Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2316/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 110
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
article: art. 2 pkt 16b, art. 2 pkt 16c, art. 2 pkt 16d;
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 28, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 10
journal: Dz.U. 2005 nr 67 poz 582
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych,  tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1 612 (tysiąc sześćset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], w oparciu o art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570 z późn. zm.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), po rozpatrzeniu odwołania I. Sp. z o.o. z siedzibą w W.(dalej "skarżąca", "spółka" lub "strona") od decyzji Prezydenta W. (dalej "organ I instancji") z dnia [...] maja 2020 r., Nr [...], ustalającej karę pieniężną w wysokości 1.225,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 9 stycznia - 26 lutego 2020 r. poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] Centrum Handlowe..." o łącznej pow. 0,43 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2020 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...] Centrum Handlowe..." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniu [...] i [...] stycznia oraz [...] i [...] lutego 2020 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Organ I instancji, na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.) dalej "u.d.p.", oraz Uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.) wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 1.225,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) bez zezwolenia zarządcy drogi.

W wyniku wniesionego odwołania, SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego, mapy zajęcia pasa drogowego, szkicu zajęcia działki drogowej, wydruku mapy zasadniczej, znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 9 stycznia - 26 lutego 2020 r. umieszczona była w nim reklama dwustronna o treści "[...] Centrum Handlowe..." o łącznej pow. 0,43 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama była ustawiona w tych dniach w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz zostały naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy. Reklama była umieszczona w tym samym miejscu w sposób ciągły.

Organ podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanych w decyzji organu I instancji dniach. Zwrócił też uwagę, że strona nie kwestionowała tego, iż jest właścicielem reklamy. W ocenie SKO przedmiotowa reklama nie była szyldem. Ewidentnie zawiera ona treści informujące o centrum handlowym, a więc miała cechy reklamy. Organ I instancji miał więc podstawy do ustalenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dla ustalenia kary istotne było stwierdzenie, iż doszło do takiego zajęcia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na decyzję organu odwoławczego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja w postaci napisu "[...] Centrum Handlowe..." umieszczona w pasie drogowym ulicy [...] [...] stanowi reklamę w rozumieniu u.d.p., a nie szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p.;

2) art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, to jest poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w dacie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej przez organ I instancji dnia [...] stycznia 2020 r., pas drogowy był zajmowany w dniach w dniach 9 stycznia - 26 lutego 2020 r. przez skarżącą jako właściciela reklamy bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, a tym samym poprzez nieprawidłowe ustalenie, że organ I instancji wydał decyzję w sposób prawidłowy, podczas gdy należało przyjąć, że zamieszczona informacja w istocie stanowi szyld w rozumieniu art. 2 pkt 16d u.p.z.p., a nie reklamę i tym samym nie podlega dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., polegające na braku zbadania przez SKO, czy umieszczona na terenie pasa drogowego informacja w rzeczywistości stanowiła szyld, czy reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. oraz poprzez brak rozważenia przez organ, czy w rzeczywistości to skarżąca (a nie inny podmiot) dopuściła się przedmiotowego naruszenia, a w konsekwencji - czy decyzja organu I instancji została prawidłowo wydana, które to naruszenie spowodowało, że SKO, nie pochylając się nad tymi kwestiami, przyjęło, że to skarżąca dopuściła się naruszenia przepisów u.d.p. w ten sposób, że bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi zamieściła reklamę w pasie ruchu drogowego, w wskutek czego utrzymana została w mocy wadliwa decyzja organu I instancji;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a w szczególności poprzez brak wyczerpującego ustosunkowania się organu odwoławczego do kwestii podniesionej przez skarżącą w odwołaniu, dotyczącą wyjaśnienia, czy to skarżąca dopuściła się zarzucanego naruszenia, jak również poprzez pobieżne i niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia, czy zamieszczona w pasie ruchu drogowego informacja stanowi w istocie reklamę, czy szyld, mimo że w odwołaniu skarżąca podniosła odpowiednie zarzuty i argumenty przemawiające za zasadnością uchylenia decyzji organu I instancji oraz niewystarczające poparcie ustaleń faktycznych organu zgromadzonym materiałem dowodowym wobec braku zgromadzenia i wskazania koniecznej dokumentacji geodezyjnej;

3) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy obarczona jest ona licznymi wadami, a przede wszystkim została wydana pomimo, że umieszczona w pasie ruchu drogowego informacja stanowi w istocie szyld, którego zamieszczenie, nawet częściowo w pasie ruchu drogowego nie podlega dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p.; z tego powodu postępowanie w niniejszej sprawie ze względu na brak naruszenia przepisów prawa było bezprzedmiotowe i powinno było zakończyć się decyzją o jego umorzeniu.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również umorzenie postępowania i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a.".

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz powołanej wyżej Uchwały Nr [...] Rady m[...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z późn. zm.).

Na gruncie powyższej regulacji lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest, co do zasady, dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt. 3 in fine u.d.p.).

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z pkt 2 i 3 tego artykułu, droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy, a zgodnie z pkt 6 chodnik stanowi część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. Definicja ustawowa pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. została poddana gruntownej analizie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 19 czerwca 2000 r., sygn. U OPK 2/00 jednoznacznie stwierdził, że w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym, pas drogowy (droga) jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem (ONSA 2001/1/11 oraz por. uchwałę z tej samej daty, sygn. OPK 3/00, ONSA 2001/1/12).Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Wskazać należy, że regulacja art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie wyłącznie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tego zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot – o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną).

Jednym z przypadków działania, stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Działanie to, aby mogło zostać zakwalifikowane jako delikt administracyjny, powinno nastąpić bez zezwolenia zarządcy drogi, co przesądza o jego bezprawnym charakterze. Stwierdzenie zaistnienia tego deliktu administracyjnego wymaga jednak poczynienia, w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ustaleń faktycznych co do: 1) istnienia reklamy (art. 4 pkt 23 u.d.p.), 2) umieszczenia tej reklamy w pasie drogowym drogi publicznej, 3) określenie podmiotu który tego dokonał oraz 4) braku zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jest prawidłowe ustalenie strony postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p." (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08). Ponadto, jak wskazał NSA w cytowanym wyroku, "kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej".

Powyższe stanowisko NSA nie wyklucza jednak, że w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, iż to nie właściciel obiektu powinien być podmiotem kary pieniężnej wymierzonej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Chodzi w szczególności o sytuację, gdy zostanie wykazane, że osobą, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonego obiektu, jest osoba inna niż właściciel tego obiektu, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby. Wówczas organ administracji powinien – po dokładnym zebraniu materiału dowodowego – ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 700/10, wyro NSA z dnia 26 wrześni 2017r., sygn. akt II GSK 1313/17).

W rozpoznawanej sprawie organ uznał za bezsporne w sprawie zajęcie przez skarżącą spółkę pasa drogi na reklamę, z czym nie zgadza się strona, kwestionując w skardze ustalenia organów, a właściwie ich brak.

W ocenie Sądu podzielić należy, stanowisko strony skarżącej, że organy orzekające w sprawie, zignorowały zasady postępowania administracyjnego, w którym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie nie wykazały pierwszej i zasadniczej przesłanki odpowiedzialności za bezprawne zajęcie pasa drogi, że skarżąca spółka jest podmiotem który w rozumieniu art.28 k.p.a, może być uznany za stronę postępowania. Zaskarżona w sprawie decyzja została skierowana do skarżącej, chociaż w aktach sprawy, brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego stanowisko organu, iż strona jest właścicielem reklamy. Z wypisu krajowego rejestru sądowego wynika, iż I., posiada siedzibę w W. przy ulicy [...] [...], i jak wskazuje spółka zajmuje się głównie usługami leasingu finansowego ([...]) którego sekcja obejmuje: działalność związaną z usługami finansowymi, włączając ubezpieczenia, reasekurację, działalność związaną z funduszami emerytalnymi oraz działalność pomocniczą w stosunku do usług finansowych, działalność spółek holdingowych, trustów, funduszów i podobnych instytucji finansowych. Z materiału dowodowego sprawy, nie wynika również, aby skarżąca była podmiotem faktycznie zajmującym pas drogi na sporną reklamę. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz organu pierwszej instancji, również żadnego wyjaśnienia w tym zakresie nie zawierają, z wyjątkiem tego, że strona nie kwestionowała, swojej odpowiedzialności, co również nie jest prawdą. Na stronie piątej odwołania, strona jednoznacznie wskazuje, iż organ nie wykazał, iż zajęcia pasa drogi dokonała spółka. Organ pierwszej instancji również, żadnych ustaleń w tym zakresie nie poczynił i w uzasadnieniu decyzji również brak jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie. Strona w odwołaniu podnosiła również braki w dokumentacji a głównie skupiła się na wykazaniu, iż sporny między stronami obiekt nie jest reklamą, a jedynie szyldem informacyjnym.

Co stanowi reklamę wskazuje art. 4 pkt 23 u.d.p.w brzmieniu obowiązującym od 11 września 2015 r., zgodnie z którym reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16 b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55). " Art. 2 pkt 16 b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) dalej "u.o.p.p.". wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast art. 2 pkt 16 c) u.o.p.p określa, iż: "urządzenie reklamowe" to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem".Art.2 pkt 16d u.o.p.p. zawiera z kolei definicję szyldu przez który - należy rozumieć tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują;

Z powyższego wynika, iż przez reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. rozumieć należy tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 2 pkt 16 b i 16 c u.o.p.p., jak też inne nośniki informacji wizualnej, wraz z ich elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, zawierające wszelką inną treść aniżeli znaki drogowe i informujące oraz tablice informujące, wymienione w art. 4 pkt 23 u.d.p. Reklama w rozumieniu u.d.p. nie jest identyfikowana z określoną informacją.

W rozpoznawanej sprawie organ jednym zdaniem stwierdził arbitralnie, iż strona zamieściła w pasie drogowym reklamę a nie szyld informacyjny, bowiem: "Ewidentnie zawiera ona treści informujące o centrum handlowym, a więc ma cechy reklamy" (strona 5 zaskarżonej decyzji). Na tym uzasadnienie swojego stanowiska co do podstawy prawnej wydanej w sprawie decyzji, organ zakończył, nie powołując nawet art.4 pkt 23 u.d.p. zawierającego definicję reklamy. Trudno więc stwierdzić, jaka jest podstawa prawna takiego stanowiska, bo organ jej nie wyjaśnił. Organ nie wyjaśnił również, okoliczności faktycznych związanych z posadowieniem jak twierdzi reklamy w pasie drogowym, bowiem dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy, może wskazywać, nie tylko na informacje, dotyczące centrum handlowego, którego w decyzji też bliżej nie określono, ale również albo przede wszystkim innych firm np. marketu "[...] " którego nazwa wizualnie przeważa nad innymi treściami i zawiera logo tej właśnie firmy oraz fotografie towarów (m.in. storczyków) wraz z cenami, którejś z firm (fotografie nieczytelne w tym zakresie) czy też usług i sprzedaży towarów świadczonych w centrum handlowym "[...]", przez znajdujące się tam firmy. Przy podnoszonych przez stronę argumentach przedstawionych w odwołaniu obowiązkiem organu, było kwestie te wyjaśnić a swoje stanowisko szczegółowo opisać w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art.107 § 3 k.p.a. Tak się jednak nie stało i z uwagi na wydanie decyzji z naruszeniem art.7, art.77 § 1, art.80 k.p.a. organ zobowiązany będzie ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego omówionych wcześniej w celu ustalenia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie, których zakres wyznaczają powołane wcześniej przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w sprawie, a przede wszystkim ustalić, kto jest stroną postępowania w sprawie, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Po ustaleniu prawidłowo strony postępowania w ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów w przedmiocie określenia granic pasa drogowego i usytuowania w nim spornej reklamy. By niespornie ustalić, czy dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Organ częściowo zgromadził materiał dowodowy, jednakże nie jest on kompletny. Ustalenie przebiegu granic pasa drogowego wymaga sięgnięcia do ewidencji gruntów oraz ewidencji drogowej. Dokumentem, w oparciu o który należy dokonać ustaleń dotyczących parametrów pasa drogowego, a więc również jego szerokości, jest przede wszystkim książka drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582). W kolumnie nr 35 książki drogi podawane są dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego. W aktach sprawy znajduje się co prawda sporządzona mapa zajęcia pasa drogi oraz szkic zajęcia pasa drogi w skali, jednakże brak jest dokumentów źródłowych, choćby wypisu z rejestru gruntów, aby dokumenty te zweryfikować.

Sąd chciałby jeszcze raz podkreślić że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nie tylko lakoniczne ale też w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – nie tyle ma być obszerne, bo tego ustawodawca nie wymaga, ale jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, obowiązek sporządzenia uzasadnienia należy do pięciu podstawowych zasad wskazanych w pierwszym akcie europejskiego soft law określającym standardy postępowania administracyjnego, tj. rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31 z 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w jej stosunkach z organami administracji (Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak (red.), Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 103–105). Siła argumentacyjna aktu stosowania prawa nie wyraża się w ilości zamieszczonych w jego uzasadnieniu słów, ale w spójności, klarowności i logice wywodu.

Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ) oraz art.135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.1 pkt 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz.1800 ) zasądzając na rzecz strony zwrot uiszczonego wpisu -100 zł , wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika - adwokata w kwocie 270 zł oraz 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.