Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1, 2, 2d, art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] września 2021 roku numer [...]


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej powoływane jako Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2021 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (dalej powoływany jako organ pierwszej instancji), którą ustalono P. T. opłatę za pobyt babki H. P. w Domu Pomocy Społecznej [...] w B. (dalej: DPS), od [...] maja 2021 r. do [...] maja 2021 r. w wysokości 999,07 zł i od dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości 1 474,82 zł miesięcznie.

Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] września 2021 r. oparł się na art. 61 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.). Wskazał, że opłatę za pobyt w DPS ustalono H. P. w wysokości 1 634,79 zł decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...], zaś dochód H. P. stanowi emerytura z ZUS i dodatek pielęgnacyjny. Organ ustalił, że kwota różnicy między średnim kosztem utrzymania mieszkańca w DPS a wpłatą mieszkanki H. P. od dnia [...] maja 2021 r. do [...] maja 2021 r. wynosiła 1 372,59 zł, natomiast od dnia [...] czerwca 2021 r. 3 046,00 zł. Organ pierwszej instancji podniósł, że wnoszona opłata pokrywa jedynie w części ten koszt, a w pozostałej części obowiązek ponoszenia opłaty spoczywa na synu P. P. oraz wnukach W. P., P. T. i A. N. W wyniku analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanych organ ustalił, że brak jest podstaw do ustalania opłaty względem P. P., ponadto ustalono, że W. P. przebywa za granicą, co uniemożliwia ustalenie sytuacji dochodowej, natomiast postępowanie względem A. N. jest w toku.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że P. T. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego miesięczny dochód wynosi 3 577,82 zł i przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej o kwotę 1 474,82 zł. W związku z tym organ przesłał stronie wezwanie do udziału w czynnościach podejmowanych w sprawie, tj. podpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej opłaty za pobyt babki H. P. w DPS w wysokości przekroczenia 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. za okres od [...] maja 2021 r. do [...] maja 2021 r. w wysokości 999,07 zł i od dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości 1 474,82 zł miesięcznie. Wezwanie doręczono [...] lipca 2021 r. Organ wskazał, że w wezwaniu poinformowano, że w przypadku niezastosowania się do wezwania ustali opłatę za pobyt w DPS w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując na brak zawarcia umowy, organ powołał się na pismo P. T. z [...] lipca 2021 r., w którym opisał on swoją sytuację materialną i relacje z H. P. i jej synem P. P. W związku z tym pismem organ wyjaśnił, że okoliczności wskazane przez P. T. nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane.

P. T. w złożonym odwołaniu od powyższej decyzji, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania odwołujący, podobnie jak w piśmie z [...] lipca 2021 r., wskazał na brak relacji i więzi z H. P. i jej synem P. P., zarazem ojcem odwołującego. Zdaniem odwołującego nie wzięto pod uwagę jego potrzeb. Opisał swoją sytuację, wskazując, że po ukończeniu szkoły podjął pracę, opłacił edukację na studiach zaocznych. Dodał jednak, że będąc w wieku 28 lat, nadal mieszka z mamą. Wskazał, że chce się usamodzielnić, założyć rodzinę i wziąć kredyt. Ponadto według odwołującego nie została wyjaśniona kwestia stanu majątkowego jego babki, gdyż wskazał on, że opłaty za pobyt mogłyby być pokrywane z jej majątku w postaci lokalu mieszkalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] utrzymało decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium wskazało, że opłata za pobyt H. P. została wyliczona w prawidłowej wysokości, a P. T. odmówił zawarcia umowy. W ocenie organu odwoławczego zgodnie z prawem organ pierwszej instancji zastosował instytucję ustalenia opłaty decyzyjnie. Kolegium uznało również, że argumenty podniesione w odwołaniu dotyczące braku więzi i kontaktu z babką nie mają wpływu na zasadności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż opłata ustalona tą decyzją ma charakter publicznoprawnego zobowiązania, a osobisty stosunek osoby zobowiązanej względem mieszkańca DPS nie może mieć wpływu na jego powstanie. Dodał, że wyjątek w tym zakresie przewiduje jedynie art. 64a u.p.s. Kolegium wskazało, że podane w odwołaniu okoliczności nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego oraz jej wysokości, mogą natomiast stanowić podstawę do ubiegania się o zwolnienie z ponoszenia ustalonej opłaty w całości lub w części w odrębnym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję Kolegium wywiódł P. T. (dalej powoływany jako skarżący), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nierozpatrzenie wszelkich okoliczności sprawy i nieuwzględnienie okoliczności powołanych przez skarżącego uzasadniających odstąpienie od obciążania opłatami za pobyt H. P. w Domu Pomocy Społecznej. Skarżący opisał przy tym brak więzi z babką H. P. i jej synem, a zarazem ojcem skarżącego i doznane od nich krzywdy. Opisał również swoją sytuację osobistą i majątkową;

- art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przy jednoczesnym nieustaleniu niezbędnych okoliczności w sprawie, w szczególności sytuacji majątkowej i finansowej W. P., jego możliwości oraz chęci w partycypowaniu w opłatach dotyczących H. P. oraz nieustalenia jaki jest stan majątkowy H. P. i czy brak jest podmiotów mogących łożyć na jej utrzymanie, przy jednoczesnym obciążeniu nimi skarżącego, w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest wnikliwie ustalić wszystkie okoliczności sprawy;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji przy jednoczesnym nieustaleniu niezbędnych okoliczności w sprawie, w szczególności sytuacji majątkowej i finansowej W. P., jego możliwości oraz chęci w partycypowaniu w opłatach dotyczących H. P., oraz ustalenia jaki jest stan majątkowy H. P. i czy brak jest podmiotów mogących łożyć na jej utrzymanie;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe i niepełne uzasadnienie i niewskazanie podstaw do uznania, że brak było podstaw do zastosowania art. 64 u.p.s., w sytuacji, gdy skarżący podnosząc okoliczności uzasadniające zwolnienie go od obowiązku ponoszenia opłat wykazał zasadność rozstrzygnięcia tej kwestii;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] września 2021 r., znak [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt babki H. P. w Domu Pomocy Społecznej od dnia [...] maja 2021 r., gdyż winna być ona uchylona;

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 § 2 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS H. P. z pominięciem jej wnuka W. P. powołując się na jego pobyt za granicą, przy jednoczesnym niewykazaniu, iż podjęto próby ustalenia jego adresu oraz stanu finansowego i majątkowego, jak również chęci uiszczania opłat na rzecz pobytu H. P. w DPS, przy jednoczesnym obciążeniu tym ciężarem jedynie skarżącego mimo jego wyraźnego sprzeciwu i powołanych okoliczności;

- art. 61 ust. 2a u.p.s. poprzez niezastosowanie i nieustalenie czy są podmioty niewskazane w art. 61 § 2 u.p.s., które powinny i mogą partycypować w kosztach utrzymania H. P. z uwagi na pozyskanie od niej znaczącego majątku;

- art. 64 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ, że okoliczności podniesione przez skarżącego odnośnie zasadności zwolnienia skarżącego od obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS H. P. winny być rozpoznane w odrębnym postępowaniu zaś organ nie ma możliwości rozpoznania jego wniosku w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, gdy organ zobligowany jest wnikliwie rozpoznać wszystkie okoliczności sprawy z uwzględnieniem interesu jednostki i ekonomiką postępowania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, zwrot kosztów postępowania odwoławczego od organu na rzecz skarżącego, przeprowadzenie rozprawy oraz wezwanie skarżącego na rozprawę i umożliwienie mu wypowiedzenia się co do podnoszonych kwestii.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. skarżący wskazał, że popiera skargę. Podał, że nie zna miejsca pobytu W. P. Dodał również, że widział go raz w życiu i nawet by go nie poznał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym – ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) zaś o zasięgu powiatowym - ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s.).

Ustalenie kręgu osób obowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej następuje w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej oraz wyliczenie dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny następuje zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie, w którym normują postępowanie dowodowe. Warto zauważyć, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. bądź na podstawie decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.s. W odniesieniu do dokonywanej przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonej decyzji pod względem oceny zgodności z prawem niezbędne pozostaje ustalenie czy organ dokonał wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych mających związek ze sprawą, czy dokonano zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonano jego oceny pod kątem ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z regułami postępowania administracyjnego.

W toku niniejszego postępowania organy dokonały, niepoddającego się weryfikacji ustalenia, że mieszkanka – p. H. P. ponosi odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej na kwotę w wysokości 1.634,79 zł stanowiącą 70% jej dochodu. W tym zakresie SKO w B. odwołało się do decyzji z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...], jednakże decyzja ta nie znajduje się w aktach sprawy. Przyjąć zatem należało, że w tym zakresie brak jest dokumentów potwierdzających sytuacją dochodową mieszkanki Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy jest to podstawowy element do dalszego ustalania wysokości opłaty członków rodziny, w tym skarżącego. Dalej organ ustalił, że kwota ta nie pokrywa całego kosztu utrzymania pensjonariuszki w Domu Pomocy Społecznej, który wynosi w 2021 r. 3.661,00 zł miesięcznie, zatem różnicę między ponoszonym kosztem przez mieszkankę a kosztem utrzymania w pierwszej kolejności powinna pokrywać rodzina. Różnica ta wynosi 2.036,21 zł.

Następnie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy ustaliły, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt p. H. P. w nieuregulowanej części spoczywa na synu – P. P. oraz wnukach W. P., P. T. oraz A. N. Zdaniem organów, z uwagi, iż syn mieszkanki P. P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, brak jest podstaw prawnych do obciążania go opłatami za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Z kolei wnuk mieszkanki – W. P. przebywa za granicą i brak jest możliwości ustalenia jego sytuacji dochodowej, bowiem nie ma danych kontaktowych. Natomiast wnuczka mieszkanki – p. A. N. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i dwójką małoletnich dzieci, miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie w okresie od kwietnia 2021 r. przekracza kwotę 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z uwagi na powyższe, postępowanie w sprawie ustalenia jej opłaty jest w toku.

Powyższe ustalenia, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, brak jest jakichkolwiek dokumentów obrazujących sytuację dochodową, majątkową czy też rodzinną ww. osób, na których, podobnie jak na skarżącym, ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu mieszkanki w placówce DPS.

W tym miejsc wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody oraz wskazanie ich w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty za pobyt mieszkańca organ ma obowiązek ustalenia zarówno aktualnego kosztu utrzymania osoby przebywającej w domu opieki społecznej, wysokości opłat ponoszonych przez osobę umieszczoną w domu pomocy społecznej, jej aktualnej sytuacji dochodowej oraz sytuacji dochodowej osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., na których ciąży obowiązek partycypowania w kosztach pobytu pensjonariusza w placówce (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., I OSK 323/19, CBOSA). Ustalenia organów powinny opierać się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji zgromadziły materiał dowodowy obrazujący jedynie sytuację majątkową skarżącego, zupełnie zaś pominęły dowody, czy też dokumenty dotyczące sytuacji rodzinnej i majątkowej pozostałych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkanki DPS-u. W aktach sprawy brak jest decyzji określającej wysokość odpłatności p. H. P. za pobyt w DPS, dokumentów dotyczących jej dochodów, jakichkolwiek informacji czy decyzji przyznających p. P. P. pomoc społeczną, dokumentów obrazujących sytuację dochodową rodziny p. N., w szczególności kart rodzinnego wywiadu środowiskowego. W aktach sprawy brak jest także jakichkolwiek dowodów wskazujących, że organy aktywnie poszukiwały i próbowały ustalić miejsce pobytu i zamieszkania p. W. P. Podkreślić należy, że sama okoliczność zamieszkania osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS poza granicami Polski nie zwalnia takiej osoby z tego obowiązku, a zatem powinnością organów jest podjęcie wszelkich możliwych i dopuszczalnych prawnie kroków celem ustalenia miejsca pobytu takiej osoby i ustalenia jej sytuacji rodzinnej i majątkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej ma powinność zarówno określenia kręgu osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalenia warunków finansowo-majątkowych tychże osób, pozwalających na stwierdzenie, czy w świetle ww. wymogów, są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów. Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty (por. wyrok NSA z 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19, CBOSA). Podkreślić należy, że organ nie może arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych.

Powyższe zaniechania organów obu instancji stanowiły istotne naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w istocie twierdzenia organów zawarte w uzasadnieniach obu decyzji nie poddawały się weryfikacji przez sąd, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie, obok naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, organy naruszyły również przepisy prawa materialnego. W ocenie sądu, organy obu instancji ustalając skarżącemu opłatę za pobyt jego babki – H. P. w DPS za okres od dnia [...] do [...] maja 2021 r. w wysokości 999,07 zł oraz od dnia [...] czerwca 2021 r. w wysokości 1474,82 zł miesięcznie, dokonały błędnej wykładni art. 61 ust. 2d u.p.s. Powyższe wyliczenie kwoty obciążającej skarżącego zostało dokonane w ten sposób, że podzielono roczne dochody skarżącego w 2021 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej (ustalonych w oparciu o informację przekazaną przez Urząd Skarbowy) przez 12 miesięcy, co dało kwotę 3.577,82 zł miesięcznie. Następnie od tegoż dochodu odjęto kwotę 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – 2103,00 zł i otrzymaną kwotą – 1.474,82 zł obciążono skarżącego. Taki sposób wyliczenia wysokości opłaty jest nieprawidłowy.

Podkreślić należy, że jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 r. I OSK 2820/16 "wynik powyższego działania matematycznego, o ile stanowi liczbę dodatnią, stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną". Organ odwoławczy nie odniósł się do istotnej kwestii, że powstały wynik (dodatni) stanowi jedynie "górną granicę" odpłatności, nie zaś wysokość ostateczną (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r. IV SA/Po 385/20). Powyższe wynika z obowiązujących przepisów, tj. art. 61 ust. 2d u.p.s. Mianowicie ustalenie dochodu strony na gruncie art. 61 ust. 2d u.p.s. pozostaje obowiązkiem organu przy uwzględnieniu kwoty dochodu na osobę w rodzinie (osoby samotnie gospodarującej) oraz przy uwzględnieniu "dochodów i możliwości". Nie jest to zatem działanie wyłącznie matematyczne mające na celu ustalenie dochodu na osobę w rodzinie, następnie ustalenie czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (osobę samotnie gospodarującą), a przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnienie by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostaje bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy jak i wynikających z art. 103 ust. 2 ustawy, tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Taka analiza w przedmiotowej sprawie nie została poczyniona, zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżący w karcie wywiadu środowiskowego wskazywał w jakiej wysokości i z jakiego tytułu ponosi konkretne wydatki, co zostało pominięte przez organy w sprawie.

Należy podkreślić, że przepis art. 61 został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690), ust. 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od dnia 4 października 2019 r. Na tym gruncie kształtuje się już aktualna linia orzecznicza. Tym samym, zgodzić się należało z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2021 r. przez WSA w Poznaniu, IV SA/Po 1783/20, Lex nr 3172906, który stwierdził, że odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s., a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też w art. 103 ust. 2, a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a, ale również możliwości skarżącego, który to aspekt został pominięty w sprawie. Choć w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, gdyż skarżący odmówił zawarcia umowy zaproponowanej przez organ, to jednak zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s. obowiązkiem organu przy ustalaniu wysokości opłaty w tym trybie było wzięcie pod uwagę wszystkich ograniczeń ustawowych wyszczególnionych w tym artykule. Weryfikacja podjętych w sprawie decyzji, ich uzasadnień, nie pozwala na stwierdzenie, że organy ten obowiązek spełniły. Podobne stanowisko przedstawił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r. II SA/Lu 722/20, CBOSA stwierdzając, że z przepisu art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika obecnie jednoznacznie, że w razie gdy nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, organ ustala odpłatność w drodze decyzji, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2. Oznacza to, że odpłatność może być ustalona tylko wówczas, gdy "w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", a jednocześnie z uwzględnieniem "wysokości dochodów i możliwości" danej osoby. Co więcej, w takiej sytuacji ustawodawca wprost wyłączył stosowanie zasady proporcjonalności. Regułę proporcjonalności przewidział bowiem wyłącznie do osób (zstępnych/wstępnych), które odmawiając zawarcia umowy jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 61 ust. 2e i 2f), który przecież służy m.in. ustaleniu ich możliwości ponoszenia takiej odpłatności. Ustawodawca tylko w takiej sytuacji zezwala na obciążenie ich odpłatnością "w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2" i "proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia".

W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi, należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (art. 64). Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" ponoszenia opłaty przez konkretnego zobowiązanego, która to ocena powinna być poczyniona zgodnie z zasadami wynikającymi z k.p.a.

Zaznaczyć także należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że organ administracji nie może na gruncie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w sposób arbitralny dokonywać wyboru spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty z danego kręgu osób i tylko co do tej osoby prowadzić postępowanie (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lipca 2021 r., II SA/Go 615/21, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2021 r., I OSK 3039/19, , wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18). Mianowicie w sytuacji, gdy w kolejności obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej ponoszą zstępni to każdy z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia wskazanych opłat. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, Lex nr 2514059: "nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego" (tak też m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., III SA/Kr 277/21, Lex nr 3214815; podobnie w odniesieniu do kręgu wstępnych: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2020 r. II SA/Gl 1527/19, Lex nr 3021692.

Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie sądu, uzasadnione stało się zastosowanie uprawnień kasatoryjnych i wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych przez skarżącego decyzji. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz bez wyczerpującego zgromadzenia w sprawie materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.), obrazującego sytuację rodzinną i dochodową wszystkich osób, mogących potencjalnie ponosić odpowiedzialność za opłatę z tytułu pobytu p. H. P. w DPS-ie. Jak wskazano powyżej, z jednej strony organy ustalając wysokość odpłatności skarżącego za pobyt jego babki w DPS nie wzięły pod uwagę "możliwości" skarżącego w partycypowaniu w tej opłacie, w szczególności nie przeanalizowały jego sytuacji życiowej, rodzinnej, osobistej oraz wysokości stałych, niezbędnych dla utrzymania wydatków. Z drugiej strony organy, ustalając stan faktyczny w sprawie nie zgromadziły jakichkolwiek dowodów obrazujących sytuację rodzinną i dochodową pozostałych osób – członków rodziny p. H. P. również zobowiązanych do ponoszenia ciężaru finansowego jej pobytu w DPS-ie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazujących w głównej mierze na brak więzów rodzinnych skarżącego z babką oraz jej synem (ojcem skarżącego), naganne zachowanie ojca względem skarżącego oraz jego matki, co skutkowało m.in. wyprowadzeniem się ojca z domu, kiedy skarżący miał zaledwie kilka lat, problemami zdrowotnymi, zmianą nazwiska skarżącego z nazwiska ojca na nazwisko panieńskie matki, wieloletniego braku kontaktu skarżącego z babką, wyjaśnić należy, że jako takie nie miały wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W tym zakresie zgodzić się należało z Kolegium, że podnoszone okoliczności nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłat przez skarżącego oraz jej wysokości. Niewątpliwie powyższe argumenty powinny być wzięte pod uwagę przez organy w ewentualnym postępowaniu dotyczącym zwolnienia z ponoszenia ustalonych opłat za pobyt w DPS-ie w całości lub w części, na podstawie art. 64 u.p.s.

Podobnie należało ocenić zarzuty skargi związane z nieuwzględnieniem sytuacji majątkowej p. H. P., w szczególności w zakresie potencjalnie posiadanego majątku. Wskazać bowiem należy, że u.p.s. w art. 61 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że odpłatność mieszkańca DPS jest ograniczona do 70% jego dochodu, przez co należy rozumieć dochód określony zgodnie z art. 8 i nast. u.p.s. Tym samym, ewentualne posiadanie przez mieszkankę DPS-u własnego mieszkania (jego wartość), nie mogą rzutować na zakres odpłatności mieszkańca DPS z tytułu jego pobytu w tym domu.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W tym celu powinien objąć jednym postępowaniem wszystkie osoby mogące potencjalnie ponosić odpowiedzialność finansową za pobyt p. H. P. w DPS-ie i w jego ramach, ustalić sytuację majątkową i dochodową tychże osób, jednocześnie pamiętając, że u.p.s. nie różnicuje zstępnych na bliższych i dalszych. Postępowanie to powinno obejmować również p. W. P., bowiem sama okoliczność przebywania zagranicą nie zwalnia z obowiązku ponoszenia opłat. Fakt, że skarżący nie ma jakiegokolwiek kontaktu z p. W. P. nie oznacza, że inne osoby, z dalszej rodziny skarżącego, takiego kontaktu nie posiadają. Organy powinny podjąć wszelkie możliwe starania, w tym zwrócić się do właściwych organów (np. urzędów konsularnych) celem ustalenia miejsca pobytu takiej osoby, nawet jeżeli przebywa zagranicą. W aktach sprawy winny znaleźć się także dokumenty potwierdzające sytuację dochodową mieszkanki DPS-u, jak również innych osób zobowiązanych potencjalnie do ponoszenia kosztów jej pobytu w DPS, celem zweryfikowania zasadności rozstrzygnięcia i oceny "możliwości" poszczególnych osób w ponoszeniu kosztów związanych z jej pobytem w DPS-ie. Tylko w ten sposób możliwe jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329) orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji.