Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1718/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 17 pkt 1 oraz art. 54
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 ust.1; art. 59 ust. 1; art. 60 ust. 1; art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.T. i B.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 439/09 w sprawie ze skargi T.T. i B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku i ustalenie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę T.T. i B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] lutego 2009 r. umarzającą postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku usytuowanego na działce nr ew. gr. [...] położonej przy ul. T. w Białymstoku, dotyczącego pomieszczenia położonego na parterze tego budynku o pow. około 45-50 m2 z dotychczas użytkowanego jako pomieszczenie handlowo-usługowe na usługi pogrzebowe (przedpogrzebowe) oraz ustalającą warunki zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu polegającej na wprowadzeniu w części wymienionego wyżej budynku (parter) o pow. 166 m2, u dotychczas użytkowanego jako handlowo-usługowy pozostałych wnioskowanych funkcji, tj. usług agencji towarzyskiej, usług gastronomicznych (do 50 osób) i domu weselnego (do 50 osób). Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wystąpiła E.N..

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji dokonał oględzin nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Następnie w dniu 6 stycznia 2009 r. przesłuchał wnioskodawczynię w celu uszczegółowienia złożonego wniosku i wyjaśnienia zawartych we wniosku określeń. W trakcie przesłuchania inwestorka oświadczyła, że zakład pogrzebowy zlokalizowany w budynku funkcjonuje legalnie na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. (dotyczy przyjęcia zgłoszenia na zmianę sposobu użytkowania). Używane w trakcie prowadzonego postępowania pojęcia, usługi żałobne, pogrzebowe, przedpogrzebowe rozumie jako organizowanie pogrzebów. Wniosek z dnia 27 lutego 2008 r. uzupełniony pismem z dnia 24 kwietnia 2008 r. dotyczy pomieszczeń na parterze budynku przy ul. T. o pow. 166 m2. Wskazane we wniosku funkcje w postaci gastronomii, domu weselnego, agencji towarzyskiej, domu pogrzebowego prowadzone będą osobno lub też w połączeniu np. dom pogrzebowy z gastronomią. Prowadzenie domu weselnego będzie również ograniczone podobnie jak określona w uzupełnionym wniosku działalność gastronomiczna do 50 osób. Planowana zmiana sposobu użytkowania nie będzie obejmowała przygotowywania posiłków w budynku objętym wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania, inwestor będzie korzystał z cateringu.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. umorzył postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku z dotychczas użytkowanej jako pomieszczenie handlowo-usługowe na usługi pogrzebowe (przedpogrzebowe) oraz ustalił warunki zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania części tego budynku z dotychczas użytkowanej jako handlowo-usługowa na funkcję w zakresie usług agencji towarzyskiej, usług gastronomicznych (do 50 osób) i domu weselnego (do 50 osób).

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w celu określenia wymagań w zakresie ustalenia parametrów, cech oraz wskaźników zabudowy w stosunku do planowanego zamiaru inwestycyjnego organ wyznaczył obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) i dokonał na nim szczegółowej analizy, skupiając się przede wszystkim na sprawdzeniu jak kształtuje się sposób użytkowania sąsiednich nieruchomości na tym terenie. Z ustaleń tych wynika, że podstawową funkcją na pobliskim terenie jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą oraz zabudowa handlowo-usługowa, w tym usługi z zakresu: hotelarstwa i gastronomii, usługi żałobne w budynku wnioskodawczyni, sklepy z artykułami przemysłowymi oraz usługi z zakresu oświaty (między innymi szkoła podstawowa i gimnazjum). W bezpośrednim sąsiedztwie dominują usługi z zakresu oświaty i zabudowa jednorodzinna. Z uwagi na to, że na obszarze analizowanym występują usługi o podobnej do wnioskowanej funkcji organ stwierdził, że wymóg kontynuacji funkcji w przedmiotowej sprawie został spełniony. Spełnione także zostały pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania w części wniosku dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku użytkowanej dotychczas jako handlowo-usługowa: usługi żałobne na usługi pogrzebowe (przedpogrzebowe) organ wyjaśnił, że w tym zakresie wniosek jest bezprzedmiotowy, albowiem dokonane oględziny obiektu w zestawieniu z wyjaśnieniami inwestorki nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że wnioskowana funkcja pogrzebowa (przedpogrzebowa) w tym obiekcie już istnieje i została wprowadzona na mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2005 r. Nie ma zatem podstaw prawnych do wydania decyzji rozstrzygającej o możliwości zmiany sposobu użytkowania z funkcji istniejącej na taką samą funkcję.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli skarżący.

Organ odwoławczy decyzją z [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie i podał, że jest ono merytorycznie prawidłowe, zawiera wszelkie wymagane prawem elementy, ponadto projekt decyzji został opracowany przez osobę uprawnioną. Pomimo tego, że decyzja o warunkach zabudowy będąca podstawą przyjęcia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania została unieważniona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r., a sąd administracyjny oddalił skargę wnioskodawczyni, to nie oznacza to wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku na świadczenie usług pogregowych z [...] grudnia 2005 r., która dalej obowiązuje. Organ odwoławczy podniósł także, że podstawa prawna kwestionowanej decyzji jest prawidłowa.

Skargę od powyższej decyzji wnieśli skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przed wydaniem decyzji organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany jako trzykrotność frontu wnioskowanej nieruchomości, który objął całą ulicę T. i znajdujące się przy niej obiekty. Analiza ta wykazała, że na przedmiotowym terenie występują obiekty o różnorodnych funkcjach, a zmiana użytkowania w zakresie w jakim została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy był dopuszczalna. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to by wszystkie obiekty na analizowanym obszarze odpowiadały tylko takim rodzajom handlu i usług jaki istnieje na tym obszarze (nie muszą być odtworzeniem istniejącego charakteru zabudowy muszą jedynie zachować charakter zabudowy). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące lub obiektów realizujących konkretny rodzaj handlu lub usług. Wydana w wyniku tego postępowania decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 54 ustawy. W pkt 5 decyzji zabezpieczone zostały interesy osób trzecich poprzez określenie wymagań jakie ma spełniać inwestycja a mianowicie wskazano na treść art. 4 i 5 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd I instancji podkreślił, że organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 ustawy). Oznacza to, że łączne spełnienie powyższych przesłanek, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obligował organ w przedmiotowej sprawie do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku użytkowanej dotychczas jako handlowo-usługowa: usługi żałobne na usługi pogrzebowe (przedpogrzebowe), w ocenie Sądu I instancji, podzielić należy stanowisko organów, że jest ono bezprzedmiotowe i w związku z tym postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Jego bezprzedmiotowość wynika z faktu, że wnioskowana funkcja pogrzebowa (przedpogrzebowa) już istnieje w przedmiotowym obiekcie. Zaznaczyć przy tym należy, że umorzenie postępowania w tym zakresie nie sankcjonuje prowadzenia usług pogrzebowych, rozstrzygnięcie to oznacza tylko tyle, że bezprzedmiotowym było ustalanie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania na taką samą funkcję jaka już istnieje.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały również pozostałe zarzuty skargi, koncentrujące się przede wszystkim na podważaniu legalności funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. wydanej w sprawie zmiany sposobu użytkowania parteru przedmiotowego budynku z usługowo-produkcyjnego na usługowo-handlowy (handel i usługi nieuciążliwe nie wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko). Zdaniem skarżących decyzja ta w sytuacji, gdy opierała się na wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy wprowadzającej usługi pogrzebowe z dnia [...] czerwca 2005 r., której prawomocnie stwierdzono nieważność, nie może stanowić podstawy do świadczenia jakichkolwiek usług, a jej istnienie powinno być z urzędu wyeliminowane przez organ poprzez zainicjowanie stosownego postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że fakt wyeliminowania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania i dopóki rozstrzygnięcie to pozostaje w obrocie prawnym stanowić może podstawę orzekania. Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania złożył ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie której stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. Niemniej jednak treść tego rozstrzygnięcia nie ma wpływu na legalność decyzji kwestionowanej w przedmiotowej sprawie z dwóch zasadniczych powodów: po pierwsze dlatego, że rozstrzygnięcie to zostało wydane po dacie wydania zaskarżonej decyzji, po wtóre dlatego, że nie posiada waloru prawomocności, gdyż została wywiedziona od niego skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, za bezzasadne należy uznać zarzuty naruszenia zasad postępowania, gdyż organy podjęły wszelki niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i załatwiły ją mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Pełnomocnik strony skarżącej uczestniczył we wszystkich czynnościach podejmowanych przez organ jak również został pouczony o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy. Jedyne naruszenie jakiego dopuścił się organ w przedmiotowej sprawie dotyczy tego, że nie przesłano skarżącym kompletnej decyzji, a mianowicie załącznika nr 2 do tej decyzji (część tekstowa i graficzna analizy funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu w granicach obszaru analizowanego wykonana na mapie ewidencyjnej w skali 1:1000). Zdaniem Sądu I instancji, uchybienie to nie ma charakteru istotnego, gdyż nie miało wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strona miała możliwość zapoznania się z tym dokumentem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. –- w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na:

1. niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym braku analizy uciążliwości wprowadzonych funkcji, i oparciu się na twierdzeniach E.N. dotyczących wykonywania przez nią nieuciążliwej działalności, a przy tym nieuwzględnieniu wydanych w sprawach między Skarżącymi, a A.P. – obecnie pełnomocnikiem E.N. wyroków sądów zarówno administracyjnych, jak również orzeczeń sądów cywilnych potwierdzających uciążliwość prowadzonej działalności niejednorodnie traktowanej przez sam organ, mających znaczenie dla potwierdzenia okoliczności związanych z uciążliwością działalności w postaci usług przedpogrzebowych (żałobnych);

2. braku jednoznacznego ustalenia podstaw prawnych dotychczasowego funkcjonowania obiektu objętego postępowaniem, a także konieczność dokonania w tym kontekście oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy w zakresie prowadzenia funkcji pogrzebowej – w sytuacji, gdy takie wskazanie (i obowiązek dla organu) wprost wynikało z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. czego nie wykonał Prezydent Miasta Białegostoku;

3. niepodjęciu analizy podstaw do świadczenia na nieruchomości wnioskodawczyni usług pogrzebowych w oparciu o cały materiał dowodowy, a w konsekwencji uznaniu, że taką podstawą jest decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r. opierała się na wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., zaś postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2005 r., tym samym w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. stanowiącej podstawę decyzji z dna [...] grudnia 2005 r. to oczywistym jest, iż nie może ona stanowić podstawy do świadczenia jakichkolwiek usług (nie zawiera treści prawnej i jest niemożliwa do wykonania, nawet gdy jest jeszcze w obrocie prawnym), a jej istnienie powinno być z urzędu wyeliminowane przez organ poprzez zainicjowanie stosownego postępowania administracyjnego – czego nie podjął się ani Prezydent Miasta Białegostoku, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które to organy – po stwierdzeniu oczywistego lapsusu prawnego – powinny z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wyeliminowania z obrotu decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2005 r.;

4. nieuwzględnieniu, że poprzednik prawny wnioskodawczyni A.P. legitymował się jedynie decyzją organów architektoniczno-budowlanych (decyzja z dnia [...] września 2003r.), która dopuszczała wyłącznie sprzedaż utensyliów pogrzebowych, kwiatów, wieńców, nie zaś świadczenie usług przedpogrzebowych;

b) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkich całkowicie wadliwą analizę prawną podstaw świadczenia usług na nieruchomości wnioskodawczyni;

c) art. 10 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że skarżącym nie zapewniono czynnego udziału w całym postępowaniu, co objawiało się nieinformowaniem pełnomocnika skarżącego o podejmowanych przez organ działaniach i utrudnianiu uczestnictwa w czynnościach, a udział pełnomocnika skarżących w przesłuchaniu świadka E.N., gdyby nie dociekliwość strony w ogóle nie miałby miejsca. Organ nie chciał wskazać ani miejsca, ani godziny przesłuchania, podejmując działania mające na celu zniechęcenie pełnomocnika do uczestniczenia w tej czynności;

d) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w zakresie opisanym w części I decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. zamiast odmowy ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji, gdy dotychczasowy sposób użytkowania budynku jest sprzeczny z wcześniejszymi rozstrzygnięciami organów administracji architektonicznej i budowlanej, zaś ani Pani E.N., ani jej poprzednik prawny nigdy nie zastosowali się do rozstrzygnięć, z których wynikał zakaz prowadzenia działalności w postąpi domu przedpogrzebowego (domu żałobnego) na nieruchomości przy ulicy T. w Białymstoku;

Skarżący wskazali, że uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, iż brak jest podstaw prawnych dotychczasowego funkcjonowania obiektu objętego postępowaniem, wprowadzone funkcje cechują się znaczną uciążliwości, a w konsekwencji nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy w zakresie prowadzenia funkcji pogrzebowej;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchybienie organu polegające na przesłaniu stronie niekompletnej decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy powyższe uchybienie naruszało prawo strony do udziału w postępowaniu, pozbawiając nie tylko stronę prawa do pełnej obrony swych praw, ale również pozbawiając organ możliwości zapoznania się ze stanowiskiem strony i ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji, a przez to nie dając organowi administracyjnemu możliwości oceny całokształtu materiału dowodowego w myśl art. 80 k.p.a., co w konsekwencji upoważnia do przyjęcia prawdopodobieństwa oddziaływania przedmiotowego uchybienia na treść decyzji. W ocenie skarżących, uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. we wskazany wyżej sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem odmienna ocena co do wpływu na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. powodowałaby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

III. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd części materiału dowodowego, a w tym:

a) wydanych w sprawach między skarżącymi a A.P. - obecnie pełnomocnikiem E.N. wyroków sądów zarówno administracyjnych, jak również orzeczeń sądów cywilnych (także wyroku sądu cywilnego wydanego w sprawie między skarżącymi a E.N.) potwierdzających uciążliwość prowadzonej działalności niejednorodnie traktowanej przez sam organ, mających znaczenie dla potwierdzenia okoliczności związanych z uciążliwością działalności w postaci usług przedpogrzebowych), o czym stanowi wadliwe uzasadnienie nie odnoszące się do kwestii uciążliwości wprowadzonych funkcji;

b) wydanych w sprawach między skarżącymi a A.P. – wyroków sądów zarówno administracyjnych, jak również orzeczeń sądów cywilnych (także wyroku sądu cywilnego wydanego w sprawie między skarżącymi a E.N.) potwierdzających bezprawność prowadzonej działalności. W ocenie skarżących, uchybienie tym przepisom we wskazany wyżej sposób mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ocena uciążliwości usług przedpogrzebowych, weselnych, agencji towarzyskiej ma wpływ na ocenę, czy dopuszczono do zagospodarowania terenu z naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich wyrażającego się w prawie do prywatności skarżących, prawie do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, prawie do bezpiecznego i niezakłóconego korzystania z wygód własnego domu. Ponadto ustalenie bezprawności prowadzonej działalności ma istotny wpływ na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W treści skargi kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na ustaleniu warunków zabudowy w sytuacji, gdy stan faktyczny wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie uzasadnia przyjęcia łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.N. wniosła o jej oddalenie i przyznanie na rzecz uczestnika postępowania kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw a większość jej zarzutów należy określić jako bezprzedmiotowe. Analiza ich treści prowadzi do wniosku, iż skarżący kwestionują przyznanie E.N. możliwości wykonywania w budynku będącym przedmiotem postępowania usług przedpogrzebowych. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku decyzja SKO nie stworzyła jednak takiej możliwości przez ustalenie warunków zabudowy polegających na zmianie sposobu użytkowania części budynku E.N., bowiem mimo jej wniosku obejmującego również świadczenie usług przedpogrzebowych ta część wniosku nie została uwzględniona i postępowanie w tym zakresie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracyjnych co do tego, że w przedmiotowym budynku usługi przedpogrzebowe są świadczone na podstawie decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...] grudnia 2005 r. Ustalenie to jest zgodne z treścią zgromadzonego w sprawie materiału.

Wbrew treści zarzutu skargi kasacyjnej oznaczonemu punktem I.a) 1 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił podstawy prawne dotychczasowego funkcjonowania obiektu objętego postępowaniem w zakresie prowadzenia funkcji pogrzebowej. Wprawdzie Sąd ten nie analizował szeregu orzeczeń sądów administracyjnych i powszechnych dotyczących sporu stron postępowania (czego dotyczy zarzut oznaczony pkt I 3a), lecz nie było to konieczne dla końcowego rozpoznania sprawy. Z wyroków wskazanych w skardze kasacyjnej, przede wszystkim zaś z uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 654/06, wynika obraz wieloletniego konfliktu pomiędzy skarżącymi B.T. i T.T. a A.P. i następnie E.N. powstałego w związku z prowadzeniem w budynku przy ul. T. w Białymstoku usług przedpogrzebowych. Zaistniał on, gdy A.P. zmienił samowolnie w końcowych latach XX wieku sposób użytkowania swego budynku, w którym miał prawo prowadzić sprzedaż utensyliów pogrzebowych na zakład pogrzebowy. Wiązało się z tym faktem szereg decyzji i orzeczeń sądów zmierzających do likwidacji tej działalności. Istotne jednak jest to, że w dniu [...] czerwca 2005 r. Prezydent Białegostoku wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Następnie wymieniony organ decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. uchylił własną decyzję z [...] grudnia 2005 r. zawierającą sprzeciw do przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku przy ul. T. i przyjął wymienione wyżej zgłoszenie na warunkach określonych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Decyzja ta stała się ostateczna, funkcjonowała w obrocie prawnym również w dniu wydania decyzji zaskarżonej w rozpoznawanej obecnie sprawie i była podstawą do świadczenia przez E.N. usług przedpogrzebowych w jej budynku mieszkalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni uzasadniony pogląd, że skoro usługi przedpogrzebowe były realizowane w dacie wydania zaskarżonej do tego Sądu decyzji i stan taki trwał na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych, to bezprzedmiotowe było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku na świadczenie usług pogrzebowych. Ta część zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie narusza interesów prawnych autorów skargi kasacyjnej.

Wobec faktu, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie dawała żadnych uprawnień i nie tworzyła warunków do świadczenia usług pogrzebowych niezasadne są też w większej części zarzuty skargi kasacyjnej. w szczególności dotyczy to zarzutu o oddaleniu skargi, mimo niepodjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia uciążliwości związanej z działalnością w postaci usług przedpogrzebowych oraz braku analizy podstaw tych usług. Nie znajduje też żadnego oparcia w prawie zarzut dotyczący oddalenia skargi przez Sąd I instancji, mimo że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wyeliminowały z urzędu decyzji Prezydenta Białegostoku z dnia [...] grudnia 2005 r. umożliwiającej świadczenie na przedmiotowej posesji usług pogrzebowych. Przedmiot kontrolowanego rozpoznawanej sprawie postępowania określił wniosek E.N. inicjujący to postępowanie. Wobec stwierdzenia, że w części dotyczącej usług pogrzebowych wniosek ten jest bezprzedmiotowy, gdyż usługi takie są świadczone zgodnie z obowiązującą decyzją administracyjną, organ trafnie umorzył postępowanie w tej części. Zarzut, iż w tym postępowaniu organy nie doprowadziły do uchylenia decyzji z [...] grudnia 2005 r. (co nastąpiło w okresie późniejszym) nie ma żadnego uzasadnienia.

Nieuzasadnione są też pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów regulujących postępowanie. Skarżący zarzucili naruszenie tych przepisów przez oddalenie ich skargi, mimo naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 8 i 10 k.p.a. Naruszenie pierwszego z tych przepisów skarżący dostrzegli "wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśniania wątpliwości związanych z zebranym materiałem dowodowym", lecz nie wskazali żadnych uzasadnionych wątpliwości wymagających wyjaśniania w sprawie. Zarzucając obrazę art. 10 k.p.a. przez utrudnianie pełnomocnikowi skarżących udziału w czynnościach związanych z wyjaśnianiem stanu faktycznego sprawy nie wykazało jakich konkretnie uprawnień procesowych został on pozbawiony i jaki to miało wpływ na wynik postępowania. Podobnie nie wykazano jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienie w postaci doręczenia stronie decyzji bez załączników stanowiących jej integralną część. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec aktywności skarżących w toku postępowania i faktu, że byli oni reprezentantami przez adwokata wpływu takiego nie można dostrzec.

Za gołosłowny należy też uznać zarzut prawa materialnego – niewłaściwego zastosowania art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 8, poz. 717 ze zm.) polegające na ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy stan faktyczny wynikający z zebranego w sprawie materiału nie uzasadniał przyjęcia łącznego spełnienia warunków określonych w tych przepisach. Strona skarżąca nie wskazuje, którego z ustawowych warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie stwierdzono w rozpoznawanej sprawie. Ten ogólnikowy zarzut jest też sprzeczny z treścią zaskarżonych decyzji, które dokonały szczegółowej analizy całego materiału sprawy pod kątem wymogów wynikających z art. 61 u.p.z.p.

Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.