Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 124/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P. & K." Sp. z o.o., Spółki komandytowej w S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2191/11 w sprawie ze skargi "P. & K." Sp. z o.o., Spółki komandytowej w S. W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz "P. & K." Sp. z o.o., Spółki komandytowej w S. W. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2191/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę P. & K. Sp. z o.o., Sp. komandytowej w S. W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła - w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 - 2013 Działanie 9.4 - Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych - wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]".

Minister Gospodarki pismem z [...] września 2010 r. poinformował skarżącą, że jej wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej II stopnia, gdyż nie spełniał kryteriów 1, 5 i 7. Od powyższej oceny skarżąca złożyła protest, który został negatywnie rozpatrzony w zakresie kryterium 1 i 7. Pismem z [...] stycznia 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie od powyższej informacji Ministra Gospodarki.

Informacją zawartą w piśmie z [...] lutego 2011 r. Minister Rozwoju Regionalnego pozytywnie rozpatrzył odwołanie i skierował wniosek do ponownej oceny merytorycznej II stopnia.

Pismem z [...] marca 2011 r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wyjaśnień i określonych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe skarżąca przy piśmie z [...] kwietnia 2011 r. przesłała wskazane dokumenty oraz złożyła wyjaśnienia.

Zaskarżoną informacją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Gospodarki poinformował skarżącą, iż złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony, gdyż nie spełniał kryterium 7 "Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska". W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku oceny dokumentacji projektowej i przesyłanych uzupełnień stwierdzono, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów udowadniających przeprowadzenie analizy wariantów alternatywnych przed wydaniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tworzony na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) zawiera jedynie kilkuzdaniowe przedstawienie wariantu "zerowego" bezinwestycyjnego oraz wariantu skarżącej.

Również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przestawia informacji o analizie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wedle oświadczenia skarżącej, wszelkie warianty alternatywne były rozważane na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej, czego dowodem są przedstawione notatki służbowe z odbywających się w tym czasie spotkań z mieszkańcami. Jednakże załączone notatki służbowe, zdaniem organu, nie wyczerpują zapisu wytycznych o konieczności przedstawienia w raporcie szczegółowego opisu wariantów analizowanych w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenia lokalizacji, a także szczegółowego omówienia przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych niż proponowany do realizacji. Przedstawione dokumenty nie pozwalają zaś na pozytywną ocenę niniejszego kryterium. Uzasadnione jest to treścią punktu 22 Wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisku dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych. Dodatkowo pkt 90 wytycznych zawiera zapis, że beneficjenci są zobowiązani dostarczyć streszczenie w języku niespecjalistycznym (nietechnicznym) informacji zawartych w raporcie OOŚ. Streszczenie stanowi jeden z obligatoryjnych elementów raportu OOŚ. Wymagane jest streszczenie będące częścią materiału dowodowego w postępowaniu OOŚ, tzn. takie które podlegało konsultacjom społecznym i które jest elementem raportu OOŚ dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W żadnym wypadku nie może to być streszczenie opracowane we własnym zakresie przez beneficjenta, które nie podlegało ocenie organów administracji i konsultacjom społecznym. Zalecane jest, aby takie streszczenie obejmowało streszczenia informacji zawartych w każdym rozdziale raportu OOŚ.

Skarżąca zaskarżyła powyższą informację do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzucając Ministrowi Gospodarki naruszenie procedury przy ponownej ocenie merytorycznego wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. W pierwszej kolejności zaznaczył, że Minister Gospodarki w ramach ponownej oceny uwzględnił stanowisko Instytucji Zarządzającej w ramach kryterium nr 7. W treści rozstrzygnięcia odwołania przez Instytucję Zarządzającą pismem z dnia 14 lutego 2011 r. wskazano, iż "Z uwagi na brak pełnej zgodności polskich przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko z prawem wspólnotowym w celu umożliwienia przygotowania projektów ubiegających się o dofinansowania w sposób zgodny z prawem europejskim, wydano wytyczne OOŚ (do przedmiotowego projektu znajduje zastosowanie wersja z dnia 3 czerwca 2008 r.). W pkt 21 Wytycznych OOŚ przedstawiono zalecenia, co do sekwencji uzyskiwania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym punktem decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy uzyskać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach."

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że co do zasady, analizowany projekt nie został przygotowany zgodnie z przedmiotowymi wytycznymi. Niemniej jednak w pkt 22 Wytycznych OOŚ wskazano tryb postępowania dla przedsięwzięć, co do których decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kierując się wskazówkami zawartymi w pkt 22 oraz w celu wykazania spełnienia kryterium nr 7: Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącymi ochrony środowiska Wnioskodawca powinien:

- przedstawić okoliczności potwierdzające, że w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowo przeanalizowano racjonalne warianty inwestycji,

- przedstawić przyczyny dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych niż ostatecznie wybrany,

- wykazać, najlepiej w odniesieniu do właściwego fragmentu OOŚ, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natury 2000".

Minister Gospodarki działając w zgodzie z § 9 pkt 40 Regulaminu konkursu wezwał więc skarżącą do uzupełnienia dokumentacji/wyjaśnień w ramach w/w kryterium nr 7. W wezwaniu do uzupełnienia znajduje się m.in. prośba o przedstawienie w/w informacji wskazanych przez Instytucję Zarządzająca w efekcie rozpatrzenia odwołania. Zatem Minister Gospodarki uwzględnił stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, a skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do w/w kwestii co uczyniła pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd podkreślił, że istotne w sprawie jest spełnienie wymagań konkursu nr 1/POHŚ/9.4/2009, które wynikają m.in. z wydanych Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych opublikowanych w Komunikacie Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 11 czerwca 2008 r. (M.P. z 2008 r. Nr 48, poz. 433) zwanych dalej OOŚ. Delegacja dla Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie wydania wytycznych wynika z art. 35 ust 3 pkt 5b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej z.p.p.r.). Celem Wytycznych jest ograniczenie ryzyka błędów w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska w ramach procesu inwestycyjnego (tj. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko albo w sprawie odstąpienia od przeprowadzenia takiej oceny) mogących skutkować zagrożeniem dla przygotowania lub realizacji projektów współfinansowanych w ramach właściwych programów operacyjnych.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przeprowadzenie ponownej oceny nie nastąpiło z naruszeniem procedury konkursowej. Minister Gospodarki przeprowadził ponowną ocenę na podstawie i w zgodzie z dokumentami konkursowymi i programowymi POLiŚ. W ramach ponownej oceny merytorycznej II stopnia projekt skierowano do dwóch niezależnych ekspertów, którzy dokonali merytorycznej oceny projektu w ramach kryterium nr 7. Ich stanowiska są zgodne w tym zakresie, a stanowisko Ministra Gospodarki uwzględniające ocenę merytoryczną dokonaną przez dwóch nienależnych ekspertów w zakresie niespełnienia kryterium nr 7 zostało przedstawione w piśmie z dnia 13 czerwca 2011 r. Twierdzenie skarżącej, powtórzone za treścią odwołania Instytucji Zarządzającej, że "wszystkie jej działania związane z uzyskaniem pozwolenia na realizacje przedsięwzięcia były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym, a skarżąca nie miał wpływu na jego niedostosowanie do prawa wspólnotowego", nie wyczerpuje wszystkich postanowień wynikających z dokumentów programowych i konkursowych POliŚ, w tym wytycznych OOŚ, których spełnienie jest konieczne dla pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Minister Gospodarki dokonując oceny był zobowiązany przeprowadzić ocenę zgodnie z Wytycznymi OOŚ z dnia 3 czerwca 2008 r., a skarżąca przystępując do konkursu miała możliwość zapoznania się z nimi w zakresie dokumentowania postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie, jak również zaleceniami związanymi z nieprawidłową transpozycją dyrektywy OOŚ.

W tej sytuacji stanowisko Ministra Gospodarki przedstawione w zaskarżonym piśmie jest w pełni aprobowane przez Sąd I instancji. Ocena spełnienia kryterium 7 wypadła negatywnie i bezsporne jest niespełnienie wymagań pkt 22 i 90 Wytycznych OOŚ.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła firma P. & K. Sp. z o.o. Sp. komandytowa zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1. p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do pominięcia w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia tego, że nie została dokonana wykładnia kryteriów punktów 22 i 90 Wytycznych MRR i nie zostały one ocenione pod kątem ich zgodności z prawem, w szczególności z art. 29 ust. 2 z.p.p.r., co do równego dostępu do programu wszystkich beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł oceny projektów – co spowodowało wydanie orzeczenia sprzecznego z przepisami prawa, nadto zaś wobec braku rozpoznania sprawy w jej granicach i poprzestanie jedynie na przytoczeniu stanowisk stron w treści uzasadnienia bez jakiejkolwiek oceny Sądu co do prawidłowości postępowania Ministra Gospodarki przy ocenie merytorycznej II stopnia, poza jednym zdaniem na stronie 11 uzasadnienia;

2. prawa materialnego, tj.:

- art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie oraz brak oceny, czy ocena dokonana przez Ministra Gospodarki w zakresie oceny merytorycznej II stopnia jest bezstronna i rzetelna;

- art. 29 ust. 4 z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym że: Sąd przyjął, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona prawidłowo w toku oceny merytorycznej II stopnia, w sytuacji gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego przedstawiony przez skarżącą raport oddziaływania na środowisko był kompletny, odpowiadał wszelkim przepisom prawa powszechnie obowiązującego i został zatwierdzony przez odpowiednie organy na mocy decyzji z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś powołując się na Wytyczną MRR z punktu 90 Sąd wskazuje na możliwość żądania spełniania przez ten raport kryteriów, jakich spełniać nie musiał na datę jego sporządzania - co w konsekwencji spowodowało pogorszenie zasad konkursu i w istocie stanowi zmianę jego warunków poprzez nałożenie na skarżącą dodatkowych, wcześniej nie przewidzianych obowiązków;

- błędnej wykładni Wytycznych MRR:

a. w punkcie 22 - w zakresie w jakim traktuje się te zapisy jako bezwzględnie wymagane, w sytuacji, gdy z literalnej ich wykładni wynika, że zaleca się jedynie taki tryb postępowania, ale nie wymaga się bezwzględnie przedstawienia wskazanych w tym punkcie elementów;

b. w punkcie 90 - w zakresie w jakim przedłożony przez skarżącą raport oraz jego streszczenie uznano za niespełniające przesłanek z tej wytycznej w sytuacji, gdy raport został sporządzony na postawie obowiązujących przepisów oraz zawiera wszystkie wymagane elementy, zaś dodatkowo wyjaśnienie autora raportu winno rozwiewać wszelkie wątpliwości co do spełnienia kryterium opisanego w punkcie 90 Wytycznych MRR;

- art. 26 ust. 2 z.p.p.r. poprzez jego niezastosowanie i brak odniesienia się przez Sąd do niezapewnienia przez Ministra Gospodarki przejrzystości reguł przy ocenie projektów w zakresie obejmującym ponowną ocenę merytoryczną II stopnia wniosku o dofinansowanie - w szczególności wyrażającą się poprzez stawienie wymagań merytorycznych co do ich treści dokumentom urzędowym, jakich nie musiały spełniać na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (streszczenie jako część raportu OOŚ), w oparciu o Wytyczne, a nie bezwzględnie wymagane przesłanki oceny wniosku oraz poprzez naruszenie procedury ponownej oceny merytorycznej wniosku przez Ministra Gospodarki poprzez nieuwzględnienie stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie stwierdzenia przez tego ostatniego, że wszelkie działania i dokumenty urzędowe, jakimi posługiwała się skarżący w toku postępowania były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym, zaś skarżąca nie miała wpływu na ewentualne niedostosowanie prawa krajowego do prawa wspólnotowego;

- art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87. ust. 1. RP - poprzez nieuwzględnienie tego, że Minister Gospodarki przy ocenie merytorycznej II stopnia naruszył procedurę konkursową w zakresie oceny kryterium nr 7 w ten sposób, że nie uwzględnił Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych w brzmieniu obowiązującym na dzień czerwca 2008 r., nie uwzględniając tego, że powołane w decyzji zapisy Wytycznych 22 i 90 mają charakter zaleceń, a nie kategorycznych wymogów i winny być realizowane z uwzględnieniem obowiązującego na ten czas prawa powszechnie obowiązującego – i powielenie tego błędu przy dokonaniu oceny zarzutów postawionych przez skarżącą w treści skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła między innymi, że zawarte w pkt 22 Wytyczne zawierają określone zalecenia, których nie powinno się traktować jako bezwzględny nakaz zachowania się zgodnie z określoną normą, a jedynie jako pewne wskazówki czy rady. Jej zdaniem, w przypadku korzystania z sugestii wydanych w formie zaleceń - Minister Gospodarki - w pierwszej kolejności winien był rozpoznać aktualną sytuację prawną wszystkich beneficjentów i dopiero po uwzględnieniu obiektywnych możliwości sprostania warunkom zaleceń - zastosować je, albo nie - zgodnie z wytycznymi nakazującymi transparentne zasady oceny wniosków, jak również zachowanie równości pomiędzy beneficjentami. W opinii skarżącej, spełniła ona, zgodnie z wymogami Ministra Gospodarki, wszelkie kryteria odnośnie wytycznych oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia i wykazała, że dokonała analizy alternatywnych lokalizacji i rozwiązań technologicznych przedsięwzięcia oraz złożyła wszelkie dokumenty wymagane przepisami prawa i konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 z.p.p.r. instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem danych zawartych w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie oraz w załącznikach do tego wniosku, a także w dodatkowych dokumentach/wyjaśnieniach przedstawionych w odpowiedzi na wezwanie instytucji oceniającej. Wówczas dopiero przeprowadzona ocena projektu będzie oceną zgodną z prawem, gdyż ustawa o zasadach polityki rozwoju uprawnia instytucję zarządzającą do określenie systemu realizacji programu operacyjnego oraz ustalania treści informacji o konkursie. W takim też aspekcie Sąd pierwszej instancji zobowiązany był do dokonania kontroli działalności instytucji pośredniczącej, badając legalność podjętego przez nią rozstrzygnięcia. Należy jeszcze raz podkreślić, że ocena projektu musi uwzględniać wszelkie okoliczności wynikające z przedstawionej przez beneficjenta dokumentacji, które instytucja pośrednicząca powinna wziąć pod rozwagę i wszechstronnie je rozpatrzyć, mając przede wszystkim na uwadze cele zawarte w art. 26 ust. 2 ustawy. Wymagania określone w aktach prawnych wydanych przez instytucję zarządzającą muszą bowiem być zgodne z wymogami ustawowymi i muszą być z tymi wymogami ustawowymi konfrontowane w procesie oceny projektu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności informacji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r., naruszając w ten sposób wskazane w skardze kasacyjnej przepisy proceduralne. Orzeczenie wydane przez Sąd nie odpowiada regulacji zawartej w art. 30 ust. 3 ustawy. Bowiem treść uzasadnienia wyroku świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonując analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd rzetelnie i szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowiska stron oraz wskazywaną przez nie argumentację, ponadto przedstawił dokumenty obowiązujące przy ocenie konkursu i zasady z nich wynikające. Jednakże zaniechał odniesienia się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze. W uzasadnieniu Sąd w jednym zadaniu stwierdził, że ponowna ocena merytoryczna II stopnia kryterium pkt 7, tj. - zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska - została przeprowadzana prawidłowo. Wyraził pogląd, że stanowisko Ministra Gospodarki (uwzględniające ocenę przeprowadzoną przez dwóch niezależnych ekspertów) przedstawione w piśmie z [...] czerwca 2011 r. wynika wprost z Wytycznych OOŚ i jest w pełni przez Sąd aprobowane. Taki sposób odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze powoduje, że Sąd kasacyjny został pozbawiony możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia o treści odpowiadającej wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń faktycznych zmierzających do wykazania stanu faktycznego, przyjętego przez sąd do swoich rozważań, ale musi obejmować także ocenę ustaleń poczynionych przez organ administracyjny z punktu widzenia przepisów regulujących postępowanie przed tym organem. Z treści uzasadnienia powinno również wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty podniesione skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ prowadzący postępowanie i z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawienie stanowiska sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowiska organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organu sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do spornych zagadnień. Wszelkie wątpliwości i kwestie sporne powinny być jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r., II OSK 1568/08 Legalis). Niezwiązanie Sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie oznacza bowiem braku obowiązku odniesienia się do zarzutów skargi. Zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy uzasadnienie wyroku odpowiada kryteriom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. ma to, czy wypowiedź sądu jest zupełna, w więc czy nie pomija żadnego ważnego aspektu rozpatrywanego zagadnienia.

W ocenie Sąd kasacyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem i dokonania kontroli instancyjnej wskutek złożonej skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przy ocenie legalności informacji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r. nie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi. Skarżący zarzucił bowiem Ministrowi Gospodarki niewzględnie przy ponownej ocenie merytorycznej wniosku w zakresie kryterium nr 7, stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego, że wszystkie działania wnioskodawcy związane z udzieleniem pozwolenia na realizację przedsięwzięcia były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym. Ponadto zaznaczył, iż ocena została przeprowadzona niezgodnie z zapisami Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych (Wytyczne OOŚ), w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 czerwca 2008 r., z uwagi na to, że zapisy mają charakter zaleceń, nie zaś kategorycznych wymogów i powinny być realizowane adekwatnie do obowiązujących przepisów prawa.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu procesowego, należy przypomnieć na wstępie, że zgodnie z pkt 241 i 242 Organizacji systemu oceny i wyborów projektu w ramach POLiŚ: "Instytucja, której ocena wniosku jest kwestionowana, jest zobowiązana w przypadku pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego do przeprowadzenia powtórnej oceny wniosku lub dokonania innych czynności, zgodnie z treścią rozstrzygnięcia środka odwoławczego. Powtórna ocena wniosku jest przeprowadzana na zasadach wskazanych w przepisach dotyczących postępowania konkursowego oraz w regulaminie konkursu dla danego działania".

Minister Rozwoju Regionalnego pozytywnie rozpatrzył odwołanie P.. & K. Sp. z o.o. Spółki Komandytowej wskazując, że Ministerstwo Gospodarki dokonując oceny przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji OOŚ, powinno mieć na względzie fakt, iż wszystkie działania wnioskodawcy związane z jej uzyskaniem były w pełni zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym (art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska), a wnioskodawca nie miał żadnego wpływu na jego niedostosowanie do prawa wspólnotowego. Z tego względu Instytucja Pośrednicząca powinna wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia kwestii wskazanych w pkt 22 Wytycznych OOŚ.

Wnioskodawca przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. przedstawił dokumenty wskazane w wezwaniu Ministerstwa Gospodarki z dnia [...] marca 2011 r. , w postaci następujących postanowień: Burmistrza Gminy P. z dnia [...] września 2008 r. o obowiązku przedstawienia raportu OSŚ, Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2008 r. Ponadto złożył żądane wyjaśnienia. Wskazał, że przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego przeanalizowano racjonalne warianty realizacji inwestycji, czego dowodem są notatki służbowe oraz szczegółowo wyjaśnił okoliczności, potwierdzające, że w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowo przeanalizowano racjonalne warianty inwestycji co do miejsca inwestycji, a także w odniesieniu do alternatyw technicznych rozważano różne typy turbin elektrowni wiatrowych. Nadto wyjaśnił przyczyny, dla których odstąpiono od realizacji innych wariantów niż ostatecznie wybrany. W zakresie wykazania, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 złożył raport oddziaływania na środowisko wraz ze streszczeniem. Dodatkowo w ramach raportu została opracowana opinia ornitologiczna oraz załączono zaświadczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. W tym stanie rzeczy eksperci ponownie oceniający wniosek w zakresie kryterium nr 7, mieli obowiązek - stosownie do zaleceń Instytucji Zarządzającej, które zostały zawarte w rozstrzygnięciu odwołania z dnia [...] lutego 2011 r. - ustosunkować się do przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów i wyjaśnień, z uwzględnieniem postanowień zawartych w pkt 22 Wytycznych OSŚ. W pkt 22 Wytycznych Minister Rozwoju Regionalnego wyjaśnił, że wcześniejsze ustalenie lokalizacji inwestycji (przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) nie może być traktowane jako dowód "braku alternatywnych" rozwiązań w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy Siedliskowej. W konsekwencji w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których została wydana decyzja o lokalizacji inwestycji w raporcie OSŚ składanym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaleca się przedstawić informacje zawierające: 1. szczegółowy opis wariantów analizowanych w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji, 2. szczegółowe omówienie przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych niż proponowany do realizacji.

Przy powtórnej ocenie Instytucja Zarządzająca zaleciła uwzględnienie faktu, że wszystkie działania wnioskodawcy były zgodne z obowiązującym prawem. Z lakonicznej informacji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wynika, aby Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu z uwzględnieniem tych zaleceń. Eksperci nie ustosunkowali się do wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią uzupełniających dokumentów. Nie odniesiono się w żaden sposób do okoliczności, że sporządzony przez wnioskodawcę raport OSŚ odpowiadał wymogom prawa krajowego. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązywała ustawa Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis analizowanych wariantów – w tym wariantu – polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z tej perspektywy przedstawiony przez stronę raport oddziaływania na środowisko był kompletny, odpowiadał ówcześnie obowiązującym przepisom prawa krajowego i ostatecznie został zatwierdzony przez organ administracji na mocy decyzji z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania konkursowego wykazuje, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił, według jakiego wzorca dokonał kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest zatem w pełni usprawiedliwiony. W tej sytuacji odniesienie się do zarzutów prawa materialnego należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 orzekł jak sentencji.