Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 94/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36, art. 106 ust.1
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Czchowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Kr 47/08 w sprawie ze skargi Z. M. na bezczynność Burmistrza Czchowa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W dniu 14 kwietnia 2008 r. Z. M., zam. w T. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo zatytułowane: "Skarga – zarzuty" w którym żali się na "brak rozstrzygnięć" Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i Burmistrza Czchowa.

W uzasadnieniu tego pisma wskazano, że skarżący pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wnioskował o usunięcie kanału ściekowego, wybudowanego na jego działce przez P. G.. Skarżący podniósł przy tym, że kwestia ta była przez niego poruszana w zażaleniach do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. i [...] stycznia 2008 r. Z akt zgromadzonych w sprawie wynika, że w ramach postępowania w sprawie usunięcia tego kanału ściekowego odpowiedziano skarżącemu pismem z dnia [...] września 2007 r. wskazując, że przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych śladów związanych z wyciekiem.

Jednocześnie we wskazanym na wstępie piśmie skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchyliło decyzję dotyczącą umorzenia podatku rolnego za 2008 r. i przekazało tę sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Czchowa. Do czasu złożenia skargi skarżący nie uzyskał ponownej decyzji, pomimo własnych wniosków w tej sprawie m.in. pisma z dnia [...] marca 2008 r., skierowanego do Burmistrza Czchowa nazwanego "zapytaniem", w którym skarżący "upomina się o wydanie decyzji".

W treści pisma skarżący podniósł również, że jako osoba niepełnosprawna i niewidoma, starał się o przydzielenie mu opiekuna – asystenta w trybie art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), lecz pomimo wysyłanych pism nie uzyskał żadnej odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 47/08:

1. zobowiązał Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Z. M. o nakazanie usunięcia kanału ściekowego wybudowanego na jego działce przez P. G.;

2. zobowiązał Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie umorzenia Z. M. podatku rolnego za rok 2007;

3. zobowiązał Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Z. M. o wyznaczenie opiekuna – asystenta dla osoby niepełnosprawnej;

4. zasądził od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adw. R.S. kwotę 292, 80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów zastępstwa adwokackiego z urzędu, która to kwota obejmuje podatek VAT.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w każdej z trzech spraw poruszonych przez skarżącego właściwe organy nie dopełniły swojego obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej w trybie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co niewątpliwie postawiły się w stanie bezczynności (art. 36 i n. k.p.a.).

W zakresie wniosku skarżącego o usunięcie kanału ściekowego Sąd pierwszej instancji podniósł, że wniosek ten był równoznaczny ze wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.), choć należało rozważyć, czy mają tu zastosowanie przepisy prawa budowlanego, czy prawa wodnego. Postępowanie to, jak każde postępowanie administracyjne powinno się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Burmistrz Czchowa odpowiedział skarżącemu jedynie pismem z dnia [...] września 2007 r., które nie jest decyzją administracyjną. Sprawa ta nie została zatem załatwiona i w tym zakresie skarga na bezczynność Burmistrza Czchowa jest w pełni zasadna.

Odnosząc się do kwestii umorzenia podatku rolnego za 2007 r., Sąd wskazał, że toczy się ponowne postępowanie przed organem l instancji, jakim jest również Burmistrz Czchowa. Postępowanie to trwa już 10 miesięcy, toteż uległy znacznemu przekroczeniu kodeksowe terminy załatwiania spraw. Również w tym zakresie skarga na bezczynność Burmistrza M. Czchowa jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w pełni zasadna.

Także w zakresie wniosku skarżącego o przydzielenie mu opiekuna – asystenta Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga na bezczynność jest w pełni zasadna albowiem ani Burmistrz Czchowa ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w żaden sposób nie odpowiedziały na wniosek skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Czchowa zaskarżając tenże wyrok w części, tj. w zakresie punktu III wyroku dotyczącego zobowiązania Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Z. M. o wyznaczenie opiekuna – asystenta dla osoby niepełnosprawnej oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów, w tym zastępstwa prawnego pełnomocnika – radcy prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez "nie pełne jego niezastosowanie" a także błędną wykładnie tj. art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a polegający na tym, że bez żadnych zastrzeżeń WSA w Krakowie przyjął, iż istnieją podstawy do przydzielenia skarżącemu Z. M. opiekuna – asystenta na podstawie art. 50 tej ustawy,

2. naruszenie przepisów art. 8, 9 i 37 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że "wystąpiły przesłanki postępowania przez Burmistrza Czchowa oraz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Czchowie a uzasadniających nieprzestrzeganie regulacji prawnych określonych tymi przepisami, a w szczególności z tego, że wniosek skarżącego Z. M. nie spotkał się z żadną odpowiedzią ani Burmistrza Miasta Czchowa ani Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a co uzasadnia stanowisko, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Czchowa jest w pełni uzasadniona".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz Czchowa podniósł, że do zastosowania przepisu art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i przyznania opiekuna, niezbędne jest spełnienie wymogów, a w tym warunków rodzinnych, materialnych, wiekowych oraz zdrowotnych. Skarżący nie spełniał tych wymogów.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał ponadto, że przedmiotowa ustawa nie przewiduje opiekuna na stałe w roli asystenta, natomiast osoba niepełnosprawna sama wybiera sobie asystenta. O takiej możliwości skarżący był informowany w trakcie bezpośrednich rozmów w MOPS w Czchowie, tj. w zakresie zagadnienia – asystenta dla osoby niewidomej.

Zdaniem organu w sytuacji uznania, że zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2008 r. w części dotyczącej jego punktu III jest zasadny – mógłby być wydany wyłącznie odmowny akt administracyjny w sprawie o wyznaczenie opiekuna-asystenta dla Z. M. jako osoby niepełnosprawnej tj. konkretnej osoby z imienia i nazwiska, gdyż art. 50 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje (przydzielenie opiekuna-asystenta o konkretnym nazwisku, imieniu i adresie), a tym samym wydania aktu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Z. M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2008 r., sygn. akt II SAB/Kr 47/08 oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu i nie opłaconej w żadnej części, podzielając w pełni argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 8, 9 i 37 k.p.a. polegający na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "wystąpiły przesłanki postępowania przez Burmistrza Czchowa oraz Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Czchowie, a uzasadniających nieprzestrzeganie regulacji prawnych określonych tymi przepisami, a w szczególności z tego, że wniosek skarżącego Z. M. nie spotkał się z żadną odpowiedzią ani Burmistrza Miasta Czchowa ani Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, a co uzasadnia stanowisko, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta Czchowa jest w pełni uzasadniona" nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez ich powiązania z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi błędną konstrukcję skargi kasacyjnej.

Tym niemniej jednak wskazać należy, że o ile uznanie zarzutu z art. 37 k.p.a. za zasadny powodowałoby konieczność skorzystania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny z instytucji uregulowanej art. 189 p.p.s.a. wobec zaistnienia nieważności postępowania w postaci niedopuszczalności drogi sądowej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, niepubl.), to w niniejszej sprawie zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych Z. M. składał w dniu 14 listopada 2007 roku oraz 24 stycznia 2008 roku pisma, które w swej istocie stanowią zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, że dniem złożenia tych zażaleń są daty złożenia ich organowi I instancji, nie zaś ich wpłynięcia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie jako organu II instancji.

Jednocześnie na uwagę zasługuje fakt, że art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) zawiera zamknięty katalog świadczeń z pomocy społecznej. W pkt. 2 lit. l oraz h tego artykułu wskazano, że świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia niepieniężne w postaci usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia.

Zgodnie natomiast z treścią art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Jedynie podkreślenia wymaga to, że forma decyzji administracyjnej w rozumieniu tego przepisu jest wymagana nie tylko dla decyzji przyznających takie świadczenie, ale również, dla decyzji o odmowie przyznania świadczenia, o czym świadczy treść ust. 4 art. 106.

Skoro zatem Z. M. kierował do organu administracji publicznej pisma w których wnioskował o przydzielenie mu opiekuna – asystenta w trybie art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który to przepis dotyczy usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, uznać należy, że tym samym wszczął postępowanie administracyjne w tej sprawie i organ administracji publicznej winien był rozpoznać sprawę oraz zgodnie z treścią wskazywanego powyżej art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wydać stosowną decyzję.

Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej argumenty dotyczące tego, że przedmiotowa ustawa nie przewiduje opiekuna na stałe w roli asystenta, natomiast osoba niepełnosprawna sama wybiera sobie asystenta, nie odnoszą się do kwestii bezczynności organu. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie ocenia czy Z. M. winno być przyznane przedmiotowe świadczenie z pomocy społecznej, a jedynie bada czy organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności. Skoro natomiast, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, ani Burmistrz Czchowa ani Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w żaden sposób nie odpowiedziały na wniosek skarżącego, zobowiązanie Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Z. M. o wyznaczenie opiekuna – asystenta dla osoby niepełnosprawnej jest w pełni zasadne. Podkreślenia przy tym wymaga fakt, że "informowanie Z. M. w zakresie zagadnienia – asystenta dla osoby niewidomej w trakcie bezpośrednich rozmów w MOPS w Czchowie, nie czyni zadość wymogom ustawowym i nie może być uznane za załatwienie sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej.

Nietrafnym jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez "niepełne jego niezastosowanie" a także błędną wykładnie tj. art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a polegający na tym, że bez żadnych zastrzeżeń WSA w Krakowie przyjął, iż istnieją podstawy do przydzielenia skarżącemu Z. M. opiekuna – asystenta na podstawie art. 50 tej ustawy. Wbrew treści tego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie oceniał zasadności wniosku Z.M. a jedynie zobowiązał Burmistrza Czchowa do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku Z. M. o wyznaczenie opiekuna – asystenta dla osoby niepełnosprawnej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.