Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 669/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2, art. 16, art. 157 par. 1, art. 61 par. 3, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 85 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt [....].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 marca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wszczęciu na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2005 r., nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompostowni odpadów organicznych Zakładu A wraz z placami technologicznymi na terenie działki 7/60 w Ł. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 września 2005 r., nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 1999 r., Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 19 grudnia 2003 r. nr [...] Wójt Gminy, po rozpoznaniu wniosku Zakładu A (aktualnie Spółki A) dokonał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompostowni odpadów organicznych (obiekt nr 16) Zakładu A (sortownia odpadów, kompostownia, biofiltr, wentylatornia) wraz z placami technologicznymi na terenie działki 7/60 w Ł. Punkt IX decyzji ustalał okres ważności decyzji na 2 lata od dnia, w którym stanie się ona ostateczna.

W dniu 8 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji i decyzją z dnia 27 września 2005 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji z 19 grudnia 2003 r. w części obejmującej punkt IX decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a żaden z jej przepisów nie wprowadza jako elementu treści decyzji terminu ważności tej decyzji. Decyzja organu I instancji w zakresie, w jakim określała ten termin pozbawiona była podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w części.

W dniu 3 lutego 2010r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora Okręgowego, w którym zażądał on stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 września 2005 r. nr [...]. Decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na zastosowaniu niewłaściwej ustawy, a w konsekwencji - wyeliminowaniu z obrotu decyzji zgodnej z prawem. Prokurator wskazał, że Wójt prawidłowo zastosował przepisy prawa i wydał zgodną z prawem decyzję. Wniosek w niniejszej sprawie wpłynął bowiem pod rządami starej ustawy i winien zostać rozpoznany na podstawie jej przepisów, przewidujących określenie terminu ważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Uchybieniem organu było jedynie wskazanie w podstawie prawnej decyzji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy wydana ona została na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Spółka A domagała się odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wskazując, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 17 czerwca 2003 r., czyli pod rządem ustawy z 1994 r., jednakże nie dołączono do niego raportu o oddziaływanie na środowisko. Raport ten złożony został dopiero w dniu 18 lipca 2003 r., co oznacza wszczęcie postępowania w tym właśnie dniu, a więc w czasie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. Nadto stwierdziła ona, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, co także wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Spółka A stwierdziła, iż na podstawie decyzji z 19 grudnia 2003 r. oraz decyzji stwierdzającej nieważność punktu IX tej decyzji, wystąpiła o pozwolenie na budowę, które uzyskała w maju 2009 r., a spółka działała w dobrej wierze, w oparciu o ostateczny stan prawny stworzony decyzją z 27 września 2005 r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z uwagi na zmianę stanu prawnego, która miała miejsce w okresie kiedy organ I instancji zajmował się sprawą, zasadność sprzeciwu uzależniona jest od ustalenia, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na wniosek strony, tj. Zakładu A, oraz - co się z tym wiąże - jakie przepisy powinny mieć zastosowanie do wydania decyzji.

Organ ustalił, że wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji złożony został w dniu 17 czerwca 2003 r., co potwierdza prezentata Urzędu Gminy. Obowiązujące w tym dniu przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, zm. Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz. 721.), zwanej dalej jako p.o.ś., stanowiły, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 46 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 1 p.o.ś.). Art. 50 ust. 1 p.o.ś. stanowił, że jeżeli wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wnioskodawca dołącza go [...] do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 p.o.ś. Inwestor występując o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, dla której wymagane jest sporządzenie raportu o jej oddziaływaniu na środowisko, powinien zatem dołączyć go do wniosku o wydanie decyzji. Warunek ten wprowadził ustawodawca jako wymóg formalny wniosku. Organ ustalił, iż wniosek złożony przez Zakład A, przekształcony następnie w Spółkę A, dotyczył realizacji inwestycji polegającej na budowie kompostowni odpadów organicznych wraz z placami technologicznymi. Tego rodzaju przedsięwzięcie wymagało sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko, co wynikało z § 2 ust. 1 pkt 9 lit. f) rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 179, poz. 1490). Przepis ten wymagał sporządzenia raportów dla składowiska odpadów obojętnych lub składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne przyjmujące nie mniej niż 20 ton odpadów na dobę. Wniosek złożony przez inwestora w dniu 17 czerwca 2003 r. raportu tego nie zawierał. Został on dołączony do wniosku w dniu 18 lipca 2003 r., co potwierdza prezentana Urzędu Gminy, jak również sama decyzja, która w rubrum wskazuje na uzupełnienie wniosku o niezbędny raport. W tym stanie rzeczy nie budzi żadnych wątpliwości ustalenie, że sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 17 czerwca 2003 r., jednakże uzupełniono go o wymagane ustawą elementy w dniu 18 lipca 2003 r.

Organ wskazał, iż w okresie między tymi datami nastąpiła zmiana stanu prawnego polegająca na uchyleniu ustawy o planowaniu przestrzennym z 1994 r. i zastąpieniu jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zmiana prawa polegała na zastąpieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co znalazło swój wyraz m.in. w nowelizacji art. 46 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. Jednocześnie utrzymany został wymóg, aby do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, gdzie sporządzenie raportu o oddziaływanie na środowisko jest obowiązkowe, dołączyć taki raport.

Organ wskazał, iż w sytuacji kiedy ustawodawca wprowadził aktem ustawowym obligatoryjne elementy dla wniosku o wydanie decyzji, wszczęcie postępowania nie następuje dopóki wniosek nie zawiera każdego z nich. Bez nich nie można uznać, że wniosek zawiera żądanie, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a., na które w przypadku wniosków kwalifikowanych składają się elementy obligatoryjnie przewidziane przez przepisy zawarte w aktach okołokodeksowych. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez dołączenia do niego raportu nie wszczyna postępowania w sprawie, nastąpi to dopiero wówczas, gdy wniosek będzie kompletny. Na poparcie wskazanego stanowiska organ wskazał na poglądy wyrażane w nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie.

Organ wskazał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy nie narusza w sposób rażący art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 19 grudnia 2003 r. nie powinna określać terminu ważności. Skoro bowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte zostało pod rządami ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to nie przewidywała terminu ważności decyzji, to wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie narusza prawa w sposób rażący.

Prokurator Okręgowy we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., po otrzymaniu w dniu 18 czerwca 2003 r. niekompletnego wniosku, Wójt Gminy powinien był przeprowadzić "procedurę brakowania". Jednak do dnia 18 lipca 2003 r., kiedy to inwestor skompletował wniosek, nie wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni i po stwierdzeniu bezskuteczności wezwania nie powiadomiono o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a tylko te działania mogłyby uzasadniać stwierdzenie, że wniosek został złożony pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prokurator wskazał, że skoro w sprawie nie zastosowano art. 64 § 2 k.p.a., to zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie wszczęte zostało wnioskiem z dnia 18 czerwca 2003 r. Prokurator zarzucił powierzchowność rozpatrzenia sprawy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 27 września 2005 r., bowiem organ stosując przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zauważył błędnego typu decyzji i błędnego powołania przez organ art. 86 tej ustawy.

Decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 26 marca 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, iż w postępowaniu nieważnościowym, organ nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Dlatego stwierdzenie nieważności takiej decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej w przepisie art. 156 k.p.a.

Organ ustalił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w badanej decyzji orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy nr [...] z 19 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompostowni odpadów organicznych (obiekt nr 16) Zakładu A (sortownia odpadów, kompostownia, biofiltr, wentylatornia) wraz z placami technologicznymi na terenie działki 7/60 w Ł., w części obejmującej jej punkt IX oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.

Rozstrzygniecie to zostało oparte na założeniu, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie przewidują, aby w decyzji o warunkach zabudowy ustalony był termin jej ważności. Przepis art. 85 ust. 1 tej ustawy stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia złożony został w dniu 17 czerwca 2003 r., co potwierdza prezentata Urzędu Gminy.

Obowiązujące w tym dniu przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska stanowiły, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 46 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 1 p.o.ś.). Przepis art. 50 ust. 1 p.o.ś., stanowił, że jeżeli wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wnioskodawca dołącza go do wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 p.o.ś. Bezspornym jest, że przedsięwzięcie, którego dotyczył wniosek Zakładu A, wymagało sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko. Raport ten został dołączony do wniosku dopiero w dniu 18 lipca 2003 r.

Organ wskazał, iż w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził aktem ustawowym obligatoryjne elementy dla wniosku o wydanie decyzji, wszczęcie postępowania nie następuje, dopóki wniosek nie zawiera każdego z nich. Samo złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy bez dołączenia do niego obligatoryjnego raportu, nie wszczęło postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, tj. w dniu 18 lipca 2003 r., a więc w dacie obowiązywania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie można by kwestionować prawidłowość interpretacji art. 61 § 3 k.p.a., niemniej możliwa jest różna interpretacja art. 61 § 3 k.p.a. w zakresie wymogów formalnych jakie musi spełniać "żądanie" strony, aby wywarło skutki prawne polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. organ stwierdził, że na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Naruszenie rażące to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Zgodnie z drugim stanowiskiem przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki, zatem "rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W literaturze i orzecznictwie reprezentowane jest też stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego, o rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić, gdy zachodzą takie przesłanki jak oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Organ stwierdził, iż kwestionowana decyzja nie narusza, w szczególności nie narusza w sposób rażący, przepisu art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy) z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 19 grudnia 2003 r. nie powinna określać terminu ważności.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prokurator Okręgowy zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a., polegającym na zastosowaniu niewłaściwej ustawy, a w konsekwencji na zatwierdzeniu wyeliminowania z obrotu decyzji zgodnej z prawem. Prokurator podtrzymał argument, że uzupełnienie formalnie niepoprawnego wniosku prowadzi do kontynuacji postępowania liczonego od daty zgłoszenia żądania pierwotnego. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., po otrzymaniu 18 czerwca 2003 r. niekompletnego wniosku inwestora, Wójt Gminy powinien wezwać go do uzupełnienia wniosku. Do 18 lipca 2003 r., kiedy to inwestor skompletował wniosek, nie wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku w terminie siedmiu dni, ani też po stwierdzeniu bezskuteczności wezwania, nie powiadomiono o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, a tylko te działania mogłyby pozwolić na stwierdzenie, że wniosek został złożony pod rządami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, iż Wójt Gminy w wydanej decyzji stwierdził, że wniosek został złożony 16 czerwca 2003 r. i uzupełniony 18 lipca 2003 r. Zarzucił on nadto, iż w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z 27 września 2005 r. nie zauważono także innych konsekwencji zastosowania przez Wójta Gminy art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. błędnego typu decyzji i błędnego przywołania art. 86 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym.

W niniejszej sprawie badaniu przez organ podlegała ważność decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje daleko idące skutki polegające na wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na przesłankę rażącego naruszenia prawa może nastąpić jedynie w sytuacji zaistnienia w decyzji naruszenia prawa, które ocenić należy jako naruszenie rażące. Za naruszenie takie uznaje się naruszenie polegające na oczywistej sprzeczności z obowiązującym przepisem prawa oraz naruszenie wywołujące skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ocena, czy zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący, mimo użycia wyrażenia, które nie jest wyrażeniem "ostrym" i dopuszcza możliwość interpretacji musi, w ocenie Sądu, być oceną dla danej sprawy jednoznaczną. Przemawia za tym zasada trwałości decyzji administracyjnej oraz charakter postępowania o stwierdzenie nieważności. Organ winien stwierdzać nieważność decyzji jedynie wówczas, gdy wystąpienie rażącego naruszenia prawa jest niewątpliwe. W sytuacji zaistnienia wątpliwości w tym zakresie, organ winien dać pierwszeństwo zasadzie trwałości decyzji administracyjnej. Kompetencję do stwierdzenia nieważności decyzji, ustawodawca przekazał, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., organowi wyższej instancji. Ma to zapewnić obiektywizm jak i wnikliwość w rozstrzygnięciu sprawy, wywołującym daleko idące skutki dla bytu decyzji i interesów strony, których ta decyzja dotyczy. Natomiast wydanie decyzji bez podstaw prawnej zachodzi w przypadku braku przepisu prawnego, który umocowuje organ do działania w formie decyzji, albo przepis taki wyznacza ściśle ramy załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, a decyzję podjęto poza sferą regulacji prawnej.

W ocenie Sądu, stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] nieważności pkt IX decyzji Wójta Gminy, z uwagi na brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nastąpiło wadliwie.

Wniosek inwestora wpłynął do organu w dniu 16 czerwca 2003 r. Fakt późniejszego, przedłożenia przez inwestora raportu o ocenie oddziaływania na środowisko, w dniu 18 lipca 2003 r., nie miał wpływu na ocenę daty wszczęcia postępowania. Przepisy prawa nie dają bowiem podstaw do dokonania takiej oceny. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Z uregulowania kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, by w przypadku, gdy wniosek ma braki, jego skuteczne złożenie następowało dopiero w dacie ich uzupełnienia. Przeciwnie, przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, iż jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie pisma bez rozpoznania. Jedynie w przypadku usunięcia braków pisma po terminie przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. zasadne jest uznanie, iż podlegający pozostawieniu bez rozpoznania wniosek złożono ponownie w dniu uzupełnienia braku. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż organ nie wzywał wnioskodawcy do złożenia raportu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a jego złożenie nastąpiło z inicjatywy samego wnioskodawcy. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidywały normy, iż w sytuacji złożenia wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wniosek uznaje się za złożony dopiero w dacie złożenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Normy takiej nie przewidywały także ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. z 1999 r., Dz.U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ani ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.).

Datą wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu był zatem dzień złożenia wniosku t.j. 16 czerwca 2003 r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, t.j. przed dniem 11 lipca 2003 r. znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 39 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 tej ustawy, organ winien był wydać w sprawie decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 42 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa okres ważności decyzji.

Decyzja Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] winna zostać wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, winna to być decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, uwzględniać ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i określać termin ważności decyzji. Wydana w sprawie decyzja spełnia te wymogi, w szczególności określenie w decyzji terminu jej ważności znajduje podstawę prawną w treści art. 42 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym

Zaistniały w niniejszej sprawie problem związany jest z powołaniem przez organ w podstawie prawnej decyzji przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie znajdowała zastosowania w niniejszej sprawie. Taka wadliwość decyzji w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie odpowiadało przepisom prawa nie uzasadniała stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest w szczególności podstaw do uznania, by naruszenie prawa polegające na wskazaniu jako podstawy decyzji przepisów nowej ustawy stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy ustawy starej, a rozstrzygnięcie z punktu widzenia przepisów tej ustawy było prawidłowe. Takie naruszenie prawa nie powoduje żadnych istotnych negatywnych skutków, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W istocie bowiem orzeczenie, mimo powołania wadliwego przepisu odpowiada prawu. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią obowiązującego przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Norma art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które naruszają obowiązujące regulacje, a nie przepis powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, ma ona bowiem na celu usunięcie z obrotu prawnego takich decyzji, które nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji i stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., nie uzasadnia jednak stwierdzenia jej nieważności.

Podniesiony przez Prokuratora zarzut był zatem uzasadniony.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2005 r. Nr [...] stwierdzająca nieważność punktu IX decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] została zatem wydana mimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności punktu IX decyzji.

Wskazać nadto należy na brak konsekwencji organu, który w decyzji tej orzekł o braku postaw do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy w pozostałym zakresie. Z okoliczności sprawy wynikało, iż realizowana przez wnioskodawcę inwestycja stanowiła inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 46 poz. 543 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało w sprawie przepisy nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzekło braku podstawy prawnej do określenia w decyzji terminu jej obowiązywania, a w świetle przepisów nowej ustawy w sprawie brak było w ogóle podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W sytuacji gdy inwestycja była inwestycją celu publicznego zastosowanie znajdował bowiem tryb przewidziany w przepisach art. 50 – 58 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a nie tryb przewidziany dla decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto wskazać należy, iż w sytuacji zastosowania przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sprawie w ogóle brak byłoby podstaw do wydania decyzji. W dacie orzekania przez organ na terenie planowanej inwestycji obowiązywał bowiem uchwalony uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 11 maja 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 15 poz. 84) plan zagospodarowania przestrzennego, przewidujący przeznaczenie terenu na urządzenia i usuwania przeróbki nieczystości. Plan ten utracił moc dopiero w dniu 31 grudnia 2003 r. zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle uregulowań cytowanej ustawy, wobec obowiązywania w dniu 19 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie powinien w ogóle wydawać decyzji dotyczącej planowanej inwestycji. Z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 50 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się wyłącznie w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidywał dla terenów, na których obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r. wyłącznie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zatem wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie miałoby w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy prawnej.

Gdyby zatem, jak stwierdziło, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, z uwagi na datę złożenia wniosku, wydanie decyzji winno nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy prawnej, postępowanie winno ulec przez organ umorzeniu z uwagi na brak podstawy do wydania decyzji. W takiej sytuacji, wydana przez Wójta Gminy decyzja z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] w całości rażąco naruszałaby prawo, z uwagi na brak w świetle przepisów ustawy podstaw do jej wydania. Uzasadniałoby to stwierdzenie jej nieważności w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2005 r. Nr [...] stwierdzająca brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji poza punktem IX, przewidującym termin jej obowiązywania, rażąco naruszałaby prawo. Obrona prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 27 września 2005 r. Nr 2310/05 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...], podjęta w zaskarżonej decyzji, poprzez odwołanie się do konieczności zastosowania przez organ przepisów nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zatem trafna. Prowadzi bowiem do wniosku, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2005 r. Nr [....] byłaby rażąco sprzeczna w prawem w zakresie odmawiającym stwierdzenia nieważności, pozostałej poza punktem IX, części tej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 27 września 2005 r. Nr 2310/05 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...], zaniechało wnikliwego rozpatrzenia sprawy i decyzja stwierdzająca nieważność została wydana mimo braku podstaw do uznania, iż punkt IX decyzji nie posiadał podstawy prawnej. Dokonana przez ten organ ocena rażąco narusza prawo. Badanie ważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej o stwierdzeniu nieważności decyzji ma specyficzny charakter. Ocenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega bowiem m. In. prawidłowość zastosowania przez organ w wydanej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wymaga to rozważenia, kiedy dochodzi do rażącego naruszenia prawa przy zastosowaniu przez organ wydający decyzję o stwierdzeniu nieważność normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, charakter tej instytucji przemawia za uznaniem, iż naruszenie prawa o charakterze rażącym zachodzi w przypadku, gdy brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, decyzja ta nie naruszała bowiem prawa w sposób rażący (a odmienna ocena narusza prawo w sposób rażący) bądź decyzja wbrew stanowisku organu posiadała podstawę prawną.

W szczególności, gdy powodem do stwierdzenia nieważności decyzji była przesłanka braku podstawy prawnej decyzji, wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji w sytuacji gdy decyzja posiadała podstawę prawną, stanowi zaprzeczenie normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Narusza to prawo w sposób rażący, wywołuje bowiem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, polegające na niezasadnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji nie dotkniętej wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie istniała zatem przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 27 września 2005 r. Nr [...] .

Fakt uzyskania przez stronę decyzji o pozwoleniu na budowę jak i wybudowania obiektu nie uzasadnia uznania, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2005 r. Nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i stwierdzenie jej nieważności jest wyłączone normą art. 156 § 2 k.p.a. Okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę nie świadczy o wywołaniu przez decyzję o stwierdzeniu nieważności nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki, które mogą zostać usunięte w trybie postępowania administracyjnego nie mają charakteru skutków nieodwracalnych, w szczególności charakteru takiego nie mają skutki prawne decyzji polegające na wydaniu pozwolenia na budowę.

W zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności powyższej decyzji organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 marca 2010 r. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni dokonaną w wyroku ocenę prawną i wskazania odnośnie dalszego toku postępowania.