Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1552/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. P. i Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2439/13 w sprawie ze skargi H. P. i Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. P. i Z. P. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2439/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. P. i Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) w związku z art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. i Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] odmawiającym wszczęcia na ich wniosek, postępowania w prawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...]. znak: [...], uchylającej w całości decyzję Starosty Radomszczańskiego z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...] (wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót objętych wnioskiem Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r., dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na montażu urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci Era nr [...] w Radomsku przy ul. [...] 9 i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość) utrzymał w mocy własne, postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym polega na ocenie interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji, H. i Z. P., nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg stron.

Organ zważył, że H. i Z. P. przysługuje prawo odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr 4, mieszczącego się w budynku nr 1, położonym w Radomsku przy ul. [...] 11 (działka nr ewid. 178/30), z którym łączy się udział 6038/217500 w prawie użytkowania wieczystego w/w działki nr ewid. 178/30 oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (objętych księgą wieczystą Nr [...]), co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Radomsku, V Wydział Ksiąg Wieczystych. Z w/w prawem do lokalu łączy się również udział H. i Z. P. w prawie użytkowania wieczystego działki nr ewid. 178/32, który wynosi 1/251 części, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w Radomsku, V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Przedmiotowa inwestycja polega na montażu: trzech masztów rurowych o wysokości 2,9 m na szczycie wieży ciśnień; sześciu anten na trzech projektowanych wspornikach antenowych na poziomie 28,50 m n.p.t. pracujących w paśmie o częstotliwości 900/1800 MHz (3 anteny) i 2100 MHz (3 anteny) oraz trzech anten RL na poziomie 30.0 m. Ponadto inwestycja przewiduje również instalację urządzeń sterujących na projektowanych rusztach podporowych posadowionych na płytach żelbetowych nietrwale związanych z gruntem, wykonanie barierki ochronnej oraz konstrukcji do montażu drabinek kablowych prowadzonych po trzonie wieży (por. dokumentacja budowlano - środowiskowej opracowana dla stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci "ERA" na działce nr ew. 177/2. obręb 27 przy ul. [...] w Radomsku - Tom III Część budowlana). Inwestycja - montaż urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej - zaprojektowana została na działce nr ewid. 177/2, sąsiadującej z działką nr ewid. 178/30. Ponadto, z załączonej do zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej wynika, że sporna stacja bazowa jest oddalona od budynku przy ul. [...] 11 o ponad 30 m. Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko (Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z sierpnia 2007 r. Stacja bazowa sieci "Era", Nr stacji: 28 152 Radomsko - sporządzony przez mgr inż. D. F.) wynika, że dla projektowanych anten pracujących w paśmie o częstotliwości 900/1800 MHz. obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0.1 W/nr (jest to obszar o ograniczonym zagospodarowaniu, co wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) będzie sięgał odległości 31,6 m w kierunku ich maksymalnego promieniowania i będzie przebiegał powyżej wysokości 25.80 m n.p.t., natomiast dla anten pracujących w paśmie częstotliwości 2100 MHz, obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0.1 W/m2 będzie sięgał odległości 37,8 m w kierunku ich maksymalnego promieniowania i będzie przebiegał powyżej wysokości 28.00 m n.p.t. Ponadto z w/w raportu wynika, że wypadkowy obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0.1 W/nr będzie występował maksymalnie w odległości 49.2 m od anten wyłącznie na wysokości nie mniejszej niż 2 m od powierzchni, na której mogą przebywać ludzie (powyżej wysokości 24.6 m n.p.t.). W przypadku radiolinii ich obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0.1 W/nr będzie przebiegał w odległości nie mniejszej niż 30 m od ziemi - strona 13 i 14 raportu. Ponadto, na mapie załączonej do w/w raportu (rys. nr 1. str. 18) zaznaczono przewidywalne rozkłady obszarów w płaszczyźnie poziomej, w których występuje pole elektromagnetyczne o wartości wyższej od dopuszczalnej 0.1 W/nr.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z analizy ww. dokumentów wynika wprost, że obszar zasięgu występujących pól elektromagnetycznych i wyznaczony na tej podstawie obszar oddziaływania obiektu, nie obejmuje budynku wielorodzinnego, położonego w Radomsku, przy ul. [...] 11, w którym H. i Z. P. posiadają prawo do lokalu mieszkalnego nr 4 znajdującego się na drugiej kondygnacji, ten znajduje się poza zasięgiem obszaru o gęstości mocy promieniowania > 0,1 W/m2 od anten dyfuzyjnych w płaszczyźnie poziomej (o którym stanowi w/w rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r.). Położenie powyższego lokalu oraz charakter zamierzonych prac wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości korzystania z lokalu nr 4, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

Ponadto, zdaniem organu, interesu prawnego do wszczęcia niniejszego postępowania nieważnościowego wnioskodawcy nie mogą wywodzić również z udziału 1/251 części w prawie użytkowania wieczystego działki nr ewid. 178/32, która stanowi drogę dojazdową. Brak jest przepisu prawnego, z którego wynikałby interes prawny współwłaścicieli do ochrony takiego prawa w związku z przedmiotową inwestycją.

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższa argumentacja stanowi o tym, że skarżący nie mają, przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Organ wskazał też, że nie mogą wywodzić tego przymiotu również z przysługującego im prawa współwłasności nieruchomości wspólnej (działka nr ewid. 178/30), na której usytuowany jest budynek, w którym skarżący posiadają lokal mieszkalny. Zgodnie przepisem art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony (o którym mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali), choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Tym samym uprawnienia związane ze zwykłym zarządem współwłasnością nieruchomości wspólnej są wykonywane przez spółdzielnię, nie zaś przez poszczególnych współwłaścicieli. Udział w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zarządzaną przez spółdzielnię należy do czynności zwykłego zarządu.

Za nieuzasadniony organ uznał też argument wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczący cyt.: "naruszenia art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez całkowite zignorowanie dokumentu przedłożonego jako dowód w sprawie sporządzonego przez biegłego sądowego dr inż. Jerzego Grembę. Opracowanie kwestionuje prawidłowość danych technicznych przedstawionych w projekcie budowlanym przedmiotowej inwestycji, prawidłowość regulacji prawnych oraz prawidłowość sposobu wykonania w/w raportu. W szczególności z w/w opinii nie wynika, że wnioskodawcom - H. i Z. P. przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody Łódzkiego. Z opinii wynika, że obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od 0,1 W/m2 nie znajduje się na wysokości lokalu nr 4. należącego do wnioskodawców (por. strona 23 opinii).

Ponadto, zdaniem organu, zamierzonego rezultatu nie może odnieść zarzut wniosku dot. cyt.: "nie podania mocy anten w tym radioliniowych, nie zsumowania ich mocy, nic wskazania innych źródeł, nie określenia mocy obliczeniowej, ze wskazaniem jej maksymalnego błędu, nie uwzględnienia odbić w terenie". Stosownie do art. 122a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150), prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV. lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W. emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia. Zgodnie zaś z art. 122a ust. 2 w/w ustawy Prawo ochrony środowiska, wyniki w/w pomiarów przekazuje się wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska i państwowemu wojewódzkiemu inspektorowi sanitarnemu. Jak wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 6 lipca 2009 r., znak: I/P-6765- 043/2009/pn. dla przedmiotowej inwestycji po rozpoczęciu użytkowania przedmiotowej stacji, zostały dokonane w kwietniu 2009 r. pomiary wartości natężenia pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez kwestionowaną stację - co potwierdza sprawozdanie nr OSR/0062/04/2009, które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi Delegatura w Piotrkowie Trybunalskim w dniu 2 lipca 2009 r. Z powyższego sprawozdania wynika ponadto, że pomiary wartości natężenia pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez kwestionowaną stację nie przekroczyły dopuszczalnych poziomów określonych w przepisach. Prezydent Miasta Radomska, stwierdził, że planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (pismo Urzędu Miasta Radomska z dnia 22 stycznia 2008 r., znak: [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. wnieśli H. i Z. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Postanowieniu zarzucili naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, pomimo że sprawa wymagała dokonania merytorycznych ustaleń w zakresie określenia, czy działki niezabudowane, których są współwłaścicielami znajdują się w obszarze oddziaływania urządzenia, a nie obiektu, ponieważ inwestycja jest kwalifikowana przez organy jak zespół urządzeń i innych elementów stanowiących części odrębne; art. 8, 77 § 1, 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonywanie ustaleń obszaru oddziaływania urządzenia w sytuacji, w której ustawa mówi wprost o obiekcie w postępowaniu poza administracyjnych z pominięciem działek niezabudowanych, których są współwłaścicielami, a którymi nie zarządza spółdzielnia mieszkaniowa; § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) poprzez odstąpienie od jego analizy w sytuacji, w której ma on ogromne znacznie dla istoty sprawy albowiem wpływa na określenie rzeczywistego zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. oddalił powyższą skargę. Sąd stwierdził, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiadają przepisom prawa. Zasadnie organ, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazał że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym stroną tego postępowania może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak szczegółowo opisał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, badaniu w sprawie podlegały okoliczności istotne z punktu widzenia interesu prawnego wnoszących o stwierdzenie nieważności decyzji. Przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, że zaskarżona decyzja organu I instancji dotyczy jej praw i obowiązków jest weryfikowane w sposób procesowy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119).

Przymiot strony w okolicznościach sprawy należy badać w kontekście nie tylko art. 28 K.p.a., ale w szczególności art. 28 ustawy Prawo budowlane. Choć ten pierwszy przywoływany przez organ daje szersze pojecie interesu prawnego niż, odnoszący się do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący w toku postępowania wskazywali na przymiot strony wywodzący się z prawa własności do lokalu oraz udziału we współwłasności nieruchomości zabudowanej na której usytuowany jest budynek, w którym znajduje się ów lokal a także udziału we wieczystym użytkowaniu nieruchomości gruntowej stanowiącej drogę W skardze podnieśli, że nie wiążą prawa do samego lokalu, z przymiotem strony w niniejszym postępowaniu.

Sąd w pełni podzielił pogląd zgodnie z którym przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie dokonano prawidłowej oceny, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi zaś od osób, którym taki interes nie przysługuje.

Sąd w pełni podzielił argumentację organu zawartą w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które zasadnie zapadło w trybie art. 61 a k.p.a.

W toku niniejszego postępowania wykazano w sposób oczywisty, wprost, zatem bez potrzeby wszczynania postępowania w sprawie i prowadzenia w tym przedmiocie postępowania dowodowego, że nie ma powiązania podmiotu żądającego wszczęcia postępowania z jego interesem prawnym takim, który wynika z ściśle określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 K.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stanowi zaś, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy.

Skarżący, mimo, że to na nich spoczywał ciężar wykazania, że mają legitymację materialno-prawną, nie wskazali żadnego przepisu prawa, który wskazywałby na to, że jego naruszenie powoduje ograniczenia w odniesieniu do ww. nieruchomości, z którymi wiążą się prawa skarżących. Organ, wyczerpująco omawiając te kwestie, nie znalazł ograniczenia, które są związane z konkretnym przepisem prawa w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W świetle przedstawionej przez organ oceny, Sąd stwierdził, że prawidłowe jest stwierdzenie, że położenie nieruchomości, z którymi wiążą się prawa skarżących, względem nieruchomości inwestycyjnej wprost wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości ich zagospodarowania bądź korzystania, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Pokreślić należy, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane. Obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy jest formą kwalifikowaną oddziaływania, o której można mówić dopiero wtedy, kiedy to oddziaływanie będzie na tyle znaczne i uciążliwe dla otoczenia, że będzie to wymagało wprowadzenia na podstawie odrębnych przepisów pewnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu. Przykładem takich ograniczeń wprowadzanych na podstawie przepisów odrębnych może być art. 135 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, pozwalający na tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania dla niektórych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu. Żadnych takich ani podobnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w otoczeniu planowanej stacji bazowej nie wyznaczono, ani też nie wskazano takich przepisów (odrębnych), które by wymagały wprowadzenia takich ograniczeń.

Co do zarzutów odnoszących się do kwestii emitowania przez anteny sektorowe promieniowania, podkreślić należy, że przedmiotowa inwestycja, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie jest zaliczana do takich przedsięwzięć. Rozporządzenie to określa, w zależności od równoważnej mocy promieniowanej izotropowo emitowanej przez pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, jakie instalacje mogą zawsze, a jakie mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko. Dokumentacja przedstawiona przez inwestora wykazuje bez wątpliwości, że w każdym z azymutów od anten, niezależnie od stopnia pochylenia wiązki promieniowania (tilt) nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W myśl art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcie to jest powszechnie używane w sprawach związanych z budową stacji bazowych telefonii komórkowej. Miejsce dostępne dla ludności w warunkach każdej sprawy może oznaczać inne miejsce, gdyż zależy to od otoczenia terenu, na którym lokalizuje się anteny nadawcze oraz od parametrów anten i mocy nadajników (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1304/09).

Ponadto, Sąd wskazał, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej pola elektromagnetyczne i promieniowanie, inwestor ma obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, poprzedzoną postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązek taki powstaje wyłącznie w sytuacji negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nie w przypadku jakiegokolwiek oddziaływania. W myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Generalnie decyzję taką inwestor powinien uzyskać na swój wniosek (art. 73 ust. 1) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1).

W sytuacji gdy inwestor uzna, dysponując sporządzoną przez specjalistę analizą, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których decyzja środowiskowa jest wymagana, może złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę bez takiej decyzji. Skoro zatem inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania następnie decyzji środowiskowej, a tylko w ramach tych postępowań bierze się pod uwagę powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowanie się oddziaływań (art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku), to i te argumenty przemawiające za nieuznaniem skarżącego za stronę postępowania, przedstawione w zaskarżonej decyzji, zasługują na pełną aprobatę Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. złożyli H. i Z. P. zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. Art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej: P.p.s.a) poprzez nieprawidłowe sporządzenie wyroku, który w istocie jest merytorycznym rozpatrzeniem sprawy administracyjnej w sytuacji, w której w postępowaniu poza administracyjnym istnieje zakaz dokonywania ustaleń merytorycznych zmierzających do określenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz innych kwestii. Ponadto WSA dokonał częściowego merytorycznego rozpatrzenia, co do samej istoty sprawy administracyjnej na tym etapie i to w zastępstwie organu w zupełnym oderwaniu od treści decyzji Wojewody objętej wnioskiem,

2. Art. 61 a § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 157 § 2 K.p.a. w nawiązaniu do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że miał on zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia jakichkolwiek czynności merytorycznych z jednoczesnym dokonaniem merytorycznej oceny sprawy i to nie tylko w odniesieniu do występowania lub nie interesu prawnego skarżących.

3. Art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. poprzez analizowanie w postępowaniu o charakterze poza administracyjnym, w którym istnieje zakaz dokonywania jakichkolwiek ustaleń merytorycznych z uwagi, iż postanowienie jest wydawane tylko i wyłącznie wtedy, kiedy występują przesłanki formalne nie wymagające dokonywania jakichkolwiek ustaleń, o których mowa powyżej.

Na rozprawie Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwko Elektroskażeniom "Prawo do Życia". Stowarzyszenie wniosło o uchylnie zaskarżonego wyroku oraz postanowień organów obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Dominującym jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego może być wydane wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie więc tej instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa wszczęcia postępowania powinna być więc ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Zaznaczenia wymaga, że w ramach spraw dotyczących stwierdzenia nieważności kontynuowany jest kierunek orzeczniczy ukształtowany na tle art. 157 § 3 K.p.a., według którego odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia.

Wskazuje się, że wadliwe jest procedowanie, w myśl którego na etapie wstępnego badania wniosku organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, bez możliwości zagwarantowania wnioskodawcy udziału w czynnościach procesowych. Organ nie ma uprawnienia na etapie wstępnym weryfikowania legitymacji procesowej wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. W orzecznictwie wskazuje się też, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania może nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od pomiotu niemającego legitymacji procesowej do jego złożenia (por. wyroki WSA i NSA: II OSK 978/13, II SA/Ke 352/11, III SA/Gd 464/11, VIII SA/Wa 1127/11, VIII SA/Wa 1127/11, II SA/Sz 1193/12, VII SA/Wa 1153/12, VII SA/Wa 1587/12, VII SA/Wa 1771/12, II SA/Sz 509/13, II GSK 321/11, II OSK 647/11, II GSK 5/12, II GSK 27/12, II OSK 1810/12, II OSK 974/12, II OSK 2271/12, II OSK 2773/12, II OSK 150/13, II OSK 1974/12, II OSK 591/13).

Przytoczone stanowisko sądów jest zbieżne z wypowiedziami prezentowanymi w tym zakresie w piśmiennictwie (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. K.p.a. art. 61a, Nb 3, Legalis; J. Chmielewski, "Monitor Prawniczy" 2014, nr 2, s. 82–87).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której uprawnione byłoby stwierdzenie oczywistego braku legitymacji wnioskodawcy.

Z wniosku i stanowiska wyrażanego przez skarżących w środkach zaskarżenia wynika, że swój interes prawny wywodzą z naruszenia prawa własności, które chronione jest przepisami art. 140 i 144 k.c. Mianowicie jako właściciele lokalu w budynku znajdującym się w obszarze oddziaływania zamontowanych urządzeń twierdzą, że kwestionowana decyzja jest wadliwa bowiem w sprawie wymagane było pozwolenie na budowę, a nie dokonanie zgłoszenia przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazywali ponadto na okoliczności, że na wymienionej wieży ciśnień są kolejne urządzenia telekomunikacyjne zakładane przez innego operatora sieci. Oparcie złożonego wniosku na przytoczonych okolicznościach powinno skutkować wszczęciem postępowania przez organ celem zweryfikowania jego twierdzeń w kontekście przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 28 K.p.a., jak też art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przy badaniu legitymacji procesowej wnioskodawcy lub innych osób nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny danej osoby, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje. Oddzielnym zagadnieniem jest natomiast kwestia wyjaśnienia zasadności zarzutów zgłaszanych przez stronę co do spornej inwestycji, co musi być dokonane w ramach postępowania administracyjnego oraz rozstrzygania sprawy co do istoty.

Okoliczność ewentualnego naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zweryfikowana przy zapewnieniu każdej stronie udziału w postępowaniu. Nie jest zatem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie. Ocena w omawianym zakresie może być dokonana tylko w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy przez właściwe organy administracji (por. wyroki NSAiWSA: II OSK 1090/05, II OSK 1321/06, II OSK 644/10, II OSK 1764/10, II SA/Gl 983/09, II SA/Gl 250/11).

W tym miejscu warto również odwołać się do poglądu wyrażonego w doktrynie, że: "interes prawny to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przed wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postanowienia administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego" (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Warszawa 2012, s. 297).

Ze względów wyżej przedstawionych obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie w dalszym toku rozpoznanie sprawy, przy uznaniu przysługującego skarżącemu statusu strony tego postępowania.

Rację mają też skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji publicznej, wadliwie powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Przypomnieć należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., zatem powołane rozporządzenie, wydane ponad dwa lata później nie mogło mieć zastosowania w sprawie.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.