Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1069/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, 77 par 1, art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit) c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 ust 1
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art 68 ust 1 i 2, art 2 pkt 22
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Maciej Dębski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt III SA/Po 272/08 w sprawie ze skargi B.Z. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. na rzecz B.Z. kwotę 130 (sto trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt III SA/Po 272/08, uchylił decyzję nr [...] Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] marca 2008 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z dnia 31 stycznia 2008 r., w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w P. odmówił B.Z. przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, w tym płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Jak wyjaśnił, podczas weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerowa referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych oraz w trakcie przeprowadzania kontroli, ustalona powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wyniosła 1,53 ha, natomiast powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności wynosiła 2,26 ha. Ponieważ różnica procentowa między powierzchnią zadeklarowaną, a ustaloną wyniosła 47,71%, to stosownie do art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. U. UE l Nr 345, str. 1), B..Z. nie przyznano pomocy. Dodatkowo organ podał, iż B.Z. w piśmie z dnia 20 września 2007 r. do którego dołączyła wypis z ewidencji gruntów, skorygowała wniosek, pomniejszając powierzchnię działki nr 151 o 0,73 ha.

W odwołaniu B.Z. podniosła, iż nie zawyżyła powierzchni celowo, a dane wskazane we wniosku wynikają z wypisu z rejestru gruntów.

Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARMiR w P. decyzją z dnia [...] marca 208 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ, przywołując treść przepisu art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiające wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. L nr 141 ze zm. ), stwierdził że kontrole administracyjne przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc. Na podstawie art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 dla identyfikacji działki rolnej B.Z. skorzystano z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych polegających na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym i w jej wyniku ustalono, iż powierzchnia zadeklarowana różni się od powierzchni rzeczywistej, uprawnionej do płatności. Organ wskazał ponadto, że w przypadku Beaty Zięby nie można zastosować art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 przewidującego możliwość zastosowania obniżki płatności, gdyż wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym, a skarżąca nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Podkreślał, że producent rolny powinien deklarować we wniosku o przyznanie płatności powierzchnie zgodne ze stanem faktycznym bez względu na dane zawarte w ewidencji gruntów. B.Z. posiadała pełną wiedzę co do sposobu składania wniosków, ponieważ składała takie wnioski corocznie od 2004 r. Wnioskując o dopłaty bezpośrednie na powierzchnię działki, która nie była użytkowana, przy zawyżonym obszarze o 47,71% powierzchni, B.Z. utraciła prawo do dopłaty na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., w wyniku wniesionej przez B.Z. skargi, uchylił zaskarżone decyzje i nie podzielił stanowiska Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w P, który na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. zgłosił swój udział w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi i podnosząc, iż z map dołączonych do wniosku wynika mniejsza powierzchnia gruntów rolniczych użytkowanych, niż uwidoczniona w ewidencji gruntów, na którą powołuje się skarżąca a wpis do rejestru jest wpisem wtórnym i może być korygowany przez producenta.

Sąd, powołując przepisy wskazane już przez organ w zaskarżonej decyzji, stwierdził, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, co skutkuje obowiązkiem przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistej powierzchni działek posiadanych przez wnioskodawcę i spełniających wymogi przyznania płatności gruntów. Stwierdzenie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a rzeczywistą, w świetle ary. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wymaga rozważenia przez organ, czy w konkretnym przypadku nie zachodzą okoliczności wyłączające zastosowanie obniżek i wykluczenia płatności. Organ powinien więc przeprowadzić starannie postępowanie wyjaśniające, ze szczególnym uwzględnieniem art. 7 i 77 § 3 k.p.a. co znajduje wyraz w samej ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217) - art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli organ stwierdził różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a rzeczywistą, zaś skarżąca powoływała się na dane z wypisu z ewidencji gruntów, dla ustalenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności, należało dokonać wszechstronnej analizy tychże dowodów w świetle całokształtu materiału dowodowego. Należało odwołać się do wyników postępowania w sprawie przyznania płatności za lata poprzednie i ustalić jaką powierzchnię spornej działki oraz w oparciu o jakie dokumenty skarżąca deklarowała powierzchnię działki we wcześniejszych wnioskach, a w razie rozbieżności nie dających się usunąć za pomocą dotychczas zebranych dowodów, należało rozważyć przeprowadzenie kontroli na miejscu. Zaniechanie powyższych działań, a także pominięcie danych wynikających z wypisu z ewidencji gruntów, Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wreszcie Sąd wojewódzki wskazał na zaniechanie przez organ pierwszej instancji rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 68 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 796/2004; organ odwoławczy przyjmując, że skarżąca nie wykazała, iż nie jest winna powstania nieprawidłowości, ograniczył się do stwierdzenia, że to rolnik deklaruje jakie powierzchnie faktycznie użytkuje, a powołanie się na dane zgodne z wypisem z rejestru gruntów nie może stanowić przesłanki uznania braku winy skarżącej, tym bardziej że skarżąca złożyła korektę wniosku skutkującą zastosowaniem sankcji w postaci odmowy przyznania płatności.

Od powyższego wyroku Dyrektor W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegające na niezasadnym przyjęciu, że pojęcie działki rolnej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), będącego powtórzeniem art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 z 2004 r., poz. 76 ze zm.), można utożsamiać z pojęciem działek opisanych w ewidencji gruntów, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził , że nie zgadza się z wywodami WSA w P. zawartymi w zaskarżonym wyroku. Przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 259/07 w którym Sąd ten stwierdził: "powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, a powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie jest zagadnieniem tożsamym" oraz w innym miejscu stwierdził: "Twierdzenia skarżącego, że podając powierzchnię działek działał w zaufaniu do dokumentu, jakim jest wypis z rejestru gruntów (...) nie mogły (...) stanowić o jego niewinności".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Beata Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm. ) – dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie składający skargę kasacyjną, posługując się nieobowiązującą w dacie rozstrzygania nazwą aktu prawnego (ustawa o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej), zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem kasatora, pojęcia działki rolnej w rozumieniu wskazanego przepisu, będącego powtórzeniem art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, nie można, jak to uczynił Sąd wojewódzki, utożsamiać z pojęciem działek opisanych w ewidencji gruntów, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, bowiem podstawą uchylenia przez Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., decyzji organów obu instancji, było naruszenie przez nie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., zaś kasator nie postawił zarzutu naruszenia prawa procesowego przez ten Sąd.

Co wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie z powodu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji, dopatrując się naruszenia prawa procesowego, wskazał na mogące mieć znaczenie dla wyniku sprawy niedostateczne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego na co złożyło się ustalenie powierzchni spornej działki wyłącznie w oparciu o dane wynikające z systemu informacji geograficznych z pominięciem dowodu jakim jest wypis z rejestru gruntów i ewentualnej kontroli na miejscu oraz nierozważenie przez organ okoliczności mogących mieć znaczenie dla zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena co do pominięcia przez organ I instancji i niedostatecznego rozważenia przez organ odwoławczy możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu stanowiącego o wyjątkach od zastosowania obniżek i wyłączeń jest trafna.

Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Płatności te mogą zostać przyznane m.in. wtedy, gdy na dzień złożenia wniosku o dopłatę rolnik posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej, niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 (tj. 1 ha) oraz gdy wszystkie grunty rolne utrzymywane są zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym złożono wniosek. Ustalenie zatem rzeczywistej powierzchni gruntów posiadanych i prawidłowo utrzymywanych (uprawianych i ugorowanych) jest warunkiem przyznania płatności. W sytuacji stwierdzenia przez organ administracyjny rozpoznający wnioski o dopłaty, że powierzchnia deklarowana we wniosku różni się od powierzchni zatwierdzonej w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a więc spełniającej warunki do dopłaty, ulegają one, w zależności od wielkości stwierdzonej różnicy, zmniejszeniu lub nie zostają w ogóle przyznane. Różnice mogą zostać stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu bądź kontroli administracyjnej (art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004), dla potrzeb której wykorzystywać można techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS) polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym. Stwierdzić należy, że uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie, co oznacza, że skontrolowanie i ustalenie powierzchni rzeczywistej do dopłaty przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez kontrolę na miejscu lub zestawiania go z danymi z ewidencji gruntów.

W świetle powyższego, dokonany przez organ administracji kontrolny pomiar rzeczywistej powierzchni gruntów, uprawniających do dopłaty, dokonany został prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy (art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), a uzyskany wynik nie stwarzał podstaw do kwestionowania go jako uzyskanego z pominięciem innych dowodów. W tym zakresie uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest błędne, co jednak nie wpływa na ocenę zaskarżonego wyroku, który należy uznać za odpowiadający prawu.

Mimo stwierdzenia różnicy pomiędzy danymi wpisanymi przez rolnika w wniosku o dopłatę, a danymi rzeczywistymi, wnioskodawca może dopłatę otrzymać, a wynika to z przepisu art. 68 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 . Zgodnie z tym przepisem złożenie wniosku poprawnego pod względem faktycznym lub wykazanie przez rolnika, że nie jest winny nieprawidłowości skutkować musi niestosowaniem sankcji w postaci obniżek czy wyłączeń. Jak trafnie zauważył Sąd wojewódzki, powyższej kwestii w ogóle nie badał organ I instancji, zaś organ odwoławczy skonstatował, że B.Z. nie wykazała braku winy, nie dokonując żadnej oceny podnoszonych przez zainteresowaną okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie podniósł, że zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż skarżąca jest winna nieprawidłowości podanych we wniosku wymagało dodatkowych ustaleń i wnikliwej analizy wszystkich wynikających z dostępnych organowi dokumentów. Sąd dokładnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na dowody, które winien był rozważyć organ dla potrzeb ewentualnego zastosowania przepisu art. 68 ust. 1 cyt. rozporządzenia Komisji (WE). Niewątpliwie zarówno składanie przez skarżącą wniosku o dopłatę w oparciu o aktualne dane z ewidencji gruntów, jak też korekta wniosku i złożone do niej organowi wyjaśnienia skarżącej, jak też dane co do treści poprzednich składanych przez nią wniosków powinny zostać przez organ rozważone jako ewentualne dowody na okoliczność braku winy. Brak takiego działania został prawidłowo przez Sąd pierwszej instancji zakwalifikowany jako naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżącą – B.Z. – kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.