Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 969/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.
article: art. 400 j ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
article: art. 68 (2) § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1666
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie powołania Prezesa i Zastępcy Prezesa Zarządu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz akty Wojewody z dnia "[...]" o numerze "[...]"o powołaniu J. B. na Prezesa Zarządu oraz G. N. na zastępcę Prezesa Zarządu; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Województwa kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 18 października 2017 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 1888), dalej jako: "ustawa zmieniająca"), po uzgodnieniu z Ministrem Środowiska, wystąpił do Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego o powołanie Pana J. B. na Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie oraz Pana G. N. na Zastępcę Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie z dniem 30 października 2017 r.

W dniu 25 października 2017 r. Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego podjął uchwałę nr 63/1001/17/V, którą powołał wnioskowane osoby na wskazane stanowiska z dniem 15 stycznia 2018 r. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 400j ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.), dalej jako: "p.o.ś." i art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2017r., nr PN.4131.311.2017 Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 486 ze zm., dalej jako: u.s.w.), stwierdził nieważność powyższej uchwały. Organ nadzoru ocenił, że uchwała narusza art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, iż wskazane we wniosku Wojewody osoby, winny być powołane na stanowiska członków zarządu w ciągu 7 dni od daty wpływu tego wniosku. Dyspozycji tej nie wypełnia podjęcie w ciągu 7 dni uchwały w sprawie powołania, która wskazuje datę powołania późniejszą niż 7 dni od daty wpływu wniosku Wojewody. Podniósł, że w myśl art. 400j ust. 3 p.o.ś, powołanie członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Z powyższego wynika, iż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku Wojewody, osoby wskazane we wniosku winny być powołane, a zatem i zatrudnione na stanowiskach członków zarządu funduszu. W razie braku takiego powołania w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, zarząd województwa traci uprawnienie do powołania członków zarządu funduszu, a uprawnienie to przechodzi na wojewodę.

Pismem z dnia 31 października 2017 r., znak: BW-I.002.113.2017 Wojewoda Warmińsko Mazurski powołał z dniem 6 listopada 2017 r. J. B. na Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie oraz odrębnym pismem datowanym tego samego dnia i oznaczonym taką samą sygnaturą powołał z dniem 6 listopada 2017 r. Pana G. N. na Zastępcę Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie.

W dniu 8 listopada 2017 r. Województwo Warmińsko-Mazurskie wniosło skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w związku z naruszeniem:

a) art. 82 ust. 1 u.s.w., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu o nieważności uchwały, pomimo braku jej sprzeczności z prawem;

b) art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten obliguje zarząd województwa, do którego wojewoda skierował wniosek w sprawie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, do podjęcia uchwały w tej sprawie, w której termin objęcia mandatu powoływanych członków przypada na dzień nie późniejszy niż przypadający

w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody;

c) art. 682 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U.

z 2016 r. poz. 1666, ze zm.), dalej jako: "k.p.", w zw. z art. 400j ust. 3 p.o.ś., przez jego niezastosowanie w sprawie, pomimo, iż w stanie faktycznym sprawy przepis ten powinien być zastosowany;

d) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako: "k.p.a.", w zw. z art. 82 ust. 6 u.s.w., przez jego niezastosowanie w sprawie zakończonej kwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, pomimo, iż w stanie faktycznym sprawy przepis ten powinien być zastosowany;

e) art. 8 § 1 k.p.a.w zw. z art. 82 ust. 6 u.s.w., poprzez zakwestionowanie

w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym wykładni przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, dokonanej uprzednio przez organ nadzoru w piśmie z dnia 18 października 2017 r.

W uzasadnieniu pełnomocnik strony skarżącej argumentował, że zgodnie z art. 400j ust. 3 p.o.ś. powołanie przez zarządy województw prezesów zarządów wojewódzkich funduszy i zastępców prezesów zarządów wojewódzkich funduszy stanowi nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Z kolei jak stanowi art. 682 § 1 k.p. stosunek pracy na podstawie powołania nawiązuje się

w terminie określonym w powołaniu, a jeżeli termin ten nie został określony - w dniu doręczenia powołania, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przepisy p.o.ś. ani ustawy zmieniające tą ustawę w zakresie uregulowań dotyczących wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (tj. ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska i ustawa z dnia 15 września 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska) nie wyłączają uregulowania zawartego w art. 682 § 1 k.p. Powyższe prowadzi do wniosku, iż użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej sformułowanie: "nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej" należy rozumieć jako niepodjęcie przez zarząd danego województwa uchwały w przedmiocie powołania na stanowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wskazanych we wniosku skierowanym do zarządu województwa w tej sprawie przez właściwego wojewodę. Należy więc uznać, iż Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego był wprawdzie zobligowany do podjęcia, nie później niż do dnia 25 października 2017 r., uchwały w sprawie powołania wskazanych przez Wojewodę w piśmie z dnia 18 października 2017 r. osób na wskazane stanowiska, niemniej jednak był uprawniony do określenia terminu nawiązania stosunku pracy na tych stanowiskach na dzień późniejszy niż przypadający w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody w tej sprawie. Zauważono, że pierwotnie Wojewoda również stanął na takim stanowisku, bowiem w piśmie z dnia 18 października 2017 r. zaproponował jako datę nawiązania stosunku pracy osób wskazanych we wniosku dzień 30 października 2017 r., a zatem datę przypadającą po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego wniosku. Zdaniem strony skarżącej, wykładnia przepisów art. 400j ust. 2 p.o.ś. i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, prowadząca do wniosku, iż powołując i odwołując prezesów zarządów wojewódzkich funduszy i zastępców prezesów zarządów wojewódzkich funduszy zarząd województwa nie jest uprawniony do określenia nawet (na podstawie art. 682 § 1 k.p.) terminu objęcia mandatu na wskazanych stanowiskach, prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego, wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Dalej strona skarżąca wywiodła, że na podstawie art. 82 ust. 6 u.s.w. w postępowaniu nadzorczym zastosowanie powinny mieć przepisy k.p.a. Wobec tego zastosowanie powinien znaleźć art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Pełnomocnik strony skarżącej skonstatował, że przedmiotem postępowania nadzorczego było w istocie odebranie Województwu Warmińsko-Mazurskiemu prawa do podjęcia uchwały w zakwestionowanym przez organ nadzoru brzmieniu. Skoro zaś ten sam organ w różnych pismach skierowanych do tego samego podmiotu zewnętrznego, w istocie w tej samej sprawie,

w bezpośrednim związku czasowym dokonuje całkowicie odmiennej wykładni tego samego przepisu, to oznacza, że w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, te zaś w myśl art. 7a § 1 k.p.a. powinny być rozstrzygane na korzyść strony, czyli w rozpatrywanej sprawie na korzyść Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Natomiast

w postępowaniu zakończonym rozstrzygnięciem nadzorczym organ nadzoru unormowania tego nie zastosował, pomimo, iż odstąpienia od tej reguły nie wymagał ważny interes publiczny, w tym w szczególności nie wymagały tego istotne interesy państwa (jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego), ani też sprawa nie była sprawą osobową funkcjonariuszy (w rozumieniu art. 7a § 2 pkt 2 k.p.a.) lub żołnierzy zawodowych, ani też zastosowaniu tej normy nie sprzeciwiały się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. W ocenie strony skarżącej postępowanie Wojewody naruszyło także art. 8 § 1 k.p.a., czyli zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując, pełnomocnik Województwa wskazał, że konsekwencją omówionych naruszeń było również

naruszenie art. 82 ust. 1 u.s.w., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu o nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zarzuty podniesione w skardze uznał za nietrafne. Podkreślił, że wskazanie w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, iż po bezskutecznym upływie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, uprawnienie do powołania członków zarządu przechodzi na wojewodę, przesądza o tym, że intencją ustawodawcy było, aby zarząd województwa powołał członków zarządu wojewódzkiego funduszu w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wniosku wojewody, przy czym nie chodzi tylko o podjęcie uchwały w sprawie powołania, ale faktyczne objęcie mandatów członków zarządu wojewódzkiego funduszu. W przeciwnym razie zarząd województwa mógłby wskazać w uchwale w sprawie powołania datę objęcia stanowisk przez nowych członków zarządu funduszu przypadającą za rok, dwa lub dłużej. Dodatkowo uchwałę taką mógłby we własnym zakresie uchylić przed objęciem stanowisk przez tak powołanych członków zarządu. Organ nadzoru wskazał, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a więc

w terminie przewidzianym w art. 82 ust. 1 u.s.w. Rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, a także pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 82 u.s.w. jest nieuzasadniony. Wojewoda nie zgodził się z zarzutami naruszenia art. 7a § 1 i art.8 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że stosownie do art. 82 ust.6 u.s.w., w postepowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jest to uzasadnione tym, iż postępowanie nadzorcze jest postępowaniem specyficznym, regulowanym w zasadniczej części

w ustawach samorządowych. Nadto zauważył, iż Zarząd Województwa jest organem administracji publicznej, zatem przepis art. 8 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej prowadzą postepowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wydaje się nie mieć zastosowania w sprawie. Z tych samych względów należy uznać za nietrafny zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Zważył, że zakreślenie terminu powołania członków zarządu funduszu, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie narusza samodzielności Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zgodnie z art. 396 pkt 3 p.o.ś., Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej są instytucjami ochrony środowiska, działającymi - zgodnie z art. 400 ust.1 i 2 w formie, odpowiednio państwowej osoby prawnej i samorządowych osób prawnych w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 400 ust. 3 p.o.ś., wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.s.w., czyli nie są wojewódzkimi jednostkami organizacyjnymi tworzonymi przez samorząd w celu wykonywania zadań województwa. Wojewódzkie fundusze są tworzone w drodze ustawy, a nie przez samorządy województw, które także nie wyposażają funduszy w majątek. Podstawowym celem działalności wojewódzkich funduszy jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w ustawie Prawo ochrony środowiska. Źródłem przychodów wojewódzkich funduszy nie są środki przekazywane z budżetu samorządu województw, lecz przysługujące im z mocy ustaw środki publiczne. Fundusze wojewódzkie dysponują zatem środkami publicznymi na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, odrębnymi od środków publicznych będących w dyspozycji samorządu województwa. Z uwagi na powyższe, regulacja zawarta w art. 2 ust. 2, nie narusza samodzielności województw.

W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2018 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i argumentację zawartą w skardze, wnosząc dodatkowo, na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

o uchylenie obu wydanych przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego wskazanych aktów

o powołaniu z dnia 31 października 2017 r., znak: BW-I.002.113.2017, jako wydanych

w granicach sprawy. Dodatkowo podniosła, że gdyby należało przyjąć stanowisko, iż wniosek wojewody jest wiążący dla właściwego zarządu województwa nie tylko co do wskazanych kandydatur na stanowiska członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, ale również w zakresie terminu nawiązania z tymi osobami stosunku pracy na podstawie powołania, to niewątpliwie również ta data powinna podlegać uzgodnieniu z Ministrem Środowiska. Natomiast Wojewoda wystąpił

o uzgodnienie wyłącznie kandydatur, nie uzgadniając daty powołania. Również treść wydanego w sprawie przez Ministra Środowiska uzgodnienia nie określa daty powołania wskazanych przez Wojewodę kandydatów. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego był uprawniony do określenia w podjętej uchwale

z dnia 25 października 2017 r., jako datę powołania dzień 15 stycznia 2018 r. Strona skarżąca wskazała, że wydane przez Wojewodę akty powołania z dnia 31 października 2017 r. stanowią konsekwencję wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zauważono, że

z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, iż właściwy wojewoda posiada kompetencję do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej wyłącznie w przypadku ich niepowołania przez zarząd województwa w terminie

7 dni od dnia doręczenia stosownego wniosku wojewody. Zatem pozostawanie w obrocie prawnym uchwały właściwego zarządu województwa w przedmiocie powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej powoduje, iż wojewoda nie posiada podstaw prawnych do wydania aktu w sprawie powołania członków tego organu. Skutkiem uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie byłoby ponowne wejście do obrotu prawnego uchwały Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 25 października 2017 r. w sprawie powołania, a to zdarzenie powodowałoby, iż odpadłaby podstawa prawna do wydania przez Wojewodę aktów o powołaniu. W związku z tym,

w sytuacji uwzględnienia skargi, dla końcowego załatwienia sprawy, na zasadzie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w celu usunięcia naruszenia prawa, niezbędnym jest uchylenie również wskazanych aktów Wojewody

o powołaniu z dniem 6 listopada 2017 r. Pana J. B. na Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie oraz Pana G. N. na Zastępcę Prezesa Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 134 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego

z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem zaskarżenia objęte zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, który korzystając z uprawnień jakie daje mu art. 82 ust. 1 u.s.w., dokonał we własnym zakresie oceny legalności przedmiotowej uchwały, uznając ją za sprzeczną z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy zmieniającej i wyeliminował ją

z obrotu prawnego. W związku z tym kontroli Sądu podlega zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc dokonana przez Wojewodę ocena zakwestionowanego przepisu, którego prawidłowe rozumienie wpływa na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy czym ocena ta wymaga analizy prawidłowości realizacji przyznanych województwu kompetencji prawotwórczych. Sąd miał więc na uwadze zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W myśl tej zasady w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że żaden z organów administracji publicznej nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa. Na uwadze należy mieć też, że każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby realizowała cel jakiemu ma służyć oraz nie naruszała innych przepisów aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

W rozpoznawanej sprawie podstawa prawna do wydania zakwestionowanej uchwały została określona w art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zmieniającej. Stosownie do tych unormowań zarząd województwa uprawniony został do powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, zgodnie z wnioskiem wojewody, uzgodnionym z ministrem właściwym do spraw środowiska, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody. Zgodnie z literalnym brzmieniem ust. 2 tego artykułu – jeżeli zarząd województwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wniosku wojewody,

o którym mowa w ust. 1, nie powoła członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej zgodnie z tym wnioskiem, powołania członków zarządu wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej dokonuje wojewoda. Przepis ten determinuje dla zarządu województwa termin wydania aktu powołania zgodnego z wnioskiem wojewody. Przy czym z unormowań tych wynika, że Wojewoda został uprawniony jedynie do wskazania kandydatów na wnioskowane stanowiska nie zaś określania daty nawiązania stosunku prawnego. Unormowania te nie konkretyzują w ogóle z jaką datą akt powołania ma skutki prawne wywołać.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że przedmiotowy akt powołania wywołuje dwojakie skutki prawne, zarówno w sferze prawa administracyjnego, ale także w sferze prawa pracy. Nie kwestionuje tego organ nadzoru, który

w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego powołuje się na art. 400j ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Dla odkodowania normy prawnej zawartej w ww. przepisach należy zatem sięgnąć do wykładni systemowej i ustalić znaczenie art. 2 ust. 1

i 2 powołanej ustawy zmieniającej, tak aby nie było sprzeczności z innymi normami pozostającymi w systemie prawa, w tej sprawie z art. 682 § 1 k.p. W związku z tym należy uznać, że prawo określenia terminu nawiązania stosunku pracy na podstawie powołania należy do podmiotu dokonującego powołania. Skoro zaś w świetle treści art. 400j ust. 3 p.o.ś. powołanie na wnioskowane stanowiska stanowi nawiązanie stosunku pracy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, to do przedmiotowego powołania ma zastosowanie art. 682 § 1 k.p., który uprawnia do określenia w akcie powołania terminu nawiązania stosunku pracy późniejszego niż dzień doręczenia powołania, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W ocenie Sądu, wskazany przez ustawodawcę 7 dniowy termin biegnie dla wydania aktu powołania nie zaś nawiązania od razu stosunku pracy, który z różnych przyczyn może nie być możliwy do wykonania w tak krótkim czasie.

Z tych powodów zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 682 § 1 k.p. Odmówienie zarządowi województwa prawa do określenia terminu nawiązania stosunku pracy zgodnie z tymi unormowaniami narusza konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji uznania bezpodstawności przypisania kwestionowanej uchwale naruszenia prawa, nie było podstaw do zastosowania przez organ nadzoru art. 82 ust. 1 u.s.w. i stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Samo wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie było wystraczające do końcowego załatwienia sprawy. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zatem zakresem rozpoznania sądu są objęte wszystkie rozstrzygnięcia (akty) wydane w ramach danej sprawy. W uchwale podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 27 czerwca 2000r., sygn.. FPS 12/99 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (por. także wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 959/10; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 832/14; z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1874/15 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak też należy rozumieć zwrot "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a, czy "granice sprawy" w ujęciu art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Działania takie mają służyć zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzeniu takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował w danej sprawie żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Z tego powodu koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego także aktów powołania wydanych przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w dniu 31 października 2017 r. o numerze BW-I.002.113.2017, które stanowią konsekwencję wadliwego rozstrzygnięcia nadzorczego, podlegającego uchyleniu. Przy czym, nie można przyznać racji pełnomocnikowi organu, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi postępowaniami, a w rozpoznawanej sprawie badaniu podlega wyłącznie legalność rozstrzygnięcia nadzorczego. Gdyby bowiem rozumieć pojęcie przedmiotu sprawy w tak wąski sposób, to wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w obrocie prawnym pozostawałyby różne, sprzeczne ze sobą akty powołania, odnoszące się do tego samego przedmiotu i tych samych podmiotów, to jest akty Wojewody z dnia 31 października 2017 r., dotyczące powołania tych samych osób, których dotyczy uchwała Zarządu Województwa. Wojewoda podejmując akty powołania z dnia 31 października 2017 r. nie wziął pod uwagę, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywołuje skutku prawnego, skutkiem czego nieuprawnione było wydanie tych aktów dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie uzyska waloru prawomocności. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest stanowisko, że "Rozstrzygnięcie nadzorcze staje prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez ten sąd. Z tym momentem staje się ono wykonalne. Zasadą jest zatem to, że dopóki rozstrzygnięcie nadzorcze nie stanie się prawomocne, nie wywiera ono skutku prawnego, a więc zakwestionowana w nim uchwała lub zarządzenie organu gminy obowiązuje."(wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. I OSK 944/12 dostępne w Internecie na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Co prawda, ww. wyrok został wydany na tle stosowania art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j.Dz.U. z 2017 r., poz.1875), jednakże treść art. 82a ust. 1 u.s.g. jest analogiczna. Zgodnie z tym przepisem, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu samorządu województwa wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności,

z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wstrzymanie wykonania uchwały nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem jej mocy obowiązującej. Stanowi jedynie czasowe zawieszenie obowiązywania tego aktu. Rozstrzygnięcie nadzorcze wywołuje skutki prawne w postaci pozbawienia mocy obowiązującej aktu organu województwa

w zakresie objętym orzeczeniem o nieważności dopiero po uzyskaniu waloru prawomocności, co wprost wynika z treści art. 86 ust. 4 u.s.w.

Nie zasługują natomiast na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administraycjnego. K.p.a. reguluje postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przepisy k.p.a. co do zasady nie mają zastosowania w procedurze podejmowania uchwały lub wydawania zarządzenia przez jednostki samorządu terytorialnego. Różnicować należy zatem, że celem rozstrzygnięcia nadzorczego jest ocena zgodności z prawem uchwały lub zarządzenia jednostki samorządu terytorialnego, a nie załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06 wyjaśnił, że stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. W orzecznictwie sadów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w sprawach dotyczących nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego nie może być mowy

o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej w myśl art. 8 k.p.a. Pozycja jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu nadzorczym nie jest objęta ochroną jaką gwarantują przepisy k.p.a. dla podmiotów indywidualnych znajdujących się poza strukturami organów administracji sprawujących władzę publiczną. Z tych samych względów, na co zasadnie zwrócił uwagę organ nadzoru, nie może być mowy o naruszeniu przez Wojewodę art. 7a § 1 k.p.a., mającego zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, czyli w postępowaniu, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach podmiotu indywidualnego. Realizacja uprawnień nadzorczych przez Wojewodę nie może być kwalifikowana jako odbieranie nadzorowanej jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżącego Województwa Warmińsko-Mazurskiego od organu nadzoru kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2015r. poz. 1804).