Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 400/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części w pozostałym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 18, art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 49
journal: Dz.U. 2019 poz 2215
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - t.j.
article: Art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. B. Z. na uchwałę Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. Nr XIX/126/2020 w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 odnośnie słów "z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r."; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Gminy Łabowa na rzecz skarżącego M. B. Z. kwotę 150 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Łabowa podjęła w dniu 20 stycznia 2020 r. uchwałę nr XIX/126/2020 w sprawie: ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 49 ust. 2, w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215).

Rada Gminy Łabowa uchwaliła w § 3 ust. 6 uchwały, że nagroda dyrektora może być przyznana nauczycielowi, który posiada co najmniej bardzo dobrą ocenę pracy, przepracował w szkole co najmniej rok poprzedzający przyznanie nagrody oraz spełnia co najmniej trzy, spośród następujących kryteriów:

osiąga wyróżniające wyniki w realizacji procesu dydaktycznego lub wychowawczego z uwzględnieniem indywidualnych umiejętności, zdolności i potrzeb uczniów, potwierdzone pozytywnymi wynikami egzaminów uczniów, przeprowadzanych przez okręgowe komisje egzaminacyjne;

osiąga wyróżniające wyniki w realizacji procesu dydaktycznego lub wychowawczego potwierdzone zakwalifikowaniem ucznia/uczniów do udziału w zawodach II stopnia (okręgowych) lub III stopnia (centralnych) ogólnopolskich olimpiad lub turniejów, lub zajęciem przez ucznia/uczniów, indywidualnie lub drużynowo, miejsc od I do III w konkursach, zawodach, przeglądach lub festiwalach wojewódzkich lub ogólnopolskich;

podejmuje działalność innowacyjną w zakresie wdrażania lub wspierania nowatorskich metod kształcenia i wychowania, opracowywania publikacji lub autorskich programów w zakresie kształcenia;

posiada udokumentowane osiągnięcia w pracy z uczniami o specyficznych trudnościach w uczeniu się;

podejmuje innowacyjną działalność na rzecz szkoły oraz lokalnego środowiska, w tym związaną z promocją szkoły;

prowadzi wyróżniającą się działalność szkoleniową dla nauczycieli lub wychowawczą dla uczniów, w tym organizuje wycieczki dydaktyczne, imprezy kulturalne, sportowe, rekreacyjne lub wypoczynkowe;

aktywnie współdziała z Policją, organizacjami działającymi na rzecz oświaty i stowarzyszeniami zawodowymi oraz rodzicami uczniów w zakresie zapobiegania i usuwania przejawów patologii społecznej i niedostosowania społecznego uczniów, w szczególności agresywnego zachowania, narkomanii i alkoholizmu;

organizuje udział rodziców uczniów w życiu szkoły, rozwija formy współdziałania

szkoły z rodzicami uczniów, współdziała ze środowiskiem lokalnym;

organizuje lub bierze udział w zorganizowanych formach doskonalenia zawodowego.

W § 5 uchwały organ wskazał, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r.

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. B. Z. Skarżący zaskarżył przedmiotową uchwałę w części: § 3 uchwały w zakresie, w jakim nadaje brzmienie punktom 1 i 2 zawartym w ustępie 6 odnośnie kryteriów wymaganych do spełnienia przez nauczyciela w celu otrzymania nagrody dyrektora oraz § 5 uchwały w zakresie jej mocy obowiązującej.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który traktuje o zasadzie równości obywateli wobec prawa. Wskazane w treści skargi części Uchwały Nr XIX/126/2020 Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. zdaniem skarżącego w bardzo rażący sposób naruszają jego interes prawny i uprawnienia jako nauczyciela języka niemieckiego i edukacji dla bezpieczeństwa, zatrudnionego nieprzerwanie od 1 września 2009 r. w trzech szkołach prowadzonych przez Gminę Łabowa w łącznym wymiarze 18/18 etatu. Naruszenia te zawarte są w § 3 ust. 6, pkt 1 i 2 uchwały. Skarżący zarzucił, że § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Łabowa narusza art. 49 ust. 1 Karty Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215).

Zdaniem skarżącego niektóre spośród wprowadzonych kryteriów są zarówno dla skarżącego, jak i dla większości nauczycieli zatrudnionych w Gminie Łabowa zupełnie niemożliwe do spełnienia i nie wynikają z ich winy. Jeśli chodzi o kryterium z pkt 1 zarówno skarżący, jak i większość nauczycieli nie naucza przedmiotów egzaminacyjnych, w związku z tym nie mają możliwości spełnienia tego kryterium, bowiem przedmiotami egzaminacyjnymi są w szkołach prowadzonych przez Gminę Łabowa tylko język polski, matematyka oraz język angielski. W związku z tym adresatami tego kryterium są tylko i wyłącznie nauczyciele przedmiotów egzaminacyjnych. Nauczane przez skarżącego przedmioty nie są przedmiotami egzaminacyjnymi. Jeśli chodzi o kryterium z pkt 2, sytuacja wygląda podobnie. Nie z każdych zajęć edukacyjnych istnieją konkursy/zawody przedmiotowe o charakterze okręgowym czy ogólnopolskim. To kryterium również na starcie dyskwalifikuje skarżącego, nauczycieli bibliotekarzy, nauczycieli edukacji wczesnoszkolnej oraz pedagogów szkolnych i innych. Skarżący podniósł, że wszyscy nauczyciele powinni mieć jednakowe szansę na ich spełnienie i nie mogą one być takie, że na wstępie dyskwalifikują większość nauczycieli z tego powodu, że są dla nich całkowicie nierealne do spełnienia i to nie z winy nauczycieli. W ocenie skarżącego kryteria zawarte w § 3, ust. 6 bez wątpienia można zatem uznać za dyskryminujące i krzywdzące wielu nauczycieli, w tym również i skarżącego oraz naruszające art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała pozbawia również dyrektora możliwości przyznania nauczycielowi nagrody za inne osiągnięcia niż te, które nie zawierają się w ustalonych w § 3 ust. 6 kryteriach i blokuje mu możliwość przyznania uznaniowej nagrody nauczycielowi. Nie daje również możliwości występowania Radzie Rodziców z wnioskami o nagrody dyrektora, a przecież rodzice stanowią ważne ogniwo w życiu szkoły, z którym skarżący ściśle współpracuje.

Skarżący podniósł także, że zasada retroaktywności rzeczonej uchwały działa zdecydowanie na jego niekorzyść, a wprowadzane przez nią kryteria diametralnie różnią się od tych z wcześniejszego aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała weszła w życie 24 lutego 2020 r., przez co do terminu, kiedy przyznawane są nagrody dyrektora, ma skarżący dużo mniej czasu i tym samym mniejsze możliwości na realizację kryteriów, które ona wprowadza. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby do końca roku szkolnego 2019/20 obowiązywały dawne kryteria przyznawania nagród, zaś nowe dopiero od 1 września roku szkolnego 2020/21. Stosowaniu wcześniejszej mocy obowiązywania niż data ogłoszenia omawianego aktu prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego stoi zatem na przeszkodzie zasada demokratycznego państwa prawnego regulowana przez art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim w § 5 wprowadza moc swojego obowiązywania od 1 stycznia 2020 r., w istotny sposób narusza również art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łabowa wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona w części uchwała narusza wskazane w skardze przepisy prawa w sposób przesądzający o konieczności wyeliminowania ich z porządku prawnego. Kwestionowane przez skarżącego przepisy uchwały nie naruszają obowiązujących przepisów prawa, a tym samym brak jest zdaniem organu podstaw do uznania, że akt ten narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu przedmiotowa uchwała podjęta została zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w szczególności z zapisami ustawy Karta Nauczyciela.

Zdaniem organu bezzasadne są zarzuty skarżącego, jakoby zapisy § 3 ust. 6 pkt. 1 i 2 uchwały naruszały konstytucyjną zasadę równości obywatela wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Zdaniem organu pozbawione jakichkolwiek racji są twierdzenia skarżącego jakoby § 3 zaskarżonej uchwały naruszał prawo skarżącego do możliwości uzyskania nagrody po przepracowaniu roku. Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 6 uchwały nagroda dyrektora może być przyznana nauczycielowi, który posiada co najmniej bardzo dobrą ocenę pracy, przepracował co najmniej rok poprzedzający przyznanie nagrody. Mając na względzie powyższe, nieuprawione są twierdzenia skarżącego, jakoby zaskarżona uchwała naruszała prawo skarżącego do uzyskania nagrody po przepracowaniu co najmniej roku.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego w zakresie braku możliwości spełnienia kryteriów wskazanych w § 3 ust. 6 pkt 1 organ podniósł, że zgodnie z treścią zaskarżonej uchwały nagroda dyrektora może być przyznana nauczycielowi, który spełnia co najmniej trzy spośród dziewięciu wymienionych enumeratywnie kryteriów. Wskazane w przedmiotowej uchwale kryteria mają zastosowanie do wszystkich nauczycieli szkoły, przedszkola i innej placówki oświatowej, w oparciu o osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, niezależnie od kwalifikacji, czy też stopnia awansu zawodowego danego nauczyciela. Bezspornym jest, że część nauczycieli prowadzi zajęcia, które są przedmiotami egzaminacyjnymi i tym samym mają możliwość "wykazania się" osiągnięciami edukacyjnymi uczniów potwierdzonych pozytywnymi wynikami uczniów przez okręgowe komisje egzaminacyjne. Tak skonstruowane kryterium ma na celu objęciem zakresem przedmiotowym przyznawania nagród tych nauczycieli, których uczniowie osiągnęli ponadstandardowe wyniki w nauce, potwierdzone wynikami egzaminacyjnymi. Pominięcie w kryteriach przyznawania nagród tych nauczycieli stanowiłoby niewątpliwie dyskryminację, jak również wpływałoby negatywnie na poziom kształcenia w placówkach oświatowych na terenie Gminy Łabowa. Dodatkowo, zgodnie z przyjętą uchwałą, przyznanie nagrody dla jakiegokolwiek nauczyciela zatrudnionego w placówkach oświatowych na terenie Gminy Łabowa nie jest uzależnione od spełnienia kryterium, o którym mowa w § 3 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały, a stanowi jedynie jeden z elementów umożliwiających przyznanie nagrody dla nauczyciela.

Odnosząc się z kolei do zarzutów w zakresie kryterium określonego w § 3 ust. 6 pkt 2 organ podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącego, kryterium to nie odnosi się stricte do nauczycieli przedmiotów egzaminacyjnych. Nie sposób bowiem zgodzić się z argumentacją skarżącego, jakoby nauczyciel m.in. języka niemieckiego, chemii, fizyki, biologii, historii, geografii, muzyki, plastyki, czy też wychowania fizycznego pozbawiony był możliwości osiągania wyróżniających wyników w realizacji procesu dydaktycznego potwierdzonych zakwalifikowaniem "swojego ucznia" do olimpiad, turniejów okręgowych oraz wojewódzkich. Podobnie w przypadku konkursów, zawodów, przeglądów oraz festiwali wojewódzkich lub ogólnopolskich. Skarżący w swojej skardze celowo pomija fakt, że zarówno on, jako nauczyciel języka niemieckiego, jak również pozostali nauczyciele mają możliwość realizacji swojego procesu dydaktycznego również poprzez udział swoich uczniów w olimpiadach, turniejach, przeglądach, konkursach celem spełnienia kryterium określonego w § 3 ust. 6 pkt 2. Skarżący jako nauczyciel języka niemieckiego ma możliwość przygotowania uczniów do Małopolskiego Konkursu Języka Niemieckiego dla uczniów szkół podstawowych, organizowanego corocznie przez Kuratorium Oświaty, jak również innych konkursów objętych przedmiotem nauczania skarżącego, a co niewątpliwie pozwala skarżącemu na spełnienie wskazanego kryterium. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku przeważającej części nauczycieli. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że podobnie jak w przypadku kryterium nr 1 spełnienie niniejszego kryterium stanowi jedynie jeden z elementów umożliwiających przyznanie nagrody dla nauczyciela. Mając na uwadze powyższe organ kwestionuje twierdzenia skarżącego jakoby opisane w § 3 ust. 6 pkt 2 kryterium dyskwalifikowało większość nauczycieli zatrudnionych w placówkach oświatowych Gminy Łabowa. W ocenie organu przyjęta przez Radę Gminy Łabowa uchwała w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa, w tym kryteria przyznawania nagród, nie mają charakteru dyskryminującego. Organ podkreślił, że zarówno skarżący, jak również pozostali nauczyciele, aby uzyskać nagrodę dyrektora nie są na gruncie zaskarżonej uchwały zobligowani do spełnienia kryteriów określonych w § 3 ust. 6 pkt 1 i 2. Warunkiem przyznania nagrody dyrektora jest spełnienie minimum trzech kryteriów spośród dziewięciu enumeratywnie wymienionych w uchwale. Każde z kryteriów opisanych w § 3 ust. 6 uchwały ma charakter autonomiczny i stanowi samodzielną przesłankę, której spełnienie w realiach konkretnego przypadku może otwierać możliwość przyznania nagrody dyrektora szkoły. Uchwała w swojej treści nie wskazuje na kryteria premiujące, które miałyby faworyzować danego nauczyciela. Organ podniósł, że każdy z nauczycieli, w tym także skarżący, w celu możliwości uzyskania nagrody dyrektora szkoły winien wykazać się wyróżniającymi wynikami pracy (dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej), w tym inspirującymi do poprawy istniejących lub wdrażanych rozwiązań w procesie kształcenia, wykraczającymi poza podstawowy zakres czynności, za które otrzymuje on podstawowe wynagrodzenie. Przyjęta przez Radę Gminy uchwała wprowadza obiektywne i mierzalne kryteria w stosunku do kryteriów uprzednio obowiązujących, tj.: posiadanie wyróżniającej oceny pracy, legitymowanie się wybitnymi osiągnięciami w pracy dydaktycznej, wychowawczej lub opiekuńczej, systematyczne doskonalenie warsztatu swojej pracy. Przyjęta uchwała zawiera rozwiązania korzystniejsze w stosunku do kryteriów przyznawania nagród nauczycielom określonych w Regulaminie wynagradzania nauczycieli w Gminie Łabowa, stanowiącym załącznik do Uchwały Nr XXXI/211/09 Rady Gminy Łabowa z dnia 13 lutego 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy, szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy oraz wysokość i zasady wypłacania dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa, poprzez skrócenie okresu wykonywania pracy w szkole (warunkującego przyznanie nagrody) - z trzech lat do jednego roku oraz umożliwienie wypłaty nagrody, poza dotychczasowymi obchodami Dnia Edukacji Narodowej i zakończenia roku szkolnego, także w przypadku innych, ważnych okoliczności o charakterze oświatowym.

Organ podniósł, że przyjęte kryteria przyznawania nagród dla nauczycieli z terenu Gminy Łabowa zostały zróżnicowane proporcjonalnie do adresatów normy poprzez wyszczególnienie kryteriów dla każdej grupy nauczycieli, w tym nauczycieli przedmiotów egzaminacyjnych, jak również tych nauczycieli, którzy nie prowadzą zajęć z przedmiotów egzaminacyjnych. W ocenie organu przyjęte kryteria przyznawania nagród dla nauczycieli nie przyznają pierwszeństwa w uzyskaniu świadczenia jakimkolwiek nauczycielom zatrudnionym w placówkach oświatowych na terenie Gminy Łabowa, a jedynie wskazują na wymóg spełnienia trzech dowolnych kryteriów spośród dziewięciu określonych w zaskarżonej uchwale. Zdaniem organu przyjęte kryteria należy uznać za racjonalne, albowiem służą one realizacji celów ustawy Karta nauczyciela i pozostają w związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, wymagającymi szczególnej ochrony.

Organ podkreślił, iż mając na uwadze potrzebę skonstruowania czytelnych i mierzalnych kryteriów przyznawania nagród oraz skrócenie okresu wykonywania pracy w szkole (warunkującego przyznanie nagrody) oraz wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa Rada Gminy Łabowa podjęła zaskarżoną uchwałę. Zastosowanie wyrażonej w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych, niektórych innych aktów prawnych, tj. odejście od mocy wiążącej uchwały na przyszłość, a właśnie z mocą wsteczną, wiązała się z koniecznością respektowania ww. zasady konstytucyjnej zaufania obywatela do państwa i prawa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że uchwała ta i zapisy w niej zawarte nie nakładały na nikogo poza Gminą Łabowa żadnych obowiązków, więc nie sposób uznać, aby norma prawna wyrażona w art. 5 ww. ustawy była wykluczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem skargi jest § 3 ust. 6 oraz § 5 uchwały Rady Gminy Łabowa z dnia 20 stycznia 2020 r. nr XIX/126/2020 w sprawie: ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia kryteriów i trybu przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zdaniem Sądu skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w wyżej określonym rozumieniu, wskazał bowiem, że jest nauczycielem, do którego znajdują zastosowanie określone w zaskarżonej uchwale kryteria i tryb przyznawania nagród nauczycielom zatrudnionym w przedszkolach, szkołach i innych placówkach prowadzonych przez Gminę Łabowa.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy przede wszystkim zaakcentować, iż przedmiotem zaskarżenia są wyłącznie § 3 ust. 6 oraz § 5 uchwały, co ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.g.") oraz art. 49 ust. 2, w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2215). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy w szczególności stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela stanowi, że organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli za ich osiągnięcia w zakresie pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, w tym realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę, oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 powyższego przepisu, uwzględniając w szczególności sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Zgodnie z art. 91d pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone m.in. w art. 49 ust. 2 tej ustawy wykonuje w szczególności rada gminy.

Art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wyczerpująco określa przedmiot regulacji rady gminy w zakresie uchwalania kryteriów i trybu przyznawania nagród dla nauczycieli. Ustawowe upoważnienie organu prowadzącego szkołę do ustalenia kryteriów przyznawania nagród dla nauczycieli obejmuje kompetencję do wyznaczenia mierników służących za podstawę oceny pracy nauczyciela, które związane są tylko z jego pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, inne kryteria niezwiązane ściśle z pracą nauczyciela nie mają w tym zakresie znaczenia.

Określone w § 3 ust. 6 zaskarżonej uchwały kryteria przyznawania nagród są powiązane z pracą dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą. Zdaniem Sądu organ określając powyższe kryteria nie naruszył prawa, a w szczególności nie naruszył art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela, ani wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Należy podkreślić, że wystarczające do przyznania nagrody jest spełnienie trzech spośród dziewięciu wskazanych kryteriów. Daje to możliwość przyznania nagrody nauczycielom różnych przedmiotów i specjalizacji, niezależnie od różnorodności profilu prowadzonych zajęć.

Należy mieć na uwadze, że dla określenia treści konstytucyjnej zasady równości, na którą powołuje się skarżący, istotne znaczenie ma zasada sprawiedliwości społecznej z art. 2 oraz zasada wolności z art. 31 ust. 1 Konstytucji. "Zasada sprawiedliwości, w szczególności wynikające z niej formuły sprawiedliwości dystrybutywnej, np. każdemu według potrzeb czy według zasług, determinuje rozumienie równości oraz uzasadnia dokonywane od niej odstępstwa. Natomiast zasada wolności współwyznacza granice realizowania zasady równości. Ustanawianie instytucji prawnych mających gwarantować równość może bowiem prowadzić do ograniczania wolności. Zasada równości stanowi zasadę ustrojową, zasadę ogólną mającą znaczenie dla całego katalogu praw konstytucyjnych oraz publiczne prawo podmiotowe do równego traktowania. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że jest to prawo drugiego stopnia, gdyż najczęściej określa sytuację prawną osoby w połączeniu z innymi wolnościami lub prawami konstytucyjnymi (TK – SK 10/01). Prima facie należałoby przyjąć, że zasada równości nakazuje stanowienie norm o takiej samej treści dla wszystkich osób oraz identyczne ich stosowanie w konkretnych przypadkach. Takie rozumienie równości należy odrzucić, gdyż prowadzi ono do naruszenia zasady sprawiedliwości. Porównanie sytuacji faktycznej dwóch lub więcej osób prowadzi do wniosku, że nie ma dwóch osób znajdujących się w takiej samej sytuacji. Z prawnego punktu widzenia nie należy brać pod uwagę wszystkich cech danej osoby, tylko takie, które mają znaczenie dla danej regulacji prawnej. W oparciu o takie cechy, określane jako cechy relewantne, możemy określić, które osoby znajdują się w takiej samej sytuacji i powinny być przez prawo potraktowane tak samo" (P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019 ).

Zdaniem Sądu regulacja § 3 ust. 6 kwestionowanej uchwały nie narusza tak rozumianej zasady równości. Należy bowiem mieć na uwadze, że podmioty, których uprawnienia mogą być konkretyzowane w oparciu o powyższe regulacje, znajdują się w niejednakowej pozycji wyjściowej. Regulacja określająca kryteria przyznawania nagród nauczycielom jest na tyle elastyczna, że pozwala na spełnienie warunków uzyskania nagrody nauczycielom każdej specjalności. Wystarczy bowiem spełnienie trzech spośród dziewięciu różnorodnych kryteriów. W zakresie zarzutów dotyczących § 3 ust. 6 uchwały skarga jest zatem nieuzasadniona.

Zasadna jest skarga natomiast w zakresie zarzutu dotyczącego § 5 uchwały, który stanowi, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r., a zatem z mocą wsteczną.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Trafny jest zdaniem Sądu zarzut skarżącego naruszenia zasady lex retro non agit. Zakaz retroaktywności stanowi fundament demokratycznego państwa prawnego, a odstępstwa w tym zakresie może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych w ustawie. Powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, przewiduje takie wyjątki. Przepis art. 5 powyższej ustawy przewiduje możliwość nadania aktowi normatywnemu mocy wstecznej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Należy zauważyć, że skoro art. 5 powołanej ustawy dopuszcza nadanie aktowi normatywnemu "mocy wstecznej", ale tylko "jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie", to obowiązkiem organów w przypadku korzystania z tej instytucji prawnej jest podanie faktycznego i prawnego uzasadnienia, że pomimo działania wstecz aktu normatywnego będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. W niniejszej sprawie uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, które odnosiłoby się do regulacji zawartej w § 5 uchwały, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy jej podejmowaniu. Zastosowanie normy art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wymaga istnienia ekstraordynaryjnych okoliczności i powołania się na nie prze uchwałodawcę. W powyższym zakresie zdaniem Sądu zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2020 roku", a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Na koszty postępowania złożyła się kwota 150 zł tytułem połowy wpisu uiszczonego od skargi.