Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1690/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Finansów oraz F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/18 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 października 2018 r. nr PS3.0124.2.2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia od F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. oddala wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. o zasądzenie od Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Finansów z 30 października 2018 r. nr PS3.0124.2.2018 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej "p.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącej F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 697 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 4 września 2018 r. skarżąca zwróciła się do Ministra Finansów o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii następujących dokumentów:

- odpowiedzi na zapytania jakichkolwiek podmiotów (w tym innych organów administracji skarbowej) w zakresie stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.,

- wystąpień do podległych mu organów administracji skarbowej z wytycznymi dotyczącymi interpretacji i stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.,

- wszelkich innych dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo Finansów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.

Pismem z 12 września 2018 r. Minister Finansów wezwał skarżącą do wykazania istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.

W odpowiedzi na wezwanie, pismem z 21 września 2018 r. skarżąca wskazała, że w jej ocenie żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. W konsekwencji nie ma potrzeby wykazania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Z ostrożności procesowej wskazała jednak, iż informacje mają się przyczynić do właściwej interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych, zaś właściwa interpretacja przyczyni się do odpowiedniego stosowania przepisów w ramach prowadzonych przez wnioskodawczynię, szeroko rozumianych akcji marketingowych, w tym w szczególności w zakresie promocji, reklamy oraz informacji o sponsorowaniu.

Decyzją z 30 października 2018 r., nr PS3.0124.2.2018, Minister Finansów odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jako podstawę prawną wskazał art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669) zwanej dalej "u.d.i.p." W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, że konstrukcja wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga od organu dokonania analizy wszystkich dokumentów wytworzonych przez pracowników ministerstwa od 13 stycznia 2017 r. do 5 września 2018 r. Organ nie kataloguje spraw na podstawie kryterium konkretnego przepisu prawa, do którego nawiązuje treść wytworzonego dokumentu. Wstępna analiza dokonana w obrębie zakresu właściwości jednego wydziału będącego częścią komórki organizacyjnej realizującej zadania w zakresie regulacji rynku gier wykazała, że konieczne byłoby przejrzenie co najmniej 600 spraw. Dlatego w ocenie organu żądane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną. Jednocześnie w ocenie Ministra Finansów właściwa interpretacja przepisów ustawy o grach hazardowych jest niezwykle ważna, ale nie można jej przypisać szczególnej istotności dla interesu publicznego. Tym bardziej w ocenie organu nie można przypisać takiego charakteru działaniom skarżącej w postaci szeroko rozumianych akcji marketingowych, w tym w szczególności w zakresie promocji, reklamy oraz informacji o sponsorowaniu.

F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego w wysokości określonej według norm przepisanych. W skardze wskazała, że organ błędnie ustalił, że udostępnienie żądanych informacji wymaga przeprowadzenia analizy wszystkich dokumentów wytworzonych przez pracowników Ministerstwa od 13 stycznia 2017 r. do 5 września 2018 r. w celu wyodrębnienia katalogu dokumentów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych. Podkreśliła także, że uzyskanie przedmiotowych informacji było uzasadnione interesem publicznym. Informacje dotyczą bardzo wrażliwej społecznie dziedziny, jaką jest hazard i związanych z nim działań Państwa nakierowanych na ochronę obywateli przed uzależnieniem oraz negatywnymi skutkami hazardu, w tym osób małoletnich.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że sposób rozumienia przepisów, czy też ich interpretacja, nie stanowi informacji publicznej, której obowiązek udostępnienia skarżącej ciąży na organie w trybie u.d.i.p. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co przesądzało o zaistnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) zwanej dalej "k.p.a."

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Finansów oraz F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt I), tj.:

1. art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe niezastosowanie i przyjęcie, iż żądane przez F. sp. z o.o., we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., podczas gdy zastosowanie wskazanych przepisów w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy winno skutkować uznaniem, iż złożony wniosek dotyczy informacji publicznej, a jego zakres obejmuje uzyskanie informacji przetworzonej.

Ponadto Minister Finansów zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (pkt II), tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na brak podstawy prawnej do jej wydania, podczas gdy wydana decyzja posiada zakotwiczenie w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, iż bezzasadnie stwierdzono nieważność decyzji,

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a, przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkującej wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji uznaniem, że żądane przez F. Sp. z o.o. informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego skutkująca dokonaniem właściwych ustaleń faktycznych, prowadzić powinna do stwierdzenia, iż wniosek strony dotyczy informacji publicznej, a jego zakres obejmuje uzyskanie informacji przetworzonej,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a, przez niedostateczne uzasadnienie wydanego orzeczenia oraz wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia (w zakresie zawartości wniosku o udostępnienie informacji), co w efekcie nie daje możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, pozbawiając ją możliwości polemizowania z dokonaną oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister Finansów wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Także F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. zaskarżyła ww. wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., przez uznanie, że informacja, której udostępnienia żądała skarżąca, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p,

2. błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło bez podstawy prawnej i tym samym zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty F. Sp. z o.o. z siedzibą w C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, a w razie niestwierdzenia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego przez radcę prawnego w wysokości określonej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że przedmiotem wniosku nie było wydanie, czy też udostępnienie, interpretacji prawa. Wniosek dotyczył dokumentów, w których posiadaniu znajduje sią organ i które zostały przez niego wydane w sprecyzowanym okresie. W ocenie skarżącej nie sposób uznać, że wniosek jakkolwiek wybiegał poza materiał, w którego posiadaniu znajdował się organ, czy też zawierałby żądanie stworzenia nieistniejącej jeszcze interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych. W konsekwencji błędna jest ocena WSA w Warszawie, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. informacją publiczną są wszystkie stanowiska, wystąpienia, oceny dokonywane przez organy władzy publicznej oraz stanowiska w sprawach publicznych zajmowane przez te organy i funkcjonariuszy publicznych.

Zarządzeniem z 13 października 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Oczywiście niezasadne są zarzuty Ministra Finansów i Spółki naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, ponieważ uznał, że żądane przez Spółkę informacje nie są informacjami publicznymi. Z tego powodu Sąd I instancji nie oceniał prawidłowości zakwalifikowania przez organ żądanej informacji jako informacji przetworzonej, ponieważ okoliczność ta była irrelewantna dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przyjętego przez Sąd I instancji. W konsekwencji Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ani nie stosował tego przepisu, a co za tym idzie nie naruszył go.

Nie są też zasadne zarzuty Ministra Finansów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Należy bowiem wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego skutkującej wadliwym ustaleniem stanu faktycznego nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

W realiach niniejszej sprawy Sąd odniósł się do istoty sprawy i jak wynika z uzasadnienia wyroku, przesądzenie przez Sąd – wadliwe w świetle zaprezentowanej argumentacji – że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Kwestia błędnego jak się okazało stanowiska Sądu w tym zakresie, nie mogła odnieść skutku w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skoro uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowo wymagane elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd uznał, że żądanie faktycznie dotyczy interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych, zaś sposób rozumienia przepisów, czy też ich interpretacja, według Sądu I instancji nie stanowi informacji publicznej. Jednak to, że stanowisko to okazało się nietrafne w granicach zakreślonych innymi zarzutami skargi kasacyjnej nie przesadza automatycznie o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W rezultacie nieusprawiedliwione są także zarzuty Ministra naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oparte na tej samej argumentacji co zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tych zarzutów nie nawiązano do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. i 135 p.p.s.a., co uniemożliwia szersze odniesienie się do zarzucanego naruszenia tych przepisów.

Natomiast Minister i Spółka zasadnie zarzucili naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. przez niezasadne przyjęcie, że żądane przez Spółkę informacje nie stanowią informacji publicznej. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister prawidłowo stwierdził, że wniosek Spółki z 4 września 2018 r. o udzielenie informacji w postaci kopii następujących dokumentów: odpowiedzi na zapytania jakichkolwiek podmiotów (w tym innych organów administracji skarbowej) w zakresie stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.; wystąpień do podległych mu organów administracji skarbowej z wytycznymi dotyczących interpretacji i stosowania przepisów art. 29 i 29b ustawy grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.; wszelkich innych dokumentów wytworzonych przez Ministerstwo Finansów dotyczących interpretacji przepisów art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. - w istocie swej jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zatem organ prawidłowo zakwalifikował żądanie udostępnienia kopii dokumentów, sformułowane we wniosku Spółki jako żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zawarta w tym przepisie definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w art. 6 ust. 1 tej ustawy przez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytwarzana lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, publik. - Lex Polonica nr 361165). (...) taka informacja musi dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich". Skarżący kasacyjnie nie kwestionują tego stanowiska.

Okoliczności sprawy wymagają jednak uzupełnienia przedstawionego stanowiska Sądu I instancji. Przy kwalifikacji żądanej informacji w niniejszej sprawie jako informacji publicznej lub niemającej takiego charakteru nalezy również odwołać się do słownikowej definicji pojęcia "informacja", które w języku polskim oznacza "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Nowy słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2002, s. 273). Wobec tego, wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacja publiczna powinna mieć zatem swój materialny odpowiednik, musi fizycznie istnieć, gdyż nie można zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje, lub która miałaby dopiero zostać stworzona. Wniosek o jej udzielenie nie może bowiem mieć na celu inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych planów lub zdarzeń. W trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można również żądać interpretacji znanego stronie dokumentu, względnie dokonania oceny lub uzasadnienia określonego stanu rzeczy.

Jak trafnie dostrzeżono w skardze kasacyjnej Spółki, przy kwalifikacji żądanej przez Spółkę informacji rozważyć również należy kategorie informacji publicznej wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych w tym: stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie wydawane przez organ odpowiedzi na zapytania oraz wystąpienia do podległych mu organów administracji skarbowej, należy zaliczyć do katalogu wskazanego w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) u.d.i.p. Natomiast żądane wszelkie inne dokumenty wytworzone przez organ, a dotyczące interpretacji art. 29 i 29b ustawy o grach hazardowych należy zakwalifikować jako dotyczące innych wystąpień i ocen dokonywanych przez ten organ w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p. Przepis ten odnosi się jedynie do tych ocen, którymi organy dysponują w dacie otrzymania żądania. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ jest obowiązany dokonywać takich ocen. W zgodzie z taką funkcją i wykładnią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. pozostawał wniosek Spółki z 4 września 2018 r., z którego wprost wynika, że dotyczy on dokumentów, w których w posiadaniu znajduje się organ i które zostały przez niego wydane w sprecyzowanym okresie tj. od 1 kwietnia 2017 r. do dnia wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zatem nie sposób uznać, że wniosek wybiegał poza materiał, w którego posiadaniu znajdował się organ, czy też zawierałby żądanie dokonania nieistniejącej jeszcze interpretacji przepisów ustawy o grach hazardowych. Wniosek ten nie zwierał w ogóle żądania wydania jakiejkolwiek interpretacji prawa przez organ a jedynie udostępnienia dokumentów, których adresatami były inne niż Spółka podmioty w zakresie powszechnej i zalecanej przez Ministra Finansów wykładni i stosowania prawa. W demokratycznym państwie prawnym podstawową zasadą działania organów administracji jest jawność. Dlatego każdy dokument wytworzony przez organ wskazujący sposób interpretacji przepisów obowiązującego prawa pomimo, że jest przeznaczony przede wszystkim dla funkcjonariuszy tego organu, ma charakter sprawy publicznej i stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W rezultacie należy stwierdzić, że Minister Finansów dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego mającego miejsce w niniejszej sprawie do przepisów art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) i c) u.d.i.p. słusznie uznając, że żądanie Spółki określone we wniosku z 4 września 2018 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast odmienne stanowisko Sądu I instancji jest nieuprawnione.

Sąd I instancji na skutek dokonania błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezasadnego przyjęcia, iż z treści wniosku Spółki z 4 września 2018 r. wynika, że obejmuje on żądanie interpretacji prawa przez Ministra Finansów, w sposób nieuprawniony zakwalifikował żądnie przez Spółkę informacji jako niemające charakteru informacji publicznych. Uchybienie to skutkowało niezasadnym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w oparciu o przesłankę sformułowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji niezasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Tymczasem, skoro żądanie Spółki dotyczyło informacji publicznej to, abstrahując od zasadności zakwalifikowania tej informacji jako przetworzonej, podstawę decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji mógł stanowić art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zasadnie zatem Minister i Spółka zarzucili naruszenie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 16 ust. 1 u.d.i.p

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne zawierają częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. je uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. zastosuje się do wyżej przedstawionego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i ponownie rozpozna skargę Spółki.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od F. Sp. z o.o. w C. na rzecz Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu, ponieważ zaskarżony wyrok został uchylony w wyniku uwzględnienia obydwu skarg kasacyjnych.

Wniosek F. Sp. z o.o. w C. o zasądzenie od Ministra Finansów kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.