Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 756/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2a, art. 8 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 8 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 września 2017r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2017 r., nr [..], oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną (stacji bazowej telefonii komórkowej [..]) w G. przy ul. C., na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obr. [..].

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku A. o udzielenie pozwolenia na budowę antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną [..] w G. przy ul. C., na terenie działki nr [..], obręb [..], decyzją z dnia 21 lutego 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez naruszenie uzasadnionych interesów uczestnika i mieszkańców osiedla mieszkaniowego, i zatwierdzenie projektu budowlanego, pomimo iż działka, na której inwestycja ma być zrealizowana jest pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na korzystanie z należącej do niej nieruchomości w celu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego. Stwierdziła, że z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji jest niewykonalna. Do odwołania strona dołączyła akt notarialny Rep. A nr [..] z dnia 26 listopada 1998 r., obejmujący umowę darowizny nieruchomości położonej w G. przy ul. C., stanowiącej działkę nr [..], której Spółdzielnia Mieszkaniowa jest użytkownikiem wieczystym, na rzecz B., a także kopię pisma z dnia 27 marca 2017 r., z którego wynikało, iż ww. darowiznę Spółdzielnia Mieszkaniowa odwołała. W treści tego pisma podkreślono, że działka nr [..] pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, zaś ze wszystkich stron sąsiaduje ona z działkami należącymi do Spółdzielni, która nie wyraża zgody na przejście i przejazd przez nie, ani na inny sposób korzystania z tych nieruchomości w celach związanych z realizacją i oddaniem do użytku stacji bazowej telefonii komórkowej A.

Następnie w piśmie z dnia 19 czerwca 2017 r. inwestor, w odpowiedzi na wezwanie organu do przedłożenia dokumentu potwierdzającego jego uprawnienie do przejazdu i przechodu przez działki sąsiednie w celu obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "u.p.z.p."), urządzenia infrastruktury technicznej nie wymagają dostępu do drogi publicznej.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 8 września 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestora działka, na której planowana jest inwestycja, musi posiadać dostęp do drogi publicznej, bowiem projektowane anteny stanowią obiekt budowlany i nie ma do nich zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wymóg ten w omawianym przypadku nie został jednak spełniony. Ze zgromadzonej w toku postępowania dokumentacji bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozbawiona jest bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a dostęp ten odbywa się m.in. poprzez działki nr [..]-[..] i kolejne, pełniące funkcję drogi wewnętrznej dojazdowej, stanowiące własność Gminy Miasta, a będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Działki te nie są jednakże we współużytkowaniu wieczystym B., ani też na tych działkach nie jest ustanowiona odpowiednia służebność na rzecz ww. podmiotu. Zatem zdaniem organu odwoławczego dostęp do drogi publicznej dla działki [..] poprzez drogę wewnętrzną, na którą składa się szereg nieruchomości, jest zależny od posiadania odrębnego tytułu prawnego, z którego będzie wynikało uprawnienie do korzystania z dróg wewnętrznych. Skoro tytułu takiego nie posiada B., to również nie ma go inwestor co oznacza, że przedmiotowa inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Brak możliwości zapewnienia dostępu inwestycji do drogi publicznej, będącej w użytkowaniu innego podmiotu, jak również jego sprzeciw na realizację przedmiotowej inwestycji, uzasadniało zdaniem organu wydanie orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do kwestii kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Wojewoda wskazał, że obejmuje ona budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wyposażonej w 9 anten sektorowych i 4 anten parabolicznych (radiolinie), zaś w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę jedynie dla pojedynczych anten. W tym zakresie organ stanął na stanowisku, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 71) wskazujący, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się także przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, wymaga uwzględnienia wartości parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia łącznej dla urządzeń tego samego rodzaju. Skoro więc przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje więcej niż jedną antenę, zachodziła konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie. Niezbadanie powyższej kwestii przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest bowiem informacji na temat wzajemnego oddziaływania na siebie anten sektorowych, co może wzbudzać wątpliwości odnośnie rzeczywistej mocy ich promieniowania. Od wyników tej analizy, zależeć natomiast będzie nie tylko to, czy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę inwestor powinien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz także prawidłowe ustalenie kręgu uczestników postępowania.

Końcowo organ odwoławczy stwierdził, że zatwierdzony projekt zawiera także projekt zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej sieci A. z siecią B., lecz ani wniosek inwestora, ani orzeczenie zaskarżonej decyzji nie wskazują, jakoby linia ta była elementem przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

W skardze A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art, 35 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istniejący obiekt infrastruktury, do którego służy bezkonfliktowy dostęp poprzez drogi wewnętrzne, nie może być miejscem, na którym zostanie zainstalowane bezobsługowe urządzenie infrastruktury technicznej (zgodnie z przepisami niewymagające dostępu do drogi publicznej),

2. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d. w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez uznanie, że treść decyzji lokalizacyjnej wydanej przez Prezydenta Miasta z dnia 5 maja 2016 r., w zakresie ustaleń dotyczących obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz w zakresie ustaleń wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę,

3. § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 122 a pkt 1 w zw.

z art. 122 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pół elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że treść decyzji lokalizującej w zakresie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie nie wiąże organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i uprawnia organ do nałożenia na skarżącą obowiązku dokonania dokumentacji niezgodnie z jednoznacznym przepisem rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zakresie w jakim działają przepisy Prawa ochrony środowiska i przepisów wykonawczych, w szczególności poprzez bezzasadne przyjęcie, że postanowienia ww. rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu nakładają obowiązek sumowania mocy anten, w sytuacji gdy przepisy nakazują badanie mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, co w przedmiotowej sprawie skutkuje odmówieniem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zawarła z właścicielem działki nr [..] umowę najmu na okres 10 lat, na podstawie, której nabyła prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie możliwym do realizacji inwestycji, jak również w zakresie dostępu działki [..] do drogi publicznej. Dalej wskazała, że jeżeli brak jest bezpośredniego dostępu nieruchomości do drogi publicznej organ w decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek określić warunki uzyskania takiego dostępu. W wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji lokalizacyjnej z dnia 5 maja 2016 r. nie określono natomiast żadnych obowiązków, które powinien spełnić inwestor przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego skarżąca stanęła na stanowisku, że podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną.

Odnosząc się zaś do kwestii kwalifikacji środowiskowej podniosła, że jeżeli w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to organy w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę są tym stanowiskiem związane. Związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający

z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom wynikającym z decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z tego względu zdaniem skarżącej, Wojewoda był związany treścią decyzji lokalizacyjnej w zakresie zakazującym przekroczenia przez inwestycję dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Końcowo zwróciła uwagę, że zarówno przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych nakładają obowiązek sprawdzenia, czy zachodzi efekt kumulowania właśnie w takim zakresie, jakim domaga się Wojewoda, zaś interpretacja [..]DOŚ z dnia 4 sierpnia 2017 r. potwierdziła, że nie ma podstaw do sumowania mocy anten, bowiem przedsięwzięciem jest pojedyncza antena.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do tego, że planowany obiekt budowlany wymaga obsługi komunikacyjnej zarówno do celów budowy, jak i eksploatacyjnych, zatem działka, na której ma być on zrealizowany, musi posiadać dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny, jak i prawny. Odnosząc się do kwestii dokonania prawidłowej kwalifikacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia w myśl przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podkreślił, że w projekcie nie uwzględniono kumulacji oddziaływania wszystkich anten sektorowych umiejscowionych na jednym azymucie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, wykazała, że nie narusza ona prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organu odwoławczego nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana sprawa dotyczy przedsięwzięcia polegającego na instalacji 9 anten sektorowych oraz 4 anten radioliniowych na stalowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku B. (B.) na działce nr [..], obręb [..], przy ul. C. w G.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2017r. udzielającą pozwolenia na budowę i orzekł co do istoty sprawy odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę opisanego wyżej przedsięwzięcia.

Zgłoszoną inwestycję organy architektoniczno – budowlane zobowiązane były ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. 2017r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku spełnienia wymogów wynikających z ustawy, organ nie ma możliwości, aby odmówić wnioskowanego pozwolenia.

Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

Skoro zgłoszona inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, która w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego stanowi budowlę (obiekt budowlany), to jego realizacja musi spełniać wymogi przewidziane w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, tzn. musi mieć dostęp do drogi publicznej. W tym zakresie argumenty skarżącego odnośnie bezobsługowego charakteru zgłoszonego urządzenia infrastruktury technicznej nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Bez istnienia bowiem szlaku komunikacyjnego umożliwiającego swobodny dostęp do nieruchomości objętej inwestycją pieszym i pojazdom mechanicznym, nie można mówić o właściwym sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Z tego powodu, w ocenie Sądu, zastosowania w niniejszej sprawie nie miał przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p.

W wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1880/10 (LEX nr 1134695), Naczelny Sąd Administracyjny słusznie podkreślił, że uzyskanie praw do korzystania z cudzego gruntu na cele komunikacji (w przypadku, gdy działka inwestora nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej) jest jednym z niezbędnych warunków, koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a istniejący dostęp pośredni do tej drogi nie odpowiada wymogom prawa, organ powinien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09, dostępny na stronie http://orzeczenia.gov.pl; tak też A. Ostrowska [w:] A. Glinieckiego (red.), Prawo budowlane. Komentarz., Warszawa 2016, s. 493-495).

Zgodnie z definicją "dostępu do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną.

Pojęcia "drogi publicznej" oraz "drogi wewnętrznej" definiuje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 2222 ze zm.), zwanej dalej u.d.p. Zgodnie z art. 1 drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogami wewnętrznymi, w myśl art. 8 ust. 1 u.d.p., są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się dwie rozbieżne linie orzecznictwa dotyczące pojmowania dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną. Według pierwszego z nich dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie wymaga legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym uprawniającym go do korzystania z tej drogi. Wystarczy, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, jest przy takiej drodze położona (tak wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012r., II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553 i z dnia 29 czerwca 2016 r., II SA/Gd 176/16, LEX nr 2104703; tak też A. Ostrowska, op. cit., s. 495).

Według drugiej koncepcji, inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z takiej drogi (wewnętrznej) z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Dostępu do drogi publicznej nie można bowiem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi przez nieruchomości, na których inwestor nie posiada ustanowionej służebności, i które nie stanowią dróg wewnętrznych dostępnych prawnie dla wnioskodawcy. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też wyroki WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016r., II SA/Gd 647/15, LEX nr 2007225 i z dnia 29 grudnia 2016 r., II SA/Gd 511/16, LEX nr 2195986). Zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą własność prywatną przy braku zgody właścicieli stanowiłoby naruszenie ich interesów i nie spełniało warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela drugą, wskazaną wyżej koncepcję dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, podobnie jak Wojewoda w zaskarżonej decyzji.

Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, że drogi wewnętrzne różni od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej oprócz podmiotu publicznoprawnego - Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, może być również osoba prywatna – fizyczna lub prawna. Oznacza to, że drogi wewnętrzne nie są kategorią wewnętrznie jednolitą i ocena możliwości korzystania z dróg wewnętrznych w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej musi być dokonywana in casu. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne.

Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Przede wszystkim wskazać należy, że podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej. W szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępnianie przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwie lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości, godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów uznać należałoby za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012r., II SA/Gd 419/12, LEX nr 1379553).

Odnosząc powyższe rozważania do bezspornych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że działka nr [..], na której projektowana jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ulicy K. Działka ta sąsiaduje ze wszystkich stron z działkami stanowiącymi własność Gminy Miasta, będącymi w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej. Dostęp działki nr [..] do drogi publicznej może odbywać się poprzez działki o nr [..]-[..]oraz kolejne, które pełnią funkcję dróg wewnętrznych dojazdowych, będących w użytkowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazane działki pełniące funkcję dróg wewnętrznych są zatem we władaniu podmiotu prywatnego i możliwość korzystania z nich musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawej bądź orzeczenia sądowego.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, ażeby skarżący zapewnił projektowanej inwestycji możliwość prawnego korzystania z dróg wewnętrznych w celu jej skomunikowania z drogą publiczną. Oświadczenia składane przez Spółdzielnię Mieszkaniową, będącą użytkownikiem wieczystym wskazanych działek oraz zarządcą dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 2 u.d.p., potwierdzają, że skarżąca Spółka takiego prawa nie uzyskała. Zgodnie z powołanym przepisem budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Wskazać należy również, że zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1260), zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. W niniejszej sprawie to użytkownik wieczysty jako zarządca działek drogowych decyduje o ich dostępności.

W świetle powyższych rozważań i ustaleń stwierdzić należy, że inwestor nie wykazał, że działka objęta inwestycją nr [‘..], na której mają zostać wykonane roboty budowlane, posiada właściwy dostęp do drogi publicznej, zarówno bezpośredni, jak też pośredni. Działki o numerach [..]-[..], przez które inwestor zaplanował dojazd do ww. działki, nie stanowią ani własności, ani współwłasności inwestora, ponadto na działkach tych nie ustanowiono służebności drogowej zapewniającej dojazd do działki nr [..].

W tej sytuacji zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej przez nieruchomości będące w użytkowaniu wieczystym osób trzecich wbrew ich wyraźnemu sprzeciwowi stanowi naruszenie uzasadnionych interesów tych osób. Organ administracji nie może, w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, akceptować stanu, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą publiczną, którego realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z cudzej nieruchomości. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę rodzi dla inwestora prawo do rozpoczęcia robót budowlanych, a oczywiste jest, że roboty te nie mogą być faktycznie wykonywane bez dostępu do drogi publicznej. Organ, aprobujący projekt dojazdu do działki inwestora po cudzym gruncie, nie może nie dostrzegać oczywiście przewidywalnych tego skutków, polegających na bezpośredniej i niemającej prawnej podstawy ingerencji inwestora w prawa osób trzecich. Organ nie może przy tym zakładać, że to właśnie osoby, których interesy ma obowiązek chronić, chcąc zachować swe prawa, będą zmuszone do podejmowania stosownych środków. Decydując o pozwoleniu na budowę organ jednocześnie udziela publicznego zapewnienia, że realizacja inwestycji - zgodna z zatwierdzonym projektem, będzie również zgodna z prawem. Za niedopuszczalną uznać zatem należy sytuację, w której sam zatwierdzony projekt budowlany będzie uznany za zgodny z prawem, a jednocześnie jego realizacja - jako naruszająca prawa osób trzecich, będzie w chwili wydania decyzji z prawem niezgodna. Obie te fazy procesu inwestycyjnego (projektowanie i realizacja) muszą znajdować się w kręgu zainteresowania organu, a ocena ich zgodności z prawem musi być spójna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2016r., II SA/Gd 647/15, LEX nr 2007225).

Organ architektoniczno – budowlany winien rozważyć w każdej sprawie, czy przeszkody w zatwierdzeniu projektu nie stanowią prawa osób trzecich, podlegające, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, ochronie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2002 r., II SA/Kr 1943/98, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organ odwoławczy temu zadaniu sprostał prawidłowo uznając, że dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji nie jest zapewniony. Inwestor zaprojektował bowiem dojazd do działki objętej inwestycję poprzez nieruchomości pozostające w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, które nie wyrażają zgody na korzystanie z nieruchomości przez inwestora, a inwestor, do czasu wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie uzyskał tytułu do korzystania z tych nieruchomości poprzez ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki objętej inwestycją odpowiedniej służebności drogowej. Co za tym idzie, stanowisko inwestora, zgodnie z którym w przypadku projektowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez wskazane przez niego działki, jest błędne. Nieruchomość, do której inwestor ma tytuł do dysponowania na cele budowlane wynikający z zawartej z B. umowy najmu, tj. działka [..], nie ma zapewnionego prawego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca nie może wywodzić również uprawnienia do korzystania z działek w użytkowaniu Spółdzielni z uprawnień B., albowiem podmiotowi temu jako użytkownikowi wieczystemu działki nr [..] nie przysługują jakiekolwiek uprawnienia rzeczowe do działek stanowiących drogi wewnętrzne, to znaczy nie są one we współużytkowaniu wieczystym B., ani też na tych działkach nie jest ustanowiona odpowiednia służebność na rzecz ww. podmiotu.

Podsumowując stwierdzić należy, że brak wykazanego dostępu do drogi publicznej działki objętej inwestycją uzasadniał odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu powyższe okoliczność przesądzają o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd w pierwszej kolejności za niezasadny uznał zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 54 pkt 2 lit. c) i d) u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez rozstrzyganie w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę kwestii dotyczących dostępu do drogi publicznej oraz wymagań ochrony interesów osób trzecich pomimo związania w tym zakresie decyzją z dnia 5 maja 2016r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą dla niniejszej inwestycji uzyskał inwestor.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) i d) u.p.z.p. stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji i wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Lektura decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzi do wniosku, że nie ustalono w nich żadnych warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji, gdyż za takie nie można z pewnością uznać stwierdzenia, że "inwestycję należy włączyć do istniejących w budynku instalacji na warunkach i w uzgodnieniu z ich gestorem". Co zaś się tyczy ustaleń związanych z ochroną interesów osób trzecich w decyzji lokalizacyjnej wskazano, że "inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego". Z powyższego zapisu nie wynika, ażeby organ przesądził wiążąco, w jaki sposób działka objęta inwestycją będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. Z tego powodu Sąd nie dostrzegł, ażeby Wojewoda oceniając tą kwestię naruszył przepis art. 55 u.p.z.p., który stanowi, że Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ architektoniczno – budowlany sprawdzający zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) musi mieć na uwadze charakter tej decyzji, wydawanej na podstawie przepisów służących zachowaniu ładu przestrzennego. Celem tej decyzji jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków (ram) projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę organy architektoniczno – budowlane, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Dlatego też odniesienie się przez Wojewodę do kwestii kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia nie stanowiło naruszenia art. 55 u.p.z.p. Wskazać przy tym należy, że Wojewoda w żaden sposób nie dążył do zmiany ustaleń poczynionych w decyzji lokalizacyjnej w pkt 7 lit. b), w zakresie warunków ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem.

Zgodnie z art. 55 decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, ale regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie tę regulację rozumieć należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami prawa budowlanego oraz przepisami szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. Z tego powodu określenie w decyzji lokalizacyjnej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia nie jest wiążące dla organów orzekających na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 71 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Oceny przedsięwzięć w postaci anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Projektowana inwestycja polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 9 anten sektorowych, zgrupowanych po trzy na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania oraz 4 anten parabolicznych. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.

W tej sytuacji Wojewoda zakwestionował dokonaną kwalifikację uznając, że dla oceny, do jakich przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Z przepisów rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również w Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2706/13, oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2016r., II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują, tak jak w przypadku anteny nadawczej na dachu kościoła. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co nakazuje wątpić w prawidłowość dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia.

Uchybienia procesowe, które dostrzeżono w toku postępowania odwoławczego, nie miały jednak zasadniczego wpływu na podjęte w tej instancji rozstrzygnięcie, albowiem przesądzającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę była kwestia braku zapewnienia przez inwestora dostępu działki nr [..], objętej inwestycją, do drogi publicznej.

Zwrócić należy uwagę, że odwołanie w dniu 27 marca 2017r. przez Spółdzielnię Mieszkaniową darowizny prawa użytkowania wieczystego działki nr [..], dokonanej na rzecz B., nie miało żadnego wpływu na toczące się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, zwłaszcza nie wpłynęło na ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie odwołujące darowiznę wywołuje jedynie skutek obligacyjny, a jego konsekwencją jest to, że dla osiągnięcia skutku rzeczowego, konieczne jest przeniesienie własności darowanej nieruchomości z powrotem na darczyńcę.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.