Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 404/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art 149 par 1 ppsa, art 3 ust 2 ustawy z 18.01.2001 r., art 1 pkt 2 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Polskiego Klubu [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Polski Klub [...] w W. do rozpatrzenia wniosku K. D. w przedmiocie wpisania [...] do [...], w terminie jednego miesiąca, od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Polski Klub [...] w W. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Polskiego Klubu [...] na rzecz K. D. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 12 sierpnia 2015 r. K.D. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Klubu [...] w W. (zamiennie [...]) w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wydanie paszportu – (zgłoszenie [...] do identyfikacji). W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, że spełnił wszelkie nakazane prawem czynności wymagane w postępowaniu administracyjnym o dokonanie wpisu [...] o nazwie [...] do księgi [...]. Podniósł, że pismem z dnia 11 października 2010 r. przekazał Prezesowi [...] w W. komplet wymaganych dokumentów dla uzyskania "paszportu" i wydania decyzji administracyjnej o wpisie [...] w Polskiej Księdze [...]. Wyjaśnił, że w okresie między 2010 a 2013 rokiem, pomiędzy nim a [...] trwała wymiana rozmów telefonicznych i pism, w których wnosił o rozpoznanie ww. wniosku. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się o wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, jednak pozostało ono bez odpowiedzi. W związku z powyższym w dniu 15 maja 2013 r. skarżący złożył skargę do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organu nadzoru nad [...]. Następnie pismem z dnia 20 maja 2013 r. ponownie zwrócił się do Prezesa [...] o rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Wskazał, że cechą charakterystyczną postępowania prowadzonego przez Polski Klub [...] w W. jest notoryczne odmawianie uznania konieczności prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi Polski Klub [...] nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co w jego ocenie oznacza, że złożony przez niego wniosek nie został rozpoznany, a tym samym [...] naruszył art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016r., poz. 23 – dalej jako kpa), a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa.

Odpowiadając na skargę Polski Klub [...] w W. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że w dniu 10 października 2010 r. skarżący przysłał jedną kartkę z opisem graficznym [...], co w świetle § 3 obowiązującego regulaminu prowadzenia księgi i zasad wpisu [...] do [...] ([...]) było niewystarczające, zatem Klub nie mógł podjąć w sprawie żadnych czynności, zgodnych z obowiązującymi polskimi i międzynarodowymi zasadami obowiązującymi w księgach [...]. [...] wskazał ponadto, że Klub wraz z nadzorującym go Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznali, że w sprawach związanych z prowadzeniem ksiąg [...] nie ma zastosowania Kodeks postępowania administracyjnego ze względu na regulację specjalną, wynikającą z międzynarodowych zasad prowadzenia uznanych ksiąg [...] i zgodnej z nimi ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. W ocenie PKWK skarżący nie wypełnił tych zasad i poniósł tego konsekwencje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmieniem art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "ppsa"), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 ppsa) przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Ponieważ przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Polskiego Klubu [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa).

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić czy organ administracji (podmiot administrujący) załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazania wymaga, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość" nie zostały zdefiniowane ustawowo. Obecnie pojęcie bezczynności ograniczyć należy przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12). Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy natomiast rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2011/6 str. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, str. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, str. 51, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2013 r. I OSK 2704/13 niepubl.).

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy będą miały natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ppsa.

W ocenie Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że istotnie [...] dopuścił się bezczynności. Do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Polski Klub [...] nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Za rozstrzygnięcie takie nie sposób przy tym uznać żadnego z kierowanych przez [...] do skarżącego pism informujących o braku możliwości wystawienia paszportu oraz o niekompletnym wniosku. Pisma ta mają jedynie charakter informacyjny i nie mogą być uznane za rozstrzygnięcia administracyjne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie kończą one zatem wszczętego na skutek wniosku skarżącego postępowania w sprawie, a co za tym idzie [...] bezsprzecznie pozostaje w bezczynności, co skutkować musiało zobowiązaniem go do załatwienia sprawy w określonym (jednomiesięcznym) terminie.

Trzeba podkreślić, że wbrew zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę stanowisku Polskiego Klubu [...], sprawa o wpis [...] w księdze hodowlanej podlega rozpoznaniu w trybie administracyjnym. Wskazał na to Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I CKS 402/12, podnosząc, że w świetle brzmienia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o [...] (Dz. U. Nr [...] poz. [...] ze zm., t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. [...] dalej jako ustawa) zachodzą podstawy do uznania, że Polski Klub [...] jest "innym niż organ administracji publicznej organem państwowym w rozumieniu art. 1 pkt 2 kpa, stanowiącym wyodrębnioną kompetencyjnie i organizacyjnie część aparatu państwowego powołaną do wykonywania oznaczonych przez prawo zadań państwowych, a tym samym do załatwienia indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych".

W postępowaniu administracyjnym wyróżnia się dwa rodzaje właściwości, mianowicie: właściwość ustawową (wynikającą wprost z przepisu ustawy) i właściwość delegacyjną (będącą wynikiem delegacji kompetencji do rozpoznania określonej sprawy lub czynności procesowej jednemu organowi administracji przez inny organ administracji. Doktryna rozróżnia także właściwość funkcjonalną, polegającą na ustawowym odstąpieniu od normalnego układu kompetencji administracyjnej tj. na zmianie kompetencji jurysdykcyjnej organu administracji publicznej, choć organem w tym znaczeniu jest nie tylko organ administracji w podejściu ustrojowym, lecz również organ w podejściu funkcjonalnym czyli każdy podmiot administrujący (por. J. Niczyporuk, Właściwość funkcjonalna., w: Jednostka wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Olszanica 2001, W. Mitel, Rzeszów 2001, s. 346- 347; Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 50; por. J. Jagielski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nietypowe podmioty administrujące - kilka refleksji na tle organizacyjnych form wykonywania zadań publicznych; w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego,Toruń 2005, s. 218). "Organem administrującym" jest każdy podmiot, któremu ustawa przyznaje kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, niezależnie od tego czy stanowi on część struktury państwa czy też podmiotu innego niż państwo. (por. A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski, Z. Cieślak, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne. WP LexisNexis, Warszawa 2003, s. 103; Por. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna.,WN PWN, Warszawa-Kraków 1994). Podmiot taki "staje się organem administrującym dzięki normom materialnym, które przyznają mu określone kompetencje i które w razie ziszczenia się niezbędnych przesłanek faktycznych czynią go stroną stosunku administracyjnoprawnego" (T. Kiełkowski, Sprawa (...) op.cit., s. 51).

[...] należy zatem do kategorii tzw. "podmiotów administrujących" albowiem poszczególne przepisy ustawy dają mu kompetencje decyzyjne (vide np. art. art. 21b, art. 21d ustawy, art. 19 ustawy). Na tych samych zasadach Polski Klub [...] na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 133, poz. 921) oraz zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 lutego 2002r. - prowadzi Polską Księgę [...]. W oparciu o przepisy art. 17 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich powstał Regulamin określający zasady prowadzenia i zasady wpisu [...] do ww księgi ([...]). Jakkolwiek przepisy nie wskazują wprost formy dokonania wpisu bądź jego odmowy, to jednak nie budzi wątpliwości, iż rejestr ten jest rodzajem rejestru publicznego a w odniesieniu do nowych wpisów do ksiąg hodowlanych ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. w dalszym ciągu przewiduje dla ministra właściwego do spraw rolnictwa liczne kompetencje, w tym także podlegające realizacji w drodze decyzji administracyjnej (art. 17 ust. 1, 2, 4, 5 i 7, art. 19 ust. 2 i art. 27).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 2007r o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, księgi [...] są prowadzone na przepisów Unii Europejskiej dotyczących prowadzenia ksiąg hodowlanych. Owe przepisy (na które odmawiając stosowania przepisów kpa powołuje się [...], ale ich nie precyzuje) dla Państw Członkowskich wprowadzają przede wszystkim ujednolicone wymogi czy kryteria uznawania lub zatwierdzania organizacji lub związków, które prowadzą lub zakładają księgi stadne oraz jednolite kryteria wpisu i rejestracji w tych księgach, przewidują także, że organizacja prowadząca księgi stadne musi posiadać osobowość prawną, zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego. (vide dyrektywy przywołane w uzasadnieniu SN w sprawie sygn. akt I CKS 402/12).

W konsekwencji Sąd uznał, że [...] jako podmiot administrujący i z mocy ustawy oraz stosownego zezwolenia prowadzący stosowny rejestr publiczny – w braku przepisów szczególnych winien stosować odpowiednie zasady wynikające z kpa. Polski Klub [...] powinien więc rozpoznać wniosek skarżącego i dokonać stosownej czynności (poprzez wpisanie zgłoszonego [...] do księgi hodowlanej) bądź odmówić dokonania takiego wpisu w odpowiedniej formie a jeżeli zachodzą ku temu przesłanki – pozostawić wniosek bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). [...] winien przy tym uwzględnić, że przewidziana w art. 64 § 2 kpa ustawowa konstrukcja w pierwszej kolejności ma służyć ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie. Zatem wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym lecz winno wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia a nade wszystko winno informować o rygorze pozostawienia sprawy bez rozpoznania.

Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona rażącego charakteru. Jak wynika z akt sprawy [...] udzielał skarżącemu odpowiedzi na składane prze niego pisma, a także informował o brakach złożonego przez niego wniosku. Działalność rejestracyjna [...] nie jest typową działalnością, z jaką mamy do czynienia w typowych sprawach administracyjnych prowadzonych przez wyspecjalizowane w tym zakresie organy administracji publicznej. Stąd zaniechanie przez [...] zachowania wymaganej formy oraz określonego w kpa terminu, na tym etapie postępowania nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 i § 1a oraz art. 120 w zw. z art. 119 pkt 4 ppsa orzekł jak w wyroku.