Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1136/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 180/08 w sprawie ze skargi S. S., J. S. i K. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 180/08 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] października 2005 r. S. S., J. S. i K. S. wystąpili do Urzędu Miasta Krakowa z wnioskiem o zwrot działki nr [...] obr. [...], Kraków-[...]. W wyniku badania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wykazem zmian gruntowych, zawartym w operacie modernizacji ewidencji gruntów nr [...] działka nr [...] o pow. 0,0691 ha obr. [...] Kraków-[...] utworzyła działkę nr [...] o pow. 0,0668 ha, położoną w obrębie [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków.

Na podstawie odpisu z księgi wieczystej nr [...] ustalono, że w księdze tej figuruje nadal działka nr [...] obr. [...] ([...])[...], stanowiąca własność Gminy Kraków, a zmiana jej oznaczenia na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków nie została ujawniona w tej księdze.

Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu opisanej powyżej działki. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia [...] maja 1988 r. rep. [...] działka nr [...] o pow. 691 m², położona w obr. [...] ([...]) Kraków-[...], objęta kw [...], stanowiąca własność Z. S. w [...] cz., J.S. w [...] cz. oraz K. S. w [...] cz., została nabyta od wymienionych osób na rzecz Skarbu Państwa za cenę [...] zł. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z przeznaczeniem pod budowę zajezdni autobusowej, zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-[...] z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...]. Z umowy sprzedaży nie wynikało na podstawie jakich przepisów nastąpiło zawarcie tej umowy. Według organu z archiwalnych akt spraw prowadzonych przez Urząd Dzielnicowy Kraków-[...] dotyczących wywłaszczenia pod budowę bazy autobusowej i zajezdni MPK w Krakowie w rejonie ul. [...] oraz akt dotyczących budowy zaplecza wykonawcy bazy i zajezdni MPK Kraków-[...], nie wynika, aby w stosunku do wymienionej nieruchomości nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Również w księdze wieczystej nr [...] obejmującej tę nieruchomość w dacie jej sprzedaży brak jest wpisu dotyczącego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] w Krakowie Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2005 r. (sygn. [...]) spadek po Z. S. zmarłej w dniu [...] kwietnia 2004 r. nabyli: S. S., K. S. i J. S. po 1/3 cz.

Zdaniem Starosty Krakowskiego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot w niniejszym postępowaniu nie można zaliczyć do nieruchomości wywłaszczonych, w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji Starosty Krakowskiego odwołanie złożyli S. S., J. S. i K. S. Odwołujący zarzucili, iż wywłaszczenia nieruchomości dokonano wbrew woli właścicieli i dlatego winna zostać zwrócona.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości ponieważ w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie zapadła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu. Mając na uwadze przesłanki art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy stwierdził, iż nie zostały one spełnione, gdyż nie dokonano wywłaszczenia praw przysługujących S. S., J. S. i K. S. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda Małopolski podkreślił, że po nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., Nr 141 poz. 1492), z dniem 22 września 2004 r. dodany został między innymi art. 216 ust. 2 pkt 3. Konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 216 tej ustawy determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona". Przez pojęcie to, według organu odwoławczego, należy rozumieć między innymi nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Wojewoda zauważył ponadto, iż zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem prawnym "poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Umowa o przeniesieniu na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego (...). Organ przywołał dotyczące tej okoliczności: uchwałę Sądu Najwyższego z 24 września 1992 r., III AZP 11/92, wyroki NSA w Krakowie z 23 marca 1993 r., SA/Kr 2064/92, niepubl, z 19 października 1993 r., SA/Kr 261/93, niepubl. i z 28 października 1993 r., SA/Kr 223/93 niepubl.

Decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S., J. S. oraz K. S., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 9, 10, 12 K.p.a. i wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody. W uzasadnieniu skargi skarżący ograniczyli się do wskazania, że zaskarżona decyzja nie jest właściwa, co uzasadnia żądanie skargi.

W toku rozprawy w dniu [...] maja 2008 r. skarżący S. S. podtrzymał skargę i dodał, iż organ w swej ofercie narzucał datę przejęcia nieruchomości i kwotę za jaką to nastąpi. We wniosku tym było zawarte również stwierdzenie, iż w przypadku braku odpowiedzi na ofertę Krakowska Dyrekcja Inwestycji wystąpi z wnioskiem wywłaszczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za uzasadnioną, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w szczególności przepisów art. 9, 10, 12 K.p.a., lecz stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późń. zm.).

Sąd I instancji przypomniał, że wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), z dniem 22 września 2004 r. przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera istotne rozszerzenie zakresu przedmiotowego stosowania normy z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treścią tego przepisu jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów całego rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (także jej przepisu art. 136) do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie (między innymi) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późń. zm.). Sąd stwierdził, iż sformułowanie przepisu art. 216 wymienionej ustawy pozwala na przyjęcie, iż nakazuje on odpowiednie stosowanie przepisów określających warunki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w rozdziale 6 dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bez względu na to, który tryb nabycia nieruchomości spośród przewidzianych tą ustawą miał miejsce. W ocenie Sądu I instancji kwalifikacja prawna dokonana przez organy w postępowaniu administracyjnym, a sprowadzająca się do uznania, iż nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może być traktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest błędna, a jej przyjęcie stanowi naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi dorobek okresu poprzedzającego wejście w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzającej przepis art. 216 i jako takie nie zachowało w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy waloru aktualności.

W ocenie Sądu I instancji po dniu 22 września 2004 r. i zmianie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia pogląd organów administracji ograniczający dopuszczalność zwrotu nieruchomości tylko do przypadku nabycia ich przez Skarb Państwa w drodze wywłaszczenia sensu stricto. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie posługuje się zwrotem o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz mówi o odpowiednim stosowaniu przepisów "do nieruchomości przejętych lub nabytych". Zakres znaczeniowy tego sformułowania jest znacząco szerszy od pojęcia "wywłaszczenia" i w zasadzie obejmuje wszystkie przypadki przejmowania i nabywania nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie powinno być, w ocenie Sądu I instancji, odniesione do regulacji ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Ustawodawca wyraźnie wskazał, że przepisy rozdziału obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Okoliczność, że ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", nie oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Dlatego według Sądu Wojewódzkiego nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony jest pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd I instancji wywiódł, że w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi jego prawa w trybie uregulowanym ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W konkluzji uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że po zmianie brzmienia art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - poprzez dodanie z dniem 22 września 2004 r. ust. 2 pkt 3 - możliwe jest żądanie zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 cyt. ustawy również wtedy, gdy nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy sprzedaży zawartej w warunkach rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późń. zm.).

Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, Nr 261, poz. 2603 z późń. zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia twierdzenia mówiącego, iż od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) tj. od dnia 22 września 2004 r., należy stosować instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także do nieruchomości nabytych na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, z późń. zm.), niezależnie od tego, w jakim trybie doszło do owego nabycia;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie przez Sąd orzekający, iż zmieniony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) przepis art. 216 wymienionej ustawy wskazuje obecnie, iż zwrot przysługuje także w razie nabycia nieruchomości poprzez umowę cywilnoprawną, a to z powodu użycia sformułowania: "nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późń. zm.)

Powołując się na powyższe podstawy Gmina Kraków wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji w sposób zupełnie nieuprawniony rozciągnął instytucję związaną z wywłaszczeniem na obszar, gdzie do wywłaszczenia nie doszło. Pojęcie wywłaszczenia zostało bezspornie zdefiniowane w doktrynie. Cechy tej instytucji zostały trafnie wyeksponowane tak przez Wojewodę Małopolskiego, jak i Starostę Krakowskiego. Objęcie tym pojęciem w sposób nieograniczony również sytuacji, gdy Skarb Państwa wchodzi w posiadanie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, a więc nazwanie zwykłej umowy sprzedaży "wywłaszczeniem" jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, działaniem nieuprawnionym.

Wnoszący skargę kasacyjną wytknął Sądowi I instancji, że pominął charakter instytucji zwrotu i funkcję jaką ona pełni i podkreślił, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest gwarancją, że nie dojdzie do użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, a ponadto rekompensuje stronie fakt przymusowego pozbawienia własności. Brak jest podstaw legalnych by uznać zastosowanie wspomnianej instytucji poza obszarem wywłaszczeń.

Autor skargi kasacyjnej wywodził, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zasadzie uznaje za wywłaszczenie i dopuszcza możliwość ubiegania się o zwrot w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu administracyjnego. Jedyny wyjątek to rozciągnięcie stosowania art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami na przypadek nabycia nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Brak jest podstaw, zdaniem skarżącej Gminy, by ten pojedynczy wyjątek interpretować rozszerzająco.

Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że zaskarżony wyrok stanowi zaprzeczenie dotychczasowej praktyki orzeczniczej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak również organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Autor skargi kasacyjnej, wskazując na obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa P.p.s.a.", zarzucił zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku, a to z tego powodu, że nie został w sposób prawidłowy sformułowany. Wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał bowiem żadnego przepisu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w jego ocenie miałby być naruszony. Ogólnikowe stwierdzenie, że zostały naruszone przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie spełnia wymogów, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna. Trzeba mieć na uwadze, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przyczyny nieważności, o których stanowi art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a., a skoro zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został prawidłowo sformułowany, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię tego przepisu zacząć należy od przypomnienia, że nowelizacja art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) polegała na dodaniu ustępu 2 stanowiącego, że przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, 2) art. 9 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów społeczno-gospodarczych, 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jak zatem wynika z treści wskazanego przepisu ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do pkt 1 i 2, nie wymienił konkretnych przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, lecz nakazał odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie nieruchomości do nieruchomości nabywanych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednocześnie ustawodawca w art.1 ust.1 b powołanej wyżej ustawy z 28 listopada 2003 r., nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem nabycia nieruchomości, stanowiąc jednocześnie, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art.4 dodaje się pkt 3 b. Stosownie do tego przepisu:"przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste" Oczywistym jest, że czynność cywilnoprawna polegająca na przeniesieniu prawa własności nieruchomości w drodze sprzedaży mieści się w pojęciu nabycia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 kwietnia 1985 r. (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) zasadom wywłaszczania nieruchomości poświęcony był rozdział 6. Nieruchomość mogła być wywłaszczona na cele wymienione w art. 50 tej ustawy. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 53 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości : "1. Wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. 2. Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy". Z regulacji tej wynika, że procedurę wywłaszczenia poprzedzał tryb postępowania polegającego na złożeniu oferty nabycia nieruchomości i ewentualnym zawarciu umowy sprzedaży. W takiej sytuacji, gdy strona w wyniku przyjęcia oferty zawarła umowę cywilnoprawną przeniesienia własności nieruchomości, nie można przyjąć, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że ta czynność cywilnoprawna nie miała żadnego związku z wywłaszczeniem. Jeśli zatem nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego objęta jest hipotezą normy prawnej art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takie też stanowisko zostało wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt I OSK 37/09 oraz w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1230/08 (publ. w internetowej bazie orzeczeń NSA). Stanowisko to podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt sprawy w dniu [...] stycznia 1988 r. Krakowska Dyrekcja Inwestycji Oddział [...] w Krakowie, działająca w imieniu Skarbu Państwa, wystąpiła do właścicieli spornej nieruchomości z ofertą jej nabycia na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jako niezbędnej na budowę uzbrojenia Zespołu Baz Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacji. W ofercie zaznaczono, że brak odpowiedzi w zakreślonym terminie stanowić będzie podstawę do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. W akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] maja 1988 r. osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa oświadczyła, że nieruchomość jest przeznaczona pod budowę zajezdni autobusowej. W tym stanie faktycznym nie budzi żadnych wątpliwości, że zawarcie umowy cywilnoprawnej miało ścisły związek z procedurą wywłaszczeniową. Dlatego trafnie ocenił Sąd I instancji, że decyzje organów administracji były wadliwie i należało je uchylić. Nie można też pomijać, że właściciel wywłaszczanej nieruchomości, któremu złożona została oferta był w sytuacji przymusowej, bowiem gdyby nie przyjął oferty byłaby wszczęta dalsza procedura wywłaszczeniowa.

Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie można dokonywać takiej wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której następuje różnicowanie sytuacji prawnej jednostek, którym wywłaszczono nieruchomość w drodze decyzji administracyjnej i tym, którzy przenieśli własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej będącej następstwem przeznaczenia tej nieruchomości na cele wywłaszczeniowe w związku z realizacją celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zaprezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.