Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 384/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, 205, 250 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 62 ust. 1 i 4 oraz art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej H.B. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz r.pr. A.Ł. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej.


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H.B., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w sprawie ustalenia skarżącej dodatkowej opłaty rocznej za rok 2019 w wysokości 6.243,90 zł za nieruchomość gruntową oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0.0236 ha położoną w [...].

1.1. Stan sprawy wynikający z akt administracyjnych jest następujący. W dniu [...] września 2013 r. w drodze umowy zamiany, zawartej w formie aktu notarialnego, H.B. nabyła wskazaną wyżej nieruchomość. W umowie tej postanowiono, że nieruchomość została oddana skarżącej w użytkowanie wieczyste w celu wybudowania domu mieszkalnego z częścią usługową. H.B., jako użytkownik wieczysty, zobowiązała się do zakończenia robót budowlanych, w tym do wykonania elewacji budynku w terminie do 31 grudnia 2015 r. W umowie wskazano że właściciel gruntu – Gmina, w przypadku niedotrzymania warunków zabudowy, ustali dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosiła 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, następujący po upływie terminu jej zagospodarowania ustalonego w umowie. Za każdy następny rok opłata podlegać miała zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości.

Z ustaleń organu I instancji wynikało, że na dzień [...] grudnia 2016 r. użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej w sposób oznaczony w umowie. Ustalony w umowie sposób zagospodarowania nieruchomości był zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, istnieje również możliwość przyłączenia nieruchomości do sieci uzbrojenia terenu — wodociągowej, kanalizacyjnej oraz elektrycznej.

1.2. Organ I instancji - Burmistrz, powołując się na art. 63 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej u.g.n.) wskazał, że w takiej sytuacji jest uprawniony do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste z powodu niedotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej w sposób oznaczony w umowie o oddanie w użytkowanie wieczyste. Jak stwierdził niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nie nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] lutego 2017 r. wartość rynkowa prawa własności nieruchomości, określona na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, wynosi 20.813 zł i na tej podstawie została obliczona opłata dodatkowa za rok 2019.

1.3. Odnosząc się do wyjaśnień strony dotyczących niedotrzymania terminu organ wskazał, że ustalone w sprawie okoliczności nie wskazują, aby nie wykonanie obowiązku zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego, zaś ustalony w umowie sposób zagospodarowania nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość znajduje się w obszarze w pełni zurbanizowanym: sieć energetyczna, wodociągowa, kanalizacyjna i gazowa. Przedłożona przez użytkownika umowa z wykonawcą na wykonanie budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości, w ocenie organu, nie stanowi dowodu, że niewykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości nastąpiło z przyczyn niezależnych od użytkownika wieczystego. Niewywiązanie się przez wykonawcę z zawartej umowy z użytkownikiem wieczystym na wykonanie robót budowlanych nie miało bezpośredniego wpływu na wykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości do którego użytkownik wieczysty zobowiązał się wobec Gminy oraz nastąpiło z przyczyn zależnych od użytkownika wieczystego. Zdaniem organu użytkownik wieczysty może dochodzić ewentualnych odszkodowań od wykonawcy za przekroczenie terminu zagospodarowania nieruchomości przed sądem cywilnym.

Podkreślono też, że termin zagospodarowania nieruchomości został już w znacznym stopniu przekroczony. Termin ten był zaakceptowany przez użytkownika wieczystego. To na użytkowniku wieczystym spoczywa ryzyko zobowiązania się do zakończenia określonych prac w zakreślonym terminie. Wskazano także, że w przypadku przeszkód natury zdrowotnej w podejmowaniu bieżących czynności związanych z zagospodarowaniem nieruchomości strona może ustanowić pełnomocnika, który wyręczy ją w tych czynnościach.

1.4. Na decyzję organu I instancji H.B. złożyła w terminie odwołanie podnosząc, że ma 88 lat i jest osobą schorowaną z zaburzoną orientacją, pamięcią i funkcjami wykonawczymi. Zły stan zdrowia uniemożliwił jej podjęcie działań, które zmierzają do zakończenia prac budowlanych. Podała, że zawarła umowę na wybudowanie nieruchomości z profesjonalnym przedsiębiorcą. Profesjonalny wykonawca zapewnił H.B., że pracę wykona w terminie tak, że strona nie będzie obciążona żadną dodatkową opłatą. Niezakończenie budowy nastąpiło jednak z wyłącznej winy profesjonalnego wykonawcy. Wskazano też, że wykonawca wykonał już znaczną część prac budowlanych (budynek już znajduje się na nieruchomości i jest w stanie surowym otwartym, położona jest więźba dachowa, odeskowany i przykryty papą).

1.5. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło ustalenia organu I instancji podstawy materialnoprawne sprawy to jest art. 63 ust. 2, ust. 3, ust. 4 oraz art. 64 u.g.n., podkreślając, że opłaty dodatkowe za użytkowanie wieczyste mogą być zastosowane w każdym przypadku gdy nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie została zagospodarowana w terminie. Przepisy umożliwiają właścicielowi nieruchomości "przymuszenie" użytkownika do zabudowania nieruchomościami zgodnie z postanowieniami umowy poprzez nałożenie opłat dodatkowych, których celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie i skłonienie użytkownika wieczystego do wywiązania się z obowiązku określonego w umowie.

Kolegium wskazało, że w sprawie nie budzi wątpliwości przekroczenie terminu do wykonania robót, do których strona zobowiązała się w dacie nabycia prawa użytkowania wieczystego. W umowie tej wskazano, że w przypadku niedotrzymania warunków zabudowy właściciel gruntu – gmina ustali dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego niezależnie od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Dopóki ta umowa nie zostanie zmieniona lub wykonywanie nie zostanie zakwestionowane stosownym wyrokiem przez sąd cywilny, to wiąże ona obie strony, które zobowiązane są do jej przestrzegania. Podkreślono, że przy zawieraniu umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przy akceptacji warunków przetargu, można i należy dochować należytej staranności, celem zabezpieczenia swoich interesów, aby możliwe było wywiązanie się z umowy. Użytkownik wieczysty dobrowolnie nabywa prawo użytkowania wieczystego danej nieruchomości wraz z określonymi w umowie warunkami, a więc powinien liczyć się ze skutkami jego nabycia.

Za organem I instancji Kolegium przyjęło, że niewywiązanie się przez wykonawcę z zawartej umowy z użytkownikiem wieczystym na wykonanie robót budowlanych nie miało bezpośredniego wpływu na wykonanie obowiązku zagospodarowania nieruchomości, do którego użytkownik wieczysty zobowiązał się wobec Gminy, a H.B. może dochodzić ewentualnych roszczeń od wykonawcy na drodze sądowej. Podkreślono, że organ I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej zgodnie z treścią art. 63 ust. 2 u.g.n., gdyż dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości, z którą to konsekwencją użytkownik wieczysty winien się liczyć.

2. W skardze wniesionej do tutejszego sądu w terminie H.B. wniosła o jej uchylenie. Podobnie jak w odwołaniu podniosła, że przekroczenie terminu do zrealizowania prac, do których zobowiązała się w umowie wynika z okoliczności od niej niezależnych – wieku, stanu zdrowia i nierzetelności wykonawcy, któremu powierzyła roboty budowlane.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. sporządzonym przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej z urzędu wnioski i zarzuty skargi zostały rozwinięte. W piśmie tym wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza wraz ze zwrotem kosztów sądowych i przyznaniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej zarzucając decyzjom:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik to jest art.

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.) przez ich niezastosowanie i odstąpienie od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym - naruszenia nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. odstąpienie od weryfikacji, czy powody, dla których nieruchomość nie została zagospodarowana oraz sytuacja zdrowotna, życiowa, majątkowa skarżącej uzasadniały wydanie decyzji w zakresie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej - co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 11 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu skarżącej przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy co miało wpływ na wynik sprawy tj. wydanie decyzji w zakresie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej;

- art. 7, art. 77 § 1, 8 § 1 i art. 180 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i odstąpienie od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zaniechanie dodatkowych ustaleń i oceny ich znaczenia jako ewentualnych przesłanek działania organu w ramach uznania administracyjnego, a tym samym - naruszenia nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. odstąpienie od weryfikacji, czy powody, dla których nieruchomość nie została zagospodarowana oraz sytuacja zdrowotna, życiowa, majątkowa skarżącej uzasadniały wydanie decyzji w zakresie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej - co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 w zw. z art. 180 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i odstąpienie od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym - naruszenia nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. odstąpienie od weryfikacji ważności operatu szacunkowego, który stał się podstawą dla ustalenia dodatkowej opłaty rocznej co miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 63 pkt 2 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że organ przyjął, że przepis art. 63 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia ustalenia dodatkowej opłaty rocznej oraz braku czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego niedotrzymaniu terminu zabudowy, a dodatkowa opłata roczna stanowi konsekwencję obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji w zakresie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej.

3. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w decyzji wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana, po zawiadomieniu stron i umożliwieniu im wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem orzeczenia na posiedzeniu niejawnym, zarządzonym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

5. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 4 oraz art. 63 ust. 1 u.g.n. termin zagospodarowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste ustalony jest w umowie, przy czym może być przedłużony bądź organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W przypadku niedotrzymania któregokolwiek z tych terminów, właściwy organ może ustalić dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 239 § 2 k.c. w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy. Jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie ustala się termin rozpoczęcia i zakończenia zabudowy.

Wskazane przepisy na nakładają na właściciela gruntu i reprezentującego go właściwego organu obowiązku zastosowania dodatkowych opłat. Decyzja ustalająca takie opłaty ma bowiem charakter uznaniowy, co wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.g.n. i sformułowania "opłaty mogą być ustalone" (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., I OSK 566/14 i 27 października 2015 r., I OSK 217/14, CBOSA). Przyjmuje się zatem, że nałożenie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a ustalając je organ ma obowiązek ustalić i zbadać przyczyny, z jakich użytkownik wieczysty nie dotrzymał terminu wyznaczonego na zagospodarowanie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla realizacji celu umowy. (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2014 r., I OSK 544/13).

Opłaty dodatkowe i wynikające z umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste terminy zagospodarowania nieruchomości mają bowiem dyscyplinować użytkownika wieczystego i skłaniać do wywiązania się z ustalonych w umowie obowiązków, nie służą jednak same przez się sankcjonowaniu, a tym bardziej "zmuszaniu" użytkownika wieczystego do pozbycia się gruntu tylko z tego powodu, że nastąpiło przekroczenie tych terminów (por. wyrok NSA z 10 lutego 1993 r., I SA 1236/92, CBOSA oraz E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021 tezy do art. 63).

6. Nie jest oczywiście tak, że obowiązek wynikający z umowy przenoszącej użytkowanie wieczyste na stronę i zakreślony dla niego termin mogą być lekceważone albo dowolnie przedłużane. Ponieważ jednak przewidziana w art. 63 ust. 2 u.g.n. dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru sankcji administracyjnej, a służyć ma dyscyplinowaniu użytkownika wieczystego do wykonywania obowiązków związanych z zabudową terenu, w każdej takiej sprawie istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca powołuje się zasadniczo na dwie okoliczności. Pierwsza dotyczy jej wieku i stanu zdrowia, druga wykonawcy, z którego winy, jako podnosi doszło do opóźnienia w realizacji prac budowlanych. Skarżąca podnosi również, że prace te są realizowane i podaje ich aktualny stan. Odnosząc się do tych kwestii oba organy (SKO powiela stanowisko organu I instancji) uznały, że zawinione opóźnienie po stronie wykonawcy nie jest okolicznością usprawiedliwiającą stronę, a ewentualne szkody z tego tytułu strona może dochodzić na drodze cywilnej. W odniesieniu do wieku i stanu zdrowia wskazano natomiast, że skarżąca, będąc osobą posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych, może działać przez pełnomocnika i inne osoby, realizując obowiązek i nadzorując budowę.

7. O ile można, co do zasady zgodzić się z zasadą odpowiedzialności strony za wybór nierzetelnego wykonawcy i stanowiskiem, że szkody przezeń wyrządzone są kwestią roszczeń między stronami umowy o dzieło lub roboty budowlane, to nie sposób zaakceptować tak generalnego i uproszczonego poglądu organów dotyczącego wpływu stanu zdrowia i wieku na możliwość realizacji obowiązku w całym jego zakresie, także w kontekście nadzoru nad wykonawcą prac budowlanych i ich wykonawcą. Niniejszy skład podziela tu w pełni stanowisko wyrażone w tezie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2009 r., II SA/Wr 523/08 (CBOSA), że zły stan zdrowia lub niepełnosprawność to niezawinione przez dotknięte nimi osoby okoliczności, które muszą być uwzględnione przy rozważaniu możliwości wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. Nie negując tego, że w chwili zawierania umowy skarżąca miała świadomość spoczywającego na niej obowiązku i była subiektywnie przekonana, że sprosta temu zadaniu, to te okoliczności nie determinują bezwzględnie stanu przyszłego, jeśli ze względu na jej wiek i stan zdrowia po tej dacie wystąpiły przyczyny utrudniające realizację prac, które są konieczne do zakończenia zabudowy działki.

Wiek skarżącej (w 2020 r. - 88 lat) oraz jej stan zdrowia nie są przez organy kwestionowane. Poza ogólnikowym wskazaniem, że może korzystać ona z pełnomocnika, organy nie zbadały jednak i nie wyjaśniły, na ile ten stan umożliwia realizację obowiązku i na ile i w jaki sposób obowiązek ten może być realizowany przez pełnomocnika (chodzi bowiem przecież nie tyle o kwestie prawne, co działania faktyczne i majątkowe związane z pracami budowlanymi). Organy, powołując się na fakt znacznego przekroczenia terminu, nie wzięły pod uwagę również tego, że prace są realizowane. Skarżąca podała bowiem aktualny stan prac, a organy nie odniosły się do tego, na ile w takich okolicznościach stan prac jest zaawansowany i rokuje nadzieję na ich zakończenie w nieodległej przyszłości. Ustalenie tych okoliczności i konkretnych przyczyn opóźnienia może wpłynąć na ocenę "zawinienia" strony w realizacji nałożonego w umowie obowiązku.

8. Jak wskazano wyżej stosowanie art. 63 ust. 2 u.g.n nie może być mechanicznie, gdyż w każdej sprawie konieczne jest ustalenie, czy po stronie osób, które w umowie zobowiązały się do zagospodarowania gruntu nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające nie wykonanie podjętego obowiązku. W szczególności okolicznościami takimi może być stan zdrowia zobowiązanych osób, przy czym wyjaśnić należy, czy stan ten nie tylko nie uniemożliwiał terminowe zagospodarowanie działki, ale także, czy nie powodował bezczynności tych osób w kwestii ubiegania się o zmianę terminu do wykonania podjętego obowiązku, czy też braku aktywności w toczącym się w sprawie postępowaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy organ chce wydać decyzję na podstawie art. 63 ust. 2 u.g.n. powinien podjąć stosowne czynności w celu ustalenia przyczyn niezagospodarowania nieruchomości i dopiero po upewnieniu się, że stan zdrowia bądź inne obiektywne, niezależne od zobowiązanego okoliczności nie uniemożliwiają mu wykonanie obowiązku, może ustalić dodatkową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.

9. Z tych względów zgodzić należy się z zarzutami skargi i pisma pełnomocnika strony skarżącej, że okoliczności, na które powołuje się strona usprawiedliwiając przekroczenie terminu realizacji prac budowalnych nie zostały rzetelnie wyjaśnione, a zastosowanie przepisu prawa materialnego sprowadziło się do "prostego" przełożenia przekroczenia terminu na mechanizm obliczenia opłaty dodatkowej, co naruszyło przepisy art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (w piśmie pełnomocnika powoływany jest art. 180 § 1 k.p.a., ale zapewne chodzi o art. 80 k.p.a.).

Wobec tego stwierdzenia naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w związku z konstrukcją przepisu prawa materialnego - art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. skargę uwzględniono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła potrzeba uchylenia również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.).

10. Wypowiadanie się w tej sytuacji (braku pełnych ustaleń i niepełnej oceny dowodów) co do innych kwestii jest przedwczesne. Wskazać tylko należy, że sąd nie podziela zarzutu pełnomocnika skarżącej co nieaktualnej wartości nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.g.n. wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Z przepisu tego wynika zatem, że wartość nieruchomości jest ustalana tylko raz według wartości z pierwszego roku po upływie terminu do którego zagospodarowanie miało nastąpić (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2150/12, CBOSA). W sprawie powinien być to zatem rok 2016. Choć operat, na którym oparły się organy ustala wartość nieruchomości na dzień [...] lutego 2017 r. a więc nieco późniejszą, może być on uznany za aktualny i zgodny z prawem, gdyż wszystkie transakcje porównawcze stanowiące bazę tej wyceny pochodzą z lat wcześniejszych. Oznacza to, że wartość nieruchomości w okresie pomiędzy data wskazaną w przepisie art. 63 ust. 3 u.g.n. a data wskazaną w operacie nie uległa zmianie.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe kwestie dotyczące operatu jego kwestionowanie jest dopuszczalne w tych przypadkach, w których zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 384/19,CBOSA). Skarżąca nie kwestionowała operatu w postępowaniu przed organem i nie wskazuje na jego konkretne błędy. Nadto, co wyżej wskazano kwestia operatu będzie miała znaczenie dla sprawy tylko wtedy, gdy zostanie niewątpliwe ustalone, że opłata dodatkowa za rok 2019, co do zasady jest należna.

11. Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania należnych skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na jej rzecz zwrot uiszczonego wpisu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.