Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 794/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 9, art. 42 ust. 1 i 5,
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi R.I. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

R.I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2020 r. (nr [...]), którą organ utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z [...] grudnia 2017 r. (nr [...]) na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zawiesił skarżącego R.I. w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy (od [...] stycznia do [...] kwietnia 2018 r.). Organ podał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. przedstawił R.I. - specjaliście Referatu [...] Wydziału [...] w Komendzie Rejonowej Policji [...], zarzut popełnienia przestępstwa z art. 197 § 2 k.k. (wymuszenia innej czynności seksualnej) oraz przestępstwa o którym mowa w art. 228 § 4 k.k. (uzależnienie wykonania czynności służbowej od żądania otrzymania korzyści majątkowej lub osobistej).

Komendant Rejonowy Policji [...] w dniu [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji wydał rozkaz personalny (nr [...]) o przedłużeniu skarżącemu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych od 15 kwietnia 2018 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant [...] Policji, rozkazem personalnym z [...] maja 2018 r. (nr [...]) utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1399/18 (nieprawomocnym) oddalił skargę R.I. na rozkaz personalny organu II instancji o przedłużeniu jego zawieszenia w czynnościach służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Naczelnik Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendanta Rejonowego Policji [...] w dniu [...] października 2019 r. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji [...] z wnioskiem personalnym o zwolnienie skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.

Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z [...] października 2019 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji oraz o prawie do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ poinformował stronę o prawie wglądu w akta sprawy, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania pisma.

W dniu 21 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy i w dniu 25 października 2019 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie jego zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozpoznania przez NSA jego skargi kasacyjnej od wyroku z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1399/18 oddalającego skargę R.I. na rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] maja 2018r. w sprawie przedłużenia skarżącego w czynnościach służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego. Skarżący podniósł, że "bez obaw błędu" uznać należy, że w toczącym się postępowaniu karnym nie zgromadzono żadnych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że dopuścił się zarzucanych mu przestępstw, a w konsekwencji zawieszenie go w czynnościach służbowych jest "bezcelowe" i powinno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych.

W piśmie z 30 października 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: 1) uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1119/18, uchylającego orzeczenie Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, w którym Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym przez organy "nie potwierdzał", aby dopuścił się przewinień dyscyplinarnych, 2) opinii pozasądowej z zakresu badań poligraficznych/wariograficznych R.I. z [...] stycznia 2018 r. na okoliczność, że nie dopuścił się zarzucanych mu przestępstw. Na wypadek nieuwzględnienia wniosków dowodowych, wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków (wymienionych z imienia i nazwiska) na okoliczność potwierdzenia, że nie dopuścił się zarzucanych mu czynów. Pełnomocnik wniósł ponadto o przesłuchanie R.I.

Komendant Rejonowy Policji [...] postanowieniem z [...] listopada 2019r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 101 § 3 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił skarżącemu zawieszenia postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby w Policji, natomiast postanowieniem z [...] listopada 2019 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 78 §1 w związku z art. 123 § 1, art. 124, art. 141 §1 i art. 142 k.p.a. odmówił skarżącemu przeprowadzenia dowodu z dokumentów oraz z zeznań świadków oraz z przesłuchania R.I.

W dniu [...] listopada 2019 r. (nr [...]) Komendant Rejonowy Policji [...] wydał rozkaz personalny, opatrzony rygorem natychmiastowej wykonalności, o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji.

Organ I instancji w uzasadnieniu podał, że R.I. od [...] stycznia 2018 r. (a więc "praktycznie" dwa lata) jest zawieszony w czynnościach służbowych. Komendant Rejonowy Policji [...] wyjaśnił, że przed Sądem Rejonowym w [...][...] Wydział Karny nie zostało zakończone postępowanie karne przeciwko niemu o popełnienie przestępstw o których mowa w art. 197 § 2 k. k. i art. 228 § 4 k.k. a zatem nie ustały przyczyny zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. To zaś prowadzi do wniosku, że została spełniona przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustanie przyczyny zawieszenia związanego z toczącym się postępowaniem karnym). Organ I instancji dodał, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie komórki organizacyjnej Policji, w której pełnił służbę. Jego obowiązki muszą wykonywać inni funkcjonariusze. W interesie służby, a w konsekwencji w interesie służby jest jak najszybsze obsadzenie zajmowanego przez niego stanowiska służbowego. Z tego powodu rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).

Komendant Rejonowy Policji [...] w uzasadnieniu rozkazu personalnego wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku skarżącego o umorzenie postępowania w sprawie jego zwolnienia ze służby z uwagi na jako bezprzedmiotowość i stwierdził, że w niniejszym postępowaniu "nie zajmuje się" winą lub niewinnością funkcjonariusza lecz skutkami jakie niesie jego długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych. Ponadto stwierdził, że nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r. II SA/Wa 1119/18 uchylający orzeczenie Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.

R.I. w odwołaniu od rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Odwołujący się stwierdził, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu w wydaniu rozstrzygnięcia, a decyzja podejmowana przez przełożonego co do zwolnienia podwładnego powinna uwzględniać zarówno interes społeczny jak i interes funkcjonariusza którego zwolnienie ma dotyczyć.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania, mimo że NSA nie rozpoznał dotychczas jego skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1399/18 oddalającego jego skargę na rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] maja 2018 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, do czasu zakończenia postępowania karnego. R.I. podkreślił, że rozkaz ten był podstawą do zainicjowania postępowania w przedmiocie jego zwolnienia ze służby z uwagi na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Zatem wynik postępowania sądowego w tej sprawie stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, dotyczącej zwolnienia ze służby.

R.I. zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. przez nieuzasadnione nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Odwołujący się podniósł, że rygor natychmiastowej wykonalności jest odstępstwem od zasady nieostateczności decyzji organu I instancji i może być nadany gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Tymczasem nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności wywołało szkodę dla skarżącego, który z dnia na dzień został pozbawiony środków na bieżące utrzymanie, a pełniąc służbę w Policji od 2003 r. nie ma doświadczenia "w innych branżach", a jego "przebranżowienie" może być utrudnione z uwagi na "szczególnie trudną" sytuację finansową.

Zdaniem skarżącego, Komendant Rejonowy Policji [...] naruszył ponadto art. 10 § 1 i § 2 w związku z art. 86 i art. 8 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. oraz art. 73 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu tych zarzutów odwołujący się podniósł, że organ I instancji nie zapewnił mu czynnego prawa do udziału w postępowaniu. Po wszczęciu w dniu [...] października 2019 r. postępowania w niniejszej sprawie, miał "zaledwie kilka dni" na zapoznanie się z aktami, mimo że stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przez cały czas trwania postępowania, jak również po jego zakończeniu. Skarżący zarzucił, że organ zakończył postępowanie pomimo że nie był w sprawie wysłuchany, nie przeprowadzono żadnego z dowodów o które wnioskował. Komendant Rejonowy Policji [...] nie zapewnił mu również prawa do "ostatniego słowa", co miało wpływ na wynik sprawy. Posiadał on bowiem "szczegółową wiedzę" odnośnie prowadzonego postępowania karnego, wiedział, na jakim etapie znajduje się postępowanie przed NSA, mógł wykazać, w jakiej sytuacji osobistej i finansowej obecnie się znajduje, co mogło skutkować "uniknięciem" rygoru natychmiastowej wykonalności.

R.I. zarzucił również organowi I instancji naruszenie art. 78 § 1 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. przez oddalenie jego wniosków dowodowych i na podstawie art. 136 k.p.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie tych dowodów a ponadto o przeprowadzenie dowodu z jego wniosku z 28 listopada 2019 r. o wstrzymanie przez NSA wykonywania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego.

Z tych względów skarżący wniósł o "uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji, uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości", ewentualnie o "uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji l instancji, uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualne uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji i zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2018 roku, sygn. akt 11 SA/Wa 1399/18".

W piśmie z 27 stycznia 2020 r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia z 16 stycznia 2020 r. I OSK 1537/19 którym NSA, wstrzymał wykonanie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2018 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant [...] Policji decyzją z [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] listopada 2019 r o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył orzecznictwo sądowe dotyczące stosowania art. 41 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy. Następnie stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w przypadku braku sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Skoro od dnia skarżącego w czynnościach służbowych ([...] stycznia 2018r.) do dnia wydania przez Komendanta Rejonowego Policji [...] rozkazu personalnego ([...] listopada 2019 r.) o zwolnieniu skarżącego ze służby z dniem [...] grudnia 2019 r. upłynęło ponad 22 miesiące, a toczące się przeciwko niemu postępowanie karne nie zostało zakończone, to nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.

Komendant [...] Policji dodał, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza art. 108 § 1 k.p.a. Długotrwała nieobecność skarżącego w służbie, w zestawieniu z potrzebą zapewnienia jednostkom organizacyjnym Policji odpowiedniej obsady kadrowej w celu odpowiedniej realizacji zadań, uzasadniała nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społecznym.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w świetle art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, nie ma związku przyczynowego między sprawą administracyjną w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych w związku ze wszczęciem przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a wynikiem postępowania karnego. Z uwagi na odrębność tych postępowań, wskazane w odwołaniu okoliczności odnoszące się do postępowania karnego oraz wnioski dowodowe, nie mają znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania, określne w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie, natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Jeżeli zarzuty stawiane policjantowi okażą się nieuzasadnione, a postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa lub braku znamion czynu zabronionego (art. 17 § 1 i § 2 k.p.a.), to ma on prawo do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne z zachowaniem uprawnień o których mowa w art. 42 ustawy o Policji.

R.I. w skardze na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] stycznia 2020 r. podniósł przede wszystkim, że NSA postanowieniem z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1537/19 wstrzymał wykonanie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z 28 maja 2018 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2018 r. orzekających o przedłużeniu okresu jego zawieszenia w czynnościach służbowych do dnia zakończenia postępowania karnego. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, nie została spełniona przesłanka zwolnienia go ze służby, określona w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, tj. upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. To zaś prowadzi do wniosku, że Komendant [...] Policji zobowiązany był do umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z ostrożności procesowej, skarżący w skardze do Sądu powtórzył zarzuty sformułowane w odwołaniu od rozkazu personalnego organu I instancji, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego nieuzasadnione niezastosowanie (z uwagi na toczące się postępowanie z jego skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji z 22 lutego 2019 r. II SA/Wa 1399/18), art. 7 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez rażące naruszenie przez organy obu instancji zasady prawdy obiektywnej i wydanie rozstrzygnięć o zwolnieniu ze służby z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu skarżącego i "wszystkich indywidualnych okoliczności z nim związanych", a zwłaszcza tych, dotyczących braku jego winy co do zarzucanych mu przestępstw.

Skarżący stwierdził, że "ma świadomość", że materialnoprawne przesłanki wskazane w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji w niniejszej sprawie zostały spełnione. Jednakże, fakultatywność stosowania tego przepisu oznacza, że "samo spełnienie się przesłanek w nim określonych nie jest wystarczające do jego zastosowania. Wymagane jest bowiem wykazanie, iż okoliczności faktyczne konkretnej, indywidualnej sprawy przemawiają za koniecznością zastosowania tego przepisu (wyrok NSA z 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2092/10). Tymczasem organ w uzasadnieniu decyzji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że interes służby, tożsamy z interesem społecznym, ma pierwszeństwo przed interesem skarżącego, nie badając przy tym żadnych indywidualnych okoliczności, które dotyczą skarżącego i uzasadniają jego słuszny interes, ponadto nie odniósł się do wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego. Skarżący dodał, że policja zmaga się z "olbrzymim problemem" niedoborów kadrowych (4461 wakaty na dzień 31 grudnia 2019 r., z czego w Komendzie [...] 1035), w 2020 r. przewiduje się, żę nawet 10 000 policjantów może odejść ze służby. Z tego punktu widzenia, twierdzenie organu, że zwolnienie skarżącego z Policji miałoby następować w interesie służby jest "całkowicie iluzoryczne i pozbawione podstaw faktycznych".

R.I. ponowił ponadto zarzuty odwołania, dotyczące naruszenia jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu - art. 10 § 1 i § 2, art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. oraz argumentację na ich uzasadnienie.

Zdaniem R.I., organ błędnie uznał, że interes służby jest tożsamy z interesem społecznym i w ten sposób naruszył art. 108 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu tego zarzutu podniósł, że "interes społeczny związany z wyeliminowaniem z czynnej służby skarżącego, któremu postawiono zarzuty był zabezpieczony właśnie przez instytucję zawieszenia skarżącego, jako funkcjonariusza w czynnościach (...)". Zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było niejako "substytutem" rygoru natychmiastowej wykonalności. W konsekwencji, nie było podstaw, aby "do zwolnienia skarżącego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 (...) stosować jeszcze rygor natychmiastowej wykonalności".

W skardze do Sądu skarżący zawarł wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: wyroku WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1119/18 uchylającego orzeczenie Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r. oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie wymierzenie skarżącemu kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, 2) opinii pozasądowej z zakresu badań poligraficznych/wariograficznych R.I. z [...] stycznia 2018 r., 3) jego wniosku o wstrzymanie wykonania przez NSA rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z [...] maja 2018 r. oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji [...] z [...] kwietnia 2018 r., 4) postanowienia NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1537/19 wydanego po rozpoznaniu tego wniosku.

R.I. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji z [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu I instancji z [...] listopada 2019r. i uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga R.I. jest nieuzasadniona.

Według art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("można zwolnić"), o ile zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie (upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych). Powołany przepis nie wymaga, aby w dacie zwolnienia ze służby zwolnienie w czynnościach służbowych trwało nadal, o ile nadal toczy się postępowanie karne będące podstawą zawieszenia. Jeżeli po upływie 12 miesięcy zawieszenia postępowanie, w związku z którym zawieszono policjanta w czynnościach służbowych (a więc stanowiące przyczynę zawieszenia) trwa oraz przemawiają za tym potrzeby służby, właściwi przełożeni są uprawnieni do rozwiązania z zawieszonym policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 794/14).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Komendantowi Głównemu Policji nie można zarzucić naruszenia tego przepisu. Organ odwoławczy zasadnie podzielił stanowisko organu I instancji, że ustawowe przesłanki zwolnienia skarżącego R.I. ze służby zostały spełnione, mimo tego, że w chwili podjęcia decyzji odwoławczej w tej sprawie zawieszenie skarżącego w pełnieniu obowiązków służbowych ustało za sprawą wydanego przez NSA w dniu 16 stycznia 2020 r. postanowienia wstrzymującego wykonanie rozkazu personalnego. o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych. Ten fakt nie zmienił stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zwolnienia ze służby, przewidzianą w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Upłynął już okres 12 miesięcy zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych i nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.

Wbrew przekonaniu skarżącego, wydanie przez NSA w dniu 16 stycznia 2020 r. na etapie postępowania odwoławczego w sprawie o zwolnienie ze służby, postanowienia o wstrzymaniu wykonania rozkazów personalnych organów obu instancji o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, nie "znosi" skutków rozkazów personalnych o zawieszeniu. Wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego o przedłużeniu okresu zawieszenia, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.), wywiera jedynie skutki na przyszłość, oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie będzie wykonywane z chwilą wydania przez NSA postanowienia o wstrzymaniu jego wykonania.

Sąd dodaje, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wobec zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby organy Policji, a następnie Sąd są związani ostatecznymi rozstrzygnięciami w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych i niezakończenie postępowania sądowego (przed NSA) w sprawie legalności ostatecznej decyzji organu o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych nie zmienia tego stanu rzeczy. Ewentualne wyeliminowanie przez Sąd z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o przedłużeniu zawieszenia w czynnościach służbowych może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione).

Jak już powiedziano, dla wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie jest konieczne, aby postępowanie sądowe dotyczące decyzji właściwego przełożonego o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych było prawomocnie zakończone. W związku z tym nie można zarzucić organom naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki wydania decyzji o zwolnieniu, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej przez inny podmiot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela również pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

Skarżący w uzasadnieniu zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podnosił, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły prawidłowo materiału dowodowego oraz pominęły to, że nie dopuścił się zarzucanych mu przestępstw. Te zarzuty są oczywiście nieuzasadnione. Skarżący został zwolniony ze służby ze względu na upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy). W postępowaniu dotyczącym zwolnienia funkcjonariusza ze służby z uwagi na upływ 12 miesięcy jego zawieszenia w czynnościach służbowych, w związku ze wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (art. 39 ust 1 ustawy o Policji), organ nie jest uprawniony do badania zasadności wszczętego postępowania karnego, ani prognozowania jego ostatecznego wyniku. Wprawdzie zawieszenie, a następnie zwolnienie policjanta ze służby ma bezpośredni związek ze wszczętym postępowaniem karnym i jest niejako jego konsekwencją, jednakże rozstrzygnięcie to nie jest formalnie zależne od wyniku postępowania karnego. Zwolnienie funkcjonariusza nie przesądza o jego winie, która może być przypisana wyłącznie w postępowaniu karnym (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 815/12). W konsekwencji nie można zarzucić organom, że nie analizowały okoliczności zarzucanego skarżącemu czynu, ani tym bardziej nie wypowiadały się w zakresie jego winy.

Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że w sytuacji gdy zarzuty stawiane policjantowi okażą się niezasadne, postępowanie karne zakończy się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa, to wówczas na mocy art. 42 ust. 1 i 5 ustawy o Policji, funkcjonariusz może być przywrócony na stanowisko równorzędne z wypłatą świadczenia pieniężnego odpowiadającego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. W konsekwencji przepis ten zabezpiecza prawa funkcjonariusza do powrotu do służby, w razie wykazania jego niewinności.

Sąd wyjaśnia, że kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc czy jej wydanie było dopuszczalne w świetle prawa, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy dostatecznie uzasadnił rozstrzygnięcie i należycie rozważył interes społeczny i słusznego interes obywatela.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dowolna, przekraczająca granice uznania administracyjnego, jak również nie można zarzucić organowi, że pominął słuszny interes skarżącego, a w jej uzasadnieniu "poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że interes służby, tożsamy z interesem społecznym, ma pierwszeństwo przed interesem skarżącego".

Słuszny interes strony, to nie jakikolwiek interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim taki, który ma społeczne uzasadnienie i nie narusza prawa. Niewątpliwie przedłużające się postępowanie karne i długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych, skutkujące niewykonywaniem przez policjanta czynności służbowych przez okres prawie dwóch lat, niezależnie od istniejących niedoborów kadrowych w Policji, ujemnie wpływa na wypełnianie przez jego jednostkę organizacyjną zadań Policji, dezorganizując i utrudniając wykonywanie ustawowych działań. Zdaniem Sądu organ w sposób dostateczny i przekonujący wykazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, równoważnemu z interesem służby, przedkładając go nad interesem skarżącego.

Jako niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organ prawidłowo nadał rozstrzygnięciu o zwolnieniu ze służby rygor natychmiastowej wykonalności, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. Uwzględnił przy tym szczególny status i zadania realizowane przez Policję, jej zhierarchizowaną strukturę, zasadę dyspozycyjności funkcjonariusza, szczególną dyscyplinie służbową.

Odnosząc się do zapatrywania R.I., że "interes społeczny związany z wyeliminowaniem z czynnej służby skarżącego, któremu postawiono zarzuty był zabezpieczony właśnie przez instytucję zawieszenia skarżącego, jako funkcjonariusza w czynnościach (...)", a zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych było niejako "substytutem" rygoru natychmiastowej wykonalności, trzeba zauważyć, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych (a precyzyjnie - upływ 12 miesięcy tego zawieszenia), było przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby oraz wydania decyzji o jego zwolnieniu, natomiast istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna.

Nie są wreszcie uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1, art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. Przepis art. 10 k.p.a. dotyczy prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania, natomiast według art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w piśmie z [...] października 2019 r. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania i prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, czynnie uczestniczył w postępowaniu składając pisma i wnioski dowodowe. Jego pełnomocnik w dniu 21 października 2019 r. zapoznał się z aktami sprawy. W przestawionym stanie faktycznym i prawnym, organ nie miał obowiązku przesłuchania skarżącego na okoliczność "prowadzonego postępowania karnego" oraz jego sytuacji osobistej i finansowej.

W odniesieniu do wniosków dowodowych zawartych w skardze, Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie prowadzi się, co do zasady, postępowania dowodowego z dokumentów, ponieważ Sąd kontroluje legalność decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji, wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis art. 106 § 3 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, jest przepisem o charakterze wyjątkowym i nie może być "wykorzystywany" do kwestionowania ustaleń przyjętych przez organ i ich zwalczania przez stronę, która się z nimi nie zgadza. Sąd dodaje, że wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1119/18 oraz postanowienie NSA z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1537/19 są mu znane z urzędu.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.