Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 72/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi I. B., A. W., H. S. i Z. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz I. B., A. W., H. S. i Z. B. solidarnie kwotę 765 (siedemset sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147) - dalej zwanej "u.g.n.", utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego podania aktualnej wysokości i wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części nieruchomości położonej we wsi M. gm. L., oznaczonej aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 (część ul. S. - drogi wojewódzkiej), objętej dawną księgą wieczysta pn. "O. K. vel M. lit. A".

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...], wydanym w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) – dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w W. orzekło o wywłaszczeniu, na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W., zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową z dnia [...] maja 1961 r. nr [...], nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w L., grom. L., pow. P., zapisanej w księdze wieczystej pn. "O. K. vel M. litera A", stanowiącej współwłasność Z. E. W., I. W., E. J. W., A. J. W. i T. I. B. oraz o zapłacie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w W. na rzecz ww. współwłaścicieli.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. W..

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1963 r. nr [...], nie uwzględniła odwołania i zatwierdziła zaskarżone orzeczenie.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2009 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] marca 2009 r., spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli tj. I. B.-S., A. W., M. W., H. S. i Z. B., reprezentowani przez radcę prawnego M. B., wystąpili do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1963 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r., w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczenie części nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej we wsi M. gm. L., zapisanej w księdze wieczystej pn. "O. K. vel M. lit. A" stanowiącej współwłasność Z. E. W., I. W., E. J. W., A. J. W. i T. I. B..

W toku postępowania organ ustalił następstwo prawne na podstawie:

˗ postanowienia Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] września 1958 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po A. W. nabyli: żona I. W. w 1/4 części oraz dzieci M. W. i A. W. po 3/8 części każdy z nich,

˗ postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] W. z dnia [...] sierpnia 1967 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po Z. W. nabyły dzieci W. W. i B. W. po 1/2 części każde z nich,

˗ postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] W. z dnia [...] listopada 1971 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po E. W. nabyło rodzeństwo I. W. i T. B. po 2/8 części każda z nich oraz zstępni po zmarłych braciach: A. W. i Z. W. – M. W., A. W., W. W. i B. W. po 1/8 części każde z nich,

˗ postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] W. z dnia [...] lutego 1980 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po I. W. nabyli: T. B. w 1/3 części, B. W., M. W. i A. W. po 1/6 części oraz H. S. i Z. B. po 1/12 części każde z nich,

˗ postanowienia Sądu Rejonowego dla W.-P. z dnia [...] kwietnia 1986 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po T. B. nabyła w całości córka I. B.-S..

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1963 r. oraz poprzedzającego go orzeczenia z [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, która została utrzymana w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...] oddalił skargę I. B.-S., A. W., M. W., H. S. i Z. B. na ww. decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2879/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Pismami z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. I. B.- S., A. W., M. W., H. S. i Z. B., reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili do Ministra Infrastruktury o przesłanie aktualnych kwot odszkodowania, które przypadają na każdego z nich z tytułu wywłaszczenia na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W. części nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej we wsi M. gm. L., objętej księgą wieczystą pn. "O. K. vel M. litera A".

Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] lutego 2016 r., działając w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przesłał ww. wnioski do rozpatrzenia wg właściwości Staroście P..

Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], umorzył postępowanie z ww. wniosków dotyczących podania aktualnej wysokości i wypłacenia odszkodowania dla każdego z wnioskodawców, z tytułu wywłaszczenia na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W., części nieruchomości położonej we wsi M. gm. L., oznaczonej aktualnie jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 (część ul. S. - drogi wojewódzkiej), objętej dawną księgą wieczysta pn. "O. K. vel M. lit. A".

W ocenie organu I instancji nie posiada on legitymacji do zajmowania stanowiska w kwestii realizacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1961 r., gdyż zgodnie z jej treścią do wypłaty odszkodowania zobowiązany był konkretny podmiot (z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że postepowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy zostały spełnione warunki do wydania decyzji oraz naruszenie art. 8, art. 11, art. 155 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu wniosku w sytuacji gdy współwłaściciele tej nieruchomości nigdy nie otrzymali żadnego odszkodowania. Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda M. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że z treści wniosków z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. wynika, iż poprzedni współwłaściciele nie otrzymali żadnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości, a ponadto odszkodowanie powinno być zwaloryzowane, co potwierdzono w złożonym odwołaniu. Wobec powyższego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odczytał ww. wnioski, jako żądanie wypłaty i ustalenia odszkodowania wg aktualnej wartości nieruchomości oraz zasadnie umorzył postępowanie w sprawie.

Wojewoda podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż kwestia wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami administracyjnymi wydanymi w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. Bezsporne jest również, że zgłoszone w niniejszej sprawie wnioski stron, jakkolwiek sformułowane w sposób ogólny, dotyczą jednoznacznie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania.

Dalej wskazał, że w sprawach wywłaszczeniowych określenie organu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania stanowi integralną i niezbędną część decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Natomiast przepisy, zarówno dawnej ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak i obecnie obowiązującej z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują odrębnego postępowania w sprawie samej wypłaty odszkodowania. Zaznaczył przy tym, że wypłata odszkodowania jest "czynnością techniczną" należącą do fazy wykonania decyzji wywłaszczeniowej, nie jest więc to "sprawa administracyjna", rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 k.p.a.). Ponadto żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości odrębnego rozstrzygania decyzją administracyjną kwestii wypłaty odszkodowania ustalonego w innej, właściwej i ostatecznej decyzji odszkodowawczej. W konsekwencji decyzję wydaną w tym przedmiocie należałoby uznać za wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko organ I instancji, że nie posiada on legitymacji i podstawy prawnej do zajmowania stanowiska w kwestii realizacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] grudnia 1961 r., gdyż zgodnie z jej treścią, do wypłaty odszkodowania zobowiązany był konkretny podmiot (z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r.). Tym samym za zasadne uznał umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji.

Organ odwoławczy wywodził również, iż obowiązywanie decyzji w obrocie prawnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, wiąże się z realizacją, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej, która, poza szczególnymi przypadkami tam przewidzianymi, powinna gwarantować pewność rozstrzygnięcia. Dopóki więc decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę co do istoty funkcjonuje w obrocie prawnym, i nie została zweryfikowana przy wykorzystaniu środków prawnych, postępowanie administracyjne wszczęte w tej samej sprawie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Ponadto w ocenie Wojewody ww. wniosków nie można było potraktować jako żądania wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., z uwagi na brak zgłoszenia takiego żądania w treści wniosków.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję I. B.-S., A. W., M. W., H. S. i Z. B., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 105 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez błędną ocenę, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w rzeczywistości zostały spełnione wszystkie warunki do wydania w sprawie decyzji merytorycznej zmieniającej decyzję ostateczną z dnia 5 grudnia 1961 r. w trybie art. 155 k.p.a., a tym samym nie zachodziła żadna bezprzedmiotowość postępowania w sprawie,

2) art. 155, art. 8 i art. 11 k.p.a. polegające na błędnej ocenie, że kolejne pisma skarżących o przesłanie aktualnej wysokości odszkodowania nie były wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko dlatego, że nie powołano ww. przepisu oraz błędne uznanie pism za wniosek o wypłatę odszkodowania pomimo, że strona nigdy nie wskazywała numeru konta bankowego ani innego sposobu zapłaty, co skutkowało uchyleniem się od obowiązku wydania decyzji ponownie ustającej odszkodowanie podlegające wypłacie, pomimo słusznego interesu strony, a w rezultacie nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Z uwagi na powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik skrzących argumentował, że zgodnie z orzecznictwem organ administracji nie może umorzyć postępowania w sytuacji, gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być bowiem wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowić to będzie niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie pełnomocnika powyższa sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Skoro odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości zostało ustalone przed kilkudziesięciu laty, to niewątpliwie wymaga ono waloryzacji. Organy stoją na stanowisku, że nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej została prawomocnie zakończone. Jednakże wnioskodawcy nie powoływała się na nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Żądanie wnioskodawców było bowiem w istocie żądaniem zmiany decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania w trybie art. 155 k.p.a. Wnioskodawcy co prawda nie wskazywali na treść tego przepisu, jednak byli przekonani, że organ dokona analizy wniosku o zmianę decyzji w zakresie kwoty odszkodowania we właściwym trybie. Organ II instancji błędnie ocenił, że skoro pełnomocnik skarżących nie powołał w treści pism art. 155 k.p.a., to nie może być wszczęta procedura przewidziana w tym przepisie. Zdaniem pełnomocnika skarżących jest to stanowisko bezpodstawne, bowiem strona inicjując postępowanie administracyjne nie ma obowiązku wskazywania podstawy prawnej pisma, nawet gdy jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.

Pełnomocnik skrzących wskazał, że wnosił o przesłanie aktualnej wysokości odszkodowania dla każdego ze skarżących (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.), zatem nie sposób takiego żądania traktować jako obejmującego czynność czysto techniczną, jaką jest wypłata odszkodowania. Wnioskodawcy domagali się aktualnej wysokości odszkodowania, a w okolicznościach niniejszej sprawy jest to równoznaczne z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej w tym przedmiocie.

Reasumując pełnomocnik skarżących stwierdził, że skoro wnioskodawcy domagali się wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania to organ I instancji powinien był wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, ustalając wysokość przyznanego odszkodowania odpowiadającego rynkowym cenom nieruchomości. Odmowa wydania decyzji merytorycznej jest nieuzasadniona, podobnie jak i stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Uchylanie się przez organy władzy publicznej od obowiązku zapłaty godziwego odszkodowania stanowi naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 11 k.p.a.). Tym samym uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę M. W. z uwagi na zgon skarżącego przed wniesieniem skargi do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej zwanej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Organy obu instancji przyjęły, że przedmiotem sprawy była wypłata zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co wynika z treści wniosków skarżących z dnia [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. w których wskazano, iż współwłaściciele nieruchomości nie otrzymali żadnego odszkodowania zatem wypłata i ustalenie odszkodowania powinno się odbyć wg aktualnej wartości nieruchomości. Jednakże zdaniem organów ani przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. i ani przepisy u.g.n. nie przewidują odrębnego postępowania w sprawie samej wypłaty odszkodowania, jest ona bowiem czynnością "materialno-techniczną" należącą do fazy wykonywania decyzji wywłaszczeniowej i nie jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższego stanowiska nie sposób podzielić mając na względzie treść art. 132 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z tym przepisem "Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania". Żądanie więc zapłaty ustalonego w decyzji odszkodowania i to po upływie tak długiego czasu od wydania decyzji, jak w rozpoznawanej sprawie, pociąga za sobą konieczność dokonania jego waloryzacji (oczywiście przy przyjęciu zasadności dokonania wypłaty odszkodowania). W aktualnym orzecznictwie Sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że gdy ustawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Choć forma decyzji administracyjnej nie wynika wyraźnie z art. 132 ust. 3 u.g.n., to jednak nieokreślenie wprost formy decyzji do rozstrzygania spraw związanych z waloryzacją odszkodowania nie oznacza, że tryb decyzyjny jest wyłączony. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją administracyjną, nie przesądza jego nazwa czy forma, ale charakter sprawy. Za wyłączeniem decyzyjnego trybu orzekania w sprawach dotyczących waloryzacji odszkodowania nie przemawia fakt, że w art. 132 ust. 3 u.g.n. nie została jednoznacznie określona taka forma prawna działania podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji. Dla wyjaśnienia tej formy przede wszystkim ocenić należy charakter prawny żądania. Źródłem tego żądania jest akt administracyjny - decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości lub decyzja o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania (jak w kontrolowanej sprawie). W wyroku z 12 stycznia 2012 r. I OSK 2013/11, Lex 1126274, Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko, zaprezentowane w wyrokach NSA z: 20 stycznia 2009 r. I OSK 122/08; 22 kwietnia 2010 r. I OSK 894/09, zgodnie z którym skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja będąca uaktualnieniem wysokości odszkodowania również wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej (m.in. wyroki NSA z: 6.6.2012 r. I OSK 869/11; 9.7.2010 r. I OSK 1229/09, Lex 594974; 20.1.2009 r. I OSK 122/08; 17.10.2008 r. I OSK 1050/07; 7.5.2002 r. I SA 2378/00, Lex 81740; wyroki WSA w Lublinie z: 26.9.2008 r. II SA/Lu 440/08; 16.4.2009 r. II SA/Lu 46/09). Stanowisko to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Ponadto publicznoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przesądza [...] o tożsamym charakterze jego waloryzacji, która sprowadza się w istocie do przeliczenia wysokości kompensaty. Roszczenie o waloryzację nie jest roszczeniem samoistnym, lecz związanym z roszczeniem głównym, jakim jest ustalenie odszkodowania za odebraną własność. Skoro określenie odszkodowania jest sprawą administracyjną, to taki charakter ma także sprawa dotycząca jego przerachowania. Właśnie akcesoryjność roszczenia o waloryzację decyduje o jego administracyjnoprawnym charakterze, a tym samym determinuje formę prawną, w jakiej jest ono realizowane. Domniemaną formą rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej jest decyzja (A. Wiecha, Roszczenia przysługujące wywłaszczonemu w sytuacji nieterminowej wypłaty ustalonego odszkodowania, Administracja 2010/3/166 i nast.).

W kontrolowanej sprawie następcy prawni byłych właścicieli domagają się od organu administracji wypłaty odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – Urząd Spraw Wewnętrznych w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. za przejęcie nieruchomości na rzecz Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w W.. Podkreślenia wymaga, że od wydania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie nastąpił znaczny upływ czasu zatem wypłata odszkodowania określonego tą decyzją wymaga obecnie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia dwóch okoliczności – czy rzeczywiście nie dokonano w przeszłości jego wypłaty, i przy pozytywnym ustaleniu tej okoliczności, należy ustalić kwotę do wypłaty w wysokości zwaloryzowanej zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. Jeżeli więc obecni uprawnieni domagają się wypłaty odszkodowania, a organ orzekający nie dysponuje dokumentami lub dowodami potwierdzającymi dokonanie wypłaty odszkodowania w przeszłości, to właśnie wydanie decyzji w tym przedmiocie służy procesowemu rozstrzygnięciu tych okoliczności, od których zależy spełnienie zgłaszanego żądania przez wnioskodawców.

Zgodnie z wyżej zaprezentowanym w tym zakresie orzecznictwem żądanie takie wymaga rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 3 u.g.n. (zob. też wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r. I OSK 2650/17). Podkreślić należy, że konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może zaś zakończyć się czynnością materialno-techniczną wypłaty lub odmowy wypłaty odszkodowania, skoro wypłata ta jest zależna od wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności. Jeżeli więc ustalenie skuteczności przysługiwania wnioskodawcom uprawnienia do otrzymania odszkodowania zależy od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to takie postępowanie powinno zakończyć się w sposób ustawowo określony w art. 104 k.p.a., aby władcze rozstrzygnięcie organu administracji zgłoszonego żądania przybrało formę przewidzianą prawem, a nie formę pozbawioną procesowych gwarancji możliwości zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia.

Zwrócić należy uwagę, że rozstrzygnięcia sprawy daje stronom postępowania możliwość zweryfikowania wydanego rozstrzygnięcia. Wykluczenie dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej w istocie oznaczałoby pozbawienie stron dochodzących odszkodowania do ochrony ich praw. Dlatego sprawa waloryzacji ustalonego w przeszłości odszkodowania w trybie administracyjnym obecnie również wymaga administracyjnego rozstrzygnięcia. Zaakcentować należy, że orzekanie w przedmiocie wskazanych okoliczności nie stanowi ponownego ustalania odszkodowania, lecz stwierdzenie, czy żądanie wnioskodawców wypłaty odszkodowania zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych względów organy obu instancji bezzasadnie przyjęły, że postępowanie w sprawie waloryzacji odszkodowania jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Wobec tego, że sprawa w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest załatwiana w formie decyzji należało określić podmiot zobowiązany do waloryzacji odszkodowania, a w konsekwencji ustalić organ właściwy do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w kwestii waloryzacji odszkodowania.

Z akt sprawy wynika, że Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] lutego 2016 r. przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a. pisma skarżących z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] stycznia 2016 r. Staroście P. uznając go za organ właściwy do ich rozpatrzenia.

Jak stanowi z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Natomiast zgodnie z ust. 5 ww. przepisu doprecyzowano, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki.

Na dzień wydania orzeczenia ustalającego wysokość i sposób wypłaty odszkodowania, tj. [...] czerwca 1961 r., obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zdaniem Sądu, regulacja zawarta w art. 132 ust. 3 obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o ile nie zostało ono oczywiście wypłacone uprawnionemu - byłemu właścicielowi, bądź złożone do depozytu sądowego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. I OSK 3231/15).

Jednakże należy mieć na względzie, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w [...] na podstawie lokalizacji szczegółowej. W stosunku do nieruchomości, które przejęte zostały pod drogi publiczne wysokość odszkodowania jest ustalana na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) - zwanej dalej "specustawą drogową".

Co prawda zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Jednak nie oznacza to, że wszystkie przepisy u.g.n. mogą mieć zastosowanie w tej sprawie. Specustawa drogowa ma bowiem charakter uregulowania specjalnego, które na zasadzie wyjątku kompleksowo reguluje kwestie związane z nabywaniem nieruchomości pod budowę dróg publicznych, w tym wypłaty odszkodowania za skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jakim jest wywłaszczenie nieruchomości. Wynika z tego wniosek, że na zasadzie art. 23 specustawy drogowej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi specustawy drogowej, stosuje się tylko wtedy, gdy nie są one uregulowane w tej ustawie. W rozpatrywanej zaś sprawie ma zastosowanie wprost art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, który stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Tym samym, specustawa drogowa – z racji powyższej, odrębnej regulacji prawnej – wyłącza, w zakresie ustalenia podmiotu właściwego do wypłaty odszkodowania, możliwość zastosowania w tym względzie zasady, wyrażonej w art. 132 ust. 5 u.g.n., przewidującej, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest organ wykonawczy tej jednostki. Z kolei, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, pod którym to pojęciem należy rozumieć drogi publiczne, zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez samorząd województwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich. Specustawa reguluje zatem to kto obowiązany jest do wypłaty odszkodowania niezależnie od tego na rzecz jakiego podmiotu nastąpiło przysporzenie prawa własności. To konsekwencja obowiązujących przepisów, które na zasadzie wyjątku w sprawach budowy i finansowania dróg publicznych określają zasady postępowania. Z powyższego wynika, że specustawa drogowa dotyczy takich elementów jak budowa i finansowanie dróg publicznych. To konsekwencja tego, że jednym z podstawowych elementów decyzji wydawanych na podstawie specustawy jest właśnie kwestia nabycia prawa własności nieruchomości. W tym zakresie została też wypracowana linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 2708/13, I OSK 1522/13, I OSK 1396/13, I OSK 1281/13), która jednolicie wskazuje jak należy pod względem prawnym odczytać wzajemne relacje pomiędzy ustawami, w szczególności pomiędzy specustawą drogową, a ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Wskazane wyżej szczególne regulacje prawne prowadzą zatem do wniosku, że skoro nieruchomość została objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy drogi wojewódzkiej i z tego powodu stała się – z mocy prawa – własnością Województwa M., to odszkodowanie za jej przejęcie winien wypłacić Zarząd Województwa M..

Biorąc powyższe pod uwagę skoro Minister Infrastruktury i Budownictwa przekazał - w trybie art. 65 § 1 k.p.a. - pisma skarżących do rozpatrzenia Staroście P. uznając go za organ właściwy do rozpatrzenia, to Starosta P. powinien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie właściwego organu do rozpoznania wniosku o zwaloryzowanie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod budowę drogi wojewódzkiej.

W konsekwencji skoro organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji dotkniętą naruszeniem prawa materialnego, to tym samym powielił te naruszenia i dodatkowo orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni oceną prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku, na mocy art. 200 p.p.s.a., przy czym na sumę zasądzonych kosztów na rzecz skarżących I. B.-S., A. W., H. S. i Z. B. solidarnie kwoty [...] zł składa się wysokość wpisu uiszczona przez skarżących solidarnie w wysokości [...] zł, oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a. i odpowiednio § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa ([...] zł).