Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 93/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46a
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia zakresów działalności przedsiębiorców związanej z konsumpcją i podawaniem napojów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. nr [...] z dnia [...] października 2021 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego D. S. kwotę 4.067 (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DPWIS) decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r., znak BŻ.906.41.2021.HW, po rozpoznaniu odwołania D. S. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PPIS) nr 695/Op//21 z dnia 6 października 2021 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 15 000 zł za niezastosowanie się w dniu 18 maja 2021 r. do czasowego ograniczenia zakresów działalności przedsiębiorców poprzez prowadzenie w restauracji "W." przy ul. [...] w Ś. (dalej jako restauracja "W" działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A), oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.A) poprzez podawanie w dniu 18 maja 2012 r. w wyżej wymienionej restauracji posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach w sali dla konsumentów, tj. wewnątrz restauracji, wbrew ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dniu stwierdzenia naruszenia, tj. w § 9 ust. 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm., dalej jako rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r.)

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 25 maja 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w Ś. wpłynęło pismo Komendy Powiatowej Policji w Ś. (dalej jako Komenda PP) z dnia 21 maja 2021 r. przekazujące notatkę urzędową sporządzoną w dniu 19 maja 2021 r. przez funkcjonariusza Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Komendy PP dotyczącej stwierdzenia w dniu 18 maja 2021 r. prowadzenia działalności stacjonarnej w restauracji "W".

Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. PPIS zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845, ze zm., dalej jako u.z.z.) w zw. z § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021r. oraz na podstawie art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 189a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako k.p.a.) za naruszenie w dniu 18 maja 2021 r. czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców poprzez prowadzenie w restauracji "W" działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów. Ustalenia naruszenia powyższego obowiązku organ I instancji poczynił w oparciu o materiały przekazane przez Komendę Powiatową Policji w Ś. Wskazane materiały ocenił jako wiarygodne, rzetelne oraz stanowiące istotne i kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego PPIS wydał w dniu 6 października 2021 r. wzmiankowaną na wstępie decyzję nr 695/Op/21, która na skutek złożonego odwołania stała się przedmiotem rozpatrzenia przez DPWIS.

Utrzymując w mocy decyzję PPIS organ odwoławczy podniósł, że okoliczności faktyczne ustalone przez PPIS nie są kwestionowane przez stronę, czy jej pełnomocnika w złożonym odwołaniu, zaś takie działanie strony naruszało obowiązującego wówczas ograniczenia prowadzenia działalności z zakresu podawania gościom siedzącym przy stołach wewnątrz lokalu gastronomicznego potraw i napojów (z wyłączeniem ogródków gastronomicznych), tj. naruszenie wymagań sanitarnych i zdrowotnych ustanowionych w § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż podstawą prawną decyzji PPIS jest art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 46b pkt 2 u.z.z., a nadto zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 46a u.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Dodał także, iż powyższe przepisy rangi ustawy upoważniały Radę Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia, w którym Rada Ministrów mogła ustanowić czasowe ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Odnosząc się z kolei do najdalej idącego zarzutu, dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z przepisami Konstytucji RP DPWIS ocenił je jako wykraczające poza kognicję organu odwoławczego, bowiem organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Tym samym organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją RP wprowadzonego na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów ograniczenia prawa odwołującego do prowadzenia działalności gospodarczej, w którym to rozporządzeniu powołano się na delegacje ustawowe, o których mowa w art. 46a i art. 46b pkt 1 -6 i 8-13 u.z.z.

Podniesiono także, iż zasadności wymierzonej przez organ I instancji kary nie uchyla fakt, iż przedmiotowe ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej w dacie wydawania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały. Organ odwoławczy stwierdził w tym kontekście, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

W ocenie DPWIS przywołany art. 189c k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. O takiej sytuacji nie może być natomiast mowy w niniejszej sprawie, albowiem przedmiotowe ograniczenie miało charakter czasowy - obowiązując do dnia 27 maja 2021 r. Czasowość obowiązywania ograniczenia prowadzenia określonych rodzajów działalności jest istotą tego ograniczenia wprost wyrażoną w art. 46b pkt 2 u.z.z.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności te prowadzą do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z konsekwentnym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Nie można bowiem w omawianej kwestii stwierdzić, aby doszło ze strony prawodawcy do jakiejkolwiek zmiany jego ocen, kwestionującej zasadność wprowadzenia zakazu w konkretnym okresie czasu, na jaki został on przewidziany. Stąd też należy uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem.

Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, iż art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględniania na korzyść strony zmiany przepisów ustaw, gdy tymczasem ograniczenia działalności gastronomicznej wyrażone były natomiast w przepisach rozporządzenia, a nie ustawy. Przepis ustawy stanowiący podstawę wprowadzenia tego zakazu tj. art. 46b pkt 2 u.z.z. obowiązywał i obowiązuje w niezmienionej treści zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. 1 pkt 3 tej ustawy, będący bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie. Brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 189c k.p.a. jednocześnie implikował konieczność oceny przedmiotowego deliktu administracyjnego według przepisów obowiązujących w dacie jego zaistnienia.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odniesiono się również do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. wskazując po pierwsze, że decyzja PPIS nr 392/21 z dnia 11 czerwca 2021 r. dotyczyła innego naruszenia, bowiem mającego miejsce w dniu 26 stycznia 2021 r., natomiast w niniejszej sprawie rozpatrywane jest naruszenie z dnia 18 maja 2021 r., a tym samym nie zachodzi przedmiotowa tożsamość sprawy, pomimo że rodzaj tych, tj. co do ich znamion i charakteru naruszonego zakazu, był tożsamy. Zwrócono przy tym uwagę, że pomimo powołania podstawy do umorzenia postępowania art. 189c k.p.a., uzasadnienie prawne decyzji nr 392/21 jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ nie określa jasno przyczyn wydania decyzji umarzającej. Podkreślono ponadto, iż jednorazowe wydanie niejasnej co do motywów rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, nie może stanowić odstępstwa od utrwalonej praktyki stosowania prawa, nawet jeśli dotyczy tej samej strony. Dodano także, iż do naruszenia przez stronę zakazu z § 9 ust. 14 rozporządzeniu RM z dnia 6 maja 2021 r. doszło w dniu 18 maja 2021 r., a więc przed wydaniem przez PPIS decyzji nr 392/21, stąd nie sposób twierdzić, że stanowisko organu wpłynęło na postępowanie strony w stopniu uzasadniającym na skuteczne powołanie się na art. 8 § 1 k.p.a., jako podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego.

Organ odwoławczy uznał także, że wymierzona stronie kara pieniężna w kwocie 15 000 zł, nie jest w okolicznościach sprawy karą nadmierną w świetle zasad jakimi organ przy jej wymierzaniu winien się kierować, a wynikającą z art. 189d k.p.a. W przekonaniu DPWIS zebrany w toku tego postępowania administracyjnego materiał dowodowy świadczy o tym, że strona mając świadomość istniejących ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu wewnątrz lokalu, świadomie naruszyła przepisy prawa powszechnie obowiązującego ustanawiające ograniczenie prowadzenia określonej działalności, ponieważ prowadziła, mimo zakazu, taką działalność na miejscu, tj. wewnątrz restauracji "W". Tym samym świadomie spowodował\ zagrożenie dla życia lub zdrowia osób spożywających posiłki przy stołach na sali konsumenckiej w restauracji, gdzie może dojść do zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 wywołującym chorobę zakaźną COVID-19. Strona bowiem pod pretekstem rekrutacji tzw. "testerów smaku" prowadziła działalność polegającą na podawaniu osobom do konsumpcji na miejscu (tj. w sali dla konsumentów) wewnątrz zakładu napojów lub potraw, podczas gdy w ówczesnym stanie prawnym możliwe było prowadzenie takiej działalności jedynie w ogródku gastronomicznym. Prowadzenie fikcyjnych rekrutacji, stanowi pozorowanie działań mających na celu jedynie obejście przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Świadczy to o zamierzonym i celowym działaniu w stanie naruszenia prawa. Z tego również wynika że prowadzenie takiej działalności w sali wewnątrz restauracji było poprzedzone swoistym procesem przygotowawczym - strona musiała podjąć wysiłek wymyślenia jakiegoś sposobu na ukrycie faktycznych skutków podejmowanych działań, a takie działanie należy uznać jako działanie przemyślane i świadomie. To oznacza, że strona w pełnej świadomości podejmowała działania polegające na naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, co jest okolicznością przemawiającą za wymierzeniem kary pieniężnej powyżej dolnego ustawowego progu wynoszącego 10 000 zł.

W ocenie organu odwoławczego waga naruszenia prawa przez stronę była wyższa niż znikoma i wobec tego brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślono przy tym, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia się przytoczonym patogenem, a tym samym stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, gdyż powszechnie znanym jest fakt występowania w przedmiotowym okresie licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem SARS- CoV-2. To natomiast rolą prawodawcy, a nie stron postępowania, jest wyważenie, z których kontaktów międzyludzkich w stanie epidemii można i należy zrezygnować, a które mimo epidemii winny zostać utrzymane dla zachowania podstawowych ram funkcjonowania państwa i gospodarki. Wyważenie racji zdrowotnych, państwowych i ekonomicznych następuje natomiast poprzez wprowadzenie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej właściwych ograniczeń, nakazów, które są na bieżąco aktualizowane w zależności od aktualnej sytuacji epidemicznej w Rzeczypospolitej Polskiej i krajach ościennych. Za niedopuszczalną, a nawet skrajnie egoistyczną, należy w tym kontekście uznać sytuację, w której to sami obywatele kierując się własnymi interesami, decydują, które spośród ograniczeń, nakazów i zakazów przeciwepidemicznych zasługują na przestrzeganie, a które nie, prowadząc w ten sposób faktycznie własną politykę przeciwepidemiczną.

W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła powyższej decyzji naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 92 ust. 1 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie w stosunku do § 9 ust. 14 rozporządzenia RM dnia 6 maja 2021 r., a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, jako że § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł stanowić źródła normy sankcjonowanej, której naruszenie stanowiłoby podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z., jako że wprowadzone ograniczenia wolności działalności gospodarczej na podstawie § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r.:

pozostają w sprzeczności z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem zamiast w drodze ustawy,

b) pozostają w sprzeczności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z powodu, że § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. został przyjęty na podstawie blankietowego upoważnienia określonego w art. 46a w zw. z art. 46b pkt 2 u.z.z. niespełniającego wymagań szczegółowości i określoności przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP,

c) pozostają w sprzeczności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP z powodu, że § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. nie tylko ogranicza wolność działalności gospodarczej, ale wolność tę wyłącza, podczas gdy w czasie, kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą, nie obowiązywał żaden ze stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji RP umożliwiający ograniczenie wolności działalności gospodarczej tak dalece, że możliwe byłoby naruszenie istoty tej wolności (pozbawienie tej wolności);

2) naruszenie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 189c § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w czasie jej wydania nie obowiązywała w porządku prawnym dyspozycja § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. w brzmieniu do dnia 5 czerwca 2021 r. - lub inna norma prawna o tożsamej treści normatywnej - która wypełniałaby hipotezę art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z., a zatem poprzez utrzymanie w mocy decyzji merytorycznej pomimo istnienia stanu bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej obligującego organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie;

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 8 § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy zaskarżonej decyzji pomimo nieuzasadnionego odstąpienia przy jej wydawaniu od utrwalonej praktyki organu pierwszej instancji wydawania decyzji w takim samym stanie faktycznym i prawnym, m.in. co w sprawie prowadzonej do znaku EP.967.5.5.2021 zakończonej wydaniem decyzji nr 392/21 z dnia 11 czerwca 2021 r., a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS i umorzenie postępowania, a także o skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a także wniósł o rozpoznanie sprawy w postepowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, okazały się wadliwe.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja DPWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS w sprawie nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w kwocie 15.000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej stanowiło następstwo notatki urzędowej sporządzonej w dniu 19 maja 2021 r. przez funkcjonariusza Policji dotyczącej stwierdzenia w dniu 18 maja 2021 r. prowadzenia działalności stacjonarnej w restauracji "W" naruszającej zakaz wynikający z § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r.

Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało do dnia 8 maja 2021 r. do dnia 28 lutego 2022 r., jednakże kluczowy dla sprawy przepis § 9 ust. 14 mówiący o tym, że "Od dnia 15 maja 2021 r. do dnia 28 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne w ogródku gastronomicznym rozumianym jako wyznaczone miejsce do sezonowego użytkowania dla celów gastronomicznych, w których jest prowadzona ta działalność, lub w ogródku gastronomicznym stacji paliw w przypadku stacji paliw płynnych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 10 stycznia 2018 r. o ograniczeniu handlu w niedziele i święta oraz w niektóre inne dni (Dz. U. z 2019 r. poz. 466 oraz z 2020 r. poz. 2157)" został uchylony z dniem 6 czerwca 2021 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z dnia 5 czerwca 2021 r., poz. 1013).

Uwzględniając to, iż podstawa wymierzenia kary pieniężnej było stwierdzenie naruszenia przez skarżącego przepisów § 9 ust. 14 rozporządzenia RM z dnia 6 maja 2021 r. podnieść należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Zwrócić należy uwagę, iż rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).

Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21– dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, w kontekście stanowiska zajętego przez organ odwoławczy zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też i odpowiedzi na skargę, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Uwzględnienie podstawowej grupy zarzutów o naturze konstytucyjnej uzasadnia odstąpienie od ustosunkowania się do pozostałej części zarzutów skarżącego, gdyż miały one wyłącznie charakter pomocniczy, a tym samym ich rozpoznanie stało się zbędne dla wyniku sprawy.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS.

Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 u.p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 u.p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 4.067 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 450 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.