Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 26/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1,9, 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 2, pkt 4 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Płośnica z dnia 12 sierpnia 2014 r., Nr XXXVII/290/41/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w obszarze wsi Zalesie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 6 ust. 1 pkt 10, 11, 12, 13; - § 7 ust. 3; - § 8 ust. 4 pkt 1 i 2; - § 9 ust. 2; - § 10 ust. 1 pkt 2, § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) i d), § 10 ust. 1 pkt 7; - § 11; - § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c); - § 13 ust. 3 pkt 5 i 7, § 13 ust. 8 w zakresie w jakim wskazuje, iż "wszelkie działania wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie tych urządzeń oraz cieków wodnych, oraz roboty związane z przekroczeniem drogami lub liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej, należy przeprowadzać w porozumieniu i na warunkach zarządcy urządzeń melioracyjnych"; - § 14 ust. 2 pkt 1; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 12 sierpnia 2014r. Rada Gminy Płośnica, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.", podjęła uchwałę Nr XXXVII/290/41/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w obszarze wsi Zalesie.

W dniu 12 grudnia 2014r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 6 ust. 1 pkt 10, § 7 ust. 3, § 8 ust. 4 pkt 1 i 2, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 pkt 2, pkt 3 lit. c) i d) oraz pkt 7, § 11, § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 13 ust. 3 pkt 5 i 7 oraz ust. 8 w zakresie w jakim wskazuje, iż "wszelkie działania wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie tych urządzeń oraz cieków wodnych, oraz roboty związane z przekroczeniem drogami lub liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej, należy przeprowadzać w porozumieniu i na warunkach zarządcy urządzeń melioracyjnych", a także § 14 ust. 2 pkt 1 tej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, iż dokumentacja planistyczna przekazana została Wojewodzie w dniu 27 sierpnia 2014 r. Następnie organ omówił po kolei zakwestionowane przepisy uchwały, wyjaśniając w jaki sposób naruszają one prawo.

Wojewoda podał, że w § 6 ust. 1 pkt 10 uchwały zawarta została definicja elektrowni wiatrowej, zgodnie z którą jest to budowla techniczna wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i infrastrukturą techniczną, stanowiąca urządzenie prądotwórcze, przetwarzające energię wiatru na energię elektryczną. W ocenie organu nadzoru zapis ten pozwala na uznanie tak rozumianej elektrowni za budowlę. Tymczasem w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wskazał, iż do budowli zaliczyć można jedynie części budowlane urządzeń technicznych (elektrowni wiatrowych). Zauważono, że w przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest definicji legalnej elektrowni wiatrowej, zaś w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. DZ.U. z 2012 r. poz. 1059, ze zm.) zdefiniowane zostało jedynie pojęcie odnawialnego źródła energii, którym ustawodawca posługuje się w treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., przez które rozumie się źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowania słonecznego, aerotermalną, geotermalną, hydrotermalną, fal, prądów i pływów morskich, spadku rzek oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu pochodzącego ze składowisk odpadów, a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątków roślinnych i zwierzęcych. Natomiast

w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) zdefiniowano pojęcie farmy wiatrowej, którą jest jednostka wytwórcza lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zaznaczono, że już tylko literalne odczytywanie i porównanie wskazanych wyżej definicji tj. elektrowni wiatrowej

i budowli wskazuje, że w uchwale dokonano nieuprawnionej modyfikacji pojęcia budowli, bowiem w prawie budowlanym pod pojęciem budowli określono m.in. jedynie części budowlane urządzeń technicznych tj. elektrowni wiatrowych, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, podczas gdy w definicji elektrowni wiatrowej zawartej w planie wskazano, że jest to budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową z urządzeniami technicznymi

i infrastrukturą techniczną. Wojewoda podał, że stanowisko takie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 232/14, które organ nadzoru w pełni podziela. Wojewoda podniósł, że regulowanie poszczególnych pojęć w sposób odmienny, niż to uczynił ustawodawca bez wyraźnego ku temu umocowania stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.

Dalej organ nadzoru wskazał, że w § 7 ust. 3 Rada Gminy przyjęła, iż wszelkie zakazy i ograniczenia wynikające z zagospodarowania terenu nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w tym z zakresu łączności publicznej zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zaznaczył, iż jedną z funkcji planu miejscowego jest szczególnego rodzaju forma gwarancyjna. Plan miejscowy, jako źródło obowiązującego prawa w sposób istotny wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości nim objętych, ograniczając dopuszczalny sposób ich zagospodarowania. Daje to właścicielom nieruchomości sąsiednich bezpieczeństwo, iż teren sąsiedni nie zostanie zagospodarowany w sposób odmienny od zapisów planu miejscowego bez procedury zmiany planu, w ramach której będą oni mieli możliwość podjęcia próby wprowadzenia rozwiązań korzystnych z ich punktu widzenia. Zdaniem Wojewody treść § 7 ust. 3 uchwały oznacza w istocie derogację mocy obowiązującej planu w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego, co w istocie jest przekreśleniem zasady, iż plan miejscowy winien określać zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zarzucono, że wskazany zapis konstruuje normę o charakterze otwartym, stwarzającą możliwość dowolnej zmiany postanowień planu odnośnie do usytuowania terenów inwestycji celu publicznego oraz w zakresie przeznaczenia terenów, bez konieczności przeprowadzenia procedury określonej w art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p. Co więcej, omawiana regulacja wprowadza możliwość lokalizacji na terenie planu wszelkich urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej, które mogą zostać uznane za inwestycję celu publicznego, czy też za urządzenia związane z łącznością publiczną, nie precyzując, że chodzi o sieci i urządzenia związane z realizacją funkcji podstawowych poszczególnych terenów. Zdaniem Wojewody sformułowanie takie oznacza, że mogą to być urządzenia i sieci niezwiązane z funkcjonowaniem planowanych na omawianym terenie obiektów. Okoliczności powyższe przemawiają za koniecznością stwierdzenia nieważności tego przepisu. Wskazano również, że stosownie do art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych niedopuszczalnym jest wprowadzanie do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że dopuszczalnym jest kształtowanie w planie miejscowym zasad realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, zaś wprowadzony zapis planu sprzeczny jest z ratio legis omawianej regulacji.

Podniesiono, że w § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 kwestionowanej uchwały Rada Gminy wskazała, iż dopuszczalnym jest, bez konieczności zmiany planu, zmiana przebiegu istniejących urządzeń liniowych infrastruktury technicznej, wynikające z uzasadnionych rozwiązań projektowych oraz rozbudowa lokalnych systemów uzbrojenia terenów sieci wodociągowej, kanalizacyjnej gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej, łącznie ze stacjami transformatorowymi (pkt 1) oraz wyznaczenie i urządzenie dróg wewnętrznych do działek przeznaczonych do zainwestowania oraz do terenów rolnych i leśnych. Wojewoda stwierdził, że przepis ten daje możliwość zmiany zagospodarowania terenu w zakresie przeznaczenia, bez konieczności wprowadzenia zmian do planu w trybie określonym w art. 27 u.p.z.p. Wyjaśniono ponadto w kontekście przytoczonych przepisów, że władztwo planistyczne gminy oznacza między innymi, że rada gminy może określać zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie może ona scedować tych uprawnień na inny organ ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określania takich zasad innym podmiotom. Plan miejscowy (będąc aktem prawa miejscowego) musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją, bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych..

Zakwestionowano § 9 ust. 2 uchwały, w którym Rada Gminy ustaliła, iż niedopuszczalny jest podział nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej (za dostęp do drogi publicznej uważa się również drogi wewnętrzne wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo stanowienia dla tych działek innych służebności drogowych). Wojewoda wskazał, że przytoczony zapis stanowi w istocie powtórzenie art. 93 ust. 3 zdanie 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zaznaczył, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Plan miejscowy nie jest zatem aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, powtórzenia przepisów rangi ustawowej, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że zamieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji o charakterze informacyjnym stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.

Organ nadzoru uznał za niedopuszczalną treść § 10 ust. 1 pkt 2 uchwały, w której Rada Gminy wskazała, iż w zakresie ochrony środowiska wprowadza się nakaz zachowania istniejącej wartościowej zieleni, dopuszcza się wycinkę drzew wyłącznie w przypadkach szczególnych, związanych z pielęgnacją drzewostanu lub realizacją inwestycji dopuszczonych w planie. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt II OPS 1/13, Wojewoda argumentował, że przyznana gminie kompetencja do jednostronnego ustalenia sposobu zagospodarowania przestrzeni lokalnej nie oznacza, że wykonywanie przez nią aktywności prawotwórczej w tym zakresie ma charakter w pełni samodzielny. Władztwo planistyczne wywodzi się wprawdzie z konstrukcji władztwa administracyjnego, jednakże zdolność gminy do jednostronnego kształtowania praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych podlega ograniczeniu. Gmina zajmuje pozycję podstawowego, ale nie jedynego podmiotu wpływającego na określenie przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze. Treść władztwa planistycznego gminy wyznaczana jest przez ustawy materialnego prawa publicznego i to one stanowią podstawę działania gminy w procesie planistycznym. Jeżeli zatem z przepisów tych ustaw wynikają określone ograniczenia

w rozstrzyganiu o przeznaczeniu terenów, to niewątpliwie muszą one wiązać gminę,

a ich nieprzestrzeganie przy realizowaniu polityki kształtowania przestrzeni lokalnej skutkuje wadliwością wydanego w tym zakresie aktu prawa miejscowego. Zauważono, że omawiane zagadnienie stanowi przedmiot regulacji szeregu aktów prawnych,

w szczególności ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, normującej zasady przeznaczania gruntów rolnych na cele nieleśne (art. 7), ustawy

z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stwierdzono, że żaden z obowiązujących przepisów nie przyznaje organom stanowiącym gmin uprawnień do kształtowania praw i obowiązków właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym w niniejszym kształcie. Co więcej, omawiany przepis jest nieprecyzyjny, a żaden z obowiązujących przepisów nie wskazuje organu, który byłby władny ustalić, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające dokonanie wycinki drzew z punktu widzenia kryteriów ustalonych w prawie miejscowym. Wojewoda podkreślił również, iż kwestionowana uchwała obejmuje swoimi zapisami 13 terenów ZL, tj. terenów lasów. Zgodnie

z przytoczonym powyżej zapisem dopuszczalne jest wycięcie drzewostanu składającego się na te obszary, jeżeli będzie to konieczne do realizacji inwestycji dopuszczonej planem. W ocenie Wojewody wskazane powyżej okoliczności przemawiają za stwierdzeniem nieważności omawianego przepisu planu miejscowego.

Wskazano, że w § 10 ust. 1 pkt 3 Rada Gminy zawarła regulacje dotyczące strefy ochronnej związanej z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu

i użytkowaniu terenu, w której między innymi: - dopuszczono lokalizowanie urządzeń

i obiektów infrastruktury technicznej naziemnej, podziemnej, sieciowej i punktowej (lit c); - dopuszczono budowę dróg wewnętrznych pomiędzy obiektami elektrowni wiatrowych w sposób umożliwiający połączenie ich z drogami publicznymi (lit. d). Wojewoda zaznaczył , że specyficzną cechą przedmiotowego planu miejscowego jest objęcie zakresem opracowania terenu przeznaczonego na potrzeby inwestycji w elektrownie wiatrowe, zaś strefa ochronna o której mowa powyżej, obejmuje cały obszar planu.

W konsekwencji przedmiotowy plan miejscowy nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w sposobie lokalizowania urządzeń, obiektów i dróg, o których mowa powyżej. Natomiast stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. rada gminy w miejscowym planie określa obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tym samym skoro Rada Gminy w planie wyznaczyła tereny pod drogi gminne i wewnętrzne o symbolach KDG i KDW, to również powinna wydzielić je liniami rozgraniczającymi. Linie takie powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż rada organowi (w tym organowi wykonawczemu gminy, bądź właścicielowi nieruchomości) możliwości ich przesuwania poza planem. Oznaczałoby to bowiem delegowanie na rzecz organu innego niż rada gminy kompetencji do wyznaczania przebiegu linii rozgraniczających, gdy tymczasem jest to ustawowa kompetencja rady gminy, która nie otrzymała uprawnienia do delegowania takiej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Takie ujęcie przedmiotowej materii w kwestionowanej uchwale powoduje, że przebieg dróg wewnętrznych na terenach oznaczonych symbolem EW będzie mógł nastąpić bez zachowania procedury wynikającej z art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p. Zaproponowane w skarżonym zapisie planu rozwiązanie oznacza bowiem dowolne wyznaczenie drogi wewnętrznej, co będzie przecież łączyło się ze zmianą ustalonego już w planie przeznaczenia części obszaru, przez który droga ta będzie przebiegała.

Dostrzeżono, że w § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały Rada Gminy wskazała, iż ustala się strefy zasięgu śmigła elektrowni wiatrowej o promieniu równym długości łopat wirnika i dopuszcza się, aby strefa zasięgu śmigła wykraczała na działki sąsiednie, poza granice działki i teren oznaczony symbolem EW, na których jest posadowiona elektrownia wiatrowa. W ocenie organu nadzoru zapis ten narusza zasady sporządzania planu miejscowego i pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zauważono, że norma ta wymaga, aby plan miejscowy określał przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wprowadzenie zaś przytoczonego powyżej przepisu do planu powoduje, iż plan w tym zakresie nie spełnia swojej podstawowej funkcji - w sposób jednoznaczny nie określa sposobu przeznaczenia terenu, skoro fizycznie części infrastruktury elektrowni wiatrowej będzie mogła znajdować się na terenie o innym przeznaczeniu. W ocenie Wojewody całość infrastruktury elektrowni wiatrowych powinna znajdować się na terenie przeznaczonym do jej realizacji.

Wojewoda podał, że w § 11 Rada Gminy zawarła normy regulujące sposób postępowania w przypadku znalezienia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem archeologicznym. Podniesiono, że w przypadku, w którym kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Podkreślono, że zapisy zawarte w § 11 uchwały dotyczą kwestii uregulowanych w sposób wyczerpujący w art. 32 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wskazano, że w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały Rada Gminy wskazała, że realizacja infrastruktury technicznej niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi, dopuszczalna jest za zgodą zarządcy drogi i uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Z kolei w § 13 ust. 8 Rada Gminy wskazała, że prowadzenie robót określonych w tym przepisie i związane z nimi działania "wykonywane w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń oraz cieków wodnych oraz roboty związane z przekroczeniem drogami lub liniowymi urządzeniami infrastruktury technicznej należy przeprowadzać w porozumieniu i na warunkach zarządcy urządzeń melioracyjnych". Zdaniem Wojewody jest to norma o charakterze otwartym, uzależniająca sposób zagospodarowania terenów, czy też nawet prowadzenia określonych robót, co wykracza poza materię podlegającą regulacji w planie miejscowym, od późniejszych uzgodnień oraz warunków ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie, biorące udział w procesie realizacji inwestycji. Zapisy takie w sposób istotny naruszają prawo.

Wojewoda nie zgodził się również z § 13 ust. 3 pkt 5 uchwały, w którym Rada Gminy wskazała, że w pasach technologicznych z infrastrukturą elektroenergetyczną nie wolno sadzić drzew, budować obiektów oraz składować materiałów, w ust. 3 pkt 7 określiła szczegółowe obowiązki podmiotu prowadzącego inwestycje w postaci parku elektrowni wiatrowych. Przypomniano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, uchwalanym przez organ stanowiący gminy tj. radę gminy i przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej swobody. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące. uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalenie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków od władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę - art. 7 Konstytucji RP. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, gdyż zakazane jest dokonywanie wykładni oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W tym kontekście Wojewoda podniósł, iż przytoczone powyżej uregulowania planu miejscowego wykraczają poza przyznane radzie gminy kompetencje wynikające z enumeratywnego wyliczenia w art. 15 u.p.z.p. materii podlegającej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś Rada Gminy, wprowadzając omawiane regulacje do uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Zauważono na koniec, że na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1 E przeznaczony został pod budowę stacji transformatorowej WN/SN wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej niezbędnej do jej obsługi. Wojewoda stwierdził, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie mogą wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, albowiem plan miejscowy powinien wskazywać jedynie przeznaczenie terenu, określone w sposób zgodny z terminologią zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody przytoczony zapis planu przekracza granicę przysługującego gminie władztwa planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Płośnica wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że skarga jest oczywiście bezzasadna i żaden z jej argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów organ stwierdził, że definicja elektrowni wiatrowej skonstruowana została na podstawie i w granicach prawa. Zaznaczył, że nie podziela stanowiska WSA w Olsztynie, które zacytował w tym zakresie skarżący. Zgodził się, że przepis prawa miejscowego nie może dokonywać modyfikacji definicji ustawowych. Możliwe jest natomiast i prawnie dopuszczalne tworzenie nowych definicji. Podkreślono, że zakres pojęcia budowla i elektrownia wiatrowa jest całkowicie odmienny. Nie można zatem twierdzić, że poprzez zdefiniowanie pojęcia elektrowni wiatrowej Rada Gminy dokonała modyfikacji definicji ustawowej budowli. Zaznaczono, że wspomniany przepis posługuje się pojęciem "budowli technicznej", która nie jest zdefiniowana w ustawie Prawo budowlane. Tym samym nie doszło do modyfikacji żadnej definicji ustawowej.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 17 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Stwierdził, że błędnie skarżący rozumuje, iż § 7 ust. 3 uchwały umożliwi dowolne korzystanie z przestrzeni w granicach planu w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu przepis ten nie powoduje, że na terenie objętym m.p.z.p. mogą zostać wybudowane bądź posadowione dowolnie wybrane przedsięwzięcia lub inwestycje. Zapis ten wprowadza jedynie regułę, że wszelkie inne inwestycje niż inwestycje celu publicznego mogą być lokalizowane w granicach konkretnie przeznaczonych obszarów na terenie objętym m.p.z.p., a inwestycje celu publicznego mogą być realizowane na całym terenie objętym m.p.z.p.. Nie powoduje to w żadnym razie, że mamy do czynienia z normą o charakterze derogacyjnym, a tym bardziej, że norma ta daje możliwość zmiany m.p.z.p. w dowolny sposób łamiąc funkcję gwarancyjną m.p.z.p. Zaznaczono, że uchwalony plan miejscowy wskazuje wprost, jakie inwestycje mogą być realizowane wszędzie (inwestycje celu publicznego), a jakie tylko na niektórych obszarach. Właściciele nieruchomości położonych w granicach planu mają więc pewność zagospodarowania zarówno nieruchomości własnych, jak i sąsiednich. Ewentualna realizacja inwestycji celu publicznego nie będzie realizowana poza uregulowaniami m.p.z.p., a wprost przeciwnie w oparciu o nie. Zapisy planu

w żadnej mierze nie zostaną zmienione w takiej sytuacji. Wyjaśniono, że również w § 8 ust. 4 pkt 1 uchwały nie chodzi o możliwość posadowienia całkowicie nowych urządzeń liniowych infrastruktury technicznej, czy też systemu uzbrojenia terenów w dowolnych miejscach, lecz wyłącznie o rozbudowę istniejących, co nie stoi w sprzeczności

z zapisem art. 27 u.p.z.p., gdyż faktycznie urządzenia te są już posadowione na gruncie i ich rozbudowa nie będzie więc wpływała na zmianę przeznaczenia terenu. Wyjaśniono, że zapis § 8 ust. 4 pkt 2 uchwały dotyczy dróg wewnętrznych, które są drogami prywatnymi, nie zaś drogami publicznymi, o których mowa w ustawie

o drogach publicznych. Kwestionowany zapis dopuszcza zmianę przebiegu drogi wewnętrznej. Oczywiście na gruncie prawa własności zmiana taka będzie dokonywana za zgodą zainteresowanych stron, w szczególności właścicieli nieruchomości oraz

z zapewnieniem realizacji interesu publicznego. Rada nie ceduje zatem w tym zakresie swojego uprawnienia na inny organ czy podmiot, ustala zakres wykonywania prawa własności w imię zachowania interesu publicznego, jakim jest ochrona gruntów rolnych przy modyfikacji przebiegu drogi wewnętrznej. Zauważono, że w omawianym przypadku nie mogło dojść do naruszenia art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p., gdyż przepisy te odnoszą się do uchwalania i zmiany planu, a w stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszej sprawy nie ma potrzeby zmiany planu.

W ocenie organu nie sposób również przyjąć, że zapis § 7 ust. 3 jest sprzeczny z ratio legis art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Stwierdzono, że wprost przeciwnie. Argumentowano, że § 7 ust. 3 wskazuje jedynie, że również w granicach m.p.z.p. istnieje możliwość realizacji różnych inwestycji celu publicznego, a nie tylko tej z zakresu łączności publicznej, której zasady realizacji wynikają z cytowanego wyżej art. 46.

Za całkowicie bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia prawa w związku

z zapisem § 10 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.. Zauważono, że zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze

i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem do kompetencji Rady Gminy należało stanowienie o zmianie przeznaczenia terenów leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustawą

o ochronie przyrody zezwolenie na wycinkę wydaje co do zasady organ wykonawczy gminy, nie sposób więc podzielić obaw Wojewody, iż przepisy prawa nie wskazują organu właściwego do oceny możliwości usunięcia drzew i krzewów oraz wydania (lub odmowy wydania) stosownego zezwolenia. Zdaniem organu nie jest przekonujące twierdzenie, że na podstawie wskazanego zapisu dopuszczone będzie prowadzenie wycinki na terenach ZL. Stwierdzono, ze kwestionowany zapis nie powoduje zmiany funkcji terenu wskazanej w planie miejscowym. Wycinka, czy pielęgnacja drzew zwłaszcza w terenach leśnych wynika z zarządzania gospodarką leśną prowadzoną

w oparciu o plany urządzania lasu. Na terenach leśnych ustalenia planu nie dopuszczają przeznaczenia uzupełniającego. Zatem nie ma podstaw do uznania, iż wycinka czy pielęgnacja drzew wiąże się z koniecznością pozyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślono, że uchwała jest co prawda aktem prawa miejscowego, jednak funkcjonującym w szerszym systemie prawnym, w którym obowiązują również normy dotyczące ochrony przyrody - w tym zalesienia i możliwości eliminacji określonych elementów zieleni. Nie można również zapominać, że funkcją wskazanego zapisu jest ochrona przyrody, a nie dopuszczenie do dowolnej wycinki w razie np. kolizji inwestycji z elementami roślinności. Władztwo planistyczne gminy pozwala jej na wprowadzanie dodatkowych zakazów i nakazów - w tym zaostrzając wymagania tam, gdzie przepis prawa nie zawiera zamkniętego katalogu kryteriów. Wymaga się nawet sformułowania w części tekstowej m.p.z.p. ustaleń, które winny zawierać w sposób jednoznaczny określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wynikających z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), polegającej m.in. na zapewnieniu warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Z tego punktu widzenia przytoczony zapis m.p.z.p. nie powinien rodzić wątpliwości. Ponadto na uwagę zasługuje fakt, że kwestionowany zapis nakazuje zachowanie istniejącej wartości zieleni. Przepis ten zatem ma na celu utrzymanie dotychczasowej wartości zieleni.

Organ stwierdził, że zapisy § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c i d są prawnie dopuszczalne. Zaznaczono, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 u.p.z.p.). Wskazany przepis, a także art. 164 ust. 3 Konstytucji RP potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (tzw. władztwo planistyczne gminy). Wskazany przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających bądź też przeznaczenia terenu,

a jedynie - uznaje je za obowiązkowe ustalenia planu. Wskazano, że oddzielono tereny o różnym przeznaczeniu. Dopuszczalne jest wprowadzenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Brak jest też przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek rozgraniczenia liniami terenów o poszczególnych funkcjach dopuszczonych w ramach jednego terenu o przeznaczeniu mieszanym. Podkreślono, że na właściwej mapie wszelkie tereny o różnym przeznaczeniu są wydzielone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Nie ma przy tym żadnych wątpliwości, gdzie mogą zostać posadowione elektrownie wiatrowe, jak również trasy dróg są precyzyjnie i dostatecznie wyznaczone.

Organ wykonawczy gminy zanegował zastrzeżenia zgłoszone względem treści § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały. Podniesiono, że maszt elektrowni wiatrowej będzie posadowiony w obrębie terenu przeznaczonego w planie na ten cel, a śmigło kręci się na wysokości kilkudziesięciu metrów nad poziomem terenu i w żaden sposób śmigło nie będzie znajdować się na innym terenie. Zauważono, że w kwestionowanym zapisie mowa jest jedynie o zachodzeniu skrzydeł ponad terenem działki na wysokości kilkudziesięciu metrów, co w żaden sposób nie będzie wpływać na jej użytkowanie z uwagi na fakt, iż tereny te faktycznie użytkowane są rolniczo.

Zdaniem organu nie zasługują również na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, że Rada Gminy wprowadziła do m.p.z.p. normy o charakterze otwartym w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 13 ust. 8, uzależniając przez to sposób zagospodarowania terenów, czy też prowadzenie określonych robót od późniejszych uzgodnień ustalanych jednostronnie przez podmioty trzecie. Wyjaśniono, że kwestionowane zapisy dotyczą sytuacji, w której mamy do czynienia z pracami dotyczącymi wykonywania robót

w pasie drogowym, czy też przy ciekach wodnych. W takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy odrębne jak np. ustawa o drogach publicznych, zgodnie z którą na wykonywanie robót w pasie drogowym potrzebna jest zgoda zarządcy drogi. Zapis ten nie jest zatem próbą uzależnienia wykonywania pewnych robót od uzgodnień podmiotów trzecich, lecz jest odesłaniem do przepisów odrębnych, które tę materię regulują i które wymagają zajęcia stanowiska przez odpowiednie organy.

Dalej Wójt Gminy argumentował, że brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania § 13 ust. 3 pkt 5 oraz pkt 7 uchwały, które zakazują nasadzania, zabudowy i składowania w obrębie pasów technologicznych z infrastrukturą elektroenergetyczną oraz określają wymogi dla parku elektrowni wiatrowych. Wskazał na art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., podkreślając, że elektrownia wiatrowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Tym samym prawidłowym jest umieszczenie w m.p.z.p. zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych w rozdziale pod nazwą "Zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej" .

Organ wyraził też niezrozumienie dla zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przez treść § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, który wyznacza posadowienie stacji transformatorowej WN/SN wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej niezbędnej do jej obsługi. Przytoczył treść § 4 pkt 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konstatując, że Rada Gminy spełniła wszystkie warunki wskazane w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podnieść należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (por. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny

z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej

z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Zgodnie z powyższym nie powinno budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia,

z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Podejmując uchwałę w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy Płośnica zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających ściśle z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestrzegając trybu stanowienia prawa lokalnego określonego w przepisach tej ustawy, jak też właściwości organów.

W świetle powyższych wywodów uznać należy, że przepisy § 6 ust. 1 pkt 10, 11, 12 i 13 zaskarżonej uchwały posiadają istotne wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia ich nieważności. Przepisy te definiują kolejno pojęcie: elektrowni wiatrowej, parku elektrowni wiatrowej, drogi publicznej i drogi wewnętrznej. Uchwałodawca przyjął, że przez pojęcie elektrowni wiatrowej należy rozumieć budowlę techniczną wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi i infrastrukturą techniczną, stanowiącą urządzenie prądotwórcze, przetwarzające energię wiatru na energię elektryczną. Natomiast przez pojęcie parku elektrowni wiatrowych należy rozumieć, zgodnie z intencją uchwałodawcy, połączone i współpracujące ze sobą elektrownie wiatrowe stanowiące wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną całościowy zespół techniczny służący produkcji energii elektrycznej. Ustalając treść tych definicji Rada Gminy pominęła całkowicie powołane w skardze ustawy: z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) oraz z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 1059), w których uregulowane zostało pojęcie budowli oraz odnawialnego źródła energii, którym ustawodawca posługuje się w treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., rozumianego jako źródło wykorzystujące w procesie przetwarzania m.in. energię wiatru (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo energetyczne, w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), przez co zdefiniowane przez Radę Gminy pojęcia elektrowni wiatrowej i parku elektrowni wiatrowej odbiegają całkowicie od sformułowań ustawowych i są z nimi sprzeczne. Z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, że budowlą są części budowlane urządzeń technicznych takich jak np. elektrownie wiatrowe. Czyli

w rozumieniu tego przepisu elektrownia wiatrowa jest urządzeniem technicznym, a nie budowlą techniczną, jak to rozumuje organ. Treść art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane koresponduje z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne, w którym mowa jest

o urządzeniu technicznym stosowanym w procesach energetycznych. W ustawie tej zdefiniowane zostało też pojęcie instalacji (art. 3 pkt 10). Są to urządzenia techniczne z układami połączeń między nimi. W przepisach prawa powszechnie obwiązującego brak jest definicji legalnej elektrowni wiatrowej. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) zdefiniowano natomiast pojęcie farmy wiatrowej, którą jest jednostka wytwórcza lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy niezasadnie wprowadza na zakreślonym obszarze obowiązywanie pojęć, które odbiegają w sposób znaczący od języka jakim posługuje się ustawodawca, modyfikując przy tym definicje ustawowe. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości stanowisko tutejszego Sądu, wyrażone w cytowanym wyroku z dnia 17 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Ol 232/14, zgodnie z którym uregulowanie poszczególnych pojęć

w sposób odmienny, niż to czyni ustawodawca bez wyraźnego umocowania narusza prawo, gdyż działanie takie jest sprzeczne z zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Adekwatność definicji używanych

w planie miejscowym wobec norm prawa powszechnie obowiązującego polega na tym, aby definicje te odwoływały się do pojęć i ich normatywnego znaczenia używanego

w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Zakres znaczeniowy pojęć używanych

w planie miejscowym musi więc zawierać się lub odpowiadać normatywnemu zakresowi znaczeniowemu pojęć definiowanych w aktach wyższego rzędu, i tylko wtedy pojęcia te mogą być stosowane w planie miejscowym, gdy służą osiągnięciu ustawowego celu planu miejscowego, wynikającego z art. 4 u.p.z.p. Podkreślić należy, że z przepisów u.p.z.p. nie sposób wywieść uprawnienia rady gminy do swobodnego definiowania pojęć na potrzeby uchwalonego planu. Interpretacja użytych w akcie prawa miejscowego sformułowań musi być adekwatna do regulacji ustawowych i być z nimi spójna.

Według Rady Gminy droga publiczna to droga zaliczona na podstawie ustawy

z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 260) do kategorii dróg gminnych, wydzielonych liniami rozgraniczającymi. Droga wewnętrzna zaś to tereny komunikacji stanowiące dojazdy do użytków rolnych oraz do terenów elektrowni wiatrowych. Wbrew przekonaniu Rady Gminy, brak jest uzasadnienia dla ustalania na potrzeby przedmiotowego m.p.z.p. wskazanych pojęć. Skoro na obszarze m.p.z.p. wydzielono tereny pod drogę publiczną gminną i drogi wewnętrzne, to wystarczające jest określenie odpowiednich oznaczeń tym mianem, jak to uczyniono w § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 niniejszej uchwały. Nie ma w ogóle potrzeby jeszcze raz wyjaśniać w m.p.z.p. jak należy rozumieć te pojęcia, gdyż zostało to kompleksowo uregulowane w cytowanej ustawie o drogach publicznych. Art. 7 tej ustawy precyzuje co to jest droga gminna, zaś art. 8 ust. 1 wyjaśnia kiedy mamy do czynienia z drogą wewnętrzną. Wprowadzone definicje drogi publicznej i drogi wewnętrznej, z naruszeniem powołanej ustawy, ograniczyły zakres pojęciowy drogi publicznej tylko do drogi gminnej, a drogi wewnętrznej tylko do dojazdów do użytków rolnych i do terenów elektrowni. Regulowanie wskazanych kwestii inaczej niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 – publ. w Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 2000/1/17).

Ponownego podkreślenia wymaga, że ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Wynika stąd niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02) Dlatego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 9 ust. 2 uchwały, który stanowi, że podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Treść tego przepisu, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący, stanowi powtórzenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest również delegacji do ustalania w planie dopuszczalności wycinki drzew, o czym postanowiono w § 10 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Materię tę reguluje ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), która szczegółowo określa tryb i warunki wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów.

Słusznie też Wojewoda wskazuje, że w § 11 uchwały przytoczono fragment art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014r. poz. 1446), ustalającego postępowanie w przypadku odnalezienia przedmiotu mogącego stanowić zabytek archeologiczny. Wbrew przekonaniu Rady Gminy, treść § 11 uchwały nie realizuje obowiązku określenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), dalej jako: "rozporządzenie", ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W myśl tego przepisu realizacja art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. polegać ma na wyodrębnieniu terenów podlegających ochronie jako zabytki i ustaleniu sposobu ich zagospodarowania.

Należy podzielić zarzuty Wojewody co do wadliwości przepisów § 7 ust. 3, § 8 ust. 4 pkt 1 i 2, § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały, które pozwalają na dowolną lokalizację i przebieg inwestycji celu publicznego, w tym rozbudowę sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej. Dopuszczenie na terenie objętym planem dowolnej lokalizacji inwestycji celu publicznego i to bez zastrzeżenia jej rodzaju narusza w sposób istotny art. 4 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje na zakres miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Oznacza to, że jeżeli plan dopuszcza jakąkolwiek lokalizację inwestycji celu publicznego, to musi zostać uszczegółowione jej rozmieszczenie. Wymóg ten konkretyzuje art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p., który nakazuje określenie granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia zaś obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Wprowadzając przedmiotowe regulacje Rada Gminy nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej, mimo że dopuszczono ich rozbudowę. Zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. Takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Rację ma też Wojewoda, że lokalizacja inwestycji celu publicznego na terenie objętym m.p.z.p., w którym nie ustalono jej rozmieszczenia, wymaga zmiany planu w trybie art. 27 u.p.z.p. Stosownie bowiem do art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego może być lokalizowana na podstawie m.p.z.p., a tylko w przypadku jego braku na podstawie decyzji administracyjnej. Tym samym zastrzeżenie w powołanych przepisach uchwały możliwości dowolnego lokalizowania inwestycji celu publicznego bez konieczności zmiany m.p.z.p. w sposób oczywisty narusza wymienione przepisy u.p.z.p.

Zasadne jest też stwierdzenie nieważności § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały, ustalającego konkretnie dla terenu oznaczonego symbolem 1E przeznaczenie pod budowę stacji transformatorowej wraz z urządzeniami. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, na który powołuje się skarżący, a który skład orzekający podziela, że ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej nie mogą wskazywać precyzyjnie, jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych, albowiem plan miejscowy powinien wskazywać jedynie przeznaczenie terenu, określone w sposób zgodny z terminologią zawartą w załączniku nr 1 do rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 604/07 i z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 84/08).

Odnosząc się do zapisów § 8 ust. 4 pkt 2 i § 10 ust. 1 pkt 3 lit d. zaskarżonej uchwały, które zezwalają na wyznaczanie i urządzanie (budowę) dróg wewnętrznych, to stwierdzić należy, że unormowania te nie korespondują z § 12 ust. 2 niniejszej uchwały i załącznikiem graficznym do niej, z których jednoznacznie wynika ustalony przebieg dróg wewnętrznych o oznaczeniach od 1KDW do 9KDW. Poza tym brak jest podstaw do zamieszczania w planie zapisów zezwalających na urządzenie drogi wewnętrznej, przez którą możliwy będzie dostęp do drogi publicznej, co stanowi, jak wiadomo, warunek realizacji inwestycji. Wytyczenie w planie drogi wewnętrznej będzie miało sens, gdy droga taka już istnieje lub gdy ustalenie jej przebiegu w planie jest konieczne z uwagi na określone uwarunkowania, a uchwałodawca zaznacza, że nie będzie to droga publiczna. Droga wewnętrzna może zostać utworzona na późniejszym etapie według woli posiadacza nieruchomości. Dlatego Sąd nie podziela stanowiska Wojewody o konieczności precyzyjnego ustalenia w planie miejscowym przebiegu dróg o charakterze wewnętrznym. Rozmieszczenie dróg wewnętrznych, które w swej istocie nie są drogami publicznymi i pełnią rolę służebną względem ustalonej funkcji danego terenu, nie wymaga konkretyzacji ich przebiegu na etapie uchwalania m.p.z.p. W takiej sytuacji bowiem mogłoby dochodzić do istotnego i nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicieli do nieruchomości, którzy mieliby znacznie utrudniony np. podział terenu, który musi być zgodny z ustaleniami m.p.z.p. (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.).

Zważyć należy, że zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i - stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP - jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Stąd też ustalenia planu przybierają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Przepisy planu zagospodarowania przestrzennego powinny zawierać zatem normy wiążące.

W § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie zaznaczono, że ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Poza tym z przepisów u.p.z.p. nie sposób wywieść podstaw dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących etapu realizacji inwestycji dopuszczonych w m.p.z.p. Podkreślić należy, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy wymagania adresowane do właścicieli nieruchomości, bądź potencjalnych inwestorów w związku z realizacją inwestycji dopuszczonej w planie. Jest to odrębny etap procesu inwestycyjnego, w który rada gminy nie może ingerować uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Takie działanie wykracza poza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, czemu ma służyć konkretnie omawiany tutaj akt prawa miejscowego. W związku z tym zgodzić należy się ze skarżącym, że w treści art. 15 u.p.z.p. nie można doszukać się uzasadnienia dla brzmienia § 13 ust. 3 pkt 5 i 7 zaskarżonej uchwały bowiem treść tych unormowań określa obowiązki inwestora na etapie realizacji i wykonania już inwestycji. Także określone w § 12 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 13 ust. 8 obowiązki co do konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi lub zarządcy urządzeń melioracyjnych w związku z realizacją infrastruktury technicznej wymagane są dopiero na następnym etapie inwestycyjnym, w momencie ubiegania się o pozwolenie na budowę, przez co kwestie te regulowane są ustawą Prawo budowlane i przepisami wykonawczymi do niej. Wskazane przepisy u.p.z.p. (art. 15 ust. 2 pkt 10 i § 4 pkt 9 cytowanego rozporządzenia) nakazują przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się określenie w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z innymi podmiotami, w tym zarządcami odpowiednich sieci. Nie ulega zatem wątpliwości, że zapisy wskazujące na konieczność dostosowania się inwestorów do warunków przewidzianych przez dysponentów sieci infrastruktury technicznej na uzyskanie dostępu do tych sieci lub ich przebudowę, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, są wadliwe. Regulowanie kwestii dotyczących uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz warunków wskazanych przez wymienione już podmioty wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. W świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu adresatom norm prawnych zawartych w uchwale, jak to ma miejsce

w rozpatrywanej sprawie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, musi zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków i bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 września 2014r., sygn. akt II SA/Ol 794/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 143 kodeksu cywilnego w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad

i pod jego powierzchnią. Tym samym istotnie narusza uprawnienia właścicielskie zapis § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały, w którym Rada Gminy zezwoliła, aby strefa zasięgu śmigła wykraczała na działki sąsiednie, poza granice działki i teren oznaczony symbolem EW. Nie budzi też wątpliwości, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. cała elektrownia wiatrowa, z uwzględnieniem zasięgu śmigła, powinna znajdować się na terenie przeznaczonym na ten cel i nie może przekraczać linii rozgraniczających tereny o odmiennym przeznaczeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł o stwierdzeniu nieważności wskazanych przepisów uchwały. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności uchwały w części, w której stwierdzono jej nieważność, Sąd podjął w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.