Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2399/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 64 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 5, par. 6, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 141 par. 4, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Katarzyna Golat (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 320/13 w sprawie ze skargi A. Sp. z o. o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 320/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchylił zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przywołany w wyroku przedstawiał się następująco.

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. z siedzibą w. J. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego, przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. A. w okolicy skrzyżowania z ul. B., na fragmentach działek drogowych o nr ewid. [...]/1 i [...]/2 - zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji - w obrębie P-36:

1. uchyliło w całości pkt II.1. zaskarżonej decyzji pod nazwą "Warunki i wymagania ochrony i kształtowania układu przestrzennego"

2. ustaliło pkt II.1. decyzji w brzmieniu:

"Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego"

1.1. Inwestycję należy projektować i budować zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz.647), uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

1.2. W oparciu o analizę przeprowadzoną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz. 1588), stwierdzono możliwość zagospodarowania przedmiotowej działki w formie miejsc postojowych dla samochodów, a dla stróżówki (elementu składowego przedmiotowej inwestycji) ustalono następujące zasady zabudowy:

- linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji;

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - zgodnie

z wnioskiem powierzchnia zabudowy do 10 m²;

- szerokość elewacji frontowej - nie mniej niż 2,40 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - jedna kondygnacja, (zgodnie z wnioskiem obiekt parterowy do 5 m);

- geometria dachu:

- wysokość w najwyższym punkcie kalenicy - do 5 m;

- układ połaci dachowych: dach jedno lub dwuspadowy;

- kąt nachylenia połaci dachowych do 35°;

- kierunek głównej kalenicy - równoległy lub prostopadły do frontu działki;

3. w pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku G.R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego obejmującej: budowę miejsc postojowych dla samochodów (o powierzchni mniejszej niż 0,5 ha), budowę urządzeń budowlanych związanych z obiektem, budowę parterowej stróżówki o powierzchni zabudowy do 10m², budowę zjazdu z ul. A., przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. A. w okolicy skrzyżowania z ul. B., na fragmentach działek drogowych o nr ewid. [...] i [...] zawartych w liniach rozgraniczających teren inwestycji, przedstawionych na załączniku graficznym do decyzji - w obrębie [...].

Po rozpatrzeniu odwołania A. decyzją z [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa"- uchyliło w całości pkt II.1 decyzji organu I instancji (pkt 1) i ustaliło brzmienie pkt II.1 w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), w pozostałej zaś części utrzymało w mocy decyzję organu I instancji (pkt 3).

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a. pismem z 19 listopada 2012 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z dotychczas zebranym materiałem dowodowym. Z możliwości tej Spółka skorzystała 28 listopada 2012 r.

Następnie Kolegium nie podzieliło wątpliwości Spółki co do udzielonego W.R. pełnomocnictwa i dokonanych przez nią czynności m.in. w postaci modyfikacji wniosku. Wskazało, że z upoważnienia udzielonego przez G.R. zgłoszonego ustnie (telefonicznie), jak i w formie pisemnej 26 lipca 2012 r. wynika, iż upoważnia on swą córkę W.R. do występowania w jego imieniu we wszystkich czynnościach przed organem I instancji związanych z procedurą wydania decyzji o warunkach zabudowy wobec nieruchomości przy ul. A./B. nr działek [...]/1 i [...]/2 w obrębie [...].

Organ II instancji podniósł, że G.R. wnioskiem z 18 stycznia 2012 r. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego, przewidzianej na nieruchomości w Łodzi przy ul. A. / B., na części działek [...]/1 i [...]/2 na mapie wskazując teren objęty wnioskiem oznaczony literami ABCD. Inwestor we wniosku wskazał jako sposób zagospodarowania terenu – ogrodzenie i wyrównanie terenu oraz utwardzenie nawierzchni, a także posadowienie na przedmiotowej nieruchomości przenośnego "kiosku" niezwiązanego z gruntem o powierzchni do 10 m², umiejscowionego przy wjeździe na parking.

Pismem z 16 sierpnia 2012 r. zarządca drogi pozytywnie zaopiniował obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości przez projektowany zjazd z ul. A., wskazując, iż zjazd należy maksymalnie odsunąć od skrzyżowania ul. A./B.. Zarządca drogi wskazał również, że opinia powyższa nie stanowi zgody na lokalizację zjazdu, która może być wydana zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, które to rozstrzygniecie wymaga odrębnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Następnie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wytycznymi urbanistyczno -architektonicznymi określonymi na podstawie analizy części opisowej i zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę miejsc postojowych dla samochodów zarówno osobowych i ciężarowych (co wynika z wniosku), budowę urządzeń budowlanych związanych z obiektem, budowę parterowej stróżówki o powierzchni do 10m² oraz budowę zjazdu. Tak określona inwestycja zgodnie z 3 § ust. 1 pkt 56 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397) nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymaga przeprowadzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Zdaniem organu II instancji analiza urbanistyczna w przedmiotowej sprawie sporządzona została zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości trzykrotności szerokości frontu działki. Teren inwestycji przy ul. A. 23 zlokalizowany jest na obszarze zabudowy produkcyjnej, w obszarze występuje również zabudowa usługowa (w tym biurowa, handlowa oraz magazynowa) oraz zabudowa techniczna (transportu i łączności, zbiorniki i silosy). Planowany parking projektuje się na niezabudowanym terenie wzdłuż ul. A. w pasie istniejących parkingów, których ma być kolejnym członem. Z analizy zawierającej część graficzną i opisową wynika bezsprzecznie, że na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa umożliwiająca określenie parametrów dla planowanego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego. Sąsiednie działki, objęte granicą obszaru analizowanego, dają podstawę do wyznaczenia parametrów dla planowanej inwestycji, a ustalone przez organ I instancji są pochodną istniejącej zabudowy. Planowane zamierzenie inwestycyjne, stanowi wobec tego kontynuację funkcji aktualnej zabudowy. Na podstawie dokonanej analizy organ I instancji określił zasady zabudowy dla planowanej inwestycji, tj. parkingu strzeżonego i budynku stróżówki ustalając, że linia zabudowy wyznaczona została jako nieprzekraczalna linia zabudowy usytuowana w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej.

Wskazując następnie na brzmienie § 5 rozporządzenia Kolegium zauważyło, że organ I instancji ustalił, iż wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w granicach od 0,01 do 0,52 (średni wskaźnik 0,25), jednakże pas istniejących parkingów, których uzupełnieniem ma być projektowana inwestycja posiada minimalne wartości wskaźnika. Na tej podstawie dla planowanej inwestycji dopuścił zabudowę o powierzchni zgodne z wnioskiem do 10 m², co czyni przy wielkości działki ok. 2000 m² wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie minimalnym w obszarze, co odpowiada normie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Powołując § 6 ust. 1 rozporządzenia Kolegium wyjaśniło, że szerokości elewacji frontowych zabudowy obszaru analizy są bardzo zróżnicowane (determinowane są poprzez funkcje obiektów) i wynoszą od 3m do 130 m. Najmniejsza szerokość elewacji frontowej to 3m, co przy zastosowaniu 20% tolerancji daje szerokość elewacji frontowej w przedziale od 2,4 m do 3,6 m. Dla planowanej inwestycji ustalono szerokość elewacji frontowej nie mniejszą niż 2,4 m. Powyższy parametr wyznaczony został zgodnie z § 6 ust. 2 powyższego rozporządzenia. W zakresie § 7 rozporządzenia, a więc analizy parametru górnej krawędzi frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji przyjął wysokość jednej kondygnacji (zgodnie z wnioskiem, tj. do 5m), nawiązując tym samym do przeważających w obszarze budynków parterowych.

Odwołując się następnie do § 8 rozporządzenia, Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym występują dachy jedno lub dwuspadowe o spadkach głównych połaci od 10° do 35°, dla planowanej inwestycji ustalono geometrię dachu w nawiązaniu do dachów występujących w obszarze.

W opinii organu odwoławczego rację ma odwołująca się Spółka twierdząc, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie ustalił wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Uchybienie to - zdaniem Kolegium - należało konwalidować w postępowaniu odwoławczym i z tego też powodu dla planowanej inwestycji ustalono: dach jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 35°, o wysokości do 5 m, kierunek głównej kalenicy dachu - prostopadły lub równoległy do frontu działki, w nawiązaniu do obiektów na działkach pełniących również funkcję parkingów usytuowanych wzdłuż ul. A..

Odnosząc się zarzutów odwołania dotyczących określenia ilości miejsc parkingowych i rodzaju samochodów korzystających z planowanej inwestycji organ II instancji wskazał, że z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika uprawnienie organu do określenia ilości miejsc parkingowych dla inwestycji obejmującej budowę parkingu samochodowego, bowiem kwestie te zostaną rozstrzygnięte na etapie pozwolenia na budowę w m.in. oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a wymagania takiej treści zostały też określone w zaskarżonej decyzji w pkt II.5: "pozostałe warunki wynikające z charakteru inwestycji".

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że skoro strona biorąca udział w postępowaniu administracyjnym ma swobodny dostęp do akt sprawy, to nie sposób uznać, że ewentualny brak doręczenia załącznika graficznego do decyzji mógłby stanowić naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi LIDL Sp. z o.o. z siedzibą w. J. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 15 k.p.a., poprzez orzeczenie co do istoty sprawy i pozbawienie w ten sposób strony możliwości wniesienia odwołania w administracyjnym toku instancji od tego rozstrzygnięcia, co rażąco narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania;

2. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stornie skarżącej uczestnictwa w postępowaniu w pełnym zakresie;

3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do części zarzutów Spółki oraz uznanie za prawidłowe i nie mające wpływu na wynik postępowania niewłaściwe działanie organu I instancji;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części Inwestycji, tj. dla stróżówki, podczas gdy nowa zabudowa – zgodnie z wnioskiem inwestora - ma obejmować również miejsca postojowe;

5. § 5-8 ww. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe oraz nieprecyzyjne ustalenie parametrów zabudowy w decyzji, polegające na wskazaniu jedynie wartości granicznych, co nie pozwala na określenie ostatecznych kształtów i wielkości planowanej inwestycji.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uwzględnił skargę stwierdzając, że decyzja Kolegium z [...] grudnia 2012 r. została wydana z istotnymi naruszeniami prawa materialnego i procesowego, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego dowodzi, że w toku postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji - wbrew regulacji art. 60 ust. 4 ustawy - nie sporządzono projektu decyzji, który następnie winien zostać poddany procedurze uzgodnieniowej z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Organ I instancji, co potwierdza pismo z 30 lipca 2012 r. (k. 43 akt administracyjnych), uzgadniał z Zarządem Dróg i Transportu w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji nie projekt decyzji wraz z załącznikami, lecz wniosek inwestora, zmodyfikowany następnie w dniu 26 lipca 2012 r., naruszając tym samym w sposób mający wpływ na wynik sprawy wspomniane wyżej przepisy ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uzgadnia decyzję z innymi organami w trybie art. 106 k.p.a., a to oznacza, że organ ten musi przesłać projekt decyzji do uzgodnienia, a nie jedynie wniosek inwestora do uzgodnienia, który to wniosek nie zawiera wiążących parametrów wyznaczanej przez organ przyszłej inwestycji.

Organ I instancji, określając w punkcie 3 decyzji o warunkach zabudowy, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oprócz opinii Zarządu Dróg i Transportu z 16 sierpnia 2012 r. (uzyskanej w toku niniejszego postępowania dla wniosku o warunki zabudowy), przywołał warunki określone w piśmie ZDiT z 2 grudnia 2011 r., które - co wyraźnie umknęło jego uwadze - dotyczyło innego terenu inwestycyjnego (działek nr ewid. [...]/2 i [...]/3), aniżeli decyzja o warunkach zabudowy, która swoim zakresem obejmuje działki o nr ewid. [...]/1 i [...]/2. Rozważane pismo z 2 grudnia 2011 r. - w odróżnieniu od opinii z 16 sierpnia 2012 r. - nie lokalizowało zjazdu z ul. A..

Wspomniane uchybienia nie zostały zauważone i konwalidowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na etapie postępowania odwoławczego, które rozpatrując odwołanie A. Spółki z o.o. starało się bezskutecznie naprawić błędy organu I instancji, uchylając w części dotyczącej punktu II.1 zatytułowanego "warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" decyzję o warunkach zabudowy i doprecyzowując parametry nowej zabudowy.

Organ odwoławczy ustalił bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zgodnie z wnioskiem inwestora do 10 m², czyniąc to tylko dla stróżówki, zapominając o określeniu rzeczonego wskaźnika dla projektowanego parkingu, który w myśl przepisów Prawa budowlanego jest budowlą. Według § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

Takie ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki z pominięciem zasadniczego kierunku inwestycji w postaci budowy parkingu świadczy bezspornie o istotnym naruszeniu art. 61 ust. 1 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia.

Błędami dotknięta jest dodatkowo analiza urbanistyczna. Załącznik graficzny rozważanej analizy to bezspornie mapa w skali 1:500, nie zawierająca określenia linii nowej zabudowy, o której z kolei stanowi jej część tekstowa. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona przez organ I instancji dopiero w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że kontrola części tekstowej i graficznej tego dokumentu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, które konkretnie obiekty stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dla przykładu w zakresie szerokości elewacji frontowej z części tekstowej analizy wynika, że kształtuje się ona na poziomie od 3 do 130 m, natomiast według mapy, po przeciwległej stronie w stosunku do terenu inwestycji szerokość elewacji frontowych wynosi do 230 m, co nie spełnia wymogu dokonania pełnej i wyczerpującej analizy funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Nieczytelny - zdaniem Sądu pierwszej instancji - jest także wniosek o ustalenie warunków zabudowy z 19 stycznia 2012 r., zmodyfikowany przez inwestora 26 lipca 2012 r. Mianowicie, zasadnicze wątpliwości budzi teren inwestycji, a konkretnie czy dotyczy on wyłącznie działek nr ewid. [...]/1, [...]/2, czy też może swoim zakresem obejmuje również działkę nr [...]/3. Do wspomnianych trzech działek odnosi się bowiem organ I instancji w pismach z 5 lipca 2012 r. (k. 28 akt administracyjnych) i 31 lipca 2012 r. (k. 48 akt administracyjnych) oraz inwestor w piśmie z 8 sierpnia 2012 r. (k. 53 akt administracyjnych), złożonym w siedzibie organu 14 sierpnia 2012 r.

Dalej Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że mało klarowne pozostają również pozostałe parametry projektowanej inwestycji, np. zapis dotyczący wysokości "nie dotyczy - kiosk do 5m". Przede wszystkim jednak rzeczony wniosek nie precyzuje przewidywanej liczby miejsc parkingowych i ich ewentualnej powierzchni, co ma - w ocenie Sądu - istotne znacznie, zwłaszcza jeśli uwzględni się charakter inwestycji oraz fakt, że parking ma służyć zarówno samochodom osobowym jak i samochodom ciężarowym, których gabaryty są znacznie większe aniżeli w przypadku samochodów osobowych, natomiast możliwości manewrowania znacznie ograniczone. Wyjaśnienie i doprecyzowanie przez inwestora wspomnianych kwestii ma kluczowe znaczenie dla prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) i podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, pozwoli bowiem na uniknięcie jakichkolwiek domysłów czy niedomówień, zarówno ze strony organów administracyjnych, uczestników postępowania, jak i sądu administracyjnego.

Brakami formalnymi, nieusuniętymi w toku postępowania przed organem II instancji, dotknięte jest również odwołanie Spółki A. od decyzji organu I instancji, do którego nie załączono aktualnego odpisu KRS, co pozwoliłby Kolegium zweryfikować zgodnie z przepisami art. 30 § 3 i art. 32 k.p.a., czy pełnomocnictwo dla radcy prawnego M.S. podpisały osoby upoważnione do reprezentacji Spółki.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądów i Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,

- art. 52 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu nie musi zawierać określenia liczby miejsc parkingowych i powierzchni miejsc parkingowych, gdyż żadna norma prawa tego nie wymaga,

- art. 61 ust. 1 ustawy, w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym pojęciem jest powierzchnia zabudowy od powierzchni utwardzonej, a tym samym nie są to pojęcia tożsame i ustalenie powierzchni zabudowy było prawidłowe,

- art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) przez błędną wykładnię, bowiem nie każdy parking jest budowlą, gdyż może być urządzeniem budowlanym, zaś wymaga ustalenia warunków zabudowy bowiem następuje zmiana zagospodarowania terenu,

- § 4 w związku z § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem żadna norma prawa nie określa, iż część graficzna analizy urbanistycznej ma zawierać wykreślenie linii zabudowy, gdyż normy te określają jedynie sposób wyznaczenia linii zabudowy,

- § 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie jest możliwym określenie szerokości elewacji frontowej parkingu,

- art. 60 ust. 4 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, w związku z art. 106 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy zarządcą jest ten sam organ, co organ właściwy do wydania decyzji, to nie zachodzi konieczność uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 30 § 3, art. 32, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, bowiem nie miały miejsca naruszenia, które mogły mieć istoty wpływ na wynik sprawy i nie wykazano wpływu ewentualnych uchybień na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

- art. 141 § 4, w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do specyfiki planowanej inwestycji, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania, niespójność wskazań i oceny prawnej, schematyzm uzasadnienia oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, chociażby odnoszących się do kwestii sposobu wyznaczenia elewacji frontowej parkingu,

- art. 152 P.p.s.a. przez określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ze swej istoty nie podlega wykonaniu, zatem orzekanie w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia i pozostaje w sprzeczność i z własnym i poglądem i w tym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie zawsze określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie. Po drugie, nie wszystkie podniesione zarzuty są sprecyzowane w stopniu umożliwiającym ustalenie granic skargi kasacyjnej, m.in. w kontekście ich wpływu na wynik sprawy, co jest niezbędne ze względu na wymaganie określone w art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., któremu ma czynić zadość kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mają usprawiedliwione podstawy.

Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.

Za niezasadne uznać należy również zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania.

Nie doszło w szczególności do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, czyli a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentację stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmującą w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniała przyczynowa korelacja. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w tej sprawie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).

Znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie wyroku z 18 czerwca 2013 r. spełnia te wymogi. Zawiera w swej treści zarówno przedstawienie (zacytowanie, wymienienie czy zaprezentowanie) stanowisk stron oraz zarzutów podniesionych w skardze. Zawarte jest również ustosunkowanie się do istotnych zarzutów strony oraz ich ocena, a także jej umotywowanie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł się okazać skuteczny również w kontekście powołanego w skardze kasacyjnej art. 153 P.p.s.a., bowiem z opisu błędów dostrzeżonych przez WSA w Łodzi wyłaniają się wskazania co do dalszego postępowania, jako służące ich naprawieniu.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych nie mogły odnieść zamierzonego skutku bowiem powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Przy czym, zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, Legalis). Należy ponadto podnieść, że w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368; wyrok NSA z 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 440/04, CBOSA). Skarga kasacyjna, jak wyżej podniesiono, nie spełnia tych wymogów w odniesieniu do wszystkich zarzutów.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 152 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, w myśl którego przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998/3/54). Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 146; Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96, OSP 1998, z. 3, poz. 54, teza 1 oraz B. Dauter, Komentarz do art. 61 p.p.s.a., LEX). Nie znajduje jednak uzasadnienia zarzut Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi naruszenia art. 152 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu. Należy podzielić w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zawarte w wyroku z 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04 (ONSA i wsa 2004 r., nr 2, poz. 32), w myśl którego w przypadku stosowania art. 152 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, oznacza, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, pomimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w tym zakresie przez ten Sąd w wyroku z 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1455/10, CBOSA.

Co do zarzutów materialnoprawnych, to przypomnieć należy, że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w niniejszej sprawie była decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji inwestycji polegającej na budowie parkingu strzeżonego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 52 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem – jak twierdzi skarżąca kasacyjnie strona - wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu nie musi zawierać określenia liczby miejsc parkingowych i powierzchni miejsc parkingowych, gdyż żadna norma prawa tego nie wymaga. Należy jednak wskazać, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji, wymaga tylko by decyzja o warunkach zabudowy określiła warunki co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. W obowiązującym systemie prawnym nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzania miejsc postojowych może nastąpić na etapie późniejszym, tworzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pogląd ten jest zgodny wypowiadanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z: 7 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2151/12 i II OSK 2640/12, 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 95/13 oraz z: 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 128/13, 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2448/10, odmiennie NSA w wyroku z 29 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1229/12, 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 812/11, CBOSA).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ww. rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie jest możliwym określenie szerokości elewacji frontowej parkingu należy wskazać, że z treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi wynika, że kwestię elewacji Sąd podniósł ustosunkowując się do poprawności analizy sporządzonej w toku postępowania, wskazując iż kontrola części tekstowej i graficznej tego dokumentu nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, które konkretnie obiekty stanowiły punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy, bowiem np. w zakresie szerokości elewacji frontowej z części tekstowej analizy wynika, że kształtuje się ona na poziomie od 3 do 130 m, natomiast według mapy, po przeciwległej stronie w stosunku do terenu inwestycji szerokość elewacji frontowych wynosi do 230 m. Oczywistym jest, że pewne parametry są pochodną specyfiki inwestycji.

Jako zasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy, w związku z § 5 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy przez błędną wykładnię, bowiem odrębnym pojęciem jest powierzchnia zabudowy od powierzchni utwardzonej. Niewątpliwie bowiem § 5 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zarówno wykładnia literalna, jak i systemowa (tj. z uwzględnieniem pojęcia zabudowy odnoszonego przede wszystkim do budynków – por. § 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) oraz celowościowa tego aktu nakazują przyjęcie stanowiska o braku podstaw do utożsamiania pojęcia powierzchni zabudowy i wyrażenia powierzchnia utwardzona.

Co do zarzutu braku podstaw do sformułowania wymogu, by część graficzna analizy urbanistycznej zawierała wykreślenie linii zabudowy, gdyż normy te określają jedynie sposób wyznaczenia linii zabudowy, wskazać trzeba, że według z § 9 ust. 1 i ust. 2 powoływanego uprzednio rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zarzut ten nie okazał się zatem zasadny.

Zarzut niezasadnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie - wskazania przez Sąd pierwszej instancji na naruszenie art. 30 § 3 i art. 32 k.p.a. należy – jak słusznie wywodzi organ skarżący kasacyjnie - rozpatrywać poprzez wpływ na wynik sprawy, stosowanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skoro zatem organ II instancji zweryfikował przed rozpatrzeniem odwołania, czy pełnomocnictwo radcy prawnego, który sporządził ten środek odwoławczy podpisały osoby upoważnione do reprezentacji Spółki, to wydanie zaskarżonej decyzji na skutek rozpatrzenia tego odwołania nie było obarczone błędem procesowym, o którym mowa jest w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że materiał dowodowy odzwierciedlający w tym zakresie czynności organu powinien znajdować się w aktach administracyjnych sprawy.

Na częściową aprobatę zasługuje zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 60 ust. 4 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy, w związku z art. 106 k.p.a. przez błędną wykładnię, bowiem w sytuacji, gdy zarządcą jest ten sam organ, co organ właściwy do wydania decyzji, to nie zachodzi konieczność uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Elementem postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy jest tzw. postępowanie uzgodnieniowe. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, CBOSA). Dlatego też uzgodnienie winno obejmować przygotowany projekt decyzji, a nie sam wniosek inwestora (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 305/13, Lex nr 1331981, w Poznaniu z 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15, CBOSA). Jak słusznie wywodził Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy i to w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygniecie.

Postępowanie przed organem współdziałającym toczy się w sformalizowanym trybie z art. 106 k.p.a. Tryb ten nie będzie miał zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i uzgodnienia (zajęcia stanowiska), uprawniony jest ten sam organ, np. zarządcą drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy do załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Tym niemniej aktualny jest wymóg zajęcia stanowiska przez organ właściwy do dokonania uzgodnienia, a stanowisko to musi być wyrażone w stosunku do projektu rozstrzygnięcia.

Tym samym nie mogło odnieść zamierzonego skutku twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego.

Niezależnie od wskazywanej wyżej częściowej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę, odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.