Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 402/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art.145 par. 1 pkt 1c, art. 135, ar. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego na rzecz Powiatu O. kwotę 495 (czterysta dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. pełniący funkcję Instytucji Zarządzjącej (Zarząd, IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 (RPOWŚ), decyzją z [...] 2018 r.

nr [...]utrzymał w mocy decyzję własną z [...] 2018 r.

nr [...] określającą przypadającą beneficjentowi Powiatowi O. do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości [...]zł wykorzystaną z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy

z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dofinansowania, tj. od 22 lutego 2017 r. do dnia ich zwrotu.

W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd zawarł 12 września 2016 r. z Powiatem O. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "W trosce o Rodzinę" w ramach RPOWŚ współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. W trakcie weryfikacji wniosków o płatność wydatki dotyczące zadania numer 3 w kwocie [...] zł poniesione na podstawie faktury [...] z [...]2017 r. (data zapłaty 28.04.2017 r.) w ramach kosztów bezpośrednich wraz z kosztami pośrednimi w wysokości [...] zł (razem [...]zł) uznano za niekwalifikowane.

Uzasadniając powyższą decyzję Zarząd wskazał na przepisy Regulaminu Konkursu dla Poddziałania 9.2.1. określające grupę docelową. Podniósł, że grupy docelowe wskazane w Regulaminie Konkursu nie mogą być rozumiane w sposób sprzeczny z demarkacją interwencji pomiędzy Regionalnymi Programami Operacyjnymi (RPO) a krajowym Programem Operacyjnym Wiedza Edukacja

i Rozwój (PO WER) wyznaczoną Umową Partnerstwa. Umowa Partnerstwa określa podział interwencji pomiędzy poziomem krajowym i regionalnym w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach CT9 i stanowi, że przedsięwzięcia w zakresie włączenia społecznego i wałki z ubóstwem są realizowane zarówno na poziomie krajowym, jak regionalnym. Na poziomie krajowym realizowane są działania związane z poprawą ram funkcjonowania w obszarze pomocy i integracji społecznej oraz podnoszenie kwalifikacji pracowników instytucji działających w tym obszarze (PO WER-EFS).

W projekcie wioskodawca zaplanował zadanie numer 3 - Podnoszenie kwalifikacji i kompetencji osób związanych ze świadczeniem usług społecznych na rzecz rodzin zastępczych. W ramach tego zadania przewidział przeszkolenie 3 osób (kobiet) — pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (PCPR) - programem PRIDE, którzy uzyskają kompetencje i certyfikat trenerów PRIDE do szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Tak zdefiniowany zakres zadania jednoznacznie wskazuje, że grupę docelową zadania numer 3 stanowią pracownicy instytucji, w stosunku do których pomoc polegająca na podnoszeniu ich kwalifikacji może być kierowana wyłącznie w ramach programu krajowego PO WER, a nie programu regionalnego RPO WŚ. Zgodnie z RPO WŚ

i SZOOP zadaniem projektów realizowanych w ramach poddziałania 9.2.1 jest wsparcie dla procesu deinstytucjonalizacji form instytucjonalnych pieczy zastępczej. Tymczasem szkolenie personelu instytucji zmierza w przeciwnym kierunku.

Zarząd wskazał, że dla wydania decyzji o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2

i 3 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.) bez znaczenia pozostaje okoliczność, która spowodowała naruszenie procedur uzasadniających zwrot kwot przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ustawodawca nie przewidział żadnych okoliczności - wystąpienia winy lub jej rodzaju, wysokości nieprawidłowo pobranych środków, czy też zakresu udziału podmiotów trzecich w powstaniu sytuacji wyczerpujących znamiona omawianych przesłanek. Skoro grupa docelowa w odniesieniu do zadania numer 3 została określona niezgodnie z regulaminem konkursu i SZOOP, to stwierdzenie tej okoliczności przez organ w trakcie wdrażania projektu determinowało konieczność wezwania beneficjenta do zwrotu dofinansowania w kwocie 16.500 zł wraz z odsetkami. W związku z niedokonaniem zwrotu zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p.

Organ ustalił, że beneficjent naruszył dyspozycję art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z warunkami umowy beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu m.in. zgodnie z wytycznymi o których mowa w § 1 pkt 24 umowy, tj. Wytycznymi

w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, Wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie monitorowania postępu rzeczowego realizacji programów operacyjnych na lata

2014-2020 i Wytycznymi w zakresie warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej na lata 2014-2020.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd wskazał, że w przypadku przesłanki wywarcia lub potencjalnej możliwości wywarcia szkodliwego wpływu na budżet Unii poprzez obciążenie tego budżetu nieuzasadnionym wydatkiem należy przyjąć, że szkoda dla budżetu nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że powstanie szkoda potencjalna, czyli taka, która mogłaby wystąpić, jest niemierzalna. Nałożona korekta finansowa nie może być zupełnie abstrakcyjna, lecz odpowiednia i adekwatna do stwierdzonej nieprawidłowości, czy to pojedynczej (indywidualnej, niewynikającej z wad systemu zarządzania i kontroli), czy systemowej. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to, że w przypadku stwierdzenia konkretnej nieprawidłowości, IZ zobowiązana jest do dokonania własnej oceny i miarkowania charakteru ustalonej szkody i znaczenia szkody w okolicznościach danej operacji lub programu. Ustalenie wartości korekty finansowej jako sankcji administracyjnej za zaistniałą nieprawidłowość nie polega więc na badaniu stopnia zawinienia, ale stwierdzeniu, iż doszło do finansowania nieuzasadnionego wydatku z funduszy UE, czyli wydatku poniesionego z naruszeniem prawa. Innymi słowy przesłanką naliczenia korekty,

a następnie pomniejszenia wydatków lub żądania zwrotu już udzielonego dofinansowania jest wykazanie naruszenia procedury (krajowych lub unijnych ), które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych. W ocenie Zarządu takie naruszenie zostało w przedmiotowym postępowaniu wykazane.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzucił naruszenie:

1. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w sytuacji, gdy organ rozpatrując sprawę o zwrot środków dotacji na podstawie art. 207 u.f.p.

i w przypadku stwierdzenia ewentualnego naruszenia jest obowiązany ustalić, czy stanowi ono nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia;

2. art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie w zw.

z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. w sytuacji, gdy beneficjent może być zobowiązany na podstawie art. 207 u.f.p. do zwrotu środków tylko wówczas, gdy na gruncie przepisów prawa UE można zidentyfikować nieprawidłowości, o których mowa we wskazanym rozporządzeniu;

3. art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżący pobrał środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich nienależnie oraz wykorzystał z naruszeniem procedur, w sytuacji gdy skarżący pobrał je zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w wysokości i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do pobrania środków nienależnie czy z naruszeniem procedur,

a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji

w trybie art. 207 u.f.p., w zakresie zwrotu;

4. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie odstąpienie od obciążania skarżącego obowiązkiem zwrotu;

5. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z protokołów kontroli, wyjaśnień skarżącego, kwalifikowalność wydatków wprost wynika, a co za tym idzie nie sposób uznać, że pobrane środki były pobrane nienależnie bądź niezgodnie z procedurą;

6. art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 2 w zw. z art. 26 § 2 i art. 15 oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tych samych członków Zarządu, którzy wchodzili w skład organu pierwszej instancji, wydając decyzję

w niniejszej sprawie, podczas gdy z mocy prawa podlegali oni wyłączeniu z udziału

w postępowaniu drugoinstancyjnym, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu.

W ocenie skarżącego zakwestionowane wydatki są zgodne z regulaminem konkursu oraz SZOOP w zakresie grupy docelowej. Wielokrotnie skarżący informował organ o zasadności swojego stanowiska w pismach do Departamentu Wdrażania EFS. Trudno bowiem uznać za zasadne wskazanie jakoby szkolenie PRIDE nie ułatwiało dostępu i nie podnosiło jakości usług społecznych poprzez wsparcie systemu pieczy zastępczej stosowanie do poddziałania 9.2.1. Stanowczo należy uznać , że stanowi ono wydatek kwalifikowalny. Kwalifikowalność wydatków związanych ze szkoleniem dla trenerów PRIDE potwierdza zapis umowy

o dofinansowanie projektu. Stosownie bowiem do art. 17 pkt 1 tej umowy beneficjent zobowiązuję się zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego oraz właściwym Regulaminem konkursu do zapewnienia trwałości: zostanie zachowana przez okres co najmniej odpowiadający okresowi realizacji projektu tj. przez 1 rok. (...) Przeszkoleni pracownicy PCPR będą samodzielnie szkolić przyszłych kandydatów na rodziny zastępcze.

Zatwierdzony pozytywnie wniosek o płatność za okres od 2016-10-01 do 2016-12-31 przez IZ, uwzględniał opisu stanu realizacji zadania nr 3, że w okresie października do grudnia nie zostało przeprowadzone szkolenie pracowników metodą PRIDE z przyczyn niezależnych od Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Zostały zamieszczone 3 zapytania ofertowe, które nie wyłoniły oferty. W związku

z powyższym zostało wysłane zgłoszenie pracowników z wolnej ręki. W trakcie realizacji projektu – przy kolejnej części wniosku o płatność, wskazano, m.in. że głównym problemem podczas realizacji była trudność w wyłonieniu wykonawcy do przeprowadzenia szkolenia PRIDE. Wskazano też, że w kolejnym okresie rozliczeniowym beneficjent zamierza realizować szkolenie trzech pracowników programem PRIDE, nadmieniając, że szkolenie PRIDE zrealizowane zostanie dla trzech pracowników PCPR. Wniosek ten został zaakceptowany przez IZ, o czym poinformowano beneficjenta Informacją o pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność z 28 marca 2017 r. Informacja nie zawierała żadnej wzmianki mówiącej o konieczności zaprzestania działań w ramach zadania 3, która w dalszej perspektywie może skutkować niekwalifikowalnością poniesionych wydatków. Beneficjent przystąpił do dalszej realizacji zadania, podpisując 20 kwietnia 2018 r. umowę dotyczącą uczestnictwa w szkoleniu dla trenerów PRIDE. Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę w sierpniu 2017 r. W toku kontroli nie stwierdzono naruszenia przepisów uzasadniających nałożenie korekty finansowej. Pomimo dokonania ponownej kontroli w listopadzie 2017 r. nie stwierdzono żadnych naruszeń.

Skarżący zarzucił ponadto, że organ zaniechał udowodnienia pozostałych, obok naruszenia prawa, przesłanek określonych w art. 2 ust. 7 rozporządzenia

nr 1083/2006, co nie powstrzymało go od wydania decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji. Powiat wskazał na wyroki NSA dotyczące elementu nieprawidłowości jakim jest wystąpienie szkody (realnej lub potencjalnej) w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W konsekwencji, zdaniem strony, organ nie ma racji, że w sprawie nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia nr 1083/2006, bowiem doszło do powstania nieprawidłowości i szkody w budżecie UE, co musiało skutkować wydaniem decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu otrzymanego dofinansowania. Według strony nie doszło bowiem ani do naruszenia prawa przez beneficjenta, ani do potencjalnej szkody.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu, skarżący dodatkowo wskazał, że regulacje kompetencyjne zawarte w art. 61 ust. 4 i art. 207 ust. 12 u.f.p. należy również rozpatrywać w kontekście zasad konstytucyjnych: zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wyprowadzanej z niej zasady sprawiedliwości proceduralnej oraz zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 78 Konstytucji). W ocenie skarżącego ukształtowany w ustawie o finansach publicznych model postępowania w sprawach

o zwrot środków przeznaczonych na finansowanie programów finansowanych

z udziałem środków europejskich budzi poważne wątpliwości co do zgodności

z omówionymi wyżej standardami postępowania administracyjnego. Ustawa wyposaża instytucję zarządzającą - stronę umowy o dofinansowanie, w kompetencje kontrolowania wykorzystania środków przyznanych beneficjentowi, czyniąc ją jednocześnie organem władzy administracyjnej, decydującym jednostronnie o tym, czy umowa o dofinansowanie jest właściwie realizowana. Tak znaczące zaangażowanie instytucji zarządzającej w sprawę dofinansowania, pozwalające w dodatku tym samym osobom dwukrotnie rozpatrywać tę samą sprawę w postępowaniu administracyjnym rodzi uzasadnione obawy co do tego, czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją instytucji zarządzającej nie jest jedynie formalnym środkiem odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko zawarte

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2018.2107) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(j.t. Dz.U.2018.1302), dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym jak

i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa, działającego jako Instytucja Zarządzająca, utrzymująca w mocy decyzję własną, zobowiązującą stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania, przyznanego jej w ramach umowy o dofinansowanie, zawartej w dniu 12 września 2016 r. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego skargą aktu jest przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W ocenie organu przy realizacji umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia konkursu nr [...] Rozwój wysokiej jakości usług społecznych realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Środki poniesione na przeszkolenie trzech osób pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie programem PRIDE są kosztami niekwalifikowalnymi, bowiem jako grupa docelowa zostali wskazani pracownicy instytucji, w stosunku do których pomoc polegającą na podnoszeniu ich kwalifikacji może być kierowana wyłącznie w ramach programu krajowego PO WER, nie programu regionalnego RPO WŚ.

Zdaniem strony skarżącej organ niezasadnie orzekł o obowiązku zwrotu środków wydatkowanych na szkolenie. Organ nie wykazał, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Szkolenie PRIDE wspiera system pieczy społecznej i ma wpływ na podniesienie jakości usług społecznych. Ten rodzaj i grupa docelowa szkolenia została wskazana we wniosku o dofinansowanie jako zadanie nr 3. Wniosek przeszedł pozytywną ocenę formalną i merytoryczną, w dniu 12 września 2016 r. została zawarta umowa, w której w art. 17 pkt 1 znalazł się zapis potwierdzający obowiązek samodzielnego szkolenia przez pracowników PCPR przyszłych kandydatów na rodziny zastępcze.

Przystępując do oceny tak zarysowanej kwestii spornej należy na wstępie wyjaśnić, że Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. na podstawie art. 153 rozporządzenia Rady nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006. Pojęcie nieprawidłowości indywidualnej zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, do której to definicji odsyła wprost art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażania EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Należy zauważyć, że przepis rozporządzenia wprowadza generalną definicję nieprawidłowości, bez rozróżnienia na nieprawidłowość indywidualną i systemową o których mowa w art. 24 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Stwierdzenie nieprawidłowości nakłada na państwo członkowskie - zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia - obowiązek dokonania korekt finansowych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę.

W przepisie art. 24 ust. 5 i ust. 8 – 11 ustawy wdrożeniowej uregulowano zasady postępowania w przypadku wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej. Zgodnie z art. 24 ust. 9 ustawy wdrożeniowej instytucja zarządzająca jest zobligowana, w zależności od momentu wykrycia nieprawidłowości, do pomniejszenia wartości wydatków kwalifikowalnych ujętych we wniosku o płatność ewentualnie do wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania, zgodnie z art. 207 u.f.p. Z regulacji tej wynika, że warunkiem wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. jest stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Organ orzekający o zwrocie środków ma obowiązek wykazać, że zaistniała nieprawidłowość wynikająca z działania zaniechania beneficjenta oraz, że istnieje związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem prawa przez beneficjenta, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przedstawienie logicznego następstwa zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa przez beneficjenta a finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z definicją nieprawidłowości z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego odwołującego się do naruszeń prawa wynikających z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI jako zasadę należy przyjąć, że odpowiedzialność takiego podmiotu zostaje ograniczona do własnych jego działań i zaniechań. Stanowisko to znajduje wyraz w unormowaniu art. 24 ust.11 ustawy wdrożeniowej, w którym przyjęto zasadę nieobciążania beneficjenta za nieprawidłowości indywidualne wynikające bezpośrednio z działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa. Inaczej mówiąc w przypadku, gdy nieprawidłowość jest bezpośrednio rezultatem działania bądź zaniechania innego podmiotu zaangażowanego we wdrażanie EFSI konsekwencje finansowe związane z obiektywnym faktem popełnienia nieprawidłowości nie obciążają beneficjenta.

Analiza zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ zakwestionował przeznaczenie otrzymanego w ramach konkursu dofinansowania na sfinalizowanie przeszkolenia trzech osób - pracowników Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie programem PRIDE, wskazując, że grupą docelową są pracownicy instytucji, podczas gdy projekty winny być skierowane bezpośrednio do osób zagrożonych ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz ich otoczenia, w tym rodzin i dzieci, osób funkcjonujących w ramach rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej jako grup docelowych. Sąd podziela stanowisko organu w zakresie w jakim, odwołując się do zapisów Umowy Partnerstwa - programowanie perspektywy finansowej 2014-2020, wskazuje na przewidzianą w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach osi priorytetowej 9 w odniesieniu do działań CT9 demarkację interwencji pomiędzy Regionalnymi Programami Operacyjnymi (RPO) a krajowym Programem Operacyjnym Wiedza Edukacja Rozwój (PO WER). Umowa partnerstwa określając podział interwencji pomiędzy poziomem krajowym i regionalnym w odniesieniu do działań podejmowanych w ramach CT9 stanowi, że na poziomie krajowym realizowane są działania związane z poprawą ram funkcjonowania w obszarze pomocy i integracji społecznej oraz podnoszenie kwalifikacji pracowników instytucji działających w tym obszarze (PO WER – EFS). Co do zasady jednak wsparcie skierowane do osób i rodzin jest realizowane w programach regionalnych. Podkreślić należy, że Umowa Partnerstwa (UP) jest dokumentem określającym strategię interwencji funduszy europejskich w ramach trzech polityk unijnych: polityki spójności, wspólnej polityki rolnej i wspólnej polityki rybołówstwa w Polsce w latach 2014-2020, która razem z krajowymi programami operacyjnymi i regionalnymi programami operacyjnymi tworzy spójny system dokumentów strategicznych i programowych na nową perspektywę finansową. Zgodnie z Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Świętokrzyskiego Oś priorytetowa 9 – wyłączenie społeczne i walka z ubóstwem jest osią jednofunduszową (EPS) obejmującą jeden cel tematyczny tj. promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją, jako optymalny model zapewnienia skuteczności interwencji oraz integrację wsparcia. Konkurs był realizowany w ramach Celu tematycznego 9 (CT9) Regionalnego Programu Operacyjnego dla Europejskiego Funduszu Społecznego. Dla poddziałania 9.2.1 określono w SzOOP jako grupę docelową osoby zagrożone ubóstwem i wykluczeniem społecznym oraz ich otoczenie w tym rodzin i dzieci, osób funkcjonujących w ramach rodzinnej i instytucjonalnej pieczy zastępczej. Istotnym jest, że stosownie do RPO WŚ i SzOOP zadaniem projektów realizowanych w ramach poddziałania 9.2.1 jest wsparcie dla procesu deinstytucjonalizacji form instytucjonalnych pieczy zastępczej.

Wykazana przez organ niezgodność wydatkowania dofinansowania na cel sprzeczny z zapisami dokumentów strategicznych i programowych - umową partnerstwa, Regionalnym Programem Operacyjnym oraz SzOOP uzasadnia stanowisko organu, że doszło do naruszenia regulacji dotyczących programów operacyjnych ustanawiających wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, w konsekwencji czego środki zostały wydane z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak np. p.z.p., ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyrok NSA z 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1027/18 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny jak i powołane niżej orzecznictwo na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 712/18, że w pojęciu procedur mieszczą się również zasady postępowania ustanowione w dokumentach programowych dotyczących danego programu operacyjnego.

Uznanie naruszenia prawa unijnego lub krajowego za nieprawidłowość w rozumieniu w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wymaga wykazania związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa przez beneficjenta, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Należy wskazać, że na gruncie tego przepisu, prawodawca unijny operuje pojęciem "działania lub zaniechania, które może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu nieuzasadnionym wydatkiem. Nie może zatem budzić wątpliwość, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Pogląd ten w zakresie definicji nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 11 maja 2017r . sygn. akt II GSK 2213/15, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 919/13, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 51/13). Wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem obejmuje też sytuację wydatkowania środków nieprzyczyniających się do osiągnięcia celu na jaki środki miały zostać - zgodnie z dokumentami programowymi – dotyczącymi danego programu operacyjnego wydatkowane.

Z powyższych względów Sąd nie podziela zarzutów skargi, że przy wydatkowaniu środków na cel niezgodny zapisami dokumentów strategicznych i programowych nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013.

Jak wskazano wyżej w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej przyjęto zasadę nieobciążania beneficjenta za nieprawidłowości indywidualne wynikające bezpośrednio z działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa. Skarżąca zarzuca, że w czasie konkursu projekt podlegał ocenie przez Instytucję Zarządzającą, a jego realizacji dotyczy zawarta w dniu 12 września 2016 r. umowa o dofinansowanie.

Z dokumentacji konkursowej wynika, że wniosek o dofinansowanie był złożony w ramach Osi priorytetowej - włączenie społeczne i walka z ubóstwem. W ramach projektu wnioskodawca przewidział trzy zadania, w tym jako zadanie nr 3 – podnoszenie kwalifikacji i kompetencji osób związanych ze świadczeniem usług społecznych na rzecz rodzin zastępczych. W szczegółowym opisie zadania wnioskodawca wskazał na zamiar przeszkolenia trzech osób – kobiet, pracowników PCPR, które w wyniku przeszkolenia uzyskają kompetencje i certyfikat trenerów PRIDE do szkolenia kandydatów do pełnienia funkcji rodziny zastępczej. We wniosku szczegółowo przedstawiono zasady szkolenia - 6 zjazdów prowadzonych przez Towarzystwo N. D., w szczegółowym budżecie projektu odnośnie tego zadania przewidziano koszt zjazdów szkoleniowych trenerów metodą PRIDE - [...]zł. W zawartej w dniu 12 września 2016 r. umowie Powiat zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem, w sposób który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu (§ 7 umowy). W § 6 ust. 1 umowy zawarto zobowiązanie beneficjenta do monitorowania i osiągnięcia wskaźników produktu, w tym w pkt 1e dotyczącym liczby osób związanych ze świadczeniem usług społecznych w zakresie podnoszenia kwalifikacji i kompetencji społecznych określono jako wartość docelową - 3 osoby. Z kolei w § 17 ust. 1 Powiat przyjął obowiązek zapewnienia trwałości projektu - przeszkoleni pracownicy będą samodzielnie szkolić przyszłych kandydatów na rodziny zastępcze.

Analiza zarówno dokumentacji konkursowej jak i umowy jednoznacznie wskazuje, że kwestia szkolenia pracowników PCPR, została przedstawiona wprost we wniosku o dofinansowanie, a jego realizacja poprzedzona negocjacjami została przyjęta przez wnioskodawcę na podstawie umowy. W kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu przyjęto, iż odpowiedzialność za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ponosi beneficjent. Organ pomija, że w przepisie art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej przyjęto jako zasadę nieobciążania beneficjentów nieprawidłowościami będącymi konsekwencją działania lub zaniechania właściwej instytucji lub organów państwa. Przepis ten znajduje uzasadnienie w samej definicji pojęcia nieprawidłowości, który łączy nieprawidłowość z działaniem lub zaniechaniem podmiotu zaangażowanego we wdrażanie EFSI. Na działanie organu - udział IZ w ocenie formalnej i merytorycznej wniosku, zawarcie umowy obejmującej także zadanie nr 3, powoływał się Powiat. Obowiązkiem organu wobec treści art. 24 ust. 9 i art. 24 ust.11 ustawy wdrożeniowej było dokonanie analizy i oceny, czy w tym konkretnym przypadku zaakceptowanie do realizacji Projektu obejmującego zadanie nr 3, a w konsekwencji zawarcie umowy którą na Beneficjenta został nałożony obowiązek jego realizacji, wydatkowanie środków jest działaniem beneficjenta skutkującym obowiązkiem zwrotu, czy nie jest to sytuacja określona w art. 24 ust. 11 ustawy wdrożeniowej. Brak takiej analizy oznacza, że wydając zaskarżoną decyzję organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 24 ust. 9 ustawy wdrożeniowej nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania. Sytuacja, w której instytucja zarządzająca - po zakończeniu procedury konkursowej, podpisaniu umowy o dofinansowanie - wszczyna postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu części dofinansowania, wskazując na niekwalifikowalność wydatków z uwagi na niezgodność zadania objętego wnioskiem i przyjętego do realizacji na podstawie umowy z procedurami określonymi w dokumentach systemu realizacji programu, może w konsekwencji prowadzić do przerzucania skutków własnych zachowań na beneficjenta. Tym samym narusza wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawa zasadę działania jednostki w zaufaniu do organów Państwa (art. 2 Konstytucji, art. 8 k.p.a.). W świetle tej zasady uchybienie organu nie powinno powodować ujemnych następstw dla strony działającej w dobrej wierze i w zaufaniu do podejmowanych przez organ działań i rozstrzygnięć

Zdaniem Sądu, wynikająca z regulacji unijnych art. 74 rozporządzenia nr 1303/2013 i regulacji krajowych odpowiedzialność instytucji zarządzającej za realizację programu operacyjnego i możliwości jego kontroli na każdym etapie realizacji, nie może sprowadzać się jedynie do prawa tego organu do przerzucania skutków zaistniałych zaniechań na beneficjenta, którego przez zaakceptowanie wniosku i zawarcie umowy o jego realizację zapewnił, że zadanie nr 3 może i powinno być realizowane.

Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, który powołując się na treść wytycznych wskazuje, że przyjęcie projektu do realizacji i podpisanie z beneficjentem umowy o dofinansowanie nie oznacza, że wszystkie wydatki, które beneficjent przedstawi we wniosku o płatność zostaną zrealizowane, jak również, że ocena kwalifikowalności wydatku wymaga analizy zgodności jego poniesienia z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i prawa krajowego, umową o dofinansowanie, wytycznymi i innymi dokumentami, do których stosowania beneficjent się zobowiązał w umowie o dofinansowaniu. W rozpatrywanym przypadku organ nie zarzuca, że wydatkowanie środków nastąpiło niezgodnie z umową o dofinansowanie, ale podważa zasadę - możliwość realizacji zadania nr 3, eksponując jego niezgodność z procedurami określonymi w dokumentach systemu realizacji programu. Orzekając o obowiązku zwrotu należy mieć na uwadze, że beneficjent w umowie o dofinansowania zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem, w której organ zaakceptował tak sposób realizacji zadania nr 3 jak i przewidziane w szczegółowym budżecie projektu wydatki, uznając je tym samym za wydatki kwalifikowalne. Powiat pobrał i wydatkował środki na zasadach określonych w umowie o dofinansowanie. Zarząd miał zatem obowiązek rozważyć i jednocześnie dać tym rozważaniom wyraz w treści uzasadnienia decyzji, czy w tych okolicznościach zaistniały przesłanki przemawiające za nałożeniem obowiązku zwrotu wydatków na beneficjenta. Obowiązku tego jednak Zarząd zaniechał.

Kwestia stosowania art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 K.p.a. w stosunku do członka zarządu województwa, który to organ pełnił funkcję instytucji zarządzającej, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była przedmiotem kontrowersji i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W dniu 5 grudnia 2016 r. NSA podjął uchwałę w sprawie II GPS 2/16, w której stwierdzono, że - Przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 września 2014 r., w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek uchwała została podjęta na tle art. 207 ust. 12 u.f.p. to tezy w niej zawarte, wobec brzmienia art. 207 ust.12 a u.f.p zachowują aktualność przy rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez instytucję zarządzającą. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 oraz art. 27 § 2 w zw. z art. 26 § 2 i art. 15 oraz art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tych samych członków Zarządu, którzy wchodzili w skład organu pierwszej instancji, nie jest uzasadniony.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy i przedstawi w uzasadnieniu decyzji, czy w konkretnym przypadku, wobec zaakceptowania wniosku obejmującego zadanie nr 3, zawarcia umowy w której na Beneficjenta został nałożony obowiązek jego realizacji, wydatkowanie środków na szkolenie pracowników może być uznane za działanie skutkujące obowiązkiem zwrotu wydatkowanych środków przez beneficjenta.

Wobec stwierdzenia wskazanych wyżej istotnych uchybień, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i 135 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Orzeczenie o kosztach, obejmujące zwrot poniesionego wpisu, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.