Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 416/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 67  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 487/05 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) dalej: Prawo budowlane, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. nr 198, poz. 2043) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał Gminie P. rozbiórkę [...] nieużytkowanych, zniszczonych budynków po byłej Fabryce [...], położonych w P. na działce [...] oraz uporządkowanie terenu. Termin zakończenia rozbiórki wyznaczono do dnia [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego tych budynków. Aktem notarialnym z dnia [...], nr [...] A. Ł. zrzekła się prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę [...] i własności budynków na rzecz Gminy P. Ze względu na to, że nieużytkowane obiekty nie nadają się do remontu, odbudowy lub wykończenia zgodnie z art. 67 ust. 1 - Prawa budowlanego należało nakazać właścicielowi rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określić terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina P. domagając się jej uchylenia ze względu na obrazę przepisów art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nieustalenie dokładnie stanu faktycznego, a w szczególności niewyjaśnienie, czy w chwili wydania decyzji stroną postępowania administracyjnego była Gmina P. oraz niezastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, podczas gdy rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w G. w sprawie sygn. akt [...] ma znaczenie prejudycjalne, co obliguje organ do zawieszenia postępowania z urzędu. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji wydał decyzję po uzyskaniu informacji o zrzeczeniu się przez A. Ł. na rzecz Gminy P. własności przedmiotowych budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego, podczas gdy równocześnie toczyło się postępowanie cywilne w przedmiocie stwierdzenia nieważności złożonego przez A. Ł. oświadczenia woli.

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił ją w części dotyczącej terminu rozpoczęcia i zakończenia rozbiórki i ustalił nowe terminy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne zgodnie z procedurą rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawnie uzasadniona, jednakże z uwagi na skrócenie terminu określonego w decyzji w związku z prowadzonym postępowaniem odwoławczym organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w tym zakresie i ustalił nowy termin wykonania nałożonego obowiązku. Organ odwoławczy podniósł, że decyzje administracyjne wydaje się w oparciu o stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Brak jest zatem podstaw prawnych wynikających z art. 97 § 1 pkt 4 kpa do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sądu w sprawie stwierdzenia nieważności zrzeczenia się przez A. Ł. prawa własności tych budynków.

Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wywiodła Gmina P. wnosząc o stwierdzenie ich nieważności. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa, w szczególności obrazę art. 7, art. 77 i art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez niewyjaśnienie przy ustalaniu stanu faktycznego czy w chwili wydania decyzji istniała przesłanka do przypisania skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, dokonanie w toku postępowania administracyjnego przekształcenia podmiotowego - uznanie skarżącej za stronę bez wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, niezastosowanie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w przypadku gdy wynik toczącego się postępowania przed sądem powszechnym miał wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym oraz rażącą przewlekłość postępowania organu I instancji, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi Gmina P. wskazała, że organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne po upływie 3 miesięcy od zawiadomienia złożonego przez skarżącą. W okresie kolejnych 4 miesięcy organ I instancji nie wykonał żadnych czynności dowodowych ograniczając się do kierowania wezwań w przedmiocie osobistego stawiennictwa strony postępowania. Po uzyskaniu informacji od skarżącej, że strona postępowania zrzekła się na jej rzecz własności budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego gruntów organ I instancji arbitralnie, bez zastosowania prawem przepisanej formy uznał za stronę postępowania skarżącą, co zostało oparte na niekonstytucyjnym przepisie art. 179 kc (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005r. sygn. akt K 9/04). Skarżąca podniosła jednocześnie, że w toku postępowania przed organem I instancji składała wyjaśnienia w przedmiocie toczącego się postępowania cywilnego o stwierdzenie nieważności czynności prawnej zrzeczenia się na jej rzecz własności przedmiotowych budynków wraz z prawem użytkowania wieczystego. Wskazane wyżej okoliczności prowadzą w ocenie skarżącej do wniosku, że organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa i w sposób nieuzasadniony zastosowały wobec skarżącej przepis art. 67 ust. 1 – Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem wskazanym w skardze orzekł, że przepis art. 179 kc traci moc z dniem 15 lipca 2006r., zatem zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji z dnia 12 kwietnia 2005r. wydane w oparciu o stan prawny istniejący w dniu wydania decyzji jest prawnie uzasadnione. Wskazał również, że skarżąca gmina mogła zostać uznana za stronę z racji negatywnego oddziaływania przedmiotowych budynków w obszarze gminy. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że stan prawny nieruchomości zmienił się i budynki należą do skarżącej, w związku z czym miała ona interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Uznanie jej za stronę było zatem zasadne i nie wymagało odrębnego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tym zakresie.

Gmina P. w piśmie z dnia 7 lipca 2006r., wnosząc o skierowanie sprawy na rozprawę, wskazała, że Sąd Okręgowy w G. prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] oddalił powództwo Gminy P. stwierdzając, że nie ma ona interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieważności zrzeczenia się na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości. Skarżąca podała, że Sąd Okręgowy w G. wskazał, że w rozpatrywanej sprawie cywilnej nie doszło do skutecznego zrzeczenia się tego prawa na rzecz Gminy P.. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był i jest Skarb Państwa. Skarżąca wskazała, że również w postępowaniu administracyjnym oprócz osoby zrzekającej się w charakterze strony powinien był występować Skarb Państwa, a decyzja administracyjna powinna być skierowana do Starostwa Powiatowego w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 października 2006r., sygn. akt II SA/Gd 487/05, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą jako niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Zgodnie bowiem z art. 179 § 1 kc w brzmieniu obowiązującym w datach zrzeczenia się przez A. Ł. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz Gminy P. ( [...] ) oraz wydania decyzji organów I instancji ( [...] ) i II instancji ( [...] ) właściciel mógł wyzbyć się własności nieruchomości przez zrzeczenie się jej w formie aktu notarialnego. Zaś wg § 2 tego przepisu nieruchomość, której właściciel się zrzekł, stawała się własnością gminy, na obszarze której nieruchomość była położona, chyba że odrębne przepisy stanowiły inaczej. Gmina ponosiła odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia, ograniczoną do wartości nabytej nieruchomości według stanu w chwili nabycia, a według cen rynkowych w chwili zaspokojenia wierzyciela.

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04 (OTK-A 2005/5/51) orzekł, że art. 179 kc jest niezgodny z art. 2 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał orzekł, że przepis ten traci moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006r.

W tej sytuacji, gdy omówione decyzje zostały oparte na przepisie art. 179 kc stwierdzić należało, iż zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a § 1 k.p.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W konsekwencji zaś tego stwierdzenia skarga jest zasadna, gdyż według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej: ppsa, sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( por. Komentarz do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 ).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji winny uwzględnić zaistniały nowy stan prawny i stosownie do obowiązujących przepisów rozstrzygnąć przedmiotową sprawę.

Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 1 45 § 1 pkt 1 lit. b ppsa uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, że decyzje te nie mogą być wykonane.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku A. Ł. zakwestionowała go w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145a kpa mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez uznanie, że po pierwsze: decyzje administracyjne wydane w przedmiotowej sprawie zostały wydane na podstawie art. 179 kc uchylonego następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r., a w konsekwencji, że pojawiła się podstawa do wznowienia postępowania z art. 145a kpa i podstawa do uchylenia decyzji opisana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa podczas gdy A. Ł. skutecznie zrzekła się prawa użytkowania wieczystego na podstawie obowiązującego w dacie zrzeczenia się przepisu art. 179 kc zaś przedmiotowe decyzje administracyjne nie były oparte o przepis, na podstawie którego A. Ł. zrzekła się swojego prawa. Podstawę prawną decyzji administracyjnych wydanych w sprawie stanowią bowiem przepisy Prawa budowlanego obowiązujące zarówno w dacie wydawania decyzji, jak i w dacie wyroku WSA w Gdańsku.

Wskazując na powyższe uchybienia, stosownie do treści art. 185 ppsa wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w zmienionym składzie, 2. zasądzenie od uczestnika postępowania Gminy Miasta P. na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że zrzekła się skutecznie w [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności nieruchomości budynkowych posadowionych na tym gruncie. W związku z tym, adresatem decyzji rozbiórkowej dotyczącej tych obiektów była Gmina P. Podstawą - aktem normatywnym, na którym oparto decyzję rozbiórkową, jest - Prawo budowlane, nie zaś przepisy Kodeksu cywilnego. Dlatego pomimo uchylenia przepisu art. 179 k.c. zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym do uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny.

Należy wskazać również, że skuteczność na przyszłość orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego determinuje skuteczność zrzeczenia się praw przysługujących A. Ł. w [...] r., a ponieważ Kodeks cywilny nie był aktem normatywnym, na którym oparto zaskarżone decyzje, to nie ma podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jednocześnie wskazać należy, na co zwraca uwagę również organ administracji, iż powództwo Gminy P. o stwierdzenie nieważności czynności prawnej zrzeczenia się przysługujących skarżącej praw zostało w sposób prawomocny oddalone, przy czym nie toczy się żadne inne postępowanie zmierzające do zniweczenia czynności prawnej A. Ł.

Wskazując na powyższe skarżąca stoi na stanowisku, iż orzeczenie wykracza poza zakres dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina P., wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej bądź jej oddalenie podnosząc, iż stroną w toczących się postępowaniach przed organami administracji obu instancji była Gmina P. i wyłącznie jej dotyczyły rozstrzygnięcia nakazujące rozbiórkę. Stronami postępowania przed Sądem Administracyjnym były Gmina P. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. A. Ł. nie miała interesu prawnego w żądaniu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy (wygaśnięcie użytkowania wieczystego). Organ administracji nie nałożył na nią obowiązku rozbiórki (art. 28 k.p.a.). Tym samym nie mogła ona być również stroną w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym (art. 32 ppsa).

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna została wniesiona przez osobę nieuprawnioną, wobec czego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Niezależnie od podniesionego zarzutu należy podkreślić, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przepisów postępowania opierając swe orzeczenie na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b ppsa.

Powyższe wywody uzasadniają żądania zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

1. Wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest zasadny. A. Ł. nie przysługiwał wprawdzie przymiot strony, ale w powyższym postępowaniu miała status uczestnika na prawach strony, co uprawniało do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 173 ppsa.

2. Jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej jest podstawa prawna. Art. 107 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać wskazanie podstawy prawnej. Prawidłowo powołana podstawa prawna decyzji powinna zaś przede wszystkim zawierać przytoczenie przepisu, który stanowi materialnoprawną podstawę wydania aktu, a więc tego przepisu, który ma być w nim skonkretyzowany. Podstawą materialnoprawną decyzji może być jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego i taki też został powołany w omówionych na wstępie decyzjach. Zobowiązywały one bowiem w szczególności w oparciu o art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego Gminę P. do rozbiórki sześciu nieużytkowanych, zniszczonych budynków (...). Przepis art. 179 kc pozwalający właścicielowi wyzbyć się własności nieruchomości przez notarialne się jej zrzeczenie, przez co staje się ona własnością gminy ani nie tworzy podstawy prawnej tego orzeczenia, ani nie mógł jej tworzyć ze względu na swój cywilnoprawny charakter. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 marca 2005r., sygn. akt K 9/04, że przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 165 Konstytucji RP i że traci on moc obowiązującą z dniem 15 lipca 2006r., nie ma więc z tego względu istotnego znaczenia.

3. Zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada jednak prawu. Kiedy bowiem toczyło się postępowanie administracyjne w tej sprawie równolegle z nim przed Sądem Okręgowym w G. toczyło się postępowanie cywilne z powództwa Gminy P. o unieważnienie aktu notarialnego zrzeczenia się nieruchomości przez A. Ł. Zachodziła więc podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Niewątpliwie rozstrzygnięcie czy zrzeczenie to było prawnie skuteczne pośrednio stanowiłoby o tym do kogo skierowany powinien zostać nakaz rozbiórki wyeksploatowanych obiektów. W tym sensie więc w postępowaniu cywilnym toczącym się przed Sądem Okręgowym w G. następowało rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Powództwo Gminy P. zostało oddalone przez ten Sąd. Stwierdził on bowiem, że Gmina nie miała interesu prawnego w żądaniu ustalenia nieważności zrzeczenia się na jej rzecz użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd nawiązując do tej konkluzji stwierdził, że nawet w przypadku gdyby doszło do skutecznego zrzeczenia się prawa użytkowania wieczystego i własności budynków (...) właścicielem nieruchomości będzie Skarb Państwa (...). Z okoliczności sprawy nie wynika aby Skarb Państwa – właściciel nieruchomości skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 179 kc do zrzeczenia się własności nieruchomości na rzecz gminy, na obszarze której leży nieruchomość. Dopiero skorzystanie przez Skarb Państwa z takiego uprawnienia pozwalałoby na ewentualną ocenę dokonanej czynności prawnej na gruncie art. 58 § 2 kc.

Okoliczność, że toczy się powyższe postępowanie cywilne była znana organom nadzoru budowlanego, ale właściwie jej nie oceniono i to powinno było zdecydować o skasowaniu obu omówionych wyżej decyzji rozbiórkowych.

Z tych względów skargę kasacyjną niezasługującą na uwzględnienie, na podstawie art. 184 ppsa, należało oddalić.