Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2725/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant ref. stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. Zarządu I. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz R. Zarządu I. w [...] kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. Zarząd I. w [...] (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012r., Nr [...], znak; [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. [...], obręb [...]

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i W. T., zamieszkałym przy ul [...], [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. [...], obręb [...]

Skarżący wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając złożony wniosek wskazał, że działka objęta inwestycją graniczy bezpośrednio z nieruchomością będącą częścią poligonu [...], na którym odbywają się ćwiczenia wojskowe. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego oznacza narażenie mieszkańców na utratę życia i zdrowia ze strony wojsk ćwiczących na terenie poligonu. Skarżący podniósł również, że decyzja wydana została, pomimo, że działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość oznaczona nr ew. gr. [...]w obrębie [...] została zaewidencjonowana w rejestrze gruntów i budynków jako użytek leśny i jest użytkowana przez R. Zarząd I. Podkreślił ponadto, że do ochrony praw wynikających z użytkowania będącego ograniczonym prawem rzeczowym stosuje się przepisy o ochronie własności.

Decyzją z dnia [...]kwietnia 2018 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr

[...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i W. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. [...] obręb [...]. Wojewoda [...] wskazał, iż spełnione zostały wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Kierując się regulacją zawartą w art. 35 ust. 4 tej ustawy Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...]nie naruszył rażąco prawa wydając analizowaną decyzję.

Od ww. decyzji Wojewody [...], skarżący wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r,, znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do

wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestorzy – E. T. oraz W. T. złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane w imieniu małoletniej W.T. podpisała K. T. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], zezwalające K. T. i G. T. na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniej W. A.T., polegającej na podjęciu czynności w imieniu małoletniej w celu uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w analizowanym przypadku, nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do treści przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2011 r., Nr [...], znak: [...], przenosząca na rzecz K.T., E. T. oraz W. T., decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...], ustalającą dla G.T., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkalno-usługowo-gospodarczej na działkach nr ewid. [...] i [...], położonych w [...], gmina [...]. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał również, że stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Analiza dokumentacji projektowej nie wykazała, aby sporna inwestycja, naruszała w sposób rażący ustalenia ww. Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2006 r., [...], znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie organu, z całą pewnością nie można zarzucić rażącego naruszenia wymogów co do nieprzekraczalnej linii zabudowy (dopuszczalna - 6 m od krawędzi drogi gminnej i min. 4 m od pozostałych granic działki, projektowana ponad 6 m od krawędzi drogi gminnej i ponad 4 m od pozostałych granic działki - zob. proj. bud. projekt zagospodarowania); co do wielkości powierzchni zabudowy (dopuszczalna - do 25% powierzchni działki; projektowana - 2 % - zob. proj. bud., zestawienie powierzchni poszczególnych elementów zagospodarowania działki, s.3); co do maksymalnych gabarytów budynku mieszkalnego (wymagane - ok. 20 m x ok. 16 m (320 m2), projektowane 8,14 x 12,04 - 103,34 m2 powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego - zob. proj. bud., zestawienie powierzchni poszczególnych elementów zagospodarowania działki, s.3; opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, 2.3 Zbiorcze zestawienie powierzchni, s. 2); co do liczby kondygnacji budynku mieszkalnego (wymagane - dwie kondygnacje, projektowane - jedna kondygnacja + poddasze użytkowe - zob. proj. bud. rys. nr 7 "Przekrój poprzeczny A-A") oraz co do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego (wymagana - do 21 m, projektowana - ok. 13 m - proj. bud. rys. nr 8 "Elewacja frontowa"), co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego (wymagana - do 4,5 m, projektowana ok. 3,11 m - proj. bud. rys. nr 7 Przekrój poprzeczny A-A ), co do geometrii dachu budynku mieszkalnego (wymagany - dach stromy, wielospadowy, kryty dachówką lub materiałami imitującymi tradycyjne pokrycia, projektowany - dach

wielospadowy, pokrycie dachowe zaprojektowano z dachówki cementowej lub blachodachówki - proj. bud. opis techniczny do projektu architektoniczno-budowlanego, 2.1 opis ogólny, 4.1 pokrycie dachowe, str. 1,4; nr rys. 6, "Rzut dachu"). Organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2012 r, znak:[...], uchylające postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2011 r., znak: [...], o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz odstępujące od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb [...], gmina [...]. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r., Nr [...], znak:[...], nie wykazała, aby przyjęte rozwiązania projektowe, uchybiały rażąco unormowaniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Zgodnie z brzmieniem przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów

okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast zgodnie z treścią § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki I ich usytuowanie odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m. W myśl § 271 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że odległość pomiędzy zewnętrznymi ścianami budynków ZL wynosić powinna 8 m, zaś w przypadku, gdy przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wynosić powinna 12 m. Stosownie do treści § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień (12 m). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, elewacja wschodnia spornego budynku została usytuowana w odległości ok. 14 m od granicy z działką leśną nr[...], elewacja północna spornego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 30 m od granicy z działką nr ewid. [...], elewacja południowa spornego budynku została zaprojektowana w odległości ok. 48 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia unormowania art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 oraz § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ odwoławczy podniósł również, iż zgodnie z brzmieniem przepisu § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia, odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Analiza projektu zagospodarowania działki

wykazała, że projektowane miejsce składowania nieczystości zaprojektowano w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 23 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, powinny wynosić co najmniej od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki projektowany żelbetonowy zbiornik szczelny na nieczystości o pojemności 9,5 m (zob. proj. bud., Bezodpływowy żelbetonowy zbiornik szczelny na nieczystości) został zaplanowany w odległości 3 m od granicy działki nr ewid.[...]. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia § 14 ust. 1 Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez wydanie przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z treścią § 14 ww. rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Organ wskazał, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej Nr [...], relacji [...]. Z pisma Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wynika że "w/w droga jest drogą gminną o nawierzchni brukowej graniczącą m.in. z działkami o numerach [...] i [...]w obrębie [...], gmina [...]. Powyższa droga gminna uprzednio posiadała nr [...] - zgodnie z Dziennikiem Urzędowym Województwa [...] z dnia 20 maja 1986 roku." Ponadto, z pisma Urzędu Marszałkowskiego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], wynika, że "drodze tej nadano uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym numer [...]. Powyższy numer nadano w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., w sprawie zaliczenia dróg gminnych i lokalnych miejskich, gdzie w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały w/w droga wymieniona jest pod numerem [...] (zaznaczona, na przekazanej przez Urząd Gminy [...] mapce, kolorem żółtym i opisana jako droga 04)." W związku z powyższym, organ za niezasadny uznał zarzut odwołania, dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego działka inwestycyjna nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej (droga gminna Nr [...]). Tym samym na uwzględnienie nie zasługuje, w ocenie organu odwoławczego, również zarzut skarżącego dotyczący "rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie drogi leśnej położonej na działce Nr [...] w obrębie [...] za drogę publiczną."

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że działka nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest ww. droga gminna decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], została uznana za teren zamknięty, organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie terenu zamkniętego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym przez tereny zamknięte należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Natomiast zgodnie z art. 4 ust 2 a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. Organ zauważył, że ograniczenie dostępności terenu zamkniętego koliduje z zasadą powszechnego

dostępu do drogi publicznej wyrażoną w art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późń. zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że wydanie przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego, pozbawia istniejącą drogę publiczną jej najważniejszej cechy - powszechnego dostępu każdego dla celów komunikacyjnych. W takim przypadku uzasadnionym wydaje się, przyjęcie, że uznanie terenu za zamknięty, na którym zlokalizowana jest droga publiczna, skutkuje ograniczeniem w dostępności całego terenu zamkniętego, za wyjątkiem terenu drogi publicznej, dostępnego zgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to, że droga gminna Nr [...], relacji [...], posiada status drogi publicznej, a jej zarządcą pozostaje Wójt Gminy [...]. Powyższe oznacza, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu wskazującego na "naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu pozwolenia budowlanego pomimo braku uzyskania postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych, oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego" oraz "biorąc pod uwagę położenie działki Nr [...], otoczonej z trzech stron terenem poligonu wojskowego - teren zamknięty MON, a z czwartej strony wodami Jeziora [...] należy stwierdzić, że nie istnieje możliwość uzbrojenia tej działki w media komunalne, które nie przechodzą przez poligon - teren zamknięty.", organ odwoławczy stwierdził, że z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], wynika, że objęte inwestycją przyłącza wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej zostały zaprojektowane na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], zaś przyłącze energetyczne objęto odrębnym opracowaniem. Stąd też powyższy zarzut skarżącego organ odwoławczy uznał za bezzasadny.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu odwołania, że "wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest jednocześnie zgodą, na stałe przebywanie ludności cywilnej w obrębie poligonu, narażeniu ich ze strony wojsk ćwiczących na poligonie na utratę życia lub zdrowia, w szczególności w czasie wykonywania strzelań przez czołgi i wozy opancerzone", jest w ocenie organu odwoławczego chybiona zważywszy na okoliczność, że strefa niebezpiecznej strzelnicy czołgowej opancerzonych wozów bojowych zlokalizowana na terenie zamkniętym poligonu [...], wyznaczona na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z [...] października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. z 2001 r, Nr 132, poz. 1479 z późń. zm.) nie obejmuje działki inwestycyjnej nr ewid. [...]. Tym samym na działce tej nie obowiązuje zakaz zabudowy wynikający z § 22 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej, z zastrzeżeniem § 23 - 26, poza budynkami i obiektami służącymi do bezpośredniej obsługi strzelnicy garnizonowej, nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Jednocześnie, organ odwoławczy podkreślił, że Państwo T. od 1988 r., na działkach nr ewid. [...] i [...] od 1988 r., prowadzą gospodarstwo rybne. Ponadto, z decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r., nr [...], znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Nr [...] z [...] lutego 2009 r., znak: [...] (o ustanowieniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie kulochwytu na strzelnicy oraz budowie kompleksu ośrodka szkoleniowego dla potrzeb jednostek wojskowych), wynika, że na działkach nr ewid. [...], [...], położonych w sąsiedztwie działki inwestycyjnej [...] także prowadzone jest gospodarstwo rybne, oraz że "Ewentualna strefa zagrożenia strzelań oddalona jest od działek wnioskodawców o ok. 2 km, nie oddziaływuje na nie i nie stwarza tym samym żadnego zagrożenia."

Podsumowując, organ odwoławczy wskazał, iż nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wydano jej z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

W dniu 23 października 2018 roku skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], zarzucając jej:

1. naruszenie art 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., to jest niezasadne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien zastosować art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu l instancji i stwierdzić nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...];

2. rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 32 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane poprzez uznanie, że zostało złożone prawidłowe oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3. rażące naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie drogi leśnej położonej na działce Nr [...] w obrębie [...] za drogę publiczną;

4. naruszenie art. 33 ust. 2 pkt. 4 Prawa budowlanego, polegające na wydaniu pozwolenia budowlanego pomimo braku uzyskania postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno - budowlanej, o którym

mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych, oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem skarżącego.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, iż organ odwoławczy na stronie 2 swojej decyzji wskazał, że inwestorzy E. T. oraz W. T. złożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (to jest działką nr ewid. [...] ) na cele budowlane. Wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane w imieniu małoletniej W. T. podpisała K. T. Następnie sam organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], zezwalające K. T. i G. T. na dokonanie czynności prawnej, przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniej W.A. T., polegającej na podjęciu czynności w imieniu małoletniej w celu uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidenc. [...] położonej w miejscowości [...]. Skarżący zwrócił uwagę na wskazane przez sam organ istotne elementy stanu faktycznego. Wskazał, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane w imieniu małoletniej W. T. podpisała "jedynie K. T., natomiast zgoda Sądu zezwalała na dokonanie tej czynności łącznie dla dwóch osób - K. T. i G. T.". Z zacytowanego przez sam organ fragmentu zezwolenia wydanego przez Sąd, wynika, że rodzice małoletniej mają działać razem i to zgodnie a nie jeden z nich. Taki obowiązek działania obu rodziców wynika jednoznacznie z art. 101 § 3 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym rodzice (a nie jeden z rodziców) nie mogą bez zezwolenia Sądu opiekuńczego dokonać czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Samodzielnie każdy rodzic może dokonywać czynności, ale dotyczącej zwykłego

zarządu (art. 101 § 1 k.r.i.o.p.), natomiast w przypadku czynności przekraczającej zwykły zarząd, konieczna jest zgoda Sądu oraz ich współdziałanie, łączne działanie, co też wynika z zacytowanego powyżej przez sam organ postanowienia Sądu: "zezwalającego Pani K. T. i Panu G. T.". Brak działania obu rodziców, co miało miejsce w tej sprawie, wywołuje skutek nieważności z mocy prawa - art. 58 § 1 k.c. złożonego oświadczenia w imieniu małoletniej W. T. Oznacza to, że wydane przez Starostę pozwolenie na budowę zostało wydane - pomimo braku istnienia wymagającego prawem oświadczenia W.T. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem wydana przez Starostę decyzja z dnia [...].09.2012 r. naruszyła w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt. 2 prawa budowlanego, albowiem została wydana pomimo nie złożenia przez W. T. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (złożone przez tylko jednego z rodziców oświadczenie jako nieważne z mocy prawa, nie wywołuje żadnego skutku prawnego).

Skarżący wskazał ponadto, iż Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...], mając na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r. sygn. akt II OSK 2260/15, jest zarządcą nieruchomości - mającym tym samym status strony, albowiem działka nr [...]wchodzi w skład poligonu [...]. Decyzja Starosty Nr [...] dotyczyła działki nr [...], sąsiadującej z działką [...]. Do granic działki Nr [...] w obrębie [...] ze strony północnej, wschodniej i południowej przylegają tereny leśne - uznane za tereny zamknięte. Granica terenu zamkniętego w rejonie działki Nr [...] uwidoczniona jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], gdyż gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa działki Nr [...] budynkiem mieszkalnym narusza wykorzystywanie przedmiotu użytkowania na cele obronności i bezpieczeństwa państwa - poprzez uniemożliwienie prowadzenia szkoleń obronnych państwa, oraz zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonach ćwiczeń. Starosta [...] wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na działce [...] działał nie tylko z rażącym naruszeniem prawa, ale również w sposób beztroski, pomijając zagrożenia płynące z funkcjonowania poligonu wojskowego przyległego do granic działki, oraz braku w tym zakresie opinii Komendanta Ośrodka

Szkolenia Poligonowego Wojsk Lądowych [...], który jest odpowiedzialny za przygotowanie terenu do odbywania szkolenia wojska. Wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest jednocześnie zgodą, na stałe przebywanie ludności cywilnej w obrębie poligonu, narażaniu ich ze strony wojsk ćwiczących na poligonie na utratę życia lub zdrowia, w szczególności w czasie wykonywania strzelań przez czołgi i wozy opancerzone. Nieruchomości użytkowane przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] znajdują się w strefie oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, albowiem jego powstanie uniemożliwi korzystanie z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, gdyż jest on położony "w centrum poligonu" uniemożliwiając tym samym korzystanie z niego jako terenu zamkniętego, który nie powstał "dla celów turystycznych".

W ocenie skarżącego, organ pominął, że postępowanie dotyczy specyficznego stanu faktycznego, a nie stanu faktycznego z którym ma na co dzień do czynienia. W tej sprawie nie chodzi o oddziaływanie obiektu na sąsiednie nieruchomości, których głównym celem nie jest zabudowa, ale używanie ich do szkoleń wojska. Taki jest cel istnienia poligonu. Organ odwoławczy ustosunkowując się do przedstawionej argumentacji, nie zrozumiał jej. Nie chodzi bowiem o strefę strzelań oddaloną od działek o około 2 km, ale o poruszanie się także po drodze [...] do strefy strzelań pojazdów opancerzonych w tym czołgów oraz zawierających amunicję pojazdów wojskowych. Gdyby nie zachodziła konieczność z uwagi na bezpieczeństwo ludzi - Minister Obrony Narodowej nie zaliczałby działki [...], do terenu zamkniętego. Stan zagrożenia nie jest tylko w miejscu strzelań, bo teren nie dotyczy zwykłej strzelnicy, gdzie dowozi się wojsko Jest to specjalna strzelnica dostosowana do czołgów, które na nią samodzielnie docierają. Nie trzeba chyba przekonywać, że czołgi nie są bezpiecznymi pojazdami dla innych uczestników w ruchu, dlatego też nie ma ich na ulicach. Zagrożenie w tym przypadku występuje już w momencie pojawienia się w ich obecności, a nie tylko "jak strzelają". Swoim działaniem Starosta uniemożliwia wykorzystywanie w podstawowym zakresie obiektów znajdujących się na "terenie zamkniętym", co może spowodować powstanie po stronie Skarbu Państwa obecnie trudnej do oszacowania szkody, gdyż nie można wykluczyć, że z powyższych względów zaistnieje konieczność wybudowania nowego poligonu, a takie działanie jest aprobowane przez Wojewodę. Istota sprawy, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy kwestii dostępności nieruchomości położonej na działce nr [...] do drogi publicznej.

Skarżący podniósł ponadto, iż rażące naruszenie prawa polegało na naruszeniu przez organ - Starostę rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez wydanie przez Starostę decyzji z dnia [...].09.2012r. - pozwolenia na budowę pomimo braku dostępu nieruchomości do drogi publicznej, czym naruszono w sposób rażący § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia. Organ I instancji sam podkreślił na stronie 4 uzasadnienia, że działka [...], na której zlokalizowana jest droga (która ma jednak charakter drogi leśnej) decyzją Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...].11.2000 r. została uznana za teren zamknięty. Słusznie zatem organ wskazał na pojęcie terenu zamkniętego zdefiniowanego w art. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. "Prawo geodezyjne i kartograficzne". W przypadku określenia w decyzji terenu za zamknięty, automatycznie jego dostępność jest wyłączona dla wszystkich osób . Mogą się po nim poruszać jedynie osoby uprawnione, albowiem teren ten a tym samym istniejąca na nim droga nie ma charakteru publicznego, gdyż nie jest dla wszystkich dostępna. Organ następnie dokonał, bez żadnej podstawy prawnej zakwestionowania istnienia terenu zamkniętego obejmującego drogę, powołując się na ogólne przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r.: " o drogach publicznych "zapominając, że wiąże go decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].12.2000 r. wydana na podstawie przepisów prawa i mająca w tym przypadku zastosowanie a nie ogólne regulacje ustawy. Starostę wydającego pozwolenie na budowę także wiązała decyzja Ministra Obrony Narodowej, która wyłączała powszechną dostępność do drogi znajdującej się na działce Nr [...]. Ważność w tym zakresie wydanej decyzji nie zmienia także uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003r., albowiem nie może ona zmieniać treści decyzji Ministra Obrony Narodowej, poprzez zmianę charakteru drogi znajdującej się na terenie zamkniętym - nie posiadającej zatem cechy publicznej na drogę publiczną. Z powyższego zatem wynika, że naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury miało charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż miało charakter

jednoznacznego jego naruszenia, albowiem działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej i brak tego dostępu wynikał z istniejącej i wiążącej wszystkie organy decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].12.2000 r., której treść jest oczywista i inne organy zobowiązane są do jej przestrzegania i stosowania - w tym Starosta, Wojewoda, a także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy jednak ignorując wydaną przez MON decyzję, stwierdził, że: "w jego ocenie": "nie można uznać, że wydane przez Ministra Obrony Narodowej decyzje o ustaleniu terenu zamkniętego pozbawia istniejącą drogę publiczną jej najważniejszej cechy - powszechnego dostępu każdego do celów komunikacyjnych". W takim przypadku "nieuzasadnionym wydaje się przyjęcie, że uznanie terenu zamkniętego, na którym zlokalizowana jest droga publiczna, skutkują ograniczeniem w dostępności całego terenu zamkniętego, za wyjątkiem terenu drogi publicznej". Użycie sformułowania "w jego ocenie", "uzasadnionym wydaje się przyjęciem" jest rażącym naruszeniem art. 6 kpa oraz art. 73 kpa.

W ocenie skarżącego, organ w sytuacji, gdy została wydana przez Ministra Obrony Narodowej decyzja o ustanowieniu terenu zamkniętego - jest taką decyzją związany. Jest ona dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i nie może zostać przez organ jej treść zignorowana, a przeprowadzane dywagacje na temat zasady powszechności dostępu do drogi publicznej nie spełniają wymogów z art. 76 § 3 k.p.a., mają one wręcz charakter rażący. W tym przypadku należy mieć świadomość, że bez żadnych ograniczeń poruszają się po terenie pojazdy wojskowe, w tym czołgi, które do strzelnicy nie są transportowane przez helikoptery. Ponadto droga na działce nr [...] jest drogą zakładową leśną. Ponadto, biorąc pod uwagę położenie działki Nr [...], otoczonej z trzech stron terenem poligonu wojskowego - teren zamknięty MON, a z czwartej strony wodami Jeziora [...] skarżący stwierdził, że nie istnieje możliwość uzbrojenia tej działki w media komunalne, które nie przechodzą przez poligon - teren zamknięty.

Skarżący wskazał, iż Starosta [...] naruszył także regulację art. 33 ust. 2 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyce dróg linii komunikacyjnych, oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego. W tym zakresie nie jest zrozumiała argumentacja organu odwołująca się do zakwestionowania decyzji Starosty [...], że objęte inwestycje przyłącza wodociągowe oraz kanalizacja sanitarna zostały zaprojektowane, skoro ta decyzja - zdaniem skarżącego jest nieważna, a co więcej jest objęta tym postępowaniem.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji, stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej zawartej w art. 16 k.p.a.. Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Badając decyzję w postępowaniu nadzorczym, organ zobligowany jest sprawdzić, czy nie zachodzi jakakolwiek przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważność decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób

oczywisty nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności (wyrok NSA z 31.10.2008r.. sygn. akt II OSK 1306/07, wyrok NSA z 17.07.2008r., sygn. akt II OSK 888/07).

Zdaniem Sądu w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. T. i W. T., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], obręb [...], zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm, dalej: pr. bud.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 pr. bud., powyższe oświadczenie inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, współwłaścicielką działki o numerze ewid. [...], była w dacie składania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, małoletnia W.T. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i podjęcie czynności w celu uzyskania pozwolenia na budowę, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, na dokonanie której, konieczna jest zgoda Sądu.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...], zezwolił K. T. i G. T. (rodzicom) na dokonanie czynności prawnej przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem małoletniej W. A. T., polegającej na podjęciu czynności w imieniu małoletniej w celu uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...].

Wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane w imieniu małoletniej W. T. podpisała jedynie jej matka K. T.

Zgodnie z treścią art. 101 § 3 ustawy z dnia z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( Dz.U. 2017.682 t.j. z dnia 30.03.2017 ), dalej: k.r.o., rodzice nie mogą bez zezwolenia sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu ani wyrażać zgody na dokonywanie takich czynności przez dziecko.

Brzmienie powyższego przepisu i użycie w nim liczby mnogiej, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, mogą w imieniu dziecka dokonywać jedynie oboje rodzice, a nie jedno z nich. Wynika to także jasno z treści wyżej wspomnianego postanowienia Sądu Rejonowego w [...], którego zezwolenie dotyczy wnioskodawców, a więc rodziców małoletniej – K. T. i G. T., nie zaś jednego z nich. Nie ma zatem wątpliwości, że dla ważności oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane w imieniu małoletniej W. T., konieczne było podpisanie go przez obojgu rodziców, a nie jedynie przez matkę K. T. Czynność prawna przekraczająca zakres zwykłego zarządu, dotycząca majątku dziecka dokonana bez zezwolenia sądu opiekuńczego jest czynnością prawną bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U.2018.1025 j.t., dalej: "k.c." ).

Brak zatem działania obojga rodziców, wbrew treści zezwolenia Sądu, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wywołuje skutek nieważności z mocy prawa - art. 58 § 1 k.c. złożonego oświadczenia w imieniu małoletniej W. T. Oznacza to, że kwestionowane pozwolenie na budowę, zostało wydane przez Starostę, pomimo braku istnienia wymaganego prawem oświadczenia W.T. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy zatem zdaniem Sądu stwierdzić, że decyzja Starosty[...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2012 r., w sposób

rażący narusza art. 32 ust. 4 pkt. 2 pr. bud., ponieważ została wydana pomimo nie złożenia przez W. T. ważnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa i oczywistym jest, że prawidłowe oświadczenie, powinno być złożone przez oboje rodziców, a więc także przez G. T.

Powyższa decyzja narusza także w sposób rażący art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2018.2068 t.j. z dnia 2018.10.30 ) oraz § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, z przepisami w tym techniczno budowlanymi. W rozpoznawanej sprawie, chodzi o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Zgodnie z treścią § 14 ww. rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, działka inwestycyjna nr ewid. [...], nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Organ wskazał, że drogą taką jest droga gminna Nr [...], relacji [...]. Organ powołał się w tym miejscu na pismo Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], z którego wynika że "w/w droga jest drogą gminną o nawierzchni brukowej graniczącą m.in. z działkami o numerach [...] i [...] w obrębie [...], gmina [...]. Wskazał także na znajdujące się w aktach sprawy pismo Urzędu Marszałkowskiego z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], z którego wynika, że drodze tej nadano numer [...], uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym. Numer ten, nadano w oparciu o uchwałę Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1986 r., w sprawie zaliczenia dróg gminnych i lokalnych miejskich.

Z argumentacją organu w tym zakresie, nie można się zgodzić.

Należy w tym miejscu odnotować wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09 ( dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA), w którym wskazano " Z art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika ogólna definicja drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy (...), droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w istotny sposób art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych.

Odnosząc się do argumentacji organu, wskazać należy na istotne dla dokonania oceny kategorii tej drogi okoliczności sprawy.

Jak wynika z pisma Nadleśnictwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r., droga przebiegająca przez nieruchomość gruntową nr [...], jest drogą zakładową leśną, a właściciele przedmiotowej działki, nie posiadają pisemnej zgody Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na dojazd do tej nieruchomości.

Z analizy dokumentacji zgromadzonej w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, wynika, że nigdy nie istniała samodzielna droga publiczna stanowiąca dojazd do

działki nr [...] ( znajdujące się w aktach sprawy pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. [...]).

Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...], będący stroną umowy z dnia [...] grudnia 2004 r. o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, nie wyraził zgody na ustanowienie drogi służebnej na nieruchomości nr ewid. [...], [...],[...] w obrębie [...] do działki nr [...]. ( znajdujące się w aktach pismo Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. skierowane do Nadleśnictwa [...]).

Działka nr ewid. [...], na której zlokalizowana jest ww. droga, decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] grudnia 2012 r., Nr [...], została uznana za teren zamknięty, co pozbawia ja koniecznej dla drogi publicznej cechy powszechnej dostępności.

Powyższe kwestie, a zwłaszcza ta ostatnia, nie mogą pozostawać bez wpływu na prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie terenu zamkniętego zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 9 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm. ), zgodnie z którym przez tereny zamknięte, należy rozumieć tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Natomiast zgodnie z art. 4 ust 2a ww. ustawy, tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. W odniesieniu do terenu, na którym znajduje się wyżej wspomniana droga, Minister Obrony Narodowej wydał decyzję z dnia [...].12.2000 r. Skutkiem zaś uznania danego terenu za teren zamknięty, jest jego dostępność wyłącznie dla uprawnionych.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do tego argumentu podnoszonego również w odwołaniu, ograniczył się do stwierdzenia, że nie można uznać, że wydanie przez Ministra Obrony Narodowej decyzji o ustaleniu terenu zamkniętego, pozbawia istniejącą drogę publiczną jej najważniejszej cechy - powszechnego dostępu każdego dla celów komunikacyjnych. W takim przypadku uzasadnionym wydaje się, przyjęcie, że uznanie terenu za zamknięty, na którym zlokalizowana jest droga

publiczna, skutkuje ograniczeniem w dostępności całego terenu zamkniętego, za wyjątkiem terenu drogi publicznej, dostępnej zgodnie z jej przeznaczeniem. Oznacza to, że droga gminna Nr [...], relacji [...], posiada status drogi publicznej, a jej zarządcą pozostaje Wójt Gminy [...]. Powyższe oznacza, że działka inwestycyjna nr ewid. [...], posiada dostęp do drogi publicznej.

Z argumentacją powyższą, nie można zdaniem Sądu się zgodzić.

Organ dokonał bowiem zakwestionowania istnienia terenu zamkniętego obejmującego drogę, powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych i pomijając obowiązującą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].12.2000 r. , która wyłącza powszechną dostępność do drogi znajdującej się na działce Nr [...].

Ważność w tym zakresie wydanej decyzji nie zmienia także uchwała Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2003 r., albowiem nie może ona zmieniać treści decyzji Ministra Obrony Narodowej, poprzez zmianę charakteru drogi znajdującej się na terenie zamkniętym, na drogę publiczną.

Należy w tym miejscu wskazać na kilka elementów, związanych z terenem spornej inwestycji.

Jak już wyżej wspomniano, Minister Obrony Narodowej w oparciu o art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, uznał tereny leśne wokół działki nr [...] za tereny zamknięte.

Teren, na którym planowana jest będąca przedmiotem sprawy inwestycja, znajduje się w trefie ochronnej i na kierunku strzelań Strzelnicy Bojowej Czołgów i Strzelnicy Szkolnej Czołgów i Transporterów Opancerzonych, w związku z tym narażony jest na upadki pocisków bojowych a stale przebywanie na nim ludzi stanowi zagrożenie dla ich życia i zdrowia (znajdująca się w aktach mapa poligonu [...], terenu zamkniętego MON z zaznaczonym kierunkiem strzelań).

Zagrożenia związanego z taką lokalizacją inwestycji, nie zmienia podnoszony przez organ argument, że strefa strzelań, znajduje się w odległości około 2 km od działki wnioskodawców i nie stwarza żadnego zagrożenia. Wskazać bowiem należy, że Resort Obrony Narodowej, traktuje tereny położone w odległości 500 m od granic terenu zamkniętego, jako obszary szczególnie narażone na negatywne

oddziaływanie związane ze szkoleniem wojsk. Użycie broni wielkokalibrowej, wywołuje hałas o znacznym natężeniu. Powstają także rykoszety i odłamki, których tor lotu ma charakter losowy. Zwrócić także należy uwagę, że zagrożenie stwarza również poruszanie się po drodze znajdującej się na działce nr [...], pojazdów opancerzonych, które samodzielnie docierają do strzelnicy.

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej.

Brak tego dostępu wynikał z następujących okoliczności:

Istniejącej w obrocie prawnym i wiążącej wszystkie organy, w tym Starostę, decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...].12.2000 r. o uznaniu terenów leśnych wokół działki nr [...] za tereny zamknięte.

Braku zgody Zarządu Infrastruktury na ustanowienie drogi służebnej na nieruchomości nr ewid. [...], [...],[...] w obrębie [...] do działki nr [...].

Statusu drogi przebiegającej przez nieruchomość gruntową nr [...], która jest drogą zakładową leśną i jednoczesnym braku pisemnej zgody Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na dojazd do działki [...].

Wobec rzeczywistego braku dostępu do drogi publicznej, naruszenie wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia, ma charakter oczywisty.

Przeciwko pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, przemawiają także racje ekonomiczne i skutki społeczno - gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Zabudowa działki nr [...] budynkiem mieszkalnym, narusza bowiem wykorzystanie terenu na cele obronności i bezpieczeństwa państwa poprzez uniemożliwienie prowadzenia szkoleń obronnych oraz zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonach ćwiczeń.

Warto także wskazać, że realne i poważne zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi wynikające z lokalizacji spornej inwestycji dostrzegało też wcześniej samo Starostwo Powiatowe w [...], co wynika z treści pisma [...] z dnia [...]

stycznia 2012 r., skierowanego do Wójta Gminy [...] ( K. 38 – 39 akt administracyjnych).

Został także w sposób rażący naruszony przepis art. 33 ust. 2 pkt. 4 b pr. bud., zgodnie z którym w przypadku obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych - do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki dróg linii komunikacyjnych, oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego.

Niezasadna jest w ocenie Sądu argumentacja organu, zgodnie z którą z projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2012 r., Nr [...], znak: [...], wynika, że objęte inwestycją przyłącza wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej zostały zaprojektowane na działce inwestycyjnej nr ewid. [...], zaś przyłącze energetyczne objęto odrębnym opracowaniem. Ponownie należy zgodzić się ze skarżącym, że biorąc pod uwagę położenie działki nr [...], otoczonej z trzech stron terenem poligonu wojskowego - teren zamknięty MON, a z czwartej strony wodami Jeziora [...] należy stwierdzić, że nie istnieje możliwość uzbrojenia tej działki w media komunalne, które nie przechodzą przez poligon - teren zamknięty.

Konieczne zatem było dokonanie uzgodnień z organem administracji architektoniczno - budowlanej, w zakresie przebiegu sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią uwagi poczynione wyżej, a także odniosą się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.