryzyka, które do tej pory nie były uwzględniane w ocenie ryzyka, a które potencjalnie mogłyby wpłynąć na dalszą poprawę wyników szkodowych,

- niezależnie od zmian taryf, strona prowadziła politykę cenową uwzględniającą indywidualne parametry ryzyka. W szczególności, wszelkie segmenty charakteryzujące się wyższym niż przeciętne ryzykiem podlegały i będą podlegać bieżącemu i szczegółowemu monitoringowi w celu identyfikacji adekwatności przyjmowanych założeń cenowych oraz ostatecznych wskaźników szkodowości. Strona podniosła również, że jej celem nie jest budowanie wzrostu w oparciu o segmenty klientów, charakteryzujące się wyższym niż przeciętne ryzykiem lub wysokim poziomem zmienności.

- uszczelnienie procesów oceny ryzyka, w szczególności w celu eliminacji potencjalnych nieprawidłowości wynikających z deklaracji przez klienta istotnych paramentów oceny ryzyka. Od 2013 roku wszyscy nowi klienci z segmentu indywidualnego już na etapie zawierania umowy ubezpieczenia byli automatycznie monitorowani ze względu na prawidłowość składanych oświadczeń z przebiegów szkodowych w oparciu o informacje pozyskiwane z baz Ośrodka Informacji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Ze względu na automatyzację tego procesu, strona zaobserwowała spadek szkodowości nowo zawieranych umów ubezpieczenia o ok. 3 punkty procentowe. W 2014 roku strona pracowała nad dalszą automatyzacją weryfikacji danych służących ocenie ryzyka.

- na 2014 rok zostały zaplanowane podwyżki cen OC. Były one wprowadzane sukcesywnie, a ich efekty były monitorowane pod kątem spodziewanego wpływu na wynik techniczny w grupie 10.

Jako dowód wystarczalności obowiązujących taryf w grupie 10 strona przedstawiła przyjęty schemat budowy składki ubezpieczeniowej, która ustalana była w oparciu o następujące elementy:

- składka netto: dla pojedynczego ryzyka była ustalana na podstawie regresji wielowymiarowej dokonywanej przez Departament Aktuariatu Produktowego na bazie dotychczasowych danych szkodowych. Dodatkowo, do wyniku regresji dodawany był narzut na szkody zaistniałe a niezgłoszone (IBNR) oraz narzut na spodziewany wzrost kosztów odszkodowań (inflacja). Zgodnie z przyjętymi przez spółkę założeniami, składka netto miała w całości pokrywać przyszłe spodziewane odszkodowania i koszty likwidacji,

- składka na pokrycie bezpośrednich kosztów pozyskania i obsługi polis, które zostały ustalone przez spółkę - dla grupy 10 (obowiązkowe OC komunikacyjne) - w wysokości 107 zł na dzień projektowania bieżącej taryfy,

- składka na pokrycie kosztów ogólnych ustalana była na podstawie planów strategicznych skarżącej, takich jak: poziom kosztów ogólnych, wielkość portfela – liczba polis pod koniec okresu finansowego (planowana sprzedaż), poziom zakładanych pozostałych przychodów (w tym z inwestycji).

Organ pismem z dnia 28 marca 2014 r. przesłał stronie m.in. ankietę dotyczącą udzielenia informacji ilościowych i jakościowych, dotyczących grupy 3 i 10 ubezpieczeń komunikacyjnych, z uwagi na straty techniczne w wielu zakładach ubezpieczeń.

W piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. – w odpowiedzi na ww. pismo – strona przekazała wypełnioną ankietę zawierającą zarówno informacje ilościowe, jak i jakościowe dotyczące grupy 3 i 10 ubezpieczeń. Przedstawiła także proces ustalania składki ubezpieczeniowej, który wyglądał następująco:

- składka netto: dla pojedynczego ryzyka była ustalana na podstawie regresji wielowymiarowej dokonywanej przez Departament Portfolio & Pricing na bazie dotychczasowych danych szkodowych. Dodatkowo do wyniku regresji dodawany był narzut na szkody zaistniałe a niezgłoszone (IBNR) oraz narzut na spodziewany wzrost kosztów odszkodowań (inflacja). Zgodnie z przyjętymi przez spółkę założeniami, składka netto miała w całości pokrywać przyszłe spodziewane odszkodowania i koszty likwidacji. Proces całościowego przeglądu modelu składki netto był przeprowadzany raz na rok, kalibracje modelu były uwzględniane na bieżąco,

- składka na pokrycie bezpośrednich kosztów pozyskania i obsługi polis,

- składka na pokrycie kosztów ogólnych i zysk ustalana była na podstawie planów strategicznych zakładu ubezpieczeń, takich jak: poziom kosztów ogólnych, wielkość portfela - liczba polis pod koniec okresu finansowego (planowana sprzedaż), poziom zakładanych pozostałych przychodów (w tym inwestycji).

Kalkulacja wysokości składki ubezpieczeniowej zawierała również zniżki:

a) marketingowe (ze względu na prowadzoną przez stronę działalność ubezpieczeniową w systemie Direct w latach 2011-2013 zniżki marketingowe były integralną częścią taryfy ubezpieczeniowej i pełniły istotne funkcje w procesie akwizycji oraz utrzymania klienta);

b) dyrektorskie lub managerskie (w latach 2001-2013 Dyrektor Techniczny miał uprawnienie do udzielania zniżek do 25% w szczególnych przypadkach);

c) inne (w latach 2011-2013 wdrożono programy underwritingowe (oceny ryzyka), mając na celu zapewnienie odpowiedniej jakości portfela ubezpieczeniowego; wynikają one z przebiegów szkodowych poszczególnych segmentów klientów).

W latach 2011-2013 skarżąca nie zmieniła kluczy podziału kosztów pomiędzy poszczególne grupy ubezpieczeniowe.

W latach 2011-2012 odpis aktualizujący wartość należności z tytułu zawartych polis ubezpieczeniowych opierał się na użyciu wskaźników przypisanych do poszczególnych grup należności w zależności od okresu, jaki minął od daty wymagalności należności d daty sprawozdawczej.

Od października 2013 roku strona przy kalkulacji wskaźnika dla danej kategorii należności uwzględnia, poza spłacalnością, również przewidywania na podstawie sprzedaży i spisania należności oraz anulacje polis (przewidywania na podstawie analizy danych historycznych w poszczególnych kategoriach). Zmiana miała dodatni wpływ na wynik finansowy za 2013 rok i wynosiła 2 000 tys. zł.

Szkody o istotnej wartości są na bieżąco monitorowane i raportowane. Wartość netto szkód istotnych, przekraczających kwotę 100 tys. EUR wynosiła: w 2011 r. - 13 300 tys. zł, w 2012 r. - 13 100 tys. zł, a w 2013 r. - 9 400 tys. zł.

W zakresie zmiany polityki oceny ryzyka stwierdzić należy, że do połowy 2012 roku do oceny ryzyk strona przyjmowała jedynie szkody lat ubiegłych spowodowane przez głównego użytkownika. Zmiana polegała na rozszerzeniu informacji o szkody spowodowane przez innych użytkowników, ale na polisach głównego kierowcy. Od 2013 roku wszyscy nowi klienci z segmentu indywidualnego już na etapie zawierania umowy ubezpieczenia byli i nadal są automatycznie monitorowani ze względu na prawidłowość składanych oświadczeń z przebiegów szkodowych w oparciu o informacje pozyskane z baz Ośrodka Informacji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Ze względu na automatyzację tego procesu, strona obserwuje spadek szkodowości nowo zawieranych umów ubezpieczenia o ok. 3 punkty procentowe.

Od 2013 roku strona wprowadziła korekty w prowizjach oraz planach bonusowych mające na celu zbliżenie wynagrodzenia za polisy nowe i odnowieniowe.

Od 2013 roku nastąpiła również zmiana polityki likwidacji szkód. W okresie czerwiec-sierpień 2013 roku nastąpiła aktualizacja wszystkich obowiązujących procedur w obszarze szkód względem istniejących procesów. Zmiany te nie miały skutków finansowych, lecz przyczyniły się do usystematyzowania formalnie istniejącego procesu w obszarze likwidacji szkód.

W latach 2011-2013 składka netto była kalibrowana do ostatniego kosztu szkodowego z uwzględnieniem rezerwy IBNR (rezerwa techniczno-ubezpieczeniowa na szkody zaistniały, lecz nie zgłoszone zakładowi ubezpieczeń do dnia, na który jest tworzona rezerwa) dla poszczególnych lat polisowych.

Organ w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. zwrócił się do strony o udzielenie wyjaśnień w sprawie przyczyn utrzymywania się strat technicznych w ubezpieczaniach grupy 3 i 10 oraz oceny spółki w zakresie przewidywanego rozwoju wyniku technicznego w kolejnych okresach. Organ wskazał również, że przeprowadził analizę informacji przekazanych przez skarżącą w odpowiedzi na pismo z dnia 28 marca 2014 r. Obejmowała ona ocenę adekwatności składki przy zastosowaniu podanych przez organ wskaźników ustalonych na podstawie wartości brutto dla grupy ubezpieczeń OC i AC zgodnie z załącznikiem do udu, roku polisowego, segmentu sprzedaży, kanału dystrybucji w podziale na umowy odnawiane i nowo zawarte, na podstawie danych pochodzących z ankiety przekazanej przez spółkę.

Organ podał, że jego wnioski z przeprowadzonych analiz wskazują, że w przypadku ubezpieczeń grupy 3:

1. Kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał brokerów ubezpieczeniowych w zakresie umów ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych), dla umów nowo zawartych, dla którego strata w całym analizowanym okresie, tj. w latach 2011- 2013 wyniosła 3 360 tys. zł.

2. Analiza adekwatności składek wskazywała na dużą zmienność w całym analizowanym okresie, w zależności od roku polisowego.

3. Największa skala odchyleń dla składki charakteryzowała segment ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych) zawieranych za pośrednictwem brokerów ubezpieczeniowych, w przypadku umów nowo zawartych, dla lat 2012 i 2013, dla których skala odchylenia od założeń taryfy dla składki na zysk sięga odpowiednio 28% oraz 25%.

4. Najwyższa strata techniczna brutto w przypadku umów odnawianych charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidulanych, zawieranych za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych dla roku 2012 i wynosiła 379 tys. zł.

Organ podał, że jego wnioski z przeprowadzonych analiz wskazują, że w przypadku ubezpieczeń grupy 10:

1. Kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia, dla którego strata w analizowanym okresie tj. w latach 2011-2013 wynosiła 37 762 tys. Zł,

2. Przyczyną braku adekwatności składki było odchylenie od założeń taryfy dla składki zarówno na ryzyko, jak i składki na koszty,

3. Skala niedoszacowania składki na ryzyko łącznie dla umów nowo zawartych jaki i odnowionych wynosiła średnio 12% w roku 2011, 8% w 2012 r. oraz 2% w roku 2013. Niedoszacowanie składki na koszty dla obydwu rodzajów umów wyniosło średnio 14 % w roku 2011, 9% w 2012 r. oraz 6 % w roku 2013,

4. Największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych, dla umów odnawialnych, w przypadku których umowy zawierane były za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych, gdzie niedoszacowanie sięgało 46% w 2012 r. oraz 18% w roku 2013,

5. Porównywanie wyniku technicznego dla umów odnawianych i nowo zawartych wskazywało, że w analizowanym okresie tj. w latach 2011-2013 odnotowana została strata na umowach odnawianych w wysokości 28 015 tys. zł, strata na umowach nowo zawartych wynosiła 44 737 tys. zł. Większe niedoszacowanie składki na zysk występowało w przypadku umów nowo zawartych,

6. Największa strata techniczna dla umów odnowionych zidentyfikowana została w przypadku umów ubezpieczeń indywidualnych zawieranych bezpośrednio przez tzw. inny kanał dystrybucji, dla którego strata w całym okresie działalności, tj. w latach 2011-2013 wynosiła 21 136 tys. zł.

Organ wskazał, że w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. zwrócił się również do strony o przekazanie dowodów potwierdzających, że składka wyliczona na podstawie aktualnie obowiązujących taryf składek w ubezpieczeniach komunikacyjnych (grupy 3 i 10) jest wystarczająca w rozumieniu art. 18 ust. 2 udu. Ponadto Komisja zwróciła się do spółki o udzielenie informacji o podjętych lub planowanych działaniach, mających zapewnić adekwatność taryf stosowanych w poszczególnych segmentach portfela ubezpieczeń komunikacyjnych lub kanałach dystrybucji, jak również innych działań podejmowanych przez stronę w celu ograniczenia straty technicznej w grupie 3 i 10. Celem tych wyjaśnień było ustalenie, czy i jakie działania podjęła strona w celu zapewnienia prowadzenia działalności ubezpieczeniowej zgodnie z przepisami prawa.

W piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. strona odniosła się do wyników tej analizy.

Strona podniosła, że prowadziła comiesięczne analizy bieżących wyników oraz odchyleń od planów i na tej podstawie podejmowane były działania zarządcze.

Strona wskazała, że strata techniczna w grupie 10 ubezpieczeń na dzień 30 września 2014 r. wynosiła 13 132 tys. zł i była wyższa w stosunku do wersji pesymistycznej planów, w której spółka zakładała stratę w wysokości 4 138 tys. zł. Natomiast w stosunku do wersji realistycznej różnica wynosiła 12 994 tys. zł. Różnica ta spowodowana była między innymi:

- sytuacją rynkową ubezpieczeń komunikacyjnych w 2014 r. - strona nie zakładała (nawet w wersji pesymistycznej) obniżenia średniej rynkowej składki ubezpieczeń OC komunikacyjnych, co miało miejsce od początku 2014 r. W związku z powyższym sytuacja na rynku nie pozwoliła spółce na wprowadzenie planowanych podwyżek cenowych, czy też oferowania ubezpieczeń dla flot na stawkach z lat ubiegłych, w związku z czym skarżąca podjęła decyzję o skupieniu się na rozwijaniu portfela wyłącznie w oparciu o segment klientów, dla którego oczekiwane są najlepsze przebiegi szkodowe (najniższa częstość, mniejsza zmienność) lub też istnieje możliwość zarządzania szkodowością wraz z ubezpieczającym (ubezpieczenia flotowe). Jednakże wysokość średnich składek była niższa niż wcześniej zakładano. W wyniku tych zmian średnia cena we wrześniu 2014 roku była mniejsza od zakładanej w planie o ok. 17 %. Strona szacowała, że wpływ obniżonej składki na narastający wynik września 2014 r. wyniósł 5-6 mln zł. Strona podniosła, że dołoży należytych starań aby jakość przypisywanego portfela była lepsza. W ocenie spółki podniesienie stawek taryfowych w obecnym otoczeniu rynkowym prowadziłoby do istotnego spadku sprzedaży oraz przypisu składki i nie prowadziłoby do podniesienia rentowności ubezpieczeń komunikacyjnych,

- osiągnięciem na ubezpieczaniach OC klientów biznesowych (kanał brokerski, ubezpieczenia flotowe) wyniku gorszego od planowanego o 2 200 tys. zł. Powodem tego była, podobnie jak w przypadku ubezpieczeń indywidualnych, "wojna cenowa" na rynku. Średnia cena OC w tym segmencie spadła w stosunku do roku 2013 o około 25%. Strona zaplanowała średnią składkę w 2014 r. na poziomie cen z 2013 roku. Skarżąca prowadziła politykę, mającą na celu kwotację dla ubezpieczeń flotowych na poziomie zapewniającym wskaźnik mieszany na poziomie poniżej 100%. W ocenie zakładu są to jednak stawki, które nie pozwalają na zrealizowanie wyznaczonych planów sprzedażowych i pokrycie planowanych kosztów stałych (administracji),

- pozostała różnica wynika z wyższych kosztów administracyjnych zaalokowanych do grupy 10. Wynika to ze struktury przypisu i większego niż planowany udziału grupy 10 w całości przypisu,

Z kolei w odniesieniu do wyników bieżących grupy 3 strata techniczna wynosiła 8 250 tys. zł na dzień 30 września 2014 r., a różnica w stosunku do wersji podstawowej planu wynosiła 9 521 tys. zł. Różnica ta spowodowana była między innymi czynnikami takimi jak:

- gorszy od planowanego o 2 000 tys. zł wynik techniczny na ubezpieczaniach biznesowych (kanał brokerski, ubezpieczenia flotowe). Podobnie jak w przypadku OC było to spowodowane niższymi średnimi składkami (około 25%), a także konserwatywną polityką cenową i niemożliwością pokrycia planowanych kosztów administracyjnych,

- niższa średnia składka osiągana w kanale dystrybucji bezpośredniej - około 1 000 tys. zł. Na koniec września składki były niższe od planowanych o około 12%. W 2014 r. planowany był istotnie większy udział grupy 3 w sprzedaży, który nie został osiągnięty między innymi ze względu na sytuację rynkową i niemożność zaoferowania konkurencyjnych stawek w stosunku do stawek obowiązujących na rynku. Podobnie jak w grupie 10 ubezpieczeń podjęto działania, zgodnie z którymi w 2014 roku Strona miała się koncentrować na wzroście segmentu ryzyk o lepszych przebiegach szkodowych (np. klienci z bezszkodową historią, wyższe franszyzy), ale przez to średnia składka uległa obniżeniu,

- wyższy poziom pośrednich kosztów akwizycji. Ma to związek ze zmianą kluczy alokacji tych kosztów, które w roku 2014 strona dostosowała do nowej strategii, mającej na celu wspieranie innych niż OC produktów ubezpieczeniowych. W związku z powyższym część planowanych kosztów stałych w grupie 3 nie została pokryta ze względu na niższą niż planowana sprzedaż oraz średnią składkę,

- mniejsza niż planowana sprzedaży produktów AC w kanale multiagencyjnym.

Strona wyjaśniła ponadto, że "(...) ma świadomość, iż w poszczególnych segmentach realizacja składki technicznej odbiega od bieżących wyników w latach ubiegłych (...)". Wszystkie istotne działania w 2014 roku były nakierowane na poprawę rentowności portfela indywidualnych ubezpieczeń komunikacyjnych i stanowią bardzo istotne uzupełninie polityki taryfowej, w której nacisk położony jest na indywidualną ocenę parametrów ryzyka w oparciu o wyniki wielowymiarowego modelowania statystycznego (modele GLM), założenia ekspertów z zakresu oceny ryzyka, a także modele statystyczno-ekonomiczne przewidujące zachowania klientów w odpowiedzi na różne strategie cenowe.

Strona wyjaśniła również, że "(...) nie wszystkie działania, które były planowane na 2014 rok, mogły zostać wdrożone w zakładanym czasie łub wymiarze (w szczególności możliwości wdrożenia dodatkowych podwyżek składek dla ryzyk z grupy 10), względnie wymierne efekty w postaci zakładanej poprawy zyskowności nie są jeszcze odzwierciedlone w bieżących sprawozdaniach finansowych, także ze względu na metodologię tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych (...)".

Strona podniosła, iż położyła duży nacisk na "uszczelnienie procesów oceny ryzyka", w celu eliminacji potencjalnych nieprawidłowości wynikających z deklaracji klienta co do istotnych parametrów oceny ryzyka. Od 2013 roku nowi klienci z segmentu indywidualnego są automatycznie monitorowani ze względu na prawidłowość składanych oświadczeń z przebiegów szkodowych, w oparciu o informacje pozyskiwane z baz Ośrodka Informacji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej - Ośrodka Informacji UFG). Od sierpnia 2014 roku strona wprowadziła ocenę ryzyka w oparciu o historię ubezpieczenia zweryfikowaną w bazach Ośrodka Informacji UFG na dzień zawarcia umowy ubezpieczenia. Historia pojazdów jest weryfikowana dla wszystkich posiadaczy, współposiadaczy oraz głównych użytkowników w celu uszczelnienia procesu oceny ryzyka.

Strona podniosła, iż na moment składania pisma z 15 grudnia 2014 r., ze względu na zbyt krótki okres obserwacji, nie było możliwe stwierdzenie, czy efekt wprowadzonych zmian będzie zbieżny z założeniami skarżącej.

Zdaniem strony, niezależnie od opisanych powyżej zmian, wszelkie segmenty rynku charakteryzujące się wyższym niż przeciętne ryzykiem podlegały i będą podlegać bieżącemu i szczegółowemu monitoringowi w celu identyfikacji adekwatności przyjmowanych założeń cenowych oraz ostatecznych wskaźników szkodowości. Spółka podniosła również, że "(...) nie ma apetytu na budowanie wzrostu w oparciu o segmenty klientów charakteryzujące się wyższym niż przeciętne ryzykiem i/lub wysokim poziomem zmienności (...)".

Ponadto, w 2014 roku strona dokonała analizy największych szkód osobowych w celu zweryfikowania, czy istnieją dodatkowe parametry ryzyka, które dotychczas nie były uwzględniane w ocenie ryzyka. W związku z powyższą analizą dokonano m.in. podwyższenia składek dla młodych kierowców dla wybranych regionów, dla pojazdów używanych jako TAXI, dla pojazdów użytkowanych za granicą powyższej 3 miesięcy, dla klientów szkodowych, gdzie suma szkód za ostatnie 3 lata równa się 1, 4 i więcej, podwyżka składek OC dla młodych kierowców, dla klientów bez historii ubezpieczenia AC wybierających udział własny, dla klientów, którzy w poprzednich 3 latach mieli co najmniej 1 szkodę.

W wyniku zmian nastawionych na wzrost wykrywalności wyłudzeń i przestępczości ubezpieczeniowej, w 2014 roku wykrywalność ulegała znaczącej poprawie (z 3,7% do 4,5%).

W latach 2011-2013 nastąpił znaczący wzrost kanału agencyjnego w strukturze sprzedaży, co miało istotny wpływ na strategię techniczną poprzez wzrost kosztów. Z kolei dochodowość polis uległa poprawie i ustabilizowała się.

W odniesieniu do ryzyk grupy 3 ubezpieczeń w kanale agencyjnym strona podniosła, że portfel był ciągle rozbudowywany. Natomiast jego rozmiar był nieoptymalny i narażony na wahania związane z pojedynczymi szkodami. Strona podniosła również, że podejmowała działania w celu zbudowania portfela opartego na selekcji najlepszych ryzyk, dla których częstotliwość zdarzeń jest niższa. Promowana była sprzedaż udziałów własnych, wprowadzono franszyzy integralne, rekomendowane były opcje produktowe dostosowane do wieku pojazdu, wprowadzono wysokie udziały własne dla niezadeklarowanych młodych klientów.

Strona podkreśliła - odnośnie do ubezpieczeń komercyjnych - że każda flota była analizowana indywidualnie. Narzędziem służącym do prawidłowego wyznaczenia ceny za ubezpieczenia był model - tzw. "rating" przygotowany przez zespół aktuariuszy spółki. Ocena oferty każdej floty była wyznaczana osobno przez underwritera w oparciu o rating, który był częścią standardowego procesu oceny ryzyka floty. Ostateczna cena była konsekwencją obliczeń opartych na modelu aktuarialnym (tzw. benchmark price) opartym na ocenie ryzyka i przyjętych założeń zgodnych z polityką strony takich jak: średnia szkoda, częstość szkód, koszty administracyjne, koszty likwidacji, koszty akwizycji. Każda kalkulacja kwotowa powinna zakładać rentowność, a wskaźnik szkodowy powinien być zgodny z założeniami przyjętymi w strategii spółki. Konsekwencją przyjętej przez stronę polityki był m.in. brak realizacji planu sprzedaży ubezpieczeń flotowych z uwagi na "miękki rynek" i ceny konkurencyjnych zakładów ubezpieczeń, które były dla strony często niemożliwe do osiągnięcia. Przy odnowieniu każda flota była analizowana indywidualnie przez underwritera w oparciu o rating pod względem wyniku i działań, które zostały już podjęte, a także tych, które miały zostać podjęte w kolejnym okresie w celu ograniczania szkód.

Strona podniosła, że portfel flotowy był w trakcie budowy i nie osiągnął optymalnej wielkości, która powoduje mniejszą podatność wyników na jednostkowe szkody.

Spółka poinformowała organ, iż na bieżąco prowadziła proces monitoringu i zarządzania rentownością portfela. W celu lepszej kontroli wskaźnika szkodowego w ubezpieczeniach flotowych oraz bieżącej analizy portfela flot strona wprowadziła:

- coroczny przegląd "apetytu na ryzyko" określający kolejny rok,

- od grudnia 2011 roku wewnętrzne cotygodniowe spotkania dotyczące bieżącej sytuacji, wyników podejmowanych działań i ich realizacji,

- od 2012 roku analizę wyników każdej dużej i średniej floty w okresach miesięcznych (rachunek zysków i strat), która pozwala obserwować rozwój wyniku dla poszczególnych dużych i średniej wielkości flot,

- od drugiej połowy 2013 roku co miesiąc były organizowane spotkania dotyczące wyniku ubezpieczeń flot i realizacji portfela, w których brali udział członkowie zarządu, aktuariusz, reprezentanci pionu likwidacji szkód, finansów, dyrektor pionu ubezpieczeń biznesowych, sprzedaży ubezpieczeń flotowych, risk manager, szef underwriterów, ubezpieczeń flotowych. W celu lepszej kontroli i oceny ryzyka stworzono stanowisko risk managera, którego głównym zadaniem była analiza przyczyn szkód w poszczególnych flotach i przygotowanie specjalnych raportów i analiz przyczyn szkód klientów.

W celu poprawy wskaźnika szkodowego poszczególnych flot, strona prowadziła szereg działań o charakterze prewencyjnym, m.in. szczegółową analizę przyczyn szkód floty i jej prezentację klientowi, "niezbędnik" kierowcy dla kierowców ubezpieczonych przez stronę flot, opisujący właściwe zachowanie kierowcy w przypadku szkody, kontrolę kosztów napraw zarówno w warsztatach wskazanych przez klienta, jak i wskazanie klientom flotowym sieci partnerskich warsztatów, doszkalanie kierowców w ośrodkach doszkalania kierowców, podejmowanie działań mających na celu analizę stylu jazdy kierowców i wspierania bezpiecznej jazdy.

W ocenie strony prowadziła ona prawidłową i rzetelną ocenę ryzyka, na poziomie nie gorszym niż średnie rynkowe. Podczas sporządzania planów na 2014 rok spółka zakładała możliwość podniesienia zarówno przypisu oraz dochodowości portfela poprzez wprowadzenie podwyżek taryf w ubezpieczeniach grupy 10. Jednakże sytuacja rynkowa oraz analiza pozycji oraz elastyczności cenowej strony wskazywała na istotne spadki wolumenów sprzedażowych, a w konsekwencji podwyższenie jednostkowych kosztów akwizycji oraz administracji (istotna część kosztów modelu direct ma charakter kosztów stałych, a nie zmiennych), przez co nie został osiągnięty spodziewany wzrost dochodowości portfela.

Pismem z 9 stycznia 2015 r. Komisja stwierdziła, że w piśmie z 15 grudnia 2014 r. strona nie przekazała informacji dotyczących przewidywanego rozwoju wyniku technicznego w ubezpieczeniach komunikacyjnych w kolejnych okresach. W związku z powyższym organ wyznaczył stronie kolejny termin na uzupełnienie brakujących informacji.

Strona w piśmie z 21 stycznia 2015 r. wyjaśniała, że znajdowała się w procesie prac analitycznych oraz przygotowania szczegółowych planów finansowych z podziałem na grupy ustawowe, zgodnych z zatwierdzonym przez Radę Nadzorczą spółki Planem Finansowym na 2015 rok. Plan ten uwzględniał uzgodnione z nowym akcjonariuszem, Grupą Kapitałową PZU, zmiany strategii na lata 2015-2020, których głównym celem był dynamiczny wzrost portfela ubezpieczeniowego Strony, w celu zbudowania odpowiedniej skali rentownego biznesu na poziomie 1 000 000 tys. zł składki przypisanej w 2020 r.

Aby wyżej wymienione cele biznesowe zostały przez spółkę osiągnięte, strona zakładała w 2015 roku bardzo dynamiczny wzrost składki przypisanej pierwszorocznej (w kanale direct +20%, w kanale agencyjnym +38%), którą cechuje wyższy poziom szkodowości niż w przypadku portfela odnowieniowego. Działanie to miało doprowadzić do stopniowej poprawy wyniku technicznego i w konsekwencji do zmniejszenia się straty technicznej o 13 000 tys. zł, w największym stopniu w grupie 10. Planowany na 2015 rok wskaźnik szkodowości grupy 10 miał poprawić się o ok. 3%, podczas gdy dla grupy 3 miał pozostać na poziomie z 2014 roku.

Kolejnym skutkiem wdrożenia nowej strategii miało być stopniowe obniżanie kosztów administracyjnych, zarówno w wartości nominalnej, jak i w przeliczeniu na koszt jednostkowy. Przy planowanym 26% wzroście liczby polis OC w stosunku do sprzedaży w roku 2014, spółka szacowała, iż koszty administracyjne spadną o ok. 5.000 tys. zł w stosunku do roku 2013.

Strona podkreśliła, iż kontynuuje analizę rentowności poszczególnych segmentów klientów, których efektem są kolejne zmiany taryfowe, nakierowane na poprawę wyniku technicznego.

W piśmie z dnia 22 maja 2015 r. organ odniósł się do kwartalnego sprawozdania finansowego strony, sporządzonego na dzień 31 marca 2015 r. oraz planu finansowego strony na 2015 rok.

Z analizy ww. sprawozdania finansowego wynikało, że strona poniosła stratę techniczną w ubezpieczeniach grupy 3 (autocasco) oraz grupy 10 (odpowiedzialność OC posiadaczy pojazdów mechanicznych) odpowiednio w wysokości 3.110 tys. zł oraz 11.535 tys. zł. W stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku nastąpił wzrost straty technicznej w ubezpieczeniach grupy 10 o 3 924 tys. zł. W przypadku ubezpieczeń grupy 3, pomimo poprawy wyniku technicznego w stosunku do analogicznego okresu ubiegłego roku, strona nadal wykazywała stratę techniczną.

Organ podkreślił, iż wykazana przez stronę strata techniczna na dzień 31 marca 2015 r. w grupie 3 była wyższa o 1.869 tys. zł, a w przypadku grupy 10 wyższa o 6.212 tys. zł od wartości wskazanej w planie finansowym na 2015 rok, w wersji przyjętej przez stronę do realizacji (wersji optymistycznej). Wykazane straty techniczne w ubezpieczeniach komunikacyjnych są także w stosunku do danych założonych w wersji realistycznej przedmiotowego planu.

Analiza przedstawianego planu finansowego na rok 2015 wskazywała, że strona przewidywała na dzień 31 grudnia 2015 r. wykazanie:

- straty technicznej w ubezpieczeniach grupy 3 w wysokości 5 081 tys. zł, w wersji przyjętej do realizacji (optymistycznej) oraz 6 549 tys. zł w wersji realistycznej,

- straty technicznej w ubezpieczeniach grupy 10 w wysokości 24 394 tys. zł, w wersji przyjętej do realizacji (optymistycznej) oraz 33 229 tys. zł w wersji realistycznej.

Z powyższego wynikało, że strona w dalszym ciągu planowała wykazywać straty techniczne w grupie 3 i 10.

Dodatkowo, z części opisowej planu finansowego wynikało, że planowane było utrzymanie cen produktów strony na stałym poziomie względem głównych konkurentów na rynku. Powyższe, w zestawieniu z długotrwale ponoszonymi stratami mogło generować ryzyko, że sposób ustalania składek nadal nie będzie zgodny z art. 18 ust. 2 udu.

Organ stwierdził ponadto, że dotychczas strona nie przedstawiła jednoznacznych dowodów na to, że składka ubezpieczeniowa, ustalana na podstawie aktualnie obowiązujących taryf składek jest wystarczająca w rozumieniu art. 18 ust. 2 udu, jak również nie przekazało informacji, kiedy planowane jest osiągnięcie rentowności ubezpieczeń z grupy 3 i 10. Dane dotychczas przedstawiane przez stronę wskazywały na ryzyko braku adekwatności składki w ubezpieczeniach komunikacyjnych.

Strona w 2015 roku sześciokrotnie informowała organ nadzoru o wprowadzeniu zmian w taryfie składek ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych. Informacje o wprowadzonych zmianach wskazywały na podwyższenie taryfy składek, lecz nie pozwalały w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy i w jakim czasie wpłyną one na przywrócenie rentowności w przedmiotowych ubezpieczeniach.

Pismem z 22 maja 2015 r. organ nadzoru poinformował stronę, że prowadzenie działalności z naruszeniem prawa, w tym art. 18 ust. 2 udu może skutkować zastosowaniem przez KNF sankcji określonych w przepisach udu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, strona złożyła wyjaśnienia w piśmie z 12 czerwca 2015 r. Wynika z nich, że strata techniczna w grupie 10 na dzień 31 marca 2015 r. wyniosła 11 600 tys. zł i była wyższa w stosunku do zakładanej przez stronę wersji optymistycznej planowanego wyniku technicznego o 6 200 tys. zł. Różnica ta była spowodowana przede wszystkim koniecznością utworzenia rezerwy na ryzyka niewygasłe w grupie 10 w wysokości 6 700 tys. zł. Rezerwa ta wynika ze wzrostu współczynnika szkodowości za ostatnie 12 miesięcy w stosunku do wartości planowanych. Przyczyny wzrostu współczynnika szkodowości były w ocenie strony następujące: wyższa niż w poprzednich latach średnia wartość szkód majątkowych OC w pierwszym kwartale 2015 roku oraz większy niż spodziewany rozwój szkód osobowych (w szczególności zadośćuczynienia za śmierć osoby bliskiej).

W odniesieniu do wyników bieżących w grupie 3 ubezpieczeń, strata techniczna na dzień 31 marca 2015 r. wyniosła 3 100 tys. zł, podczas gdy wersja optymistyczna planowanego wyniku technicznego w grupie 3 wyniosła 1 900 tys. zł. Główne przyczyny zaistniałej sytuacji to: gorszy od planowanego o 1 000 tys. zł wynik techniczny na ubezpieczeniach biznesowych (kanał brokerski, ubezpieczenia flotowe), spowodowany niższymi średnimi składkami zarobionymi (o ok. 25%), brak spodziewanych efektów we flotach w związku z podjętymi działaniami z zakresu poprawy szkodowości. Strona zwróciła również uwagę na "dość konserwatywną politykę cenową przy kwotacjach ubezpieczeń flotowych", która powodowała, że jej oferty były zazwyczaj droższe niż oferty konkurencji, co miało realny wpływ na niższe od planowanych wyniki sprzedaży ubezpieczeń.

Kolejnym czynnikiem była wyższa niż planowana szkodowość w segmencie klienta masowego o ok. 1 000 tys. zł, która wynikała z wyższych niż planowane średnich szkód AC zaistniałych w tym okresie.

Strona przekazała wyjaśnienia w zakresie odchyleń zakładanej szkodowości OC/AC od wartości z poprzednich okresów oraz działań podjętych przez stronę w tym zakresie w II kwartale 2015 r.

Przy ustalaniu taryf na ubezpieczenia masowe OC/AC spółka bazowała na historycznych wynikach szkodowych ubezpieczanego portfela. Na tej podstawie szacowała przyszłe, spodziewane koszty związane z zawarciem umów ubezpieczenia w celu ustalenia taryf adekwatnych do poziomu ryzyka oraz spodziewanych kosztów. Strona korzystała również z modeli aktuarialnych (regresja wielowymiarowa), prognozujących tzw. składkę na ryzyko. Strona podniosła, iż prognozowana składka na ryzyko OC za rok 2014 była wyższa niż obserwowana szkodowość na polisach zarobionych w 2014 roku. Strona zaobserwowała w 2015 roku istotny wzrost średniej szkody zgłoszonej, w porównaniu do szkód zaistniałych w I połowie 2014 roku.

Dodatkowo spółka stwierdziła wzrost średniej szkody z tytułu pojazdu zastępczego ,na poziomie 80% oraz innych roszczeń majątkowych na poziomie ponad +150% w stosunku do pierwszego kwartału 2014 r. Wszystkie powyższe wzrosty przyczyniły się do wzrostu średniej szkody majątkowej OC na poziomie ok. 15% w stosunku do analogicznego okresu roku 2014, a przez to istotnie wpłynęły na wskaźnik szkodowości OC za ostatnie 12 miesięcy.

W ocenie Strony "(...) szokowa inflacja szkodowa po stronie średniej szkody przy ogólnej deflacji w gospodarce polskiej musi być związana z działaniami podmiotów zewnętrznych w stosunku do zakładów ubezpieczeń, także w związku z oczekiwanym wdrożeniem Wytycznych dotyczących likwidacji szkód z ubezpieczeń komunikacyjnych (...)".

Strona wskazała, iż zjawisko zwiększonej średniej szkodowości miało charakter stały, a nie że wynikało z sezonowości. Konieczna była zatem zmiana strategii na 2015 rok. W związku z powyższym strona zdecydowała się na podjęcie dodatkowych działań o charakterze prewencyjnym, nastawionych na poprawę dochodowości, tj.: kontynuacja regularnych testów cenowych i podnoszenie cen per segment (profil ryzyka) w celu poprawy dochodowości przy minimalizacji utraty wolumenów sprzedażowych i składki przypisanej oraz rozszerzenie zakresu corocznej aktualizacji modelu aktuarialnego, wykorzystywanego do prognoz składki za ryzyko. Spółka podjęła realne działania mające na celu opracowanie scenariusza podwyżek taryf w celu wybrania najbardziej optymalnego; dokonanie zmian w strategii odnowieniowej w kanale direct i agencyjnym zmierzających do zwiększenia podwyżek wznowieniowych o minimum 5% i konsekwentnego eliminowania segmentów o ujemnej marży na pokrycie kosztów stałych; dalsza eliminacja wpływu zmiennych deklaratywnych, które mogą skutkować obniżeniem cen OC/AC i w konsekwencji nieadekwatnymi cenami do ryzyka w przypadku nadużyć ze strony klientów oraz nieprawidłowości w zbieraniu wniosków ubezpieczeniowych przez agentów; kontynuacja i zaostrzenie działań monitorujących w kanale agencyjnym w zakresie przyznawania zniżek agencyjnych, monitoringu ich wykorzystania, czy też konieczności dokonywania inspekcji przed zawarciem umowy ubezpieczenia AC. Ponadto, od marca 2015 roku wdrożono zaostrzone podejście do akceptowania flot, które potencjalnie narażałyby stronę na osiągnięcie dodatkowej straty poprzez dodanie ceny minimalnej, poniżej której nie ma możliwości przedstawienia oferty oraz negocjowane są podwyżki stawek dla największego programu leasingowego.

Od początku 2015 roku strona wprowadziła podwyższenie cen nowo oferowanych polis OC o 12% (od 10% do 14 % w poszczególnych kanałach) i AC o ok. 6% (od 1,5 % do 10% w poszczególnych kanałach).

Strona dokonała ponadto analizy modelu składki na ryzyko oraz rozważała możliwość wprowadzenia dodatkowych modyfikacji mających na celu poprawę sytuacji Towarzystwa w oparciu o dane zgromadzone przez ostatnie miesiące. Strona zwracała uwagę na konieczność przebudowy jej systemów informatycznych, w celu m.in. ograniczenia potencjalnych nadużyć ze strony klientów przy ocenie ryzyka skutkującego nieadekwatnością składki.

Strona wskazała, że od 2013 roku prowadzony był szczegółowy i regularny monitoring szkodowości oraz analizy portfela w rozbiciu na poszczególnych agentów ubezpieczeniowych w celu identyfikacji potencjalnych nieprawidłowości czy też potencjalnych problemów z adekwatnością składki. W 2015 roku dokonano poprawek w systemach informatycznych m.in. w celu umożliwienia szybkiego przekazywania i katalogowania wyników inspekcji AC dokonywanych przez agentów.

Ponadto w spółce prowadzone były ciągłe prace i zmiany w procesach nastawione na wzrost wykrywalności wyłudzeń oraz przestępczości ubezpieczeniowej. W 2014 roku wykrywalność uległa istotnej poprawie (z 3,7% na 4,5%), niemniej kluczowe wzrosty były przewidywane na rok 2015, po wdrożeniu narzędzia SAS.

W odniesieniu do ryzyk z grupy 3 w kanale agencyjnym, strona podjęła na przełomie 2014 i 2015 roku działania w celu rozbudowy portfela, ponieważ jego wcześniejszy rozmiar był nieoptymalny i narażony na wahania związane z pojedynczymi szkodami, czy też potencjalnym zjawiskiem plasowania nieatrakcyjnych ryzyk w portfelu spółki przez niektórych agentów.

W odniesieniu do ubezpieczeń biznesowych, strona podtrzymała swoje stanowisko, że portfel flotowy jest w fazie budowy i jego wielkość nie pozwala na optymalny rozkład ryzyka (z uwagi m.in. na pojedyncze szkody znacznej wartości, które destabilizują wyniki tej grupy ubezpieczeń). Zgodnie z podjętymi przez stronę działaniami w celu poprawy rentowności nie kontynuowano umów z najbardziej szkodowymi flotami.

Ponadto strona zadeklarowała, że kontynuuje działania prewencyjne opisane powyżej.

Strona wyjaśniła, że ma świadomość, iż nie wszystkie podjęte przez nią działania z lat ubiegłych zakończyły się osiągnięciem zamierzonych wyników, a osiągnięte w I kwartale 2015 roku współczynniki szkodowości na poziomie 91% w grupie 10 oraz 84% w grupie 3 odbiegają od jej planów.

Jednocześnie strona zapewniła, że jej nadrzędnym celem jest prawidłowa i rzetelna ocena oraz wycena ryzyka.

Spółka nie była w stanie jednoznacznie wskazać terminu, w którym osiągnięta zostanie rentowność w ubezpieczeniach grupy 3 i 10. Natomiast zakładała na lata 2015-2016 podwyższenie ceny nowego biznesu nawet o ok. 5% w kolejnych kwartałach (a nawet 20-25% do końca 2015 r., jeżeli rzeczywista szkodowość będzie ulegała dalszemu pogorszeniu) oraz wprowadzenie istotnej podwyżki na portfelu wznowieniowym dla segmentów, które po uwzględnieniu założeń podwyższonej średniej szkody nie spełniają kryterium dodatniej marży po pokryciu kosztów stałych.

Strona pracowała również nad rewizją swoich planów finansowych oraz kapitałowych na najbliższe lata. Strona jednocześnie zwróciła uwagę organu na fakt, iż na bieżąco prowadziła analizy pozycji cenowej oraz elastyczności cenowej oferowanych stawek ubezpieczenia. Przy utrzymaniu cen rynkowych w 2015 roku, podniesienie cen spowodowałoby istotne spadki wolumenów sprzedażnych, a przez to podwyższenie jednostkowych kosztów akwizycji oraz administracji (istotna część kosztów modelu direct ma charakter kosztów stałych, a nie zmiennych zależnych od wolumenów sprzedaży). Na moment składania wspomnianego pisma spółka szacowała, iż podniesienie taryfy OC o 5% skutkowałoby ok. 15% spadkiem wolumenów sprzedażowych. W ocenie strony wprowadzenie koniecznych, pełnych zmian w stawkach OC i AC miało być utrudnione, zwłaszcza w krótszym horyzoncie czasowym, jeżeli stawki rynkowe nie uległyby istotnej zmianie, a rynkowe ceny polis OC nie wzrosłyby w celu pokrycia zwiększonej średniej szkody w efekcie działań zewnętrznych do spółki.

Skarżąca miała świadomość, że wartość wyniku technicznego odchyliła się od wartości planowych. Jednakże "(...) zarządzanie i monitorowanie rentowności portfela ubezpieczeń komunikacyjnych jest procesem dobrze funkcjonującym, co ma odzwierciedlenie w działaniach już podjętych i zaplanowanych na kolejne miesiące (...)".

Strona wskazała, że jest zdeterminowana do wprowadzenia szybkich działań, mających na celu obniżenie współczynnika szkodowości i pokrycia co najmniej koszów zmiennych, związanych z obsługą polis OC/AC. Strona wskazywała ponadto, iż dotychczas podjęte działania nie przełożą się na istotną poprawę wyników szkodowych oraz wyniku technicznego za 2015 rok ze względu na fakt, iż gwałtowny wzrost średniej szkody będzie prowadzić do generowania strat także z polis już zawartych i nie będzie możliwości pokrycia tych strat z bieżąco zwieranych umów. W ocenie skarżącej, zmiany zaobserwowane w I kwartale 2015 roku wydawały się niezależne od strony, czy też dotychczasowej polityki oceny ryzyka, a wpłynęły na dochodowość całego portfela, w tym umów już zawartych, na których spółka nie ma możliwości korekty stawek do momentu ich wznowienia.

Organ dokonał również porównania zestawionych kwartalnie danych finansowych w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, obrazujących kształtowanie się w spółce w okresie od 2011 roku do 2015 roku wskaźnika szkodowości netto, kosztów akwizycji i kosztów administracyjnych, wysokości składki przypisanej brutto, wskaźnika łączonego na udziale własnym, wyniku technicznego, rentowności technicznej oraz zmian w taryfie składek w grupie 10.

Mając na uwadze powyższe, organ zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia na nią kary pieniężnej wobec podejrzenia naruszenia przepisów prawa (art. 18 ust. 2 udu).

Pismem z 14 grudnia 2015 r. organ wezwał stronę do złożenia zeznań dotyczących: potwierdzenia informacji i wyjaśnień złożonych w niniejszej sprawie, opisu działań, jakie były podejmowane przez stronę w latach 2011-2015 w celu zapewnienia, aby składka ubezpieczeniowa ustalana była w wysokości, która zapewni co najmniej wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, podanie dat wprowadzenia przez stronę zmian w wysokości składek na ubezpieczenia grupy 3 i 10, obowiązujących w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejsze wezwanie, przekazanie kopii wszystkich dokumentów stanowiących podstawę wprowadzenia przez stronę zmian w wysokości składek w ubezpieczeniach, o których mowa w poprzednim zdaniu.

W odpowiedzi na powyższe pismo, w piśmie z 18 stycznia 2016 r. strona przekazała w formie zeznań swoje stanowisko w sprawie.

Strona podniosła, iż strata techniczna w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, w jej ocenie, nie może być rozumiana jako naruszanie art. 18 ust. 2 udu. Z powyższego przepisu wynika, że składka jest ustalana w wysokości, która zapewnia wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. "A contrario, składka jest ustalana w błędnej wysokości tylko wtedy, gdy nie zapewnia wykonywania zobowiązań z umów ubezpieczenia oraz nie zapewnia pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej."

Zdaniem strony, z powyższego przepisu nie wynika, aby wysokość składki pobranej przez zakład ubezpieczeń od jego klientów była równa wysokości zobowiązań i kosztów wymienionych w art. 18 ust. 2 udu. Gdyby ustawodawca tego wymagał, wyraziłby to wprost w wyżej wymienionym przepisie. W ocenie strony pojęcie "zapewniać" należy rozumieć w ten sposób, że składka pobrana przez zakład ubezpieczeń od klientów musi być ustalona w takiej wysokości, by nawet w razie odnotowania straty technicznej, zakład ubezpieczeń był w stanie regulować zobowiązania i pokrywać szkody, poprzez pokrywanie straty z innych źródeł. W latach 2011-2015 skarżąca wykonywała swoje zobowiązania z umów ubezpieczenia oraz pokrywała koszty wykonywania działalności ubezpieczeniowej, pomimo uzyskiwanej straty technicznej. W ocenie strony, z powyższego wynika, że wysokość składki w latach 2011-2015 była ustalona przez spółkę zgodnie z art. 18 ust. 2 udu.

Strona potwierdziła również sposób ustalania składki w oparciu o: składkę netto na pokrycie kosztu ryzyka ubezpieczeniowego, składkę na pokrycie bezpośrednich kosztów akwizycji i obsługi pojedynczej polisy oraz narzutu na pokrycie kosztów ogólnych zakładu ubezpieczeń.

W opinii spółki przyjęta strategia cenowa jest zgodna z intencją ustawodawcy, zawartą w art. 18 ust. 2 udu. Została ona oparta na "(...) konieczności pokrywania dla pojedynczej polisy składki netto na pokrycie kosztu ryzyka ubezpieczeniowego i składki na pokrycie kosztów bezpośrednich pozyskania oraz obsługi pojedynczej polisy, jak również na maksymalizacji marży na pokrycie kosztów ogólnych zakładu ubezpieczeń na całym portfelu polis ubezpieczeniowych. Jedynie zastosowanie takiej interpretacji art. 18 ust 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej umożliwia stronie wprowadzenie jakiegokolwiek nowego produktu, gdyż faza wdrożenia charakteryzuje się zawsze wysokimi kosztami początkowymi, nie współmiernymi do pobieranych składek. Koszty początkowe są pokrywane z dochodów w latach kolejnych dopiero osiągnięcie odpowiednich wolumenów sprzedażowych pozwala na zebranie marży pokrywającej koszty stałe ubezpieczenia (...)". Z zeznań strony wynikało, że strategia cenowa opiera się na następujących stwierdzeniach: 1) wysokość wypłaconych odszkodowań, pozyskanie i obsługa klienta wynika w sposób bezpośredni z liczby sprzedanych polis, 2) wysokość kosztów ogólnych spółki nie wynika w sposób bezpośredni z liczby sprzedanych polis (im więcej polis w portfelu ubezpieczeń, tym mniejszy nominalny koszt musi pokryć pojedyncza polisa). Taryfa jest ustalana na podstawie najlepszej wiedzy na dzień jej wdrażania. Poziom pokrycia wszystkich elementów składki jest poziomem przewidywanym, a przyszłe zmiany rynkowe, które nie zostały przewidziane i uwzględnione w momencie wdrożenia mogą mieć istotny wpływ na realizację zakładanych poziomów pokrycia. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku zmian w otoczeniu prawnym czy rynkowym, które odnoszą się do polis już zawartych np. wdrożenie wytycznych Komisji dotyczących likwidacji szkód z ubezpieczeń komunikacyjnych z dniem 1 kwietnia 2015 r.

Spółka opracowuje taryfy na podstawie danych historycznych po uwzględnieniu prognoz dotyczących rozwoju inflacji odszkodowań bądź zmian rynkowych. Wynik techniczny dla 3 i 10 grupy ubezpieczeń odzwierciedla dodatkowe czynniki, które miały wpływ na faktyczne wyniki finansowe. Do czynników tych zaliczyć należy:

- inny niż spodziewany rozwój szkód z poprzednich lat uwzględniony w danym roku finansowym, nie uwzględniany w poprzednich taryfach dotyczących szkód z polis sprzedanych przed taką zmianą,

- zmiany w otoczeniu rynkowym nieprzewidziane w momencie przygotowywania i wdrażania taryfy (jak zmiany w orzecznictwie sądów, działalność kancelarii odszkodowawczych, efekt nowych regulacji, a dotyczących szkód powstałych przed tą datą),

- różnice pomiędzy zasadami oraz rezerw regresowych pomiędzy sprawozdawczością,

- jednorazowe koszty bądź odpisy nieuwzględnione w procesie przygotowywania taryf;

- odchylenia od planu finansowego w zakresie ilości sprzedanych polis/poniesionych kosztów ogólnych związanych z efektywnością działania strony (np. kampania marketingowa), ale przede wszystkim z sytuacją rynkową (ceny konkurencji),

- wdrożenie nowego produktu w danej grupie ubezpieczeniowej, który powoduje pogorszenie wyniku technicznego ze względu na koszty początkowe i koszty rozwoju produktu.

Spółka wskazała także na najważniejsze działania, inne niż cenowe, a nakierowane na poprawę rentowności ubezpieczeń w ramach grupy 3 i 10.

Działania podjęte w 2015 roku, w ocenie strony, miały znaleźć swoje odzwierciedlenie w wyniku finansowym za 2016 rok.

Od stycznia 2011 roku do dnia złożenia wspomnianego pisma strona wprowadziła 15 zmian w wysokości składek ubezpieczenia grupy 3 oraz 16 zmian w wysokości składek ubezpieczenia grupy 10.

Spodziewany wskaźnik szkodowości dla grupy 3 (klienci indywidualni) od 2011 roku do dnia złożenia pisma z dnia 18 stycznia 2016 r., dla nowej taryfy (nowa sprzedaż oraz odnowienie polisy), zawierał się w przedziale 68%-78%, a spodziewany wskaźnik pokrycia kosztu ryzyka oraz kosztów bezpośrednich dla nowej taryfy zawierał się w przedziale 81%-88%.

Z kolei spodziewany wskaźnik szkodowości dla grupy 10 (klienci indywidualni) od 2011 roku do dnia złożenia pisma z dnia 18 stycznia 2016 r., dla nowej taryfy (nowa sprzedaż oraz odnowienie polisy), zawierał się w przedziale 72%-81%, a spodziewany wskaźnik pokrycia kosztu ryzyka oraz kosztów bezpośrednich dla nowej taryfy zawierał się w przedziale 87,5%-97%.

Pismem z 11 kwietnia 2016 r. strona przekazała do Komisji informacje w zakresie realizowalnych oraz zaplanowanych działań mających na celu poprawę rentowności ubezpieczeń komunikacyjnych oraz przywrócenie adekwatności składki w ubezpieczeniach komunikacyjnych tak, aby jej wysokość była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z przekazanymi wyjaśnieniami strona podejmowała działania w celu przywrócenia rentowności w ubezpieczeniach komunikacyjnych, w tym podwyższanie taryf składek. Podjęte działania mające na celu poprawę wskaźników szkodowości są rozłożone w czasie i dotyczą nowego portfela (umów zawieranych po zmianach w procesie kwotacyjnym oraz strukturze taryf). W związku z powyższym odpowiednie skutki finansowe miały być widoczne w dłuższym horyzoncie czasowym (na całym portfelu poprawa wskaźników miała być widoczna stopniowo w ciągu kilkunastu miesięcy). Jednocześnie spółka nie wskazała planowanego terminu osiągnięcia rentowności ubezpieczeń z grupy 3 oraz 10. Należy przy tym podkreślić, iż wyniki techniczne w grupie 3 i 10 wg stanu na dzień 31 grudnia 2016 r. uległy poprawie, co może wskazywać, iż działania podejmowane przez stronę zaczęły przynosić rezultaty. W zakresie grupy 3 na koniec 2016 r. strona wykazała zysk techniczny. Z kolei z analizy sprawozdania finansowego skarżącej na dzień 31 grudnia 2016 roku wynika, że w ubezpieczeniach z grupy 10 strona nadal wykazała stratę techniczną 40 891 tys. zł, która miała decydujący wpływ na wykazanie przez spółkę straty finansowej.

Organ dokonał porównania danych kwartalnych i rocznych w ubezpieczeniach grupy 3 i 10, obrazujących kształtowanie się w spółce w okresie od 2011 r. do 2015 r. wskaźnika szkodowości netto, kosztów akwizycji i kosztów administracyjnych, wysokości składki przypisanej brutto, wskaźnika łączonego na udziale własnym, wyniku technicznego, oraz zmian w taryfie składek w grupie 10.

Organ wskazał, że spółka wykazywała straty techniczne w grupie 10 na koniec każdego z okresów sprawozdawczych (kwartalnych i rocznych) od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. Z kolei strata techna w ubezpieczeniach grupy 3 miała miejsce w I i II kwartale 2011 r. oraz we wszystkich kwartałach w latach 2014 - 2015 r.

W toku postępowania ustalono ponadto, że 2 października 2012 r. Przewodniczący Komisji skierował do zakładów ubezpieczeń działu I i II pismo [...], w którym zaznaczył, że zakłady ubezpieczeń zgodnie z art. 18 ust. 2 udu powinny w swojej działalności kierować się zasadą adekwatności składki dla oferowanych produktów. Przewodniczący Komisji wskazał, iż składka ubezpieczeniowa powinna być skalkulowana adekwatnie do ryzyka występującego w danym rodzaju ubezpieczenia w oparciu o dane statystyczne odnoszące się do przedmiotowego ryzyka. Ponadto wysokość składki nie może być niższa od poziomu zapewniającego wykonanie wszystkich zobowiązań wynikających z umowy ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. W świetle powyższego należy uznać za niedopuszczalne ustalanie składek z uwzględnieniem kompensowania się ryzyk w różnych rodzajach ubezpieczeń. Przewodniczący Komisji podkreślił również, że organ nadzoru, dokonując analizy finansowej zakładów ubezpieczeń, wykorzystuje dane dotyczące poszczególnych grup ubezpieczeń w celu właściwego monitorowania wypłacalności i identyfikowania potencjalnych ryzyk. Ponadto dane finansowe w podziale na grupy ubezpieczeń publikowane są na stronie internetowej Komisji, co umożliwia dokonanie oceny rentowności poszczególnych rodzajów ubezpieczeń również innym podmiotom w tym ubezpieczonym czy też potencjalnym i obecnym inwestorom. W sytuacji stosowania przez zakłady ubezpieczeń wszelkiego rodzaju kompensat bądź nieuzasadnionych obniżek taryf ubezpieczeniowych prezentowane dane finansowe nie odzwierciedlają w sposób rzetelny i wiarygodny sytuacji finansowej zakładów ubezpieczeń i mogą prowadzić do podejmowania błędnych decyzji.

Stanowisko dotyczące adekwatności składek ubezpieczeniowych zostało również zaprezentowane przez Przewodniczącego Komisji w piśmie z 28 września 2015 r. skierowanym do zakładów ubezpieczeń prowadzących działalność w grupie 3 i 10 działu II. Przewodniczący Komisji w przedmiotowym stanowisku zwrócił zakładom ubezpieczeń uwagę na konieczność prawidłowego ustalania składki ubezpieczeniowej tzn. w sposób, który zapewnia jej adekwatność w stosunku do zobowiązań z umów ubezpieczenia oraz kosztów wykonywanej działalności ubezpieczeniowej. Przewodniczący Komisji zwrócił zakładom ubezpieczeń uwagę na konieczność niezwłocznego, dokładnego przeanalizowania przez zakłady ubezpieczeń procesu zasad ustalania taryf składek i późniejszego stosowania zatwierdzonych taryf w praktyce. Jako niezbędne Przewodniczący Komisji wskazał też dokonanie przeglądu procesu likwidacji szkód i relacji z pośrednikami ubezpieczeniowymi oraz klientami stanowiących determinanty wiarygodnego szacowania przyszłego wymaganego poziomu składek.

Skarżąca, korzystając z uprawnienia wskazanego w art. 10 kpa, wskazała, że jej celem było i pozostaje niezmiennie utrzymanie strategii cenowej opartej na konieczności pokrycia dla pojedynczej polisy składki netto na pokrycie kosztu ryzyka ubezpieczeniowego i składki na pokrycie kosztów bezpośrednich pozyskania oraz obsługi pojedynczej polisy, jak również na maksymalizacji marży na pokrycie kosztów ogólnych zakładu ubezpieczeń na całym portfelu polis ubezpieczeniowych. W ocenie spółki istotnym jest podkreślenie faktu, że ujemny wynik techniczny nie jest wyłącznie skutkiem nieadekwatnego szacowania wysokości składki należnej zakładowi ubezpieczeń - może on być również wynikiem zdarzeń, których istnienia zakład ubezpieczeń nie mógł racjonalnie przewidzieć i uwzględnić w taryfie w momencie jej ustalania. Taka sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku zmian w otoczeniu prawnym czy rynkowym, które odnoszą się do polis już zawartych. Tym samym nawet opracowanie taryf zgodnie z najlepszą wiedzą spółki w oparciu o dane historyczne po uwzględnieniu przewidywanych prognoz dotyczących rozwoju inflacji odszkodowań oraz zmian rynkowych nie zapewnia w każdej sytuacji uzyskania dodatniego wyniku technicznego, który odzwierciedla również dodatkowe czynniki oraz rzeczywistą realizację czynników rynkowych. Tym samym wyniki prognozowane dla taryfy oraz faktyczne wyniki finansowe spółki zawsze będą się różnić.

W ocenie strony zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia tezy o naruszeniu przez nią art. 18 ust. 2 udu. Jakkolwiek wynik techniczny spółki w latach 2011-2015 był ujemny, nie wynikało to z niewłaściwej metodologii ustalania wysokości składek, a z faktu intensywnego wzrostu skarżącej w początkowym okresie jej działalności przy jednoczesnym dynamicznym rozwoju otoczenia regulacyjnego skutkującym wzrostem kosztu polis już zawartych. Wśród najważniejszych zmian w otoczeniu regulacyjnym spółka wskazała na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów wynajmu pojazdu zastępczego, uchwałę siedmiu sędziów z dnia 12 kwietnia 2012 r. dotyczącą kosztów nowych części służących do naprawy uszkodzonego pojazdu, a także postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2014 r. dotyczące prawa do zadośćuczynienia. W ocenie spółki nieuwzględnienie w skład kosztów tak istotnych, a zarazem trudnych do przewidzenia, które skarżąca poniosła w związku ze zmianami w otoczeniu regulacyjnym nie może być w jej ocenie kwalifikowane jako naruszenie zasady adekwatności składki zwłaszcza, że spółka podejmowała niezbędne działania mające na celu uwzględnienie zmian w polityce cenowej. Skarżąca podjęła szereg działań celem stopniowego zwiększenia rentowności ubezpieczeń grupy 3 i 10, a w konsekwencji zmniejszenia straty technicznej w zakresie tych grup ubezpieczeń. Konsekwentna poprawa wyniku technicznego spółki potwierdza w jej ocenie skuteczność wdrożonych rozwiązań.

Ponadto strona wskazała, że ujemny wynik techniczny nie wpłynął na realizację jej zobowiązań wobec ubezpieczonych czy poszkodowanych. Mając na uwadze powyższe, spółka wniosła o umorzenie postępowania.

Komisja w skarżonej decyzji wskazała, że ustalenia przedmiotowego postępowania dotyczą lat 2011-2015, tj. okresu, w którym zasady ustalania przez zakłady ubezpieczeń składki ubezpieczeniowej były regulowane przepisem art. 18 ust. 2 udu. Analogiczna regulacja znajduje się w aktualnie obowiązującym art. 33 ust. 2 udur. W przedmiotowym stanie faktycznym materialnoprawną podstawę dokonywanej przez organ nadzoru oceny legalności działań strony stanowi przepis art. 18 ust. 2 udu, tj. ustawy obowiązującej w czasie wystąpienia zdarzeń będących przedmiotem postępowania. Zatem pomimo utraty z dniem 1 stycznia 2016 r. mocy przez udu podstawa prawna, wedle której dokonuje się oceny zachowań strony nie uległa zmianie, gdyż spółka nie mogła naruszyć przepisu (art. 33 ust. 2 udur), który nie obowiązywał w czasie objętym ustaleniami niniejszego postępowania.

Komisja, po ponownym rozpatrzeniu ustalonego stanu faktycznego oraz stanu prawnego, podtrzymała stanowisko stwierdzające naruszenie przez stronę art. 18 ust. 2 udu.

Wyjaśniając problematykę ustalania adekwatnej wysokości składki ubezpieczeniowej, tj. zapewniającej wykonanie co najmniej wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej, KNF na początku przybliżyła pojęcia składki ubezpieczeniowej oraz przedstawiła zasady jej kalkulacji. Zgodnie z art. 805 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025, z późn. zm.): "Przez umowę ubezpieczenia ubezpieczyciel zobowiązuje się, w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa, spełnić określone świadczenie w razie zajścia przewidzianego w umowie wypadku, a ubezpieczający zobowiązuje się zapłacić składkę". W świetle powyższej definicji, składka jest jednym z elementów o charakterze essentialia negotii umowy ubezpieczenia. Składkę zatem definiuje się jako zobowiązanie ubezpieczającego do uiszczenia na rzecz zakładu ubezpieczeń sumy pieniężnej za udzieloną przez niego ochronę ubezpieczeniową.

Komisja wyjaśniła, że ze składek ubezpieczeniowych, które zostały wpłacone przez ubezpieczających na rzecz danego zakładu ubezpieczeń, powstaje fundusz ubezpieczeniowy, który umożliwia ubezpieczycielowi wywiązywanie się z jego zobowiązań w stosunku do uprawnionych. Stanowi on źródło finansowania kosztów działalności ubezpieczeniowej.

Organ wskazał, że w nauce ubezpieczeń składka ubezpieczeniowa dzielona jest na dwie części: składkę netto (określaną również jako składka czysta), przeznaczoną na wypłatę świadczeń zakładu ubezpieczeń, oraz składkę brutto, do której wniesienia zobowiązany jest ubezpieczający. Składka brutto obejmuje składkę netto powiększoną o narzuty na pokrycie kosztów związanych z funkcjonowaniem ubezpieczyciela, np. narzut na koszty akwizycji, koszty administracyjne oraz zysk zakładu ubezpieczeń (por. Magdalena Szczepańska. Ubezpieczenia na życie. Aspekty prawne, Oficyna 2008).

Komisja podniosła, że przepis art. 18 ust. 2 udu wskazywał, iż ustalenie wysokości składek ubezpieczeniowych należy do zakładu ubezpieczeń. Z powyższego wynika, że jakkolwiek składkę jako świadczenie umowne określają strony umowy ubezpieczenia, to rolą zakładu ubezpieczeń jest uprzednie zaproponowanie wysokości składki, a wcześniej jej kalkulacja. Powyższy przepis wskazuje również, że ustalenie wysokości składki ubezpieczeniowej musi być poprzedzone oceną ryzyka ubezpieczeniowego, w ramach której zakład ubezpieczeń dokonuje identyfikacji i wyceny charakterystycznego w danym przypadku rodzaju ryzyka.

KNF podkreślił, że w myśl powołanego wyżej art. 18 ust. 2 udu, składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą ustalając wysokość składki ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń winien wziąć pod uwagę następujące okoliczności:

1. zapewnienie wykonania zobowiązań (czyli zachowanie zdolności finansowej do uregulowania zobowiązań wynikających z umów) i jednocześnie

2. pokrycie kosztów wykonywania.

Powyższe uregulowanie wskazuje, zdaniem KNF, że składki ubezpieczeniowe powinny zapewnić wyposażenie zakładu ubezpieczeń w zasoby, które co najmniej zapewnią, iż zakład ubezpieczeń zachowa finansową zdolność wykonania zobowiązań z umów ubezpieczenia oraz do poniesienia wszelkich kosztów, jakie wiążą się z wykonywaną działalnością ubezpieczeniową.

Powołane wyżej regulacje uzupełnia, w ocenie KNF, art. 18 ust. 3 udu, w myśl którego, cyt.: "Zakład ubezpieczeń jest obowiązany gromadzić odpowiednie dane statystyczne w celu ustalania na ich podstawie składek ubezpieczeniowych i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych". Przepis ten, zdaniem organu, obliguje zakład ubezpieczeń, aby w ramach procesu kalkulacji składek ubezpieczeniowych i ustalania wysokości rezerw techniczno-ubezpieczeniowych posługiwał się obserwacjami historycznych przebiegów odpowiednich procesów, opisanych w formie statystycznej.

KNF podał, że wysokość składki ubezpieczeniowej zakład ubezpieczeń ustala w złożonym procesie, określanym jako "kalkulacja składki". Jak podkreśla się w jednym z najbardziej powszechnie stosowanych podręczników ubezpieczeniowych autorstwa prof. Jana Monkiewicza, kalkulacja wysokości składek ubezpieczeniowych powinna respektować trzy "złote" reguły ubezpieczeniowe:

- regułę równowagi składek i świadczeń,

- regułę proporcjonalności składek,

- regułę równowartości składek.

Organ podniósł, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania administracyjnego, w szczególności wyników strony w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. oraz analiza korespondencji pomiędzy organem nadzoru a spółką prowadzonej w latach 2014-2015, która została szczegółowo opisana we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszej decyzji, w ocenie Komisji wskazuje na to, że doszło do naruszeń przepisu art. 18 ust. 2 udu, gdyż składka ubezpieczeniowa w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2015 r. była ustalana przez stronę w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 10, a składka ubezpieczeniowa w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. oraz od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. była ustalana przez skarżącą w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 3.

Organ podniósł, że w ubezpieczeniach grupy 10 w okresie od 2011 do 2015 roku skarżąca wykazywała w poszczególnych kwartałach stratę techniczną. Natomiast w ubezpieczeniach grupy 3 w I i II kwartale 2011 r. oraz w latach 2014-2015 strona wykazywała w poszczególnych kwartałach stratę techniczną. Ponadto należy zauważyć, że pomimo zmniejszenia straty technicznej spółki w niektórych kwartałach w ww. okresie, w stosunku do poprzedniego kwartału lub analogicznego okresu poprzedniego roku, w dłuższym okresie strata techniczna ulegała stopniowemu pogłębieniu zarówno w ubezpieczeniach grupy 3, jak i grupy 10.

Porównanie wyniku technicznego spółki na początku i na końcu badanego okresu wskazało, że w ubezpieczeniach grupy 3 według stanu na dzień 31 marca 2011 r. strona odnotowała stratę techniczną w wysokości 785 000 zł, a według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. strata techniczna wzrosła do 3 795 000 zł. Taką samą prawidłowość można zaobserwować w ubezpieczeniach grupy 10, gdzie według stanu na dzień na dzień 31 marca 2011 r. skarżąca odnotowała stratę techniczną w wysokości 8 423 000 zł, a według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. strata techniczna znacząco wzrosła i wyniosła 54 483 000 zł.

Dodatkowo należy wskazać, iż analiza wyniku technicznego spółki w badanym okresie wykazała, że na koniec 2015 r. w ubezpieczeniach grupy 10 była wykazana strata techniczna znacząco wyższa niż w analogicznym okresie poprzedniego roku. W ubezpieczeniach grupy 10 na koniec 2015 r. strata techniczna wyniosła 54 483 000 zł i była o 19 082 000 zł wyższa w stosunku do straty technicznej wykazanej na koniec 2014 r., która wyniosła 35 401 000 zł. Ponadto, o długotrwałym charakterze strat ponoszonych w grupie 10 świadczy fakt, że strona wykazywała straty techniczne w grupie 10 od 31 marca 2003 r. Należy podkreślić, iż decyzja o wydaniu zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w grupie 10 przez stronę została wydana 28 listopada 2002 r.

Przeprowadzona przez Komisję analiza informacji o charakterze ilościowym, jak i jakościowym, dotyczących realizacji założeń taryfowych oraz wyników ubezpieczeń grupy 3 oraz ubezpieczeń grupy 10 w latach 2011 - 2015 zakończyła się sformułowaniem wniosków dotyczących adekwatności składki w ubezpieczeniach komunikacyjnych dla strony.

Na podstawie przekazanych przez nią wyjaśnień organ nadzoru ustalił następujące przyczyny straty technicznej w ubezpieczeniach z grupy 3:

1) kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał brokerów ubezpieczeniowych w zakresie umów ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych), dla umów nowo zawartych,

2) analiza adekwatności składki wskazywała na dużą jej zmienność w całym okresie, w zależności od roku polisowego,

3) największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych) zawieranych za pośrednictwem brokerów ubezpieczeniowych,

4) najwyższa strata techniczna brutto w przypadku umów odnawianych charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych, zawieranych za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych.

Organ nadzoru ustalił następujące przyczyny straty technicznej w ubezpieczeniach z grupy 10:

1) kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia,

2) przyczyną braku adekwatności składki było odchylenie od założeń taryfy dla składki zarówno na ryzyko, jak i składki na koszty,

3) niedoszacowanie składki na ryzyko łącznie dla umów nowo zawartych jak i odnawianych,

4) największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych, dla umów odnawianych, w przypadku których umowy zawierane są za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych,

5) porównanie wyniku technicznego dla umów odnawianych i nowo zawartych wskazało, że większe niedoszacowanie składki na zysk występowało w przypadku umów nowo zawartych,

6) największa strata techniczna dla umów zawartych zidentyfikowana została w przypadku umów ubezpieczeń indywidualnych bezpośrednio przez tzw. inny kanał dystrybucji.

Komisja doszła do wniosku, iż o wykazaniu wskaźnika łączonego na udziale własnym na poziomie powyżej 100% zarówno w ubezpieczeniach grupy 3, jak i grupy 10 w niektórych okresach przesądzał wyłącznie poziom wskaźnika szkodowości, co oznacza, że składka ubezpieczeniowa ustalona w spółce nie wystarczała nawet na pokrycie odszkodowań i świadczeń. Należy przy tym pamiętać, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 udu zakład ubezpieczeń był zobowiązany do ustalenia składki ubezpieczeniowej w wysokości zapewniającej nie tylko wypłatę odszkodowań lub świadczeń z umów ubezpieczenia, ale również pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej związanych z tymi umowami.

Komisja podniosła, iż w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej wartość przypisanej składki brutto spółki na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniosła 729 270 405,83 zł. W związku z tym maksymalna wysokość kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie mogła wówczas wynieść 3 646 352 zł (729 270 405,83 zł x 0,5% = 3 646 352,03 zł).

Odnosząc się do zastosowanego w decyzji wymiaru kary, organ podkreślił, że decydując o zastosowaniu środka sankcyjnego wobec strony, jakim jest kara pieniężna w wysokości 300 000 zł, Komisja kierowała się zasadami subsydiarności oraz proporcjonalności. W pierwszej kolejności organ nadzoru miał na uwadze znaczenie naruszonego przepisu prawa przez spółkę. Komisja wskazała, że w przepisie art. 18 ust. 2 udu ustawodawca zobowiązał zakład ubezpieczeń do ustalenia wysokości składki ubezpieczeniowej w wysokości zapewniającej co najmniej wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia czyli zachowanie zdolności finansowej do uregulowania zobowiązań wynikających z tychże umów i jednocześnie pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej danego zakładu ubezpieczeń. Organ stwierdził, że prawidłowa kalkulacja składek ubezpieczeniowych ma doniosłe znaczenie w kontekście wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Komisja stwierdziła także, że na wymiar kary wpływ miał długi czas trwania naruszeń art. 18 ust. 2 udu, które obejmowały okres 5 lat.

KNF podkreślił, że w okresie tym organ nadzoru w swoich wystąpieniach (znajdujących się w aktach sprawy) kierowanych do zakładów ubezpieczeń wskazywał na konieczność przestrzegania zasady adekwatności składki do ponoszonego ryzyka ubezpieczeniowego oraz kosztów działalności, a zatem praktyka funkcjonowania spółki w zakresie objętym przedmiotem postępowania tym bardziej zasługuje na negatywną ocenę, bowiem powinna była zwrócić większą uwagę na aspekty w sposób szczególny sygnalizowane przez organ nadzoru.

Organ podniósł ponadto, iż z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika ponadto, że niedochowanie przez stronę standardów w zakresie przestrzegania regulacji dotyczącej ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej w ubezpieczeniach grupy 3 i grupy 10 miało bardzo wyraźny charakter. Przejawiał się on skalą deficytu, który powstał w ramach straty technicznej spółki i wpływem tej straty na jej wynik finansowy.

KNF wskazał, że celem niniejszego rozstrzygnięcia jest przymuszenie spółki przez organu nadzoru do zachowania zgodnego z prawem oraz zniechęcenie do niestosowania się do przepisów prawa. Reakcja nadzorcza w postaci nałożenia kary pieniężnej powinna także, zdaniem Komisji, realizować funkcję w zakresie prewencji ogólnej poprzez oddziaływanie na świadomość prawną innych podmiotów nadzorowanych.

Komisja uznała też, że nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 300 000 zł nie wpłynie na istotne pogorszenie sytuacji finansowej strony, w szczególności nie doprowadzi do naruszenia kapitałowych wskaźników wypłacalności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka, zarzucając:

1. naruszenie normy z art. 18 ust. 2 udu poprzez przyjęcie stanowiska, iż ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powoduje powstanie straty technicznej w ramach danej grupy ubezpieczeń (tj. grupy 3 - ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych; oraz grupy 10 - ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) jest równoznaczne z naruszeniem normy z art. 18 ust. 2 udu; a tym samym poprzez przyjęcie automatyzmu: strata techniczna = delikt administracyjny;

2. naruszenie norm z art. 7 w związku z art. 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia w ogólności tego, w czym wyrażają się zarzucane stronie delikty administracyjne; co nastąpiło poprzez przyjęcie przez Komisję pewnego automatyzmu, tj. poprzez przyjęcie przez Komisję tego, iż strata techniczna w ramach danej grupy ubezpieczeniowej jest równoznaczna naruszeniu przepisów prawa;

3. naruszenie normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną;

4. naruszenie normy z art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 201; dalej: "Op"), poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania;

5. naruszenie normy z art. 361 i 362 udur, poprzez zastosowanie przez Komisję sankcji bez uprzedniego stworzenia spółce możliwości dopasowania działalności skarżącej do wymogów wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co jest z tym związane naruszenie konstytucyjnoprawnej i unijnej zasady subsydiarności.

6. naruszenie normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 udur w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 udur poprzez nałożenie na stronę sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji, o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 udur.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa), WSA w Warszawie stwierdza, że w działaniu organu nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak w procesie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi, jakim jest przedawnienie prawa do wymiaru kary, w niniejszej sprawie wskazać należy, iż rozpoznawana sprawa została rozstrzygnięta przez organy, jak i przez Sąd, w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji przepisów kpa, które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Intertemporalny przepis art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) stanowi, iż do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się, przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a - 96n ustawy zmienianej w art. 1 - czyli przepisy kpa. Zauważenia dodatkowo wymaga, iż przepisy art.96a - 96n powołanej ustawy to przepisy dotyczące możliwości przeprowadzenia w sprawie mediacji, przed wydaniem decyzji, nie stanowiły więc podstawy prawnej podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Z powyższego wynika, iż do nowych instytucji prawnych (w tym przedawnienia deliktów administracyjnych) przewidzianych nowelizacją kpa, decydujące znaczenie ma data wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zostało ono wszczęte przed 1 czerwca 2017 r., wówczas kwestię przedawnienia deliktów administracyjnych, należy oceniać według przepisów dotychczasowych czyli sprzed nowelizacji, które nie przewidywały przedawnienia kar pieniężnych nakładanych przez KNF. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących przedawnienia prawa do wymiaru kary w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, iż art. 68 § 1 Op, nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1524/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 3767/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2018 r. sygn. II GSK 385/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 1248/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu wyroku II GSK 1524/12 NSA podniósł, iż "Zgodzić należy się z tym, że w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny, możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości. Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny, mandaty itp., skoro wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do ich uiszczenia. Stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego w doktrynie jest więc kwestionowana" (B. Adamiak, J. Borkowski. R Mastalski, J. Zubrzycki – "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wrocław 2014 r., Wydawnictwo "UNIMEX", s. 21 i 52)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszym składzie podziela zatem pogląd kwestionujący możliwość stosowania przepisów Op do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego. Art. 68 Op odnosi się bowiem wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe. To ustawodawca decyduje o tym, czy dane roszczenia lub naruszenie ulegają przedawnieniu i jeżeli uznaje taką okoliczność za konieczną, jego rola znajduje wyraźne odzwierciedlenie w przepisach prawa. W przedmiotowej sprawie takich przepisów brak i jest to bezsporne.

Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy uznać, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedawnienia deliktów określonych w ustawach regulujących rynek kapitałowy, mógłby to zrobić tak jak w przypadku innych ustaw, zawierających regulacje szczególne w tym zakresie np. art. 141 ust. 2 Prawa bankowego, art. 105 ochronie konkurencji i konsumentów. Zasadnie można przyjąć, iż skoro w ustawach regulujących rynek kapitałowy (poza art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie) brak takich szczególnych przepisów dotyczących przedawnienia, ustawodawca opowiedział się przeciw możliwości przedawnienia deliktów administracyjnych dotyczących rynku kapitałowego.

Kolejnym argumentem przemawiającym przeciwko zasadności podniesionego zarzutu przedawnienia możliwości nałożenia kary pieniężnej poprzez stosowanie art. 68 Op jest to, że obowiązkiem podatkowym jest zgodnie z art. 4 ww. ustawy wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. W związku z powyższym, aby mówić o obowiązku podatkowym, ta przymusowa powinność musi wynikać ze zdarzenia określonego w ustawie podatkowej. Ustawy, na których podstawie orzekał KNF w niniejszej sprawie, tj. ustawa o nadzorze i udu nie są ustawami podatkowymi. Z tego względu delikty administracyjne, których popełnienie zarzucono stronie, nie mogą rodzić zobowiązania podatkowego, którym jest zgodnie z art. 5 Op wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązania podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Kara administracyjna ma zupełnie inny cel niż podatek. O ile podatki zasilają budżet państwa, o tyle kara administracyjna jest nakładana przez organ po stwierdzeniu naruszeń obowiązków przewidzianych w ustawie i ma charakter represyjny i sankcyjny. Obowiązek jej uiszczenia wynika z decyzji administracyjnej i jest reakcją organu nadzoru za popełnienie deliktów administracyjnych.

Kolejną okolicznością przemawiającą przeciwko stosowaniu instytucji przedawnienia do kar pieniężnych nakładanych przez KNF jest to, że ustawy regulujące podstawy prawne działalności tego organu przewidują możliwości stosowania nie tylko sankcji o charakterze pieniężnym, ale również w niektórych przypadkach, pozwalają na stosowanie obok lub zamiast kary pieniężnej, także sankcji innych, o charakterze niepieniężnym (np. podnoszona przez skarżącą decyzja wydana na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 2 udur). Nie ulega wątpliwości, że sankcje niestanowiące dochodu budżetu państwa nie będą mogły ulec przedawnieniu na podstawie art. 68 § 1 Op.

Dlatego pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 Op do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. Sprzeczność owa polega na tym, że przyjęcie, iż art. 68 § 1 Op ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez KNF prowadziłoby do tego, że w przypadku sankcji alternatywnych przewidzianych za dany czyn, przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast KNF mogłaby nałożyć karę niepieniężną, czasem surowszą.

Na przykład KNF mogłaby cofnąć zezwolenie podmiotowi nadzorowanemu, natomiast nie mogłaby nałożyć kary pieniężnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której czas wykrycia czynu stanowiącego naruszenie przepisów determinowałby z góry sankcję jaką może nałożyć KNF, co mogłoby prowadzić do tego, że KNF z ostrożności prowadziłby postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, choć charakter czynu kwalifikowałby się na zastosowanie kary pieniężnej. Z uwagi jednak na przedawnienie możliwości nałożenia kary pieniężnej KNF zmuszona byłaby zastosować karę surowszą, to jest cofnięcie zezwolenia. Ten sam czyn w zakresie nałożenia kary pieniężnej bowiem uległby przedawnieniu, natomiast w zakresie cofnięcia zezwolenia nie byłby przedawniony. W związku z powyższym pomimo istnienia sankcji alternatywnych uznanie administracyjne KNF w zakresie wyboru sankcji zostałoby w istocie ograniczone na rzecz stosowania sankcji niepieniężnych. Prowadziłoby to w istocie do pogorszenia sytuacji strony postępowania. Sankcja cofnięcia zezwolenia jest sankcją najsurowszą ponieważ prowadzi do zakończenia danej działalności przez podmiot ukarany. Kara pieniężna stanowi natomiast jedynie dolegliwość ekonomiczną, która z zasady nie powoduje zakończenia działalności przez ukarany podmiot.

Należy zaznaczyć, iż możliwości stosowania art. 68 § 1 Op do kar administracyjnych nie można wywodzić także z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Należy podkreślić, że instytucja przedawnienia nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2005 r. (sygn. akt 44/04) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż "kwestia przedawnienia poruszana jest w art. 43 i art. 44 Konstytucji, jednak w zupełnie odmiennym (niż w aspekcie konstytucyjnego prawa podmiotowego jednostki) kontekście. Należy podkreślić, że choć art. 43 i art. 44 Konstytucji, dotyczą przedawnienia, nie można przyjąć, że istnieje konstytucyjne "prawo do przedawnienia", czy choćby ekspektatywa takiego prawa. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca nie może tej instytucji wprowadzić do systemu". Istnieje w tym zakresie pewna swoboda ustawodawcza, z której polski ustawodawca skorzystał. Należy ponownie podkreślić, że to od woli ustawodawcy zależy, czy uzna za zasadne wprowadzenie przedawnienia określonych czynów. Taka zasada obowiązuje zarówno w prawie karnym (istnieje kategoria czynów które nie podlegają przedawnieniu), jak i w prawie administracyjnym. Ustawodawca, wprowadzając określone powinne zachowania (zakazy, nakazy), jednocześnie określa sankcje za czyny sprzeczne z nimi.

Ponadto na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 g § 1 kpa w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bo wszedł do obrotu prawnego 1 czerwca 2017 r.).

Biorąc pod uwagę to, że przepisy działu IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne" stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji m.in. terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, to jest to dodatkowy argument przeciw stosowaniu Op w tym zakresie.

Zważyć przy tym należy, iż NSA w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. sygn. II GSK 1248/17 stwierdził, że: "Bez wątpienia w nauce i orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II GSK 223/06, wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2433/11, wyrok z dnia 25 lutego 2014 r., I GSK 1524/12) przyjmuje się, że kara będąca przedmiotem prowadzonego postępowania ma charakter niepodatkowej należności budżetu państwa stosownie do treści art. 2 § 1 pkt 1 o.p. i że do niej stosuje się przepisy działu III o.p. Jednak konsekwencją tego nie może być przyjęcie, że do tego typu kar mają zastosowanie przepisy o przedawnieniu z art. 68 § 1 o.p. Stan taki istniał niezależnie od wprowadzenia do k.p.a. działu IVa pt. "Administracyjne kary pieniężne", a w nim art. 189g § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym administracyjna kara pieniężna nie może być nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków (§ 1) oraz że § 1 tego artykułu nie stosuje się do spraw, w przypadku których przepisy odrębne przewidują termin, po upływie którego nie można wszcząć postępowania w sprawie, w następstwie którego może zostać nałożona kara pieniężna (§ 2). Tak było ponieważ przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) nie przewidziały stosowania tych regulacji do spraw wszczętych i zakończonych w administracyjnym toku instancji. Zatem przy braku rozciągnięcia tej regulacji na sprawy zakończone lub zawisłe przed sądami administracyjnymi nie można tych rozwiązań stosować do rozpoznawanej sprawy".

Z tych wszystkich względów zarzut przedawnienia prawa do wymiaru kary administracyjnej w przypadku spółki nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Podnieść również należy, iż unormowania dotyczące sankcji administracyjnych (kar pieniężnych i niepieniężnych) stanowią formę regulacji prawnej kwestii odpowiedzialności za czyny, które nazywane są w doktrynie deliktami administracyjnymi. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych "mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Warto na marginesie zauważyć, że także w orzecznictwie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi większych wątpliwości kwestia samej dopuszczalności stosowania omawianych sankcji. Zaznacza się jednak, że muszą być one współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia. Choć oczywiście, aby mogły być skuteczne, muszą również być nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowiązującym akcie prawnym" (komentarz do art.96 ustawy o ofercie. Skoczylas Andrzej Przemysław, Sójka Tomasz(red.) Mataczyński Maciej, Wacławik-Wejman Agata, Zawłocki Robert, LEX 2010, publikowane na stronie internetowej https://sip.lex.pl).

Przyjmując ten sposób rozumienia zakresu zastosowania Op, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 2 lutego 2016 r., II GSK 2593/14, w którym dopuszczono przedawnienie kary nałożonej przez KNF na podstawie przepisów Op. A zatem zarzut naruszenia normy z art. 68 Op poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej pomimo okoliczności, iż przedawniła się możliwość jej zastosowania uznać należy za bezzasadny.

Co do podniesionego w skardze kolejnego zarzutu naruszenia normy z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 kpa poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną, wskazać należy, iż również nie zasługuje on na uwzględnienie.

W myśl art. 104 kpa

"§ 1. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej.

§ 2. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji".

Z kolei art. 1 pkt 1 kpa wskazuje, iż "Kodeks postępowania administracyjnego normuje: (...) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (...)".

Zdaniem Sądu, organ w żaden sposób nie naruszył powyższych przepisów.

W ocenie Sądu akta administracyjne jak i uzasadnienia zaskarżonych w sprawie decyzji (pierwszo- i drugoinstancyjnej) nie pozostawiają wątpliwości, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do jednego zachowania niezgodnego z prawem stanowiącego jeden delikt administracyjny i tym samym jedną sprawą administracyjną. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 18 ust. 2 udu zabrania ustalania i pobierania składki, która nie zapewnia wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Jednocześnie przepis ten, określając cechy tego deliktu administracyjnego, nie definiuje tego zachowania jako zachowania pojedynczego, lecz jako zachowanie ciągłe (z przepisu wynika bowiem, że zachowanie zabronione ma polegać na działaniu trwającym przez pewien okres czasu – przepis stanowi o "ustalaniu składki w niewystarczającej wysokości"; ponadto takie działanie musi trwać przez pewien okres czasu, aby wywołać naganny skutek w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej - pojedyncze działanie, tj. jednorazowe ustalenie i pobranie składki w niewystarczającej wysokości nie wywoła skutku w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej). Musi być to zatem określony stan trwający przez pewien okres czasu, a nie pojedyncza czynność.

Tylko na marginesie powyższych rozważań wskazać także należy na możliwość połączenia na podstawie art. 62 kpa odrębnych postępowań administracyjnych, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej, o ile są prowadzone przez ten sam organ. W niniejszej sprawie jednak nawet nie zaistniała konieczność łączenia postępowań wobec tego, iż dotyczy jednego ciągłego zachowania skarżącej. Tym bardziej zatem zarzut ten jest niezasadny.

W związku z powyższym zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

Dalsze rozważania co wielości spraw rozpoznawanych w jednym postępowaniu administracyjnym są bezprzedmiotowe, jednakże dla pełnego wyjaśnienia sprawy, Sąd chciałby zaakcentować, że nawet gdyby przyjąć pogląd skarżącego, że w okresie od 2011 r. do 2015 r. mieliśmy do czynienia z kilkoma zachowaniami (tj. kilkoma deliktami administracyjnymi), a zatem, że decyzja dotyczyła więcej niż jednej sprawy administracyjnej, to mimo, że zasadne jest stanowisko strony, iż organ błędnie odwołuje się do art. 62 kpa, decyzja nie zawiera wady, która miałaby istotny wpływ na wynik sprawy. Ewentualne rozstrzygnięcia co do kilku ewentualnych spraw administracyjnych tej samej strony wydane przez ten sam organ, zawierające wszystkie elementy decyzji określone w art.107 kpa co każdego z nich, które w istocie stanowiłyby odrębne decyzje do każdej z tych spraw, w ocenie Sądu są dopuszczalne prawnie.

Podkreślić należy, że żadne prawa strony nie są zagrożone wskutek metody postępowania przyjętej przez organ - w szczególności już na etapie wszczęcia postępowania sprecyzowane jest, jakie zdarzenia są elementami stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie uwzględnia wszelkie elementy zidentyfikowane w ramach stanu faktycznego, w tym dokonywana jest ich subsumcja.

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 3767/17, w sprawie dotyczącej opóźnień w przyznaniu i wypłacie odszkodowania oraz niedoinformowaniu w ustawowym terminie osoby występującej z roszczeniem, iż odszkodowanie jej nie przysługuje. Sąd ten wskazał, że kilkanaście rozpatrywanych łącznie spraw mogło być podstawą do prowadzenia jednego postępowania administracyjnego i dla rekonstrukcji w jego ramach znamion jednego deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych w zw. z art. art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej. Za taką wykładnią omawianych przepisów przemawia bowiem wykładnia językowa i systemowa art. 362 ust. 1 pkt 2 udur.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela też poglądu skarżącej, iż zaskarżona w sprawie decyzja, została wydana z naruszeniem przepisu art. 362 ust. 1 pkt 2 udur w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 udur poprzez nałożenie na spółkę sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji, o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 udur, przez co uniemożliwiono stronie możliwość dopasowania działalności do wymogów powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 362 ust.1 pkt 2 udur, jeżeli zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie decyzji, o której mowa w art. 361 ust. 2, organ nadzoru może, w drodze decyzji: nałożyć na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji karę pieniężną do wysokości 0,5% składki przypisanej brutto wykazanej przez zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji w ostatnim przedstawionym organowi nadzoru sprawozdaniu finansowym, o którym mowa w art. 280, a w przypadku gdy zakład nie wykonywał działalności lub uzyskał składkę przypisaną brutto poniżej 20 mln złotych - do wysokości 100 000 złotych;

Organ może wobec zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji zastosować środki, o których mowa w ust. 1, również w przypadku: gdy zakład wykonuje działalność z naruszeniem przepisów prawa, statutu, zawartych umów ubezpieczenia, zawartych umów reasekuracji lub planu działalności (ust. 2 pkt 1).

Z kolei art. 361 ust. 2 pkt 1 udur stanowi, iż w przypadku gdy zakład ubezpieczeń i zakład reasekuracji nie wykonają w wyznaczonym terminie zaleceń, o których mowa w ust. 1, organ nadzoru może, w drodze decyzji, zobowiązać zakład do wykonania tych zaleceń.

W ocenie Sądu porównując dyspozycje przepisów art.362 ust.1 pkt 2 udur oraz ust. 2 pkt 1 udur, nie sposób przyjąć, iż wydanie zalecenia w trybie art. 361 udur jest warunkiem koniecznym nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń z tytułu wykonywania działalności z naruszeniem prawa. Jak jednoznacznie wynika z porównania postanowień art. 362 ust. 1 pkt 1 udur oraz art. 362 ust. 2 pkt 1 udur nałożenie kary jest możliwe zarówno w przypadku niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, jak i w sytuacji określonej w art.362 ust.2 pkt 1 udur stanowiącej odrębną przesłankę do nałożenia kary administracyjnej (niezależnej od przyczyn wskazanych w art. 362 ust.1 udur). KNF nie ma zatem obowiązku, wbrew wywodom skargi, do sięgania najpierw po zalecenie w przypadku ustalenia, że zakład ubezpieczeń dopuścił się naruszeń prawa. Powyższe oznacza natomiast, że organ nadzoru może skorzystać z dwóch, niezależnych od siebie instytucji - środka nadzorczego (tj. wydania zaleceń, decyzji zobowiązującej do wykonania zaleceń i wreszcie decyzji nakładającej karę) oraz środka w postaci wydania wyłącznie decyzji nakładającej karę pieniężną na zakład ubezpieczeń.

Zauważyć też należy, iż w art. 362 ust.1 pkt 2 udur prawodawca wskazuje, iż organ nadzoru może wobec zakładu ubezpieczeń i zakładu reasekuracji zastosować środki, o których mowa w ust. 1, również (podkreślenie Sądu) w przypadku wskazanym w pkt 1 pierwszym przepisu, tj. m.in. prowadzenia działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem przepisów prawa, wskazując tym samym na odrębną podstawę do wymierzenia kary pieniężnej, niezależną od tej, która została wymieniona w art. 362 ust.1 pkt 2 udur.

Bezzasadne w ocenie Sądu są też twierdzenia strony, iż Komisja uchybiła zasadzie subsydiarności stanowiącej, że sankcje administracyjne powinny być stosowane wyłączenie w sytuacji gdy łagodniejsze środki oddziaływania okażą się nieskuteczne i nieefektywne. Jak wynika z akt sprawy, wcześniejsze sygnały wielokrotnie kierowane przez KNF do strony o istnieniu stanu niezgodnego z prawem okazały się nieskuteczne i fakt ten również skłonił KNF do zastosowania środka nadzorczego w postaci kary pieniężnej.

Za niezasadny Sąd uznał kolejny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 udu poprzez przyjęcie stanowiska, iż ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powoduje powstanie straty technicznej w ramach danej grupy ubezpieczeń jest równoznaczne z naruszeniem normy z art. 18 ust. 2 udu, czyli automatyczne przyjęcie, iż strata techniczna jest równoznaczna z deliktem administracyjnym oraz naruszenia przepisu art 7 w związku z art. 77 kpa poprzez brak wyjaśnienia w decyzji organu, w czym wyrażają się zarzucane Stronie delikty administracyjne.

Z uwagi na komplementarny charakter powyższych zarzutów, należy się do nich odnieść łącznie.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 i ust. 2 udu wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, a składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 1 Zasady wykonywania działalności ubezpieczeniowej - Działu II Działalność ubezpieczeniowa - ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z wykładni językowej oraz systemowej tego przepisu wyraźnie wynika, że określa on determinowany specyfiką, a tym samym i logiką działalności ubezpieczeniowej, przez którą ustawodawca rozumie przecież wykonywanie czynności ubezpieczeniowych związanych z oferowaniem i udzielaniem ochrony na wypadek ryzyka wystąpienia skutków zdarzeń losowych (art. 3 ust. 1) - zupełny zbiór kryteriów kalkulacji wysokości składki ubezpieczeniowej.

Art. 18 ust. 2 udu wskazuje, że składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Przepis ten stanowi, że składka zatem powinna być skalkulowana i ustalona w sposób opisany w tym przepisie. Intencja ustawodawcy jest przy tym jak najbardziej zasadna i słuszna, zmierza ona bowiem do uniknięcia sytuacji, w której nieodpowiednie (celowe lub nie) ustalanie składek przez zakład ubezpieczeń doprowadzić może do jego niewypłacalności, co z kolei oznaczać musi negatywne konsekwencje dla wszystkich ubezpieczonych (por. wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., sygn. [...])

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Zakład ubezpieczeń jest obowiązany gromadzić odpowiednie dane statystyczne w celu ustalania na ich podstawie składek ubezpieczeniowych i rezerw techniczno – ubezpieczeniowych. Wprawdzie powyższe uregulowania nie określają wprost, na jakim poziomie zakład ubezpieczeń winien kształtować składkę ubezpieczeniową, niemniej jednak wymóg ustalenia jej przy uwzględnieniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego nie pozostawia wątpliwości, że wysokość składki ma stanowić gwarancję właściwego poziomu ochrony ubezpieczonego i zapewniać bezpieczeństwo funkcjonowania zakładu ubezpieczeń. Wysokość składki ma być zatem dostosowana do poziomu ryzyka ubezpieczeniowego, ma bowiem zapewniać wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów prowadzonej działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Wysokość składki ma więc podwójne znaczenie. W aspekcie ochrony ubezpieczeniowej jej wymiar ma służyć samemu ubezpieczonemu, zaś w płaszczyźnie odpowiedzialności ubezpieczeniowej – ma właściwie kształtować zasady polityki finansowej zakładu ubezpieczeń w zakresie tworzenia rezerw ubezpieczeniowych, które stanowią gwarancję bezpieczeństwa funkcjonowania samego zakładu i decydują o stopniu zaufania jego klientów.

Z tego punktu widzenia zastrzeżenia, jakie Komisja Nadzoru Finansowego czyni wobec strony skarżącej w zakresie ustalania przez nią wysokości składki wskazują jednoznacznie na naruszenie art. 18 ust. 2 udu, gdyż kalkulowanie składki na poziomie nieadekwatnym do ponoszonego ryzyka, może zagrażać podstawowej wartości związanej z działalnością zakładu ubezpieczeń, czyli jego zdolności do wypłacania należnych świadczeń (art. 202 ust. 2 pkt 1 udu).

Należy zgodzić się z KNF, że zasada dopasowania wysokości składek do ponoszonego ryzyka jest zagadnieniem absolutnie fundamentalnym w działalności ubezpieczeniowej, a nieprawidłowości w tym zakresie mogą dotykać partykularnych interesów klientów, czyli możliwości skutecznego dochodzenia od zakładu ubezpieczeń roszczeń wynikających z umów ubezpieczenia. Wskazać również należy, że odpowiedzialność administracyjna ukształtowana została na zasadzie obiektywnej. Wystąpienie naruszeń, w szczególności przepisów prawa, ocenia się z punktu widzenia rezultatów zachowania konkretnego podmiotu. Przyjmuje się, że podmioty profesjonalne, do których zaliczają się zakłady ubezpieczeń, zobowiązane są do zachowania podwyższonych standardów staranności. Wystąpienie naruszenia prawa oznacza, że standardy te nie zostały zachowane. Naruszenie, z tytułu którego nałożono karę przewidzianą w zaskarżonej decyzji, jest dobrym przykładem na tę okoliczność: zakład ubezpieczeń zachowuje kontrolę nad swoimi działaniami podejmowanymi w celu ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej. Ustalenie składki w adekwatnej wysokości pozostaje zatem w sferze całkowicie zależnej od zakładu ubezpieczeń. To rolą zakładu ubezpieczeń jest odpowiednia kalkulacja składki poprzedzona rzetelną oceną ryzyka ubezpieczeniowego, w ramach której zakład ubezpieczeń dokonuje identyfikacji i wyceny charakterystycznego w danym przypadku rodzaju ryzyka. Nie ma tu zatem miejsca na wystąpienie okoliczności obiektywnych, niezależnych od spółki.

Ponadto wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości w ustalaniu wysokości składek trwały przez wiele lat (w latach 2011-2015) i dotyczyły więcej niż jednej grupy ubezpieczeń, dlatego też organ miał podstawy, aby nie dać wiary twierdzeniom strony, że główną przyczyną takiego stanu rzeczy były wymienione powyżej uchwały czy orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczące – szeroko ujmując - rozszerzenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń. Wskazać przy tym należy, iż przytoczone przez skarżącą uchwały czy orzeczenia Sądu Najwyższego nie powinny być dla niej jako dla podmiotu profesjonalnego zaskoczeniem. Wśród najważniejszych zmian w otoczeniu regulacyjnym spółka wskazała bowiem na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie zwrotu kosztów wynajmu pojazdu zastępczego, uchwałę siedmiu sędziów z dnia 12 kwietnia 2012 r. dotyczącą kosztów nowych części służących do naprawy uszkodzonego pojazdu, a także postanowienie składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca 2014 r. dotyczące prawa do zadośćuczynienia. W ocenie spółki nieuwzględnienie w skład kosztów tak istotnych, a zarazem trudnych do przewidzenia, które skarżąca poniosła w związku ze zmianami w otoczeniu regulacyjnym nie może być w jej ocenie kwalifikowane jako naruszenie zasady adekwatności składki zwłaszcza, że spółka podejmowała niezbędne działania mające na celu uwzględnienie zmian w polityce cenowej.

Sąd podnosi, iż przytoczone uchwały zapadły wobec rozbieżności orzeczniczej w sądach powszechnych, co oznacza, że już wcześniej zapadały wyroki uwzględniające roszczenia ubezpieczonych, a zatem spółka winna być przygotowana na konieczność płacenia wyższych odszkodowań. Nie można zatem uznać je za przesłanki "trudne do przewidzenia". Jednocześnie podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnych innych "obiektywnych przyczyn", które miałyby wpłynąć na ustalenie składek w nieadekwatnej wysokości.

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że oprócz wskazanych start technicznych w ubezpieczeniach grupy 3 i 10 w latach 2011-2015 podstawą do stwierdzenia naruszenia art. 18 ust. 2 udu była analiza elementów składowych taryfy składek ubezpieczeniowych stosowanych przez zakład ubezpieczeń w grupach 3 i 10 za lata polisowe 2011-2013.

Przeprowadzona przez KNF analiza danych przekazanych w ankiecie wykazała, że w przypadku ubezpieczeń grupy 3 kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał brokerów ubezpieczeniowych w zakresie umów ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych), dla umów nowo zawartych, dla którego strata w całym analizowanym okresie, tj. w latach 2011- 2013 wyniosła 3 360 tys. zł. Analiza adekwatności składek wskazywała na dużą zmienność w całym analizowanym okresie, w zależności od roku polisowego. Największa skala odchyleń dla składki charakteryzowała segment ubezpieczeń flotowych (korporacyjnych) zawieranych za pośrednictwem brokerów ubezpieczeniowych, w przypadku umów nowo zawartych, dla lat 2012 i 2013, dla których skala odchylenia od założeń taryfy dla składki na zysk sięga odpowiednio 28% oraz 25%. Najwyższa strata techniczna brutto w przypadku umów odnawianych charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidulanych, zawieranych za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych dla roku 2012 i wynosiła 379 tys. zł.

Organ ponadto podał, że jego wnioski z przeprowadzonych analiz wskazują, że w przypadku ubezpieczeń grupy 10 kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto w grupie był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia, dla którego strata w analizowanym okresie tj. w latach 2011-2013 wynosiła 37 762 tys. zł. Przyczyną braku adekwatności składki było odchylenie od założeń taryfy dla składki zarówno na ryzyko, jak i składki na koszty. Skala niedoszacowania składki na ryzyko łącznie dla umów nowo zawartych jaki i odnowionych wynosiła średnio 12% w roku 2011, 8% w 2012 r. oraz 2% w roku 2013. Niedoszacowanie składki na koszty dla obydwu rodzajów umów wyniosło średnio 14 % w roku 2011, 9% w 2012 r. oraz 6 % w roku 2013. Największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych, dla umów odnawialnych, w przypadku których umowy zawierane były za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych, gdzie niedoszacowanie sięgało 46% w 2012 r. oraz 18% w roku 2013. Porównywanie wyniku technicznego dla umów odnawianych i nowo zawartych wskazywało, że w analizowanym okresie tj. w latach 2011-2013 odnotowana została strata na umowach odnawianych w wysokości 28 015 tys. zł, strata na umowach nowo zawartych wynosiła 44 737 tys. zł. Większe niedoszacowanie składki na zysk występowało w przypadku umów nowo zawartych. Największa strata techniczna dla umów odnowionych zidentyfikowana została w przypadku umów ubezpieczeń indywidualnych zawieranych bezpośrednio przez tzw. inny kanał dystrybucji, dla którego strata w całym okresie działalności, tj. w latach 2011-2013 wynosiła 21 136 tys. zł.

Wbrew wywodom skargi organ wykazał, iż wskaźnikiem właściwym do oceny adekwatności składki przypisanej jest wynik techniczny.

Skarżąca nie kwestionuje w skardze stanowiska organu, iż wynik techniczny jest realizacją ekonomiczną wpływu składek pomniejszonych o rzeczywiste koszty oraz świadczenia (skorygowane o zmianę stanu rezerw, tak aby prawidłowo dopasować przepływy pieniężne do danego okresu, dla którego ustalany jest ten wynik).

Sąd nie znalazł podstaw do akceptacji stanowiska Strony, iż ujemny wynik techniczny pozostaje obojętny z punktu widzenia naruszenia art.18 ust. 2 udu. W ocenie Sądu ujemny wynik techniczny oznacza, iż składki były wyliczane na zbyt niskim poziomie, tj. że nie wypełniały one wymogu z art. 18. ust 2 udu, a zatem nie zapewniały wykonania zobowiązań i pokrycia kosztów zakładu ubezpieczeń. Innymi słowy, (co do zasady) nie jest możliwe, aby zakład ubezpieczeń, ustalając składki na właściwym poziomie, zgodnie z art. 18 ust 2 udu, osiągnął ujemny wynik techniczny.

Wbrew twierdzeniom strony, Sąd nie dopatrzył się również w działaniach organu automatyzmu, który w wydanych w sprawie decyzjach obszernie wyjaśnił sposób rozumowania i sposób wykładni art. 18 ust. 2 udu, szczegółowo uzasadniając, dlaczego składka skalkulowana w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada wymogom w przepisie tym przewidzianym. Jednocześnie odnosząc się do sformułowań użytych w art. 18 ust. 2 i ust. 3 udu, należy wskazać, że wystarczalność (adekwatność) składki oznacza zebrane od ubezpieczających składki ubezpieczeniowe, w wysokości ustalonej zgodnie z kalkulacją zakładu ubezpieczeń, które powinny zapewnić wyposażenie zakładu ubezpieczeń w zasoby majątkowe na takim poziomie, który umożliwi zakładowi ubezpieczeń zachowanie finansowej zdolności do wykonywania wszystkich zobowiązań z zawartych umów ubezpieczenia i poniesienia wszelkich kosztów, jakie wiążą się z wykonywaną działalnością ubezpieczeniową. Natomiast dane statystyczne, o których mowa w art. 18 ust. 3 udu, są to informacje, którymi w ramach procesu oceny ryzyka ubezpieczeniowego posługuje się zakład ubezpieczeń i które stanowią obserwacje historycznych przebiegów odpowiednich procesów, opisanych w formie statystycznej.

Należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje dalszych wymogów w zakresie ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej, tj.: nie wylicza okoliczności, jakie należy brać pod uwagę w ramach oceny ryzyka, czynności, jakie w związku z tym powinny być dokonane, rodzaju danych statystycznych, które powinny być zgromadzone, reguł przetwarzania danych. Kwestie te pozostawiono praktyce. Nie mniej jednak, praktyka ta musi być wypracowana w oparciu o dotychczasowe doświadczenia rynku ubezpieczeniowego w ogólności i poszczególnych ubezpieczycieli w szczególności, jak też o ustalenia nauki ubezpieczeniowej, która w tym zakresie formułuje podstawowe zasady. Organ zastosował się do powyższych zasad i w zaskarżonej decyzji przedstawiono ogólne zasady ustalania składki ubezpieczeniowej (trzy podstawowe reguły ubezpieczeniowe), które zostały wymienione powyżej w uzasadnieniu wyroku w części dotyczącej opisu stanu faktycznego sprawy.

Organ przedstawił też w sposób wyczerpujący strukturę wewnętrzną składki ubezpieczeniowej, wskazując, iż rzeczywista cena ochrony ubezpieczeniowej, którą opłaca ubezpieczający, to składka brutto, na którą składa się składka na ryzyko oraz dodatki (narzuty), tj.: dodatek na koszty administracyjne, dodatek na koszty akwizycji, dodatek na działania prewencyjne, dodatek na bezpieczeństwo i dodatek na zysk.

W ubezpieczeniach majątkowych składkę należy rozumieć jako wartość oczekiwaną przyszłych szkód, odnoszącą się do omawianych umów/ryzyk. Ustalana jest ona na bazie statystycznych danych i kwota składki dla pojedynczej umowy bądź pojedynczego ryzyka oddaje uśrednioną wartość oczekiwaną świadczenia. Dla tej większości umów/ryzyk, gdzie nie wystąpiło zdarzenie ubezpieczeniowe, składka byłaby znacznie przeszacowana, natomiast dla umów/ryzyk, gdzie wystąpiła szkoda, mielibyśmy do czynienia z sytuacją niedoszacowania składki o kilkaset lub kilka tysięcy procent. Zatem badanie adekwatności składek z poziomu wyniku technicznego ma jak najbardziej sens.

Wskazać też trzeba, iż wynik techniczny nie jest niczym innym jak wynikiem na prowadzonej działalności ubezpieczeniowej i w sposób obiektywny zapewnia porównywalność oceny wszystkich podmiotów nadzorowanych co do prowadzenia działalności z określonymi przepisami prawa.

Co do nieprzewidywalnych okoliczności, wpływających na sposób kalkulacji składki, na które powołuje się strona (zmiana linii orzeczniczej sądów), Sąd podzielił stanowisko organu, iż konieczne są analizy wystarczalności utworzonych rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, których wyniki (za lata poprzednie) muszą być uwzględniane przy ustalaniu elementów składowych składki ubezpieczeniowej. Organ powołał się na § 36 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 562), zgodnie z którym: "Rezerwę na niewypłacone odszkodowania i świadczenia z ubezpieczeń bezpośrednich tworzy się w wysokości odpowiadającej ustalonej lub przewidywanej ostatecznej wartości przyszłych wypłat odszkodowań i świadczeń związanych z zaistniałymi, do dnia, na który ustala się rezerwę, szkodami, powiększonej o koszty likwidacji szkód". Uprzednio obowiązujące Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji zawierało analogiczne rozwiązania. Zgodnie z jego § 36:

"1. Rezerwę na niewypłacone odszkodowania i świadczenia z ubezpieczeń bezpośrednich tworzy się w wysokości odpowiadającej ustalonej lub przewidywanej ostatecznej wartości przyszłych wypłat odszkodowań i świadczeń związanych z zaistniałymi, do dnia, na który ustala się rezerwę, szkodami, powiększonej o koszty likwidacji szkód. W szczególności dotyczy to szkód, które:

1) zostały zgłoszone zakładowi ubezpieczeń do dnia, na który jest tworzona rezerwa, i dla których została ustalona wysokość odszkodowania i świadczenia bądź gdy posiadane informacje pozwalają na ocenę wysokości odszkodowań i świadczeń;

2) zostały zgłoszone zakładowi ubezpieczeń do dnia, na który jest tworzona rezerwa, a posiadane informacje nie pozwalają na ocenę wysokości odszkodowań i świadczeń;

3) zaistniały, lecz nie zostały zgłoszone zakładowi ubezpieczeń do dnia, na który jest tworzona rezerwa.

2. Część rezerwy, która dotyczy kosztów likwidacji szkód, powinna być utworzona odrębnie dla każdej grupy ubezpieczeń.

3. Przy ustalaniu wartości rezerwy na szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zakład ubezpieczeń uwzględnia dotychczasowy przebieg procesu likwidacji szkód w danej grupie ubezpieczeń, w tym liczbę i wielkość szkód zgłaszanych w następnych okresach sprawozdawczych, po okresie, na który była tworzona rezerwa".

Reasumując, w postępowaniu jakie miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, Komisja uwzględniła również inne kryteria, tj. stratę techniczną brutto w przypadku umów odnawialnych w segmencie indywidualnym zawieranych za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych, odchylenia od założeń taryfy dla składki na zysk, odchylenia od założeń taryfy dla składki na koszty, wskaźnik łączony i wskaźnik szkodowości.

Tym samym zarzut utożsamienia przez KNF wystąpienia straty technicznej z naruszeniem art. 18 ust. 2 udu należy uznać za bezzasadny.

Natomiast odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż w treści art. 18 ust. 2 udu jest mowa o powinności, a nie o obowiązku, Sąd stwierdził, że obowiązkiem zakładu ubezpieczeń jest prawidłowo skalkulować składkę, zgodnie art. 18 ust. 1, który stanowi, iż wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego. W ust. 2 art. 18 udu określone zostało niezbędne minimum w tym zakresie, poprzez wskazanie, iż składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Z powyższego wynika, iż wykładnia systemowa wewnętrzna, nie pozwala uznać stanowiska skarżącej za trafne. Opiera się ono bowiem w zasadzie na jednym wyrwanym z kontekstu wyrazie " powinna".

Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa za niezasadny. Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 7 kpa "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straty praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do ułatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Należy przy tym podkreślić, iż organy administracji publicznej obowiązane są z urzędu działać na podstawie prawa (art. 6 Kpa), a zatem podejmując każdą czynność procesową, obowiązane są zbadać zgodność z prawem, np. wszczynając postępowanie, oraz swoją właściwość (art. 19 Kpa).

W myśl z kolei art. 77 kpa:

"§ 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

§ 2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.

§ 3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.

§ 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie".

W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 7 i 77 kpa. Organ, po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, w sposób szczegółowy uzasadniał w decyzji podstawy faktyczne i prawne przeprowadzonej przez niego oceny dowodów.

Organ podjął niezbędne czynności do wyjaśnienia okoliczności sprawy: przeanalizował cały zebrany materiał dowodowy, wezwał stronę zgodnie z art. 10 kpa do przedstawienia stanowisk i dowodów oraz umożliwił im wypowiedzenie się co do całości materiału zebranego w sprawie. Przy czym Sąd podkreśla, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie uwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Organ obowiązany jest natomiast wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sposób prawidłowy i wyczerpujący zebra! i rozpatrzył cały materia! dowodowy, co zostało w sprawie poczynione.

Organ nie naruszył także art. 107 § 3 kpa, wyjaśnił bowiem w sposób wyczerpujący podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, a także, na jakich dowodach oparł decyzję i uzasadnił ich przyjęcie. W obszernym uzasadnieniu wszystkie te okoliczności zostały wskazane.

Podsumowując, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 kpa). Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie wystarczającego i prawidłowo zebranego materiału dowodowego. Sąd stoi zatem na stanowisku, że organ dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niezwykle obszernie uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze wyżej wymienione okoliczności, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie nie naruszono ani prawa materialnego, ani procesowego.

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.