Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 439/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  , art. 105 par. 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego O. sp. j. [...] z siedzibą w S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego O. sp. j. [...] z siedzibą w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej przywoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.p.b." ), po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] S. (PINB) z dnia [...] października 2018 r., nr [...] [...], umarzającej: "postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego — budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi), położonego przy ul. [...] w S., z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części dotyczącej wydania ww. decyzji.

Decyzja wojewódzkiego organu budowlanego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] S., na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 u.p.b. wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w S., w którym stwierdzono samowolną zmianę sposobu użytkowania, tj. z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi) oraz nałożył na PPH [...] S.J. obowiązek przedstawienia w terminie do [...] października 2017 r. dokumentów w postaci m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. udzielono skarżącej Spółce pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń z funkcji biurowej na funkcję mieszkalną (budynek o jednym lokalu mieszkalnym), tymczasem jak wynika z pism Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lipca 2017 r. oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. – doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Ponieważ zobowiązany, zdaniem PINB, nie wypełnił nakazu wynikającego

z powyższego postanowienia, decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. organ ten nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu – budynku jednorodzinnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki od ww. decyzji [...]WINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie pozwala na obiektywne stwierdzenie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy ul. [...] w S., w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej związanej z wynajmem pokoi. Zdaniem organu odwoławczego, PINB ponownie rozpatrując sprawę powinien uzupełnić materiał dowodowy w sprawie, w tym jednoznacznie ustalić czy w budynku pod wyżej wskazanym adresem prowadzona jest działalność polegająca na wynajmie pokoi.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. PINB na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usług hotelarskich (wynajem pokoi) z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że oględziny obiektu przeprowadzone w dniu [...] września 2018 r. wykazały, iż układ pomieszczeń w budynku jest zgodny z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Budynek składa się z następujących pomieszczeń :

- piwnica - składa się z dwóch pomieszczeń,

- w poziomie przyziemia znajdują się dwa pokoje z łazienkami, kuchnia

i pomieszczenie gospodarcze,

- na parterze znajdują się dwa pokoje z łazienkami WC i korytarz,

- na piętrze znajdują się 2 pokoje z łazienkami, pokój bez łazienki oraz łazienka jako oddzielne pomieszczenie,

- na poddaszu znajdują się 2 pokoje z łazienkami, pokój bez łazienki oraz łazienka jako oddzielne pomieszczenie.

W czasie dokonanych oględzin pokoje były puste (niezamieszkałe). Według oświadczenia A. S. pokoje zlokalizowane na parterze i piętrze przeznaczone są na wynajem, natomiast pozostałe pomieszczenia użytkowane są przez właścicieli obiektu.

PINB wziął również po uwagę wyroki Sądu Rejonowego S. - [...] w S. z dnia [...] lutego 2018 r., Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lipca 2018 r. oraz Sądu Rejonowego S. - [...] w S. z dnia [...] lipca 2018 r., jednakże w jego ocenie, przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania określona w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S., Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. oraz ekspertyzy sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego, organ uznał, że w tej sprawie nie podjęto bądź zaniechano działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a tym samym nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wprawdzie w przedmiotowym budynku prowadzony jest wynajem części pokoi, jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowym budynku nastąpiła zmiana sposobu użytkowania.

W odwołaniu od decyzji PINB z dnia [...] października 2018 r. M. J. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego – tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

w związku z art. 71a tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do umorzenia postępowania pomimo braku materializacji wskazanych przez [...]WINB

w S. czynności oraz pominięcia istotnych z punktu widzenia prawa administracyjnego czynności jak również niewłączenia do uczestnictwa

w postępowaniu wszystkich jego uprawnionych stron, nieprzeanalizowania wszystkich dowodów oraz pominięcia przesłuchania świadków.

[...]WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, na cele usługowe – wynajem pokoi, bez wymaganego zgłoszenia. W tym zakresie wypowiedział się Sąd Rejonowy [...] w wyroku z dnia [...] lutego 2018 r. o sygn. akt [...], uznając K. S. za winnego popełnienia wykroczenia polegającego na zmianie w dniu [...] czerwca 2017 r. sposobu użytkowania obiektu budowlanego – ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez wymaganego zgłoszenia, o którym mowa w art. 93 pkt 9b u.p.b.

W sprzeciwie z dnia [...] lutego 2019 r. od decyzji drugoinstancyjnej z dnia [...] stycznia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, PPH [...] S.J. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 283/19, rozpoznając sprzeciw Spółki, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2019 r.

Sąd stwierdził, że nieuzasadnione było przesądzenie przez organ odwoławczy, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania w oparciu o wyrok wydany w sprawie o wykroczenie.

Następnie organ odwoławczy przytoczył dalszy przebieg postępowania wskazując między innymi, że M. J. przedkładał oświadczenia, w których stwierdzał, że w spornym budynku mieszkalnym jednorodzinnym prowadzona jest działalność wynajmu pokoi, a budynek nie spełnia wymagań pożarowych dla tego typu działalności. Załączał również oferty reklamowe ww. działalności z portalu internetowego oraz dokumentację fotograficzną. Podobną dokumentację ogłoszeniową, sporządzoną przez siebie do akt postępowania odwoławczego dołączył organ, jak również wyciąg z akt postępowania Sądu Rejonowego S. - [...] w S., sygn. akt: [...]

W postępowaniu prowadzonym przez [...]WINB po wyroku WSA w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2019 r., Spółka "[...]I", poinformowała tut. organ o zbyciu nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w S. na rzecz B. Ż. i A. Ż., załączając kopię umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2019 r., sporządzoną w formie aktu notarialnego.

Wniosła również o dopuszczenie jej jako strony strony do udziału w postępowaniu wskazując, że umowa sprzedaży przy ul. [...] w S. nieruchomości została unieważniona wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] lutego 2020 r., sygn. akt [...].

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. organ odwoławczy poinformował pełnomocnika Spółki "[...]I" o braku przymiotu strony w prowadzonej sprawie, a tym samym o braku możliwości czynnego udziału w postępowaniu przez Spółkę "[...]", z uwagi na to, iż przedłożony wyrok jest nieprawomocny.

Uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] marca 2020 r., opisując na wstępie, [...]WINB wskazał, powołując się na orzeczenie NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1940/17, że na gruncie ustawy Prawo budowlane postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego, prowadzące postępowanie, nie znajdują podstaw do wydania określonych nakazów lub zakazów.

Na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2, ust 2 i ust. 4 u.p.b. organ odwoławczy stwierdził, że w aktach sprawy znajdują się materiały dowodowe wystarczające do uznania, że w budynku przy ul. [...] w S. doszło do zmiany sposobu użytkowania, co jest wystarczające do przeprowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego. Z kolei prowadzenie działalności najmu pokoi mieszkalnych krótkoterminowo, jak i w rozliczeniu miesięcznym, oznacza zmianę sposobu użytkowania wyżej wymienionego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowy.

Zdaniem organu, obecna funkcja opisywanego budynku to funkcja usługowa, polegająca na oferowaniu klientom 10 pokoi. Bez znaczenia jest przy tym, iż okresowo liczba faktycznie wynajętych pokoi może być mniejsza lub w budynku nie przebywa żaden klient.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b. należy dokonywać w porównaniu do sposobu użytkowania danego obiektu, określonego w dokumentach, np. decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w decyzji pozwolenia na użytkowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18.08.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1380/14).

W ocenie [...]WINB samowolna zmiana sposobu użytkowania, dokonana przez PPH O. S,J, oraz kontynuowana przez B. Ż. i A. Ż., polega na użytkowaniu obiektu odmiennym od wskazanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy, gdzie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: "(...) przebudowa, nadbudowa części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń o funkcji biurowej i garażu na funkcję mieszkalną przy ul. [...] w S. na działce nr [...], obręb [...]

Zdaniem [...]WINB, samowolna zmiana sposobu użytkowania polega także na użytkowaniu odmiennym od wskazanego w decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], PINB zezwalającej na użytkowanie nadbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Ponadto, organ ten wskazał, że również treść decyzji nr [...] udzielającej pozwolenie na budowę, wydanej przez Prezydenta [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. wskazuje, iż PPH "[...] udzielono pozwolenia na: "przebudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń z funkcji biurowej na funkcję mieszkalną (budynek o jednym lokalu mieszkalnym)", zatem w tym budynku nie przewidziano żadnej części usługowej.

W ocenie [...]WINB opisywana zmiana sposobu użytkowania polega na prowadzeniu w ww. budynku mieszkalnym wynajmu pokoi osobom trzecim, przez które funkcja budynku mieszkalnego jednorodzinnego uległa zatarciu, zaś podstawowym sposobem użytkowania budynku stała się działalność usługowa. Zatem według tego organu inwestorzy naruszyli art. 71 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.p.b., zgodnie bowiem z ww. przepisami zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia przed jej dokonaniem, zaś ani poprzedni właściciele obiektu, jak i obecni : B. Ż. i A. Ż., obowiązku tego nie dopełnili.

Organ odwoławczy argumentował również, przywołując przepis § 209 ust. 2 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2019 r,. poz.1065), że w rozpatrywanej sprawie doszło także do zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej spornego budynku, ponieważ budynki mieszkalne są zaliczane do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, zaś budynki zamieszkania zbiorowego do kategorii ZL V, o ile przeznaczone są do jednoczesnego przebywania do 50 osób niebędących stałymi użytkownikami. Z mocy § 213 ww. rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 ww. rozporządzenia, nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji nadziemnych. Wymagania te dotyczą zaś budynków zamieszkania zbiorowego. Zmiana kategorii zagrożenia ludzi oznacza więc zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.b.

Budynek zamieszkania zbiorowego, zgodnie z definicją tego pojęcia (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (na ww. definicję powołał się również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30.01.2020 r., sygn. akt: II OSK 109/20, dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Przy czym ustawodawca, konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 3220/17).

Zgodnie natomiast z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego PWN (sjp.pwn.pl) pojęcie "okresowy" oznacza: 1. «powtarzający się, występujący co pewien czas» 2. «trwający pewien czas» 3. «dotyczący danego okresu».

Mając powyższe na uwadze, w ocenie [...]WINB, sporny budynek mieszkalny jednorodzinny wykorzystywany jest do okresowego pobytu ludzi, w krótszych oraz w dłuższych okresach czasu, zatem obecnie stanowi budynek zamieszkania zbiorowego, zaliczony do kategorii V zagrożenia pożarowego ludzi, zgodnie z ww. rozporządzeniem.

Również z pisma Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika, że po analizie przedstawionych dokumentów wskazana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza związana z komercyjnym wynajmem pokoi, zlokalizowanego przy ul. [...] w S. (...) zmienia jego klasyfikację w zakresie ustalenia kategorii zagrożenia ludzi z ZL IV na ZL V, co wpływa w sposób istotny na zwiększenie wymagań dotyczących warunków bezpieczeństwa pożarowego i ochrony przeciwpożarowej.

[...]WINB stwierdził również, że nie można dać wiary ekspertyzie rzeczoznawcy, arch. P. Z., który twierdzi, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie zmienił kategorii zagrożenia ludzi na ZL V, bowiem ekspertyzę ww. rzeczoznawca oparł o niezgodne ze stanem faktycznym (na dzień jej sporządzenia) stwierdzenie, iż w przedmiotowym budynku wynajmowane jest jedynie 5 pokoi oraz, że jest to wynajem "incydentalny", podczas gdy z akt sprawy ma wynikać, iż Spółka "[...]" w ww. budynku oferowała klientom 10 pokoi z 24 miejscami noclegowymi i możliwością 6-ciu dostawek, w sposób ciągły. Ponadto autor ww. ekspertyzy opiera twierdzenie, że nie doszło do ww. zmiany sposobu użytkowania na tym, że w budynku mniej niż 30 % powierzchni użytkowej przeznaczone jest na usługi, tymczasem, jak wykazano powyżej, pierwotnie w budynku nie przewidziano żadnej powierzchni usługowej.

Przedłożona ekspertyza nie zawiera wiedzy specjalistycznej, którą mógłby posiłkować się organ nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby rzeczoznawca posiadał uprawnienia w specjalności zabezpieczeń przeciwpożarowych i stąd też za miarodajną w zakresie ochrony przeciwpożarowej przedmiotowego budynku organ uznał opinię Straży Pożarnej, zaliczającą budynek do V kategorii zagrożenia ludzi.

[...]WINB zwrócił również uwagę, że opinia powyższa po zmianie właścicieli obiektu i częściowej zmianie profilu działalności polegającej na wynajmie pokoi, oprócz wynajmu krótkoterminowego, także na wynajmie pokoi w rozliczeniu miesięcznym, zachowuje swoją aktualność, bowiem o zaliczeniu obiektu do kategorii zagrożenia ludzi ZL V decyduje prowadzenie działalności gospodarczej związanej z komercyjnym wynajmem pokoi, co nadal ma miejsce w spornym budynku.

[...]WINB stwierdził nadto, że mając na uwadze przepis art. 71a ust 1, 2 i 4 u.p.b. umorzenie przez organ powiatowy postępowania w niniejszej sprawie należało uznać za bezpodstawne i z tej okoliczności wywiódł konieczność uchylenia wadliwej decyzji.

Jednocześnie organ ten wskazał, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości albo w części, organ odwoławczy zobowiązany jest w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części i stwierdził, powołując się na przepis art. 15 k.p.a., że w rozpatrywanej sprawie nie może on orzec co do jej istoty, uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości B. Ż. oraz A. Ż..

[...]WINB stwierdził też, że postępowanie legalizacyjne przeprowadza organ I instancji. Strona niezadowolona z wyniku tego postępowania ma możliwość wniesienia środka odwoławczego do organu wyższej instancji, który rozpatrzy sprawę ponownie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. W zaistniałej sytuacji, organ odwoławczy może jedynie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w części, w jakiej dotyczy ono wydania uchylanej decyzji umarzającej to postępowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie PPH [...] w S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu koszów postępowania, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 71 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w budynku, przy ul. [...] w S. doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

- art. 71a u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nakazaniu organowi administracyjnemu I instancji wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71 a ust. 1 u.p.b. bez wcześniejszego ustalenia w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, w toku postępowania administracyjnego, że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego;

- art. 28 w związku z art. 30 § 4 k.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżącego do udziału w sprawie chociaż z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie unieważnienia umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] w S., skarżący posiada interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy;

- art. 7 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a - poprzez ich niezastosowanie, tj. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, jakoby skarżąca spółka podjęła, wobec przedmiotowej nieruchomości działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jej użytkowania, przez co doprowadziła do zmiany sposobu jej użytkowania oraz że działaniami takimi było wynajmowanie osobom trzecim pomieszczeń w części mieszkalnej budynku, gdy tymczasem teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a także nieprzeprowadzenie dowodów bezpośrednich istotnych dla sprawy w postaci ekspertyzy przeciwpożarowej i sanitarnej;

- art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. - poprzez wydłużony ponad przeciętną miarę czas oczekiwania na wydanie decyzji przez organ administracyjny;

- art. 35 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. - poprzez niedotrzymanie terminów wskazanych w przytoczonych przepisach oraz poprzez nieuczynienie zadość ciążącemu na organie administracyjnym obowiązkowi zawiadomienia stron o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie,

- art. 153 p.p.s.a - poprzez niezastosowanie się do wskazań WSA zawartych w prawomocnym wyroku i nierozstrzygnięcia co do istoty sprawy,

- art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności przez pominięcie przez organ administracyjny zasady, iż art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. może być stosowany jedynie wyjątkowo w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne byłoby bezprzedmiotowe, w przeciwnym wypadku organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzeć merytorycznie;

- art. 15 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż strona postępowania administracyjnego zostanie pozbawiana swoich praw, w sytuacji wydania decyzji merytorycznej przez odwoławczy organ administracyjny, gdy tymczasem należyte pojmowanie zasady dwuinstancyjności oznacza, iż przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji, lecz ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej;

- art. 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - polegające na ich niezastosowaniu, poprzez niezbadanie okoliczności czy faktyczne użytkowanie obiektu doprowadziło do zmiany warunków jego użytkowania; brak przeprowadzenia w sprawie dowodów bezpośrednich,

- art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez odmówienie właścicielom obiektu przy ul. [...] w S. prawa do dysponowania nieruchomością oraz pobierania z niej pożytków i innych dochodów z rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Wniesiona skarga okazała się zasadna, jednakże nie z przyczyn wskazanych w skardze.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy- zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. może zakończyć postępowanie decyzją kasacyjną, jednakże warunki jej wydania zostały ściśle określone w tym przepisie.

Sformułowanie przepisu art. 138 k.p.a. pozwala na stwierdzenie, iż zawiera on zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, iż rozpoznając sprawę na skutek wniesienia środka odwoławczego, organ rozpatrując sprawę zobowiązany jest do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1, 2 lub 3, względnie § 2 lub § 4 k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję (umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie)w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w części wydania decyzji. Innymi słowy, organ odwoławczy uznał, że samo rozstrzygnięcie organu powiatowego nie jest właściwym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i z tego powodu należało je uchylić, natomiast umorzenie nie obejmuje samego postępowania prowadzonego przez organ, które według organu odwoławczego winno być kontynuowane.

W ocenie sądu, takie rozumienie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest właściwe.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3299/19 (dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "[...]do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego dochodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie to okazało się nietrafne, a samo postępowanie jest bezprzedmiotowe i nie powinno być kontynuowane. Jak wskazano w doktrynie, z redakcji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby wynikać, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję ma jednocześnie obowiązek umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Tymczasem postępowanie podlega umorzeniu tylko wtedy, gdy zachodzą przewidziane w k.p.a. przesłanki do umorzenia (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 326) [...].

W niniejszej sprawie skarżąca sama zauważyła, że PINB obowiązany jest kontynuować dotychczasowe postępowanie prowadzone w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Innymi słowy, postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe.

Argumentacja organu na temat konieczności umorzenia w niniejszej sprawie postępowania pierwszoinstancyjnego w części dotyczącej wydania uchylanej decyzji umarzającej postępowanie nie zasługuje na aprobatę i jest wręcz niezrozumiała. Jeżeli [...]WINB uchylił decyzję z dnia [...] października 2018 r. samemu uznając, że postępowanie administracyjne powinno być kontynuowane, to powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie pierwszoinstancyjne nie było prowadzone w przedmiocie umorzenia postępowania, tylko samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Uchylając decyzję z [...] października 2018 r. [...]WINB zaktualizował kompetencję PINB do powtórnego zajęcia się sprawą. W tym wypadku nie było miejsca na umorzenie procesu prowadzonego przed PINB. Rozstrzygnięcie podjęte przez WINB doprowadziło de facto do całkowitego umorzenia postępowania w niniejszej sprawie i było sprzeczne z intencją tego organu jego kontynuacji, wyrażoną w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2020 r.

Nie budzi wątpliwości sądu, że organ II instancji, skoro organ powiatowy umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, nie mógł uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 9.11.2012 r. II OSK 801/12- dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest jednak właściwe, na co już wyżej sąd zwrócił uwagę, wydanie rozstrzygnięcia o treści zawartej w zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu, skoro zdaniem organu odwoławczego zasadne było kontynuowanie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, to rzeczą tego organu było dokonanie analizy postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji pod kątem prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, czy kompletności zebranych dowodów.

Z powyższych względów, z uwagi na wadliwe rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zestawieniu z argumentacją użytą w jego uzasadnieniu, przedwczesne na tym etapie postępowania byłoby orzekanie odnośnie do zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego czy wskazanych w niej przepisów postępowania. W istocie organ odwoławczy naruszył przede wszystkim stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.