Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 853/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od orzeczenia wydanego na podstawie art.138 par.2 k.p.a.
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 11 lutego 2022 roku sprawy ze sprzeciwu M. W. od decyzji kasatoryjnej Wojewody [...] z [...] roku Nr [...], znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. A. P.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 853/21

Uzasadnienie

M.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] (Nr [...]), którą uchylono decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą dla inwestorów E. i P.C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że 6 maja 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynął wniosek E. i P.C. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej do zbiornika szczelnego na ścieki, zewnętrzną instalacją wodociągową, wewnętrzną energetyczną linią zasilającą – WLZ na działce nr ewid. 1232/3 położonej w miejscowości J. przy ul. A 71, gmina A.

Do wniosku dołączono szereg dokumentów wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego.

Starosta [...]wydał decyzję z [...] (Nr [...]), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla E. i P.C. pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wniosła M.W., która podniosła kwestie dotyczące szerokości działki i jej ogrodzenia. W odwołaniu wskazała również na odległości, jakie powinny zostać zachowane przy sytuowaniu budynku od lasu, powołując § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia o warunkach technicznych, z których wynika, że odległości te powinny wynosić 12 lub 16 m od ściany lasu.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] uchylił w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) [dalej - ustawa - Prawo budowlane] pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia Inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu oświadczenie złożone przez P.C. zawiera niepoprawne wskazanie tytułu, z którego to prawo wynika (wpisano: "ZGODA OŚW. E.C."). Do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono zgodę - oświadczenie E.C. z 5 maja 2021 r., z której wynika ten tytuł. Zdaniem Wojewody wymaga on korekty w złożonym oświadczeniu (stosunek zobowiązaniowy).

Następnie organ odwoławczy podniósł, że Starosta [...] nie wyznaczył obszaru oddziaływania planowanej inwestycji i tym samym nie określił stron postępowania, naruszając przy tym art. 10 i art. 61 k.p.a. Jednocześnie nie sposób zgodzić się ze wskazaniem w projekcie budowlanym, zawartym na stronie a.4, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, choćby z uwagi na zaprojektowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy działką nr ewid. 906 oraz brzmieniem § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1065 ze zm.) [dalej: warunki techniczne], który stanowi, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 (bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki), powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewoda zauważył, że skarżąca M.W. jest właścicielem ww. działki o nr ewid. 906, co znajduje potwierdzenie w wypisie z ewidencji gruntów z 8 lipca 2021 r. oraz księdze wieczystej i z uwagi na lokalizację projektowanego budynku nie ulega wątpliwości, że jest stroną postępowania.

W związku z powyższym – w ocenie Wojewody -ustalenie obszaru oddziaływania zarówno w projekcie budowlanym jak i przez organ I instancji i w konsekwencji prawidłowe wyznaczenie kręgu stron postępowania wymaga doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wojewoda zatem podniósł, że organ I instancji winien dokonać sprawdzenia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz w razie konieczności, stosownie do treści art. 35 ust. 3 ww. ustawy, wydać postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dalej Wojewoda wskazał, że teren, na którym projektowana jest sporna inwestycja objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy A. z 27 stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulicy A w miejscowości J. (Dz.Urz. Woj. [...] z 21 lutego 2020 r., poz. 1249) [dalej: mpzp].

Zgodnie z treścią mpzp działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja położona jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN. Stosownie do § 6 pkt 1 mpzp MN to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ustaleniach szczegółowych uchwałodawca doprecyzował przeznaczenie terenu (§ 23 pkt 1 mpzp):

a) jako przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, garaże i budynki gospodarcze,

b) jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa,

c) możliwość lokalizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i drogowej.

Zważywszy na powyższe ustalenia Wojewoda uznał, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna w tym zakresie z planem miejscowym i wyjaśnił, jak następuje: w myśl § 23 mpzp dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem MN ustalono następujące zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy:

• lokalizowanie zabudowy zgodnie z przebiegiem nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczonej na rysunku planu, z zastrzeżeniem § 7 pkt 1 lit. b) - lokalizacja budynku nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy - warunek spełniony;

• minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 70 % powierzchni działki budowlanej, z zachowaniem leśnego charakteru - dla terenu zalesionego – powierzchnia biologicznie czynna 88,3 % - warunek spełniony;

• maksymalny udział powierzchni zabudowy i nawierzchni utwardzonej - 30 % powierzchni działki budowlanej - dla terenu zalesionego - udział ten wynosi 11,7% - warunek spełniony;

• wskaźniki intensywności zabudowy dla działki budowlanej: minimalny: 0,01, maksymalny: 0,8 - wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,206 - warunek spełniony;

• maksymalna wysokość - zabudowa mieszkaniowa i usługowa 10 m – zaprojektowano budynek o wysokości 9 m - warunek spełniony;

• dachy zabudowa mieszkaniowa: dachy dwu- lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci do 45° oraz dachy mansardowe - zaprojektowano dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 30° - warunek spełniony.

Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa również obowiązek zapewnienia miejsc parkingowych (w tym postojowych jak i garażowych) dla nowych inwestycji według następujących minimalnych wskaźników: dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 2 miejsca parkingowe na działkę, wliczając miejsca garażowe (§ 12 pkt 1 mpzp). Dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano 2 miejsca parkingowe, z czego jedno znajduje się w garażu. Miejsce parkingowe zlokalizowane na zewnątrz budynku odpowiada wymogom określonym w warunkach technicznych, tj. szerokość 2,5 m i długość 5 m (§ 21 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych) oraz odległość od granicy działki 3 m (§ 19 ust. 2 pkt 1 lit. a warunków technicznych).

Zgodnie z mpzp energia elektryczna z sieci elektrycznej - projekt budowlany obejmuje budowę wewnętrznej linii zasilającej (WLZ), z kolei zestaw złączowo-pomiarowy zostanie zrealizowany według odrębnego opracowania. Woda do planowanego budynku zostanie doprowadzona z gminnej sieci wodociągowej (przyłącze według oddzielnego opracowania). Powyższe odpowiada regulacjom określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ścieki będą odprowadzane do szczelnego zbiornika na ścieki zgodnie z § 14 mpzp, który wskazuje na możliwość stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków lub szczelnych zbiorników bezodpływowych dla działek, które nie mają możliwości włączenia się do sieci kanalizacji sanitarnej, przy spełnieniu wymagań określonych w przepisach odrębnych. Zgodnie z § 36 ust. 2 warunków technicznych w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinny wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej;

2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

Zdaniem Wojewody z projektu budowlanego wynika, iż wskazane powyżej warunki zostały spełnione, bowiem projektowany bezodpływowy zbiornik na ścieki znajduje się w odległości 5 m od projektowanego budynku mieszkalnego oraz w odległości 2 m od granicy działki sąsiedniej, tj. działki o nr ewid. 899.

Ponadto, projektowany zbiornik na ścieki spełnia również wymagania dotyczące odległości studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, określone w § 31 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia o warunkach technicznych, gdyż oddalony jest od najbliższej studni o ok. 42 m (studnia na działce o nr ewid. 1232/1).

W razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3 , to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska (patrz § 26 pkt 3 ww. rozporządzenia). Wojewoda dostrzegł, że z informacji znajdującej się na stronie S-14 projektu budowlanego, można odczytać, że średni dobowy zrzut ścieków wynosi 396 dm3/d, w związku z czym nie jest w tym przypadku wymagana pozytywna opinia właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Wojewoda zauważył jednak nieścisłość, bowiem na stronie p-51 projektu budowlanego wskazano, że średni dobowy zrzut ścieków będzie wynosił 400 dm3/d. Mimo iż różnica jest niewielka, powyższe wymaga ujednolicenia.

Wody opadowe, zgodnie z projektem budowlanym, będą w całości odprowadzane na własny, nieutwardzony teren działki, co spełnia warunek określony w § 15 mpzp i § 28 ust. 2 warunków technicznych.

Ponadto, zgodnie z projektem budowlanym zaprojektowano miejsce gromadzenia odpadów stałych oznaczone na projekcie zagospodarowania terenu działki w granicach działki - oznacza to zgodność z § 16 mpzp. Projekt budowlany nie narusza również przepisów § 13 (przesłanianie) i § 60 (nasłonecznienie) warunków technicznych.

Odnosząc się do § 18 pkt 1 mpzp, zgodnie z którym w zakresie zaopatrzenia w energię cieplną ustala się zaopatrzenie ze źródeł lokalnych bezpiecznych ekologicznie, tj. zapewniających wysoki stopień czystości spalin - zgodnie z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy dostrzegł w projekcie budowlanym nieścisłości polegające na wskazaniu, że budynek będzie ogrzewany kotłem na paliwo ekologiczne (pellet) [strona a.6, a.10, p.9 projektu budowlanego], z kolei w projekcie architektoniczno-budowlanym na stronie p.53 wskazano, że paliwem podstawowym jest węgiel kamienny sortymentu groszek. W ocenie Wojewody powyższe wymaga wyjaśnienia.

Działka posiada dostęp do drogi publicznej ul. A poprzez teren oznaczony w mpzp symbolem KDPJ - teren ciągu pieszo-jezdnego.

Organ odwoławczy zbadał również zgodność usytuowania projektowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i przepisami technicznobudowlanymi. Mpzp w § 7 dopuszcza możliwość sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy na działkach o szerokości mniejszej niż 16,0 m. Działka inwestycja w najszerszym miejscu ma szerokość ok. 15 m, w związku z czym ww. regulacja ma zastosowanie.

Wojewoda podkreślił ponadto, że plan odnosi się także do sytuowania budynków od ściany lasu wskazując, że należy tego dokonywać zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 7 pkt 4 mpzp). Plan zatem umożliwia lokalizację budynków bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m, ale odsyła w tym zakresie do przepisów techniczno-budowlanych.

Stosownie do § 12 ust. 1 warunków technicznych, jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Projektowany budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 1,5 m od granicy z działką o nr ewid. 906 oraz 5,65 m od granicy działki oznaczonej nr ewid. 899. Zgodnie z § 12 ust. 2 warunków technicznych sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Oznacza to, że lokalizacja budynku jest w tym zakresie zgodna z § 12 warunków technicznych.

Wojewoda zauważył, że przepisy techniczno-budowlane ograniczają jednak lokalizację budynków w zbliżeniu do budynków na innych działkach czy innych elementów zagospodarowania jak las z uwagi na warunki przeciwpożarowe. Należy zwrócić uwagę, że część działki inwestycyjnej jak i część działki o nr ewid. 906 oraz cała działka o nr ewid. 899 są gruntami leśnymi oznaczonymi symbolami LsV. Inwestorzy uzyskali zgodę Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł., wyrażoną w decyzji z [...] 2021 r., na wyłączenie z produkcji 0,0249 ha gruntów leśnych stanowiących działkę o nr ewid. 1232/3 (kserokopia znajduje się w projekcie budowlanym). W aktach sprawy brak jest informacji czy ww. decyzja jest ostateczna.

Dla przedmiotowej inwestycji została również wydana przez Starostę [...] zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wyrażona w postanowieniu z 14 września 2020 r. Dotyczy ona wymagań określonych w § 271 ust. 8 warunków technicznych i umożliwia wykonanie budowy budynku objętego niniejszym wnioskiem o pozwolenie na budowę w odległości 5,00 m od granicy lasu na działce nr ew. 899 położonej w miejscowości J., gmina A.

W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przytoczonych przepisów i w myśl art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, inwestor może zostać zwolniony od obowiązku zachowania przepisów rozporządzenia. Odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela lub odmawia zgody na odstępstwo.

W tym miejscu Wojewoda zauważył, iż w przekazanym przez organ I instancji materiale dowodowym brak jest akt sprawy zakończonej wydaniem ww. postanowienia z 14 września 2020 r. dotyczącego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Brak tych dokumentów uniemożliwił zbadanie przez organ odwoławczy, czy stanowiąca przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę planowana inwestycja jest zgodna z zamierzeniem stanowiącym przedmiot postępowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] winien ocenić czy w kontekście wniosku inwestorów o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych zaistniał wyjątkowy, szczególnie uzasadniony przypadek, który dawał podstawę do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, że organ I instancji takiej oceny nie dokonał.

Stosownie do § 271 ust. 8 warunków technicznych najmniejszą odległość budynków ZŁ, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZŁ z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.

Skarżąca zarzuciła, że nie została zachowana odległość od ściany lasu, która powinna wynosić 12 m lub 16 m. Wojewoda podniósł jednak, że w niniejszym przypadku Starosta [...] udzielił zgody na odstępstwo od ww. przepisu zmniejszając odległość do 5 m od granicy lasu zlokalizowanego na działce o nr ewid. 899. Odległość ta została zachowana i wynosi 5,65 m.

Z kolei zgodnie z § 271 ust. 8a warunków technicznych najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:

1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m,

2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235, 730 i 1009).

Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny został wymieniony w § 213 pkt 1 lit. a warunków technicznych oraz nie zawiera pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Projekt budowlany nie zawiera informacji czy budynek zostanie zaprojektowany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, brak również wskazania klasy odporności pożarowej budynku, co uniemożliwia weryfikację spełnienia wymagań zawartych w § 271 ust. warunków technicznych. Wyżej cytowany przepis stanowi, że przy spełnieniu łącznie wskazanych w nim warunków nie określa się odległości od granicy lasu na działce, na której sytuuje się budynek. Działka inwestycyjna, poza częścią gruntu trwale wyłączonego z produkcji gruntów leśnych, stanowi grunt leśny (LsV). Wprawdzie w planie miejscowym działka ta jest przeznaczona pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - MN), jednakże projektowany budynek, winien mieć klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 tj. "C" bądź wyższą, oraz zostać zaprojektowany z elementów nierozprzestrzeniających ognia, aby skorzystać z warunku dotyczącego braku określania odległości od granicy lasu dla budynku na działce inwestycyjnej. Działka skarżącej o nr ewid. 906 również została przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN, w związku z czym wyżej zacytowany przepis mógłby mieć zastosowanie, lecz odległość między projektowanym budynkiem a granicą działki 906 wynosi 1,5 m a nie 4 m, o których mowa w przepisie.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, wątpliwości Wojewody wzbudziła kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z § 271 ust. 8a warunków technicznych. Z projektu budowlanego nie wynika, żeby ściana od strony działki sąsiedniej o nr ewid. 906 była ścianą oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymagania określone w przepisach technicznobudowlanych (§ 232 ust. 4 i 5 warunków technicznych). Z projektu budowlanego nie wynika także jednoznacznie do jakiej klasy odporności pożarowej został zaliczony budynek oraz jakie w związku z tym spełnia klasy odporności ogniowej poszczególnych elementów budynku. W ocenie Wojewody zarzut podniesiony przez skarżącą dotyczący odległości od ściany lasu jest zatem w części zasadny.

Wojewoda dostrzegł ponadto, iż projekty branży sanitarnej i elektrycznej nie zawierają wymaganej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a dodatkowo oświadczenie projektanta dotyczącego możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej, zgodnie z warunkami określonymi w art. 7b ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2020 r. poz. 833, 843 i 1086), złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia pozbawiona jest miejsca i daty jego sporządzenia, co wymaga również uzupełnienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących kwestii granic działki Wojewoda stwierdził, że organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami, ani ustalania czy w danym przypadku było przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. W przedmiotowej sprawie projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych i nie ma podstaw do kwestionowania stanu, jaki ta mapa odzwierciedla.

Z kolei kwestia ogrodzenia działki nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania, z uwagi na zakres projektu budowlanego i wniosku inwestora, i w związku z tym nie może być brana pod uwagę.

W związku z przedstawionymi w niniejszej decyzji okolicznościami, wskutek nieprawidłowości, jakimi dotknięta jest złożona przez inwestorów dokumentacja, oraz w związku z uchybieniami w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...], Wojewoda stwierdził, że należało na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylić zakwestionowaną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie Wojewoda wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, winien przede wszystkim ustalić właściwy krąg stron postępowania. Następnie dokonać analizy wniosku i projektu budowlanego, uwzględniając powyżej stwierdzone nieprawidłowości. W sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, wezwać inwestorów do ich usunięcia w terminie umożliwiającym dokonanie tej czynności. Po upływie wyznaczonego terminu, organ winien umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie do tutejszego Sądu M.W. wskazała na błędne ustalenia faktyczne, których jej zdaniem dopuściły się organy, w szczególności niezrozumiała staje się decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. - znak [...] na wyłączenie z produkcji 0,0249 ha (249 m2) lasu stanowiącego działkę o nr ewidencyjnym 1232/3, którego nigdy nie było i nie ma. Niezrozumiałe jest także stwierdzenie, iż na działce inwestycyjnej nr ewidencyjny 1232/3 znajduje się obecnie budynek oznaczony symbolem "i.b.", którego także nie ma i nie było. Na tę okoliczność skarżąca załączyła zdjęcia.

Z opracowania mapy sytuacyjnej dla celów prawnych przez geodetę uprawnionego - inż. S.W. " Usługi geodezyjne" na podstawie materiałów z ewidencji gruntów obrębu J. Mapy Zasadniczej nr [...] oraz własnego pomiaru uzupełniającego z września 2009 r., nie wynika jakoby działka inwestycyjna o nr ewidencyjnym 1232/3 jest zabudowana i zalesiona.

Skarżąca załączyła mapę sytuacyjną i zdjęcia obrazujące teren działki nr ewidencyjny 1232/3, na którym nie ma nic, oprócz murawy, ogrodzenia na podmurówce działki nr 1232/2 i ściany lasu działki nr 906. Wyżej wymienione ogrodzenie określa szerokość działki inwestycyjnej.

Zdaniem skarżącej wystąpiono z wnioskiem do Dyrektora Okręgowej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. o wyłączenie z produkcji 249 m2 lasu stanowiącego jej własność. Otrzymanie tak wadliwej decyzji obliguje inwestorów do wycinki na cudzym terenie (działka nr 906) ponad 50-letnich drzew na obszarze 249 m2.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o przedstawienie dokumentów źródłowych określających wielkość działki (księgi wieczystej) J.K. - matki E.C. w celu ustalenia zgodności wielkości działek; przedstawienie decyzji podatkowej Wójta Gminy A. określającej od jakiej powierzchni działki inwestorzy płacą podatek oraz czy opłacają podatek leśny, czy od pozostałych gruntów; przeprowadzenie wizji lokalnej na okoliczność podważonych przeze nią nieprawidłowości.

Odpowiadając na sprzeciw organ, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.] [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a", który wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wykazał konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji oraz wskazał konkretne okoliczności faktyczne, których ustalenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym miejscu należy przychylić się przede wszystkim do uwag Wojewody co do braku wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji i w rezultacie braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania.

Niewątpliwie bowiem w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ architektoniczno-budowlany powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne - to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego, jak jego funkcję, formę, konstrukcję, przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. W kontekście niniejszej sprawy ta ostatnia uwaga odnosi się w szczególności do wymogów stawianych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, warunki techniczne i normy ochrony przeciwpożarowej.

Słusznie także Wojewoda zarzucił, iż w przekazanym przez organ I instancji materiale dowodowym brak jest akt sprawy zakończonej wydaniem postanowienia nr [...] z [...] 2020 r. dotyczącego udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Brak tych dokumentów uniemożliwił zbadanie przez organ odwoławczy, czy stanowiąca przedmiot postępowania o wydanie pozwolenia na budowę planowana inwestycja jest zgodna z zamierzeniem stanowiącym przedmiot postępowania o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Uwaga Wojewody jest o tyle zasadna, że bez poznania argumentacji ministra oraz organu I instancji nie sposób ani ich poznać, ani też ocenić prawidłowość tej argumentacji. W tym zakresie znamienne jest stanowisko judykatury, która zauważa, że "w związku z tym, iż od postanowienia wydanego w trybie art. 9 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie, to w myśl art. 124 § 2 k.p.a. wykładanego a contrario - nie wymaga ono uzasadnienia. Konieczne jest natomiast, aby organ architektoniczno-budowlany w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawił przesłanki udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych"; "obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 k.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu" (tak wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1461/11, wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2020 r., VII SA/Wa 1840/19; zob. też A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 9 ustawy - Prawo budowlane, Lex-el.).

Zaakcentowania wymaga, że odstępstwo umożliwiające modyfikację szczegółowych przepisów techniczno-budowlanych, może być udzielone inwestorowi w przypadkach szczególnie uzasadnionych, a więc takich, które mają w sobie element wyjątkowości. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien brać pod uwagę charakter przepisu, od którego ma być udzielone odstępstwo, jak również ukształtowanie nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt budowlany i stan jej zagospodarowania, ale również stan zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, oraz ocenę proponowanych rozwiązań w świetle zasad wiedzy technicznej. Skoro w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nie przedstawił motywów oceny, o jakiej mowa powyżej, to zasadnie Wojewoda stwierdził konieczność uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Niemniej jednak wymienione uchybienia organu I instancji nie są jedynym problemem. Odnosząc się do najistotniejszej dla skarżącej kwestii sąsiedztwa spornej inwestycji z jej działką nr 906 należy przede wszystkim docenić, iż Wojewoda skrupulatnie pochylił się nad szczegółową analizą przepisów techniczno-budowlanych, w tym określonych § 12 oraz przepisami przeciwpożarowymi rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019, poz. 1065 ze zm.).

Jak stanowi § 213 powołanego rozporządzenia, wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, w tym mieszkalnych jednorodzinnych, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a. Przepis ten stanowi, że najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce - wynosi 4 m, jednakże tylko wtedy, gdy teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną. Z akt sprawy wynika, że działka skarżącej jest porośnięta lasem, zaś z zgodnie z obowiązującym planem miejscowym ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oznaczoną symbolem MN. Dlatego też norma z § 271 ust. 8a rozporządzenia ma zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Na powyższe słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w swoich wywodach przychylając się do zarzutu skarżącej dotyczącego odległości spornej inwestycji od ściany lasu.

Przedstawiony szeroki zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu niewątpliwie stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Należy podkreślić, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma zawsze możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej powyższa kompetencja ma charakter ograniczony, albowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z 17 października 2017 r., II OSK 263/16).

Wobec tego organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i 77 i 80 k.p.a.), a wady tej nie dało się usunąć poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z art. 136 k.p.a. przez wzgląd na zasadę dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jak wyjaśniono wyżej, ma istotny (zasadniczy) wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do potrzeby przeprowadzenia w znacznej części postępowania wyjaśniającej celem umożliwienia prawidłowej weryfikacji zgodności zamierzenia inwestycyjnego z warunkami technicznymi oraz wymogami ochrony przeciwpożarowej, w szczególności w kontekście zbliżenia do ściany lasu na sąsiednich działkach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97). W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, która zmierza do wykazania naruszenia posiadania jej nieruchomości przez inwestorów wyjaśnić należy, że takiej ochronie posiadania służy roszczenie posesoryjne uregulowane przepisami prawa cywilnego, z którym można wystąpić do sądu powszechnego. Ani organ administracji publicznej, ani tym bardziej sąd administracyjny nie są uprawnione do rozstrzygnięcia tej kwestii.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw.

k.ż.