Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2833/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2714/12 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK2833/13

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I.B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 15 września 2011 r. I.B. złożyła wniosek o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego o część mieszkalną z usługami (masarnia z wędzarnią ze sprzedażą) wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...]/3 z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Zarząd Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.Nr 80, poz. 707 z późn. zm.), ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Po rozpatrzeniu odwołania J. i A.M. od decyzji Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy w całości i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że z akt sprawy, w tym w szczególności z analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji wynika, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Bez wątpienia zatem na terenie inwestycji można by realizować zabudowę mieszkaniową, albowiem stanowiłaby ona kontynuację dotychczasowej funkcji obszaru analizowanego. W świetle szerokiej wykładni pojęcia "kontynuacja funkcji" dopuszczalnym jest bowiem realizowanie również takich inwestycji, których funkcja nie jest tożsama z funkcją zabudowy już istniejącej, ale ma stanowić jej uzupełnienie. Powyższe rodzi jednakże ryzyko wystąpienia kolizji pomiędzy funkcją nowej zabudowy a funkcją zabudowy już istniejącej oraz zmiany charakteru danego terenu. W świetle orzecznictwa sądowo – administracyjnego w sytuacji, w której na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa lub mieszkaniowa z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkaniowej, zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji wymaga szczególnej analizy, tak aby nie doszło do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma służyć obsłudze funkcji podstawowej. Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji analogicznej lub zbliżonej do funkcji planowanej inwestycji, która pozwoliłaby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Tym samym planowana inwestycja, nie stanowiąca uzupełnienia planowanej zabudowy, jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i istniejącym na działkach sąsiednich zagospodarowaniem. Produkty, które miałyby pochodzić z planowanej masarni z wędzarnią, będą przeznaczone przede wszystkim dla klientów spoza sąsiedztwa planowanej inwestycji. Obszar ten jest bowiem stosunkowo mało zaludniony, w związku z czym zaspokajanie w ramach planowanej działalności tylko popytu lokalnego, nie pozwoliłoby na jej utrzymanie. W efekcie sąsiedzi planowanej inwestycji zmuszeni byliby znosić uciążliwości związane z działalnością planowanego zakładu w sytuacji, w której potencjalne korzyści z jego istnienia nie rekompensowałyby tych uciążliwości. Nie można w tej sytuacji mówi o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I.B. podniosła, że analiza możliwości wprowadzenia funkcji dodatkowej (realizowanej poprzez planowaną inwestycję) na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją, nie uwzględnia stanu faktycznego, przez co jest wadliwa. W szczególności zignorowano istotne szczegóły decyzji Zarządu Dzielnicy, zawarte w pkt 2, noszącym tytuł "Warunki wynikające z przeprowadzonych uzgodnień", odnoszącej się do całkowitej eliminacji uciążliwości dla sąsiadów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wskazanym wyżej przepisom organ odwoławczy nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, czy istotnie funkcja planowanej inwestycji nie daje się pogodzić z funkcją zabudowy, występującą w obszarze analizowanym.

Sąd I instancji zauważył, że sprawą zasadniczą jest przesądzenie, czy realizację planowanej inwestycji można by uznać za kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Z analizy stanu zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z zasadami określonymi w § 3 rozporządzenia wynika w szczególności, że:

- teren inwestycji jest położony na obszarze o charakterze podmiejskim,

- teren inwestycji, podobnie jaki i nieruchomość należąca do uczestników postępowania znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej nr [...] Warszawa – Gdańsk, na wys. Km 19,780 – 19,810, od strony toru nr [...] (działki te położone są zatem w strefie uciążliwości, oddziaływania komunikacji kolejowej),

- w obszarze analizowanym zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa, niemniej większa część tego obszaru nie jest zabudowana,

- większość działek znajdujących się w obszarze analizowanym ma powierzchnię, co najmniej 1000 m kwadratowych ewentualnie powierzchnię nieznacznie mniejszą,

- teren inwestycji ma powierzchnię 986 metrów kwadratowych.

Sąd przychylił się do oceny SKO, że wprawdzie przy ocenie przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, czy funkcja planowanej inwestycji stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizy nie można stawać - z uwagi na różnorodność i złożoność stanów faktycznych – na gruncie zbyt daleko idącego dogmatyzmu (w szczególności poprzez stawianie wymogu realizowania wyłącznie zabudowy o charakterze identycznym z zabudową istniejącą w sąsiedztwie), niemniej dopuszczalny zakres elastyczności w zakresie kwalifikowania planowanych inwestycji za spełniające kryteria, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien mieć ściśle oznaczone granice. Granice te wyznacza wzgląd na to, aby realizacja nowej inwestycji nie prowadziła do wypaczenia zasady dobrego sąsiedztwa, tj. do powstania zabudowy odbiegającej w sposób istotny od zasad zagospodarowania obszaru analizowanego. Z zasadę zatem należy przyjąć postulat, aby to inwestor dopasował się do ukształtowanych w sąsiedztwie terenu inwestycji zasad zagospodarowania terenu, nie zaś odwrotnie, a dopuszczalność wszelkich odstępstw od ścisłego stosowania tej zasady jest uzależniona od wykazania, że powyższe nie doprowadzi do zanegowania istoty dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Sądu przyjąć należy, że nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa sytuacja, w której zabudowie mieszkaniowej towarzyszy niewielka, nieuciążliwa, uzupełniająca zabudowa usługowa. Dokonując w niniejszej sprawie oceny, czy planowaną inwestycję usługową można uznać za kontynuację zabudowy mieszkaniowej, SKO decydujące znaczenie przypisało tej okoliczności, że planowanych usług nie można zakwalifikować jako takich, które mają być skierowane na zaspokojenie lokalnego popytu. Powyższa konstatacja nie jest jednakże w ocenie Sądu wystarczająca do stwierdzenia braku kontynuacji funkcji zabudowy w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, przy ocenie, czy planowana inwestycja usługowa daje się pogodzić z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową należało w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę następujące kwestie: 1) w świetle oświadczeń skarżącej (w treści wniosku) przedmiotem planowanej działalności mają być usługi o niewielkim rozmiarze (powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni działki – 0,11, powierzchnia użytkowa 70 metrów kwadratowych), 2) działalność ta ma być prowadzona na działce o stosunkowo dużej powierzchni (986 metrów kwadratowych, 3) działalność ta ma być co do zasady nieuciążliwa dla nieruchomości sąsiednich.

Sąd zwrócił również uwagę, że zasadnicze zastrzeżenia dotyczące planowanej inwestycji, podnoszone przez uczestników postępowania, koncentrują się wokół kwestii przewidywanej uciążliwości inwestycji dla gruntów sąsiednich. Przyjąć w związku z powyższym należy, że wykazanie braku uciążliwości planowanej inwestycji dla terenów sąsiednich jest warunkiem koniecznym dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. W tym kontekście wskazano, że decyzja Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy przewidywała szereg zabezpieczeń, mających wyeliminować negatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, wskazując, że uciążliwość wędzarni powinna zamykać się w granicach działki skarżącej, wysokość komina powinna być taka, aby zanieczyszczenia z dymu nie koncentrowały się na poziomie przygruntowym, wędzenie może odbywać się tylko w pomieszczeniu zamkniętym w celu zmniejszenia uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców, a w przypadku występowania uciążliwości zapachowej dla okolicznych mieszkańców konieczne może być wyposażenie wędzarni w urządzenia ograniczenia ograniczające uciążliwość, np.: filtr wodny dymu wędzarniczego.

W świetle cytowanych powyżej postanowień decyzji organu I instancji koniecznym jest dokonanie w postępowaniu odwoławczym oceny, czy przewidziane tam środki można uznać za należytą gwarancję zabezpieczenia gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji przed uciążliwością ze strony planowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że ocena planowanej inwestycji pod kątem wymagań środowiska, w tym pod kątem ustalenia rozmiarów planowanej działalności usługowej, była przedmiotem kilku pism Wydziału Ochrony Środowiska dla Dzielnicy Białołęka skierowanych do komórki organizacyjnej organu I instancji, właściwego w zakresie prowadzenia postępowań o ustalenie warunków zabudowy. Wskazany wyżej materiał dowodowy winien być oceniony pod kątem ustalenia, czy przedmiotem planowanej inwestycji jest istotnie, jak podnosi skarżąca, działalność usługowa o niewielkim zakresie, niestwarzająca zagrożenia negatywnego oddziaływania na grunty sąsiednie. Stwierdzenie przez SKO, że wspomniana inwestycja spełnia te wymagania, będzie stanowiło w ocenie Sądu przesłankę do uznania, że realizacja planowanej inwestycji nie jest sprzeczna z funkcją mieszkaniową. Stwierdzenie jednakże, że istotnej uciążliwości dla gruntów sąsiednich nie da się wyeliminować bądź też, że rozmiar prowadzonej działalności będzie znaczny, będzie stanowiło przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzuty naruszenia:

1) przepisów postępowania, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe uznanie, że Kolegium naruszyło przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy wymienione przepisy kpa, niewskazanie, na czym konkretnie naruszenie miałoby polegać oraz niewykazanie, że ewentualne naruszenie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie zawarciu jakichkolwiek istotnych wskazań co do dalszego postępowania, w szczególności niewskazaniu, jakie konkretnie czynności mają zostać podjęte przez Kolegium w celu rozstrzygnięcia sprawy;

2) prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że zabudowa usługowa o charakterze ponadlokalnym oraz negatywnie oddziałująca na nieruchomości sąsiednie stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie – jako wyłącznej – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że Kolegium podtrzymuje w pełni stanowisko, że planowane zamierzenie nie stanowi zabudowy o charakterze tożsamym z zabudową już istniejącą ani nie może być uznana za zabudowę o charakterze uzupełniającym w stosunku do zabudowy mieszkaniowej, a przyczyny takiego stwierdzenia zostały wyraźnie wyartykułowane w uzasadnieniu uchylonej decyzji. Kwestie podniesione w skarżonym wyroku, sprowadzające się do sugestii, że na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pozbawionej jakichkolwiek usług możliwe było usytuowanie usług o charakterze ponadlokalnym, o ile tylko zostaną podjęte starania mające na celu zapobieżenie lub przynajmniej ograniczenie negatywnego wpływu takich usług na nieruchomości sąsiednie, nie tylko nie broni się, ale wręcz stoi w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym bez znaczenia dla sprawy jest fakt nie tylko, jaką powierzchnię ma zajmować planowana inwestycja, jaką powierzchnię ma teren działki, ale i oświadczenie inwestora co do braku uciążliwości planowanej inwestycji i okoliczności te nie mogą wpłynąć na wynik postępowania zakończonego uchyloną decyzją Kolegium. Sąd I instancji nie wyjaśnił ponadto, dlaczego uważa, że inwestycja nieposiadająca "analogów" w dotychczasowej zabudowie w sąsiedztwie terenu mogłaby w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powstać na terenie wskazanym przez inwestora. Rozważaniom i stanowisku Kolegium Sąd przeciwstawił jedynie bliżej niesprecyzowane sugestie i wskazania, które nawet w przypadku podporządkowania się im w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie mogą wpłynąć na zmianę wyniku. Sąd I instancji nie wykazał ani choćby nie uprawdopodobnił, że zawarte w wyroku przesłanki mogłyby wpłynąć na wynik sprawy, co w sposób oczywisty narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podnosząc takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. i A.M. oświadczyli, że w pełni popierają skargę kasacyjną, natomiast I.B. podzieliła pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej podniósł zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania, z których żaden nie może przynieść oczekiwanego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Istota zgłoszonych zarzutów sprowadza się do wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), którego błędna interpretacja w ocenie organu, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd I instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić będzie treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Sporne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje, czy planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego o część mieszkalną z usługami (masarnia z wędzarnią ze sprzedażą) wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączami do budynku i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewid. [...]/3 z obrębu [...] przy ulicy [...] w [...] spełnia warunek dobrego sąsiedztwa pod kątem kontynuacji funkcji.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06).

Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to nie oznacza to, że nowy obiekt może być wyłacznie budynkiem mieszkalnym. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06 to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście należy stwierdzić, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Nie oznacza to jednak też, że nowa zabudowa może w taki sposób odbiegać od zastanej na danym obszarze, że prowadziłoby to do zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego. Z kolei w wyroku z dnia 26 grudnia

2012 r., II OSK 586/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

W tak ukształtowaną na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linię orzeczniczą wpisuje się również zaskarżony wyrok. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, że nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa sytuacja, w której zabudowie mieszkaniowej towarzyszy niewielka, nieuciążliwa uzupełniająca zabudowa usługowa. W tym kontekście Sąd zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja nie została przez organ odwoławczy poddana analizie w kategoriach niewielkiej, nieuciążliwej, uzupełniającej zabudowy usługowej, a brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji organ wywiódł jedynie z założenia, że planowane usługi nie są skierowane wyłącznie na zaspokojenie rynku lokalnego. Stąd też, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, istotne jest dla wzięcie pod uwagę wielkości powierzchni działki, zabudowy i planowanych rozmiarów działalności. Brak ustaleń i rozważań w tym zakresie zasadnie potraktował Sąd I instancji w kategoriach naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Niewątpliwym pozostaje przy tym, że poczynienie dokładnych ustaleń w powyższym zakresie i uznanie inwestycji za niewielką, nieuciążliwą i uzupełniającą stanowić będzie podstawę do pozytywnego dla skarżącej załatwienia sprawy. Organ powinien zatem zbadać, czy w takim rozumieniu "kontynuacji funkcji" planowana inwestycja nie koliduje z zastaną funkcją mieszkaniową.

Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Jeśli idzie natomiast o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku również nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarzut ten jest zasadny. Sąd I instancji wyraźnie wskazał, jakie okoliczności faktyczne wymagają wyjaśniania, aby możliwe było ustalenie uciążliwości usług dla sąsiednich nieruchomości. Sąd wskazał jednocześnie, że stwierdzenie znacznych rozmiarów planowanej działalności będzie stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co wyraźnie wskazuje na związek pomiędzy niezbędnością ustaleń faktycznych a zastosowaniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Sąd nakazał również rozważenie, czy wskazane przez organ I instancji warunki, które mają być spełnione, aby przeciwdziałać negatywnym oddziaływaniom planowanej inwestycji stanowią należytą gwarancję zabezpieczenia gruntów sąsiednich przed uciążliwością. Nie posiada zatem uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nie zawarcia jakichkolwiek wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.