Wyrok NSA, sygn. akt OSK 287/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Zbigniew Rausz (spr.), , Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w 20 maja 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Romana W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2003 r. sygn. akt I SA/Wr 2091/00 w sprawie ze skargi Romana W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 26 lipca 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z 12 czerwca 2003 r. II SA/Wr 2091/00 oddalił skargę Romana W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z 26 lipca 2000 r. (...), dotyczącą zatwierdzenia projektu podziału działki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dniu 12.05.2000 r. do Urzędu Gminy i Miasta w N. wpłynął wniosek pełnomocnika Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału m.in. nieruchomości gruntowych, położonych we wsi G. w granicach działek Nr 65/3 o powierzchni 26.800 m2 i Nr 65/4 o powierzchni 13.000 m2, stanowiących własność Romana W. Podział jest niezbędny w celu nabycia na własność Skarbu Państwa gruntów znajdujących się w liniach rozgraniczających pas drogowy autostrady.

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z 29 maja 2000 r. (...) Burmistrz Gminy i Miasta w N. zatwierdził przedłożony projekt podziału nieruchomości gruntowych położonych we wsi G. W wyniku podziału działki Nr 65/3 powstaną dwie odrębne działki o numerach 65/5 o powierzchni 1.976 m2 i Nr 65/6 o powierzchni 25.728 m2. Natomiast w wyniku podziału działki Nr 65/4 powstaną dwie odrębne działki o numerach 65/7 o pow. 6.295 m2 i 65/8 o pow. 6.818 m2.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że przedłożony projekt podziału jest zgodny z decyzją (...) z 23.03.1998 r. Wojewody J. o ustaleniu lokalizacji inwestycji autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J. dla odcinka Z. km 0 x 000,00 – K. km 48 + 207.17 i decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21.08.1998 r. (...) zmieniającą decyzję Wojewody.

W decyzjach tych został określony bowiem przebieg autostrady A-4 przez obszar byłego województwa J. i linie rozgraniczające teren autostrady.

Od decyzji tej Roman W. wniósł odwołanie zarzucając w nim zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem ponieważ zatwierdzony projekt podziału działek jest sprzeczny z decyzją Nr 2/98 Wojewody J. z dnia 23.03.1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady A-4 oraz, że powstałe w wyniku podziału działki nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Podał też, że nie wyraził zgody na podział działek Nr 65/3 i 65/4.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z 26.07.2000 r. wydaną na podstawie art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i art. 97 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy decyzję organu I-ej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawowym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości sformułowanym w art. 93 ust. 1 ww. ustawy jest zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami określają również sytuacje, w których podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a które zostały szczegółowo określone w przepisie art. 95 ustawy.

W pkt 6 tego artykułu stwierdza się, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Lokalizacja autostrady nie musi być przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Lokalizacja autostrady dokonywana jest w odrębnym trybie określonym w przepisach ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. nr 127 poz. 627 ze zm./, do którego nie mają zastosowania zgodnie z art. 25 ustawy, przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do przepisów tej ustawy decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydaje wojewoda na wniosek Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Jakie warunki winna spełniać i co powinna zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, zostało zawarte w rozdziale 4 tej ustawy p.t. "Lokalizacja autostrad". Przepis art. 22 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy stwierdza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren. Wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu i treści pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin i prasie lokalnej - art. 22 ust. 2 ustawy o autostradach.... Wobec powyższego, przebieg autostrady oraz przebieg m.in. linii rozgraniczających teren ustala się w postępowaniu o ustalenie lokalizacji autostrady. Zatem to w postępowaniu prowadzonym przez wojewodę przy ustalaniu lokalizacji autostrady, właściciele gruntów objętych tą inwestycją mogą wpływać na przebieg linii rozgraniczających. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania o podział nieruchomości objętej tą decyzją. Wobec tego, podział nieruchomości mający na celu wydzielenie części działki objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji, nie może być niezgodny z tą decyzją.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji odcinka autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J., nie została zaskarżona do NSA. Ustala ona linie rozgraniczające pas drogowy autostrady A-4 obejmujące odcinek Z. /km 0+000,00/ . /km 48+207,17/.

Na rysunku Nr 9 arkusza 13 mapy ewidencji gruntów - zajęcie terenu sporządzone w skali 1:5000 ustalono przebieg linii rozgraniczających przebieg autostrady m.in. przez nieruchomości gruntowe położone we wsi G. w granicach działek Nr 65/3 i 65/4. W punkcie 12 decyzji p. t. "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich" zabezpieczono interesy wszystkich, których nieruchomości zostały pozbawione dostępności /siedliska, pola, lasy/ oraz narażone na negatywny wpływ autostrady. W punkcie tym zapisano m.in., że na terenach przebiegu autostrady należy zapewnić prawidłowe funkcjonowanie gospodarstw rolnych poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą.

Zatwierdzony zaskarżoną decyzją pierwszej instancji projekt podziału działek Nr 65/3 i 65/4 jest zgodny z decyzjami o ustaleniu lokalizacji autostrady. Ustala on bowiem przebieg linii granicznej pomiędzy powstałymi w wyniku podziału działkami o numerach 65/5, 65/6, 65/7, 65/8 zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczającej ustalonej na rysunku Nr 9 arkuszu 12 mapy ewidencji gruntów - zajęcie terenu w skali 1:5000 stanowiącym załącznik Nr 3 do decyzji Nr 2/98 Wojewody J. Zdaniem Kolegium, zarzut o braku dostępu do drogi publicznej nowo wydzielonych działek nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Działki te bowiem wchodzą w pas drogowy projektowanej autostrady i dostęp tych działek do innego pasa drogowego jest zbędny.

Działka Nr 65/8 posiada dostęp do drogi, co wynika z przedłożonego projektu działek jak również z treści rysunku Nr 9 arkusza 12 mapy ewidencji gruntów stanowiącego załącznik do decyzji (...) Wojewody J. Natomiast faktem jest, że powstała z podziału działka Nr 65/5 nie posiada dostępu do drogi. Jednakże w postępowaniu o podział nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, podział nieruchomości jest dopuszczalny mimo braku dostępu do drogi publicznej nowo powstałych działek. Warunkiem jednak takiego podziału jest zgodność z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. W przedmiotowej sprawie granica wydzielonej działki jest zgodna z przebiegiem linii rozgraniczających ustalonych w decyzji lokalizacyjnej.

Wobec tego podział nieruchomości jest zgodny z prawem. Natomiast zapewnienia dostępności działki Nr 65/5 do drogi publicznej, może właściciel tej nieruchomości domagać się w odrębnym postępowaniu. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z chwilą uprawomocnienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, zgoda na podział działek zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających pas drogowy autostrady, jest zbędna.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wniósł Roman W. podnosząc w niej zarzuty zbieżne z odwołaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "skarga Romana W. nie może być uwzględniona.

Zdaniem Sądu, trafnie organ odwoławczy wskazuje, że podział nieruchomości gruntowej może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jeśli jego celem jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, o czym w sposób wyraźny mówi art. 95 ustawy w pkt 6. Jeśli ustawodawca zwalnia wprost taki podział z wymogu zgodności z planem miejscowym, to tym samym nie byłoby działaniem racjonalnym wszczynanie postępowania incydentalnego, zapisanego w art. 93 ust. 4 bowiem bez względu na to jaki charakter miałaby taka opinia, decyzja zatwierdzająca projekt podziału może być wydana o ile w sprawie zostaną spełnione przesłanki ustawowe. Za niezasadny Sąd uznał zarzut strony o dokonaniu podziału bez jej zgody. Dopóki bowiem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o lokalizacji autostrady, to jej postanowienia mają podstawowe znaczenie dla kontrolowanych orzeczeń, dlatego obecnie zgoda właściciela nie jest warunkiem niezbędnym dla wydania decyzji podziałowej. Ma natomiast według Sądu rację skarżący, że w myśl art. 93 ust. 3, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże, w świetle omawianego przepisu, za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uznaje również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza podział nieruchomości w sytuacji, gdy nowoutworzone w ten sposób działki nie mają dostępu do drogi publicznej, o ile dostęp do takiej drogi zostanie zapewniony w inny sposób. W sytuacji gdy zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3 podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Kwestię dostępności do drogi publicznej nieruchomości powstałej w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę omawiał W. Wieczorek w artykule "Podział nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad płatnych", zamieszczonym w Rejencie 2002 nr 1, w którym autor wyraża pogląd, że "wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją lokalizacyjną nie wymaga zapewnienia dostępu do drogi publicznej w trybie art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż podział zmierza w tym przypadku do wydzielenia terenu, który stanowić będzie drogę publiczną". W tym samym artykule autor wskazuje także, iż w sytuacji gdy decyzja lokalizacyjna nie zapewnia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, powstałym w wyniku wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod autostradę, generalnie powinien znaleźć zastosowanie art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polegać będzie więc na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, a podziału nieruchomości dokonywać można pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione /art. 99 ustawy z 21.08.1997 r./.

Analiza akt administracyjnych, a w szczególności decyzji lokalizacyjnej, stanowiącej bazę dla kontrolowanych decyzji, wskazuje, że już w tamtym ostatecznym i pozostającym w obrocie prawnym orzeczeniu zabezpieczono interesy osób trzecich zobowiązując inwestora do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarstw rolnych, poprzez zapewnienie dojazdu do siedlisk i pól przeciętych autostradą. Dlatego zapis w kontrolowanej decyzji o uwarunkowaniu ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, należałoby uznać za niepotrzebne powtórzenie zapisów aktu administracyjnego, pozostającego w obrocie prawnym. Interesy właścicieli dzielonych nieruchomości gruntowych zostały w sposób wystarczający zabezpieczone w decyzji lokalizacyjnej. Służebność drogi koniecznej została uregulowana w art. 145 Kc i podlega rygorom prawa cywilnego. Wynika z tego, że /w rozpoznawanej sprawie/ służebności tej nie sposób ustanowić decyzją administracyjną. Sąd podkreślił, że także w uchwale 5 sędziów z 4.03.2002 r. /OPK 25/01 - ONSA 2002 Nr 4 poz. 140/ NSA wyraził pogląd, że "konieczność zamieszczenia w decyzji o ustanowieniu lokalizacji autostrady linii rozgraniczających teren przewiduje przepis art. 22 ust. 1 ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach, co ma na celu wyodrębnienie i jednoznaczne określenie konkretnego terenu pod budowę przyszłej autostrady. Wskazuje na to również art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który posługuje się pojęciem "części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady". Okoliczność, że w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości organ związany jest liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustalenie lokalizacji autostrady oznacza, że linia rozgraniczająca jest jednocześnie granicą nowo utworzonych działek, wydzielonych pod autostradę. Otwartą kwestią jest natomiast uwzględnienie interesu właścicieli nieruchomości oraz przesądzenie, czy dojdzie do wykupu całej dotychczasowej nieruchomości niezależnie od zatwierdzonego podziału nieruchomości, ale to należy do postępowania wywłaszczeniowego. Organ administracji publicznej zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i związany liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, nie może badać okoliczności będących przedmiotem oceny w odrębnych postępowaniach. Wskazał też Sąd, że jak wynika z "mapy projektu podziału" i załącznika Nr 3 do decyzji (...), zarówno nowoutworzone działki Nr 65/8, 65/6 jak i 65/7 mają dostęp do drogi publicznej.

Niesporne zaś pozostaje, że projektowana działka Nr 65/5 takiego dostępu nie posiada, ale jeżeli istotnie dojdzie do realizacji planowanej inwestycji ów dostęp będzie zachowany poprzez przedłużenie drogi Nr 4 jako drogi dojazdowej do autostrady. Reasumując, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i z tego względu skargę Romana W. oddalił.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, skargę kasacyjną złożył na podstawie art. 101 ustawy z 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ Roman W., reprezentowany przez adwokata Piotra J. zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, iż decyzja wydana w trybie art. 97 ust. 3 tej ustawy o zatwierdzeniu podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady może być wydana bez konieczności zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu z uwagi na opinię, że zapis w decyzji o ustaleniu autostrady w sposób wystarczający gwarantuje ustanowienie dla wydzielonych działek odpowiednich służebności gruntowych, 2/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, iż decyzja wydana w trybie art. 97 ust. 3 tejże ustawy w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, nie wymaga opinii burmistrza wyrażonej w formie postanowienia stwierdzającej zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wnoszący ją domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zaskarżony wyrok narusza prawo, ponieważ art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązujący w dniu wydania przez organ I instancji decyzji zatwierdzającej podział działek 65/3 i 65/4 położonych w G. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z 26.07.2000 r. nie czynił żadnych wyjątków co do konieczności opiniowania przez Burmistrza zgodności proponowanego podziału nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, z ustaleniami planu miejscowego. Orzeczenie NSA we Wrocławiu stoi w tym względzie w rażącej sprzeczności z wyrokiem Sądu Najwyższego z 7.03.2002 r. III RN 50/01 stwierdzającego, że "Przewidziany w art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązek wyrażenia opinii o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy zarówno podziału dokonywanego na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny /art. 97 ust. 1 i 2/, jak i podziału dokonywanego z urzędu".

Zaskarżony wyrok stoi również w rażącej sprzeczności z art. 93 ust. 3 powołanej ustawy, który uzależnia podział nieruchomości od bezwzględnego zapewnienia projektowanym do wydzielenia działkom gruntu bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Sprawą bezsporną jest, że wydzielona z nieruchomości Nr 65/3 działka Nr 65/5, jak również wydzielona z nieruchomości Nr 65/4 działka Nr 65/8 nie mają żadnego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Nie znajduje natomiast logicznego uzasadnienia teza, że nowo wydzielone działki o Nr 65/5 i 65/8 w G. mają taki dostęp skoro graniczą z projektowana autostradą. Ustawodawca bowiem pod pojęciem drogi publicznej rozumie drogę, która istnieje w dniu podziału działki, a nie drogi dopiero projektowanej, co tego nie sposób zakładać by ustawodawca w art. 93 ust. 3 cyt. ustawy miał na myśli dostęp nowo wydzielonych działek do autostrad i dróg ekspresowych, które nie należą do dróg ogólnodostępnych.

Według komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami /W-wa 1999 Wydawnictwo Prawnicze/ dostęp do drogi ogólnodostępnej, a więc takiej, o której mowa w art. 93 ust. 3, nie obejmuje dróg ekspresowych i autostrad.

Za drogę ogólnodostępną uznać zaś można drogi gminne, zakładowe, krajowe i miejskie. Za nietrafny uznał też skarżący pogląd NSA wyrażony w zaskarżonym wyroku, według którego konieczność zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek gruntu wynika z zapisów decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady gwarantujących rzekomo ustanowienie dla tych działek odpowiednich służebności gruntowych. Decyzja lokalizacyjna w odróżnieniu od decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie rodzi praw do terenu. Nie jest zatem możliwe za pomocą decyzji lokalizacyjnej gwarantować komuś prawa własności jakimi są np. służebności drogowe.

Nie znajduje zatem żadnego logicznego uzasadnienia twierdzenie, że brak dojazdu do nowo wydzielonej działki w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przywrócony zostanie na mocy decyzji lokalizacyjnej, w której zapisano obowiązek ochrony interesów osób trzecich.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, które do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło 18 maja 2004 r. pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną Romana W. w oparciu o art. 183 par. 1 zdanie drugie ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił dodatkowo naruszenie art. 97 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż postępowanie w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu na wniosek uprawnionego podmiotu.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości należącej do skarżącego skierował do Burmistrza Gminy i Miasta w N. Prezes Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, a więc podmiot, który nie był do tego uprawniony w myśl art. 97 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takim zaś przypadku postępowanie w sprawie podziału nieruchomości było bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna Romana W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z 12 czerwca 2003 r., o którym wyżej mowa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd przepisów prawa materialnego, a to art. 93 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Powołany przepis art. 93 ust. 4 nawiązuje do zasady wyrażonej w ustępie 1 tej normy stwierdzającej, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi i stanowi, iż zgodność proponowanego podziału nieruchomości w omawianym zakresie z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje /w formie postanowienia/ wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Tak więc podział nieruchomości musi być zgodny zarówno z przepisami prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami szczególnymi stanowiącymi akty normatywne powszechnie obowiązujące, które odnoszą się do nieruchomości ulegającej podziałowi. Chodzi w tym przypadku o unormowania zawarte np. w ustawie o ochronie środowiska, o ochronie przyrody, o ochronie dóbr kultury, o lasach i autostradach płatnych itd.

Zasada wymogu zgodności proponowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego doznaje ograniczenia w sytuacjach określonych w art. 94 i art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 94 ust. 1 przewiduje, że w razie braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nie objętym obowiązkiem sporządzania planu miejscowego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzania tego planu - zasady podziału nieruchomości, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wówczas organ, o którym mowa w art. 93 ust. 4 opiniuje zgodność proponowanego podziału nie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ponieważ w tym przypadku postanowienia wzmiankowanego planu nie mają wiążącego znaczenia /jak również przepis ten nie przewiduje w takim przypadku wydanie decyzji, o której mowa w art. 94 ust. 1/, gdyż podział nieruchomości w tym trybie może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a zatem jest możliwy nawet wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego.

Można przyjąć, że w okolicznościach wskazanych w ww. art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami ewentualna opinia jaką miałby wydać wójt, burmistrz lub prezydent miasta, dotyczyłaby jedynie zgodności proponowanego podziału z przepisami szczególnymi, ale też nie w każdym przypadku wymienionym w tej normie.

Art. 95 pkt 6 ww. ustawy dotyczy podziału nieruchomości, którego celem jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Podziału nieruchomości w omawianym trybie nie można zatem rozpatrywać w oderwaniu od celu, dla którego podział ten następuje, a którego podstawę stanowi ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wydana w oparciu o przepisy ustawy z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych /Dz.U. 2001 nr 110 poz. 1192/.

Zgodnie z przepisami rozdziału 4 ustawy o autostradach płatnych zatytułowanego "Lokalizacja autostrad" na etapie przygotowywania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, musi dojść do uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa autostrady z przepisami szczególnymi /jak przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury itd./ co musi znaleźć następnie odzwierciedlenie w samej decyzji lokalizacyjnej /zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych/.

Warunki wynikające dla realizacji omawianej inwestycji z przepisów szczególnych zawiera także decyzja (...) z 23.03.1998 r. Wojewody J. o ustaleniu lokalizacji inwestycji - autostrady płatnej A-4 na terenie województwa J., zmieniona w części decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 21.08.1998 r. (...), która stanowiła podstawę podziału nieruchomości stanowiących własność Romana W. oznaczonych jako działki Nr 65/3 i Nr 65/4 położonych we wsi G. Decyzja lokalizacyjna zawiera linie rozgraniczające teren, które równocześnie są granicami działek przewidzianych do wydzielenia w drodze podziału nieruchomości na potrzeby autostrady. Tak więc ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady przesądza o zakresie podziału i wpływa na sposób jego przeprowadzenia na gruncie. Jeżeli zatem decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zawiera warunki jakie wynikają dla tej inwestycji z przepisów szczególnych, to nie ma potrzeby opiniowania zgodności podziału nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych dla autostrady objętych tą decyzją, z przepisami szczególnymi. Prowadzi to do wniosku, że w przypadku dokonania podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie wydaje opinii, o jakiej stanowi art. 93 ust. 4 tej ustawy.

Nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 93 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię i zastosowanie. Ustawa z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych, zobowiązuje w art. 22 ust. 1 organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji autostrady do zamieszczenia w decyzji tej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Mieści się w tym także obowiązek zapewnienia przez inwestora właścicielom nieruchomości, które w wyniku budowy autostrady utracą dostęp do drogi publicznej - dostępu do takiej drogi.

Taki obowiązek został nałożony na inwestora w punkcie 12 decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, o której wyżej mowa. Nie pozostaje zatem w sprzeczności z prawem stanowisko Sądu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie ma potrzeby zamieszczenia w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność Romana W. zapisu o obowiązku zapewnienia powstałym w wyniku podziału działkom, dostępu do drogi publicznej skoro obowiązek taki pod adresem inwestora został już wcześniej sformułowany w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4.

Podnieść przy tym należy, że decyzja dotycząca podziału nie zmienia stosunków własnościowych, a zatem nadal po podziale nieruchomości wnoszący skargę kasacyjną jest jej właścicielem i może w niej korzystać w dotychczasowym zakresie, dopóki w prawie tym nie zostanie ograniczony w prawem przewidziany sposób. Z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulujących sprawy podziału nieruchomości wynika, że w zasadzie zapewnienie dostępu działek utworzonych w wyniku podziału do drogi publicznej tym, które takiego dostępu nie mają - powinno nastąpić w ramach nieruchomości podlegającej podziałowi w sposób wskazany w art. 93 ust. 3 tej ustawy. W przypadku tej sprawy nie miałoby to miejsca. W rozpoznawanej sprawie podziałem została objęta nieruchomość Romana W. położona we wsi G. oznaczona numerami 65/3 i 65/4. W wyniku podziału wydzielone zostały cztery działki o numerach 65/5, 65/6. 65/7 i 65/8. Jak wynika z porównania znajdującej się w aktach sprawy kserokopii załącznika Nr 3 do decyzji lokalizacyjnej Nr 2/98 Wojewody J. Autostrada A-4 odc. Z.-K. Mapa Ewidencji Gruntów - Zajęcie terenu skala 1:5000 Nr rysunku 9 arkusz 12 G. z mapą projektu podziału dla obrębu G., powstała w wyniku podziału działki Nr 65/6 i 65/7 wchodzą w całości w pas autostrady - a zatem przewidziane są do przejęcia na własność Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w ustawie z 27.10.1004 r. o autostradach płatnych, natomiast działka 65/8 ma dostęp do drogi publicznej. Dostępu takiego nie ma natomiast działka Nr 65/5, która powstała z podziału działki Nr 65/3. Działka ta graniczy z jednej strony z działkami wchodzącymi w pas drogowy autostrady, a z drugiej zaś z nieruchomościami stanowiącymi własność osób fizycznych.

Zgodnie z postanowieniami pkt 12 decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4, inwestor winien spowodować zabezpieczenie dostępu tej działki do drogi publicznej. Gdyby nie było to możliwe, to okoliczność ta mając na uwadze cel podziału nie ma znaczenia dla dopuszczalności podziału omawianej nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Może to mieć taki skutek, że w związku z art. 37 ustawy o autostradach płatnych, zastosowanie do działki Nr 65/5 miałyby przepisy art. 113 ust. 3 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 176 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153,poz. 1270/ stanowi m.in., iż skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 powołanej ustawy stanowiąc, że skarga może być oparta na: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to obowiązek przy wnoszeniu skargi kasacyjnej wskazania w jej podstawie konkretnej normy prawa materialnego lub postępowania, której naruszenie zarzuca się Sądowi. Po złożeniu skargi kasacyjnej do Sądu, wnoszący tę skargę nie może już rozszerzać podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie nowego przepisu, któremu - jego zdaniem - Sąd uchybił.

Dopuszczalne jest natomiast, jak wynika z art. 183 par. 1 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przytaczanie przez stronę nowego uzasadnienia wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacji.

Oznacza to, że nie jest możliwe odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionego dodatkowo przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym z 18 maja 2004 r. zarzutu naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku art. 97 ust. 4 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut ten bowiem jak zaznaczono, powinien być sformułowany w podstawie skargi kasacyjnej już w momencie wnoszenia skargi tej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego należy dojść do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem i z tego względu na podstawie art. 184 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną Romana W. oddalono.