Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4594/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 413/20 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz A. D. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 413/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

A. D. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 8 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji") o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Podstawę żądania strony stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym art. 115 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

KMP decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...], odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Powoduje to, że niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to do jakiej daty. Takie zdarzenie da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i czas wolny od służby.

W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Aktualnie zaś nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję KMP.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z 27 kwietnia 2018 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Policji [...] z [...] kwietnia 2018r roku. Zgodnie z zestawieniem okresów nieprzerwanej służby zaliczonej do wysługi lat dla wypłaty odprawy policjanta zwolnionego ze służby w Policji, ustalono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny 37663,49 zł brutto za 153 dni niewykorzystanego urlopu, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego - na podstawie art. 115a ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, ustawodawca nie znowelizował art. 115a w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych, a sama zaś decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie na podstawie wymienionego art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu.

W związku z powyższym, w ocenie KWP, nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla strony, która po zwolnieniu ze służby w Policji otrzymała na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystanego urlopu przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia.

Z powyższą decyzją KWP nie zgodził się skarżący, zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd podkreślił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zaznaczył, że do 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z 1 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku da policjantów zwolnionych ze służby przed 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu liczby dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

KWP nie zgadzając się w wyrokiem Sądu pierwszej instancji wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości.

Organ odwoławczy oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust.2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wypłaty świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust.2 w zw. z art. 31 ust.3

zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; do opisanego naruszenia doszło w wyniku niezastosowania art. 81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wyrażającego nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust.2 Konstytucji RP, co skutkowało niezasadnym uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W związku z powyższymi zarzutami KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z [...] lutego 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, działając na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w tym kwoty 17 zł tytułem opłaty za udzielenie pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię oraz art. 81 Konstytucji RP, przez jego niezastosowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zarzut nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Podstawą żądania skarżącego jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro, jak wyżej wskazano, przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona przy ocenie decyzji organów obu instancji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorący z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji.

Stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Dlatego też w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w sytuacji braku spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter powyższego wyroku Trybunału nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie powyższego stanowiska nie podziela.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia IuridicaLublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całego jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).

Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Podać również należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieprawidłowy jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że do "wyceny" 1 dnia roboczego i wyliczenia kwoty należnej do dnia 1 lipca 2019 r., należy przyjąć trzymiesięczny "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 w związku z art. 33 ust. 2 ustawy o Policji (zmiana z 1 lipca 2019 r. – Dz. U. z 2019 r., poz. 1635). Należy wskazać, że sięgnięcie do analogii z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, przewidującego trzymiesięczny okres rozliczeniowy, jest niezasadne, gdyż ten przepis dotyczy rekompensaty pieniężnej za ponadnormatywny czas służby, czyli instytucji odrębnej od prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień – ostatni dzień roboczy policjanta w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".