Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 659/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 158 par. 1 , art. 157 par. 1 i 2,a rt. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 1, art. 34, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 153, art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009r. sprawy ze skargi F.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla budowy pawilonów usługowo–handlowych przy ul. [...] w P. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), Burmistrz Miasta P. ustalił na rzecz M.N., J.K. i M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie realizowanych budynków mieszkalno-usługowych (podwyższenie zespołu budynków z 1 i ½ kondygnacji do 2 i ½ kondygnacji oraz wyniesienie poziomu posadzki parteru nad poziom gruntu i dokonanie naświetli w poziomie piwnic), na terenie działek nr ewid. gruntu 227/2, nr 227/3 i nr 227/4, położonych przy ul. [...] w P..

W dniu [...]r., rozstrzygając sprawę nieważności w/w decyzji po raz trzeci, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. podjęło na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i § 2, art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli właściciele garaży – M.K., A.N., S.ł., R.B., G.K., T.P., Z.Ż., T.D., F.P., H.K., L.P., J.R., S.D. i R.N.. We wniosku strony podniosły, że skoro jako podstawę prawną Burmistrz wskazuje zapisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zapisy k.p.a. oraz ustalenia uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. to był w obowiązku realizować zapisy tekstu planu przed podjęciem decyzji. Tylko decyzje wydawane w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, od czasu jego uchwalenia do czasu jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa J., mogą być nieważne, a nie z innych powodów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji przez SKO. Skoro plan ten, oprócz tekstu, wprowadza jako integralną jego część rysunki nr 1 i nr 2 w skali 1:5000, to nie należy tych zapisów i rysunków deprecjonować czy uważać za nie byłe. Zatem ustalenia Kolegium, że w miejscu realizacji inwestycji nie powinny znajdować się tego typu budynku, tj. obiekty usługowo-handlowe, są niepodważalne. Stąd też – zdaniem wnioskodawców - decyzja nr [...] z dnia [...]r. jest z mocy prawa nieważna.

Kolejnym istotnym zaniedbaniem Burmistrza było, w ocenie wnioskodawców, wydanie decyzji na realizację pawilonu, którego dolna część dachu sięga w głąb sąsiedniej działki, a więc zachodzi nad dachy garaży. Decyzja Wojewody D. z dnia [...]r. oraz GINB z dnia [...]r. potwierdzają, że dach ten jest zawieszony ponad 1m nad sąsiednimi budynkami, bez możliwości wybudowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony garaży na wysokość przewyższającą ponad pokrycie dachu, na wysokość co najmniej 0,3m (lub zastosowania równorzędnego rozwiązania).

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 43, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 10 lipca 2008r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, organ winien dokonać oceny decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązujących w dniu jej wydania. Materialnoprawne przesłanki, których dotyczy przedmiotowe postępowanie w dniu wydania decyzji były określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 w/w ustawy - zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl przepisu art. 40 ust. 1 tej ustawy w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Według przepisu art. 43 - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1. Na mocy zaś przepisu art. 46a ust. 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli:

1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub

2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

Na mocy przepisu ust. 2 art. 46a w/w ustawy stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego.

Po analizie materiału dowodowego oraz przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez WSA we Wrocławiu, SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...].

Jak zauważył organ II instancji, rozstrzygając ponownie sprawę w niniejszym postępowaniu, Kolegium związane było prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 350/07), w myśl przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyroku tym zaś Sąd przesądził kwestię dotyczącą stwierdzenia, że "oparty na przedstawionej wyżej ocenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej zarzut sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest bezzasadny". Sąd wskazał również, że "Kolegium prawidłowo ustaliło, iż plan ten nie zawierał wiążących ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji skoro inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej po obrysie ich działek, a plan wprost nie zabraniał takiej lokalizacji, kompetentny organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej z tego względu, że inwestycja planowana jest przy granicy działki (art. 43 u.z.p.)". Mając na uwadze powyższe okoliczności, Kolegium doszło do przekonania, że w tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], a okoliczność ta została w całości przesądzona wyrokiem WSA we Wrocławiu.

W wyroku Sądu wskazane zostały również dodatkowe okoliczności, które stanowią wytyczne dalszego postępowania dla organu administracji publicznej. Sąd stwierdził bowiem, że "Kolegium nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego w kwestii wskazanej rozbieżności między treścią wniosku, a treścią decyzji" oraz "nie rozważyło również, że pełnomocnik inwestorów wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanych zmian w rozpoczętej budowie trzech pawilonów usługowych (zatem zmian w już realizowanej inwestycji), zatem ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest zgodna z powyższym wnioskiem wymagało dokładnego przeanalizowania zakresu i charakteru wnioskowanych przez niego zmian i ich ewentualnego wpływu na rodzaj realizowanej zabudowy. W rezultacie, przyjąć należało, że organ II instancji nie podjął w tym przedmiocie czynności wyjaśniających – pomimo że w związku ze wskazaną rozbieżnością wyraźnie wskazywał na nie Sąd w wyroku z dnia 2 lutego 2006r.".

Ponadto Kolegium stwierdziło, że jedyną podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji mogłoby być jedynie rażące naruszenie prawa, bowiem nie ustalono wystąpienia żadnej z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności, a w zakresie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego kwestia ta została rozstrzygnięta w w/w wyroku WSA we Wrocławiu.

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 27 stycznia 2000r. pełnomocnik inwestorów zwrócił się do Burmistrza Miasta P. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanych zmian w rozpoczętej budowie trzech pawilonów usługowych w zabudowie szeregowej, usytuowanych w P. przy ul. [...]. Jak wskazano we wniosku, zmiany polegać będą na podwyższeniu zespołu budynków, podwyższeniu poziomu posadzki o 30-40 cm, wykonaniu doświetleń piwnic. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie realizowanych budynków mieszkalno-usługowych na terenie działek nr ewid. gruntu 227/2, nr 227/3 i nr 227/4, położonych przy ul. [...] w P.. W toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Kolegium, Burmistrz Miasta P. wskazał, że nie posiada dokumentu potwierdzającego zmianę pierwotnego wniosku, a inwestor nie kwestionował ustaleń wydanej decyzji. Nadto Kolegium ustaliło, że organ I instancji rozstrzygnął w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla "realizowanych budynków mieszkalno-usługowych", mimo że wniosek złożony w sprawie dotyczył "zmian w rozpoczętej budowie trzech pawilonów usługowych". Wniosek inwestorów nie był zmieniany po jego złożeniu. Organ stwierdził zatem, że jakkolwiek istnieje pewna niezgodność treści wniosku z treścią wydanej decyzji administracyjnej w zakresie wskazania, że dotyczy ona realizowanych budynków mieszkalno-usługowych, to nie sposób nie zauważyć, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji może być wyłącznie rażące naruszenie prawa, a zatem oczywista sprzeczność z przepisami prawa. W niniejszej sprawie treść decyzji jakkolwiek nie odpowiada dokładnie treści złożonego wniosku, to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nadto jakkolwiek brak jest dokumentacji w aktach sprawy dotyczącej ustaleń charakteru wniosku, to wydana decyzja nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, w tym przede wszystkim jej wnioskodawców. Analizując materiał dowodowy sprawy pod katem zakresu i charakteru wnioskowanych zmian i ich ewentualnego wypływu na rodzaj realizowanej zabudowy, nie sposób nie zauważyć, że zapis w treści decyzji określający "budynki mieszkalno-usługowe" określa przeznaczenie budynku jakie powstało właśnie w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres zmian zamierzenia budowlanego wskazuje bowiem, że w ich wyniku powstanie część mieszkalna budynku, a zatem rodzajem zamierzonej budowy będzie budynek mieszkalno-usługowy. Zakres i charakter wnioskowanych zmian wypływa zatem na rodzaj zabudowy jako zabudowy mieszkalno-usługowej i takie określenie w treści decyzji należy uznać za prawidłowe. W ocenie Kolegium, nie można zatem w przedmiotowej sprawie stwierdzić rażącego naruszenia prawa, a tylko takie ustalenie dopuszczałoby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r..

W tych okolicznościach argumentacja stron podana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może mieć wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł F.P., zarzucając nieuwzględnienie uwarunkowań prawnych wskazanych w pismach właścicieli garaży i brak merytorycznego uzasadnienia ich odrzucenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a.. W skardze zarzucono ponadto, że Burmistrz Miasta P. nie uwzględnił, przed wydaniem decyzji, zapisów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działki P65, gdzie w punkcie C wskazano, że cyt.: "Plan dopuszcza realizację projektowanej inwestycji (obiektu usługowego) przez więcej niż jednego inwestora pod warunkiem opracowania kompleksowej dokumentacji technicznej dla całej działki" oraz cyt.: "Plan ustala konieczność opracowania planu szczegółowego obejmującego działki P65, P66, P67, P69 i P70 oraz ew. P68 (w części południowej)". Wyrażenia słowne "pod warunkiem" lub "konieczność opracowania planu" nie zostały zrealizowane w formie aktu prawnego (uchwały), co jest rażącym zaniedbaniem Burmistrza i ignorancją cytowanych zapisów na etapie wydawania decyzji.

Skarżący zarzucił także, że budowa pawilonu na granicy z zabudowaną sąsiednią działką uniemożliwia dojście do tych zabudowań od strony ich styku (8 garaży) w celach konserwatorsko-remontowych, zaś ściany poprzez brak dostatecznej wentylacji – przewietrzania i zamakania szczelin powoduje naturalną erozję i przyspieszone niszczenie, szczególnie ścian garaży. Ponadto zdaniem strony skarżącej przyziemna granica działek nie stanowi granicy zabudowy daną konfiguracją – bryłą budynku. A więc wprowadzony do decyzji Nr [...] punkt 2.1 – rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z założenia był niewykonalny. Rozporządzenie to zakłada odległość zabudowy ściany budynku bez drzwi i okien w odległości 3m od granicy działki, a okap dachowy lub gzyms nie naruszają powyższych odległości, jeżeli wystają poza krawędź budynku maksymalnie 0,5m. Według szkicu stanu faktycznego budynków, sporządzonego przez skarżącego, granica działek garażowych stanowi okap dachów garaży wystających 0,2-0,3m od ściany garaży.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga F.P. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...], którą na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 oraz art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) ustalono na rzecz M.N., J.K. i M.T. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie realizowanych budynków mieszkalno-usługowych (podwyższenie zespołu budynków z 1 i ½ kondygnacji do 2 i ½ kondygnacji oraz wyniesienie poziomu posadzki parteru nad poziom gruntu i dokonanie naświetli w poziomie piwnic), na terenie działek nr ewid. gruntu 227/2, nr 227/3 i nr 227/4, położonych przy ul. [...] w P..

I tak decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Podstawą zaś jej wydania są przepisy art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ust.1, art. 43, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.).

Należy zauważyć, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak również przedmiotowym.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania ma podmiot, który wykaże, że wadliwa decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku i to niezależnie od tego czy strona ta uczestniczyła w postępowaniu zwykłym, czy nie.

Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., została określona w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Art. 46a ust. 1 tej ustawy stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli:

1) jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub

2) nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadkach określonych w art. 13 ust. 1, a decyzja została wydana po powstaniu obowiązku jego sporządzenia.

Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2 art. 46a).

Jak wynika z akt administracyjnych w piśmie z dnia 10 lipca 2003r. właściciele garaży przy ul. [...] w P. wskazali, że wnoszą o wznowienie postępowania w sprawie wydania decyzji Nr [...] i Nr [...], ponieważ będąc stroną postępowania nie uwzględniono ich interesu prawnego i rzeczowego, co jest rażącym naruszeniem obowiązującego systemu prawnego, tj. Prawa budowlanego, kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W związku z powyższym pismem SKO w J.G. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność obu decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...] oraz z dnia [...]r. Nr [...], mocą postanowienia z dnia 30 września 2003r.. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, że wniosek o stwierdzenie nieważność w/w decyzji z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego może wskazywać, że decyzje te są sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istotne w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżona decyzja został podjęta po dwukrotnym wyeliminowaniu przez WSA we Wrocławiu wcześniej podjętych decyzji. W dniu [...]r. SKO w J.G. wydał na podstawie art. 156 § 1 pkt 7, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. i art. 46a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, SKO utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję (decyzja z dnia [...]r. Nr [...]). Decyzja podjęta w II instancji została następnie zaskarżona przez F.P. do WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 2 lutego 2006r. uchylił decyzję I i II instancji (sygn. akt II SA/Wr 144/04). Sąd w uzasadnieniu podjętego wyroku wskazał, że decyzje wydano z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej w zakresie wszechstronnego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), bowiem Kolegium dokonało oceny legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy opierając się jedynie na ustaleniach części tekstowej planu, bez rozważenia rysunku planu. Sąd podniósł również, że organ oceniający legalność orzeczenia nie zwrócił uwagi na niezgodność wyrażającą się w tym, iż decyzja dotyczyła rozbudowy budynków mieszkalno-usługowych, a przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była rozbudowa trzech pawilonów usługowych. W tym kontekście Sąd powołał się na art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), stwierdzając, że niezgodność taka wskazywała, że organ działał wbrew postanowieniem tego przepisu – a więc z urzędu. Jednocześnie zaznaczono, że Kolegium w zakresie zaistniałej niezgodności między treścią wniosku a decyzją nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego. Zauważono ponadto, że decyzje Kolegium nie mogły pozostać w obrocie prawnym również ze względu na brak ostateczności decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczenia Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r., ustalającego na rzecz tych samych podmiotów warunki zabudowy i zagospodarowaniu tego samego terenu (w związku z wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 443/04).

Następnie w dniu [...]r. SKO podjęło decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia [...]r. Nr [...], a następnie – w wyniku wniesienia skargi przez M.T. – uchylona przez WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Wr 350/07).

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Nadto, prawomocnym orzeczeniem jest również związany sąd, który je wydał (art. 170 w/w ustawy). Powyższe przepisy oznaczają zatem, że zarówno organ ponownie rozpoznając sprawę, jak również Sąd kontrolując zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium, zobowiązani byli do uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 350/07). Sąd zaś zakwestionował w swoim orzeczeniu stanowisko Kolegium, że kontrolowana decyzja Burmistrza Miasta P. Nr [...] dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością z mocy prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a..

Przede wszystkim Sąd nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że oceniana decyzja z dnia [...]r. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) - gdyż jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Zdaniem organu badającego legalność decyzji, owa sprzeczność polega na tym, że dopuszczono do lokalizacji obiektów usługowo – handlowych na terenie zabudowy mieszkaniowej, opierając się wyłącznie na ustaleniach planu ogólnego, bez uprzedniego opracowania szczegółowego planu zagospodarowania terenu gwarantującego ład przestrzenny i funkcjonalny. Sąd wskazał bowiem, że skoro stracił moc prawną akt wprowadzający podział na plany szczegółowe i plany ogólne, to również ustalenia planów ogólnych, które zobowiązywały do uchwalenia planów szczegółowych dla określonych terenów, po dniu 1 stycznia 1995r. pozbawione zostały mocy prawnej. W konsekwencji, organ ustalający warunki zabudowy dla danej inwestycji nie był związany takimi ustaleniami i wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien był rozpoznać na podstawie ustaleń planu ogólnego. W rezultacie Sąd uznał, że oparty na przedstawionej wyżej ocenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzut naruszenia prawa, a tym bardziej zarzut sprzeczności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest bezzasadny. Burmistrz Miasta P., ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej we wniosku inwestorów zobowiązany był bowiem ocenić czy inwestycja ta nie jest sprzeczna z ustaleniami planu ogólnego mającymi moc wiążącą. Przy braku takiej sprzeczności zobligowany był wydać decyzję ustalającą wnioskowane warunki. Również Kolegium nie dopatrzyło się sprzeczności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami planu ogólnego uznając, dopuszczały one lokalizację na terenie budownictwa mieszkaniowego inwestycji przeznaczonych pod usługi.

Sąd przesądził tym samym, że brak było podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie, ze względu na podane przez Kolegium przyczyny, zastosowanie znajdował przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. i decyzja Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. winna być z tego względu unieważniona.

Drugą przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności decyzji Nr [...] było – w ocenie Kolegium - rażące naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przy czym decyzję Burmistrz Miasta P. wydał z rażącym naruszeniem prawa, gdyż pominięto obowiązkowe zapisy dotyczące ochrony osób trzecich. Ponadto sprzecznie z planem rozstrzygnął, że plan dopuszcza zabudowę bezpośrednio przy samej granicy. W tym zakresie jednak Kolegium nie wskazało – jak stwierdził WSA - konkretnego przepisu prawa (ustawy lub planu miejscowego), który został naruszony, jak również nie wskazało normy prawnej zobowiązującej organ ustalający warunki zabudowy do zawarcia w decyzji zapisu o konieczności realizacji obiektu na zasadach przewidzianych w art. 5 ustawy - Prawo budowlane. Przy tym organ przyjmując, że doszło z przedstawionych wyżej względów do naruszenia prawa i to w stopniu rażącym, powołał się nie na konkretne przepisy, ale na stanowisko zawarte w dwóch orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w związku z sądową kontrolą decyzji ustalających warunki zabudowy podjętych w zwykłym toku postępowania.

Ponadto w ocenie Sądu analiza części tekstowej i graficznej miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Piechowice wskazuje, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż plan ten nie zawierał wiążących ustaleń regulujących sposób zabudowy obiektów względem granic działek sąsiednich. W tej sytuacji skoro inwestorzy wnieśli o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji planowanej po obrysie ich działek, a plan wprost nie zabraniał takiej lokalizacji, kompetentny organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej z tego względu, że inwestycja planowana jest przy granicy działki (art. 43 u.z.p.). Nadto –zdaniem Sądu - zgoda właściciela nieruchomości sąsiedniej (lub jej brak) nie miała w tym względzie żadnego znaczenia, gdyż przepisy u.z.p. nie uzależniały w takiej sytuacji ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od takiej zgody. W tym kontekście Sąd zauważył również, że formułując wymagania dotyczące ochrony osób trzecich w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ mógł działać tylko w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i nie mógł obejmować kwestii objętych zakresem regulacji Prawa budowlanego.

Natomiast w kwestii pominięcia w decyzji zapisu o konieczności realizacji obiektu na zasadach określonych w art. 5 Prawa budowlanego, uznawanego przez Kolegium jako warunek konieczny dla zapewnienia ochrony interesów osób trzecich, Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały normatywnego sprecyzowania pojęcia "ochrona interesów osób trzecich". Kolegium dochodząc do przekonania, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo oparło zatem swoje ustalenia i wywody jedynie na interpretacji przywołanych przepisów zawartej w uzasadnieniu orzeczeń NSA. Zdaniem składu orzekającego, jeżeli ocena naruszenia prawa opiera się jedynie na wykładni przepisów, nie można uznać, że kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Co więcej Kolegium uznając, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo z tego względu, iż nie zawarto w niej omawianego zapisu, nie wykazało, że w istniejącym stanie faktycznym, taki brak prowadzić mógł do naruszenia interesu osób trzecich w granicach określonych ustaleniami planu miejscowego lub przepisu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego - np. przez ograniczenie dostępu do sąsiedniej nieruchomości lub przez ograniczenie prawa do korzystania z niej.

Niezrozumiałe dla Sądu było nadto wyrażone w decyzji stanowisko, że Burmistrz bezzasadnie i sprzecznie z planem rozstrzygnął, iż plan dopuszcza zabudowę bezpośrednio przy granicy. Kontrolowana decyzja z [...]r. nie zawiera bowiem żadnych zapisów w tym względzie.

W powołanym wyżej wyroku z dnia 22 listopada 2007r. Sąd zawarł także wytyczne co do dalszego postępowania. Przede wszystkim Kolegium winno mięć - dokonując oceny decyzji Burmistrza Miasta P. - na względzie brzmienie przepisów prawa materialnego i procesowego stanowiącego podstawę jej wydania, a nie tylko wykładnię tych przepisów, zawartą w innych orzeczeniach. Kontrolując legalność decyzji organ powinien przeanalizować zawarte w niej zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 i 5), wyrażające się w nałożeniu wymogu projektowania inwestycji w sposób wykluczający jakąkolwiek kolizję z istniejącym ciągiem garaży i stacją transformatorową oraz zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto WSA we Wrocławiu odniósł się do kwestii rażącego narusza prawa przez decyzję Burmistrza Nr [...] z tego względu, że pomimo przywołania jako podstawy prawnej ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, nie oparto się faktycznie na zapisach tego planu, lecz przytoczono wprost zapisy "Koncepcji rehabilitacji centrum P.". W tym kontekście Sąd stwierdził, że zawarta w punkcie pierwszym treść decyzji nie wskazuje – wbrew stanowisku Kolegium - iż ustalając warunki zabudowy organ nie oparł się na zapisach planu miejscowego. Przeznaczenie terenu, określono bowiem jako "P65 MW,MWn/U teren zabudowy wielorodzinnej w części z usługami wbudowanymi" co stanowiło dosłowne powtórzenie ustaleń szczegółowych planu określających funkcję analizowanego obszaru. Nie budzi więc wątpliwości, że w tym względzie organ oparł się wprost i przytoczył ustalenia planu. W takiej sytuacji w sprzeczności z przytoczonymi ustaleniami planu nie pozostaje również zapis, że na działkach może być projektowany zespół pawilonów handlowych, realizowanych w oparciu o wspólną dokumentację. Twierdzenie Kolegium sugerujące, że organ w ogóle nie oparł się na ustaleniach planu miejscowego, nie znajduje więc – zdaniem Sądu - potwierdzenia w zebranych aktach sprawy. Ujęte w decyzji zapisy określające przeznaczenie terenu, znajdują niewątpliwie oparcie w omawianym akcie prawnym i - co najistotniejsze - nie pozostają z nim w sprzeczności. Sąd zgodził się natomiast z Kolegium, że Burmistrz nie był uprawniony do przywoływania w decyzji Koncepcji rehabilitacji centrum P. jako uszczegółowienia planu. Prowadziło to niewątpliwie do naruszenie prawa, jednak nie można tu mówić o naruszeniu prawa w stopniu rażącym, skoro ustalone przez organ warunki nie były sprzeczne z planem.

Nadto Sąd uznał za przedwczesne stanowisko Kolegium stwierdzające rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wyjaśnienia wymagała kwestia rozbieżności między treścią wniosku, a treścią decyzji oraz czy pierwotny wniosek o ustalenie warunków zabudowy, przed wydaniem decyzji nie został zmieniony. Kolegium nie rozważyło również, że pełnomocnik inwestorów wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanych zmian w rozpoczętej budowie trzech pawilonów usługowych (zatem zmian w już realizowanej inwestycji), zatem ustalenie czy kontrolowana decyzja jest zgodna z powyższym wnioskiem wymagało dokładnego przeanalizowania zakresu i charakteru wnioskowanych przez niego zmian i ich ewentualnego wpływu na rodzaj realizowanej zabudowy. Kolegium nie rozważyło zatem w sposób należyty i zgodny z przedstawionymi wcześniej zasadami, czy kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu pozwalającym na zakwalifikowanie tego naruszenia jako rażące. Organ nie wskazał konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone i nie wykazał, że organ gminy w sposób ewidentny i jasny orzekł sprzecznie z brzmieniem tych przepisów. W kwestii naruszenia art. 41 ust. 1 nie przeprowadzono zaś postępowania wyjaśniającego, na co wskazywał w poprzednim wyroku Sąd.

Zatem zaskarżona w rozpoznawanej sprawie decyzja SKO w J.G. z dnia [...]r. Nr [...] jest wynikiem kolejnego przeprowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2007r. (sygn. akt II SA/Wr 350/07). Oznacza to, że organ rozpoznając sprawę po wyroku uchylającym decyzję I i II instancji, stosownie do art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu. W tym bowiem zakresie uzasadnienie orzeczenia wykazuje moc wiążącą.

W ocenie składu orzekającego, organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję, po otrzymaniu akt sprawy zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w w/w wyroku WSA we Wrocławiu, które miały na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie. Przede wszystkim Kolegium w toku postępowania wyjaśniającego ustaliło, że Burmistrz Miasta P. nie posiada dokumentu potwierdzającego zmianę pierwotnego wniosku, a inwestor nie kwestionował ustaleń wydanej decyzji. Organ I instancji rozstrzygnął w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla "realizowanych budynków mieszkalno-usługowych", mimo że wniosek złożony w sprawie dotyczył "zmian w rozpoczętej budowie trzech pawilonów usługowych". Wniosek inwestorów nie był zmieniany po jego złożeniu. Organ stwierdził zatem, że jakkolwiek istnieje pewna niezgodność treści wniosku z treścią wydanej decyzji administracyjnej w zakresie wskazania, że dotyczy ona realizowanych budynków mieszkalno-usługowych, to nie sposób nie zauważyć, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji może być wyłącznie rażące naruszenie prawa, a zatem oczywista sprzeczność z przepisami prawa. W niniejszej sprawie treść decyzji jakkolwiek nie odpowiada dokładnie treści złożonego wniosku, to jednak nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Analizując natomiast materiał dowodowy sprawy pod katem zakresu i charakteru wnioskowanych zmian i ich ewentualnego wypływu na rodzaj realizowanej zabudowy, Kolegium stwierdziło, że zapis w treści decyzji określający "budynki mieszkalno-usługowe" określa przeznaczenie budynku jakie powstało właśnie w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres zmian zamierzenia budowlanego wskazuje bowiem, że w ich wyniku powstanie część mieszkalna budynku, a zatem rodzajem zamierzonej budowy będzie budynek mieszkalno-usługowy. Zakres i charakter wnioskowanych zmian wypływa zatem na rodzaj zabudowy jako zabudowy mieszkalno-usługowej i takie określenie w treści decyzji należy uznać za prawidłowe. W ocenie Kolegium, nie można zatem w przedmiotowej sprawie stwierdzić rażącego naruszenia prawa, a tylko takie ustalenie dopuszczałoby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r..

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sposób prawidłowy Kolegium – nie stwierdziwszy przesłanek ujętych w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. - zobowiązany był do orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...]r. Nr [...]. Tym samym zarzut skargi wydania tej decyzji jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a., nie mógł zostać uwzględniony.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.

k.g.