Wyrok NSA, sygn. akt GSK 34/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Budżetowe prawo
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy /Dz.U. nr 61 poz. 710/ jednoznacznie zostało przyjęte kryterium liczby mieszkańców gminy, bez jego modyfikacji lub odniesienia do stałego zameldowania na terenie gminy. Pojęcie mieszkańca gminy jest szersze od pojęcia osoby zameldowanej w gminie na pobyt stały.

TEZY

W art. 25 ust. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy /Dz.U. nr 61 poz. 710/ jednoznacznie zostało przyjęte kryterium liczby mieszkańców gminy, bez jego modyfikacji lub odniesienia do stałego zameldowania na terenie gminy. Pojęcie mieszkańca gminy jest szersze od pojęcia osoby zameldowanej w gminie na pobyt stały.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Rybińska Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Stefan Ukalski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 10 września 2003 r. sygn. akt I SA/Ka 1079/03 w sprawie ze skargi Rady Miasta J. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia 15 kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet i zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zasądza od Miasta J. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr [...] r. z 15 kwietnia 2003 r. podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. stwierdziło nieważność § 3 ust. 1 pkt 1 i § 8 uchwały nr [..] Rady Miasta J. z 20 marca 2003 r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. Powodem stwierdzenia nieważności tych przepisów było przyjęcie, że liczba mieszkańców gminy przekracza 100 tys., w sytuacji gdy na koniec 2002 r. w J. zameldowanych na pobyt stały było 97.668 osób.

Po rozpatrzeniu skargi rady miasta, Sąd powyższym wyrokiem uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze. Część uzasadnienia wyroku Sąd poświęcił wywodom dotyczącym rozdziału kompetencji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej, jako organów nadzoru nad działalnością gminną oraz przyjął, że uchwały w sprawie diet radnych mieszczą się w zakresie spraw finansowych i podlegają nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej. Oceniając natomiast merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uznał, że w uchwale rady miasta zasadnie posłużono się kryterium liczby mieszkańców gminy, a nie osób zameldowanych w gminie na pobyt stały. Z braku istnienia ustawowej definicji mieszkańca gminy należy kierować się art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 16 ust. 1 Konstytucji RP akcentujących, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Również uprawnienia do uczestnictwa w wyborach i referendum gminnym są powiązane ze stałym zamieszkaniem na obszarze gminy, natomiast w art. 25 k.c. określono, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Ustawa z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174 ze zm.) rozróżnia pobyt stały i czasowy, łącząc w art. 6 ust. 1 zamieszkiwanie tylko z pobytem stałym. Stałe zameldowanie nie zawsze pokrywa się z faktycznym miejscem stałego pobytu, gdy np. korzysta się z prawa do posiadania więcej niż jednego mieszkania lub gdy chodzi o bezdomnych i wymeldowanych "donikąd". Sąd wskazał przykłady orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i NSA eksponujących istotę stałego miejsca zamieszkania i niedopuszczalność pozbawiania praw człowieka wspólnoty osób, które stale zamieszkują na terenie gminy bez dokonania czynności stałego zameldowania. W rezultacie przy ustalaniu wysokości diet radnych nie można było kierować się danymi z ewidencji ludności prowadzonej przez urząd miasta dot. wyłącznie osób zameldowanych na pobyt stały, lecz danymi o liczbie mieszkańców gminy, jakie są opracowane w trybie przepisów ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. Nr 88, poz. 439 ze zm.) i publikowane w sposób określony w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 10 września 1999 r. w sprawie trybu i form ogłaszania, udostępniania i rozpowszechniania wynikowych informacji statystycznych (Dz.U. Nr 75, poz. 842). Sąd podkreślił, iż wg uzasadnienia skargi "Rada Miasta J. podejmując uchwałę objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym opierała się na danych Głównego Urzędu Statystycznego, z których wynikało, że na dzień 31 marca 2002 r. liczba mieszkańców miasta wynosiła 101.028, zaś z niepublikowanych danych opracowanych na podstawie spisu zbiorczego na dzień 20 listopada 2002 r. wynosiła 102.043" i z tego powodu uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze jako sprzeczne z prawem.

Regionalna Izba Obrachunkowa w K. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku na podstawie art. 101 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.s.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 229, 232 i 328 § 2 k.p.c. oraz art. 76 i 80 k.p.a. - w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - i art. 52 tej ustawy, jako wpływające na wynik sprawy, polegało na nieudokumentowanym przyjęciu, że liczba mieszkańców Gminy J. przed podjęciem uchwały rady miasta, przekraczała 100 tys. Źródłem wiedzy o liczbie mieszkańców powinny być rejestry i zestawienia umożliwiające identyfikację poszczególnych osób (także bezdomnych i wymeldowanych "donikąd"), co także wynika z ustawowej definicji gminy jako wspólnoty mieszkańców. Pogląd Sądu o niesprecyzowanych bliżej danych statystycznych jako jedynym źródle wiedzy o liczbie mieszkańców gminy, nie znajduje podstaw prawnych. Zresztą takich danych statystycznych nie ma w aktach sprawy i nie były nawet podjęte przez Sąd próby uzupełnienia materiału dowodowego w ramach jego uprawnień określonych w art. 52 ustawy o NSA. Z tych względów RIO wniosła o uchylenie wyroku Sądu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach przy uwzględnieniu kosztów postępowania.

Rada miasta wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując argumentację o konieczności posługiwania się w rozpoznawanej sprawie liczbą stałych mieszkańców gminy, a nie - osób zameldowanych na pobyt stały. Dodatkowo podkreśliła, że dane statystyczne o liczbie mieszkańców publikowane w rocznikach i kwartalnikach GUS mają charakter faktów powszechnie znanych i nie wymagają udowodnienia. W sprawie tej nie chodzi o spór dotyczący wysokości diety, lecz zasady "czy podstawą wysokości diet jest liczba stałych mieszkańców gminy, czy też ich liczba statystyczna", tym bardziej aktualny wobec ogłoszenia wyników spisu powszechnego, że J. ma poniżej 100 tys. mieszkańców.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wg art. 183 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania wynikającą z zaistnienia przynajmniej jednej spośród sześciu przesłanek określonych w jego § 2.

Z uwagi na wskazanie w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.s.a. jako jej podstawy ilustrowanej przytoczeniem wymienionych przepisów procesowych mających wówczas zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, przy rozpoznawaniu tej skargi nie było dopuszczalne dokonanie z urzędu przez Sąd oceny prawidłowości przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że organem nadzoru nad działalnością gminy w sprawach ustalania diet i zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym jest regionalna izba obrachunkowa, a nie - wojewoda.

W art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym sformułowano dla Rady Ministrów upoważnienie do określenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnym w ciągu miesiąca, przy uwzględnieniu liczby mieszkańców gminy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710) określono wysokość tych diet zróżnicowanych ze względu na liczbę mieszkańców gminy. W obu unormowaniach jednoznacznie zostało przyjęte kryterium liczby mieszkańców gminy, bez jego modyfikacji lub odniesienia do stałego zameldowania na terenie gminy. Z tego powodu w motywach zaskarżonego wyroku trafnie nawiązano do utrwalonego w orzecznictwie pojęcia mieszkańca gminy, podkreślając zasadnie, że jest ono szersze od pojęcia osoby zameldowanej w gminie na pobyt stały.

Przypomniane wywody mogły jedynie prowadzić do wskazania organom administracji publicznej obu instancji sposobu ustalania liczby mieszkańców na potrzeby określania wysokości diet dla radnych. Bez istnienia wiarygodnych dowodów potwierdzających, że przy podejmowaniu uchwały rady miasta z 20 marca 2003 r. w J. było ponad 100 tys. mieszkańców, nie istniały natomiast podstawy do uznania tej uchwały za zgodną z prawem, a rozstrzygnięcia nadzorczego - za naruszające prawo w sposób istotny i podlegające uchyleniu.

Takich dowodów nie ma w aktach sprawy. Nie mogą nimi być ani przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragment tekstu skargi rady miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze, podający liczbę mieszkańców J. bez wskazania możliwego do sprawdzenia źródła informacji, ani nawiązanie do zawartych w przepisach ogólnych ustawy o statystyce jej art. 1, 3 i 14 oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia z 10 września 1999 r., które istniejących wątpliwości nie eliminowały. Przy szerokim zakresie gromadzenia, przetwarzania i publikacji danych statystycznych w różnych przekrojach, dodatkowo rozwiniętym przez funkcjonalnie i hierarchicznie ukształtowany system podmiotów zajmujących się statystyką publiczną, wskazanie źródła podawanych informacji jest wręcz nieodzowne. Brak takiego wskazania był w istocie podstawowym zarzutem skargi kasacyjnej powiązanym z naruszeniem przepisów postępowania, do którego nie ustosunkowała się rada miasta w odpowiedzi na skargę ani wcześniej Sąd w motywach zaskarżonego wyroku. Zresztą w aktach sprawy sądowej na k. 49 jest notatka kierownika Biblioteki NSA - OZ w Katowicach z 5 września 2003 r., zawierająca informację uzyskaną telefonicznie z Wojewódzkiego Urzędu Statystycznego w Katowicach, że liczba 96.821 mieszkańców J. będzie ogłoszona w roczniku statystycznym za 2002 r. Ponadto na rozprawie sądowej przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rady miasta nie potrafił wskazać źródła informacji o liczbie mieszkańców J. wg stanu sprzed podjęcia uchwały z 20 marca 2003 r.

W rezultacie zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 80 k.p.a oraz art. 229, 232 i 328 § 2 k.p.c. - w związku z art. 59 ustawy o NSA - co uzasadniało wniesienie skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.s.a. Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskutek nieudokumentowanego przyjęcia, że w kwestionowanej uchwale prawidłowo ustalono wysokość diet dla radnych jak w gminie liczącej ponad 100 tys. mieszkańców.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.s.a. obowiązany był uchylić zaskarżony wyrok, zasądzić na rzecz RIO zwrot kosztów postępowania i przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach do ponownego rozpoznania skargę Rady Miasta J. na uchwałę Kolegium RIO w K. z 15 kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności jej uchwały z 20 marca 2003 r. w sprawie diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym.