Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 620/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 620/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 czerwca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Nina Półtorak (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r., sprawy ze skargi Centrum "Ż" Sp. z o.o. w Ł., na uchwałę Rady Miasta Krakowa, z dnia 19 grudnia 2012 r. Nr LXIII/916/12, w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 19 grudnia 2012 r. uchwałę nr LXIII/916/12 w sprawie zmiany uchwały nr LXXX/1057/09 z dnia 9 września 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Gmina Miejska Kraków.

Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r., nadanym w dniu 3 stycznia 2013 r. (data stempla pocztowego) Centrum "Ż" Spółka z o.o. w Ł. (dalej jako "Spółka") poinformowała Radę Miasta Krakowa, że niektóre zapisy projektu uchwały są niezgodne z ustawą o systemie oświaty.

W odpowiedzi na powyższe, organ przesłał pełnomocnikowi Spółki pismo Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy uchwały, wskazując jednocześnie, że ma ono charakter informacyjny i nie jest stanowiskiem organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Pismem z dnia 11 lutego 2013 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 12 lutego 2013 r.) Spółka wezwała Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa z tego względu, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1 ust. 10, 13 i 14 jest niezgodna z ustawą o systemie oświaty.

Pismem z dnia 13 marca 2013 r. organ udzielił Spółce odpowiedzi, przesyłając do jej wiadomości stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa jako projektodawcy uchwały, z którego wynikało, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem uchwała w zaskarżonym zakresie jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę na uchwałę z dnia 19 grudnia 2012 r. nr LXIII/916/12 w sprawie zmiany uchwały nr LXXX/1057/09 z dnia 9 września 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Gmina Miejska Kraków złożyła Spółka, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 1 ust. 13 i 14.

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 90 ust. 3c oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydawaniu zaskarżonej uchwały,

- art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne wskazanie, że dotacja oświatowa ma charakter dotacji celowej i winna być rozliczana na podstawie kryteriów właściwych dla dotacji celowych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowienie § 1 ust. 13 uchwały, w zakresie w jakim organ prowadzący ma obowiązek przedstawić roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji w terminie do 20 stycznia roku następnego, jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, bowiem beneficjent dotacji zobowiązany jest do wskazania rodzajów wydatków finansowanych z otrzymanej dotacji (wzór sprawozdania stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały).

Ustawa o systemie oświaty w sposób jednoznaczny nie nakłada na beneficjenta dotacji takiego wymogu, w związku z czym, w ocenie Spółki, należy uznać, że organ jednostki samorządu terytorialnego znacząco wykroczył w tym zakresie poza delegację ustawową. Dotacje przekazywane szkołom niepublicznym są dotacjami podmiotowymi. Jedynym kryterium rozliczania udzielonych dotacji powinna być liczba uczniów. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W powyższym przypadku zakres przeprowadzania kontroli wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej. Dotacje, o których mowa w art. 80 i 90 ustawy są dotacjami podmiotowymi w rozumieniu art. 106 ustęp 2 punkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca

2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., nr 249, poz. 2104 ze zm.), co skutkuje niemożnością rozliczenia ich według kryterium celowościowego. Obowiązkiem organu dotującego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym szkołom i przedszkolom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez organ określającego tryb udzielania i rozliczenia dotacji. Żądanie przedstawienia dodatkowych informacji nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty, z których w sposób jednoznaczny wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia.

Ponadto skarżąca wskazała na sprzeczność z prawem postanowienia § 1 ust. 14 uchwały ze względu na obowiązek zamieszczenia przez dotowanego na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Gminy Miejskiej Kraków opisu: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Krakowa, w kwocie zł słownie zł dotyczy (nazwa dotowanej placówki) oraz pieczęć i podpisy dyrektora lub osoby prowadzącej''.

W ocenie skarżącej, rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana szkołom wskazanym w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia, co do kierunków jej wykorzystania. Zatem niedopuszczalne jest wprowadzenie do obrotu prawnego zapisu nakładającego obowiązek na podmiot dotowany do sporządzenia zbiorczego zestawienia obejmującego informację o kwocie wykorzystanej dotacji, z wyszczególnieniem kwot na poszczególne rodzaje wydatków.

Z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że organ stanowiący samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, co jednak nie jest równoznaczne z merytorycznym rozliczeniem i kontrolą wykorzystywania dotacji. Rozliczenie dotacji pozostaje bowiem w związku z liczbą uczniów i jedyną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczenie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja przyznawana w zaskarżonej uchwale ma charakter dotacji podmiotowej i nie powinna podlegać obowiązkowi rozliczenia co do kierunków jej wykorzystania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 663/2011).

Rozliczenie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków jest właściwe dla dotacji celowych. Dotacje przyznawane przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2a i 2b oraz 3 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych. Obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym przedszkolom oraz szkołom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły niepubliczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę w uchwale określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków, jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W takim przypadku zakres rozliczania dotacji wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej.

Zdaniem Spółki, zapisy zawarte w uchwale w tym zakresie przekraczają delegację ustawową, ponieważ oznaczają nałożenie na osobę prowadzącą szkołę pozaustawowych obowiązków w postaci dokonywania adnotacji i opisów na dokumentach finansowych. Tymczasem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty daje osobom upoważnionym do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Ustawa zatem nie przewiduje w związku z kontrolą żadnych adnotacji. Poprzez wprowadzenie powyższej regulacji w zaskarżonej uchwale organ wykroczył poza zakres delegacji ustawowej. Wskazany sposób opisywania dokumentów finansowych nie wynika również z ustawy o finansach publicznych.

Reasumując, skarżąca podniosła, że ustawodawca w obowiązujących przepisach dokładnie wskazał zakres praw i obowiązków przysługującym organom dotującym, co świadczy o tym, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwałą rozszerzyć tego zakresu, gdyż prawo takie daje mu jedynie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach ustawy. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego, jakim są szkoły, których organem prowadzącym uprawnionym do reprezentacji jest Spółka, nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany nałożone zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o systemie oświaty zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu złożenia po upływie terminu, względnie o jej oddalenie.

Uzasadniając stanowisko w sprawie, organ podniósł, że podstawę prawną całej uchwały jak i zakwestionowanych zapisów stanowi art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Przepis ten nie może być pusty, a więc daje prawo w niniejszym wypadku Radzie Miasta Krakowa do wypełnienia go odpowiednią treścią mieszczącą się w zakresie dyspozycji ustawodawcy. Gdyby ustawodawca nie chciał, aby organ stanowiący we własnym zakresie i to odrębnie w każdej z jednostek samorządu regulował te sprawy precyzując na czym one mają polegać, sam dokonałby ustawowej regulacji tej materii, nie pozostawiając w tym zakresie swobody organom gmin i innych jednostek.

W zakresie powyższych uregulowań dokonywanych uchwałą rady mieści się również obowiązek składania przez podmiot dotowany sprawozdania z wykorzystania dotacji. Prowadzenie bowiem sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzanej kontroli, a więc wskazania procedury, która ma służyć temu celowi.

Unormowanie dotyczące obowiązku składania sprawozdania nie jest nowym zapisem, został on wprowadzony w pierwotnym tekście uchwały z dnia 9 września 2009 r. Wcześniej obejmował obowiązek sporządzania sprawozdań dwa razy w roku. Zapis ten do tej pory nie był kwestionowany przez skarżącą.

Organ powołał się na stanowisko judykatury, zgodnie z którym nie jest naruszeniem prawa realizacja delegacji ustawowej w zaskarżonym w niniejszej sprawie zakresie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 848/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I Sa/Gd 1321/11, wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11).

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 1 pkt 14 zaskarżonej uchwały, organ podniósł, że postanowienie to także mieści się w dyspozycji art. 80 ust. 4 oraz art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

Rozliczenie wykorzystanej dotacji oraz ustanowienie obowiązku opisywania dowodów ich poniesienia wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacja celów, o jakich mowa w art. 80 ust. 3d i art.90 ust.3d ustawy i sprawdzenia czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. Zobowiązanie beneficjenta udzielonej dotacji do opisywania dokumentów finansowych potwierdzających dokonane wydatki w żadnym razie nie narusza przepisów będących podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały.

Organ zauważył ponadto, że skarżąca wielokrotnie jako argument przeciwko kwestionowanym przepisom podnosi, że dotacja niniejsza jest dotacją podmiotowa i w związku z tym jedynym kryterium rozliczenia dotacji może być tylko liczba uczniów. Odnosząc się do powyższego, organ wskazał, że jakkolwiek dotacja ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów uczęszczających do placówki, to zgodnie z ustawą o finansach publicznych dotacje (w tym też podmiotowe) są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Przepis ten wskazuje zatem na obowiązek szczególnego rozliczenia dotacji podmiotowej.

Wydatkowanie udzielonej dotacji podmiotowej następuje poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć, co jednoznacznie wynika z art. 80 ust. 3d oraz art. 90 ust. 3d ustawy, które wskazują te cele. Zatem organy jednostek samorządu terytorialnego są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki zgodnie z tymi celami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w zakresie ich zgodności z prawem.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze. zm., dalej jako "u.s.g."), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb

i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół

i placówek publicznych oraz niepublicznych, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżąca wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi wskazując na związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną.

Wobec zgłoszonego przez organ wniosku o odrzucenie skargi z powodu niedochowania terminu do jej wniesienia, w pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powszechnie panujący, a wyrażony m.in. w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/2007 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 60, por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010, s. 170) i postanowieniu NSA z dnia 21 maja 2007 r., II OSK 986/2006, pogląd, zgodnie z którym do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. zastosowanie znajduje art. 53 § 2 P.p.s.a., a termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd przyjął, że wezwanie organu stanowiącego do usunięcia naruszenia prawa zostało dokonane przez skarżącą Spółkę pismem z dnia 11 lutego 2013 r., doręczonym organowi w dniu 15 lutego 2013 r. Za takie wezwanie nie mogło zostać uznane, jak tego chciał organ stanowiący, pismo skarżącej Spółki z dnia 28 grudnia 2012 r. przede wszystkim z tego powodu, że jak wynika z jego treści, nie stanowiło ono wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę podjętą przez organ gminy, lecz było jedynie sygnalizacją potencjalnego zagrożenia takiego naruszenia, dostrzeżonego przez skarżącą Spółkę w projekcie procedowanej zmiany uchwały w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych. O fakcie uchwalenia uchwały, Spółka dowiedziała się – jak wynika z oświadczenia jej pełnomocnika – z momentem otrzymania odpowiedzi na swoje pismo z dnia 28 grudnia 2012 r., co nastąpiło w dniu 5 lutego 2013 r.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było pismo skarżącej z dnia 11 lutego 2013 r., wniesienie zatem skargi z dniem 29 marca 2013 r. dokonane zostało z zachowaniem 60-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. "O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu" (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W okolicznościach niniejszej sprawy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Spółka uzyskała odpowiedź organu stanowiącego, w której organ ten przesyłał skarżącej stanowisko projektodawcy kwestionowanej uchwały (Prezydenta Miasta Krakowa) z jednoczesnym zastrzeżeniem, że załączone stanowisko projektodawcy nie jest stanowiskiem Rady Miasta Krakowa i nie ma charakteru odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Uzasadnia to przyjęcie wniosku, że nie doszło do skutecznego udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właściwy organ, a zatem termin do złożenia skargi wynosił w myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. sześćdziesiąt dni.

Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g w zw. art. 53 § 2 P.p.s.a. zostały spełnione.

Przechodząc do rozpoznania merytorycznych zarzutów skargi uznać należało, że skarga podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Skarżąca podnosiła, że wprowadzenie przepisem § 1 ust. 13 i 14 kwestionowanej uchwały zmian do uchwały nr LXXX/1057/09 z dnia 9 września

2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub prawne inne niż Gmina Miejska Kraków, jest wykroczeniem poza zakres delegacji ustawowej, o której mowa w art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej jako "u.s.o."). Stanowi to, zdaniem skarżącej, naruszenie art. 94 Konstytucji RP i jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

Kwestionowane przepisy uchwały Nr LXIII/916/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2012 r. stanowią, że:

"13) § 13 ust. 1 otrzymuje brzmienie: "1. Organ prowadzący przedstawia roczne sprawozdanie z wykorzystania dotacji w terminie do 20 stycznia roku następnego",

14) w § 13 dodaje się ust. 5 w brzmieniu: "5. Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji z budżetu Gminy Miejskiej Kraków dotowany zobowiązany jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Krakowa, w kwocie zł słownie zł dotyczy (nazwa dotowanej placówki) " oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej".".

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Oznacza to, że organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do stanowienia prawa miejscowego poza delegacją przewidzianą w ustawie. Akt prawa miejscowego musi spełniać wymogi zawarte w delegacji ustawowej, regulować wyłącznie sprawy z zakresu spraw przekazanych w upoważnieniu ustawowym i musi regulować te sprawy zgodnie z wytycznymi ustawowymi zawartymi w upoważnieniu.

Istota sprawy sprowadza się więc do oceny, czy zaskarżone postanowienia uchwały mieszczą się w granicach delegacji wynikającej z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 u.s.o.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały zgodnie z ww. kryteriami stwierdzić należy, że jej postanowienia zawarte w § 1 ust. 13 i 14 odpowiadają prawu.

Z treści art. 90 ust. 3e u.s.o. wynika, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek. Natomiast w myśl art. 90 ust. 4 u.s.o., organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Takie same regulacje, ale odnoszące się do placówek publicznych, zawiera art. 80 ust. 3d, ust. 3e i ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 90 ust. 4 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego otrzymały kompetencje: po pierwsze - do ustalania trybu udzielania i rozliczania między innymi dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy, a po drugie - do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Delegacja wynikająca z przepisów u.s.o. wprost i wyraźnie obejmuje upoważnienie do ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego także trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Skoro więc organ może ustalić tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, to może w ramach tego upoważnienia nałożyć na beneficjentów obowiązek składania rocznych sprawozdać finansowych z ich wykorzystania. Z pewnością uregulowanie w uchwale takiego obowiązku mieści się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów u.s.o.

W skardze, Spółka zarzuciła wyjście przez uchwałę poza delegację ustawową również w zakresie zobowiązania beneficjenta do wskazania rodzajów wydatków finansowanych z otrzymanej dotacji. Należy przede wszystkim zauważyć, że takie zobowiązanie nie zostało ujęte w zaskarżonych przepisach § 1 ust. 13 i 14 uchwały, ale wynika z załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, o którym mowa w § 1 ust. 16 uchwały, który to przepis nie został zaskarżony wprost w skardze. Jak wynika jednak z uzasadnienia skargi, skarżąca Spółka stawia zarzuty i podważa prawidłowość również tego przepisu uchwały.

Określając kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu w art. 90 ust. 4 u.s.o., ustawodawca rozdzielnie wymienił tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jego wykorzystania. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego prawo decydowania o trybie i zakresie kontroli przeprowadzania prawidłowości wykorzystania dotacji. W uchwale podjętej na podstawie tego przepisu powinny znaleźć się w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Nie sposób w związku z tym uznać, aby w ramach ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji (do ustalenia którego wprost upoważnia art. 90 ust. 4 i art. 80 ust. 4 u.s.o.), organ nie mógł kontrolować prawidłowości wykorzystania dotacji, t.j. zgodności jej wykorzystania przez beneficjenta z art. 90 ust. 3d i art. 80 ust. 3d u.s.o. Temu celowi służy zobowiązanie beneficjenta do wykazania rodzajów wydatków finansowanych z otrzymanej dotacji.

Jednoznacznie brzmiący przepis ustawy, wskazujący na przeznaczenie i wykorzystanie dotacji, uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia w ramach trybu i zakresu kontroli obowiązków beneficjenta dotyczących potwierdzenia prawidłowości przeznaczenia i wykorzystania dotacji. Nie można także uznać, aby wprowadzenie powyższego obowiązku w zakresie wskazania w rocznym sprawozdaniu finansowym rodzaju wydatków finansowanych z dotacji, stanowiło nadmierne obciążenie dla beneficjentów dotacji.

Dotyczy to także przepisu uchwały regulującego dokonanie odpowiedniej adnotacji na dokumentach finansowych na okoliczność sfinansowania określonych wydatków ze środków otrzymanej dotacji. Wprowadzenie takiego wymogu, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającym z art. 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11).

Powyższe wskazuje, że kwestionowane przepisy uchwały, wprowadzające zmiany, które dotyczą zakreślenia terminu do przedłożenia sprawozdania z wykorzystania dotacji obejmującego rodzaje wydatków finansowanych z dotacji oraz zamieszczenia na dokumentach finansowych opisu wskazującego na pochodzenie wydatkowanych środków z dotacji, mieszczą się w pojęciu "trybu i zakresu kontroli" prawidłowości wykorzystania dotacji. Takim właśnie określeniem trybu i zakresu kontroli jest wskazanie terminu na złożenie sprawozdania zawierającego rodzaje finansowanych wydatków oraz nałożenie obowiązku opatrzenia dowodów wydatków stosownym opisem. Zmiany te sprowadzają się do uszczegółowienia wymogów formalnych w zakresie trybu kontroli i nie wykraczają poza delegację ustawową, zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. Tym samym zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP należało uznać za bezzasadny.

Reasumując, Sąd uznał, że objęte treścią § 1 ust. 13 i 14 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXIII/916/12 z dnia 19 grudnia 2012 r. zmiany w uchwale Rady Miasta Krakowa Nr LXXX/1057/09 z dnia 9 września 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji udzielanych dla szkół i placówek publicznych oraz niepublicznych, prowadzonych na terenie Gminy Miejskiej Kraków przez osoby fizyczne lub osoby prawne inne niż Gmina Miejska Kraków, nie stanowią wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej, o której mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.