Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 917/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 174, 145 par. 1, 141 par. 4, 153, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 146, 151 pat. 1 pkt 2, 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C., G.A., R.K., S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2231/13 w sprawie ze skargi D. C., G.A., R.K., S. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., I SA/Wa 2231/13 oddalił skargę D. C., G. A., R. K. i S. A. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] września 1976 r. nr [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 10,09 ha, zapisane w ewidencji gruntów wsi [...] na B. A.

W wyniku wznowionego postępowania, Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] października 1998 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] i przywrócił na rzecz T. A. prawo własności działek oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...], gm. [...] nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 7,33 ha, oraz za trwale rozdysponowane grunty o pow. 2,75 ha, oznaczone w ewidencji gruntów wsi [...], gm. [...], jako działki nr [...] i [...], przyznał ekwiwalent zamienny w postaci działki gruntu o pow. 0,0903 ha, wydzielonej z działki nr [...] o ogólnej powierzchni 2,05 ha, położonej w [...].

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa [...] o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzją z dnia [...] listowana 1998 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. nr [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. A.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Białostockiego z dnia [...] listopada 1998 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1976/07 oddalił skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przepis art. 146 § 1 k.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując jednocześnie cech doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec jakichkolwiek osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 433/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, w postępowaniu wznowieniowym, wydana została decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. w związku z czym, zakres oceny materiału sprawy obejmuje także postępowanie zakończone ostateczną decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. Wychodząc z tego założenia Sąd II instancji wskazał, że skoro doszło do stwierdzenia nieważności decyzji wznowieniowej z powodu rażącego naruszeni art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a., to istotne było wyjaśnienie, komu i kiedy została doręczona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. Dopiero bowiem od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 § 1 k.p.a. NSA wskazał ponadto, że Sąd I instancji powinien wykazać z jaką datą weszła do obrotu prawnego ww. decyzja Naczelnika Gminy w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 704/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Powtarzając za Naczelnym Sądem Administracyjnym, WSA wskazał, że z ww. decyzji z dnia [...] września 1976 r. wynika, iż została ona skierowana do [...], która zarówno w chwili wszczęcia postępowania, jak i w chwili wydania decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego, nie żyła. Sąd wskazał także za Naczelnym Sądem Administracyjnym iż z adnotacji znajdującej się na przedmiotowej decyzji wynika, że została ona doręczona: [...],[...] oraz księgowości w/m. Jednak w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów doręczeń wskazanym adresatom, istnieje natomiast adnotacja o treści: "Powyższa decyzja została wywieszona w U.G. na okres 14 dni, tj. od dnia [...] 09.76.- [...] IV 1976 r.". Decyzja ta opatrzona jest również pieczątką poświadczającą, jej prawomocność od dnia [...] września 1976 r. Oznacza to, że decyzja stała się prawomocna przed upływem 14 dni do złożenia odwołania. Przedmiotowa decyzja wydana została bowiem w dniu [...] września 1976 r. a więc termin do jej zaskarżenia upływał najwcześniej w dniu [...] września 1976 r. Wskazany ostatnio dzień nie mógł, więc być dniem prawomocności ww. decyzji. Sąd podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie rozważył, ww. okoliczności (na które zwrócił wcześniej uwagę Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd zaznaczył, że organ rozpatrując sprawę na nowo, powinien ustalić komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy [...] oraz w jakiej dacie to nastąpiło. Ponadto organ powinien ustalić jakie znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma skierowanie ww. decyzji do osoby nieżyjącej ([...]).

Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r.

Odwołanie od decyzji Wojewody Podlaskiego złożył pełnomocnik stron - radca prawny [...]. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że wojewoda nie ustalił komu i w jakiej dacie została doręczona decyzja z dnia [...] września 1976 r., jak również jakie znaczenie ma skierowanie tej decyzji do osoby nieżyjącej, czym rażąco naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Pełnomocnik ponadto zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 146 § 1 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, iż nastąpiło doręczenie decyzji, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, a faktu takiego się nie domniemywa.

Rozpatrując odwołanie organ podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].09.1976 r. dotyczyła przejęcia gospodarstwa rolnego jako opuszczonego, stanowiącego własność [...], która w chwili wydania decyzji nie żyła. Decyzja ta nie została jednak skierowana do [...]. Na decyzji Naczelnika Gminy w [...] figuruje adnotacja o treści "Powyższa decyzja została wywieszona w U.G. na okres 14 dni, tj. od dnia [...].09.76-[...].IX.76 r." Stosownie do art. 45 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 1976 r.) pisma skierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, pozostawia się w aktach sprawy, o czym wywiesza się obwieszczenie na okres czternastu dni w biurze gromadzkiej rady narodowej (prezydium miejskiej, dzielnicowej rady narodowej, rady narodowej osiedla). Pisma te uważa się za doręczone w ostatnim dniu okresu, na który wywieszono obwieszczenie. Organ podkreślił, że z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynika, iż jedynym dokumentem urzędowym, na podstawie, którego organ orzekający o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa, a więc Naczelnik Gminy w [...] mógł ustalić czyją własność stanowiło omawiane gospodarstwo były dane z ewidencji gruntów i budynków. Przy czym zgodność jej wpisów ze stanem faktycznym i prawnym spoczywała nie na prowadzącym ewidencję, a na zobowiązanych do wszelkich zmian danych objętych ewidencją. Nikt z uprawnionych spadkobierców [...] wpisu tego nie podważał, mimo iż ciążył na nim taki obowiązek wynikający z dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 6, poz. 32). W ewidencji jako właściciel-władający widniała [...], nieżyjąca od 1972 r. (co wynika z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku). Trudno w tej sytuacji zdaniem organu oczekiwać od organów czynienia ustaleń na temat spadkobierców właścicielki, gdyż doświadczenie życiowe wskazuje, iż 4 lata to wystarczający czas na załatwienie wszelkich spraw spadkowych po zmarłych. Usprawiedliwione było zatem zdaniem organu wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Urzędu. Mimo tego nikt nie zainteresował się losem gospodarstwa. Następca prawny [...] mógł przeprowadzić wówczas postępowanie spadkowe, i co istotne było dla rozstrzygnięcia sprawy, wnioskować o dokonanie odpowiedniego wpisu w ewidencji gruntów i budynków, co uniemożliwiłoby zapewne dokonanie przejęcie gospodarstwa. Z decyzji Naczelnika Gminy w [...] wynika, że została ona skierowana do [...],[...] oraz księgowości w/m. W aktach sprawy, z uwagi na upływ czasu od dnia wydania decyzji Naczelnika, nie zachowały się zwrotne potwierdzenia jej odbioru przez wymienione powyżej podmioty. Z uwagi na to, że niniejsze postępowanie prowadzone jest po 37 latach od wydania kwestionowanej decyzji, to zaistnienie pewnych okoliczności może być udowadniane w sposób pośredni, a nie tylko bezpośredni. Pomimo, że w aktach sprawy nie zachowały się zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji, to nie można zdaniem organu jednoznacznie przyjąć, że decyzja ta z całą pewnością nie została doręczona wymienionym powyżej adresatom. Na fakt jej doręczenia wskazują pośrednio inne dowody zgromadzone w aktach sprawy, np. zaopatrzenie decyzji pieczęcią o treści "Decyzja niniejsza stała się prawomocna z dniem [...].09.1976 r." prowadzi to do wniosku, że wymienieni w decyzji adresaci musieli ją otrzymać. Podnoszoną w niniejszym postępowaniu przed NSA i WSA kwestię, że pieczątka poświadczająca prawomocność decyzji od dnia [...] września 1976 r. oznacza, że decyzja stała się prawomocna przed upływem 14 dni do złożenia odwołania wyjaśnić należy najprawdopodobniej oczywistą omyłką na pieczęci decyzji lub błędem rachunkowym. W związku z tym organ uznał, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] została skierowana do [...],[...] oraz księgowości w/m oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń, aby potencjalni następcy [...] mogli się z nią zapoznać. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego w dniu [...] września 1976 r. W omawianej sprawie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. została wydana w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. Zgodnie z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast w myśl art. 146 § 1 uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Przepis art. 146 k.p.a. wprowadza przesłankę negatywną, ograniczającą dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie miał podstaw do uchylenia decyzją z dnia [...] października 1998 r. decyzji Naczelnika Gminy w [...] i wydania nowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozstrzygającej o istocie sprawy. Dodatkowo organ podkreślił, że tok wznowionego postępowania polega na ewentualnym ponowieniu niezbędnych czynności procesowych i ponownej ocenie materiału dowodowego przez wykonanie analizy umożliwiającej nowe rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.. W myśl § 2 przywołanego przepisu, jeżeli analiza ta prowadzi do oceny, iż z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 k.p.a. nie można uchylić decyzji, organ ogranicza się tylko do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, dla których nie uchylił tej decyzji. Obowiązkiem organu jest zatem przede wszystkim zbadanie czy takie okoliczności wyłączające możliwość uchylenia decyzji nie zachodzą. Organ zauważa, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (postępowanie wznowieniowe prowadzi się tak, jakby pierwotna decyzja jeszcze nie została wydana). Skoro postępowanie wznowieniowe jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, to organ administracji publicznej, wydając decyzję co do meritum sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. rozpoznaje sprawę na nowo, a więc stosuje przepisy obowiązujące w chwili wydawania tej nowej decyzji. W niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174 z późn. zm.). Stanowiący materialną podstawę wydania decyzji art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. utracił moc z dniem 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W związku z tym Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydając decyzję w dniu [...] października 1998 r. nie mógł wydać rozstrzygnięcia rozstrzygającego sprawę co do istoty na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wówczas nie obowiązywały już te przepisy materialnoprawne. Organ podnosi, że niedopuszczalne jest takie rozstrzygnięcie jakie wydał Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], tj. przywrócenie na rzecz [...] prawa własności działek i przyznanie ekwiwalentu zamiennego za trwale rozdysponowane grunty, gdyż nie miał umocowania do wydania takiego rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. pozostaje w rażącej sprzeczności z brzmieniem art. 146 § 1 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., to zasadnie zdaniem organu odwoławczego Wojewoda Podlaski stwierdził jej nieważność. Rozpatrując podniesioną przez NSA i WSA kwestię, iż wymaga wyjaśniania sprawa skierowania decyzji do osoby zmarłej organ wskazał, że nie można uznać, iż decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976 r. została skierowana do [...], która w momencie jej wydania nie żyła. Decyzja Naczelnika dotyczyła opuszczonego gospodarstwa [...] i została wywieszona w Urzędzie Gminy, aby potencjalni następcy [...] mogli się z nią zapoznać. W polskiej tradycji i praktyce procedowania w sprawach administracyjnych, wykaz stron, w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. (ówcześnie art. 99 § 1 k.p.a.) zamieszcza się poprzez wskazanie w rozdzielniku, kto otrzymuje decyzję. Z rozdzielnika decyzji Naczelnika Gminy [...] wynika, że decyzja została skierowana do [...],[...] oraz księgowości w/m. Ponadto zdaniem organu samo skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej nie stanowi samo w sobie o nieważności decyzji. Sytuacja taka powinna być badana zawsze w kontekście czy przejęcie gruntów na rzecz Skarbu Państwa było merytorycznie niezasadne, w świetle przesłanek wskazanych w obowiązujących wówczas regulacjach, przywołanych jako podstawa prawna decyzji bądź innych obowiązujących na datę wydania orzeczenia.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].07.2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] zarzucając jej naruszenie:

– art. 15 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.03.2009 r., (Sygn. akt: I OSK 433/08) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.07.2009 r., (Sygn. akt: IV SA/Wa 704/09) oraz niewyjaśnienie okoliczności doręczenia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].09.1976 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, zapisanego w ewidencji gruntów wsi [...] na [...], co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż dopiero od doręczenia tej decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 § 1 k.p.a.

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim kiedy i komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 1976 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaopatrzenie w/w decyzji pieczęcią "Decyzja niniejsza stała się prawomocna z dniem [...].09.1976 r." potwierdza fakt jej doręczenia i wnieśli o jej uchylenie.

W obszernym uzasadnieniu skarżący rozszerzyli argumentację dotyczącą powyższych zarzutów skargi. Podnieśli także, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].08.2007 r., wydana po 9 latach od złożenia przez [...] odwołania, jak również zaskarżona niniejszą skargą decyzja Ministra z [...].07.2013 r. (wydana po upływnie 3 lat od wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...].11.2010 r.) narusza zasadę szybkości i prostoty postępowania, nakazującą organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.) Odnosząc się natomiast do stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie miał podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...].10.1998 r. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 1976 r. i do wydania nowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a., z uwagi na to, że nie obowiązywały już przepisy materialnoprawne, wskazali, że mimo samodzielności i odrębności procesowej postępowania wznawiającego, występuje ścisły związek między tym postępowaniem, a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 534/92), granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym (ONSA 1993, z. 4, poz. 92). Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości wpłynęło na byt prawny decyzji ostatecznej oraz, w razie stwierdzenia wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania zatem dotyczą w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA 2003 r. Nr 3, poz. 86). Dlatego też zdaniem skarżących kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swojej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji. Wskazując na powyższe podkreślili, iż choć upływ określonych w art. 146 § 1 k.p.a. terminów powoduje niemożność uchylenia decyzji ostatecznej, nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego z zachowaniem jego zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a., a także prawidłowego, pełnego uzasadnienia takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia skargę. Zwrócili uwagę, że organy nie odniosły się do faktu, że odwołanie Nadleśnictwa [...], w którym zawarty był niosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1998 r. zostało złożone z uchybieniem ustawowo przewidzianego terminu, co wynika z pisma Urzędu Rejonowego z dnia [...].10.1998 r. Zarzut uchybienia terminu został zgłoszony także przez [...] w piśmie do Ministra Rolnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odniósł się do zarzutu skargi w zakresie uchybienia terminu przez Nadleśnictwo [...] podnosząc, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ograniczone w czasie. Z treści pisma z dnia [...] października 1998 r. zatytułowanego jako odwołanie jednoznacznie wynika bowiem, że żądanie Nadleśnictwa [...] dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 156 k.p.a. i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r. została wydana po wznowieniu postępowania, co zdaniem sądu ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 § 1 pkt 2 organ po wznowieniu postępowania wyłącznie uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Istotą decyzji z dnia 14 września 1976 r. było przejęcie gospodarstwa rolnego, zatem skoro organ uznał po wznowieniu postępowania, że była ona wadliwa, to powinien ja uchylić i umorzyć postępowanie, a nie zwracać część zabranego gospodarstwa oraz przyznawać nieruchomości zamienne następcom prawnym dawnej właścicielki przejętego gospodarstwa, do czego nie miał uprawnień. Sąd podzielił stanowisko organu, że stanowiący podstawię prawną decyzji z dnia [...] września 1976 r. przepis art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955 r. o uwłaszczeniu i regulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem utracił moc z dniem 1.07.1982 r. tj. wejściem w życie ustawy z dnia 26. 03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i w związku z tym Kierownik Urzędu Regionalnego w [...] nie mógł wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę uchylenia decyzji już nie obowiązywały. Dlatego też organy obu instancji zdaniem Sądu zasadnie uznały, że skoro treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].X.1998 r. rażąco narusza art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to jedyną możliwością jest stwierdzenie jej nieważności. W takiej sytuacji bowiem organ oceniający decyzję z dnia [...] października 1998 r. nie mógł zrobić nic innego niż stwierdzić jej nieważność, co też uczynił. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym trybem postępowania, dającym możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być bezsporne. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem tego, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpoznawać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, OSNA 1985, nr 1 poz. 30). Organ orzeka w takiej sytuacji wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji, albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku do braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, sąd uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Postępowanie zostało przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy, a uzasadnienie decyzji spełnia przesłanki art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że organy nie uwzględniły wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 20.03.2009 r. (sygn. akt I OSK 433/08) oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9.07.2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 704/09) czym naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem sądu organ rozważył i wyjaśnił kwestię doręczenia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].09.1976 r. co wynika wprost z uzasadnienia decyzji. Jednakże rozważania te nie stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] października 1998 r., która rażąco narusza prawo tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od tego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie:

- przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1, poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie miał podstaw do uchylenia decyzją z dnia [...].10.1998 r. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].09.1976 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego i wydania nowej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, ze względu na istnienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 146 kpa, tj. przyjęcie, że od dnia doręczenia decyzji upłynął przewidziany przepisem okres czasu, w sytuacji, w sytuacji, kiedy organ nie przedstawił dowodów na doręczenie lub ogłoszenie w/w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].09.1976 r., tym samym nie przedstawił daty, od której powinien biec określony przepisem okres czasu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, a przede wszystkim kiedy i komu została doręczona decyzja Naczelnika Gminy w [...] z 1976 r.; poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zaopatrzenie ww. decyzji pieczęcią "Decyzja niniejsza stała się prawomocna z dniem [...].09.1976 r." potwierdza fakt jej doręczenia oraz nieuwzględnienie zarzutów skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., których uwzględnienie mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń faktycznych

- prawa materialnego, tj. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.03.2009 r., sygn. akt: I OSK 433/08 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.07.2009 r., sygn. akt: IV SA/Wa 704/09 i niewyjaśnienie okoliczności doręczenia decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...].09.1976 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego, zapisanego w ewidencji gruntów wsi [...] na [...], co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, z uwagi na to, iż dopiero od doręczenia tej decyzji można liczyć terminy przewidziane w art. 146 § 1 kpa.

Wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Odniósł się w uzasadnieniu do zarzutów stawianych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Nadto związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie zaznaczyć, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r., którą to decyzją wydaną w postępowaniu wznowieniowym uchylono w całości decyzję naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976r. przejmującą na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo rolne o pow.10.09 ha położone we wsi [...], będące uprzednio własnością [...] oraz przyznająca na rzecz [...] prawo własności oznaczonych działek, oraz przyznającą za trwale rozdysponowane grunty ekwiwalent zamienny w postaci działki gruntu położonej w [...]. Tym samym przedmiotem nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie była decyzja z dnia [...] września 1976r.o przejęciu gospodarstwa opuszczonego, ale decyzja z dnia [...] października 1998r. wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] września 1976r., zaś przedmiotem kontroli przez Sąd decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2010r.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1, poprzez jego niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie miał podstaw do uchylenia decyzją z dnia [...] października 1998 r. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...]. września 1976, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zarzut ten jest nieprawidłowo sformułowany. Jak wskazywano wyżej przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd była decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2013r.utrzymująca w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2010r., którą stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1998r. Tymczasem sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy zaskarżonej decyzji, ale decyzji z dnia [...] października 1998r.i podstaw jej wydania. Jak podkreślono już kilkakrotnie zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2013r. wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, a podstawy stwierdzenia nieważności decyzji określone są w art.156 k.p.a., jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie nawiązują do przesłanek nieważnościowych, zaistnienie których spowodowało, że zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] października 1998r.. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi błędne przyjęcie, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie miał podstaw do uchylenia decyzją z dnia [...] października 1998r. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] września 1976r. i wydania nowej decyzji na podstawie art.151 §1 pkt 2 kpa z uwagi na istnienie negatywnej przesłanki z art.146 k.p.a., podczas gdy Sąd wyraźnie wskazuje i wyjaśnia, że przepisy materialnoprawne stanowiące podstawę uchylenia i orzeczenia już nie obowiązywały. Decyzja z dnia [...] września 1976r. wydana została na podstawie art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem, przepis ten utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. Tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydając, po wznowieniu postępowania, na podstawie art.151 § 1 pkt 2 kpa decyzję z dnia [...] października 1998r., którą w pkt 1 uchylił decyzję z dnia [...] września 1976r., a następnie orzekł merytorycznie: w pkt 2 przywracając prawo własności na rzecz [...] wymienionych działek, a pkt 3 za rozdysponowane grunty przyznał ekwiwalent zamienny w postaci wskazanej działki, wydał decyzję bez podstawy prawnej. Niewątpliwie istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Wobec tego organ administracji państwowej wydając nową decyzję stosuje przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Wskazany w decyzji art.151 §1 pkt 2 kpa nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania merytorycznej decyzji po uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wskazany przepis art.151 § 1 pkt 2 kpa tylko łącznie z stosownymi przepisami merytorycznymi obowiązującymi w dacie [...] października 1998r. mógłby stanowić podstawę prawną wydania decyzji. Tymczasem będący podstawą wydania decyzji z dnia [...] września 1976r. art.2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r, o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem już nie obowiązywał, a nadto w dacie [...] października 1998r. brak było w systemie prawa podstawy prawnej w oparciu o którą organ administracji mógłby orzekać o przywróceniu prawa własności nieruchomości, czy też orzekać o przyznaniu prawa własności nieruchomości jako ekwiwalentu za inną trwale rozdysponowaną nieruchomość. Już z tego samego powodu decyzja z dnia [...] października 1998r. jako wydana bez podstawy prawnej obarczona była wadą określoną w art.156 § 1 pkt 2 kpa uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Można zatem stwierdzić, że niezależnie od ustaleń dotyczących terminu z art.146 § 1 kpa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Stąd też sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art.141§ 4 p.p.s.a poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art.153 p.p.s. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 20 marca 2009r. sygn.akt I OSK 433/08. Przede wszystkim Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku odniósł się do powyższej kwestii. A ponadto decyzje wydane w obecnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1998r. jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności wskazały art.156 § 1 pkt 2 kpa, a więc wydanie decyzji bez podstawy prawnej , na co również zwracał uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Natomiast ta podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji nie była rozważana w wyroku NSA z dnia 20 marca 2009r. sygn.akt I OSK 433/08, albowiem taki zarzut nie był podnoszony w ówczesnej skardze kasacyjnej.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.