Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1245/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156  par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A B., E. O., T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] ustalił odszkodowanie za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako nieruchomość warszawska nr [...] o pow. [...] m2 w łącznej kwocie [...] zł i przyznał je w całości B. M.

Jednocześnie decyzją z tej samej daty nr [...] Naczelnik Dzielnicy [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz B. M. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczoną jako nieruchomość warszawska nr [...] o pow. [...] m2.

Decyzją z dnia [...] kwietnia1974 r. nr [...] Prezydent [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca1974 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...].

Pismem z dnia 27 lutego 2015 r. A. B., E. O. i T. M. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczoną jako nieruchomość warszawska nr [...] o pow. [...] m2.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww decyzji wskazując, iż w przedmiotowej sprawie ostateczną decyzję w postępowaniu odwoławczym wydał Prezydent [...], zatem właściwy w sprawie jako organ wyższego stopnia jest Minister Infrastruktury i Budownictwa.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1974 r. nr [...] ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako nieruchomość warszawska nr [...] o pow. [...] m2 na rzecz B. M.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B., E. O. i T. M.

Rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że kwestionowana decyzja wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

W myśl art. 53 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosowane były odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Tym samym dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:

nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

Minister ustalił, że grunt o pow. [...] m2 położony przy ul. [...] oznaczony jako nieruchomość [...] nr [...] stanowił niezabudowany plac.

Rozpatrując kwestię możliwości przeznaczenia działki pod budowę domu jednorodzinnego Minister podkreślił, iż skoro przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano, tj. budynku zaspokajającego potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym.

Z powyższego wynika, że przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

W toku postępowania ustalono, że w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dla terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako nieruchomość warszawska nr [...] o pow. [...] m2 obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...], zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). Z opracowania uprawnionego geodety z dnia 23.03.2016 r. wynika, że plan ten przewidywał na przedmiotowym terenie zabudowę zwartą 3 kondygnacyjną o 50 % powierzchni zabudowy. W konsekwencji Minister uznał, iż prawidłowo ustalono, że nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Równocześnie spełniona została kolejna z przesłanek przyznania odszkodowania na mocy ustawy z 12 marca 1958 r., a mianowicie były właściciel po dniu 5.04.1958 r. został pozbawiony faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Utrata władania nastąpiła wskutek objęcia nieruchomości decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].06.1971 r. nr [...] dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że skoro nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona jako nieruchomość [...] nr [...] o pow. [...] m2 przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc na cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto jej dotychczasowy właściciel został faktycznie pozbawiony użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5.04.1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. konieczne dla przyznania odszkodowania.

Minister podniósł, że dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji należy ustalić, czy wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada przepisom prawa, a nadto, czy prowadząc postępowanie odszkodowawcze organ nie naruszył w sposób rażący przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Stosownie do art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała całość gruntu (w niniejszej sprawie [...] m2), odszkodowanie wyliczano dwufazowo, tzn. oddzielnie za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolnostojącego. Odszkodowanie w tym zakresie stanowiło 5 - 10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego 5-izbowego. Natomiast za pozostały grunt odszkodowanie ustalano w wysokości nie wyższej niż pięciokrotność stawek przyjętych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Powierzchnia działki normatywnej niezbędnej dla wybudowania domu jednorodzinnego wolnostojącego określona została przez Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w zarządzeniu z dnia 3 grudnia 1962 r. (M. P. Nr 86, poz. 408) w granicach 250 - 700 m2 co, jak wskazano, daje średnią powierzchnię działki normatywnej 400 m2.

Koszt wybudowania domu jednorodzinnego również regulowały przepisy prawa, w niniejszej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 maja 1966 r. zmieniające rozporządzenie z dnia 17 lipca 1962 r. w sprawie szczegółowych norm szacunkowych dla budynków na wywłaszczanych gruntach (Dz. U. Nr 18, poz. 113). W oparciu o sztywno przyjęte wskaźniki wyliczono, że całkowity koszt wybudowania domu jednorodzinnego wynosi 277.200 zł, Następnie dla uzyskania wysokości należnego w tej części odszkodowania kwotę tę pomnożono przez 8%, co dało 22.176 zł.

Dokonując oszacowania należnego odszkodowania za pozostałą część nieruchomości odwołano się do przepisów zarządzenia Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz. U. PRN [...] Nr [...] poz. [...]) przyjmując za 1 m2 - 15 zł.

Wartość gruntu po odjęciu normatywu wynosi: [...] m2 - [...] m2 = [...] m2 x [...] zł = [...] zł. Natomiast całkowita wartość szacunkowa gruntu wynosi: [...] zł (cena działki normatywnej) [...] zł (cena za pozostałą część działki) [...] zł.

Z poczynionych ustaleń zdaniem Ministra wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń kierowano się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa. Tym samym tak ustalone odszkodowanie należy uznać za wyliczone prawidłowo.

Wobec wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wobec niezaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie w postępowaniu odwoławczym, a zatem niekwestionowania wysokości odszkodowania, Minister uznał, że stawiane zarzuty nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania.

Organ II instancji pozytywnie ocenił stanowisko Wojewody [...], że w okolicznościach niniejszej sprawy brak rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie brak biegłych na rozprawie w toku postępowania odszkodowawczego dotyczącego nieruchomości [...] nie może być przyjęty automatycznie za przesłankę zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Minister zauważył, iż przepisy o odszkodowaniu stosowano wyłącznie odpowiednio, co oznacza stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia lub stosowanie ich z pewnymi zmianami lub niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami. Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, którego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, to nawet brak przeprowadzenia rozprawy nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać w ocenie Ministra, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie bez rozprawy, rażąco naruszył prawo.

Minister podkreślił, że przeprowadzenie rozprawy w toku postępowania wywłaszczeniowego, którego jednym z etapów było ustalenie odszkodowania, było niezbędne w celu zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, wysłuchania stron oraz wyjaśnienia wszelkich zaistniałych w toku postępowania wątpliwości. Natomiast nie było takiej konieczności w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską, która była z mocy prawa własnością Skarbu Państwa i nie prowadzono w stosunku do niej postępowania wywłaszczeniowego. Jednocześnie, zdaniem Ministra nie można wprost przyjąć, iż nieobecność biegłych na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.11.2009 r., sygn. akt I OSK 195/2009, publ. Lex Polonica nr 2113996, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9.12.2010 r., sygn. akt I OSK 228/2010, publ. Lex Polonica nr 261617).

W niniejszej sprawie działając jako organ odwoławczy Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił, iż kwestionowana decyzja nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem organu rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Działania organu nie prowadziły do nieprawidłowego przyznania odszkodowania lub nieprawidłowego ustalenia jego wysokości i były usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Minister zauważył, że B. M. zaakceptował dokonaną przez organ wycenę nieruchomości, a także przyjął zaoferowaną kwotę oraz nie kwestionował decyzji dotyczącej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...]. Odwołał się jedynie od decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...].

W związku z powyższym Minister nie stwierdził, aby decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...].03.1974 r. nr [...] przyznająca odszkodowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdzono również by była dotknięta inną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. B., E. O. i T. M. zarzucając jej:

naruszenie przepisu procedury administracyjnej, a to art. 6 w zw. z art. 156 ab initio kpa przez błędne niezastosowanie pierwszego przepisu i w konsekwencji wyjście przez organ nadzoru w postępowaniu wyjaśniającym poza ustawowy zakres jego kognicji w sprawie badanej w postępowaniu nadzorczym i ponowne badanie istoty sprawy zakończonej badaną decyzją ostateczną ustalającą odszkodowanie za działkę - zamiast zbadania tylko, czy przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności;

naruszenie przepisu prawa materialnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 21 WywłU1958 przez błędną wykładnię pierwszego przepisu i w konsekwencji jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że nie narusza rażąco prawa badana decyzja z 1974 r. ustalająca odszkodowanie za dawną działkę dekretową warszawską, mimo nieprzeprowadzenia przez organ odszkodowawczy rozprawy administracyjnej w kwestii odszkodowania, czego wymagał drugi z powyższych przepisów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 16 października 2017r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1974r., mimo że decyzja ta rażąco naruszała art. 107 § 1 k.p.a. przez jej podpisanie przez osobę nieupoważnioną tj. p.o. Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowił art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.), zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy. (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).

Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2810/16, że oceniając regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).

Kwalifikowanej wady prawnej decyzji z [...] marca 1974r. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżący upatrywali w ustaleniu odszkodowania bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, a co za tym idzie bez wysłuchania na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, co stanowić miało rażące naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należy zauważyć, że w judykaturze i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny decydować łącznie trzy przesłanki – oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – a więc skutki, które decyzja wywołuje. Skutki zaś, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to konsekwencje gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 2 marca 2006 roku sygn. akt II GSK 398/05; z 8 lutego 2013 r. I OSK 1683/11, z 30 marca 2016 r. II OSK 1871/14). W związku z tym nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, a także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12). Odstąpiono tym samym od prezentowanego w przeszłości poglądu, wypracowanego pod wpływem stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższym w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt III RN 38/98, że w każdym przypadku nieobecności biegłych na rozprawie decyzja ustalająca odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość rażąco narusza prawo.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, analogicznie jak w kwestii niedopełnienia obowiązku wysłuchania na rozprawie biegłych, należy podejść do naruszenia art. 21 ustawy z 1958 r. polegającego na odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Wprawdzie rację mają skarżący, że ten element postępowania dowodowego w sprawach o odszkodowanie za utraconą nieruchomość jest obligatoryjny, a tym samym jego pominięcie stanowi istotne naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie jak też przepisie art. 89 § 1 k.p.a. Jednakże, zważywszy na fakt, że dla eliminacji decyzji ostatecznej na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a., koniecznym jest by stwierdzone naruszenie miało znaczenie większą wagę, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej i potrzeba ochrony ukształtowanych w przeszłości stosunków prawnych, również w takim wypadku wagę naruszenia należy oceniać przez pryzmat wymiaru przyznanego odszkodowania.

Ustalając w kontrolowanej przez Ministra decyzji odszkodowanie za grunt nieruchomości [...] o pow. [...] m2 na poziomie [...] złotych Naczelnik Dzielnicy [...] opierał się na opinii biegłego z kwietnia 1973 r., przy uaktualnieniu wartości, obszar części gruntu przekraczający powierzchnię działki normatywnej na wybudowanie domu jednorodzinnego, do obowiązujących wówczas stawek określonych w zarządzeniu Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] stycznia 1974r. nr [...] w wymiarze [...] złotych za m2, a więc w sposób korzystniejszy niż w opinii. Z kolei wartość części gruntu o areale odpowiadającym działce normatywnej (w tym wypadku [...] m2) ustalona została w wysokości [...] zł. Ten sposób wyliczenia odszkodowania zgodny był z ustanowionymi w art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej zasadami, wedle których jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się: a) za obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu, b) za pozostały obszar - najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej.

Mając zatem na względzie, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1974r., z punktu widzenia obwiązujących wówczas przepisów, ustaliła odszkodowanie za grunt w prawidłowej wysokości, a przy tym była ona akceptowana przez dawnego właściciela, samo naruszenie art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy, a co za tym idzie niewysłuchanie na niej opinii biegłego, nie narusza prawa w takim stopniu, którego nie da się pogodzić ze społeczno - gospodarczymi skutkami decyzji w zakresie przyznania odszkodowania. W żaden sposób bowiem wynik rozprawy (o ile byłaby ona przeprowadzona) - wobec zasad ustalania w obowiązującym wówczas stanie prawnym odszkodowania według stawek sztywnych (a nie jak ma to miejsce obecnie według wartości rynkowej nieruchomości) - nie mógłby wpłynąć na efekt prowadzonego postępowania. Z tych względów, odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wobec niestwierdzenia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – o czym orzekł ostatecznie orzekł Minister Infrastruktury i Budownictwa – odpowiada prawu. A sformułowane w tym aspekcie zarzuty podniesione w skardze, nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Należy też mieć na uwadze to, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Biegły szacując grunt mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było możliwe i prawidłowe także w oparciu o tzw. elaborat wzorcowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu."

Należy również zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK-A z 2015 r., nr 5, poz.62), podniósł, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy - niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. W ocenie Trybunału prowadzić to może do destabilizacji zasady zaufania w stosunkach między obywatelem a państwem, która jest niezbędna dla zapewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki.

Reasumując, skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w nim kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ nadzoru rozpoznał sprawę co do jej istoty, a nie pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, należy uznać go za chybiony.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ oprzeć się powinien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu podpisania kwestionowanej decyzji przez osobę nieupoważnioną, to ten zarzut również należy uznać za chybiony.

Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu.

W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie powinno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem (v. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/11; z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12 oraz http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przepisów k.p.a. wynika też, że decyzja musi spełniać określone wymogi.

Zgodnie z art. 107 § 1 zd. pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...).

Oznacza to, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie każdy jednak brak jest prawnie doniosły, stanowiący podstawę do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych, pociągających za sobą jej nieważność. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji.

W stanie faktycznym sprawy decyzja z dnia [...] marca 1974r. została podpisana przez p.o. Kierownika Wydziału Terenów Dzielnicy, który zamieścił na niej adnotację, że działa z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy. Brak w dokumentacji powołanego upoważnienia nie może prowadzić do wniosku, że takiego upoważnienia nie było, w szczególności biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji. W konsekwencji powyższe nie może doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zważywszy, że to naruszenie musiałoby być oczywiste i niebudzące wątpliwości. Taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, aby badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.