Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 25/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 1, art. 134 ust. 2, art. 153, art. 154, art. 156 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1033/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1033/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Burmistrz R. zatwierdził podział nieruchomości położonej we wsi S., gmina R., uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki o nr: [...] i [...]. Nowopowstałe działki położone są w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z projektowanymi drogami publicznymi. Działki nr [...] i [...] położone są w części północnej na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w części południowej na terenach lasów prywatnych w obszarze Warszawskiego Krajobrazu Chronionego, Działki nr [...],[...] i [...] wydzielone zostały pod nowoprojektowane drogi publiczne gminne, zaś działka nr [...] - pod drogę wewnętrzną.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Burmistrz R. ustalił wobec A. K. opłatę adiacencką w wysokości 60 202,20 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości na skutek jej podziału zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stanowi uchwała Rady Miejskiej [...], w której w § 1 ustalono stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 20 %. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym 23 marca 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., zarzucając organowi oparcie rozstrzygnięcia o wadliwie sporządzony operat szacunkowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 98a u.g.n. Operat szacunkowy został wykonany w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. W tabeli zawartej na stronie 8 operatu rzeczoznawca zawarł dane o siedmiu nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu przed podziałem i po podziale, a dokonane na stronie 11 operatu porównanie nieruchomości nie budzi w ocenie organu wątpliwości. Kolegium wyjaśniło, że informacje o przeznaczeniu wycenianej nieruchomości znalazły się w wyciągu, ponadto w pkt 6 operatu rzeczoznawca wskazał przeznaczenie działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązuje od 2006 r. i nie uległ zmianie, wobec czego nie zmieniło się również przeznaczenie działki nr [...]. Zdaniem Kolegium zawarte w art. 134 ust. 2 u.g.n. określenie "stan nieruchomości" zdefiniowano w art. 4 pkt 17 u.g.n. Definicja ta pozwala wyróżnić trzy elementy składające się na stan nieruchomości, tj. stan prawny, stan faktyczny oraz stan faktyczny otoczenia. Jakość drogi dojazdowej mieści się w pojęciu stan faktyczny otoczenia, które składa się na szersze pojęcie stan nieruchomości. Katalog czynników jakie należy uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości nie jest zamknięty, co wynika z użytego przez ustawodawcę określenia "w szczególności".

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła A. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1230/16, oddalił skargę A. K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 529/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji z uwagi na zaistnienie przesłanki nieważności orzeczenia w postaci braku podpisania jego sentencji przez jednego z sędziów, przez co nie można stwierdzić, że skład sądu był zgodny z przepisami prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2017 r. oddalił skargę A. K. W uzasadnieniu omówił podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji – art. 98a u.g.n. Wskazał, że zgodnie z tym przepisem obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje, gdy określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości na skutek szczególnego zdarzenia, jakim jest w tym przypadku podział nieruchomości.

Istota sporu koncentruje się na przyjętym przez organy wzroście wartości nieruchomości po podziale rzutującym na wysokość opłaty adiacenckiej. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wzrost wartości nieruchomości związany z podziałem nieruchomości powinien być obiektywny, tzn. ustalony na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości.

Zdaniem Sądu I instancji sporządzony w niniejszej sprawie operat posiada wartość dowodową, wykazał bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a podziałem nieruchomości. Opinia biegłego została sporządzona w sposób rzeczowy, przejrzysty i logiczny. Nie zawiera błędów, niejasności czy pomyłek, posiada wszystkie elementy określone w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz przeznaczenie nieruchomości. Szczegółowo zostało wykazane na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że nieruchomość oznaczona jako działki ewidencyjne o numerach:

- [...] o łącznej powierzchni 6 401 m2 - wydzielona została pod nowoprojektowane drogi publiczne gminne,

- [...] o łącznej powierzchni 3 0319 m2 - przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną,

- [...] o łącznej powierzchni 3 705 m2 - przeznaczona została w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części pod las,

- [...] o pow. 1181 m2 - wydzielona została pod drogę wewnętrzną.

Rzeczoznawca majątkowy precyzyjnie określił przeznaczenie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Wskazany w operacie szacunkowym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 20 października 2006 r. nie uległ zmianie. Oznacza to, że przeznaczenie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału jest takie samo jak przeznaczenie nieruchomości, z której zostały wyodrębnione. Sam podział nie zmienił przeznaczenia nieruchomości nr [...].

Sąd nie podzielił argumentów skarżącej o konieczności uwzględnienia w ustaleniu przeznaczenia wycenianej nieruchomości opisu przeznaczenia innych działek niż wyceniana, nawet opisu działek położonych w bliskim sąsiedztwie, bez wzięcia pod uwagę przeznaczenia tych nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale. Przeznaczenie nieruchomości należy badać na dzień wydania decyzji o podziale, tj. zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W operacie szacunkowym uwzględniono okoliczność, że działka przed podziałem była duża i przeznaczenie jej było niejednolite. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że działka przed podziałem w niewielkiej części była położona na terenie lasu. Analizą objęto rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i skorygowano wartość nieruchomości współczynnikami korekcyjnymi (K), mającymi zastosowanie, gdy wpływ cechy rynkowej na wartość wykracza poza zakres wynikający ze zbioru. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości przed podziałem przy zastosowaniu podejścia porównawczego wykorzystując metodę porównywania parami. Wybór metody podyktowany był ilością transakcji podobnych na lokalnym rynku nieruchomości. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek nieruchomości niezabudowanych położonych na terenie gminy Radzymin oraz sąsiednich gmin, które posiadają podobny charakter zagospodarowania, tj. gmin W. oraz N. Rzeczoznawca wyjaśnił, że rynek nieruchomości poszerzono ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi ze względu na wielkość i przeznaczenie. W analizowanym okresie nie zaobserwowano zmian cen na skutek upływu czasu, co oznacza stabilizację poziomu cen. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości po podziale biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadano rynek nieruchomości gruntowych położonych na terenie gminy R. Przy określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale, stosownie do art. 98a ust. 3 u.g.n., rzeczoznawca pomniejszył jej powierzchnię o powierzchnię działek wydzielonych pod drogi publiczne. Biegły zestawił nieruchomość wycenianą z wytypowanymi nieruchomościami będącymi w jego ocenie nieruchomościami w największym stopniu podobnymi. Operat przedstawia tabele zawierające dane o nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu przed podziałem i dane o nieruchomościach porównawczych dla wyceny gruntu po podziale oraz tabele z wycenami nieruchomości przed i po podziale. Tabele są czytelne i umożliwiają prześledzenie czynności wyceny, a biegły wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale.

Sąd I instancji nie podzielił zasadności zarzutu skargi o naruszeniu przez zaskarżoną decyzję § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stan nieruchomości zaś został zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zawarty w tej definicji element w postaci stanu otoczenia nieruchomości jest pojęciem pojemnym. Może on, między innymi, dotyczyć wielkości, charakteru, stopnia zurbanizowania oraz dostępności do publicznej komunikacji, walorów środowiskowych lub też uciążliwej emisji podmiotów występujących w otoczeniu nieruchomości. W doktrynie przyjmuje się, że katalog czynników, jakie należy uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zamknięty. Ocena operatu w zakresie wiadomości specjalnych - metody szacowania, która jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego nie może być przedmiotem oceny ze strony sądu ani organu. Rzeczoznawca decyduje także o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania oraz doborze cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku. Natomiast jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.), z czego jednak nie skorzystała. Zdaniem Sądu I instancji uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji są wyczerpujące, zawierają ocenę dowodu z operatu szacunkowego, jak również odnoszą się do wyjaśnień rzeczoznawcy dotyczących sporządzonej wyceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia orzeczenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokowi zarzucono:

I. obrazę przepisów prawa postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z nieodniesieniem się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do konkretnych zarzutów skarżącej i nierozpoznanie w ten sposób istoty sprawy;

2) art. 145 § 1 punkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez nieuchylenie skarżonego orzeczenia, gdy ustalenia dokonane przez organ na podstawie nieweryfikowalnego i sporządzonego niezgodnie z przepisami prawa materialnego operatu (dowodu) naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów;

lI. obrazę przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:

3) art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16) ww. ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prawidłowości operatu, gdy dobrane do porównania nieruchomości nie spełniają ustawowego kryterium podobieństwa.

W uzasadnieniu rozwinięto ww. zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasady określenia wartości nieruchomości w przypadku ustalenia opłaty adiacenckiej zawarte zostały w Dziale IV, Rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774), dalej u.g.n. oraz w wydanym w oparciu o delegację z art. 159 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), dalej rozporządzenie. Kontroli Sądu podlegała zatem prawidłowość zastosowania przez organy obu instancji powołanych przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego z zachowaniem terminu przewidzianego dla ważności operatu szacunkowego.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W myśl zaś art. 154 ust. 1 tej ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wybór podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości pozostawiony zatem został wyłącznie rzeczoznawcy majątkowemu, a nie woli organu, czy też strony postępowania.

Ustawa przewiduje również ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Zgodnie zaś z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła jednak operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wniosła również o dokonanie oceny operatu rzeczoznawcy przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n.

W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca nie deklarowała też złożenia własnej opinii do operatu rzeczoznawcy majątkowego, ani opinia taka w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji nie została złożona.

Przechodząc do rozważenia kwestii materialnoprawnych, wskazać należy, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ww. ustawy stosuje się odpowiednio.

Ustalanie wartości nieruchomości określa rozdział 1 działu IV ww. ustawy. W myśl jej art. 152 ust. 2, wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich.

Zgodnie z art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych.

Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie.

Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, zam. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pF - dalej: CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10 publ. w CBOSA).

Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 u.g.n., nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skarżących kasacyjnie, sporządzona w sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego odpowiada prawu, a zatem ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bardzo szczegółowa, jest prawidłowa, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. W sprawie nie doszło do przekroczenia przez biegłego rzeczoznawcy swobody, którą przyznał mu ustawodawca. Znajdująca się bowiem w aktach opinia sporządzona została zgodnie z wymogami cytowanych wcześniej przepisów. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej mają walor jedynie polemiczny.

Godzi się spostrzec w szczególności, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku oraz przedstawić do wglądu akty notarialne dotyczące transakcji wziętych pod uwagę. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze wspomnianej swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Podobnie w granicach opisanej swobody mieści się wybór działek do zastosowania metody porównawczej.

Dodać też warto, że nie ma w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeszkód, aby wycena wartości podzielonej działki była sumą działek na nią się składających po podziale, co ma konsekwencje dla wyboru wielkości działek porównywanych. Zasada wyceny zgodnie z wartością rynkową działki, ujęta w art. 151 ust. 1 u.g.n. wymaga, aby wycena ta uwzględniała faktyczne realia możliwości sprzedaży działek mniejszych, w rozmiarach po podziale.

W wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 744/14 (publ. w CBOSA), wyrażono trafny pogląd, że możliwość nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela, uzależniona została od tego, czy po podziale wartość nieruchomości wzrośnie. Wartość nieruchomości należy do kategorii ekonomicznych. Zastrzeżenie to jest ważne dla właściwego zrozumienia istoty wzrostu wartości nieruchomości. Jeśli bowiem z art. 98a ust. 1 zdanie 5 u.g.n. wynika, że stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. stan nieruchomości oznacza również jej stan prawny lub potencjalny stan prawny. Podział geodezyjny nieruchomości może prowadzić w konsekwencji do jej podziału prawnego (zbycia poszczególnych geodezyjnie wydzielonych części nieruchomości). Zatem już sam podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości (co jest bezsporne, bez konieczności głębszej analizy prawnomaterialnej i wieczystoksięgowej koncepcji nieruchomości - zob. art. 46 § 1 k.c. i art. 4 pkt 3 u.g.n. oraz art. 24 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) - nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Dla oszacowania wartości całej nieruchomości konieczne jest więc w takiej sytuacji oszacowanie wartości poszczególnych działek składających się na nieruchomość ("wartości składowe"), a z tym wiąże się odpowiedni dobór nieruchomości "porównawczych".

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy miał zatem pełne prawo ustalić wzrost wartości podzielonej nieruchomości z uwzględnieniem wartości poszczególnych działek, jakie zostały utworzone w wyniku wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej operat szacunkowy na podstawie którego ustalono wysokość opłaty adiacenckiej został sporządzony zgodnie z ww. przepisami prawa. W operacie tym biegły wykazał istnienie związku przyczynowego pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a podziałem nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem sądu I instancji, że opinia biegłego została sporządzona w sposób rzeczowy, przejrzysty i logiczny. Nie zawiera błędów, niejasności czy pomyłek. Posiada wszystkie elementy określone w § 56 ust. 1 rozporządzenia. W operacie szacunkowym biegły prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz precyzyjnie określił przeznaczenie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Wskazany w operacie szacunkowym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z 20 października 2006 r. nie uległ zmianie. Oznacza to, co należy podkreślić, że przeznaczenie poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału jest takie samo jak przeznaczenie nieruchomości, z której zostały wyodrębnione. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w takiej sytuacji sam podział nieruchomości nr [...] nie zmienił jej przeznaczenia.

Zarzuty skarżącej kasacyjnie nie koncentrują się na wykazaniu okoliczności dotyczących zmiany przeznaczenia nieruchomości nr [...] przed podziałem i po podziale, ale wyłącznie na braku ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości przed podziałem.

Odnosząc się do zarzutu, że biegły nie wskazał jakie przyjął zbiorcze przeznaczenie wycenianego przed podziałem gruntu stwierdzić nalży, że zarzut ten nie jest zasadny. Wskazać należy, że "Wyciąg z operatu szacunkowego" w punkcie "Opis nieruchomości" zawiera następujące stwierdzenie: "Nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]". Na s. 6 operatu (pkt 6. Przeznaczenie wycenianej nieruchomości) rzeczoznawca majątkowy wskazał przeznaczenie działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w obowiązującym na tym obszarze miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że na wskazanym obszarze miejscowy plan obowiązuje od 2006 r. i nie ulegał zmianie. Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy określił precyzyjnie przeznaczenie poszczególnych działek powstałych po podziale w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to oczywistym jest, że w sytuacji niezmienności postanowień planu działka nr [...] miała identyczne przeznaczenie. Zatem biegły określił, jakie było zbiorcze przeznaczenie wycenianego przed podziałem gruntu, co organy prawidłowo ustaliły, a ustalenia te Sąd I instancji uznał za prawidłowe. Przyjęcie w tej sytuacji w zaskarżonym wyroku, że wbrew twierdzeniom skarżącej w operacie uwzględniono okoliczność, że działka przed podziałem była duża i jej przeznaczenie było niejednorodne uznać należy za trafne. Trafnie w tej sytuacji w tych okolicznościach Sąd I instancji podzielił ocenę organu, że przeznaczenie działki nr [...] zostało ustalone i nie zmieniło się w wyniku podziału. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że biegły winien był wybrać jedno z wielu przeznaczeń nieruchomości. Kwestionowanie w tych okolicznościach sprawy operatu szacunkowego będącego podstawą orzekania uznać należy za nieskuteczne.

Dokonując wyceny działek nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 3 705 m 2 (str. 17 i 18 operatu szacunkowego) w części przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a w części pod las, biegły wyraźnie wskazał jakie nieruchomości wziął do porównania i w jaki sposób dokonał ich wyceny. Przy wycenie ww. działek biegły zastosował współczynniki korekcyjne (K) 0,90 uwzględniający wysoki poziom wód gruntowych oraz (K) 0,90 uwzgledniający fakt, że tylko część nieruchomości przeznaczona jest pod zabudowę. Nie może zatem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 153 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie do wyceny nieruchomości niespełniających ustawowego kryterium podobieństwa.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stan nieruchomości zaś został zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zawarty w tej definicji element w postaci stanu otoczenia nieruchomości jest pojęciem pojemnym. Może on, między innymi, dotyczyć wielkości, charakteru, stopnia zurbanizowania oraz dostępności do publicznej komunikacji, walorów środowiskowych lub też uciążliwej emisji podmiotów występujących w otoczeniu nieruchomości. W doktrynie przyjmuje się, że katalog czynników, jakie należy uwzględnić przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, nie jest zamknięty. Podkreślenia wymaga, że ocena operatu w zakresie wiadomości specjalnych - metody szacowania - jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i nie może być przedmiotem oceny ze strony sądu ani organu. Rzeczoznawca decyduje także o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania oraz doborze cech rynkowych i ich wag dla określonego rynku. Natomiast, jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (art. 157 u.g.n.), z czego jednak nie skorzystała. W tej sytuacji zarzuty podnoszone w stosunku do operatu szacunkowego kwestionujące ustalenia tego operatu w zakresie wiadomości specjalnych, nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Za nietrafny także w tych okolicznościach uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 punkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, ustalenia dokonane w sprawie zostały poczynione na podstawie weryfikowalnego i sporządzonego zgodnie z przepisami prawa materialnego operatu (dowodu) i nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Z tych względów polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej za nieusprawiedliwione w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.