Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 20 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 302/18 w sprawie ze skargi Z.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. II SA/Po 302/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z.G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Po raz kolejny rozpoznając sprawę (poprzednie decyzje zostały uchylone decyzjami organu odwoławczego), decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora – P.S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (w zakresie zgodnym z obowiązującymi przepisami i ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. dostosowania budowy do zgodności z planem miejscowym, związanych z budową budynku gospodarczego w K. przy ul. R., na działce o nr [...], realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2015 r., znak [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., zaskarżoną w tej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 k.p.a., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej obowiązek i termin wykonania obowiązku i w tym miejscu orzekł o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych) budynku gospodarczego w K. na działce nr [...] przy ul. R., realizowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty K. znak [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r., w terminie do dnia 30 maja 2018 r.; w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu, z uwagi na niezaznaczenie w projekcie budowlanym poziomu posadowienia posadzki budynku względem p.n.p.m. oraz na to, iż budowa jest w toku i inwestor nadal zmienia ukształtowanie terenu, należy przyjąć, iż poziom terenu względem posadzki ± 0,00 będzie docelowo wynosić -0,45 m (zgodnie z projektem i wskazaniami kierownika budowy). Obliczenia wskazują, że różnica wysokości przekracza zatem dopuszczalne 2%, stąd zmiana wysokości budynku musi być uznana za istotne odstąpienie. Wykonana zmiana jest istotnym odstępstwem, zatem uzasadnione jest podjęcie działań naprawczych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ podniósł także, że wysokość budynku nie przekracza 5 m określonych w § 51 ust. 3 pkt 6 lit. b obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]). Zaś wobec nieprecyzyjnego określenia rozstrzygnięcia oraz upływu terminu wyznaczonego w zaskarżonej decyzji, organ orzekł kasacyjno-reformacyjnie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł wymieniony na wstępie Z.G., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego wysokość zabudowy przedmiotowego budynku przekracza 5 m, gdyż wynosi 5,34 m, co narusza zapisy miejscowego planu, a co trafnie ustalił organ pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jej oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu organy prawidłowo ustaliły, że inwestor zrealizował przedmiotową inwestycję w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem wybudowany budynek jest wyższy od przewidzianego w zatwierdzonym projekcie o 0,32 m, a więc zaistniała zmiana jego istotnego parametru o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym zmiana tego parametru przekracza dopuszczalną wielkość określoną w art. 36a ust. 5a pkt 1 tej samej ustawy. Budynek położony jest na stoku, a jego tylna ściana zrealizowana jest w granicy działki. W związku z powyższym różny i zmienny jest poziom gruntu wzdłuż poszczególnych ścian. Dalej Sąd wskazał, że aprobuje wykładnię pojęcia "wysokości zabudowy" zaproponowaną przez organ odwoławczy. Mając zaś na uwadze § 51 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Sąd uznał, że pogląd iż wysokość budynku proponowano mierzyć "po tylnej ścianie" od strony nieruchomości skarżącego, a więc z uwzględnieniem murku ogniowego wyniesionego od tej strony ponad powierzchnię stropu budynku, nie jest trafny. Skoro do wysokości budynku nie wlicza się maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych wyniesionych ponad powierzchnię dachu (§ 6 ww. rozporządzenia), to tym bardziej nie jest zasadne wliczanie do niej wysokości murku ogniowego, w szczególności położonego po stronie budynku przeciwległej niż jego front. A zatem prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, który dla obliczenia wysokości budynku przyjął wynikający z pomiarów organu pierwszej instancji najwyżej położony punkt dachu, a nie najwyżej położony punkt murku ogniowego. Prawidłowy jest także sposób obliczania wysokości budynku odwołujący się do planowanego poziomu terenu przy wejściu do budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, w wysokości 590 zł. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:

1/ art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy, w toku postępowania administracyjnego, ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a polegające na oparciu rozstrzygnięcia wyłącznie na protokołach z kontroli, przy całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia kluczowego dowodu, jakim w ocenie skarżącego, winno być przeprowadzenie dowodu z oględzin, co spowodowało, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest w istocie wiarygodnego dowodu zawierającego pomiary związane z wysokością zabudowy; w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postępowaniu administracyjnym;

2/ art. 174 pkt 2 tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. polegające w istocie na niedokładnym, a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego, i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało;

3/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj.:

• naruszenie przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez jego niewłaściwe zastosowanie; stosując ten przepis WSA w Poznaniu popełnił błąd subsumcji,

• naruszenie § 51 ust. 3 (a nie 1) pkt 6 lit. "b" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...] oraz [...] przez jego wadliwą wykładnię;

4/ art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niepełnym zastosowaniu;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 marca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącego zawartemu we wniesiony środku odwoławczym kwestionowany skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala uznać, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej, albowiem nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś badane rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie materialnoprawnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 14, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 k.p.a. oznaczony w petitum skargi kasacyjnej jako 1. Skarżący w tym zakresie zarzuca, iż doszło do naruszenia ww. przepisów procedury, w toku postępowania administracyjnego, albowiem oparto rozstrzygnięcia wyłącznie na protokołach z kontroli, przy całkowitym zaniechaniu przeprowadzenia kluczowego dowodu, jakim w ocenie skarżącego, winno być przeprowadzenie dowodu z oględzin i nastąpiło to bez udziału stron.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy organy nadzoru budowlanego sporządziły protokoły z kontroli obiektu budowlanego, lecz formalnie w sprawie odbyły się regularne jego oględziny z zachowaniem pełnej procedury wynikającej z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Nie jest sporne, iż wszystkie strony tego postępowania administracyjnego, w tym również pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym - J.K. [...], wbrew wywodom kasacji zostali prawidłowo powiadomieni o kontroli obiektu, tj. w istocie oględzinach zaplanowanych na dzień 5 września 2017 r. jak i 15 września 2017 r. Brak udziału prawidłowo zawiadomionych stron w tych oględzinach nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Nie jest sporne, iż dowód z oględzin winien być przeprowadzony przy czynnym udziale strony. Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym, także wypowiadania się na jego temat. Strona ma prawo na bieżąco podczas przeprowadzania takiego dowodu składać wyjaśnienia i oświadczenia. Ten środek dowodowy służy realizacji w praktyce także zasady czynnego udziału strony w toku postępowania, przewidzianej w art. 10 k.p.a., czego nie stwarza sama możliwość zapoznania się z aktami sprawy. W realiach tej sprawy, co już wyżej zaznaczono, zawiadomiono wszystkie strony postępowania, w tym pełnomocnika skarżącego, o przeprowadzanych w istocie oględzinach budynku inwestora i w tym zakresie nastąpiło skuteczne doręczenie zawiadomienia o tych czynnościach procesowych. Fakt, iż pełnomocnik skarżącego nie wziął udziału w tych czynnościach nie stanowi jednak naruszenia prawa. Sama okoliczność nieskorzystania z przysługującego stronie uprawnienia nie może być podstawą czynienia zarzutu organowi naruszenia art. 10 k.p.a. Od woli uczestnika postępowania zależy skorzystanie lub też nieskorzystanie z tego uprawnienia. W tej sprawie to pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym nie skorzystał z prawa udziału w przeprowadzanych oględzinach.

Zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy w kwestionowanym skargą kasacyjną zakresie nastąpiło w sposób wymagany regułami procedury administracyjnej.

Należy ponadto zauważyć, iż organ nadzoru budowlanego nie zaniechał również realizacji zasady czynnego udziału stron poprzez ich zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy – patrz zawiadomienie PINB z dnia [...] października 2017 r. (k-67 akt PINB). Skarżący składał również w toku tego postępowania pismo stanowiące "wypowiedź strony przed wydaniem orzeczenia w trybie art. 10 k.p.a. - pismo z dnia 9 czerwca 2017 (k-42) przedstawiając swoje uwagi, zastrzeżenia i wnioski. Wprawdzie organ odwoławczy nie zawiadomił stron o takiej możliwości niemniej jednak nie czynił ustaleń w zakresie stanu faktycznego, kwestionowanego przez skarżącego w skardze kasacyjnej.

Tym samym twierdzenia skargi kasacyjnej, iż sporządzone w ten sposób protokoły nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej (oznaczony w petitum kasacji jaki 2) naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a. polegające w istocie na niedokładnym, a nawet błędnym ustaleniu stanu faktycznego i tym samym na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten odniesiono do prawidłowości dokonanych pomiarów wysokości budynku gospodarczego.

Przede wszystkim wbrew stanowisku skarżącego stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, zaś motywy zaskarżonego wyroku odzwierciedlają tak ujawniony stan. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi wyłącznie polemikę z prawidłowo ustalonym i ujawnionym stanem faktycznym sprawy.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku organy nadzoru budowlanego właściwie ustaliły, że inwestor zrealizował na działce nr [...] w K. przy ul. R. przedmiotową inwestycję w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem wybudowany budynek jest o wyższy od przewidzianego w zatwierdzonym projekcie o 0,32 m, a więc zaistniała zmiana jego istotnego parametru o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy czym zmiana tego parametru przekracza dopuszczalną wielkość określoną w art. 36a ust. 5a pkt 1 tej ustawy. Wynikało to z porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z faktycznymi wymiarami zrealizowanego obiektu.

Nie jest przecież sporne, iż w projekcie budowlanym maksymalną wysokość budynku określono bowiem rzędną projektową +4,20 m, przy określeniu rzędnej projektowej dolnej krawędzi posadzki na -0,02 m, zaś jak wynika z wykonanych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowych pomiarów, faktyczna rzędna poziomu posadzki zrealizowanego budynku pozostała bez zmian, zaś rzędna szczytu górnej powierzchni najwyżej położonego stropu wynosiła +4,52 m. Tak więc z powyższego wynika, że pobudowany przez inwestora obiekt jest wyższy o 0,32 m niż przewidziany w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

Powyższe ustalenie zobowiązywało z kolei organy nadzoru budowlanego do dokonania oceny czy tak zrealizowany obiekt budowlany odpowiada wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...] oraz [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Prawidłowo w sprawie wskazano, iż teren na jakim zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy oznaczony został w planie symbolem 53MN, zaś ustalenia w zakresie sposobu zagospodarowania dla niego przewidziano w § 51 ust. 3 pkt 6b, określając maksymalną wysokość budynku gospodarczego, garażowego na 5 m.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, iż zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uwarunkowania związane ze specyfiką kontrolowanej sprawy, a odnoszące się do tego, iż sporny budynek gospodarczy położony jest na stoku, a jego tylna ściana zrealizowana jest w granicy działki. W związku z powyższym różny i zmienny jest poziom gruntu wzdłuż poszczególnych ścian. Niemniej jednak wbrew wywodom skargi kasacyjnej, jak prawidłowo konkludował Sąd pierwszej instancji, to organ odwoławczy właściwie przyjął, że dla ustalenia wysokości budynku, tak na potrzeby stwierdzenia, czy odstępstwo od projektu miało charakter istotny, jak i dla zweryfikowania zgodności zrealizowanego obiektu z planem miejscowym miasta K. w rejonie Al. [...] oraz [...] zasadne jest odwoływanie się do definicji wysokości budynku wskazanej w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Organ odwoławczy w kontekście ww. normy warunków technicznych zasadnie uznał, że wysokość ta winna być wyliczona dla ściany frontowej budynku oraz że należy przy jej ustalaniu uwzględnić okoliczność, iż budowa jest w toku, a inwestor nadal zmienia ukształtowanie terenu, co oznacza, iż należy przyjąć, że poziom terenu względem posadzki będzie docelowo wynosił -0,45 m (zgodnie z projektem i wskazaniami kierownika budowy), co wskazuje, iż wysokość fizyczna liczona zgodnie z cytowanym wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wynosi 4,97 m, na co składa się wysokość budynku względem posadzki wynosząca, jak wynika z pomiarów PINB 4,52 m powiększona o wysokość posadzki względem poziomu gruntu przy głównym wejściu wynosząca 0,45 m. Powyższe ustalenia zaaprobowane zaskarżonym wyrokiem przy uwzględnieniu pełnej argumentacji Sądu w tym zakresie, są w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dlatego też nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...] oraz [...], w jego uregulowaniach pomieszczonych w § 51 ust. 3 pkt 6 wskazując na wysokość zabudowy dopuszczonej na spornym terenie odnosi się zarówno do budynków mieszkalnych (lit. a), jak i budynków gospodarczych i garażowych (lit. b). Niewątpliwie użyte w tym przepisie pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". Zasadnie jednak stwierdził Sąd pierwszej instancji, że choć przepis powyższy mówi generalnie o dopuszczalnej wysokości zabudowy, to jednak jego lit. b odnosi się wprost do wysokości budynku. Tym samym pomijanie definicji wysokości budynku z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzyganej w ramach ustawy Prawo budowlane byłoby zupełnie niezrozumiałe. Należy tę wykładnie podzielić w realiach tej sprawy, skoro w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z ustaleniem dotyczącym wysokości budynku gospodarczego, to kwestia mierzenia wysokości przedmiotowego budynku (gospodarczego) na potrzeby niniejszej sprawy w pełni uzasadniała potrzebę uwzględnienia właśnie regulacji § 6 omawianego rozporządzenia. W przepisie tym ustalono uzasadnione techniczne i użytkowe zasady mierzenia wysokości budynków, a przedmiotowy budynek gospodarczy takim budynkiem niewątpliwie jest. Trafnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż choć miejscowy plan miasta K. w rejonie Al. [...] oraz [...] nie zawiera legalnej definicji pojęcia wysokości zabudowy, to jednak pojęcie to nie zostało zdefiniowane w żadnym innym akcie prawnym budynku, tym samym nie można odrzucać, w okolicznościach tej sprawy, w toku tej wykładni właśnie regulacji zawartej w przywołanym wyżej § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do przedmiotowego budynku.

Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznał za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia § 51 ust. 3 pkt 6 lit. "b" uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] września 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie Al. [...]. oraz [...] przez jego wadliwą wykładnię. Odmienne stanowisko skarżącego co do sposobu dokonywania pomiaru wysokości spornego budynku nie zasługuje na uwzględnienie.

Dotychczasowe rozważania wskazują także, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane polegający na jego "niepełnym zastosowaniu".

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązująca inwestora P.S. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego inwestycji związanej z budową budynku gospodarczego w K. przy ul. R. na działce nr [...].

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie stanowi finalnego aktu, kończącego postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Obejmuje ona bowiem jedynie nakazanie inwestorowi przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego zgodność z prawem będzie oceniana w przyszłości, w sytuacji, gdy inwestor przedstawi ten projekt w określonym przez organ nadzoru budowlanego terminie.

W sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może automatycznie zastosować najsurowszych sankcji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Jedynie w sytuacji, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zakazującą dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może też nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem celem postępowania naprawczego nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, ale doprowadzenie do wykonania przez inwestora pewnych czynności.

Nie są sporne ustalenia organów nadzoru budowlanego, jak wyżej zauważono, wskazujące na to, iż inwestor w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2015 r. dla budowy przedmiotowego budynku gospodarczego w K. przy ul. R. na działce nr [...]. Dlatego też w tych okolicznościach sprawy słusznie wdrożono postępowanie naprawcze i w jego ramach po dokonaniu niezbędnych ustaleń nałożono na stronę obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w odpowiednim terminie. W ustalonym prawidłowo stanie faktycznym wysokość budynku nie przekracza 5 m o jakich mowa w § 51 ust. 3 pkt 6 lit. b wskazywanego wyżej planu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], a wobec tego nie było podstaw nakazania wykonania robót budowlanych związanych z koniecznością doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z tym planem. Nie można zatem skutecznie uznać w realiach tej sprawy, że zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w sposób niepełny jak sugeruje to skarga kasacyjna.

Nadto należy uznać, iż nie jest także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia także dopatruje się skarżący stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy natomiast wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08,). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05; z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Natomiast uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Przedstawione powyżej rozważania wskazują, iż przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.