Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 891/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 lit a, art. 206, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 36 ust. 8, art. 37 ust. 1, art. 28 ust. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 198
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 71 b ust. 1 i 3, art. 90 ust. 3d
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Minister Finansów) z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.: 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję wydaną w I-szej instancji ponad kwotę 5 872 460 zł (pięć milionów osiemset siedemdziesiąt dwa tysiące czterysta sześćdziesiąt złotych); 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez Miasto L. (dalej jako: Skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2015 r. nr [...], w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 7.438.412,75 zł.

Zaskarżone decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym:

Minister Finansów - pismem z [...] września 2015 r. znak: [...] - zawiadomił Miasto L. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, jednocześnie zwracając się o zajęcie stanowiska w sprawie.

Strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 12 października 2015 r., stwierdzając, że zdaniem Miasta nie istnieją podstawy do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej oraz kwestionując prawidłowość ustaleń postępowania kontrolnego.

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z [...] października 2015 r. poinformowało Ministra Finansów, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 1 576,9340 uczniów.

Następnie Minister Finansów decyzją z [...] grudnia 2015 r. znak: [...], zobowiązał Miasto L. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty, w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 7 438 412,75 zł.

W związku z tą decyzją do Ministra Finansów wpłynął wniosek Miasta L. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym Miasto L. wskazało m.in. na naruszenie przepisów postępowania, błędy w ustaleniach Urzędu Kontroli Skarbowej, brak odniesienia się do wyjaśnień dyrektorów Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii nr [...] w L. i Szkolnego Centrum [...] w L.

Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2015 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego - w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659) - według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.). Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów/wychowanków w wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Wskazano przy tym, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej - według stanu na dzień 30 września 2010 r. - błędnych danych, w:

1) Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nr [...] w L.- zawyżono o:

• 9 - liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami: P2, P34 i P40,

• 8 - liczbę uczniów przeliczonych wagą P26,

2) Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym nr [...] w L.- zawyżono o:

• 15 - liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami: P2, P34 i P40,

• 2 - liczbę uczniów przeliczonych wagami P7 i P8,

• 12 - liczbę uczniów przeliczonych wagą P26,

3) Młodzieżowym Ośrodku [...] nr [...] w L. - 35 uczniów niesłusznie przeliczono wagą P33, zamiast wagą P35,

4) Młodzieżowym Ośrodku [...] nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P33,

5) Młodzieżowym Ośrodku [...] nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagami: P2, P33 i P40,

6) Szkolnym Centrum [...] (działającym jako Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii ze S.) w L. - 149 uczniów niesłusznie przeliczono wagą P33, zamiast wagą P35,

7) Gimnazjum Publicznym Specjalnym nr [...] w L. - zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4,

8) Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] w L.- zawyżono o 3 liczbę uczniów przeliczonych wagami P2 i P4,

9) Gimnazjum Publicznym Specjalnym nr [...] w L. - zawyżono o:

• 3 - liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

• 1 - liczbę uczniów przeliczonych wagą P4,

10) Zasadniczej Szkole [...] nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

11) Publicznym Gimnazjum nr [...] w L. - 2 uczniów niesłusznie przeliczono wagą P5, zamiast odpowiednio 1 ucznia - wagą P2 i 1 ucznia - wagą P4,

12) Przedszkolu przy Szkole Podstawowej nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P36,

13) [...] Liceum Ogólnokształcącym [...] w L. - 1 ucznia niesłusznie przeliczono wagą P3, zamiast wagą P2,

14) Technikum Specjalnym nr [...] dla [...] w L. - 1 ucznia niesłusznie przeliczono wagą P3, zamiast wagą P2,

15) Szkole Podstawowej nr [...] dla [...] w L. - zawyżono o:

• 5 - liczbę uczniów przeliczonych wagą P4,

• 1 - liczbę uczniów ogółem oraz liczbę uczniów przeliczonych wagą P40,

16) Publicznym Gimnazjum nr [...] w L. - zawyżono o 3 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4,

17) Szkole Podstawowej nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P3,

18) Szkole Podstawowej nr [...] w L. - zawyżono o 19 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

19) Szkole Podstawowej Specjalnej nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

20) Liceum Ogólnokształcącym [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

21) Zasadniczej Szkole [...] nr [...] w L. - zawyżono o 5 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2,

22) Szkole Podstawowej nr [...] w L.:

• 1 ucznia niesłusznie przeliczono wagą P5, zamiast wagą P2,

• zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4,

23) Oddziale Przedszkolnym w [...] nr [...] w L.:

• zawyżono o 1 liczbę wychowanków przeliczonych wagą P36,

• 1 wychowanka niesłusznie przeliczono wagą P36, zamiast wagą P28,

24) Zasadniczej Szkole [...] nr [...] w L.:

• zawyżono o 3 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5,

• 10 uczniów niesłusznie przeliczono wagą P5, zamiast wagą P2,

25) Szkole Specjalnej [...] nr [...] w L.:

• zawyżono o 6 liczbę uczniów przeliczonych wagą P5, przy jednoczesnym zaniżeniu o 1,

• 4 uczniów niesłusznie przeliczono wagą P5, zamiast wagą P4, 1 ucznia niesłusznie przeliczono wagą P5, zamiast wagą P2,

26) Zasadniczej Szkole Zawodowej nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów ogółem oraz liczby uczniów przeliczonych wagami: P2, P7, P8 i P40,

27) Młodzieżowym Ośrodku [...] nr [...] w L. - zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P33,

co spowodowało zawyżenie o 1 576,9340 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Miasto L. otrzymało w roku 2011 część oświatową subwencji ogólnej - w części powiatowej - w wysokości wyższej od należnej o kwotę 7 438 412,75 zł.

Minister podkreślił, że regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w szczególności: P2, P3, P4, P5, P28 i P36, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej, są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy - tu: według stanu na dzień 30 września 2010 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w cyt. wyżej art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - ww. wagami uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2010 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub posiadających np. tylko inne dokumenty, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nieprawidłowości w tym zakresie są także skutkiem wykazania uczniów/wychowanków w niewłaściwych, tj. nieodpowiadających treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, tabelach systemu informacji oświatowej.

Organ wskazał przy tym na kwestię wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub młodzieżowego ośrodka socjoterapii, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie korzystali z zakwaterowania w tych placówkach. Jak wyjaśnił w okresie objętym przedmiotową sprawą - do dnia 30 grudnia 2011 r. - obowiązywało rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.). W świetle przepisów tego rozporządzenia dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Tym samym, dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego lub młodzieżowego ośrodka socjoterapii nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w jego strukturach. Wychowankiem stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki.

Minister nie podzielił zapatrywania Strony, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka socjoterapii lub młodzieżowego ośrodka wychowawczego, korzystającym z zakwaterowania w ośrodku (vide: opisy wag P33 i P34) był nieletni, co do którego jedynie wskazano ośrodek lub skierowano go do tegoż ośrodka, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy. Przy założeniu, że dla wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, jest przewidziana odrębna waga P35.

Organ stwierdził również, że nie podziela stanowiska Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawionego w piśmie z 6 grudnia 2016 r., w którym - ustalając kwotę zawyżenia subwencji - za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii uznano osoby jedynie skierowane do tych placówek, nieprzebywające w nich w dniu 30 września 2010 r. W ocenie Ministra, nie znajduje ono oparcia z stanie prawnym obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą.

Podobnie nie podziela zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania ani braku odniesienia się do wyjaśnień dyrektorów Młodzieżowego Ośrodka [...] nr [...] w L. i Szkolnego Centrum [...] w L. Jak wyjaśnił w piśmie z [...] grudnia 2015 r. Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że - w jego opinii - 35 wychowanków ww. ośrodka i 149 wychowanków "[...]", którzy nie korzystali z zakwaterowania w tych placówkach, zostało niesłusznie przeliczonych wagą P33, a powinni zostać przeliczeni wagą P35. Opinię tę podzielił Minister, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji.

Na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów [...] marca 2017 r., Miasto L. reprezentowane przez pełnomocnika złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając obrazę art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Jednocześnie autor skargi wskazał na przedawnienie zobowiązania w myśl art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, gdyż w jego ocenie decyzja o zwrocie przez Miasto L. nienależnie uzyskanych kwot części subwencji ogólnej nie została doręczona prawidłowo ustanowionemu pełnomocnikowi Miasta L. - to w myśl art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji samej stronie jest bezskuteczne - nie wywołuje skutków prawnych. Zaś decyzja, jak podkreślił pełnomocnik strony skarżącej o zwrocie nienależnej kwoty subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji.

W oparciu o powyższe Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.

Oceniając zaskarżoną decyzję we wskazanym wyżej zakresie należy stwierdzić, że częściowo narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej częściowe uchylenie.

Na wstępie, należy zająć się zarzutem przedawnienia. Nie jest on zasadny, gdyż decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, zgodnie z art. 36 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U,. 2016r. poz. 198 dalej jako u.d.j.s.t.), nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. W niniejszej sprawie przedawnienie rozpoczęło bieg od dnia 31 grudnia 2010 r. i winno się zakończyć z dniem 31 grudnia 2015 r. Decyzja Ministra (ustalająca) została wydana w dniu [...] grudnia 2015 roku, a doręczona w dniu 24 grudnia 2015 roku tj., przed upływem biegu przedawnienia. Brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości doręczenia – na adres organu strony skarżącej (Prezydent [...]) . W sprawie działał ustanowiony pełnomocnik – radca prawny zatrudniony w Urzędzie Miasta L. ( k 54 akt adm.) , który nie wskazał innego adresu dla doręczeń niż adres miejsca pracy. Sąd podziela w tym zakresie całą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco: zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Jak już podkreślono wcześniej Minister Finansów orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., w związku z tym, że uznał, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o 1576,9340. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest do końca prawidłowe, gdyż organ nie powinien kwestionować umieszczenia w SIO uczniów posiadających ważne skierowanie do młodzieżowego ośrodka socjoterapii, ale na dzień 30.09.2010 r. jeszcze tam faktycznie nieprzebywających. Sąd akceptuje jednak ustalenia Ministra i pogląd prawny w pozostałym zakresie.

Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 roku w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249, poz. 1659). Algorytm przewidywał m.in. odrębne wagi P2, P3, P4, P5, P7, P8, P26, P28 przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 roku, którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.).

W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych.

Zdaniem Sądu organ ma więc rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2011, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2010 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2010 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Zgodnie z art. 71b ust 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a tej ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Przepis art. 71b ust. 3 tej ustawy stanowi że, opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 ustawy o systemie oświaty, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r., w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych ( Dz.U.2008 Dz.U. Nr. 173 poz.1072, dalej: rozporządzenie z dnia 18 września 2008r.), w którym między innymi zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Zespoły orzekające mogły więc wskazać jako przyczynę uzasadniającą kształcenie specjalne niepełnosprawność sprzężoną lub dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia.

Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione również w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. nr 19, poz. 166). W pkt 9 tego przepisu wymieniono sprzężone niepełnosprawności. Wymienione w tym przepisie niepełnosprawności pokrywają się z niepełnosprawnościami wskazanymi w art. 3 pkt 18 ustawy o systemie oświaty.

Konsekwencją uregulowań dotyczących kształcenia specjalnego są zapisy przyjęte w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2010r. Zgodnie z opisem wag P2 do P6, P28, P36 i P38, przy tej wadze mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, którzy posiadali orzeczenia o których mowa w art. 71b ust. 3 uso. umysłowego.

W konsekwencji za prawidłowe należy uznać działanie organów, że podstawą zaliczenia do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013r., II GSK 589/12, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013r., II GSK 2092/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2013r., II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętego sporną w sprawie wagą, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. W przypadku braku właściwego orzeczenia zespołu orzekającego działającego w poradni psychologiczno-pedagogicznej nie było możliwe zaliczenie ucznia do wyżej wymienionych wag.

Drugi problem, jaki powstał w rozpoznawanej sprawie, sprowadzała się z kolei do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek", kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego – czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane we wspomnianej ustawie. W związku z tym należało rozważyć, które ze stanowisk odnośnie do znaczenia określenia "wychowanek" jest prawidłowe.

Z uwagi na to, że określenie "wychowanek" nie zostało zdefiniowane w ustawie należało w pierwszej kolejności odwołać się do jego językowego znaczenia. Według Popularnego słownika języka polskiego PWN "wychowanek" to: 1. absolwent jakiejś szkoły; uczeń, 2. osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką (Popularny słownik języka polskiego, PWN 2003, s. 1152). Słowo "wychowanek" nie ma więc w języku polskim jednego znaczenia. Mając jednak na uwadze kontekst prawny rozpoznawanej sprawy należało uznać, że "wychowanek" to osoba wzięta na wychowanie przez kogoś, będąca pod czyjąś opieką.

Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz. 178; dalej ustawa o postępowaniu w sprawach nieletnich), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Z powołanego przepisu wynika zatem, że nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 26 lipca 2004 r.) w ośrodku dla każdego nieletniego opracowuje się i realizuje indywidualny program resocjalizacyjny lub terapeutyczny. Nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Z kolei całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Wymieniony zakres obowiązków ośrodka wobec wychowanka prowadzi do wniosku, że ośrodek przejmuje wykonywanie zadań, które składają się na wychowanie rozumiane jako całokształt zabiegów mających na celu ukształtowanie człowieka.

Ustalenie, że "wychowankiem" jest osoba wzięta na wychowanie, znajdująca się pod czyjąś opieką nie jest jednak wystarczające dla oceny zasadności stanowiska przyjętego przez organ. Istotne w tej kwestii jest rozważenie, kiedy nieletni wobec którego sąd rodzinny orzekł umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się "wychowankiem".

W tym kontekście należało rozważyć regulacje zawarte w rozporządzeniach MENiS z 26 lipca 2004 r. i z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. Nr 23, poz. 225 ze zm.; dalej rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r.).

Rozporządzenie MENiS z 19 lutego 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1170 ze zm.). Z § 6 ust. 3 powołanego rozporządzenia wynika, że wpisów w księdze uczniów dokonuje się chronologicznie według daty rozpoczęcia nauki w danej szkole. Prawodawca w tym przypadku dostrzegł potrzebę rozróżnienia przyjęcia do szkoły i rozpoczęcia nauki i wpisywania do księgi uczniów tylko tych osób, które rozpoczęły naukę w danej szkole. Tego rodzaju zmiany nie zostały wprowadzone w regulacji dotyczącej prowadzenia księgi wychowanków, z czego można wnosić, że prawodawca nie łączy przyjęcia wychowanka do ośrodka z jego przybyciem. Omawiane rozporządzenie już obowiązywało w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wprowadzone nim zmiany powinny stanowić pewną wskazówkę interpretacyjną. Zachowanie prawodawcy, który zachował dotychczasowe unormowanie dotyczące prowadzenia księgi wychowanków dodatkowo przemawia za uznaniem, że przyjęcie wychowanka nie powinno być utożsamiane z jego faktycznym przybyciem do młodzieżowego ośrodka wychowawczego.

Należy zauważyć, że w § 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. pojęcia "przybycie" i "przyjęcie" używane są zamiennie. Podkreślenia wymaga, że powołany przepis określa czynności, które podejmuje dyrektor ośrodka po przybyciu nieletniego, przy czym z istoty czynności wymienionych w § 4 ust. 1 wynika, że wymagają one obecności nieletniego. Stwierdzić należy, że powiadomienie, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. następuje więc w istocie po przybyciu, a nie przyjęciu do ośrodka. Przyjęcie jest bowiem czynnością wcześniejszą i następuje na podstawie skierowania właściwego starosty. Dyrektor ośrodka, zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r., wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku (§ 4 ust. 4 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r.). Z przytoczonych regulacji wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia.

Zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Uwzględniając podmiotowo-celowy charakter dotacji, należy zauważyć, że finansowanie wydatków związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W związku z tym podkreślić trzeba, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach II GSK 2125/17, II GSK 692/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył nadto, że Minister Edukacji Narodowej różnie interpretował pojęcie "wychowanka". W sprawie o sygn. akt II GSK 2125/17 powołał się na pismo Ministra Edukacji Narodowej z 25 maja 2012 r. skierowane do Marszałka Sejmu RP, stanowiące odpowiedź na interpelację poselską. W powołanym piśmie stwierdzono, że nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego w okresie rezerwacji dla niego miejsca należy traktować jak wychowanka tej placówki, na którego przysługuje dotacja.

Z kolei w piśmie z [...] czerwca 2016 r. nr [...] (dostępne na www.sejm.gov.pl), będącym odpowiedzią MEN na interpelację w sprawie rozliczania subwencji oświatowej przeznaczonej dla młodzieżowych ośrodków wychowawczych MEN wyjaśnił, że: "Do 2012 r. MEN zajmował stanowisko, że ośrodek jest zobowiązany do rezerwowania przez określony czas miejsca dla nieletniego, mogącego w każdej chwili pojawić się w ośrodku, co pozwalało uznać zasadność subwencjonowania tego okresu. Problem ujmowania w SIO wychowanków niedoprowadzonych do MOW i MOS, a w konsekwencji naliczania dla nich wag przeliczeniowych w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla JST, został wskazany w raporcie specjalnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego (CBA) z [...] lutego 2012 r. pt. Wątpliwości dotyczące zasad przyznawania dotacji niepublicznym placówkom resocjalizacyjnym. W raporcie potraktowano jako nieprawidłowość wykazywanie w SIO oraz przekazywanie subwencji/dotacji na nieletnich, którym wskazano miejsce w ośrodku, a nie zostali do niego doprowadzeni, co skutkowało odmiennym stanowiskiem MEN w kwestii wykazywania w SIO wychowanków, którym wskazano ośrodek, a którzy fizycznie nie zostali w nim umieszczeni. Stanowisko prezentowane po 2012 r. zostało poddane szczegółowej analizie, w związku z dużą liczba interwencji ze strony środowiska placówek resocjalizacyjnych, organów prowadzących oraz parlamentarzystów".

Stanowisko takie zostało zaprezentowane w pismach znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej (vide k 289, 290).

Efektem tej analizy było wprowadzenie w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) definicji wychowanka. Z § 15 powołanego rozporządzenia wynika, że nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Należy stwierdzić, że umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym – Dz. U. Nr 296, poz. 1755). Od momentu wskazania przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym (MOW) do chwili zgłoszenia się nieletniego (lub doprowadzenia go przez Policję) ośrodek rezerwuje dla niego miejsce. Od momentu wskazania miejsca oraz wydania przez starostę skierowania, dyrektor MOW musi zapewnić nieletniemu warunki odpowiednie do jego indywidualnych potrzeb, które są niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu w ośrodku (m.in. konieczne jest zapewnienie kadry wychowawców i specjalistów prowadzących odpowiednie do potrzeb wychowanka zajęcia, w szczególności zajęcia resocjalizacyjne, socjoterapeutyczne i specjalistyczne, opracowanie indywidualnego programu edukacyjno-terapeutycznego w terminie do 30 dni od przekazania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego do placówki). Wskazanie przez Ośrodek Rozwoju Edukacji dla nieletniego miejsca w określonym młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz wydanie przez starostę skierowania determinuje miejsce wykonywania środka wychowawczego oraz realizacji obowiązku szkolnego, a zatem nakłada na określony ośrodek realizację ww. zadań. Określenie czasu, kiedy nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, staje się wychowankiem tego ośrodka na "dzień otrzymania przez dyrektora młodzieżowego ośrodka wychowawczego, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do tego ośrodka" wynika również z faktu, iż dyrektor MOW wraz z ww. skierowaniem otrzymuje wszystkie dokumenty dotyczące wychowanka, tj. orzeczenie sądu rodzinnego, kopię wywiadu środowiskowego, kopię opinii rodzinnego ośrodka diagnostyczno-konsultacyjnego, innej specjalistycznej placówki lub biegłych, odpis aktu urodzenia wychowanka, informacje o stanie zdrowia wychowanka oraz orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego (§ 3 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r.) i na podstawie tych dokumentów wpisuje wychowanka do księgi.

Odpowiednie zmiany zostały wprowadzone również w ustawie o systemie informacji oświatowej. Przepisem art. 5 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1010) dodano do art. 16 ustawy o systemie informacji oświatowej punkt 5, stanowiący, że dane dziedzinowe obejmują w przypadku wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego datę: a) otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania wychowanka do ośrodka, b) przekazania informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka – zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że zmiany, które nastąpiły w stanie prawnym po 2014r., dodatkowo potwierdziły prawidłowość stanowiska, że wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 692/15 oraz wyrok z dnia 21.11.2017 r. II GSK 2125/17 publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powołanego już pisma M.D. – Podsekretarza Stanu w MEN z [...].12.2016 r. wynika, że gdyby przyjąć prawidłowość umieszczenia w SIO uczniów skierowanych do młodzieżowych ośrodków, dla których w dniu 30.09.2010 r. istnieją ważne skierowania, ale którzy jeszcze fizycznie nie zostali do tych ośrodków przyjęci, to subwencja przypadająca do zwrotu wyniosłaby 5.872.460 zł i obejmowałaby zawyżenie o 653,5879 uczniów przeliczeniowych. Dlatego też zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji ponad tę kwotę, której wyliczenie nie jest przez strony kwestionowane (patrz protokół rozpraw z 20.02.2018 r.)

Minister ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych za "pozostawanie w gotowości" do przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Rzeczą tego organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa (por. cytowane wyżej orzeczenia NSA).

Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzje wydaną w I instancji ponad kwotę 5.872.460 zł. W pozostałej części skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 206 p.p.s.a.