Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 8/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 3 pkt 5, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 183, art. 174, art. 141 par. 4, art. 135, art. 209, art. 210
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 419/15 w sprawie ze skargi R. Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2015r., sygn. akt II SA/Go 419/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) w pkt I uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2015r. nr [...], a w pkt II przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego T.D. kwotę 240 złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015r. poz. 121 ze zm., cyt. dalej jako u.ubezp.społ.), § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365 ze zm., cyt. dalej jako rozporz. umarz.) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm.), odmówił R.Z. (zwanemu dalej także: Skarżący) umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za okres 10-12/1998, 03/2007 - 06/2010 w łącznej kwocie 35.197,77 zł, w skład której wchodzą:

1. należności za okres 10-12/1998 w łącznej kwocie 2.376,60 zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek - 713,60 zł oraz odsetek - 1663,00 zł,

2. ubezpieczenia społeczne za okres: 05/2007-06/2010 w kwocie 18.794,08 zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek – 11.440,12 zł, odsetek – 7.290,00 zł, opłaty dodatkowej - 20,00 zł, kosztów upomnień - 43,96 zł,

3. ubezpieczenie zdrowotne za okres: 03/2007 - 06/2010 w kwocie 12.623,46 zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek – 7.470,66 zł, odsetek – 5.094,00 zł, opłaty dodatkowej - 50,00 zł, kosztów upomnień - 8,80 zł,

4. Fundusz Pracy za okres: 12/2008 - 06/2010 w kwocie 1.403,63 zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek - 873,63 zł, odsetek - 530,00 zł.

R.Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, twierdząc, że należności objęte wnioskiem o umorzenie są nieściągalne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [..] kwietnia 2015r., nr [..] utrzymał w mocy decyzję z dnia 26 lutego 2015r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji materiałów budowlanych w okresie od 30 września 1998r. do 31 grudnia 1998r., na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [..], dokonanego w dniu [..] lipca 1998r. przez Urząd Gminy w B. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2002r. dokonano wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej. Od 1 grudnia 2006r. Skarżący rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie demontażu wyrobów zużytych, recykling, na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w Urzędzie Gminy B. pod nr [...] z dnia ]..] lipca 2006r., która została zawieszona na okres od 24 czerwca 2010r. do 24 czerwca 2012r. Po upływie 24 miesięcy działalność nie została wznowiona i z dniem 5 lipca 2012r. działalność została wykreślona. Organ ustalił też, że Skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Aktualnie korzysta ze wsparcia finansowego wypłacanego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w łącznej wysokości 542 zł, w skład którego wchodzi zasiłek stały w wysokości 389 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł, dodatkowych źródeł dochodów nie wyjawiono. Mieszka w domu o powierzchni 110 m2, który według oświadczenia Skarżącego, wymaga generalnego remontu. Na stałe wydatki związane z utrzymaniem Skarżący przeznacza łączną kwotę 233 zł miesięcznie, koszty związane z leczeniem to kwota około 150 zł. Skarżący nie wyjawił innych zobowiązań finansowych, jednak z informacji będących w posiadaniu Zakładu wynika, iż na nieruchomości numer Księgi Wieczystej [...] dokonano wpisy zabezpieczające przez: Gospodarczy Bank Spółdzielczy w B. na kwotę 1.830,12 zł; Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w s. na kwotę 713,60 zł.

Następnie organ wskazał, że w dniu 14 lipca 2009r. wobec zobowiązanego zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Zakład dokonał zabezpieczenia swoich wierzytelności za okres 10-12/1998, [..] na łączną kwotę 9.001,42 zł poprzez wpis hipoteki na nieruchomości o nr Księgi Wieczystej [..]

Zakład przyznał, że obecnie sytuacja materialna i rodzinna Skarżącego jest bardzo trudna i jednorazowa spłata zadłużenia jest niemożliwa. Skarżący korzysta z pomocy finansowej wypłacanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. w formie zasiłku stałego oraz zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże fakt ten nie może świadczyć o braku możliwości opłacenia należności w przypadku, gdy zobowiązany - przy wykazaniu dobrej woli i podjęciu odpowiednich działań - może doprowadzić do polepszenia swojej sytuacji materialnej.

Organ powołał się na treść § 3 rozporz. umarz. i podniósł, że na podstawie dokonanych w sprawie ustaleń, nie może stwierdzić, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby Skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Prowadzi on bowiem samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiadając innych osób na utrzymaniu. Dodatkowo jest właścicielem działek, które nie są przez niego użytkowane, jak również nie przynoszą żadnego dochodu. Zdaniem organu, sprzedaż posiadanych gruntów umożliwiłaby Skarżącemu uzyskanie środków finansowych pozwalających na uregulowanie przedmiotowego zadłużenia. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzi okoliczność dająca podstawę do umorzenia należności, trudności finansowe nie mogą stanowić bowiem podstawy do automatycznego umorzenia zadłużenia.

Organ podkreślił, że opłacenie składek nie jest przywilejem, lecz obowiązkiem wynikającym z ustawy. Podjęcie decyzji o umorzeniu oznaczałoby, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych akceptuje zachowania płatników, którzy prowadząc działalność gospodarczą, świadomie dopuszczali do powstania zadłużenia poprzez swoje zaniedbanie. Skarżący decydując się na prowadzenie własnej działalności gospodarczej, powinien bowiem mieć pełną świadomość obowiązków, które ciążyły na płatniku, w tym przede wszystkim obowiązku opłacania należności publicznoprawnych, a także konsekwencji wynikających z niezastosowania się do ustawowych obowiązków.

W skardze na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015r. R.Z. domagał się zmiany dotychczasowych decyzji ZUS poprzez orzeczenie, iż jego należności zostają umorzone. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych przez niego zarzutów i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom Skarżącego odmówiono wiarygodności oraz nierespektowanie przez ZUS stanowiska sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez wydanie po raz kolejny decyzji odmawiającej umorzenia jego należności, mimo wcześniejszego uchylenia decyzji ZUS przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., jak i oddaleniu kasacji w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 października 2015r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporz. umarz poprzez ich niezastosowanie.

Uchylając zaskarżone decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że istotnym uchybieniem decyzji jest brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia (art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a.), które nie zawiera analizy, w ustalonym i niespornym stanie faktycznym, zdolności Skarżącego do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny, lecz blankietowe przywołanie przesłanek umorzenia zaległości. Sąd I instancji wskazał, że złożony przez Skarżącego wniosek nie był pierwszym. W stosunku do wniosku poprzedniego, pochodzącego z dnia [...] września 2010r., zostało wydanych kilka decyzji i wyroków sądowych, w tym decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2014r., wyrok oddalający skargę wydany dnia 18 września 2014r. w sprawie II SA/Go 481/14 (wyrok ten został zaskarżony skargą kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana, por. wyroki wydane w tej sprawie pod sygnaturami II SA/Go 430/11, II SA/Go 717/13 i II GSK 2006/11).

Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym przedstawionym przez organ nie ma informacji o tym, że wniosek z dnia [..] grudnia 2014r. to wniosek kolejny, natomiast z treści decyzji i porównania jej ze stanami faktycznymi w wyżej wskazanych sprawach sądowych wynika, że część ustaleń faktycznych zostało przeniesionych ze sprawy poprzedniej. Zdaniem Sądu trudno jest zatem ocenić, które okoliczności są nowe i związane z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014r., a które dotyczą wniosku z dnia [...] września 2010r. Z treści pisma Skarżącego z dnia [...] lutego 2015r. można mieć wątpliwości, czy jest on w pełni rozeznany co do tego, że jego wniosek z dnia [..] grudnia 2014r. uruchomił odrębne postępowanie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, konieczne było, by organ realizując obowiązek informacji (art. 9 k.p.a.), pouczył wnioskodawcę i wyjaśnił mu zasady rządzące rozpoznaniem nowego wniosku. Sąd stwierdził, że możliwe było w niniejszym postępowaniu wykorzystanie materiału dowodowego pochodzącego ze sprawy poprzedniej, lecz zadaniem organu było ustalenie w jakim zakresie jest on aktualny. Tymczasem z treści uzasadnienia nie wynika, które z ustalonych faktów są aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia podlegających rozważeniu w sprawie, Sąd uznał, że trafnie pełnomocnik Skarżącego zarzucił, że organ nie rozważył kwestii nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. W świetle bowiem informacji pochodzącej od komornika (zawartej w piśmie z dnia 19 marca 2015r.) konieczne było ustalenie, czy i jaki majątek ma dłużnik, czy może być on przedmiotem skutecznej egzekucji i czy nieściągalność ma charakter trwały. W sprawie nie zgromadzono więc danych pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy majątek nieruchomy Skarżącego jest podzielny i zbywalny (egzekwowalny).

Sąd wskazał również, że w porównaniu do okresu poprzedniego (objętego decyzją rozstrzygającą poprzedni wniosek) pogorszył się stan zdrowia Skarżącego, co przyznaje organ na stronie 8 decyzji ostatecznej. Z tego jednak faktu nie wyprowadza żadnych konsekwencji, poprzestając na blankietowej argumentacji.

W ocenie Sądu, wskazane uchybienia pozwalają przyjąć, że ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. oraz ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporz. umarz., nie została właściwie przeprowadzona i uzasadniona. Tym samym przekracza ona granice uznania administracyjnego. Sąd uznał zatem, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nakazał, by w ponowionym postępowaniu organ wyeliminował wskazane uchybienia proceduralne i dokonał pełnego pod względem faktycznym i argumentacyjnym rozważenia wniosku, na tle zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wlkp., domagając się jego uchylenia w części dotyczącej pkt I i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ., przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy takich podstaw nie było wobec statusu Skarżącego, będącego płatnikiem składek, i nie wykazania przesłanki dotyczącej formalnego stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), poprzez:

a. błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego i sytuacji Skarżącego, posiadającego status płatnika, bez uprzedniego wykazania formalnego stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej z art. 135 p.p.s.a., co skutkuje brakiem możliwości dokonania kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w tym zakresie, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać, obok zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ponadto nieprecyzyjne i blankietowe wskazania co do ewentualnego dalszego postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez zastosowanie przedmiotowej regulacji w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy takich podstaw nie było, wobec wszechstronnego rozważenia w spornych decyzjach sytuacji Skarżącego z uwzględnieniem zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego oraz interesu publicznego w ramach instytucji uznania administracyjnego, przemawiającego za odmową umorzenia spornych należności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. skarżący kasacyjnie wskazał, że regulacja ta nie znajdowała zastosowania w sprawie, gdyż naczelnik urzędu skarbowego ani komornik nie stwierdził braku majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Zdaniem organu, ciężar dowodu w w/w zakresie spoczywał na Skarżącym, który z tego obowiązku dotąd się nie wywiązał. W opinii organu, wymogu nie spełnia informacja pochodząca od komornika zawarta w piśmie z dnia 19 marca 2015r., albowiem w wyniku podjętych czynności egzekucyjnych właściwym organem do prowadzenia postępowania egzekucyjnego stał się Naczelnik Urzędu Skarbowego w G.., którą to okoliczność Sąd pominął. Ponadto za brakiem podstaw do zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. status Skarżącego, będącego płatnikiem składek. Przedmiotowa regulacja dotyczy bowiem umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne osób nie będących jednocześnie płatnikami tych składek - pracowników.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., organ podniósł, że Skarżący nie zaoferował prawomocnego postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, w tym wydanego na podstawie art. 59 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 1619), Sąd błędnie zatem wskazał w uzasadnieniu wyroku na podstawę rozstrzygnięcia z art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ.

Zdaniem organu, Sąd nie wyjaśnił także podstawy prawnej z art. 135 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie dla uchylenia spornych decyzji z konkluzją Sądu, że "(...) jest to niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy(...)" jest lakoniczne i nie wyjaśnia istoty sporu. Przedmiotowa konkluzja uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku w w/w zakresie. Poza tym Sąd w sposób nieprecyzyjny i blankietowy wskazał wytyczne dotyczące dalszego postępowania.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. organ stwierdził, że w sprawie nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji, albowiem rozważył indywidualną sytuację Skarżącego z uwzględnieniem jego interesu, o czym w szczególności przesądza doręczone Skarżącemu pismo organu z dnia [...] marca 2015r., znak: [...] i nieprzedstawienie przez Skarżącego żadnych nowych dowodów i informacji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący nie skorzystał także z proponowanego przez organ układu ratalnego, czy umorzenia należności na podstawie tzw. "ustawy abolicyjnej". Ponadto, wbrew wywodom Sądu, organ wykazał, że Skarżący jest właścicielem działek, które nie są użytkowane i nie przynoszą dochodu, stąd poprzez ich sprzedaż Skarżący ma realną możliwość spłaty spornego zadłużenia. Przedmiotowe okoliczności Sąd błędnie pominął, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ uważa zatem, że rozważył stanowisko Skarżącego, uwzględnił całokształt zebranego w sprawie materiału oraz interes publiczny w ramach uznania administracyjnego, przemawiającego za odmową umorzenia spornych należności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.Z. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne.

Za błędną R.Z. uznał konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż Sąd nie dokonał subsumcji art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ., lecz stwierdził jedynie, że organ nie rozważył określonej w tym przepisie przesłanki nieściągalności. Sąd zatem zarzucił jedynie organowi, że w sposób niewyczerpujący zbadał sprawę w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący nie zgodził się z argumentacją prawną organu, że przesłanki umorzenia z art. 28 ust. 2 i 3 u.ubezp.społ. dotyczą tylko osób nie będących jednocześnie płatnikami składek.

Za bezzasadny Skarżący uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd przywołał w uzasadnieniu wyroku art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., albowiem uznał, że organ nie rozważył określonej w tym przepisie przesłanki nieściągalności.

Za nieuzasadniony Skarżący uznał zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż uwagi Sądu co do braku wyczerpującego zbadania sprawy w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy, odnoszą się do obu uchylonych wyrokiem decyzji.

Skarżący nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organ w ogóle nie rozważył przesłanek umorzenia z art. 28 ust. 2, 3 u.s.u.s., tylko ograniczył się do przesłanki z art. 28 ust. 3a tej ustawy. Organ nie ocenił stanu majątku Skarżącego, gdyż nie zauważył, że nieruchomość Skarżącego, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..], dotknięta jest warunkowym zakazem zbywania (wpis w dziale III KW) oraz hipotekami na łączną kwotę około 10.000 zł. Organ nie zbadał wpływu wskazanych obciążeń i zakazu na wartość nieruchomości Skarżącego. Organ nie wziął również pod uwagę, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, który jest jedynym miejscem zamieszkania Skarżącego, a jego sprzedaż spowodowałaby utratę przez Skarżącego środków do życia. Ponadto budynek jest w opłakanym stanie technicznym. Zdaniem Skarżącego, wszystkie te okoliczności powinny być uwzględnione przez organ przy ocenie zasadności umorzenia składek, czego jednak organ nie uczynił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do zasady w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony prawidłowo. Jednakże sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej powoduje, że w pierwszej kolejności rozpoznany musi zostać zarzut naruszenia prawa materialnego. Istota sporu wymaga bowiem ustalenia na wstępie treści i zakresu przepisu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ., gdyż to warunkuje ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. (pkt I skargi kasacyjnej), skarżący kasacyjnie zarzuca jego błędne zastosowanie w tej sprawie, uważa bowiem, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie wobec zobowiązanych nie będących płatnikami składek, skoro art. 28 ust. 3a u.ubezp.społ. odnosi się do zobowiązanych będących równocześnie płatnikami składek.

Zarzut ten jest nieuzasadniony. Zasady umarzania należności z tytułu składek reguluje art. 28 u.ubezp.społ. oraz wykonawcze do tej ustawy rozporządzenie. W myśl art. 28 ust. 1 u.ubezp.społ. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Z ust. 2 wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.ubezp.społ. doprecyzowuje przesłankę całkowitej nieściągalności, zaś w ust. 3a przewidziano, że "Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Nadto zaś przepis art. 30 u.ubezp.społ. wyłącza stosowanie ulgi w postaci umorzenia w odniesieniu do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, a więc należnych za zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanej (por. m.in. K. Kwapisz, Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, LexisNexis 2013, komentarz do art. 30).

Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że w art. 28 ust. 1–3 u.ubezp.społ. ustawodawca dopuścił możliwość umorzenia w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność. Równocześnie w ust. 3a ustawodawca wskazał, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być umarzane także "w uzasadnionych przypadkach". Przesłankę "uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.ubezp.społ., uszczegółowiają przepisy wykonawczego do ustawy rozporządzenia, do których odsyła art. 28 ust. 3b u.ubezp.społ. Upoważnienie ustawowe do wydania tego rozporządzenia zawiera wytyczne dotyczące treści rozporządzenia wskazując, że określając w rozporządzeniu szczegółowe zasady umarzania Minister powinien brać pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W przepisie § 3 ust. 1 rozporz. umarz. przewidziano, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W rozpoznawanej sprawie zasadnie przyjął Sąd I instancji, że wszystkie te przesłanki powinny były podlegać analizie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym skarżącego będącego ubezpieczonym płatnikiem składek, a zatem zarzut braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. był nietrafny. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przytoczona regulacja nie oznacza bowiem, że art. 28 ust. 2 i 3 u.ubezp.społ. znajduje zastosowanie tylko do tych dłużników, którzy nie są płatnikami składek, zaś do płatników składek, a zatem m.in. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, może mieć zastosowanie jedynie art. 28 ust. 3a. Przytoczone przepisy nie dają podstaw do takiej wykładni.

Przepis art. 28 reguluje sytuacje, w których ZUS może umorzyć należności z tytułu składek. Zasadą ogólną jest możliwość umorzenia należności z tytułu składek tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, natomiast dodatkowo – w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – ustawodawca wprowadził możliwość umarzania należności nawet w przypadku, gdy nie zachodzi przypadek całkowitej ich nieściągalności, o ile występuje "uzasadniony przypadek". A więc w stosunku do ubezpieczonych płatników składek, po stwierdzeniu braku przesłanki całkowitej nieściągalności, organ winien każdorazowo dokonać rozważenia możliwości umorzenia należności z powodu zaistnienia szczególnych okoliczności, o których mowa w przepisie art. 28 ust. 3a u.ubezp.społ. w związku z § 3 ust.1 pkt 1-3 rozporz. umarz.

Nie jest zatem zasadny podniesiony w punkcie 1 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie. W tej sprawie zatem organ badając przesłanki umorzenia, winien był w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie zaistniała określona w art. 28 ust. 2 i 3 u.ubezp.społ. przesłanka całkowitej nieściągalności, a dodatkowo, w przypadku braku jej stwierdzenia, ocenić czy w sprawie nie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.ubezp.społ. i który doprecyzowują przepisy wykonawczego do ustawy rozporządzenia w § 3 rozporz. umarz.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy także podniesiony w punkcie II.1.a. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle argumentów przytoczonych powyżej za niezasadny uznać bowiem należy zarzut, że Sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wskazał w uzasadnieniu wyroku nieprawidłową podstawę prawną tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. Przepis ten, jak już powyżej wskazano, miał w sprawie zastosowanie. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). W świetle powyższego, podniesiony przez organ zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł zostać uwzględniony. Analiza treści tego zarzutu prowadzi bowiem do wniosku, że w jego ramach skarżący kasacyjnie organ próbuje w istocie zakwestionować prawidłowość dokonanej przez Sąd oceny prawnej co do stwierdzonych przez Sąd naruszeń organu oraz prawidłowość wskazań Sądu co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie organ polemizuje zatem w ten sposób z oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w ramach tego zarzutu jest niedopuszczalne. To, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w tym przepisie, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów uznając, że w sprawie doszło do wskazanych w tym wyroku naruszeń. Sąd wyjaśnił w sposób wyczerpujący, dlaczego w rozpoznawanej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji dlaczego skarga została uwzględniona. Nietrafny jest zarzut błędnego wskazania art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niepełnego wyjaśnienia tej podstawy prawnej. Dalej zaś idące w uzasadnieniu tego zarzutu kwestionowanie prawidłowości oceny prawnej i przyjętego w sprawie przez Sąd poglądu prawnego w zakresie braku prawomocnego postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie mogło zostać w ramach tego zarzutu uwzględnione.

Skoro niezasadny okazał się zarzut niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej, za niezasadny uznać należało również podniesiony w punkcie II.1.b. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., którego upatrywał skarżący kasacyjnie właśnie w niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej.

Nieusprawiedliwiony jest także podniesiony w punkcie II.2. skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, nie naruszył tych przepisów, gdyż zasadnie uznał, że przeprowadzone przez organ postępowanie nie było zgodne ze wymogami procedury administracyjnej, gdyż organ ograniczył się jedynie do blankietowego przywołania przesłanek umorzenia należności. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organ pominął zupełnie fakt, że złożony przez Skarżącego wniosek nie był pierwszym wnioskiem w tej sprawie. Organ, co należy podkreślić, nie przeanalizował wzajemnej relacji tego postępowania do wcześniej toczącego się i w chwili wydawania zaskarżonej decyzji jeszcze niezakończonego. Organ nie wyjaśnił też wątpliwości co do tego, czy rzeczywiście intencją skarżącego było, by jego pismo z dnia [..] grudnia 2014r. uruchomiło odrębne postępowanie w sprawie o umorzenie należności. Trafnie wskazał Sąd, że organ nie zrealizował w sposób prawidłowy ciążącego na nim obowiązku informacji (art. 9 k.p.a.), nie pouczył bowiem wnioskodawcy i nie wyjaśnił mu relacji tych dwóch postępowań i zasad rozpoznania nowego wniosku.

Zasadnie też uznał Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe w tej sprawie nie było pełne, trudno bowiem ocenić, które okoliczności są nowe i związane z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014r., a które dotyczą wniosku z dnia [..] września 2010r. Organ mógł w tej sprawie wykorzystać materiał dowodowy pochodzący ze sprawy poprzedniej, jednakże winien był wykazać, że ten stan faktyczny jest nadal aktualny. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, które z ustalonych faktów są aktualne na dzień jej wydania. W szczególności na stronie 8 zaskarżonej decyzji organ przyznaje, że w porównaniu do okresu poprzedniego, objętego decyzją rozstrzygającą poprzedni wniosek, stan zdrowia Skarżącego pogorszył się. Z tego jednak faktu organ nie wyprowadził żadnych konsekwencji, poprzestając na stwierdzeniu tego faktu. Zasadnie ocenił Sąd I instancji, że w sprawie brak prawidłowych ustaleń stanu faktycznego w zakresie zdolności Skarżącego do ponoszenia obciążenia i jego wpływu na możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb jego rodziny. Zasadnie też zwrócił uwagę Sąd, że organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania w celu ustalenia przesłanki całkowitej nieściągalności, do czego był zobowiązany, zwłaszcza wobec wątpliwości, które powstały z powodu treści pisma komornika z dnia 19 marca 2015r.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że prawidłowo ocenił Sąd I instancji, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne nie było zgodne z art. 8, 11 i 107 § 3 k.p.a. Brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy umorzenia należności, bez ustalenia relacji z postępowaniem toczącym się na skutek poprzedniego wniosku oraz bez prawidłowego ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji. Przeprowadzona przez organ ocena wystąpienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.ubezp.społ. oraz ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporz. umarz., nie była prawidłowa. Zasadnie zatem Sąd nakazał, by w ponowionym postępowaniu organ wyeliminował wskazane uchybienia proceduralne i dokonał pełnego rozważenia wniosku, z uwzględnieniem treści obowiązujących przepisów materialnoprawnych, zastosowanych do zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego w tej sprawie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego oraz postępowania okazały się zatem niezasadne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku Skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej Skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. W niniejszej sprawie Skarżący korzystał ze zwolnienia od kosztów sądowych. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.