Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3061/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1223/17 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Bd 1223/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi K K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: "Kolegium") z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz M. (dalej: "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku E. A. R. (dalej: "Inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej (z częścią socjalną) wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych w granicach działki nr [...] obręb [...] P. gm. M., w granicach określonych w załączniku nr 1 do decyzji.

Odwołanie złożyli P. K. i Skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"), poprzez błędne i bezpodstawne wyznaczenie: linii nowej zabudowy (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej planowanego budynku (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia), geometrii dachu (§ 8 rozporządzenia).

Po rozpoznaniu odwołania Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że działka Inwestora nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a organ pierwszej instancji wyznaczył obszar poddany w analizie zgodnie z rozporządzeniem. Linia zabudowy została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, co zostało szczegółowo uzasadnione w decyzji wydanej przez Burmistrza. Kolegium wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także z ustawą z 1985 roku o drogach publicznych, która normuje kwestię zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego (art. 43), przy czym ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż publiczne, w szczególności do dróg wewnętrznych. W takim przypadku – podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego – o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowaniu ładu przestrzennego. W sprawie linia zabudowy została ustalona na podstawie zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, jako przedłużenie linii zabudowy na tej działce. Co do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu Kolegium wskazało, że zastosowano odstępstwo przewidziane w § 5 ust. 2 rozporządzenia, co zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową produkcyjną występującą w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także zabudową już występującą na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej wskazało, że w rozpatrywanym przypadku parametr ten wyznaczono z zastosowaniem odstępstwa przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, uwzględniając istniejącą zabudowę o funkcji tożsamej z planowaną; co do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium, wskazując na istniejące odstępstwo w § 7 ust. 4 rozporządzenia stwierdziło, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie zabudowy produkcyjnej z zastosowaniem przewidzianego prawem odstępstwa, co szczegółowo uzasadniono; odnośnie do geometrii dachu Kolegium wskazało, że ustala się ją odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku geometrię dachu planowanej zabudowy ustalono na podstawie zabudowy o tej samej funkcji, co planowana, występującej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Podkreśliło także, że wymagane jest, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych prze stan dotychczasowej zabudowy. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że nieuzasadnione byłoby porównywanie planowanej zabudowy produkcyjnej z istniejącą zabudową mieszkaniową lub zagrodową, gdyż inna jest specyfika takich rodzajów zabudowy zwłaszcza, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa o tożsamej funkcji pozwalająca na wyznaczenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza. Wskazał, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W wyliczeniach dotyczących określenia wartości poszczególnych parametrów zabudowy uwzględniono parametry już istniejącego na działce nr [...] budynku. Doprowadziło to do określenia średniej szerokości elewacji frontowej jako 16,3 m (bez uwzględnienia budynku na dz. Nr [...] – 16,07 m) oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako 4,2 m (bez uwzględnienia budynku na dz. Nr [...] – 4,04 m). Poddając szczegółowej analizie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy WSA skonkludował, że w analizie wyliczono parametr nie przewidziany przepisem prawa tj. "średnią ważoną", niewymienioną w § 5 rozporządzenia, zamiast "średniej", jako cechę zabudowy sąsiedniej, która może być wyznacznikiem dla zabudowy na działce wskazanej we wniosku inwestora. W sposób niedopuszczalny przyjęto także wskaźnik powierzchni zabudowy działki na której planowana jest inwestycja (działka nr [...] jest już zabudowana w 5,5%, zatem nowa zabudowa mogłaby zająć do 9,95%, podczas gdy w decyzji jako wielkość nowej zabudowy wskazano przedział od 5,5% do 22,8%), nie wskazano, w jaki sposób przyjęte odstępstwo od możliwej do wyliczenia średniej (a nie "średniej ważonej") służy zachowaniu zastanego ładu przestrzennego w całym obszarze analizowanym, a nie tylko w tej jego części, która funkcją odpowiada zamiarowi inwestora. W takiej sytuacji z treści analizy wynika, że odstępstwo służy nie tyle zachowaniu zastanego ładu przestrzennego, ile umożliwieniu dalszej rozbudowy jednej z funkcji zabudowy obecnej na analizowanym terenie, tj. zabudowy produkcyjnej – bez żadnego wskazania, jak owa zabudowa ma się do innego rodzaju zabudowy, tj. mieszkaniowej i produkcyjnej np. odnośnie proporcji zabudowy w stosunku do całego terenu czy usytuowania poszczególnych funkcji (np. przemieszanie funkcji czy istnienie wyodrębnionych przestrzeni o różnych funkcjach). WSA podkreślił, że w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy w treści decyzji lub w treści dołączonej do niej analizy w istocie nie są ustalane "prawidłowości" urbanistyczne czy architektoniczne, pozwalające na zbadanie, czy planowana inwestycja "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno - urbanistyczny, a zamiast tego tak przedstawia się i interpretuje pozyskane informacje o zabudowie i zagospodarowaniu analizowanego terenu, aby "dopasować" je do przewidywanej inwestycji i umożliwić jej realizację. W sprawie szerokość elewacji frontowej została określona jako przedział: od 32,4 m do 55 m (przyjętą jako maksymalną szerokość elewacji frontowej (55 m) ma największy pod tym względem budynek w istniejącej zabudowie produkcyjnej). W decyzji dokonano odstępstwa od reguły określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, tzn. nie wzięto pod uwagę średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Według WSA dokonane odstępstwo (§ 6 ust. 2 rozporządzenia) polega jednocześnie na: 1. ograniczeniu analizy wyłącznie do zabudowy przemysłowej, 2. wyznaczeniu średniej ww. parametru zabudowy przemysłowej z tolerancją do 20 %, 3. dodatkowym powiększeniu uzyskanego parametru poprzez odwołanie się do największej wartości w analizowanej zabudowie przemysłowej. Analiza nie wskazuje natomiast, jaki związek z zastanym ładem przestrzennym ma przyjęcie jako wartości maksymalnej szerokości elewacji frontowej – największej odnotowanej szerokości istniejącego budynku. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że wyłączną przyczyną takiego a nie innego określenia przedmiotowego parametru było umożliwienie realizacji zamiaru Inwestora. Zarówno Kolegium, jak też Burmistrz nie wskazali, dlaczego odstąpiono od określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymogu określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W szczególności brak jest wskazania, iż owa wysokość "na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok". Z tego powodu decyzja w omawianym zakresie narusza prawo. Nieprawidłowości dotyczą także geometrii dachu; § 8 rozporządzenia wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę tegoż parametru występującego "na obszarze analizowanym". Stwierdzenie, że parametr ów ustalono na podstawie zabudowy o tej samej funkcji, jest niewystarczające. Ustawodawca nakazał ustalanie owego parametru "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym" a nie "odpowiednio do geometrii dachów występujących na części obszaru analizowanego". Przyjęta wysokość maksymalna głównej kalenicy została ustalona na podstawie zabudowy na działce nr [...] a więc zabudowy, która w ogóle nie powinna podlegać analizie.

W skardze kasacyjnej Inwestor (dalej: "Skarżący kasacyjnie"), wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA i zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302, dalej: "P.p.s.a."), tj. w granicach naruszeń prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:

a. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, tj. dokonanie zawężającej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" i uznanie, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy już istniejącej na działce, której dotyczy wniosek, w sytuacji gdy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje ww. pojęcia działki sąsiedniej;

b. naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, iż określenie wskaźnika powierzchni odbiegającego od średniej wynika z dowolnie dokonanej analizy i dowolnie zawartych w niej twierdzeń nie uwzględniających ładu przestrzennego oraz ładu urbanistycznego, podczas gdy analiza ta została dokonana z uwzględnieniem zasad należytej staranności i wiedzy w zakresie jej sporządzenia, a także została sporządzona przez profesjonalistę ze szczególnym uwzględnieniem podobnej zabudowy produkcyjnej na sąsiadującym z działką terenie;

c. naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że uwzględnienie istniejącej zabudowy na działce będącej przedmiotem wniosku stanowiło podstawę do bezzasadnego odstąpienia od reguły określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, a ponadto, iż błędem pozostawało uwzględnienie maksymalnych parametrów istniejącej zabudowy w tym zakresie, w sytuacji gdy z powołanego powyżej § 6 ust. 2 rozporządzenia wynika, iż dopuszczalne jest zastosowanie innej szerokości elewacji frontowej, niż wynikająca ze średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym;

d. naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez bezzasadne uznanie, iż słuszny interes strony oraz funkcje projektowanej zabudowy nie stanowiły podstawy do wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w sytuacji gdy § 7 ust. 4 rozporządzenia przewiduje wprost taką możliwość, gdy owa potrzeba wynika z przeprowadzonej analizy,

e. naruszenie § 8 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż odnośnie geometrii dachu rozporządzenie wskazuje na konieczność wzięcia pod uwagę tegoż parametru występującego na obszarze analizowanym;

2. w granicach określonych w art. 174 pkt. 2 P.p.s.a., tj. w granicach naruszeń przepisów prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu, nawiązując do orzecznictwa wskazano, że błędnym jest pogląd o braku możliwości odwoływania się w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania do parametrów istniejących już na działce, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie zgadzając się z naruszeniem § od 5 do 8 rozporządzenia podkreślono, że linia zabudowy została ustalona na podstawie zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, jako przedłużenie linii zabudowy na tej działce. Trudno jest więc mówić o zastosowaniu odstępstwa, a tym bardziej o naruszeniu ładu przestrzennego. Także w przypadku wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zastosowane odstępstwo z § 5 ust. 2 rozporządzenia zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową już występującą w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a także zabudową już występującą na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W zakresie naruszenia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia naprowadzono, że wartość elewacji frontowej, jak i wysokość górnej elewacji frontowej, może zostać ustalona w innej wysokości, niż wynikająca z ściśle określonej zasady mającej swe źródło w treści rozporządzenia (§ 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i 3). Stwierdzenie, iż "dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości" świadczy o tym, że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, że może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. W tych kwestiach organy powoływały się na funkcje projektowe zabudowy oraz słuszny interes strony. W zakresie naruszenia § 8 rozporządzenia wskazano, że geometrię dachu planowanej zabudowy ustalono na podstawie zabudowy o tej samej funkcji, co planowana, występującej na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Z zasady dobrego sąsiedztwa mającej swe źródło w art. 61 u.p.z.p. wynika, że pod uwagę należy brać całe sąsiedztwo działki będącej przedmiotem wniosku o wydanie warunków zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" oraz naruszenie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia. Ponieważ wszystkie wymienione przypisy dotyczą ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i pozostają w ścisłym związku ze sobą, dlatego zarzuty naruszenia prawa materialnego wymagają łącznej oceny.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyraża zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób określony przez organy nie zostało przez WSA podważone; również skarga kasacyjna w tym zakresie nie formułuje zarzutów. Podważa natomiast stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wedle którego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, nie mogą być uwzględniane parametry zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem.

Wzajemny stosunek pojęć "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") w sprawie sygn. K 17/08 (wyrok z dnia 20 lipca 2010 r., Dz. U. nr 137, poz. 926). W uzasadnieniu tego wyroku (3.3.4) TK zwrócił uwagę, "że w definicji pojęcia "obszar analizowany" zawartej w rozporządzeniu z 2003 r. brak jest bezpośredniego nawiązania do pojęcia "działki sąsiedniej", jednak poszczególne przepisy rozporządzenia odsyłają do treści tego pojęcia albo wprost, jak ma to miejsce w zakresie ustalania poszczególnych wskaźników nowej zabudowy (linii nowej zabudowy w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, szerokości elewacji frontowej w § 6 ust. 1 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia), albo w drodze odesłania (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. wskazuje, że na wyznaczonym przez właściwy organ obszarze analizowanym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o p.z.p.). Istnieje ponadto powiązanie funkcjonalne obu instytucji. Orzecznictwo sądowo-administracyjne uznaje, że wyznaczenie zgodnie z wydanym rozporządzeniem z 2003 r. obszaru analizowanego jest w istocie wskazaniem, które spośród "działek sąsiednich" będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. (...) Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" (podkreślania Sądu) w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p.

Wprawdzie maksymalne granice "obszaru analizowanego" nie zostały określone w rozporządzeniu, a minimalne granice wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), jednak nie narusza to treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. Wręcz przeciwnie, pojęcia zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. oraz treść wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, interpretowanego zgodnie z ustawą, pozwalają zachować koncepcję zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p., która nakazuje powielać cechy dominujące (a więc cechy będące wypadkową analizy wielu obiektów z jak największego terenu), nie cechy jednostkowe. W ten sposób szeroka wykładnia art. 61 ustawy o p.z.p. przyczynia się do realizacji celów ustawy z 2003 r. o p.z.p.".

Możliwość, a nawet konieczność uwzględnienia zabudowy istniejącej na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dostrzegana jest także w orzecznictwie. Wskazuje się, że inwestycja polegająca na rozbudowie istniejącego już obiektu budowlanego powinna być dostosowana nie tylko do zabudowy na działkach sąsiednich znajdujących się na obszarze analizowanym, ale także, a nawet w pewnych okolicznościach, przede wszystkim - do zabudowy już istniejącej na działce inwestora (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 761/16).

W świetle powyższego ma rację skarga kasacyjna, że zabudowa istniejąca na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie może być a limine w analizie pominięta. Jednakże zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż warunkiem uwzględniania w analizie zabudowy istniejącej na działce objętej wnioskiem jest ustalenie, że istniejąca zabudowa stanowi kontynuację funkcji, której wniosek dotyczy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy budowy hali produkcyjnej, natomiast na działce objętej wnioskiem istnieje obiekt usługowy, co wynika z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania działek, na których w granicach obszaru analizy występuje zabudowa (k. 68 akt adm.). Zatem wnioskowana dla działki nr [...] funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych (§ 2 pkt 2 rozporządzenia) jest inna, niż istniejąca na tej działce funkcja i dlatego, chociażby z tej przyczyny zabudowa usługowa na działce objętej wnioskiem nie mogła być brana pod uwagę w obliczeniach poszczególnych parametrów dla nowej zabudowy. Zasadnie więc WSA stwierdził, że zabudowa działki nr [...] nie może być brana pod rozwagę przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym WSA słusznie zauważył, że w odniesieniu do działki nr [...]o funkcji usługowej, istniejący na tej działce budynek został pominięty, co świadczy o wybiórczym dokonaniu wyliczeń parametrów dla planowanej zabudowy.

Hipotetycznie, nie można wykluczyć łącznego potraktowania funkcji produkcyjnej i usługowej występujących w obszarze analizowanym dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy w ramach jednej z tych funkcji, jednakże zasadność takiego rozwiązania musiałaby wynikać z analizy przez wykazanie, że rozwiązanie takie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i służy zagwarantowaniu ogólnie pojętego ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie część tekstowa analizy takiej argumentacji nie zawiera co prowadzi do wniosku, że istniejąca na działce nr [...] (objętej wnioskiem) zabudowa usługowa nie mogła być brana pod uwagę przy obliczaniu parametrów planowanej inwestycji.

Wymóg kontynuacji funkcji dla zabudowy objętej wnioskiem oznacza, że parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie obiektów występujących w obszarze analizowanym, o funkcji tożsamej. Nie jest natomiast dopuszczalne łączenie funkcji, np. produkcyjnej oraz funkcji mieszkaniowej. Funkcje te mogą współistnieć ze sobą w obszarze analizowanym, jednakże zabudowa istniejąca w ramach tych funkcji, każda samodzielnie, będzie wyznacznikiem parametrów dla nowej zabudowy planowanej w ramach jednej z tych funkcji.

W rozpoznawanej sprawie, przy zamiarze realizacji hali produkcyjnej stwierdzić należy, że w obszarze analizowanym jedynie działka nr [...] ma funkcję produkcyjną. Wobec tego tylko budynki istniejące na tej działce mogły stanowić podstawę do ustalenia parametrów dla planowanej zabudowy. Wielkości te wynikające z analizy zawierające średnią dla zabudowy przemysłowej z tolerancją 20%, przedstawiają się następująco; szerokość elewacji – 32,4m; wysokość gzymsu lub attyki - 4,8m; wysokość kalenicy – 5,9m. Dla zabudowy przemysłowej analiza podaje wskaźnik powierzchni zabudowy 22,8%, posługując się też "średnią ważoną" (11,5%). Przy tego rodzaju wielkościach dla istniejącej zabudowy produkcyjnej (już z tolerancją 20%), nowa zabudowa produkcyjna winna odpowiadać tym parametrom, co w sprawie nie ma miejsca. Wielkości te dla nowej zabudowy określone zostały jako minimalne. Natomiast podanie wartości większych, jako maksymalnych, z nawiązaniem do parametrów jednego z budynków produkcyjnych istniejących na działce nr [...] wymagało szczegółowego uzasadnienia, że rozwiązanie takie jest zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa i służy zagwarantowaniu ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Trafnie WSA przyjął, że analiza takiej argumentacji nie zawiera co prowadzi do wniosku, że zarzuty wskazujące na naruszenie przepisów rozporządzenia są nieusprawiedliwione.

Konsekwencją nieskuteczności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest to, że jako nieusprawiedliwiony jawi się zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że jest to przepis ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie wszystkie zarzuty okazały się nieskuteczne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.