Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 160/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skarg K. Ć., Z. Ć. i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących K. Ć., Z. Ć. i M. Ł., kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wójt R., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.":

1) nakazał M.Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonych nr działek 22, 23, 24, 25/3, i 25/2 w miejscowości N. przez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo,

2) nakazał Z. i K. małżonkom Ć. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr działki 21/2 w miejscowości N. przez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju samochodów osobowych,

3) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr działki 25/4 w miejscowości N., obręb C..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 u.p.z.p. ustalenia wymaga fakt istnienia bądź braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz czy zmiana ta została usankcjonowana decyzją o warunkach zabudowy. Organ ustalił, że działka nr 25/4 obręb C. usytuowana jest w obszarze terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem, tj. działki nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 obręb C w pasie do 100 m od drogi gminnej (ul. A), nr 72 obręb C., usytuowane są w obszarze terenów nie objętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast pozostała część tych działek, tj. ich część oddalona powyżej 100 m od drogi gminnej (ul. A) zgodnie z ustaleniami miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R. – uchwała Rady R. z dnia 30 kwietnia 1997 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 26 z 1997 r., poz. [...]), obowiązującego na podstawie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. – położona jest w strefie funkcjonalnej rolno – osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określania typologii budownictwa mieszkaniowego.

W zakresie wystąpienia zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości objętych postępowaniem i określenia dla tej zmiany w drodze decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu ustalono, że działka nr 25/4, obręb C., stanowi własność Z. i K. małżonków Ć. Działka ta zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, a jej teren jest utwardzony kostką. Dla nieruchomości tej została wydana w dniu [...] lutego 1990 r. decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, a w dniu [...] kwietnia 1997 r. decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. Urząd Rejonowy w T. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. K. Ć. zgodnie z wypisem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej prowadzi firmę [...] K.Ć. z siedzibą N. Rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 1 sierpnia 2008 r. w zakresie transportu drogowego towarów, sprzedaży hurtowej i detalicznej pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli oraz konserwacji i napraw pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. W toku prowadzonego postępowania nie stwierdzono aby rozpoczęcie prowadzonej działalności gospodarczej związane było ze zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości nr 5/4, obręb C. Ponadto uznano, że sposób użytkowania tej nieruchomości jest zgodny z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy i że nie wykonano na terenie tej nieruchomości żadnych robót budowlanych, które spowodowałyby zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art 59 u.p.z.p.

W sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 24, obręb C. ustalono, że działka ta na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]), stanowi obecnie własność M. Ł. Nieruchomość ta wcześniej stanowiła własność zmarłego J. R., a później A.M., E. S., B. P. oraz I.G. Z zeznań stron postępowania, tj. I.G. i A. M. z dnia 5 kwietnia 2018 r. wynika, że działka ta była wykorzystywana rolniczo (sadzono ziemniaki, siano żyto i trawę, a także sadzono drzewka owocowe). Obecnie działka ta utwardzona jest kostką betonową o powierzchni 0,0366ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0108ha oraz płytami ażurowymi – betonem o powierzchni 0,0191ha. Na nieruchomości tej znajdują się również zbiorniki na paliwo, co potwierdzają zeznania stron oraz dokumentacja zdjęciowa wykonana podczas oględzin w dniu 24 stycznia 2018 r. Na terenie tej nieruchomości odbywa się postój samochodów ciężarowych, jak również osobowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego, co potwierdzają protokoły oględzin z dnia 30 września 2015 r. i z dnia 24 stycznia 2018 r. Tym samym na działce tej nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, tj. z terenu rolnego na teren usługowy związany z prowadzoną działalnością gospodarczą. Dla działki tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W zakresie nieruchomości oznaczonej nr 25/2, obręb C ustalono, że jest ona zabudowana budynkiem gospodarczo – mieszkalnym. Dla nieruchomości tej została wydana w dniu [...] września 1988 r. decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. M. Ł. nabyła tę nieruchomość od U. M., S. M. oraz Ł. M. na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] spisanego w dniu [...] czerwca 2015 r. Obecnie działka ta utwardzona jest kostką betonową o powierzchni 0,0167ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0182ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0321ha. Pozostałą cześć działki stanowią tereny zielone. Na terenach utwardzonych parkują samochody ciężarowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego, co potwierdza protokół oględzin z dnia 24 stycznia 2018 r. Utwardzenia te, razem z utwardzeniami wykonanymi na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, stanowią jedną funkcjonalną całość. Poprzez utwardzenia te, a także przez utwardzenie kostka brukową działki nr 27/2, baza transportowa posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] (działka nr 126, obręb C.), co potwierdzają zeznania M.Ł. z dnia 4 kwietnia 2018 r.

W kwestii działki nr 25/3, obręb C. ustalono, że nieruchomość ta do dnia 15 czerwca 2015 r. stanowiła własność Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych w Ł. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., wydaną przez Starostę Powiatowego w T., właścicielem tej działki została J.J., a następnie od dnia 30 czerwca 2015 r. na mocy aktu notarialnego Rep. [...] – umowy darowizny właścicielem jej została M. Ł. Obecnie działka ta utwardzona jest kostką betonową o powierzchni 0,0167ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0182ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0321ha. Pozostałą cześć ww. działki stanowią tereny zielone. Na terenach utwardzonych parkują samochody ciężarowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego, co potwierdzają protokoły oględzin z dnia 28 maja 2015 r. i z dnia 24 stycznia 2018 r. oraz materiał dowodowy (zdjęcia) przedstawiony przez A.M. w dniu 6 kwietnia 2018 r. podczas przesłuchań stron. Dla działki tej nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W sprawie nieruchomości oznaczonej jako działki nr 22 i nr 23, obręb C. ustalono, że stanowią one własność M.Ł. na podstawie umowy darowizny sporządzonej w dniu 13 listopada 2006 r. (akt notarialny Rep. [...]). Działki te były wówczas zabudowane czteroizbowym, murowanym, parterowym domem mieszkalnym o powierzchni użytkowej około 60m2, wzniesionym w 1970 r., murowaną oborą i stodołą przeznaczonymi do rozbiórki. Obecnie działka nr 22 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem socjalno-biurowo-gospodarczym, wiatą magazynową oraz budynkiem gospodarczym, który nie jest oddany do użytkowania (protokół z przesłuchania M. Ł. z dnia 4 kwietnia 2018 r.). Łączna powierzchnia zabudowań wynosi 603m2. Na działce tej występują również utwardzenia, tj. kostka betonowa o powierzchni 0,0157ha, asfalt – destrukt o pow. 0,0168ha oraz betonowe płyty ażurowe o powierzchni 0,0306ha, a pozostałą jej cześć stanowią tereny zielone. Z kolei działka nr 23 jest obecnie zabudowana budynkiem gospodarczym o powierzchni 0,0081ha, który nie jest oddany do użytkowania oraz utwardzona kostką betonową o powierzchni 0,0425ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0125ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0199ha. Pozostałą część tej działki stanowią tereny zielone.

Podczas przeprowadzonych trzykrotnie oględzin tych nieruchomości (w dniach 28 maja 2015 r., 30 września 2015 r. i 24 stycznia 2018 r.) stwierdzono, że częściowo na terenie utwardzonym znajdują się zaparkowane samochody ciężarowe. Prowadzenie działalności na tym terenie potwierdziła również M.Ł. podczas złożonych w dniu 4 kwietnia 2018 r. zeznań oraz potwierdzają to przedłożone podczas zeznań w dniu 6 kwietnia 2018 r. przez A. M. zdjęcia i filmy.

Zgodnie z wypisem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej M.Ł. prowadzi firmę C z siedzibą w N. Rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej nastąpiło w dniu 18 kwietnia 2006 r. w zakresie transportu drogowego towarów, sprzedaży hurtowej i detalicznej pozostałych pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli oraz konserwacji i napraw pojazdów samochodowych z wyłączeniem motocykli. W dniu [...] stycznia 2007 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy (znak: [...]) dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową budynków o część mieszkalną, gospodarczą i socjalno – biurową wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tymi obiektami, zapewniającymi możliwość korzystania z obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, planowanej do realizacji na działce nr 22. Ponadto, w dniu 28 marca 2007 r. wydano również decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową o część mieszkalną i socjalno – biurową oraz budowie wiaty garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działkach nr: 21/2, 22 i 23 w N. M.Ł. występowała także o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na samochody ciężarowe wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach o nr: 22 i 23 (wniosek z dnia 21 styczeń 2012 r.), jednak żądanie to z uwagi na nieusunięcie przez inwestora braków formalnych, pomimo prawidłowego wezwania pozostawiono bez rozpatrzenia.

M. Ł. w 2012 r. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechaniki samochodowej oraz na utworzeniu stanowisk parkingowych, na terenie bazy eksploatacyjnej pojazdów położonej w N. na działkach o nr: 21/2, 22, 23. Zgodnie z treścią załączonej karty informacyjnej lokalizację przedsięwzięcia przewidziano na części działek nr: 21/2, 22 i 23, o łącznej powierzchni 1,1986ha w pasie o głębokości 100m od ul. A, na terenie istniejącej bazy eksploatacyjnej pojazdów samochodowych świadczącej usługi transportowe na rzecz różnych podmiotów gospodarczych. Wnioskodawca stwierdził, że na terenie tych nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia znajdują się zdjęcia nieruchomości objętych inwestycją. Przedsięwzięcie obejmuje rozbudowę budynku biurowo – garażowego z przeznaczeniem części garażowej na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych z jednym stanowiskiem, przewidzianym do napraw podzespołów i przeglądów oraz innych remontów, w tym obsługi dotyczącej wymiany olejów, płynów hamulcowych i filtrów z wyłączeniem prac blacharskich i lakierniczych oraz napraw specjalistycznych, utworzenie stałych szczelnych miejsc parkingowych dla 5 ciągników siodłowych z naczepami i 5 samochodów osobowych bez naczep oraz adaptację istniejącej infrastruktury. Warsztat i miejsca parkingowe przewiduje się dla obsługi pojazdów firm C, B oraz D– łącznie 35 pojazdów. W związku z niezłożeniem przez wnioskodawcę uzupełnień w wyznaczonym terminie wniosek o wydanie tej decyzji pozostawiono bez rozpoznania. W dniu [...] maja 2018 r. wydano decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechaniki samochodowej z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję Wójta R. oraz umorzył w tej sprawie postępowanie, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyły strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 949/18, stwierdził nieważność ww. decyzji organów obu instancji w zakresie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.

Organ ustalił nadto, że działka nr 21/2, obręb C., stanowi własność Z. i K.Ć.. Nieruchomość ta została nabyta przez strony w 2000 r. Działka ta była niezabudowana i użytkowana rolniczo. Obecnie na terenie tej nieruchomości znajduje się komórka, wiata na drewno (zeznania K. Ć. z dnia 4 kwietnia 2018 r.) oraz parkują samochody osobowe pracowników firm transportowych (zeznania M. Ł. z dnia 4 kwietnia 2018 r. oraz A.M. z dnia 6 kwietnia 2018 r.). W dniu [...] marca 2007 r. wydano decyzję o warunkach zabudowy nr [...] dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową o część mieszkalną i socjalno – biurową oraz budowie wiaty garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działkach nr: 21/2, 22 i 23. Nieruchomość ta również była objęta postępowaniem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu mechaniki samochodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] stwierdziło, że w ustaleniach dotyczących rodzaju zabudowy wskazano "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami", a z decyzji nie wynika dla jakiej "infrastruktury towarzyszącej" zostały ustalone warunki zabudowy. Określony w decyzji nr [...] rodzaj zabudowy "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami" w ocenie organu dotyczy usług biurowych, gdyż przedmiotowa inwestycja polegała m.in. na rozbudowie budynku gospodarczego o część socjalno – biurową, a nie usług związanych z prowadzeniem bazy transportowej. We wniosku o wydanie tej decyzji brak jest jakichkolwiek zapisów informujących, że wnioskodawca prowadzi bazę transportową związaną z parkowaniem, naprawianiem, tankowaniem samochodów ciężarowych czy też osobowych oraz, że inwestycja będzie realizowana na jej potrzeby. Decyzja ta ustalała również warunki zabudowy dla budowy wiaty garażowej wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] marca 2007 r. w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano wymaganą ilość miejsc parkingowych, tj. co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Organ wskazał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nie zostały one zrealizowane, bowiem na terenie działek nr: 21/2, 22 i 23, obręb C, brak jest wydzielonych miejsc parkingowych. Na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe inne zagospodarowanie terenu niż to w niej określone, bowiem z innym zagospodarowaniem wiązałyby się m.in. inne warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska, zdrowia ludzi, ochrony gruntów rolnych czy też wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich niż te określenia w wydanej już decyzji. Wobec powyższego uznano, że na działkach nr: 22, 23 i 21/2, obręb C., nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu tj. z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami biurowymi na teren usługowy związany z prowadzoną bazą transportową w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego rzeczy związany z prowadzoną działalnością gospodarczą.

W opinii organu istotną okolicznością dla prowadzonego w trybie art. 59 u.p.z.p. postępowania administracyjnego jest również ustalenie, kiedy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem sankcje przewidziane w pkt 1 i 2 ust. 3 mają jedynie zastosowanie dla takiej zmiany, która nastąpiła po wejściu w życie przepisów u.p.z.p., tj. po dniu 11 lipca 2003 r. (vide: wyrok NSA z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zmiany zagospodarowania działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 następowały sukcesywnie od 2006 r., a zatem zmiany następowały po wejściu w życie przepisów u.p.z.p.

Dalej organ wskazał, że wybór jednej z wymienionych w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. sankcji ma charakter uznaniowy, organ dokonuje w tym zakresie wyboru jednego z dwóch możliwych rozstrzygnięć, zaś wybór rozstrzygnięcia winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony. Przepis art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bez względu bowiem na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Organ powinien tym samym ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej organ stwierdził, że na terenie działki nr 25/4, stanowiącej własność Z. i K. małżonków Ć. nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 u.p.z.p. Brak jest zatem podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli tej nieruchomości sankcji prawnych przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wobec tego postępowanie w zakresie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu ww. działki należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Natomiast w zakresie działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 ustalono, że nastąpiła na nich zmiana zagospodarowania terenu polegająca na powstaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego rzeczy (bazy transportowej). Baza ta prowadzona jest zarówno na obszarze nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R. (uchwała Rady R. Nr [...] z dnia 30 kwietnia 1997 r.). Zgodnie z planem obszar ten położony jest w strefie funkcjonalnej rolno – osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określania typologii budownictwa mieszkaniowego. Na gruncie przepisów u.p.z.p. brak jest ustawowej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Definiowanie tego pojęcia następuje w oparciu o zasady wykładni językowej. Według Słownika języka polskiego autorstwa Mieczysława Szymczak (PWN 1996) i Uniwersalnego słownika języka polskiego pod redakcją Stanisława Dubisza (PWN 2008) siedlisko to miejsce, teren czyjegoś zamieszkania, osiedlenia; mieszkanie, dom, siedziba, gniazdo. Z kolei zabudowa zagrodowa według § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Obie te definicje wzajemnie się pokrywają i uzupełniają. Chodzi w nich o zespół budynków tworzących funkcjonalną całość, służących do racjonalnego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Organ podkreślił, że przez Wójta R. nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy dla działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla bazy transportowej związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego rzeczy. Natomiast decyzja z dnia [...] marca 2007 r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla innego rodzaju inwestycji niż ta, która jest faktycznie prowadzona. W sąsiedztwie działek objętych niniejszym postępowaniem, znajdują się głównie tereny rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowo – usługowa. Pas zurbanizowany znajduje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych, tj. droga gminna (ul. A) i droga wojewódzka nr [...] (ul. E). Zabudowania w tej części terenu urbanistycznego stanowią pewną jednorodną zabudowę, w której brak jest zabudowy produkcyjnej, usługowej, tożsamej z zabudową, która występuje na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2. Tak więc – zdaniem organu – nie ma możliwości wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczającej jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie zostałyby spełnione łącznie warunki określane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące uzyskanie decyzji pozytywnej, tj. żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m.in. w zakresie kontynuacji funkcji. Należy zatem przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że przez przywrócenie poprzedniego sposób zagospodarowania terenu działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 należy rozumieć zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo. W opinii organu wykonane utwardzenie działek nr: 22 i 23 o powierzchni 409m2 przeznaczone na dojazd i plac manewrowy do budynku gospodarczo – garażowego będącego w budowie, zlokalizowanego na tych działkach, co do którego nie wniesiono sprzeciwu na wykonanie robót budowlanych, w ocenie organu może być użytkowane tylko dla obsługi tego budynku, a nie dla prowadzenia bazy transportowej (postoju, parkowania, naprawiania i tankowania samochodów ciężarowych i osobowych). Budynek ten realizowany jest na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r.

Organ wskazał także, że na wykonanej przez uprawnionego geodetę inż. R. K., zaktualizowanej mapie zasadniczej zaznaczono teren objęty ustaleniami miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R. oraz lokalizację zbiorników na paliwo na działce nr 24. Z uwagi na brak wyznaczenia na terenach utwardzonych i poza nimi miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i ciężarowych na działkach, o których mowa powyżej i zmienną lokalizację postoju tych samochodów nie ma możliwości wskazania dokładnego terenu, na którym one parkują. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala ustalić, że samochody osobowe parkują w tej części działek objętych postępowaniem, która usytuowana jest na obszarze nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. głównie na działkach nr: 21/2, 22, 23 i 24, w pasie do 100m od ul. A. Natomiast samochody ciężarowe parkują głównie na działkach nr: 23, 23, 24, 25/2 i 25/3 w odległości powyżej 50m od ul. A, tj. w terenach nie posiadających planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w terenach objętych obowiązującym planem, o którym mowa powyżej, w strefie funkcjonalnej rolno – osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określania typologii budownictwa mieszkaniowego. Organ wyjaśnił, że najistotniejszą zmianą sposobu zagospodarowania działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 jest prowadzenie na ich terenie bazy transportowej związanej z parkowaniem, naprawianiem, tankowaniem pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego rzeczy. Utwardzenie działki jest zmianą sposobu zagospodarowania, ale nie wyczerpuje wszystkich możliwości tej zmiany. Zlikwidowanie utwardzenia działek nie musi skutkować likwidacją bazy transportowej, gdyż pojazdy mogą parkować także na działce nieutwardzonej, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. Ł. oraz Z. i K. małżonkowie Ć. wnosząc o jej uchylenie w całości. Strona podniosła w odwołaniu, że wątpliwość budzi obszar objęty nakazami skarżonej decyzji. Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do sytuacji, w której brak jest planu miejscowego, na co wskazuje art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Wymienione w decyzji działki, w pasie głębokości 100m od drogi (ul. A ) usytuowane są w obszarze terenów, gdzie brak jest takiego planu, lecz pozostałe części tych działek znajdują się w obszarze terenu, gdzie taki plan obowiązuje. Zgodnie z art. 4 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku braku planu. W takiej sytuacji skarżona decyzja winna dotyczyć części działek położonych w obszarze, gdzie brak jest planu miejscowego, a tymczasem organ ustalił nakazy dla całych działek. Zdaniem strony baza transportowa powstała i działa legalnie. Wszystkie budynki i obiekty wykonano na podstawie pozwolenia na budowę – jeżeli takie było wymagane, bądź stosownego zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych dokonanego organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Ponadto, Wójt R. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalił warunki zabudowy działki nr 22 dla inwestycji polegającej m.in. na przebudowie budynku gospodarczego wraz z rozbudową budynku o część socjalno – biurową z urządzeniami budowlanymi związanymi z tym obiektem, zapewniającymi możliwość korzystania z obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem, a decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla działek nr 21/2, 22 i 23 dla inwestycji polegającej m.in. na przebudowie budynku gospodarczego wraz z rozbudową o część mieszkalną i socjalno – biurową oraz budowie wiaty garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nieprawidłowe jest w ich ocenie uznanie, że decyzja dotyczy usług biurowych, a nie biura i zaplecza związanego z prowadzeniem bazy transportowej. Choć decyzje te nie zawierają wyrażenia "baza transportowa", to bezspornym jest fakt, że chodziło o budynek socjalno – biurowy związany z prowadzoną przez wnioskodawcę działalnością. W projekcie budowlanym z 2007 r. wyraźnie zapisano "Budynek przeznaczony jest do obsługi kierowców zatrudnionych w firmie transportowej". Ponadto organowi znany był rodzaj tej działalności. W skarżonej decyzji organ nie wykazał żadnej niezgodności istniejącego sposobu zagospodarowania czy użytkowania terenu w odniesieniu do ustaleń powołanych decyzji o warunkach zabudowy. Strona zwróciła uwagę na kwestię ustalenia kręgu stron postępowania, kwestionując uznanie za stronę w postępowaniu właścicieli działki nr 25/2, co jej zdaniem, nie ma żadnego wpływu na czynności organu niezbędne do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.z.p.. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (vide: Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz., Wydawnictwo C.H.Beck W – wa 2005 r., str. 379 i następne). Oceniając zatem, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. Wprawdzie przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się do zmiany zagospodarowania terenu dla nieruchomości, dla której nie uchwalono planu miejscowego, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą przepis ten może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego zarzut odwołania, że skarżona decyzja powinna dotyczyć części działek położonych w obszarze, gdzie brak jest planu miejscowego, a nie całych działek, jest nieuzasadniony. Kolegium zgodziło się z Wójtem R., że w sprawie zaistniały okoliczności uprawniające organ do zastosowania sankcji określonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu polegająca na powstaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego rzeczy (bazy transportowej). Organ odwoławczy ustalił, że M. Ł. jest właścicielką działek nr: 22, 23, 24, 25/3 i 25/2; teren działki nr 24 utwardzony jest kostką betonową o powierzchni 0,0366ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0108ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0191ha. Na nieruchomości tej znajdują się zbiorniki na paliwo. Na terenie tej nieruchomości odbywa się postój samochodów ciężarowych, jak również osobowych związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Teren działki nr 25/2 zabudowany jest budynkiem gospodarczo – mieszkalnym oraz utwardzony kostką betonową o powierzchni 0,0167ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0182ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0321ha. Pozostałą część działki stanowią tereny zielone. Na terenach utwardzonych parkują samochody ciężarowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Teren działki nr 25/3 utwardzony jest kostką betonową o powierzchni 0,0167ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0182ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0321ha. Pozostałą część działki stanowią tereny zielone. Na terenach utwardzonych parkują samochody ciężarowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Teren działki nr 22 zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, budynkiem socjalno – biurowo – gospodarczym, wiatą magazynową i budynkiem gospodarczym, (o łącznej powierzchni zabudowy 603m2) oraz utwardzony kostką betonową o powierzchni 0,0157ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0168ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0306ha. Pozostałą jej część stanowią tereny zielone. Teren działki nr 23 jest obecnie zabudowany budynkiem gospodarczym o powierzchni 81m2, oraz utwardzony kostką betonową o powierzchni 0,0425ha, asfaltem – destruktem o powierzchni 0,0125ha oraz betonowymi płytami ażurowymi o powierzchni 0,0199ha. Pozostałą cześć tej działki stanowią tereny zielone. Podczas przeprowadzonych trzykrotnie wizji lokalnych działek nr: 22 i 23 stwierdzono, że częściowo na terenie utwardzonym znajdują się zaparkowane samochody ciężarowe. Utwardzenia na działkach nr: 22, 23, 24, 25/2 i 25/3 stanowią jedną funkcjonalną całość. Poprzez utwardzenia te, a także utwardzenie kostką betonową działki nr 27/2, baza transportowa posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi wojewódzkiej nr [...]. Z. i K. małżonkowie Ć. są właścicielami działek nr 21/2 i 25/4. Na terenie działki nr 21/2 obecnie znajduje się komórka, wiata na drewno oraz parkują samochody osobowe pracowników firm transportowych. Działka nr 25/4 zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi, a jej teren jest utwardzony kostką. Dla nieruchomości tej została wydana w dniu [...] lutego 1990 r. decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego, a w dniu [...] kwietnia 1997 r. decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego. Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. Urząd Rejonowy w T. zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Organ podniósł, że nie stwierdzono, aby rozpoczęcie prowadzonej działalności gospodarczej związane było ze zmianą dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej nr 25/4. Sposób użytkowania tej nieruchomości jest zgodny z wydanymi decyzjami o warunkach zabudowy oraz nie wykonano na terenie tej nieruchomości żadnych robót budowlanych, które spowodowałyby zmianę sposobu zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 u.p.z.p.. Baza transportowa prowadzona jest zarówno na obszarze nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i na obszarze, na którym obowiązują ustalenia miejscowego, ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R.. Zgodnie z planem obszar ten położony jest w strefie funkcjonalnej rolno – osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określania typologii budownictwa mieszkaniowego. W sąsiedztwie działek objętych postępowaniem, znajdują się głównie tereny rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Pas zurbanizowany znajduje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych, tj. drogi gminnej oraz drogi wojewódzkiej. Zabudowania w tej części terenu urbanistycznego stanowią pewną jednorodną zabudowę, w której brak jest zabudowy produkcyjnej, usługowej, tożsamej z zabudową, która występuje na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2. Organ wskazał, że w stanie faktycznym sprawy nie zostałyby spełnione łącznie warunki określane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkujące uzyskanie decyzji pozytywnej, tj. żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m.in. w zakresie kontynuacji funkcji. Organ podkreślił przy tym, że zmiany zagospodarowania terenu na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 następowały sukcesywnie od 2006 r., a więc po wejściu w życie przepisów u.p.z.p. Nadto organ odwoławczy zauważył, że powyższe ustalenia organu I instancji nie są kwestionowane przez strony postępowania. Kwestią sporną jest to, czy na powyższe zmiany zagospodarowania terenu, polegające na urządzeniu miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych i osobowych dla pracowników firm transportowych, zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ustosunkowując się do odwołania Kolegium podkreśliło, że okoliczność, według której organ architektoniczne – budowlany nie żądał przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy w żadnym razie nie można uznać za brak wymagalności takiej decyzji. Dla zmiany sposobu użytkowania spornego terenu na bazę transportową, konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym dla takiej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego terenu, nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy. Za taką decyzję nie może być uznana decyzja Wójta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], bowiem zarówno z treści tej decyzji, jak i wniosku o jej wydanie nie wynika, że dotyczy budowy parkingu na samochody ciężarowe i osobowe. We wniosku z dnia 16 stycznia 2007 r. określony został przedmiot inwestycji jako "przebudowa i nadbudowa istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową w/w budynków o część mieszkalną i socjalno – biurową wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tymi obiektami oraz wiaty garażowej między budynkami". W charakterystyce zabudowy i zagospodarowania terenu wpisano "budynek mieszkalny, budynek gospodarczo – biurowo – socjalny, wjazdy i wyjazdy istniejące, istniejące miejsca postojowe, istniejąca komunikacja". Decyzja o warunkach zabudowy ustala przedmiot inwestycji jako "przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z rozbudową o część mieszkalną i socjalno – biurową oraz budowa wiaty garażowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą" na terenie działek nr: 21/2, 22 i 23. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, przez urządzenia techniczne należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. W decyzji o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] marca 2007 r. w ustaleniach dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano wymaganą ilość miejsc parkingowych, tj. co najmniej 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie. Brak jest jakichkolwiek zapisów mówiących o ustaleniu warunków zabudowy dla urządzenia miejsc postojowych dla obsługi bazy transportowej na tych działkach. Zatem słusznie stwierdził organ gminy, że określony w decyzji nr [...] rodzaj zabudowy "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami" dotyczy usług biurowych, gdyż inwestycja polegała m.in. na rozbudowie budynku gospodarczego o część socjalno – biurową, a nie usług związanych z prowadzeniem bazy transportowej. Także w decyzji Wójta R. z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla "przebudowy i nadbudowy istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budowy budynku gospodarczego wraz z rozbudową w/w budynków o część mieszkalną gospodarczą i socjalno – biurową wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z tymi obiektami, zapewniającymi możliwość korzystania z obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem" na terenie działki nr 22, brak jest zapisów mówiących o tym, że dotyczy urządzenia miejsc postojowych dla obsługi bazy transportowej. Wobec powyższego słusznie stwierdził organ gminy, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 nastąpiła bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium zgodziło się też z organem gminy, że w realiach mniejszej sprawy zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. W sąsiedztwie działek objętych postępowaniem, znajdują się głównie tereny rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zagrodowa oraz pojedyncza zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Pas zurbanizowany znajduje się wzdłuż ciągów komunikacyjnych, tj. drogi gminnej oraz drogi wojewódzkiej. Zabudowania w tej części terenu urbanistycznego stanowią pewną jednorodną zabudowę, w której brak jest zabudowy produkcyjnej, usługowej, tożsamej z zabudową, która występuje na działkach nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2. Tak więc nie ma możliwości wydania decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczającej jednocześnie termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, bowiem nie zostałyby spełnione łącznie warunki określane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tj. żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m.in. w zakresie kontynuacji funkcji. Częściowo teren bazy transportowej został urządzony na gruntach, dla których obowiązują ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R.. Zgodnie z planem obszar ten położony jest w strefie funkcjonalnej rolno –osadniczej z ustalonym prawem zabudowy siedliskowej bez określania typologii budownictwa mieszkaniowego. Urządzenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych jest zatem niezgodne z ustaleniami ww. planu. Wobec powyższego słusznie organ I instancji nałożył w zaskarżonej decyzji obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonego jako działki nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 i 21/2 poprzez zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz likwidację zbiorników na paliwo.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli K. Ć., Z. Ł. i M.Ł. Skarżący zakwestionowali nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 21/2 w miejscowości N. przez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju samochodów osobowych. Skargi zarzucają Kolegium naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie K.M. oraz

A.M. za strony postępowania, mimo iż podmioty te nie posiadają w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, co spowodowało skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta R. Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu nieważności postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niezebraniu w sposób wyczerpujący i nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że zmiana zagospodarowania i użytkowania terenu nastąpiła po 2006 r. w sytuacji gdy Z.Ć. działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego towarów rozpoczęła w 2001 r. i od tego roku nieruchomości stanowiące własność Z. i K.Ć. wykorzystywane były do celów prowadzonej działalności gospodarczej;

2) bezpodstawne przyjęcie, że określony w decyzji Wójta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] rodzaj zabudowy dotyczy usług biurowych, w sytuacji gdy z materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynika, iż organ posiadał wiedzę i dokumenty o zakresie prowadzonej działalności gospodarczej i związanych z tym robót, a obecne twierdzenie zostało przedstawione jedynie na potrzeby prowadzonego postępowania i poparcie niezgodnej z prawem decyzji;

3) bezpodstawne przyjęcie, że na działce nr 21/2 nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania terenu poprzez przeznaczenie tego gruntu do parkowania samochodów ciężarowych związanych z prowadzoną bazą transportową, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że działka wykorzystywana jest przez pracowników zatrudnionych w biurze oraz P. M., jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, co jest całkowitym zaprzeczeniem twierdzenia organu, że warunki zabudowy w decyzji nr [...] zostały wydane do prowadzenia usług biurowych wraz z infrastrukturą, zatem przy zastosowaniu sankcji określonych w przedmiotowej decyzji nie jest również możliwe prowadzenie działalności w tym zakresie, jeżeli nie można zapewnić pracownikom swobodnego dojazdu do pracy;

4) art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak jednoznacznego ustalenia przez organ czy dla danego zamierzenia inwestycyjnego wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy czy też nie, gdyż dopiero powyższe ustalenia pozwalają na rozważenie możliwości zastosowania sankcji określonych w art. 59 u.p.z.p., a także z uwagi na to, że organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, tj. kwestii kręgu stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na treść orzeczenia;

5) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta R. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna, nielogiczna i niespójna. Wykonanie tej decyzji w sposób całkowity uniemożliwi bowiem wykonanie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], w której określono, że rodzaj zabudowy dotyczy usług biurowych. Z uzasadnienia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta R. jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce parkowane są samochody należące do pracowników zatrudnionych w biurze oraz samochód Pana M. Zgodnie z otrzymanymi decyzjami o warunkach zabudowy teren działki nr 21/2 przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe oraz biuro wraz z niezbędną infrastrukturą. Trudno sobie wyobrazić sytuację, że pracownicy biura nie będą mogli przyjechać do pracy własnym samochodem i pozostawić go na terenie należącym do pracodawcy. Jednocześnie wskazano, że działka ta jest własnością zarówno małżonków Ć. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, że na przedmiotowej nieruchomości możliwe jest parkowanie jedynie jednego samochodu. W tej sytuacji nasuwa się pytanie co można zrobić w sytuacji gdy w gospodarstwie domowym małżeństwo posiada dwa samochody, czy w tej sytuacji zaparkowanie drugiego samochodu na własnej posesji jest również zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Istotną również okolicznością dla prowadzonego postępowania jest ustalenie, kiedy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, czego żaden z organów nie uczynił w sposób wyczerpujący. W decyzji brak informacji o prowadzonej działalności przez Z. Ć. pod nazwą D Z.Ć. z siedzibą N. Rozpoczęcie działalności nastąpiło w dniu 9 lipca 2001 r. w zakresie transportu drogowego towarów.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium wyjaśniło, że prowadzona działalność oddziałuje na działki sąsiednie należące do małżonków M., a zatem mają oni prawo do ochrony własnego interesu prawnego, w postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu zagospodarowania tego terenu. Za nieuzasadniony uznało zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy dawał bowiem podstawę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W ocenie Kolegium nie można zgodzić się ze skarżącym, że zmiana zagospodarowania terenu na działalność transportową nastąpiła w 2001 r. Zarejestrowanie działalności gospodarczej pod wskazanym adresem, nie oznacza automatycznie, że teren działki nr 21/2 zmienił sposób zagospodarowania poprzez urządzenie na nim bazy transportowej.

Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skarg K.Ć., Z. Ł. i M.Ł. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu. Treść art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ww. ustawy nie wskazuje z kolei na to, aby rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wymagało zgody stron postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu określonej nieruchomości przez zaprzestanie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej. Materialnoprawną podstawę wydanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 59 ust. 1 i 3 u.p.z.p. stanowiący, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (ust. 3 pkt 1) albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (ust. 3 pkt 2). Istota problemu rysującego się przy zestawieniu treści powyższego przepisu z okolicznościami niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kolejność stosowania przez organ rozstrzygnięć przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, jest pozostawiona uznaniu organów administracji, czy też ma charakter związany uwzględniający aspekty systemowe i funkcjonalne skutków ujawnionej samowoli.

Przed odniesieniem się do powyższej kwestii konieczne jest zwrócenie uwagi, iż w przedmiotowej sprawie orzekał już tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 456/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), uchylił postanowienia organów w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W wyroku tym tutejszy Sąd przesądził, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że bez względu na to czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Powyższy pogląd prawny jest wiążący w niniejszej sprawie (art. 153 P.p.s.a.) i nie może być aktualnie skutecznie kwestionowany.

Ponadto w ww. wyroku tutejszy Sąd stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące wątpliwości ustalenie czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Sąd zarzucił, że na podstawie akt sprawy przedstawionej w powyższej sprawie nie sposób ustalić, w którym konkretnie miejscu na terenie nieruchomości objętej postępowaniem doszło do utwardzenia terenu ani też, która część tego utwardzenia wykorzystywana jest do parkowania (postoju) pojazdów ciężarowych. Poczynienie ustaleń w tym zakresie było konieczne zważywszy, że znacząca część terenu działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2, za wyjątkiem działki nr 25/4, objęta była uregulowaniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego R., a pozostały teren działek nr: 22, 23, 24, 25/3, 25/2 wraz z działką nr 25/4 nie był objęty miejscowym planem. Oceniając sposób wywiązania się organów z udzielonych w prawomocnym wyroku wytycznych co do dalszego postępowania, należy wskazać, iż organy ustaliły w sposób wszechstronny i nie budzący wątpliwości w jakim zakresie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących. Nie ma też wątpliwości co do tego jaki zakres owej zmiany sposobu zagospodarowania terenów należących do skarżących nastąpił w sposób samowolny. Decyzje obu instancji precyzyjnie wskazują zarówno jaki jest zakres sprzeczności ustalonego sposobu zagospodarowania z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla pozostałej części należących do skarżących działek, w szczególności wyraźnie wskazują, iż skarżący nie legitymują się decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla zastanego sposobu zagospodarowania tego terenu, a więc dla prowadzonej na tym terenie bazy transportowej. Konkluzji wyprowadzonych przez organy w tym zakresie, będących następstwem wszechstronnej analizy dokładnie zgromadzonego stanu faktycznego sprawy, nie może dezawuować argumentacja skargi odwołująca się do chociażby do ogólnej wiedzy organu I instancji o rodzaju działalności prowadzonej na terenie nieruchomości, podnoszona w kontekście celu decyzji Wójta R. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy, skoro decyzja ta i okoliczności jej wydania zostały wszechstronnie rozważone przez organy obu instancji, a skutek tego rozważenia jednoznacznie przeczy tezie, iż przebudowa i nadbudowa istniejącego jednorodzinnego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego "legalizowała" istniejący od 2006 r. sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Podobnie zarzut nieustalenia daty zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek nie wytrzymuje konfrontacji z wszechstronnie ustalonymi okolicznościami sprawy opartymi na osobowych źródłach dowodowych. Tym bardziej, że wykazując wadliwość ustaleń w tym zakresie autorzy skarg powołują się wyłącznie na zarejestrowanie działalności gospodarczej pod wskazanym adresem w 2001 r. Okoliczność ta nie podważa poczynionych ustaleń, bowiem nie oznacza zmiany sposobu zagospodarowania określonej nieruchomości. Niezrozumiały jest natomiast zarzut odwołujący się do błędów w zakresie poczynionych ustaleń w odniesieniu do kwestii parkowania samochodów przez osoby zatrudnione na terenie bazy transportowej. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Chybiony jest także zarzut wadliwego określenia zasięgu podmiotowego sprawy. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes ten pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 2164/97, Lex nr 1684491), choć w orzecznictwie przyjmuje się również, że interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z normy prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II OSK 775/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98, Lex nr 41827). O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie z zakresu warunków zabudowy decydują z jednej strony charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1426/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Uwzględniając powyższe okoliczności, a w szczególności charakter i rozmiar działalności prowadzonej w ramach aktualnego sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek, a nadto biorąc pod uwagę obszar potencjalnego oddziaływania takiego sposobu ich zagospodarowania, należy wyraźnie uznać właścicieli nieruchomości (art. 140 K.c.) znajdujących się w sąsiedztwie ww. działek za stronę niniejszego postępowania uzna.

Na gruncie zaakceptowanych ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego w zakresie samowolnej zamiany sposobu zagospodarowania przedmiotowych działek, wypada przejść do oceny kwestii kolejność stosowania przez organ administracji rozstrzygnięć przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie stwierdzić należy wadę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tegoż przepisu. Zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2 ) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W doktrynie podkreśla się, że celem decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia. W decyzji nakazującej wstrzymanie użytkowania organ jednocześnie wyznacza termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Brak ustawowego określenia tego terminu oznacza, że kwestia ta pozostaje w gestii organu, co umożliwia uwzględnienie przy określaniu terminu okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wówczas wójt, burmistrz (prezydent miasta) może wydać decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (vide: A.Despot-Mładanowicz [w:] A.Plucińska-Filipowicz (red.), M.Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Lex/el, uwagi do art. 59).

Sądy administracyjne zwracają natomiast uwagę, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. nie zawiera tylko sankcji w postaci nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, lecz przede wszystkim zawiera dyrektywę pozwalającą inwestorowi na zalegalizowanie dokonanych zmian. Tym samym przepis ten nie ma wyłącznie represyjnego charakteru, lecz pozwala także na następczą legalizację stanu niezgodnego z prawem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się ponadto, że dopiero w sytuacji, gdyby w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, tj. organ nie stwierdzi możliwości ustalenia warunków zabudowy dla takiej zmiany, dopiero wówczas może wydać decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 979/18, (www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zarówno doktryna jak i sądy administracyjne zwracają zatem uwagę na odrębność postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i postępowania dotyczącego nakazania przywrócenia poprzedniego stanu zagospodarowania terenu, a jednocześnie na zależność wyniku drugiego postępowania od wyniku pierwszego z nich. Dostrzega się przy tym, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść art. 60 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do sporządzania projektów aktów planistycznych.

W przedmiotowej sprawie organy administracji pominęły regulację z art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie wezwały skarżących do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania stwierdzonej w toku prowadzonego postępowania (w odniesieniu do tych nieruchomości, które nie zostały objęte zapisami miejscowego planu) oraz nie wezwały skarżących do przedłożenia zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany zagospodarowania z zapisami miejscowego planu (w odniesieniu do tych nieruchomości, które zostały objęte zapisami miejscowego planu). Kwestionowane decyzje uznać należy tym samym za co najmniej przedwczesne. Tym samym organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego tj. art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. przez jego niezastosowanie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosują się do zaprezentowanej powyżej oceny prawnej, umożliwiając inwestorom legalizację samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.), a dopiero w razie gdyby toku tegoż postępowania okazało się, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu nie jest możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia prawa i nie da się pogodzić z porządkiem prawnym, dopiero wówczas możliwe stanie się wydanie decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. (art. 153 P.p.s.a.).

dc