Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1446/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Po 858/16 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r. (sygn. akt II SA/Po 858/16) oddalił skargę K.J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] (nr [..]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [..] nr [..] (znak: [..]) na podstawie art. 122 § 1 i 2 oraz art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.e.p.a.) oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nałożył na K. J. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [..] (nr T[..]).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia PINB wyjaśnił, że w dniu [..] wydał decyzję nr [..] (znak: [..]), którą nakazał T. J. rozbiórkę stropu o powierzchni ok. 97,4 m2, wykonanego nad parterem w prawej części budynku mieszkalnego przy ul. P. w Poznaniu (od frontu). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 1[..] (znak: [..]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ramach w postępowaniu ze skargi na wskazaną decyzję orzekającą o rozbiórce, postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 574/15) odmówił wstrzymania jej wykonania.

Wobec braku wykonania nakazu rozbiórki, organ administracji wszczął postępowanie egzekucyjne. Ustalił przy tym, że od dnia 9 października 2015 r. zmienił się właściciel przedmiotowej nieruchomości. Aktualnie, właścicielami obiektu są K.J. i K. J., który stali się adresatami obowiązku rozbiórki. PINB wskazał zarazem, iż wystosował do zobowiązanych upomnienie wzywające do wykonania nakazu. Dokument ten doręczony został adresatom w dniu 9 maja 2016 r., i pozostał bez reakcji zobowiązanych. Za celowe uznał organ egzekucyjny wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wskazał jednocześnie, że objęta nakazem rozbiórki jest wprawdzie część obiektu budowlanego - strop budynku, jednakże ponieważ powierzchnia zabudowy, która służy do obliczania wysokości grzywny w celu przymuszenia (art. 121 § 5 u.p.e.a.) nie jest wyznaczana przez powierzchnię stropu, lecz przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (w szczególności ścian zewnętrznych budynku), to zachodzi konieczność wymierzenia grzywny uznaniowej (z art. 121 § 2 u.p.e.a.), a nie grzywny naliczanej w sposób przewidziany w art. 121 § 5 u.p.e.a. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że uzasadnione w sprawie jest wymierzenie grzywny w wysokości 10 tys. zł.

K.J. wniosła zażalenie na opisane wyżej postanowienie PINB z dnia [..] r. Zarzuciła:

- naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania dowodów oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego jej interesu;

- naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego, który nie prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku;

- nałożenie grzywny na jednego ze współwłaścicieli w maksymalnej kwocie, podczas gdy kwota ta powinna zostać podzielona zgodnie z udziałami we współwłasności;

- wydanie postanowienia bez przeprowadzenia oględzin i zbadania przyczyn braku realizacji obowiązku, bez stwierdzenia co stanowiłoby wykonanie decyzji skoro organ uznał, że nie ma możliwości przywrócenia do stanu poprzedniego;

- pominięcie opinii ekspertów co do zagrożenia katastrofą budowlaną oraz wysokimi kosztami, a także co do braku celowości wykonania decyzji, która w istocie prowadzi do odtworzenia tego samego stropu w tym samym kształcie (celem zabezpieczenia całości konstrukcji budynku, której elementem składowym jest między innymi strop);

- nałożenie grzywny w celu przymuszenia na obecnych współwłaścicieli pomimo, że poprzedni właściciel ma prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości i w istocie jest jej użytkownikiem;

- wydanie postanowienia bez merytorycznego rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sprawy o podstawę tego postanowienia, czyli decyzji o orzeczeniu rozbiórki;

- wydanie postanowienia pomimo wstrzymania pierwotnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 10 września 2015 r. wykonania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę;

- wydanie postanowienia pomimo braku precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki,

- wydanie postanowienia pomimo sprzeczności występujących pomiędzy decyzją organu I, a organu II instancji, który w decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję o rozbiórce w mocy wskazał, że "uzasadnione jest nakazanie rozbiórki robót budowlanych wykonanych po doręczeniu postanowienia (niecelowe jest wydanie nakazu doprowadzenia do stanu wcześniejszego, skoro istniał wcześniej inny strop)",

- wydanie postanowienia w sytuacji, kiedy organ nie wie, w jaki sposób decyzja ma zostać wykonana.

Uzasadniając zażalenie K.J. wskazała m.in., że przed WSA w Poznaniu toczy się pod sygn. akt II SA/Po 574/15 postępowanie ze skargi T.J. na decyzję WWINB z dnia 15 maja 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia 13 stycznia 2015 r. o nakazie rozbiórki. Jej zdaniem już sama ta okoliczność powinna skutkować zaprzestaniem prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podała też, iż obowiązek rozbiórki nie przechodzi na obdarowanych, zwłaszcza, że darczyńca T. J. ma ustanowioną dożywotnią służebność przedmiotowej nieruchomości i nieruchomość tę użytkuje. Zaznaczyła też, że aktualnie jest dwóch współwłaścicieli, zatem wysokość grzywny winna być w równej części podzielona na każdego ze współwłaścicieli, a nie odrębnie nałożona na każdego z nich w maksymalnej wysokości.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2016 r. (znak [..]) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że WSA w Poznaniu postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. II SA/Po 574/15 odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia [..], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji WWINB z dnia [..]utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [..]. o nakazie rozbiórki. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego ww. decyzji i zbyciem w dniu [..] nieruchomości, PINB prowadzi w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne wobec nowych właścicieli nieruchomości tj. K.J. (tytuł wykonawczy nr [..]) i K.J. (tytuł wykonawczy nr [..]). Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [..]r., nr [..] znak [..][..]organ I instancji oddalił zarzuty wniesione przez K. J. w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia [..], znak [..].

Odnosząc się do argumentów zażalenia WWINB stwierdził, że określona w tytule wykonawczym decyzja PINB z dnia [..]., Nr [..], znak: [..] podlega wykonaniu, a egzekucja administracyjna obowiązków nią nałożonych jest dopuszczalna. Pisemne upomnienie zostało doręczone skutecznie zobowiązanej w dniu 5 maja 2016 r., a tytuł wykonawczy nr [..] został prawidłowo wystawiony. Wobec faktu, iż nałożony obowiązek pozostawał nadal niewykonany, zadaniem organu I instancji jako organu egzekucyjnego było zastosowanie środka egzekucyjnego tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. W ocenie organu odwoławczego, celowym w sprawie było zastosowanie pierwszego z wymienionych środków. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji co do wysokości ustalonej grzywny, podkreślając, że grzywna ma postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej, aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska.

K.J. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r. powtórzyła zarzuty przedstawione w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Nadto zarzuciła, iż postanowieniem z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OZ 920/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 574/16 o odmowie zmiany postanowienia odmawiającego wstrzymania zaskarżonej decyzji WWINB z dnia 15 maja 2015 r. o nakazie rozbiórki stropu i wstrzymał wykonanie tej decyzji. Powyższe zdaniem skarżącej uzasadnia uchylenie zaskarżonego obecnie postanowienia WWINB. Wskazała zarazem, iż organy egzekucyjne I i II instancji bagatelizują okoliczność ewentualnej katastrofy budowlanej, do której może dojść w związku z wykonaniem obowiązku określonego w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r., rozpoznając wniosek skarżącej, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Z kolei wyrokiem z dnia 22.02.2017 r. oddalił opisaną wyżej skargę.

Podał, że decyzja PINB z dnia [..], nr [..] o nakazie rozbiórki stała się ostateczna w dniu 15 maja 2015 r., kiedy to Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w ją w mocy decyzją o znaku: [..]. Od tej daty, decyzja ta podlegała również wykonaniu, mimo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. W związku z powyższym PINB jako wierzyciel, a jednocześnie organ egzekucyjny - w sytuacji stwierdzenia, że obowiązek o charakterze niepieniężnym nałożony decyzją nie został wykonany - miał podstawy do skierowania - art. 15 § 1 u.p.e.a. - upomnienia do skarżącej, wystawienia tytułu wykonawczego nr [..], i na jego podstawie wszczęcia postępowania egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.).

Wskazał WSA, że tak w dacie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, następnie w dacie wydania postanowienia PINB z dnia 23 czerwca 2016 r. nr 175/2016 o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, jak i w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organu egzekucyjnego II instancji (23 sierpnia 2016 r.) decyzja PINB określająca obowiązek podlegający egzekucji w ramach niniejszego postępowania, nie podlegała wstrzymaniu wykonania. Przypomniał, że postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Po 574/15) odmówiono wstrzymania wykonania decyzji WWINB z dnia [..]r. utrzymującej w mocy decyzję PINB z dnia [..] nr [..] o nakazie rozbiórki, a następnie postanowieniem z dnia 16 czerwca 2016 r. odmówiono zmiany ww. postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Zatem w okresie, kiedy doszło do wydania wobec skarżącej postanowień organów egzekucyjnych obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce stropu o pow. ok. 97 m2, wykonanego nad parterem w prawej części budynku mieszkalnego (patrząc od frontu budynku), decyzja PINB z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [..] nakładająca ten obowiązek - podlegała wykonaniu. Stosownie zaś do treści art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części m.in. w razie wstrzymania wykonania obowiązku. Skoro więc przedmiotowy obowiązek podlegał wykonaniu organy egzekucyjne nie miały podstaw do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jednocześnie Sąd wskazał, iż znanym jest mu z urzędu, że NSA postanowieniem z dnia 16 września 2016 r. sygn. akt II OZ 920/16 uchylił wyżej wskazane postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 574/15 i wstrzymał wykonanie decyzji WWINB z dnia 15 maja 2015 r. w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego stropu w budynku przy ul. P. w Poznaniu. Podkreślił jednak, że rolą sądu administracyjnego jest kontrola administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd dokonuje oceny legalności wydanych postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Skoro zaś do wstrzymania wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia 13 stycznia 2015 r., nr [..] doszło po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia WWINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, to brak było podstaw, aby uznać, że organy egzekucyjne dopuściły się naruszenia wspomnianego art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż wstrzymanie wykonania obowiązku nastąpiło później.

Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu skargi co do błędu w określeniu K.J. jako jednej (poza K. J.) z dłużników przedmiotowego obowiązku, w sytuacji, gdy dotychczasowy właściciel nieruchomości T. J. uzyskał prawo osobiste nieodpłatnego i dożywotniego jej użytkowania. Przepis art. 52 Prawa budowlanego określa bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora - sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., II OSK 1278/16, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r., II OSK 742/16). Następstwo prawne spowodowało przejście obowiązku na nowych właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Kr 266/14).

Nie zgodził się też WSA w Poznaniu z zarzutem jakoby niedopuszczalne było nałożenie grzywny w celu przymuszenia w określonej przez PINB maksymalnej kwocie zarówno wobec skarżącej, jak i wobec K.J.. Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Zatem wykonanie przez jednego ze współwłaścicieli obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, oznacza w świetle norm postępowania egzekucyjnego w administracji, że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec obu zobowiązanych. Zważywszy na nabycie przedmiotowej nieruchomości wspólnie przez K.J. i K. J. są oni - jako następcy prawni poprzedniego zobowiązanego T.J. - wspólnie zobowiązani do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [..]r., nr [..]. W rezultacie uprawnione było wystawienie tytułów wykonawczych wobec obojga tych osób i prowadzenie równolegle dwóch postępowań egzekucyjnych przeciwko każdemu z zobowiązanych. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązku, należało w każdym z tych postępowań zastosować środek egzekucyjny, aby doprowadzić do wyegzekwowania wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu I instancji nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy orzekające przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i brak odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego. Odnośnie postępowania wyjaśniającego WSA w Poznaniu zauważył, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 zd. drugie u.p.e.a.). Podkreślił, iż podnoszone przez skarżącą kwestie techniczno-budowlane związane z rozbiórką stropu w powiązaniu z wynikającym z decyzji PINB z dnia [..]r. nr [..] obowiązkiem zaniechania w budynku mieszkalnym przy ul. P. w Poznaniu dalszych robót budowlanych polegających na jego przebudowie, również sprowadzają się do kwestionowania obowiązku. Skarżąca zarzuciła, że pomimo przedłożenia przez T.J. ekspertyz o konieczności dokończenia konstrukcji żelbetowej (w tym stropu pomiędzy kondygnacją parteru a I piętra) ze względu na bezpieczeństwo budynku, PINB wydał decyzję nr [..]. Następnie, odwołując się do złożonego przez T.J. do Sądu I instancji w sprawie o sygn. akt II SA/Po 574/15 wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji WWINB z dnia [..], wskazała skarżąca, że wedle oceny ekspertów z dziedziny budownictwa rozbiórka stropu (tj. wykonanie obowiązku) jest niemożliwa bez spowodowania katastrofy budowlanej. Powołała się przy tym na postanowienie NSA o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, można uznać, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. Niewykonalność ta musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób, zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Nadto WSA zwrócił uwagę, że kwestia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym winna być podnoszona przez zobowiązaną i oceniana przez organ egzekucyjny jako podstawa zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a., nie zaś jako zarzut przeciwko postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

W ocenie Sądu, organy administracji stosując grzywnę w celu przymuszenia, przyjęły w sprawie najmniej uciążliwy środek, zmierzający do wykonania obowiązku.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Poznaniu z dni 22.02.2017 r. wniosła K.J.. Zaskarżając wyrok ten w całości, domagała się "uchylenia na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzających ten wyrok decyzji organów administracji". Nadto żądała zasądzenia kosztów postępowania.

Podstawy skargi kasacyjnej określone jako:

1. Naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo, że:

- obowiązek rozbiórki, w wyniku którego na skarżącą została nałożona grzywna, został uchylony wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29.12.2016 r. (sygn. akt II SA/Po 574/15), zatem odpadła podstawa do nałożenia grzywny;

- naruszenia art. 6 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do uchylenia się przez skarżącą od wykonania nałożonych obowiązków, brak ich wykonania wynikał z obiektywnej niewykonalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym;

- naruszenia art. 29 u.p.e.a. poprzez uznanie, że niedopuszczalne jest badanie prawidłowości decyzji w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie egzekucyjne;

- naruszenia art. 15 par. 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego było konieczne i zasadne. NSA postanowieniem z dnia 16.09.2016 r. (II OZ 920/16) uchylił postanowienie WSA w Poznaniu z 16.06.2016 r. (II SA/Po 574/15) i wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki stropu, a następnie obowiązek objęty tytułem wykonawczym został uchylony wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29.12.2016 r. (II SA/Po 574/15);

- naruszenia art. 107 par. 1 i 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak wyjaśnienia na czym polegało uchylanie się skarżącego od wykonania decyzji, braku zbadania zarzutu niewykonalności decyzji, pominięcie przedłożonych ekspertyz;

- naruszenie art. 33 par. 1 pkt 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie zasadności nałożenia grzywny w celu przymuszenia, pomimo że w istocie skarżąca wykonała obowiązek wynikający z decyzji, albowiem same organy administracji wskazały, że wykonanie obowiązku w istocie polega na usunięciu fragmentu stropu i wstawienie w jego miejsce stropu identycznego;

- art. 145 par. 3 p.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania, w sytuacji gdy obowiązek objęty tytułem wykonawczym został uchylony wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29.12.2016 r.;

- art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, a także przyjęcie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji;

- brak uchylenia orzeczenia w sytuacji naruszenia art. 7 par. 3 u.p.e.a. poprzez zastosowania środka egzekucyjnego w sytuacji gdy obowiązek określony tytułem wykonawczym stał się bezprzedmiotowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

W ocenie NSA, sąd I instancji zasadnie przyjął, że nie naruszały prawa kontrolowane w sprawie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB w Poznaniu z dnia [..]r., którą orzeczono nakaz rozbiórki stropu nad parterem budynku przy ul. P. w Poznaniu. Jako nietrafny ocenić należało ten zarzut skargi kasacyjnej, który akcentował okoliczność, iż skoro wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 29.12.2016 r. (sygn. akt II SA/Po 574/15) uchylona została decyzja o nakazie rozbiórki, to odpadła podstawa nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Należy bowiem zauważyć, że wskazana decyzja o rozbiórce, w dacie orzekania przez organy administracji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - była ostateczna i podlegała wykonaniu. Sąd administracyjny zaś, przeprowadzający kontrolę zaskarżonych aktów, orzeka uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego aktu. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy był kompletny, i czy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, a także czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego, podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012, sygn. akt I OSK 937/12). W powyższym zatem kontekście stwierdzić trzeba, iż fakt wyeliminowania decyzji o rozbiórce (podstawy egzekwowanego obowiązku) mający miejsce po dacie wydania postanowienia o nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie wpływał automatycznie na niedopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonych w sprawie postanowień. Skoro bowiem sąd kontrolując zaskarżone akty administracyjne, uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w dacie ich wydania, to oznacza, że nie ma on podstaw do uwzględnia zdarzeń mających miejsce później - po tej dacie. Późniejsze orzeczenie eliminujące z obrotu prawnego decyzję określającą egzekwowany obowiązek, niewątpliwie wpływa na dalszy (późniejszy) tok postępowania egzekucyjnego, jednak nie ma znaczenia z punktu widzenia sprawowanej przez sąd kontroli wcześniej wydanych aktów administracyjnych. Tak więc analizowany zarzut, a także zarzut naruszenia art. 145 par. 3 p.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania, uznać należało jako niezasadny. Tak samo ocenić należało zarzut skargi kasacyjnej akcentujący fakt wstrzymania wykonania decyzji o nakazie rozbiórki spornego stropu, co nastąpiło postanowieniem NSA z dnia 16.09.2016 r. (sygn. akt II OZ 920/16). Podkreślić trzeba, że wskazane postanowienie NSA wydane zostało już po dacie zaskarżonego do WSA w Poznaniu postanowienia WWINB (23.08.2016 r.) utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [..]r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zatem, w dacie wydawania przez organy administracji zaskarżonych do sądu I instancji postanowień, funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, względem której nie wydano postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania. Taki stan rzeczy uprawniał organ egzekucyjny do procedowania w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania wymagalnego obowiązku. Jak już wyżej wskazano, rolą sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej dokonywana pod kątem zgodności z prawem, co w tej sprawie oznaczało przeprowadzenie oceny legalności wydanych postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przy uwzględnieniu stanu tej sprawy (faktycznego i prawnego) obowiązującego w dniu ich wydania. Późniejsze zaś zdarzenia prawne, w tym wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej, nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonych postanowień. Zdarzenia te jednak mogą ewentualnie rzutować na dalszy tok prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Zarzuty dotyczące niewykonalności egzekwowanego obowiązku oraz wykonania tego obowiązku (choć wzajemnie się wykluczające), nie mogą być skutecznie podniesione w sprawie, której przedmiotem jest cena legalności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Tego rodzaju argumenty mogą być bowiem przedmiotem zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 1 i 5 u.p.e.a.)

Nie mógł zostać także podzielony zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, a także przyjęcie błędnego stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Ocena uzasadnienia sądu I instancji prowadzi do wniosku, że sporządzone uzasadnienie zawiera wszystkie elementy określone tym przepisem. Przedstawia ono zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione przez skarżącą, powołuje i wyjaśnia podstawę prawną. Podkreślić należy, że sąd I instancji rzetelnie ustosunkował się do miarodajnych dla sprawy argumentów zgłoszonych przez skarżącą.

Z przedstawionych względów uznając, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.