Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 615/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105  § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 6, § 12
journal: Dz.U. 2002 nr 133 poz 1123
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów.
Teza: 1. Wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne obec sprawy w przedmiocie rejesracji pojazdu.

2. Stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej.

TEZY

1. Wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne obec sprawy w przedmiocie rejesracji pojazdu.

2. Stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 755/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Łd 755/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w Łodzi z dnia [...] września 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych pojazdu oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ł. nr [...] z dnia [...] lipca 2007r.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...], wydaną na podstawie

art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 73 i art. 78 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów (Dz. U. z 2002r.,

Nr 133, poz. 1123 ze zm.), Starosta Powiatowy w Ł. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych pojazdu marki [...] nr [...] wszczęte na wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. przy ul. [...].

W uzasadnieniu Starosta podał, że przedmiotowy pojazd został w dniu

[...] sierpnia 2006 roku wniesiony aportem do [.2.] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. W dniu [...] stycznia 2007 roku [.2.] Spółka z o. o. sprzedała pojazd [...] Sp. z o. o. Pojazd zmienił właściciela w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 roku, Nr 108, póz. 908 ze zm.), co wywołało po stronie nabywcy i zbywcy obowiązki określone w ust. 1 i 2 art. 78. Poprzedni i nowy właściciel powinni byli zawiadomić starostę o przeniesieniu prawa własności, czego nie uczynili. Wobec dwukrotnej zmiany właściciela pojazdu decyzja o jego rejestracji z dnia [...] września 2005 roku istnieje w obrocie prawnym, ale nie wywołuje skutków prawnych. Spółka winna więc obecnie ubiegać się o rejestrację pojazdu, a nie o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych. Tablice są ściśle związane z dowodem rejestracyjnym pojazdu i potwierdzają zarejestrowanie pojazdu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie § 13 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

22 lipca 2002 roku w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów (Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.) oraz art. 73 i art. 78 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie wtórnika tablic jest bezprzedmiotowy wobec zagubienia tablic przed dwukrotną zmianą właściciela pojazdu w sytuacji, gdy zgodnie z § 12 rozporządzenia, obecnie to odwołujący się jako właściciel pojazdu może domagać się wydania wtórnika tablic.

Strona podała też, że przedmiotowy pojazd obecnie powrócił do podmiotu, który legitymuje się decyzją o jego zarejestrowaniu, w związku z czym przysługuje jej prawo do żądania wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Brak jest podstaw do dokonania rejestracji pojazdu na rzecz [.2.] Sp. z o. o., ponieważ temu podmiotowi nie przysługuje przymiot właściciela.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wydało decyzję w dniu [...] września 2007r. w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), którą utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podał, że wydanie tablic pojazdu należy do czynności materialno – technicznych, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Decyzja o rejestracji pojazdu istnieje w obrocie prawnym, ale nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ po jej wydaniu nastąpiły zmiany w zakresie prawa własności pojazdu. Spółce [.2.] Sp. z o. o. nie przysługuje przymiot właściciela, o rejestrację pojazdu winna więc wystąpić [...] Sp. z o. o. Ponadto organ podał, że zmiany w zakresie prawa własności pojazdu nie są obojętne dla przepisów o rejestracji pojazdów.

Spółka [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na w/w decyzję organu II instancji. Zarzuciła naruszenie art. 73 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 78 ust. 1 i 2 tej ustawy w związku z § 13 i § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczania i rejestracji pojazdów oraz art. 73 i art. 78 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 7 i art. 10 kpa poprzez przyjęcie, że spółka, która stała się ponownie właścicielem pojazdu i dysponuje nadal decyzją o rejestracji pojazdu wydaną na rzecz tej spółki, nie może domagać się wydania wtórnika tablic rejestracyjnych wobec ich zagubienia. Zgodnie z § 12 cyt. rozporządzenia obecnie to wyłącznie skarżący jako właściciel pojazdu może domagać się wydania wtórnika tablic. Nie ma potrzeby dokonywania ponownej rejestracji pojazdu na ten sam podmiot, który obecnie jest ponownie właścicielem pojazdu.

W ocenie skarżącego organ nie wyjaśnił z jakich powodów skarżący winien dokonywać ponownej rejestracji pojazdu na swoją rzecz i jakich winien dokonać czynności, aby ujawnić poprzedniego właściciela pojazdu, jeżeli rejestracji może dokonać tylko aktualny właściciel. Zbywca nie jest legitymowany do domagania

się jakichkolwiek zmian w zakresie rejestracji pojazdu. Po ponownym uzyskaniu własności przez [...] Sp. z o. o. to tej spółce, jako właścicielowi przysługuje prawo do żądania wydania wtórnika tablic rejestracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podając argumenty tożsame z zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i uchylił decyzje organów obu instancji.

Rozpoznając sprawę Sąd powołał się na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), zgodnie

z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz art. 1 § 2 wymienionej ustawy, który stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki uznał, że organ administracji publicznej naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 9 i 105 § 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie miało wyjaśnienie w jakiej formie prawnej winno nastąpić wydanie tablic rejestracyjnych. Powołał się przy tym na pogląd przyjęty w orzecznictwie, zgodnie z którym sama rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej, zaś wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych jest czynnością materialno – techniczną.

W przekonaniu Sądu wydanie tablic rejestracyjnych jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) i jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego.

Skoro zatem wydanie tablic rejestracyjnych (bądź ich wtórników) jest czynnością materialno - techniczną to również odmowa wydania tablic jest taką czynnością.

Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby upoważnienie organu administracji do załatwienia sprawy odmowy wydania tablic w formie decyzji. W ocenie Sądu w sytuacji, kiedy organ administracji uznaje, iż nie zostały spełnione przesłanki do wydania tablic rejestracyjnych (bądź ich wtórników) winien rozstrzygnąć o tym w odpowiednim piśmie, pouczając jednocześnie stronę o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a.

Sąd podniósł też, że pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. Starosta Ł. poinformował stronę skarżącą, iż nie może ona obecnie ubiegać się o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych lecz powinna zarejestrować pojazd. Pismo to jest zatem odmową wydania wtórnika tablic i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wobec tego obowiązkiem organu administracji było pouczenie strony o prawie i trybie zaskarżenia tej czynności, czego nie uczynił.

Ponadto Sąd zauważył, że w odpowiedzi na to pismo strona skarżąca w dniu

[...] czerwca 2007r., złożyła podanie wnosząc o wydanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, gdyż nie zgadza się ze stanowiskiem organu i chce je zaskarżyć do sądu. Organ administracji był zobowiązany wyjaśnić cel złożenia tego podania, tym bardziej, że zostało ono złożone w czternastodniowym terminie, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zaniedbanie tego obowiązku w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowi naruszenie przepisów art. 8 i 9 kpa, które zobowiązują organy do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Nadto w przekonaniu Sądu umorzenie postępowania w rozpoznawanej sprawie stanowiło naruszenie przepisu art. 105 § 1 kpa.

Zaznaczył przy tym, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość postępowania to inaczej brak przedmiotu postępowania i ma ona miejsce w przypadku, gdy przyznanie uprawnień stronie stało się zbędne, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, gdy strona rezygnuje z rozpatrzenia jej sprawy, gdy sprawa przestała mieć charakter sprawy administracyjnej bądź gdy strona utraciła przymiot strony. Wyliczenie to nie jest jednak wyczerpujące i nie obejmuje wszystkich sytuacji wystąpienia bezprzedmiotowości postępowania. W ocenie Sądu nie została spełniona przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, bowiem w dalszym ciągu istniał przedmiot postępowania jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych.

Umorzenie postępowania zakończyło postępowanie w sprawie odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, mimo, że czynność materialno - techniczna organu, jaką stanowiło pismo z [...] czerwca 2007r, była kwestionowana przez stronę, która chciała ją zaskarżyć w przewidzianej prawem formie i trybie. W istocie organy administracji uniemożliwiły spółce zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności odmowy wydania wtórnika tablic.

Odnośnie podniesionych w skardze zarzutów dotyczących zasadności odmowy wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, to kwestia ta nie była przedmiotem rozważań Sądu. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu dotyczyła prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania, a nie tego czy zostały spełnione przesłanki do wydania wtórnika tablic, określone w § 12 rozporządzenia z dnia 22 lipca 2002r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zarzucając wyrokowi:

1 - naruszenie prawa materialnego, to jest:

art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa, może być kontrolą dowolną,

2 - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),

w związku z art. 8, art. 9 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza że w tym przypadku - gdy sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej - jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie tego postępowania,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak dokonania jakiejkolwiek wykładni norm prawa, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, brak wykazania, że wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania,

c) art. 152 p.p.s.a. poprzez orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi dotyczyła utrzymania w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, które z natury rzeczy nie podlega wykonaniu.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Kolegium wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej, a w przypadku, gdyby wniosek ten nie został uwzględniony o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

- orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych podał, że skutek w postaci uchylenia decyzji wywołuje jedynie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. O istotnym wpływie można mówić w sytuacji, że gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. Zdaniem strony skarżącej niezależnie jakie byłyby naruszenia art. 8, art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też jakiekolwiek innej normy postępowania administracyjnego to - uwzględniając, że sprawa wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej i "załatwiana" nie jest w drodze decyzji rozstrzygającej co do istoty - jedynym możliwym rozstrzygnięciem byłoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Ponadto pełnomocnik podniósł, że z uwagi na to, iż merytoryczne rozpoznanie sprawy stanowi rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty w drodze decyzji administracyjnej, to stwierdzić należy, że na gruncie rozpoznawanej sprawy niewątpliwie istnieje żądanie wnioskodawcy, które może być zrealizowane wyłącznie w drodze czynności materialno-technicznej, stanowiąc tym samym o braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, a więc o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co w konsekwencji stanowić winno o umorzeniu takiego postępowania. Skoro żądanie strony skierowane do organu administracji publicznej dotyczyło wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej, które nie jest sprawą "załatwianą" w drodze decyzji administracyjnej, to żądanie takie nie wszczyna w ogóle postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa,

a zatem chybiony jest pogląd, że organ naruszył normy art. 8 i 9 Kodeksu.

Odnosząc się do wskazanego w wyroku naruszenia przez organ art. 9 kpa pełnomocnik organu stwierdził, że zarzut ten jest chybiony ze względu na to, iż z przepisu art. 9 kpa nie można wywodzić istnienia po stronie organu obowiązku informowania z urzędu strony postępowania o wszystkich środkach prawnych przysługujących jej w postępowaniu. Określony w tym przepisie obowiązek doznaje uszczegółowienia w przepisach zobowiązujących organ do informowania z urzędu strony o środkach zaskarżania rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania.

W zakresie pozostałych środków prawnych przysługujących stronie można uznać istnienie obowiązku informowania strony o tych środkach ale na wniosek, gdyż w przeciwnym razie organ obowiązany byłby świadczyć w toku postępowania na rzecz strony nieograniczoną pomoc prawną.

Ponadto pełnomocnik nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego co do tego, że poprzez umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie stronie została zamknięta droga do wydania w czasie późniejszym wtórnika tablic rejestracyjnych i wskazał, że umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 kpa nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik podał, że zgodnie z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, czego zabrakło w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zasadniczego zarzutu dotyczącego przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 kpa, których naruszenia przez Sąd kasator upatruje w tym, że sprawa wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej nie ma charakteru sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji lecz w drodze czynności materialno-technicznej, w konsekwencji czego zasadnym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji słusznie przyjął, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, albowiem istniał przedmiot postępowania, jakim było żądanie strony wydania wtórnika tablic rejestracyjnych. Mimo, iż częściowo argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest trafna, co podnosi również autor skargi kasacyjnej, to jednak rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji obu instancji było uzasadnione. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 105 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany umorzyć postępowanie z urzędu w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa, b) organ ten jest właściwy rzeczowo do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, c) sprawa ma charakter indywidualny, d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej, e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, f) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w normie kompetencyjnej, g) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania, h) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, i) podmiot uprawniony złożył wniosek inicjujący wszczęcie postępowania (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan Komentarz KPA tom II Wyd. Zakamycze 2005 str. 32-36).

Z zastrzeżeniami przedstawionymi niżej należało uznać, że w postępowaniu prowadzonym przez organy, które wydały zakwestionowane decyzje, istniał przedmiot sprawy administracyjnej wymagający merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno budzić wątpliwości, że sprawa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Regulacje dotyczące kompetencji organu administracji publicznej (starosty) w zakresie rejestracji pojazdów i związanych z nią czynności wydania dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych, zawarte są w administracyjnych przepisach materialnych tj. w ustawie z dnia 20.06.1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r., Nr 108. poz. 908 ze zm.) oraz stosownych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22.07.2002r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2007r., Nr 186, poz. 1322).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15.11.1999r. sygn. OPK 25/99 wypowiadając się co do obowiązku dokonania rejestracji pojazdu w formie decyzji administracyjnej, przesądził zarazem administracyjny charakter takiej sprawy.

Ścisły związek normatywny sprawy rejestracji pojazdu oraz sprawy w przedmiocie wydania wtórnika tablic rejestracyjnych nakazuje uznać, że również w tym drugim przypadku mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanych wyżej aktów prawnych nie stanowią jednak w jakiej formie omawiane sprawy powinny być załatwione.

W zacytowanej uchwale z 20.06.1997r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarejestrowanie pojazdu następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwego starostę, natomiast wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych pojazdu jest czynnością materialno-techniczną.

Opierając się na tym stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę, jak też Sąd Wojewódzki uznały, że wydanie tablic rejestracyjnych, bądź ich wtórników, jest czynnością materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Wprawdzie pogląd ten należy podzielić, to jednak z innych względów, niż te przedstawione w zaskarżonym wyroku i skardze kasacyjnej.

Zauważyć bowiem trzeba, że podejmowana przez właściwy organ, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czynność wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych jest nierozerwalnie związana z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu. Wydanie tablic rejestracyjnych, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu, następuje w toku rejestracji pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy (por. uzasadnienie Uchwały NSA z dnia 04.02.2008r. sygn. I OPS 3/07). W rozpatrywanej sprawie występuje jednak inny stan faktyczny i prawny. Mianowicie właściciel pojazdu wystąpił do właściwego Starosty z wnioskiem o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych podając, że doszło do utraty (zgubienia) tablicy rejestracyjnej określonego pojazdu, przy czym wnioskodawca dysponuje dowodem rejestracyjnym i kartą pojazdu. Wydawanie wtórnika zalegalizowanych tablic (tablicy) rejestracyjnych z zachowaniem dotychczasowego numeru rejestracyjnego reguluje przepis § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, który stanowi, iż organ rejestrujący może tego dokonać w przypadkach kradzieży, zgubienia lub zniszczenia tablic (tablicy) rejestracyjnych, po przedstawieniu przez właściciela pojazdu: dowodu rejestracyjnego, karty pojazdu, (jeżeli była wydana) oraz stosownego oświadczenia pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań.

Z powyższej regulacji wynika, że różne są przesłanki wydania tablic rejestracyjnych w następstwie rejestracji pojazdu (§ 6) i wydania wtórnika tablic rejestracyjnych (§ 12 ust. 4). Warto też zwrócić uwagę, że według § 6 cyt. rozporządzenia organ rejestrujący rejestrując pojazd ma obowiązek wydania zalegalizowanych tablic rejestracyjnych (następuje to automatycznie), natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia, organ ma taką możliwość, przy spełnieniu warunków w tym przepisie wymienionych.

Jak już wyżej zaznaczono, brak jest wyraźnych wskazań ustawodawcy co do formy w jakiej wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych powinien być załatwiony. Niewątpliwie trzeba założyć, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych wszczyna postępowanie administracyjne, które jest odrębne wobec sprawy w przedmiocie rejestracji pojazdu.

Czynność wydania tablic rejestracyjnych (wtórnika) musi być poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji wnioskodawca spełnia wymagane przepisami warunki.

Nie zawsze do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Działanie organu administracji publicznej w indywidualnej sprawie może przybrać formę czynności materialno-technicznej.

W rozpatrywanej sprawie można więc dopuścić podjęcie przez właściwy organ czynności w postaci wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, gdy ustalenia organu potwierdzą spełnienie warunków, o których mowa w przepisie § 12 ust. 4 cyt. rozporządzenia. Jednocześnie zastrzec trzeba, że będzie to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Trudno jednak zgodzić się z poglądem Sądu Wojewódzkiego, akceptującym stanowisko zajęte w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji, że również odmowa wydania wtórnika tablic rejestracyjnych, może być dokonana w formie czynności, a konkretnie pisma informującego wnioskodawcę o przeszkodach do pozytywnego załatwienia sprawy.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie po skierowaniu przez organ I instancji pisma do wnioskodawcy, iż powinien on się ubiegać o rejestrację pojazdu, nie zaś żądać wtórnika tablic rejestracyjnych, strona ponownie wniosła o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych, domagając się jednocześnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.

Starosta wydając następnie decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, przedstawił w jej uzasadnieniu ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz ocenę prawną prowadzącą do konkluzji, że wniosek o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych jest bezprzedmiotowy. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, potwierdził prawidłowość ustaleń faktycznych i stwierdził, że Starosta zasadnie umorzył postępowanie, zamiast wydawać decyzję o odmowie wydania wtórnika tablicy rejestracyjnej.

Opisane działania organów w niniejszej sprawie budzą jednak zastrzeżenia. Zaznaczyć bowiem trzeba, że z jednej strony organ przeprowadza postępowanie jurysdykcyjne t.j. zbiera i rozpatruje materiał dowodowy, uznaje za udowodniony określony stan faktyczny, dokonuje subsumpcji stanu faktycznego pod stosowne normy prawne, a z drugiej strony nie kończy tego postępowania wydaniem decyzji, lecz ogranicza się do pisma informacyjnego.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. m.in. postanowienie SN z 18.10.1995r. sygn. III ARN 45/95 OSNAPiUS 1996

Nr 10 poz.138). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z 18.11.1993r. sygn. III ARN 49/03 wskazał, iż obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w których wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa strony do ochrony swych uprawnień przed organami administracji i przed sądami.

Ponadto podkreślić należy, że w świetle podstawowych zasad kpa strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Zgodnie z art. 104 § 1 kpa wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy.

Jak wskazano wyżej administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki jest załatwianych przez podejmowanie czynności materialno-technicznych.

Zarówno we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w aktualnych orzeczeniach sądów wojewódzkich obu instancji, dopuszcza się w określonych sprawach administracyjnych, aby pozytywne załatwienie sprawy nastąpiło poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, jednak odmowa dokonania takiej czynności winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny (m.in. postanowienie NSA z 27.02.2009 sygn. II OSK 230/09 - w sprawie odmowy wydania dowodu osobistego, wyrok NSA z 08.05.2007r. sygn. I OSK 850/06 - dot. odmowy wydania zezwolenia zagranicznego, wyrok NSA z 10.10.2007r. sygn. II SA 1719/03 - dot. odmowy udostępnienia danych z ewidencji pojazdów, wyrok NSA sygn. I OSK 509/06, wyrok NSA sygn. II SA 2083/82 w sprawie odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego, postanowienie WSA w Gdańsku z 08.11.2007r. sygn. III SA/Gd 262/07 dot. odmowy dokonania czynności ustawienia znaku drogowego, postanowienie WSA w Gliwicach z 31.03.2008r. sygn. III SA/GL 1374/07, wyrok WSA w Krakowie z 09.05.2007r. sygn. I SA/Kr 1210/05).

Taki kierunek orzecznictwa znajduje również oparcie w doktrynie. Wprawdzie konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej jest dyskusyjna, to jednak ciągle aktualny i przekonywujący jest pogląd, że "powyższe domniemanie ma sens wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia"

(M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz Kpa Wyd. Zakamycze 2005, str. 611)

Zdaniem B. Adamiak, w demokratycznym państwie prawnym jednostka ma prawo do ochrony interesu lub obowiązku prawnego na drodze postępowania regulowanego przepisami prawa. Prawo to gwarantuje jednostce wykonywanie administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej.

Forma "aktów i czynności" - przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa - nie zapewnia w sposób wystarczający standardów ochrony praw jednostki, gdyż strona pozbawiona jest podstawowych praw procesowych (B. Adamiak: Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej [w:] Podmioty administracji publicznej i formy ich działania Toruń str. 7-21; por. też B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz Kpa Wydawnictwo

C. H. Beck wydanie 8, str. 465-466).

Uwzględnienie powyższych rozważań w stanie prawnym rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez właściwy organ przeszkód do pozytywnego załatwienia wniosku o wydanie wtórnika tablic rejestracyjnych nie powinno skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego lecz rozstrzygnięciem w postaci decyzji odmownej.

Rozróżnienia bowiem wymaga bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Sprawa jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Nie stanowi natomiast o bezprzedmiotowości postępowania fakt, że określone żądanie nie może być uwzględnione. Niespełnienie przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia oznacza bezzasadność żądania skutkującą negatywnym załatwieniem wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Jest to bowiem niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co właśnie miało miejsce w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzjami uchylonymi przez Sąd I instancji.

Ze względów wyżej przedstawionych za niezasadny uznać należało w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami kpa.

Nietrafny też jest zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 ppsa. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał oceny ustaleń faktycznych, przyjętych przez organ w zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia i zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Kompletna treść uzasadnienia pozwoliła dokonać kontroli kasacyjnej, przy czym w zakresie w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędną argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji, została ona skorygowana w ramach przepisu art. 184 ppsa.

Co do zarzutu naruszenia art. 152 ppsa zauważyć należy, że rozstrzygnięcie dotyczące wykonalności zaskarżonego orzeczenia stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę (chociaż znaleźć można poglądy, według których tylko takie orzeczenie nie podlega wykonaniu, które ze swojej istoty nadaje się do wykonania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, str. 375).

W wyroku z dnia 29 lipca 2004r., OSK 591/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wypadku stosowania art. 152 ppsa w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi w nim o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie przez sąd, że decyzja nie podlega wykonaniu oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Jako nieskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z uwagi na zupełny brak uzasadnienia tego zarzutu. Skoro autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym naruszenie wymienionego przepisu polegało, nie można było odnieść się do tego zarzutu merytorycznie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.