Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 402/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 134, art. 141 par. 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 10, art. 156 par. 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 799/14 w sprawie ze skargi Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu i W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 799/14 oddalił skargi Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] i W. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. K. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w[...] , przy ul. [...] , na działkach o nr ew.[...] , k.m. 1, obr.[...] , przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. na rzecz nowego inwestora [...] Sp. z o.o.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2478/10 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku wniesionej przez [...] Sp. z o.o. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 154/12 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję GINB z dnia [...] października 2010 r. i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu orzeczenia NSA podniósł, że wybudowanie całkiem nowego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, nie stanowi istotnego odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne, gdyż w takim przypadku projekt dotyczy nowego obiektu. Zwrócono jednakże uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich, a kontrolowana decyzja nie budzi wątpliwości co do zgodności z wszystkimi innymi uregulowaniami prawnymi dotyczącymi pozwolenia na budowę, poza trybem, w jakim została wydana. A zatem, skutki jakie w przedmiotowej sprawie zostały wywołane naruszeniem art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie przemawiają za koniecznością usunięcia z obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie tej normy prawnej ze skutkiem ex tunc.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r.

Na skutek odwołań wniesionych przez W. Ż. oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w[...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody[...] . W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza porównawcza pierwotnego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz projektu zamiennego przedłożonego przez inwestora, wykazała, że zakres projektowanych zmian przewiduje w istocie realizację nowego obiektu, całkowicie odmiennego od budynku przewidzianego w projekcie pierwotnym. Podkreślił, że rozwiązania zamienne przewidują realizację inwestycji na czterech działkach ewidencyjnych - nr ewid.[...] , podczas gdy projekt pierwotny zakłada usytuowanie obiektu tylko na trzech działkach - nr ewid.[...]. Rozwiązania zamienne zakładają wykonanie obiektu, którego parametry znacznie przewyższają parametry budynku projektowanego pierwotnie - przeszło dwukrotnie większą powierzchnię zabudowy (884,60 m² względem 363,75 m² projektowanych pierwotnie) oraz ponad trzykrotnie większą kubaturę (9342,68 m³ względem 2983,00 m³). Wskazano, że projekt pierwotny przewidywał ponadto częściowe podpiwniczenie budynku - 47% podpiwniczenia, podczas, gdy projekt zamienny zakłada realizację obiektu bez podpiwniczenia. W rozwiązaniach zamiennych przewidziano również istotnie zmiany dotyczące konstrukcji i architektury projektowanego budynku, np. odnoszące się do elewacji oraz dachu, jak również zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej - projekt zamienny zakłada realizację elementów zagospodarowania terenu, które nie zostały przewidziane w projekcie pierwotnym np. odmiennie usytuowanych miejsc parkingowych w liczbie 38 stanowisk, tj. o 28 stanowisk więcej, niż zakłada projekt pierwotny.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że planowane przedsięwzięcie nie mogło zostać zakwalifikowane jako istotne odstąpienie w rozumieniu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Przedstawiony w projekcie zamiennym zakres zmian wskazuje jednoznacznie, iż jego przedmiotem jest w istocie zupełnie nowe przedsięwzięcie, o charakterystyce wyraźnie odmiennej od obiektu planowanego pierwotnie, zwłaszcza, jeśli chodzi o parametry techniczne oraz usytuowanie projektowanych obiektów. Jakkolwiek organ stopnia podstawowego, wydając decyzję z dnia 29 października 2008 r. naruszył, więc art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak nie sposób uznać, że skutki stwierdzonego uchybienia są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie prawnym i mają charakter "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że inwestor do swego wniosku o zmianę pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] obr.[...] . Ponadto, nieruchomość inwestycyjna objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ ustosunkowując się do zarzutu rozpatrywanego odwołania WIOŚ w [...], jakoby projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie czynił zadość wymogom przepisu § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 – według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) zauważył, że dokumentacja projektowa, na stronie 21, w punkcie 3.6.5, oraz na stronie 24, w punkcie 7, zawiera dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące jego wpływ na środowisko. Wskazano jednoznacznie, iż "Projektowana budowa nie obejmuje obiektów, które mogłyby stanowić znaczące źródło hałasu, zatem nie spowoduje zmian w klimacie akustycznym otoczenia. W odniesieniu do funkcji obiektu nie występuje związana z eksploatacją budynku emisja wibracji i promieniowania w tym jonizującego, nie powstaje również pole elektromagnetyczne. Planowana inwestycja nie wprowadza do powietrza, wody, gleby i ziemi wibracji oraz nie wpływa na jakość powietrza i pozwala na utrzymanie w nim poziomów substancji poniżej dopuszczalnych dla nich poziomów lub co najmniej na tych poziomach". Wobec powyższego podniesiony przez stronę zarzut, jakoby w dokumentacji projektowej nie wskazano szczegółowych parametrów oraz dokładnych wyników pomiarów dotyczących wpływu inwestycji na środowisko, nie mógł być uwzględniony. Organ podkreślił, że nie każde uchybienie obowiązującym przepisom ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Za rażące można bowiem uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw uzasadniających twierdzenie, iż skutki takie zostały wywołane na gruncie niniejszej sprawy. Skoro bowiem w projekcie budowlanym jednoznacznie wskazano, iż inwestycja nie wpływa negatywnie na środowisko, to sam fakt braku szczegółowych analiz, pomiarów etc. może być postrzegany wyłącznie w kategoriach naruszenia formalnego, nie mającego wpływu na legalność kontrolowanej decyzji co do jej meritum.

Odnosząc się do dalszej argumentacji WIOŚ, GINB wskazał, że dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku przepisem art. 11 Prawa ochrony środowiska, w każdym przypadku konieczne jest ustalenie skali stwierdzonych naruszeń przepisów środowiskowych, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności konkretnego orzeczenia. Jak natomiast wskazano wyżej, brak szczegółowych analiz, czy pomiarów dotyczących wpływu inwestycji na środowisko nie ma istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania nieważnościowego.

Także zarzuty W. Ż. zawarte w odwołaniu dotyczące niezgodności spornego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogły zostać uwzględnione. W wydanym przez NSA w prawomocnym wyroku jednoznacznie bowiem stwierdzono, że w kontrolowanej sprawie zmiana projektu budowlanego nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego i co również istotne, nie naruszała praw właścicielskich.

Podkreślono nadto, że kwestia nieuczestniczenia przez stronę w postępowaniu administracyjnym zakończonym kontrolowaną decyzją organu stopnia podstawowego, nie może być przedmiotem oceny w toku postępowania nieważnościowego, bowiem okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopuszczalne jest, więc przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Zwracając uwagę, że "Ekspertyza Techniczna" przedłożona przez W. Ż. przy piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. oparta jest w całości na powykonawczej analizie obiektu, organ podkreślił, że nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym. Organ nadzorczy nie jest uprawniony do oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia w oparciu o dokumentację lub informacje powstałe po tej dacie, którym to materiałem nie dysponował organ wydający kontrolowane rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w[...] , zarzucając naruszenie art. 5, 7 i 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz. U. Nr 25, poz. 150 z późn. zm) w związku z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Skarżący w oparciu o wskazane podstawy domagał się uchylenia przedmiotowej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wywiódł także W. Ż., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzono, iż jest ona zgodna z wiążącym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2013 r. II OSK 154/12.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Ż., zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się pominięciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii zasadności postawionego przez skarżącego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] zarzutu naruszenia:

- § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133),

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z dnia 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

- § 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826),

co oznacza, iż Sąd orzekł nie rozstrzygając w granicach sprawy;

2) na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wydana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z naruszeniem tego prawa,

c) art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity z późn. zm.) poprzez uznanie, że niekompletność projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

d) art. 33 ust. 1 w związku z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że budowa nowego obiektu o innym przeznaczeniu, innych parametrach technicznych, innym usytuowaniu na innych działkach nie wymaga nowego pozwolenia na budowę nie stanowi rażącego naruszenia prawa

e) art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że organ pierwszej instancji nie dopełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

f) art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że skarżący był pozbawiony faktycznej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym mającym na celu wydanie pozwolenia budowlanego oraz decyzji zapadłych w toku postępowania,

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. Jednak sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku.

Analizując zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na względzie, że Sąd Wojewódzki oceniał legalność zaskarżonej decyzji wydanej po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 154/12 uchylił wyrok WSA i decyzje organów obu instancji. Trzeba też mieć na uwadze, że NSA wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 153/12 oddalił skargę kasacyjną W. Ż.

Zasadniczo istotne w sprawie było dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle postanowień art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Dokonując weryfikacji legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście oceny zawartej w wyroku NSA sygn. II OSK 154/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się w nich naruszeń prawa skutkujących koniecznością ich uchylenia. Nie mogą bowiem podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzuty skargi naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 P.p.s.a., przy czym Naczelny Sąd Admnistracyjny zwraca uwagę, że tożsame zarzuty były już przedmiotem oceny NSA w wyroku sygn. akt II OSK 153/12 wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjej skarżącego.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie normy art. 134 § 1 P.p.s.a. należy uznać za usprawiedliwione wówczas, gdy uchybiono obowiązkowi wyjścia poza granice zaskarżenia, w sytuacji, kiedy istniał taki obowiązek a nadto strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała w sprawie dowody, które zostały pominięte. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem niewypełnienia przez Sąd pierwszej instancji obowiązków nałożonych na niego w treści art. 134 § 1 P.p.s.a. gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach wyznaczonych skargą i wyrokiem NSA sygn. akt II OSK 154/12. Za prawidłowe bowiem uznać trzeba stanowisko Sądu, co do tego, że przewidywane w projekcie zamiennym zmiany inwestycyjne, nie pozostają w związku z zapotrzebowaniem i jakością wody oraz ilością, jakością i sposobem odprowadzania ścieków, emisją zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się, rodzajem i ilością wytwarzanych odpadów, emisją hałasu oraz wibracji, a także promieniowaniem, w szczególności jonizującym, polem elektromagnetycznym i innymi zakłóceniami, czy wpływem obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne, o czym mowa w § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Przepis ten, jak również art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r, Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007r., Nr 120, poz. 826) nie miały bowiem znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji.

Także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. pozbawiony jest doniosłości prawnej. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Normę art. 141 § 4 P.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd Wojewódzki, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego. Przy czym nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku tylko dlatego, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Nadto podkreślić należy, że podnoszenie przez skarżącego w skardze kasacyjnej po raz kolejny tych samych zarzutów i argumentów musi być uznane za bezskuteczne, gdyż zarzuty te zostały rozpoznane i uznane jako bezzasadne w prawomocnym orzeczeniu NSA z dnia 17 maja 2013 r. sygn. II OSK 153/12.

Nie mają usprawiedliwionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego. Trzeba przy tym wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego wymaga od autora skargi kasacyjnej wykazania, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię wskazanego przepisu prawa materialnego, czy niewłaściwe jego zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem, w toku kontroli sądowej, błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia ich konsekwencji przez organ administracji (tzw. błąd subsumpcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanego aktu z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego związane z wykazaniem błędu subsumcji może mieć miejsce, gdy w skardze kasacyjnej nie jest kwestionowany ustalony stan faktyczny.

W świetle powyższego nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a. Należy przypomnieć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły kwalifikowane przesłanki nieważności decyzji wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W razie ustalenia jednej z kwalifikowanych wad decyzji organ zobowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 k.p.a.. Nie jest natomiast rolą tego postępowania nadzwyczajnego rozpatrywanie kwestii merytorycznych sprawy, w tym jej istoty.

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., sygn. akt II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28) i wymaga bezspornego ustalania, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z tych wad.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, co ostatecznie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 154/12. Czyni to zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bezzasadnym. Również zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez "błędne uznanie, że wydana decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa" jest nieusprawiedliwiony. Z merytorycznej analizy tego zarzutu wynika, że skarżący nieprawidłowo interpretuje przesłankę opisaną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., nie odróżniając jej od przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że wada nieważności z mocy prawa to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko wtedy, kiedy istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa" możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi zatem istnieć przepis materialny w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnej podstawy prawnomaterialnej, z której wynikałaby nieważność decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki. Wskazano jedynie na stanowisko Wojewody [...] przedstawione w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu zarzutu skarżący zawarł konstatację, że chociaż wyrokiem NSA z dnia 17 maja 2013 r. decyzja ta oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu I instancji została wyeliminowana z obiegu prawnego to nie oznacza, iż zawarte w niej tezy dotyczące zgodności projektu z planem stały się nieprawdziwe. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ Sąd Wojewódzki, mając na względzie ocenę NSA zawartą w wyroku o sygn. akt II OSK 154/12 zasadnie stwierdził, że "zmiana projektu nie pozostawała w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego" i co równie istotne, nie naruszała praw właścicielskich skarżącego.

Pozostałe zarzuty skargi stanowią połączenie zarzutów, które mogą być przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania (brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji PNB) lub zarzutami, które mogły być podnoszone co najwyżej w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może podważyć legalności zaskarżonego wyroku. Uchybienie to polegać miało "na błędnym uznaniu, że pozbawienie strony udziału w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa". Z wywodów skargi kasacyjnej nie można jednak odczytać, w czym tkwi istota tego uchybienia.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że procesowy charakter tych norm nie budzi najmniejszej wątpliwości. Wskazanie tych przepisów, w ramach podstawy kasacyjnej ujętej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a jest zatem całkowicie błędne. Jednakże ich merytoryczne rozpoznanie już, jako zarzutów procesowych jest uniemożliwione poprzez brak wskazania, że podnoszone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej powinien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia, a ponadto wykazania poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Wadliwe sformułowanie zarzutu utrudnia ocenę jego słuszności, a w konsekwencji ocenę zaskarżonego wyroku. Jako uzasadnienie naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. autor skargi kasacyjnej przywołuje pogląd prezentowany w judykaturze dotyczący zbiegu przesłanek dwóch trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. To, że decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania pozostaje poza sporem. Natomiast, jaki związek ma taka sytuacja z podnoszonymi uchybieniami, a to nieinformowaniem strony w toku postępowania administracyjnego o okolicznościach faktycznych i prawnych (nie sprecyzowanych zresztą w zarzucie), brakiem faktycznej możliwości udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie zostało wyjaśnione. W związku z powyższym skarga kasacyjna W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który będąc związany zapadłym wcześniej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie podzielił zarzutów skarżącego do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest bezzasadna.

Wszystkie podnoszone zarzuty były albo w postępowaniu wielokrotnie badane, albo są chybione z uwagi na charakter tegoż postępowania. Zarówno zgodność projektu i PNB z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i kwestie powierzchni biologicznie czynnych, sprawy kompletności projektu, czy wreszcie sprawy norm hałasu, były w toku sprawy badane zarówno przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 Prawa budowlanego, jak i wreszcie ostatecznie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

To samo dotyczy zarzutów dotyczących trybu zmiany projektu, które nie mogą stanowić przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, co doczekało się obszernego uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podnoszenie tych samych kwestii, już kilkukrotnie badanych i weryfikowanych w postępowaniach zakończonych albo ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami administracyjnymi, albo prawomocnymi orzeczeniami sądów administracyjnych, jest nieskuteczne i nie może być uznane za mogące wpłynąć na wynik niniejszej sprawy. Podnoszone zarzuty nie mają oparcia w materiale aktowym, ponieważ wskazywane przez skarżącego braki w dokumentacji, w rzeczywistości nie istnieją, albowiem złożony projekt budowlany był kompletny.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez "uznanie, że niekompletność projektu budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa". W uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje się, że Sąd Wojewódzki naruszył obowiązki nałożone na niego w treści art. 135 P.p.s.a, gdyż ograniczył się tylko do kontrolowania, czy zaskarżona decyzja jest kompletna w swojej treści i czy wydana została w zgodzie z przepisami prawa, a nie dokonał kontroli również innych wymienionych w skardze kasacyjnej decyzji wydanych w odrębnych postępowaniach prowadzonych w przedmiocie stwierdzenia ich nieważności. W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a., co zresztą wobec oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji byłoby niedopuszczalne. Oceniając trafność tego zarzutu zauważyć należy, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości (...). Przepis art. 35 ust. 1 składa się natomiast z 4 punktów, a w każdy z nich opisano odrębne wymagania, jakie spełnić musi projekt budowlany. W jego punkcie trzecim zawarto obowiązek organu budowlanego sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ogólnikowe sformułowanie postawionego zarzutu, bez precyzyjnego wskazania, co oznaczać ma w świetle przytoczonych regulacji "niekompletność projektu", uniemożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny musiałby w takim przypadku precyzować zarzuty kasacyjne z urzędu. Jednakże związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza dla Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak uprawnienia do samodzielnego dokonywania konkretyzacji jej zarzutów i wychodzenia poza ramy nią wyznaczone, a dla wnoszącego tę skargę – obowiązek wskazania konkretnych, określonych właściwą jednostką redakcyjną, przepisów prawa, które zostały naruszone.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne z naruszeń powoływanych przez skarżącego nie mogą stanowić skutecznej podstawy do podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.