Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg P. M. na decyzję [...] [...] Inspektora Nadzoru [...] w B. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz P. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021r. nr [...] [...][...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wniesieniem odwołania przez P. M. (Skarżącego).

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] marca 2021r. P. M. (pismo niedołączone do akt sprawy, jego złożenie potwierdzone zostało m.in. w uzasadnieniu postanowienia WINB z [...] czerwca 2021r. – k. 97 akt adm.) zwrócił się do organów nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy boiska (placu rekreacyjnego) na działce nr [...] w I..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I. (PINB) dnia [...] kwietnia 2021r. przeprowadził kontrolę, w toku której ustalono, że: "na ww. działce (o powierzchni 21,82m x 6,30m) ułożono zieloną agrowłókninę, wykonano wokół terenu ogrodzenie składające się z wysokich 11 słupków – wykonane w myśl zgłoszenia dokonanego przez inwestora [...] maja 2018r. w organie administracji architektoniczno-budowlanej". Następnie PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I. – o czym zawiadomił współwłaścicieli działki nr [...] – H. i G. małżonków L.. Do akt dołączono dokumentację dotyczącą zgłoszenia z [...] maja 2018r. dokonanego przez H. i G. małżonków L.. Inwestorzy zgłosili zamiar wykonania ogrodzenia zabezpieczającego (posadowienie na fundamentach słupów z rury stalowej o wysokości 4 m, rozciągnięcie siatki polipropylenowej i linki stalowej).

Decyzją z [...] czerwca 2021r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB stwierdził, że inwestycja nie została dokończona, aktualnie na działce nr [...] posadowiono jedynie 11 "wysokich" słupów i nie stwierdzono czynnego użytkowania terenu nieruchomości jako boiska. Uzasadniając oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. PINB wyjaśnił, ż "nie stwierdzono prawidłowości w zakresie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia".

Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. M. – właściciel działki nr [...] - nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]). Odwołanie wpłynęło do WINB [...] lipca 2021r. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. (ewentualnie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W uzasadnieniu wskazał, że powinien być uznany za stronę postępowania jako najbliższy sąsiad działki inwestycyjnej. Wskazał też, że lokalizacja boiska (placu zabaw), który związany jest z budową szkoły na działce sąsiedniej ograniczy dotychczasowy sposób korzystania z jego nieruchomości w zakresie uprawnień właścicielskich wynikających z kodeksu cywilnego.

Skarżący w tej samej dacie złożył także wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z [...] czerwca 2021r., z powołaniem się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pismem z [...] sierpnia 2021r. Wnioskowi temu nie nadano biegu, o czym powiadomiono Skarżącego pismem z [...] sierpnia 2021r. PINB poinformował, że rozpatrzy wniosek po zakończeniu postępowania zainicjowanego wniesieniem odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne.

Rozpoznając odwołanie, WINB wezwał Skarżącego do wykazania interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a.

P. M. pismem z [...] września 2021r. wskazał na przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 ze zm. – dalej powoływane jako "rozporządzenie") i niezachowanie wymogów odległościowych dotyczących budowy placów zabaw dla dzieci oraz boisk dla dzieci i młodzieży.

Dnia [...] października 2021r. WINB orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego – wydał decyzję opisaną na wstępie.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do pisma Skarżącego z [...] września 2021r. i stwierdził, że nie wykazał on interesu prawnego albowiem powołał się na nomę prawną niemającą w sprawie zastosowania. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed PINB było wykonanie ogrodzenia, nie stwierdzono bowiem realizacji robót budowlanych polegających na budowie placu rekreacyjnego, czy też boiska. WINB wyjaśnił też (odwołując się do słownikowej definicji boiska), że boisko charakteryzuje się posiadaniem odpowiedniego dla danej dyscypliny sportowej: podłoża (nawierzchni), powierzchni pokrytej liniami wyznaczającymi ple gry, rozmiarów.

W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, P. M. zakwestionował stanowisko organu odwoławczego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponowił on zarzuty odwołania, a nadto wskazał na naruszenie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi ponowił argumentację zaprezentowana w odwołaniu, podkreślił też, że budowa wysokiego ogrodzenia wraz z boiskiem sportowym zlokalizowanym w granicy z działką, której jest on właścicielem pozwala na uznanie go za stronę postępowania.

Do skargi dołączono dokumentację fotograficzną, obrazującą stan zagospodarowania działki nr [...] w listopadzie 2021r..

WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowana argumentację.

Uczestnicy postępowania H. i G. L. wnieśli o oddalenie skargi.

Sąd, działając na podstawie art. 106 p.p.s.a. dopuścił dowód z dokumentacji fotograficznej załączonej do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z [...] listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż ‘prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 28 stycznia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o możliwości przeprowadzenia rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania nie złożyły zgodnych oświadczeń o możliwościach technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o możliwości pisemnego zaprezentowania stanowiska w sprawie.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonane w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu opisanych wyżej elementów zabrakło. Jego uzasadnienie sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że Skarżący wywodzi swój interes prawny z normy, która w sprawie nie ma zastosowania. Decyzja organu odwoławczego wydana zostało co najmniej przedwcześnie. Przy czym wyjaśnić należy (z uwagi na wnioski skargi), że kontrola decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze zawężona jest wyłącznie do kwestii procesowych i materialnoprawnych związanych z legitymacją procesową stron. Na etapie kontrolowanego postępowania odwoławczego nie doszło bowiem do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, a wyłącznie przesądzenia o zagadnieniach materialnoprawnych mających wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten nie tylko ustanawia prawo do odwołania, lecz jednocześnie wyznacza zakres podmiotowy tego prawa, ograniczając je do stron postępowania. To oznacza, że odwołanie może zostać rozpoznane tylko, jeżeli zostało wniesione przez podmiot uprawniony – stronę. Zatem owo wyraźne podkreślenie przez ustawodawcę, że odwołanie służy stronie, wymaga od organu II instancji każdorazowego zbadania, czy rzeczywiście odwołanie do niego wniesione pochodzi od strony postępowania. Bez znaczenia dla ustaleń tego organu pozostaje natomiast krąg stron postępowania określony przez organ I instancji.

W analizowanej sprawie WINB umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczy jego indywidulanego interesu prawnego.

Przypomnieć zatem należy, że przepisy procesowe nie określają przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1, w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się zgodnie, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej mogą być różnorodnej natury, dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe. Brak legitymacji strony postępowania administracyjnego stanowi przesłankę podmiotową do umorzenia postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, nie dają organowi II instancji podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji. W tej sytuacji powinno nastąpić umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W ocenie Sądu przedwczesne było stanowisko WINB o braku legitymacji odwoławczej po stronie P. M.. Stanowisko to zostało przyjęte a priori, bez dokonania pełnej oceny interesu prawnego, co powinno być dokonane tak z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa jak i stanu faktycznego sprawy.

W. też zauważyć, że organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie "legalności" robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] w I. – a zatem w trybie naprawczym, określonym w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."). Krąg stron takiego postępowania określa się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b, jak sugerował to Skarżący. Zakres zastosowania art. 28 k.p.a. jest szerszy od zakresu wyznaczonego przez art. 28 ust. 2 p.b., w świetle którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ograniczenie, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b. nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, a jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę (vide: wyroki NSA z 8 listopada 2017 r. II OSK 392/16 oraz wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1241/15 – dostępne na stanie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Legitymacja Skarżącego do skutecznego wniesienia odwołania, oceniana powinna być zatem na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Przy czym – co należy podkreślić - interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z [...] kwietnia 2021 r., I OSK 2558/20 – dostępny na stronie jw.). Źródłem interesu prawnego może być zatem prawo własności nieruchomości w powiązaniu np. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r., w sprawie II OSK 1572/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd, który skład orzekający w pełni aprobuje: "Z prawa sąsiedzkiego można zatem wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b., art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego."

Skarżący, co nie budzi wątpliwości, jako właściciel działki znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora, którą obejmowałby obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy miałby przymiot strony (chodzi oczywiście o hipotetyczną sytuację, w której teren obejmujący obie działki nie byłby objęty planem miejscowym). Jego interes prawny podlegałby ochronie także w przypadku przyjęcia planu. Wobec tego, skoro postanowienia planu miejscowego ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki należące do inwestora oraz do Skarżącego, to ten drugi ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu naprawczym sprawdzono czy sposób zagospodarowania działki inwestora pozostaje zgodny z planem.

W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowalnego nie ustaliły, czy dla obszaru obejmującego działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to z akt sprawy.

Tym samym – już tylko z tego powodu - stanowisko WINB o braku w interesu prawnego po stronie Skarżącego w przedmiotowej uznać należało za przedwczesne. Zajęte zostało bowiem w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy - naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy, dokonując oceny interesu prawnego, bezzasadnie ograniczył ją jedynie do jednej normy prawnej wskazanej przez Skarżącego – co również świadczy o naruszeniu przez organ ww. przepisów procesowych.

Na gruncie przepisów Prawo budowlane, obowiązujących w dacie dokonania zgłoszenia robót budowlanych przez inwestora, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. ). Jak wynika z akt sprawy na działce zrealizowano część ogrodzenia – posadowiono słupy stalowe o wysokości 4 m. Inwestorzy, zgodnie z wymogami formalnymi zobligowani byli zatem do zgłoszenia budowy ogrodzenia o takiej wysokości. Bezspornie inwestorzy z obowiązku tego się wywiązali. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że realizacja robót budowlanych określonych w zgłoszeniu jest wyłączona z oceny z punktu widzenia zgodności z innymi przepisami Prawa budowlanego. Już z art. 5 p.b. wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. spełnienie wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej. Istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie budowlanym są też interesy osób trzecich. Proces budowlany jest obszarem, na którym dochodzi do koncentracji interesów o bardzo zróżnicowanym charakterze. Wśród takich można wyróżnić interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., które przejawiają się zarówno w sferze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Dzieje się tak dlatego, że działalność budowlana, unormowana przez przepisy Prawa budowlanego, realizuje się w sferze określonego istniejącego stanu faktycznego i zwykle wywiera wpływ na jego zmianę, a jednocześnie dokonuje się w sferze istniejących stosunków prawnych, dotyczących przeważnie prawa do rzeczy, i może powodować naruszenie tych stosunków czy tego prawa.

Powołana regulacja prawna – art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. ma charakter zasady ogólnej tego prawa, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, w rozumieniu powyżej wskazanym.

W ocenie Sądu, na powyższą normę ogólną należy patrzeć z punktu widzenia interesów osób trzecich, inkorporowanych do treści konkretnych przepisów prawnych, którymi w szczególności mogą być te, które wynikają między innymi z przepisów techniczno-budowlanych. W odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie należałoby poddać analizie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., dotyczące ogólnych wymogów stawianych ogrodzeniom. Z § 41 rozporządzenia wynika, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W szczególności zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi klauzulą generalną, która wymaga wykładni na tle konkretnych okoliczności badanego stanu faktycznego, uwzględniającej również specyfikę badanej rzeczywistości. Zdaniem Sądu, oceniając przedmiot niniejszego postępowania i charakter dotychczas wykonanych robót budowlanych przez pryzmat przesłanek, jakie ustanowiono w przepisach prawa dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, organ odwoławczy (jak i organ I instancji) w sposób niedostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany oceniły powołaną przesłankę, ujętą w konstrukcję klauzuli generalnej "zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi".

Z akt administracyjnych organów obu instancji w żaden natomiast sposób nie wynika, aby organ odwoławczy przy ocenie interesu prawnego Skarżącego, dokonał jakichkolwiek ustaleń, w zakresie wpływu wymiarów ogrodzenia na warunki życia właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Warto w tym miejscu zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej dołączonej do skargi można wnioskować, że działka nr [...] posiada już ogrodzenie, a zatem wyjaśnieniu podlegała kwestia funkcji, jakie miałoby pełnić nowe ogrodzenie "zabezpieczające" teren ww. działki. Powstaje bowiem urządzenie alternatywne w stosunku do już istniejącego, oddzielającego nieruchomości inwestorów i Skarżącego. W takich okolicznościach – w kontekście zgłaszanych przez Skarżącego uciążliwości (wykorzystywanie terenu nieruchomości jako placu do gry w piłkę) – ustalenie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wymagało głębszej refleksji organu odwoławczego.

W. też zauważyć, że ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce zabudowaniami. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej, jak ma to miejsce w odniesieniu do działki nr [...], powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 p.b. - czyli budowli przez co należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Skarżący konsekwentnie podnosi w sprawie, że powstające ogrodzenie pozostaje w związku funkcjonalnym z budową budynku szkolnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie twierdzeń Skarżącego formułowanych w tym zakresie, jednakże obowiązkiem organu odwoławczego powinno być ustalenie, czy w sprawie istnieją okoliczności faktyczne (czy i na jakim etapie znajduje się proces budowlany na działce inwestorów dotyczący posadowienia budynku o funkcji mieszkalnej – jak twierdzą uczestnicy postępowania - k. 53 akt adm. - czy też o funkcji budynku szkolnego – jak twierdzi Skarżący) pozwalające zakwalifikować przedmiotowe ogrodzenie jako urządzenie funkcjonalnie związane z innym obiektem lub też jako element obiektu małej architektury – obiektu służącego rekreacji (w powiązaniu z wydzieloną częścią działki nr [...] pokrytą agrowłókniną). Ustalenia w tym zakresie obligowałyby organ do poddania oceny interesu prawnego Skarżącego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia także tych wskazywanych przez Skarżącego jako istotnych z punktu widzenia ochrony jego praw właścicielskich.

Stąd też wobec braku jakichkolwiek ustaleń we wskazanym wyżej zakresie decyzję organu II instancji należało ocenić jako wydaną z naruszeniem art. 7, art. 77 , oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , które to naruszenia z powodów wskazanych wyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania odwoławczego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną, winien ustalić czy Skarżący ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.

Na marginesie Sąd wyjaśnia, że nie zastosował w sprawie art. 56 k.p.a. (obligującego do zawieszenia postępowania sądowego w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania administracyjnego) albowiem z akt sprawy nie wynika aby organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2021r. Wnioskowi Skarżącego o wznowienie postępowania dotychczas nie nadano biegu. Sąd nadto wyjaśnia, że przychyla się do tego nurtu orzeczniczego, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje z datą wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 95/10, dostępny na stronie jw.). Pogląd ten jest także akceptowany w doktrynie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 149, pkt I.2; K. Sobieralski [w:] A. Mudrecki (red.), Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz dla praktyków, G. 2008, s. 411).