Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 102/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. T. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 102/06

UZASADNIENIE

Postanowieniem (Nr [...]) z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości Panią J. T. zamieszkała przy ul. A. 20 m. 1 oraz Pana T. P. zamieszkałego przy ul. A. 20 m2 do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2005r. trzech egzemplarzy sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę orzeczenia w zakresie stanu technicznego wraz z przedstawieniem w razie potrzeby z odpowiednimi rysunkami, jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dla dachu i przewodów kominowych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. A.20 w Ł.. W uzasadnieniu czytamy, iż w związku z pismami interwencyjnymi z dnia [...] i [...] przeprowadzone zostały czynności kontrolne dot. stanu technicznego przedmiotowego budynku. Stwierdzono, iż część konstrukcji dachu nad lokalem mieszkalnym nr 2 oraz przynależne do tego lokalu przewody kominowe znajdują się w nieodpowiednim stanie technicznym mogącym powodować zagrożenie. Ustalono, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] ustanowiona została odrębna własność lokali mieszkalnych – lokal nr 1 jest własnością J. T., natomiast lokal nr 2 T. P. i J. P. (zmarła). Ustalono również, iż udziały we współwłasności tej nieruchomości stanowiącej działkę oraz częściach wspólnych budynku i urządzeniach nie służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynoszą ½ dla J. T., ½ dla J. P. i T. P., przy czym nie zostali ustaleni następcy prawni zmarłej J. P.. W świetle powyższego organ uznał, iż za stan techniczny budynku odpowiadają żyjący współwłaściciele budynku.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał na decyzję z dnia [...], którą nakazano właścicielom wykonanie robót doprowadzających dach i przewody kominowe do odpowiedniego stanu technicznego. Decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ

I instancji, ze wskazaniem, iż organ powinien orzec o obowiązkach konkretnych podmiotów odrębnymi decyzjami. Następnie decyzją z dnia [...] ([...]) zakazano Panu P. użytkowania pomieszczeń lokalu nr 2 zlokalizowanych na strychu, zaś decyzją z tego samego dnia Nr [...] nakazano Pani T. i Panu P. wykonanie robót budowlanych doprowadzających dach i przewody do odpowiedniego stanu technicznego, decyzja ta została uchylona i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, w skutek czego wydane zostało postanowienie z dnia [...] Ostatecznie organ podkreślił, iż celem podjęcia właściwego rozstrzygnięcia zachodzi konieczność do zebrania dodatkowego materiału dowodowego w postaci przedłożenia pełnego podającego w jednoznaczny sposób usunięcia nieprawidłowości orzeczenia technicznego spełniającego wymogi obowiązujących przepisów.

W zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. strona zarzuciła temu organowi skandaliczne i niedopuszczalne zachowanie, wydanie zaskarżonego orzeczenia określiła jako kompromitację dla praworządnego organu. Uzasadniając wskazała, iż w dniu [...] złożyła do PINB protokół kontroli obiektu budynku mieszkalnego, z którego wprost wynika, iż zniszczeniu uległa cześć dachu i przewodów nad lokalem należącym do Pana P., w związku z tym wyłącznie on winien być zobowiązany do przedłożenia orzeczenia w sprawie stanu technicznego. Tym bardziej, iż nie kwestionuje faktu, że nie dbał o przewody kominowe i stan dachu. Strona oświadczyła, iż dba należycie o stan techniczny część dachu i przewody znajdujące się nad należącymi do niej lokalami i dlatego też wydawanie zaskarżonego postanowienia było bezzasadne. W dalszej części uzasadnienia skarżąca zawarła obszerne wywody świadczące o niekompetencji pracowników PINB, wskazuje na bezczynność pracowników organu I instancji w sprawach robót budowlanych wykonanych samowolnie przez drugiego właściciela, żąda odsunięcia Pani K. od prowadzenia jakichkolwiek jej spraw oraz wskazuje na działalność Pana P., która powoduje postępujące obniżanie wartości nieruchomości.

Postanowieniem (Nr [...]) z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, iż bezspornym jest, że wizualnie stan techniczny dachu i kominów przedmiotowego budynku jest zły, jednakże w celu rozstrzygnięcia, jak doprowadzić uszkodzone elementy budynku do stanu zgodnego z przepisami niezbędne jest szczegółowe określenie zaistniałych uszkodzeń i sposobu ich naprawienia przez osobę posiadająca odpowiednie uprawnienia w tym zakresie. Organ administracji nie posiada delegacji ustawowej, ażeby dokonać takich ustaleń samodzielnie. Podkreślił, iż strona i Pan P. są współwłaścicielami budynku i części wspólnych, do jakich bez wątpienia trzeba zaliczyć dach i kominy, dlatego też obowiązek określonego działania został nałożony na oboje właścicieli. Przy czym nie ma wpływu na powyższe okoliczność, iż nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po Pani P., bowiem wiąże się ono jedynie z ewentualnymi rozliczeniami między współwłaścicielami, na których nałożono obowiązek wykonania robót budowlanych, a rozliczenia takie nie należy do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozstrzygnięcia organu I instancji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, w szczególności art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez zobowiązanie skarżącej do przedłożenia ocen technicznych w sytuacji, gdy stosowna ekspertyza została już złożona w organie I instancji. I naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7, art. 77 i art. 80 kpa przez mylną ocenę zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie przez organy obu instancji faktu częściowego zniesienia współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] nastąpiło częściowe zniesienie współwłasności nieruchomości przez ustanowienie odrębnej własności lokali mieszkalnych i pomimo tej okoliczności oraz faktu, iż każdy z lokali posiada odrębne przewody kominowe, organ nałożył obowiązek określonego zachowania na stronę i Pana P.. Obowiązkiem powinnego zachowania winien być obarczony wyłącznie Pan P., ponieważ dach i przewody nad jego lokalem mieszkalnych są w złym stanie technicznym. Działania organów pozostają w sprzeczności z poczuciem sprawiedliwości i zasadami współżycia społecznego oraz narażają stronę skarżącą na ponoszenie dodatkowych kosztów.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż argumenty strony skarżącej nie wnoszą nic nowego do sprawy, nie mają wpływu na zmianę stanowiska i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 w/w ustawy). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.

Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, których skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w toku postępowania stoją na straży praworządności a zatem winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny ale i w równej mierze słuszny interes obywateli. Obowiązek organów administracji publicznej działania na podstawie i w granicach prawa wynika nadto z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Zasada wypływająca z powyższej regulacji, określana jako zasada praworządności, nie może być zatem interpretowana w taki sposób, który prowadziłby do ograniczenia treści art. 7 Konstytucji RP. Z kolei w myśl zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, są obowiązane zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 77 kpa) a samo postępowanie administracyjne prowadzić tak by pogłębić zaufanie obywateli do organów praworządnego państwa (art. 8 kpa). W szczególności są obowiązane dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981/1/45). Z kolei uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa). Powinno nadto umożliwiać organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Przedmiotem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] jest utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, którym to organ zobowiązał współwłaścicieli nieruchomości do przedłożenia sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę, orzeczenia w zakresie stanu technicznego dachu i przewodów kominowych budynku mieszkalnego, w terminie do 30 listopada 2005r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 200r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznał, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcia. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia" – wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985r., III SA 730/85, publ. GAP 1987/5/43.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji utrzymując w mocy rozstrzygniecie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił, iż organ I instancji formułując treść rozstrzygnięcia wskazał w nim, iż "zobowiązuje współwłaścicieli nieruchomości Panią J. T. zamieszkała przy ul. A.20 m1 oraz Pana T. P. zamieszkałego przy ul. A.20 m2 do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2005r. trzech egzemplarzy sporządzonej przez odpowiednio uprawnioną osobę orzeczenia w zakresie stanu technicznego wraz z przedstawieniem w razie potrzeby z odpowiednimi rysunkami jednoznacznego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości dla dachu i przewodów kominowych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji przy ul. A.20 w Ł.". W postanowieniu tym zakreślony został wprost termin w jakim strona ma wywiązać się z nałożonego obowiązku. Natomiast organ II instancji w dniu [...] utrzymał w mocy to postanowienie i jednocześnie nie zakreślił nowego terminu, jest to istotne, ponieważ termin ten już upłynął a zatem postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nie ma rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja winna zawierać rozstrzygniecie, które będzie sformułowane jasno i precyzyjnie, tak by było zrozumiałe dla strony bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Treść rozstrzygnięcia musi być możliwa do wykonania, jeżeli organ nakłada na stronę obowiązek określonego zachowania, to musi to uczynić tak by strona nie miała wątpliwości "co miał na myśli organ" a nałożony obowiązek musi być realnie możliwy do wykonania. W niniejszej sprawie strona przy dołożeniu największej staranności o swoje interesy nie jest w stanie zachować się zgodnie z treścią rozstrzygnięcia, bowiem termin do przedłożenia oceny stanu technicznego dachu i kominów już upłynął. Chcąc umożliwić stronie złożenie tej oceny organ II instancji winien wyznaczyć nowy termin jednakże tego nie uczynił.

W myśl art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość

i kulturę prawną. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego

i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Nadto w myśl zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) organ prowadzący postępowanie obowiązany jest m.in. do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ obowiązany jest do wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Niedopuszczalne jest zatem sztywne

a wręcz mechaniczne podejście do sprawy, organ winien traktować indywidualnie każdą

ze spraw.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na zasadę wyrażoną w art. 10 kpa tj. zasadę czynnego udziału stron, która obowiązuje na każdym etapie postępowania administracyjnego

i zachowanie jej wymogów nie jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej, lecz stanowi bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu. Obowiązek zapoznania strony z wynikami postępowania wyjaśniającego, jeżeli ma spełnić swą rolę, pociąga za sobą dalszy obowiązek organów administracji, jakim jest konieczność wzięcia pod rozwagę wypowiedzi strony i ustosunkowanie się do tych wypowiedzi. Organ może odstąpić od tego obowiązku jednakże w takim wypadku winna znaleźć się w aktach sprawy adekwatna adnotacja o odstąpieniu. Z akta administracyjnych rozpoznawanej sprawy nie wynika by skarżącej pozwolono na zapoznanie się z zebranym materiałem i sformułowanie jakiejkolwiek wypowiedzi odnośnie tego materiału. Strona została zatem pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W toku ponownego postępowania organy administracji, oprócz powyższego, winny rozważyć, czy wobec faktu, iż Pan P. nie wykazał żadnej aktywności w toku postępowania administracyjnego, zaś w aktach znajdują się protokoły i orzeczenia o stanie technicznym dachu i przewodów . Czy w tej sytuacji nie istnieje możliwość wykorzystania tej dokumentacji i orzeczenie w przedmiocie dalszych czynności postępowania.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie Sąd dopatrzył się szeregu uchybień przepisom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10

i art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania i obligują Sąd do uchylenia tak zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji.

Z tych wszystkich względów Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. C, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.