Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1260/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, 151, 183, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 830/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 830/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Toruniu (PINB), na podstawie art. 71 a ust. 4 w zw. z ust. 1, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), nakazał J. S. i S. P. - współwłaścicielom działki nr [...], położonej w miejscowości G. ul. K., gm. O., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania znajdującego się na tej działce budynku warsztatu samochodowego z pomieszczeniami sanitarno-gospodarczymi na budynek gospodarczy, poprzez zamurowanie otworu wjazdowego o wymiarach: 4,0 m szerokości i 4,2 m wysokości, wybitego w ścianie budynku od strony zachodniej (działki nr [...]) oraz wypełnienie kanału naprawczego o wymiarach: 1,1 m szerokości, 7,6 m długości i 1,4 m głębokości znajdującego się w części warsztatowej budynku.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2012 r. przeprowadził oględziny ww. działki nr [...], podczas których stwierdził, że znajduje się na niej parterowy budynek z poddaszem nieużytkowym od strony wschodniej (działki nr [...]), że jest to budynek o wymiarach 20,50 m (długość) x 9,10 m (szerokość) x 6,50 m (wysokość), że budynek ten w części (od zachodniej strony) przeznaczony jest na warsztat naprawy samochodów o wymiarach: 8,5 m (szerokość) x 3,3 m (długość), a w części (od strony wschodniej) na pomieszczenia socjalne z węzłem sanitarnym. W części warsztatowej wykonany został kanał naprawczy o wymiarach: 1,1 m (szerokość); 7,6 m (długość) i 1,4 m (głębokość), pomieszczenie warsztatowe nie posiada komunikacji wewnętrznej z częścią socjalną, a wejście do pomieszczeń socjalnych zostało usytuowane od strony północnej (działki nr [...]). Przedmiotowy budynek jest murowany, z dachem o konstrukcji drewnianej, pokryty płytami cementowo-azbestowymi, wyposażony w instalacje: elektryczną i wodno-kanalizacyjną (ścieki do zbiornika wybieralnego). W ścianie szczytowej tego budynku od strony zachodniej (działki nr [...]) znajduje się otwór wjazdowy, w którym osadzone zostały podnoszone wrota segmentowe o wymiarach: 4,0 m (szerokość) x 4,2 m (wysokość). Podczas kontroli, jak podkreślił organ, w pomieszczeniu warsztatowym znajdowały się opony do samochodów ciężarowych i regały z narzędziami, co potwierdzają załączone do protokołu oględzin zdjęcia wykonane wewnątrz budynku. J. S. oświadczył do protokołu kontroli, iż w latach 2010-2011 wykonał w przedmiotowym budynku jedynie następujące roboty budowlane: wymiana okien, pomalowanie pomieszczeń, remont podłóg, powiększenia otworu wjazdowego, instalację oświetleniową w istniejącym kanale rewizyjnym, a także wskazał, iż złożył wniosek do Wójta Gminy Obrowo o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy. Organ wskazał, iż przesłuchał także w dniu 26 czerwca 201r. współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...], tj.: C. B., L. B., B. B. i K. B., na okoliczność wykonania robót budowlanych w kontrolowanym budynku. Świadkowie ci zeznali, że w 2010 r. wykonane zostało utwardzenie terenu działki nr [...] i podjazd do budynku, że wybity został w ścianie szczytowej otwór na wrota (od strony działki nr [...]) wraz z nowym nadprożem, że zamontowano podnoszone wrota segmentowe i że od tej pory w obiekcie prowadzona jest działalność polegająca na naprawie samochodów ciężarowych. Wskazani świadkowie zeznali, że widzieli dokonywanie napraw samochodów ciężarowych wielkogabarytowych na kanale naprawczym oraz znajdujące się wewnątrz budynku części rozmontowanych samochodów. Załączyli oni także do akt sprawy dokumentację zdjęciową potwierdzającą, w ocenie organu, ich zeznania. Organ zaznaczył ponadto, że Wójt Gminy Obrowo decyzją z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy oraz, że z treści tego dokumentu wynika, iż działka nr [...] została wydzielona z wcześniej istniejącego gospodarstwa rolnego, a budynki gospodarcze znajdujące się na tej nieruchomości stanowiły zaplecze owego gospodarstwa. Organ wskazał przy tym, że obecnie jest to działka budowlana, która sąsiaduje z innymi działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, tworzącymi osiedle domków jednorodzinnych. Zaznaczył także, że z informacji przekazanych przez Starostę Toruńskiego, działającego jako organ architektoniczny wynika, iż w archiwum organu brak jest dokumentów wskazujących, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych na działce nr [...], czy też że wydana została w tym zakresie decyzja o pozwoleniu na budowę lub wykonanie tychże robót (pismo Starosty Toruńskiego z dnia [...] lutego 2012 r.).

Zdaniem organu, wskazane okoliczności faktyczne oraz potwierdzający je materiał dowodowy sprawy świadczą, iż w przedmiotowej sprawie dokonana została bez wymaganego zgłoszenia zmiana sposobu użytkowania budynku inwentarsko-gospodarczego na warsztat samochodowy z pomieszczeniami sanitarno-gospodarczymi.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 71a ust 4 prawa budowlanego, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji PINB.

W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego, tj. że miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego gospodarstwa rolnego na budynek służący do naprawy samochodów ciężarowych wraz z częścią socjalną, która spowodowała zmianę warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych oraz warunków pracy. Zmiana ta spowodowała nadto uciążliwości dla otoczenia zabudowanego domami jednorodzinnymi, poprzez m.in.: hałas, zapachy, ruch samochodów ciężarowych, ścieki technologiczne. Wskazując, że sporny budynek pierwotne stanowił zaplecze zabudowy zagrodowej organ wyjaśnił, że w myśl § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. Nr 75, poz.690, ze zm.) zabudowę zagrodową stanowią: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych. Zatem przedmiotowy obiekt mógł wcześniej pełnić rolę budynku gospodarczego lub inwentarskiego. Z kolei budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej mógł być przeznaczony do przechowywania środków produkcji rolnej, sprzętu i płodów rolnych, a budynek gospodarczy służący mieszkańcom budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce mógł być przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych, przechowywania materiałów, narzędzi i sprzętu, co wynika z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia. (jednak na działce nr [...] nie ma budynku mieszkalnego). Zdaniem organu, przedmiotowy budynek nie mógł więc wcześniej pełnić funkcji warsztatu naprawy samochodów ciężarowych zwłaszcza, że J. S. posiada firmę – [...], zarejestrowaną pod adresem: [...] L., ul. D. i że działkę nr [...] zabudowaną budynkami gospodarczymi nabył wraz z żoną w 2010r. Zdaniem WINB, J. S. po nabyciu przedmiotowej działki przystąpił w 2010 r. do wykonania robót modernizacyjnych, w efekcie czego przystosował jeden z budynków gospodarczych (o większej powierzchni zabudowy, tj. 20,5 x 9,10 m) do celów warsztatu naprawy samochodów ciężarowych i w kontrolowanym budynku dokonuje takich napraw, co zostało wykazane w postępowaniu przed PINB. WINB podkreślił, iż zarówno budynek inwentarski jak i gospodarczy w zabudowie zagrodowej nie mógł posiadać kanału naprawczego dla samochodów, bowiem budynki te nie mogły pełnić funkcji warsztatu samochodowego, co wynika z przywołanych definicji ww. obiektów budowlanych. Wskazał, że zgodnie z prawem budowlanym, budynki gospodarcze oraz służące gospodarce rolnej (kat. II) należą do innej kategorii obiektów budowlanych niż budynki warsztatowe (kat. XVII) oraz, że budynki należące do kategorii XVII wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 55 pkt 1 prawa budowlanego, czego nie wymagają budynki gospodarcze, inwentarskie, produkcyjne i składowe służące gospodarce rolnej. Zaznaczył, że aby inwestor mógł uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu jako warsztatu naprawczego zobowiązany był on wcześniej uzyskać stosowne oświadczenia właściwych w tej sprawie organów, w tym m.in.: Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej, co wynika z art. 56 ust. 1 prawa budowlanego, gdyż obiekt winien spełniać wymagania dotyczące warunków pożarowych, higieniczno-sanitarnych, pracy. Tym samym więc, zdaniem organu, dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu gospodarczego gospodarstwa rolnego na budynek służący do naprawy samochodów ciężarowych wyczerpuje okoliczności wskazane w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Ponadto organ zaznaczył, że także z dokumentacji zdjęciowej z 2009 r. wynika, iż sporny budynek nie posiadał wrót wjazdowych od strony działki nr [...], tymczasem zdjęcia załączone do pisma Wójta Gminy Obrowo z dnia [...] lutego 2012r. przedstawiają już parkujące samochody ciężarowe na nieruchomości nr [...] oraz otwarte duże wrota i samochód wielkogabarytowy stojący w budynku, zaś zdjęcia załączone przez L. i C. B. do pisma z dnia 26 stycznia 2013 r. obrazują, iż obiekt użytkowany jest jako warsztat samochodowy (widoczny jest na nich samochód wjeżdżający przez wrota, a obok budynku szereg parkujących samochodów ciężarowych). WINB powołał się także na fakt użytkowania przedmiotowego budynku pomimo jego wstrzymania przez PINB postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. oraz na fakt niewykonania przez właścicieli budynku żadnego z obowiązków nałożonych tym postanowieniem. Organ podkreślił, że w świetle treści art.71a ust. 4 prawa budowanego stanowiło to podstawę do wydania w drodze decyzji nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co też PINB zasadnie uczynił zaskarżoną decyzją. WINB podkreślił, że nie wykonanie chociażby jednego z nakazanych obowiązków, wynikających z art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, skutkuje wydaniem nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczył ponadto, że choć jeszcze przed wszczęciem postępowania przez PINB J. S. wystąpił do Wójta Gminy Obrowo o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu budowlanego na budynek biurowo-magazynowy, to jednak nie ma to znaczenia w sprawie, bowiem objęta wskazanym wnioskiem funkcja nie jest tożsama z warsztatem naprawczym dla samochodów ciężarowych, zaś o decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej funkcji warsztatu strona nie wystąpiła. Nie przedłożyła ona także ekspertyzy technicznej, ani innych wymaganych dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku.

Na powyższą decyzję WINB, J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając skargę za niezasadną wskazał, że organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalono, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania przedmiotowego budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne wynikają z oględzin przeprowadzonych w obiekcie w dniu 12 kwietnia 2012r. oraz zeznań świadków i stron postępowania.

Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 77 §1 K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem analiza akt sprawy, w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza tego zarzutu. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na materiale dowodowym cechującym się wykorzystaniem różnych źródeł dowodowych m.in. dokumentacji fotograficznej obrazującej rzeczywisty stan rzeczy na działce nr [...] przy ul. K. w G. oraz zeznań świadków. Odnotowania wymagają również wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 12 kwietnia 2012r., z których sporządzono stosowny protokół, a które wykazały, że w części budynku na działce nr ewid. [...] znajduje się warsztat samochodowy- naprawczy i w tej części wykonany jest kanał naprawczy. Dokonane w sprawie ustalenia faktyczne i niejako naturalnie z nich wynikające wnioski okazują się być jednoznaczne. Sporny obiekt, użytkowany jako warsztat naprawy samochodów w istocie swej daleko odbiega od dopuszczalnego rozumienia pojęcia "budynek gospodarczy" określonego w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690) jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wynika stąd, że budynek gospodarczy ze swej istoty pełni rolę akcesoryjną w stosunku do budynku mieszkalnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie występuje. Prowadzenia w obiekcie działalności polegającej na świadczeniu usług naprawy samochodów nie można bowiem uznać za funkcję służebną względem innych obiektów budowlanych umożliwiającą prawidłowe ich użytkowanie. Również podnoszona okoliczność, iż sporny obiekt pełni funkcję jedynie pomocniczą względem gospodarstwa rolnego, bez wykorzystania go do prowadzenia faktycznej działalności gospodarczej nie znajduje uzasadnienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności dokumentacji fotograficznej, ustaleń poczynionych w trakcie wizji lokalnej oraz zeznań świadków. Wszystkie wymienione dowody są spójne co do ustalenia zasadniczych zmian w konstrukcji obiektu ukierunkowanych na zmianę sposobu jego dotychczasowego użytkowania poprzez umożliwienie wykonywania w przedmiotowym budynku napraw samochodów.

Zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego wcześniej jako budynek gospodarczy na warsztat samochodowy wymagała dokonania zgłoszenia, gdyż prowadziła do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a także ochrony środowiska. Analiza akt sprawy, w szczególności protokołu oględzin przeprowadzonych 12 kwietnia 2012r. dowodzi, że w budynku zostało dokonanych szereg zmian i przeróbek, które miały dostosować obiekt do prowadzenia działalności w zakresie naprawy samochodów. Taki stan rzeczy nie może pozostać bez wpływu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Ponadto, należy podzielić stanowisko organów, że prowadzenie działalności w zakresie naprawy samochodów skutkuje zmianą warunków bezpieczeństwa pracy, zdrowia i warunków higieniczno – sanitarnych, gdyż generuje hałas, zapachy i ścieki technologiczne.

Przedstawione okoliczności jednoznacznie przesądzają, że użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, zatem wymagane było dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tego jednak skarżący nie uczynił, w związku z tym uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 prawa budowlanego było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu i jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania warsztatu, ani nie przedłożyli wymaganych dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] października 2012 r. Stosownie zaś do art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Okoliczność użytkowania warsztatu pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu takiego użytkowania obligowała bezwzględnie organ do wydania - zgodnie z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego - decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ nie ma w takim przypadku żadnego luzu decyzyjnego.

W ocenie Sądu postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy i wystarczający do wydania decyzji. W szczególności należy wskazać, że art. 71 a ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane wprost wskazuje, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Z powyższego wynika, że to na zobowiązanym spoczywa obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów pozwalających na legalizację zmiany użytkowania obiektu.

W skardze wskazano, iż wskutek naruszenia art. 10 k.p.a. uniemożliwiono skarżącemu złożenie wniosków w zakresie ustalenia, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, ale w ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy zbędne byłoby przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego na wyżej wskazaną okoliczność, skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły tę okoliczność na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów. Skarżony organ, w przekonaniu Sądu daje wystarczającą gwarancję dysponowania wiedzą fachową pozwalającą dokonać oceny zaistnienia wyżej wskazanej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym za bezpodstawny należy uznać także zarzut zaniechania przez organ wystąpienia o opinie biegłych co do zgodności obecnego sposobu użytkowania z przepisami higieniczno-sanitarnymi, bezpieczeństwa pożarowego i warunków pracy. Żaden przepis nie nakłada bowiem na organ nadzoru budowlanego takich obowiązków. Zaznaczyć ponadto należy, że ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik mógł w postępowaniu przed organem odwoławczym podjąć działania procesowe, które uważał za niezbędne. Aktywność procesowa strony (szczególnie w sytuacji reprezentowania jej interesów przez radcę prawnego bądź adwokata) nie jest uzależniona od wcześniejszego powiadomienia jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim. Zatem całkowicie gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami jest twierdzenie skarżącego, iż nie doręczenie mu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i przeglądania akt sprawy spowodowało niemożność złożenia przez niego wniosku dowodowego.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa), polegającego na niestwierdzeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez Dyrektora Izby Skarbowej w Bydgoszczy następujących przepisów:

1) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów, materiałów i żądań, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem strona nie została uprzedzona, że organ nie zamierza uzupełnić materiału dowodowego, mimo jego braków podniesionych w odwołaniu, i nie mogła złożyć z własnej inicjatywy wniosków co do ustalenia istotnej w sprawie okoliczności faktycznej (zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń), w konsekwencji czego dokonano błędnych ustaleń w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy, o którego uzupełnienie strona nie miała nawet szansy wnieść,

2) art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie ustalenia, iż w sprawie zaistniała zmiana sposobu użytkowania wymagająca uprzedniego zgłoszenia, a także art. 107 § 3 przez brak w uzasadnieniu ustaleń co do przesłanek zastosowania art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego,

co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało błędną subsumpcją przepisów prawa materialnego i niewłaściwym zastosowaniem art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, w okolicznościach, które nie były objęte hipotezą tych przepisów, a to z kolei skutkowało błędnym oddaleniem skargi.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o przyznanie od organu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że przypomnienie treści odwołania jest niezmiernie istotne z punktu widzenia oceny skutków niewątpliwego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skoro bowiem strona zarzucała braki materiału dowodowego, liczyła, że braki te uzupełnione zostaną w postępowaniu przed organem II instancji (co powinno było mieć miejsce nawet bez konkretnych wniosków dowodowych stron), skoro obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy i zebrania materiału dowodowego obciążał organ. Gdyby jednak została powiadomiona, że organ ten wedle swojej oceny nie zamierza już przeprowadzać żadnych dowodów, że zebrał już materiał dowodowy, z którym można się zapoznać i w odniesieniu do którego można wnieść ewentualnie dalsze wnioski, twierdzenia. okoliczność, że strona dokonuje w budynku gospodarstwa rolnego napraw własnych samochodów ciężarowych (tak jak rolnik naprawia własne tylko pojazdy i maszyny) wcale nie musi oznaczać zmiany w zakresie ww. warunków, a przynajmniej oceny w tym zakresie wymagają szczegółowego zbadania przez profesjonalistów. Powszechną praktyką jest używanie budynku gospodarczego gospodarstwa rolnego do konserwacji, napraw, postoju, a nawet eksploatacji posiadanych w gospodarstwie pojazdów i urządzeń. Sposób użytkowania obiektów gospodarstwa rolnego zakłada zatem użytkowanie obiektu gospodarczego także dla takich potrzeb.

Sąd Wojewódzki powinien był dostrzec te błędy i naruszenia proceduralne, dotyczące zebrania materiału dowodowego i ustalenia faktów. Skoro tego nie uczynił - dopuścił się naruszeń przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych. Należy w tym miejscu zwłaszcza zdecydowanie zakwestionować trafność stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że: .

1) "zbędne byłoby przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego (...) skoro organy nadzoru budowlanego ustaliły tę okoliczność na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów" oraz, że

2) "Aktywność procesowa strony (szczególnie w sytuacji reprezentowania jej interesów przez radcę prawnego bądź adwokata) nie jest uzależniona od wcześniejszego powiadomienia jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim".

Ustosunkowując się do pierwszego z tych stwierdzeń, wskazać należy, iż ignoruje ono regulację art. 78 k.p.a. zgodnie z którą, jeżeli strona zgłasza dowód, to jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji, gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 325/09, publ. Lex 589381) i wyrok tegoż Sądu z dnia 14 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 237/12).

Ustosunkowując się z kolei do drugiego ze stwierdzeń, wskazać należy, że właśnie brzmienie art. 10 § 1 K.p.a. (tym bardziej, gdy stronę reprezentuje pełnomocnik, który wie, że organ ma obowiązek wykonać dyspozycję tego przepisu) usprawiedliwia zaniechanie strony zgłoszenia własnych wniosków dowodowych przed powiadomieniem o zebraniu materiału przez organ. To organ bowiem jest obarczony obowiązkiem wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i strona ma prawo pozostawać w zaufaniu, że ten obowiązek organ wypełni. Jednocześnie ustawodawca zagwarantował stronie prawo wypowiedzenia się co do materiału zebranego przez organ i wnioskowania właśnie w tej dopiero fazie o jego uzupełnienie. Czynienie zarzutów stronie, czy jej pełnomocnikowi, że ta działała w zaufaniu do przestrzegania przepisów o postępowaniu przez organ, nie jest zasadne.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła również uczestniczka postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieuzasadnione.

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zgodnie z art. 71 ust. 2 zd. pierwsze - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71a ust. 1 ustawy, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Natomiast zgodnie z art. art. 71a ust.4 Prawa budowlanego, przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w zakresie procedury legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania mamy do czynienia z decyzjami związanymi, co oznacza, iż w przypadku niewykonania zobowiązania nałożonego na właściciela w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, organ zobligowany jest do wydania decyzji, o której mowa w ust. 4 art. 71a tej ustawy, a więc nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organy ustaliły, że samowolnie zmieniono sposób użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Za Sądem I instancji powtórzyć należało, że wątpliwości budzić nie mogło, że zmiana przeznaczenia obiektu wykorzystywanego wcześniej jako budynek gospodarczy na warsztat samochodowy wymagała dokonania zgłoszenia. Prowadziła bowiem do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, związanych z ochroną środowiska. Skoro użytkowanie budynku uległo zasadniczej zmianie, wymagane było zatem dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji, gdy skarżący tego nie uczynił, uzasadnione i konieczne w świetle art. 71a ust. 1 prawa budowlanego było wstrzymanie przez PINB w drodze postanowienia użytkowania spornego obiektu i jednoczesne zobowiązanie inwestorów do przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. Niezastosowanie się do wezwania organu i kontynuowanie użytkowania obiektu w zmieniony sposób obligowało organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie dotychczasowego użytkowania.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego skarżący nie zgłaszał dowodów ani wniosków o przeprowadzenie konkretnej czynności dowodowej. Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że materiał dowodowy zebrany przez organ był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednoznacznie potwierdzał użytkowanie budynku jako warsztatu do naprawy samochodów ciężarowych. Wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew obowiązkowi nie dokonał zawiadomienia w trybie art. 10 kpa, skarżący kasacyjnie nie wykazał jednak, że miałoby to wpływ istotny na wynik sprawy. Nie objaśnił w żaden sposób jakie konkretnie czynności dowodowe zostały pominięte. W konsekwencji nie można było skutecznie zarzucić organowi braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Słuszne zatem okazało się przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 151 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 81 kpa. W stanie faktycznym sprawy nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy zmiana sposobu użytkowania budynku wiązała się ze zmianą warunków: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji pracownicy fachowego pionu administracji dają w okolicznościach niniejszej sprawy wystarczającą gwarancję dysponowania wiedzą pozwalającą dokonać oceny zaistnienia przesłanek do wydania decyzji. Powołanie biegłego jest konieczne w myśl art. 84 kpa, gdy wymagane są wiadomości specjalne. W spornej sprawie takiej potrzeby nie stwierdzono, organy nadzoru budowlanego w ramach posiadanej wiedzy i środków są zobligowane do nadzoru i kontroli przestrzegania prawa budowlanego, przepisów techniczno- budowlanych, zasad wiedzy technicznej (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo budowlane).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.