Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 710/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1135/16 w sprawie ze skargi P.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1135/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.R. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie rozwiązania ze skarżącym – pozostającym od dnia 30 grudnia 2014 r. w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...], po zwolnieniu ze stanowiska [...] Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji w [...] - stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Wszczęcie niniejszego postępowania zostało poprzedzone stosownym wnioskiem Komendanta Miejskiego Policji w [...], w którym wskazano na utratę przez policjanta ustawowego wymogu określonego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, tj. rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. W tej materii wskazano, iż:

- Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228) utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne";

- Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa o klauzuli "tajne", "poufne" i "zastrzeżone".

Komendant Wojewódzki Policji w [...] o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powiadomił zainteresowanego policjanta oraz Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w [...]. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] nie wyraził zgody na zwolnienie skarżącego ze służby, załączając podjętą w tej sprawie uchwałę.

Skarżący wniósł wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodów: z akt osobowych, z opinii przełożonego służbowego, z opinii służbowej, a także zwrócenie się do Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego i Wydziału Dowodzenia i Operacji Morskich Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni o nadesłanie wszelkiej dokumentacji związanej ze szkoleniami strony, a także o zwrócenie się do organizacji związkowej właściwej dla KMP w [...] z wnioskiem o wystawienie opinii o stronie oraz o przesłuchanie go w charakterze strony, na okoliczność jego właściwości i warunków osobistych, stażu służby, doświadczenia zawodowego oraz przydatności do służby. Wniósł także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu rozpoznania sprawy wywołanej wniesieniem przez niego skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne decyzje Prezesa Rady Ministrów nr [...] oraz [...] z dnia [...] października 2015 r. oraz o wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami spawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] lutego 2016 r. wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z dniem 15 marca 2016 r. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Wskazując na ważny interes służby, przemawiający za zwolnieniem, organ powołał się na utratę przez policjanta poświadczeń bezpieczeństwa, która uniemożliwia pełnienie przez niego służby w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy oraz na długotrwałe (przekraczające ramy czasowe zakreślone w art. 37a ustawy) przebywanie w dyspozycji, co także pozostaje nie bez wpływu na potencjalną efektywność realizacji zadań.

Na skutek odwołania policjanta, sprawę rozpatrzył Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy rozkaz o zwolnieniu za służby.

W uzasadnieniu rozkazu Komendant Główny Policji wskazał na zaistnienie w niniejszej spawie "ważnego interesu służby", przemawiającego za zastosowaniem wobec policjanta art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Podkreślił, iż stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia pełnienie służby.

Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej może nastąpić, z zastrzeżeniem art. 34, po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa oraz odbyciu szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że w Komendzie Miejskiej Policji w [...] wprawdzie nie istnieje akt normatywny określający, na których stanowiskach służbowych wymagane jest poświadczenie bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych, jednak zawód policjanta łączy się ze szczególnym obowiązkiem zachowania tajemnicy służbowej, w tym bardzo często również i tajemnicy państwowej, dlatego też posiadanie przez funkcjonariusza certyfikatu bezpieczeństwa osobowego jest niezbędne do wykonywania przez niego zadań i czynności służbowych na każdym stanowisku policyjnym.

Zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy wymaga zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Stosownie do § 20 pkt 1 lit. c Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów, organizacją zakładową jest organizacja wojewódzka. W przedmiotowej sprawie zasięgnięto wymaganej opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, a więc spełniono przesłanki występujące w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Ustawodawca nałożył jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii od zakładowej organizacji związku zawodowego, przy czym opinia ta nie jest dla organu wiążąca.

Komendant Główny Policji nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 73, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 Kpa, na które powołał się skarżący w odwołaniu. Komendant Wojewódzki Policji w [...], działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia i podjęciem decyzji, wyjaśnił wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 7 art. 10 § 1 oraz art. 77 Kpa rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć do niej zastosowanie. Komendant Główny Policji podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Zgodził się z Komendantem Wojewódzkim Policji w [...], który w swoim stanowisku z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził, iż wysyłanie przez stronę pisemnych wniosków o wyznaczenie konkretnego terminu na zapoznanie się z materiałami postępowania, często nie podpisanych, służyło jedynie przedłużaniu postępowania, a nie chęci rzeczywistego korzystania z uprawnień.

Komendant Główny Policji podkreślił, iż czym innym jest kwestia prowadzonego wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego i jego ewentualnej winy, a czym innym, nie budząca wątpliwości, okoliczność nieposiadania przez stronę stosownego poświadczenia bezpieczeństwa.

Zdaniem organu, z tych też przyczyn wnioski dowodowe złożone przez skarżącego (pisma z dnia 17 grudnia 2015 r., z dnia 28 stycznia 2016 r. oraz z dnia 4 lutego 2016 r.) nie mają bezpośredniego związku z brakiem poświadczenia bezpieczeństwa. Natomiast wniesienie przez policjanta skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne rozstrzygnięcia w zakresie poświadczenia bezpieczeństwa nie stanowi przeszkody do wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz Komendanta Głównego Policji decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wyżej opisany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że organ Policji jako przesłankę zwolnienia policjanta ze służby, w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, wskazał ważny interes służby, który w tej sprawie wynikał z nieprzydatności policjanta do służby z uwagi na brak posiadania poświadczenia bezpieczeństwa.

Użycie w powyższym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 Kpa). Natomiast stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1994 r. sygn. akt II SA 426/99). Taka nieprzydatność do służby może wynikać również z okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź z okoliczności, na powstanie których policjant nie miał wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia lub wręcz uniemożliwia pełnienie przez niego służby.

Zdaniem Sądu I instancji, organ trafnie zauważył, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Natomiast stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.) dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej może nastąpić, z zastrzeżeniem art. 34, po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa oraz odbyciu szkolenia w zakresie ochrony informacji niejawnych.

Następnie Sąd I instancji zauważył, iż Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia 26 maja 2015 r. o odmowie wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne" oraz to, iż Prezes Rady Ministrów decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 36 ust. 4 pkt 1 wyżej wskazanej ustawy utrzymał w mocy decyzję Pełnomocnika do spraw Ochrony Informacji Niejawnych Komendanta Miejskiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. o cofnięciu skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa o klauzuli "tajne", "poufne" i "zastrzeżone".

W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie legitymując się żadnym poświadczeniem bezpieczeństwa nie może pełnić służby w Policji, ani na stanowisku równorzędnym do zajmowanego przed przeniesieniem do dyspozycji, ani na żadnym innym, skoro wszystkie stanowiska związane ze służbą w Policji wymagają posiadania uprawnień do dostępu do informacji niejawnych. Inaczej mówiąc posiadanie certyfikatu bezpieczeństwa osobowego jest niezbędne do wykonywania przez funkcjonariusza zadań i czynności służbowych. Z tych też względów ważny interes służby przemawia niewątpliwie za zwolnieniem skarżącego z tej służby, której de facto pełnić realnie nie może.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decydujący o zasadności zastosowania wobec skarżącego art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy pragmatycznej, jest zawarty w wyżej wskazanych przepisach ustaw (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych), wymóg pełnienia służby w Policji przez osoby legitymujące się dostępem do informacji niejawnych o klauzuli "poufne" lub wyższej. Dlatego również analizowanie czy taki wymóg istnieje w przepisach wewnętrznych Miejskiej Komendy Policji w [...], na co powołuje się skarżący, nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia.

W ocenie Sądu, bez znaczenia jest także akcentowana przez skarżącego, okoliczność, dobrze pełnionej przez niego służby, otrzymanych wyróżnień, wyższego wykształcenia, w tym wykształcenia policyjnego itp. Nie ma tu także żadnego znaczenia okoliczność uniewinnienia skarżącego w postępowaniu dyscyplinarnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 840/15) oraz umorzenie postępowania karnego w fazie in rem o sygn. akt V Ds 25/14. Bowiem to nie te okoliczności wypełniły przesłankę "ważnego interesu służby", lecz brak możliwości jej pełnienia z uwagi na brak certyfikatów bezpieczeństwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 9 i 10 § 1 k.p.a., 73 k.p.a., 78 § 1 k.p.a, 81 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to zarzuty dotyczyły: zaniechań w zakresie postępowania dowodowego; uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego; odmowy zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie poświadczenia bezpieczeństwa, która to kwestia ma zasadnicze znaczenie w niniejszym postępowaniu.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż zwolnienie w tym trybie jest dopuszczalne w oparciu tylko o jedną przesłankę, którą jest fakt nieposiadania przez skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa, w sytuacji gdy w postępowaniu w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby uwzględnienia wymaga również słuszny interes strony.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. II SA/Wa 28/16 i II SA/Wa 29/16 o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne" oraz o cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne", "poufne", "zastrzeżone", albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku ww. postępowań sądowoadministracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2017 r., zawiesił postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, podzielając argumentację skarżącego przedstawioną we wniosku.

Następnie, postanowieniem z dnia 24 maja 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroków w sprawach o sygn. akt I OSK 939/17 oraz I OSK 940/17, dotyczących odmowy wydania oraz cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania częściowo jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w wyniku której uznano, że ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącego ze służby.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z jego treścią, policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 K.p.a.). Ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych - w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta.

W wyroku z dnia 21 kwietnia 1999 r. II SA 426/99, Lex 47389 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 1990 r. o Policji, pozwala na zwolnienie policjanta ze służby w Policji, gdy wymaga tego "ważny interes służby". Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 powołanej ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. We wcześniejszym wyroku z dnia 1 grudnia 1994r. III ARN65/94 Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji należy uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby ( OSNP 1995/3/31 ). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można rozwiązać stosunek służbowy z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie prawnej określonej w ustawie o Policji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta.

W niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes jest całkowicie uzasadnione. Uzasadnieniem tym jest brak po stronie skarżącego poświadczenia bezpieczeństwa. Brak poświadczenia bezpieczeństwa jest równoznaczny z niedawaniem przez skarżącego rękojmi w zakresie ochrony informacji niejawnych. To zaś stanowi negatywną przesłankę do mianowania policjanta.

Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować, a także dający rękojmię zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

W świetle powyższego w ważnym interesie służby leży dopuszczenie do służby wyłącznie osób spełniających ustawowe kryteria dostępu do informacji niejawnych. Skoro skarżący kryteriów tych nie spełnia, nie może tym samym pełnić służby w Policji.

Niemożność pełnienia służby z przyczyn niezależnych od policjanta, a niewymienionych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji stanowi o spełnieniu przesłanki uzasadniającej zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji. W niniejszej sprawie istotne jest wyłącznie to, że skarżącemu odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa w zakresie dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "ściśle tajne" oraz cofnięto mu poświadczenie bezpieczeństwa o klauzuli "tajne", "poufne" i "zastrzeżone", przez co uniemożliwiono pełnienie służby w Policji. Ważny interes służby zostałby naruszony w sytuacji dopuszczenia do jej pełnienia osób, które nie dają rękojmi właściwego postępowania z informacjami niejawnymi, a więc takich, którym cofnięto lub odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa. W braku takiego poświadczenia należy upatrywać zagrożenia dla ważnego interesu służby

Z tych względów zastosowanie w sprawie przez organy administracji i Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji należy ocenić jako prawidłowe, a zatem zarzut dotyczący błędnej wykładni tego przepisu okazał się niezasadny.

W konsekwencji niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Wymieniony art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie mógł zostać naruszony w sposób w niej opisany. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1580/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014r. sygn. akt II GSK 1560/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd I instancji odniósł się do zarzutów naruszenia przez organy przepisów k.p.a., uznając je za nieuzasadnione. Przede wszystkim Sąd I instancji wyjaśnił skarżącemu dlaczego składane przez niego wnioski dowodowe nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy oraz brak jego przesłuchania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym nie mógł wpłynąć na prawidłowość tego rozstrzygnięcia. Co prawda rację ma skarżący, iż Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący odmowy zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie cofnięcia skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek skarżącego zawiesił przedmiotowe postępowania do czasu rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych skarżącego w sprawach dotyczących poświadczenia bezpieczeństwa. Ponadto zauważyć należy, że obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych, podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił. Natomiast niepodzielenie stanowiska strony skarżącej nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z kolei w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenił i wykazał dlaczego przyjął, że organ zwalniając skarżącego ze służby w Policji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyjmując, że w sprawie możliwe było zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aprobując stanowisko organów Policji odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Ponadto wskazać należy, iż wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn. akt II FSK 1696/06).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.