Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 726/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.71 ust.1 pkt 2, art. 71 ust.2, art.5
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" z siedzibą w B. w Holandii na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 6 marca 2014r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B.(dalej: PINB) wpłynęło pismo D. i R. D., reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata R. P., informujące o naruszeniu prawa w zakresie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania wymaganej zgody, poprzez dokonanie faktycznej zmiany sposobu użytkowania hali magazynowej położonej przy ul. [...] w B., na obiekt produkcyjny z zapleczem socjalno-biurowym. W piśmie tym pełnomocnik wskazał, że M. B. na opisanej wyżej nieruchomości prowadzi działalność bez dokonania wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, w miejscu co do którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności. Nadto podniósł, że działalność ta negatywnie wpływa na środowisko i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ związana jest z przetwórstwem tworzyw sztucznych, co implikuje dużą emisję zanieczyszczeń oraz wydzielanie nieprzyjemnego zapachu, silnie wyczuwalnego przez okoliczne domostwa.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2014r., PINB dla Miasta B. zawiadomił D. i R. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] i [...] w B.".

Pismem z dnia 4 lutego 2014r. Prezydent Miasta B. przekazał ponadto do PINB dla Miasta B. pismo z dnia 27 stycznia 2014r. podpisane przez Zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej "B" w którym informuje, że Wspólnota jest właścicielem części obiektów dawnego Zakładu [C] przy ul. [...] w B., prowadząc działalność gospodarczą nieuciążliwą dla otoczenia. Jednocześnie Wspólnota informuje o uruchomieniu na początku 2014r. produkcji w hali magazynowej wydzierżawionej od firmy [A] przez firmę [D], w związku ze spłonięciem poprzedniego miejsca produkcji, co w ocenie wspólnoty stwarza zagrożenie dla życia i mienia właścicieli nieruchomości sąsiednich.

PINB dla Miasta B. zgromadził również w aktach sprawy wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej z dnia 18 kwietnia 2014r., z którego wynika, że M. B. od 2009r. prowadzi działalność gospodarczą w zakresie produkcji wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych, pod nazwą [D]. Ponadto, D. D. przedłożyła do akt sprawy przekazany jej w trybie udostępnienia informacji publicznej protokół z kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w okresie grudzień 2013 -marzec 2014 wraz z załącznikami. W trakcie powyższej kontroli stwierdzono realizację uprzednich decyzji i wystąpień Państwowej Inspekcji Pracy z 2013 roku. Stwierdzono, że obiekt, w którym prowadzona jest aktualnie działalność (kontynuowana od 2009 roku), wynajmowany jest od [A] B.V. B., i jest to obiekt dawnej tzw. wykańczalni suchej dawnego zakładu "C.". Pracodawca oświadczył, że prowadzi działalność produkcyjno-handlową w zakresie produkcji wyrobów z laminatu i handluje tymi wyrobami. Uzyskano informację że ściany wewnętrzne w obiekcie zostały odnowione (malowane) w pomieszczeniach produkcyjnych oraz pomieszczeniach administracyjnych. Wskazano, że w budynku magazynowane są substancje niebezpieczne - żywice oraz żelkoty, dla których nie zapewniono magazynu. Przyjęto, że na terenie hali produkcyjnej wyrobów z laminatu i wykańczalni występuje ryzyko zagrożenia wybuchem, o wyniku TNA - tolerowanym (należy wprowadzić dodatkowe środki bezpieczeństwa i ochrony). W trakcie kontroli stwierdzono występowanie czynników szkodliwych. Natomiast obowiązki, których wykonanie może być związane z wykonaniem robót budowlanych zawierają nakazy wydane w wyniku kontroli, tj. w zakresie: zapewnienia pomieszczenia do składowania- magazynowania substancji i materiałów niebezpiecznych pod względem pożarowym lub wybuchowym, zapewnienia oddzielnych natrysków do przemywania oczu, zapewnienia doprowadzenia do umywalek i natrysków bieżącej ciepłej wody. Wskazano na obowiązki dotyczące konieczności używania określonej odzieży roboczej przez pracowników, w związku z pracą z materiałami łatwopalnymi.

Ponadto PINB dla Miasta B. zgromadził w aktach sprawy kopię mapy zasadniczej z dnia 14 stycznia 2014r., z której wynika, że kontrolowany obiekt stanowi część dawnego zakładu "C." budynek oddziału wykańczalni suchej.

Organ zgromadził w aktach sprawy również opis techniczny wraz z fragmentem projektu inwentaryzacji architektoniczno-konstrukcyjnej, garażu i budynku pras ZWP "C." w B. Z inwentaryzacji tej wynika, że obiekt tzw. wykańczalni suchej to budynek dwukondygnacyjny, o funkcji produkcyjnej i biurowej. Do inwentaryzacji dołączono widok elewacji północnej.

W dniu 19 maja 2014r. PINB dla Miasta B. przesłuchał M. B. w charakterze świadka, który oświadczył, że w maju 2013r. w budynku zakończono produkcję tkanin. Maszyny zostały zlikwidowane w styczniu 2014r. i również w styczniu 2014r. rozpoczął adaptację pomieszczeń, a następnie w lutym 2014r. rozpoczął produkcję. M. B. nie przedłożył umowy najmu, natomiast oświadczył, że zgodnie z zapisem ww. umowy, wynajmujący wyraża zgodę na przeprowadzenie przez najemcę prac adaptacyjnych wynajmowanych pomieszczeń na cele prowadzonej działalności.

Pismem z dnia 29 maja 2014r. Prezydent Miasta B. - odpowiadając na wniosek PINB dla Miasta B. - przesłał wypis i wyrys z "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - tereny pomiędzy linią kolejową, ulicami [...], [...] i [...], oraz potokiem [...] w gminach katastralnych M. i M." (Uchwała nr [...] z dnia [...] Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] roku). Zgodnie z wyrysem powyższego planu, całość terenu objętego kontrolą jest położona w obszarze UP-1. Część tekstowa MPZP stanowi m.in., że: Zgodnie z § 6 (obowiązującym dla całego obszaru objętego MPZP): "W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustala się: (...) 2) ograniczenia w zakresie funkcji: zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami odrębnymi, z wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz garaży, parkingów lub zespołów parkingów dla samochodów osobowych." Zgodnie z § 9: "Dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem UP-1 (dawna fabryka włókiennicza "C.") ustala się: 1) przeznaczenie terenu: a) zabudowa usługowa, w tym usługi handlu, sportu i rekreacji, obsługi turystyki, kultury, administracji i zarządzania, magazyny, (...) c) zabudowa produkcyjna z urządzeniami i zielenią towarzyszącą nie powodująca ponadnormatywnych oddziaływań na środowisko" (...) 2) szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu: a)adaptacja istniejącego zainwestowania, możliwość przeprowadzania remontów i modernizacji istniejących obiektów."

Pismem z dnia 30 maja 2014r., na zapytanie PINB dla Miasta B., główny specjalista Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego B. wyjaśnił, że prowadzona przez M. B. - PPH [D] z siedzibą ul. [...] w B., na działce nr 1 obręb M., działalność polegająca na produkcji wyrobów z laminatu, kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zmianami - dalej: "u.o.i.ś"), oraz § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. nr 213 poz. 1397 ze zmianami) i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem działalności. Jednak z uwagi na to, że na wskazanym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego zapis (§ 6 pkt.2) nie dopuszcza lokalizacji tego typu przedsięwzięć - nie jest możliwe wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] r., PINB dla Miasta B. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego wstrzymał użytkowanie budynku służącego jako hala laminatów poliestrowych w B. przy ul. [...] i nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia: 1) opisu i rysunków (rzutów) poszczególnych dzierżawionych kondygnacji z zaznaczeniem części przeznaczonej do zamierzonego sposobu użytkowania, 2) zwięzłego opisu technicznego określającego charakterystykę obiektu, jego konstrukcję w tym dane techniczno-użytkowe, 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4) zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 5) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 6) ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, wykonanej pod kątem spełnienia wymagań art. 5 Prawa budowlanego, w terminie do dnia 31 lipca 2014 roku.

Pismem z dnia 30 maja 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że przeprowadzona została kontrola podmiotu "[D]" M. B., ul. [...],B. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedsiębiorca prowadzi od początku 2014r. działalność produkcyjną laminatów w najmowanych obiektach hal produkcyjnych przy ul. [...]. Ustalono, że w/w działalność spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska, a przedsiębiorca przed jej podjęciem nie dokonał zgłoszenia, o którym mowa jest w ustawie - Prawo budowlane. W dniu 6 czerwca 2014r. do organu wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Pracy, do którego załączona została kserokopia protokołu powyższej kontroli.

Pismem z dnia 8 lipca 2014r. pełnomocnik M. B. wniósł o wydłużenie zakreślonego w postanowieniu z dnia [...] r. terminu na dostarczenie wymaganych dokumentów. Pismem z dnia 25 sierpnia 2014r. pełnomocnik ponowił wniosek o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów, określony w postanowieniu.

W dniu 3 września 2014r., PINB wydał decyzję, którą nakazał doprowadzenie obiektu dzierżawionego przez M. B., a służącego jako hala produkcyjna laminatów poliestrowych w B. przy ul. [...] do stanu poprzedniego w związku z niezgodnością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] roku uchylił postanowienie z dnia [...] roku i decyzję z dnia [...] roku organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o wypis z rejestru gruntów, z którego zapisów wynika, że działki nr 2, 1 stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w wieczystym użytkowaniu [A] B.V. z siedzibą w Holandii, natomiast działka nr 3 stanowi współwłasność małżeńską D. i R. D. Nadto o umowę najmu zawartą w dniu 14 listopada 2013r. pomiędzy [A] B.V. a [D] M. B. w przedmiocie najmu lokali znajdujących się na parterze budynku przy ul. [...] w B.

Postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego PINB dla miasta B. wstrzymał użytkowanie budynku dzierżawionego przez M. B. a służącego jako hala produkcyjna laminatów poliestrowych w B. przy ul. [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia oraz ze względu na niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji użytkowania w okresie obowiązywania postanowienia z dnia [...] r., jednocześnie odstąpił od nałożenia ponownie obowiązku przedłożenia dokumentacji w trybie art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wobec niezmiennych postanowień planu miejscowego i aktualności uzyskania wymogu decyzji środowiskowej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB dla Miasta B. nakazał doprowadzenie obiektu dzierżawionego przez M. B., a służącego jako hala produkcyjna laminatów poliestrowych w B. przy ul. [...] do stanu poprzedniego, w związku z niezgodnością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu pełnomocnik M. B. podniosła, że organ pierwszej instancji nie zbadał czy faktycznie działalność skarżącego polega na produkcji laminatów poliestrowych, a tym samym stanowi przedsięwzięcie mogące w znaczący sposób oddziaływać na środowisko. Kwestia ta jest znacząca zdaniem skarżącego pełnomocnika w kontekście zarówno postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również w kontekście postanowień Prawa budowlanego. Podniosła również, że spółce [A] nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające je postanowienie oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego postępowania do akt została dołączona kopia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. o wstrzymaniu użytkowania instalacji do produkcji wyrobów z laminatów poliestrowych eksploatowanej przez firmę [D] M. B. bez wymaganego pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza.

Pismem z dnia [...] r. PINB dla Miasta B. zwrócił się do C. Sp. z o.o. z prośbą o udostępnienie dokumentacji projektowej, czy też inwentaryzacji przedmiotowego budynku z chwili jego sprzedaży.

Pismem z dnia [...] r. PINB dla Miasta B. zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. Odział w B. z prośbą o udostępnienie dokumentacji, tj. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego budowy zakładu produkcyjnego ZPW C. w B., przy ul. [...] (przynajmniej w zakresie obejmującym halę wykańczali suchej). Z analogicznym zapytaniem organ powiatowy zwrócił się również do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w B..

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. poinformował PINB, iż archiwum zakładowe nie dysponuje aktami spraw sprzed 1991r., natomiast wszelkie pozwolenia dla C. u były wydawane w latach 70-tych i 80-tych.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2015r. Dyrektor Archiwum Państwowego poinformował PINB dla Miasta B., iż nie odnaleziono żądanej dokumentacji, jednocześnie wskazując, że akta z tego okresu mogły być zgodnie z prawem brakowane.

PINB dla Miasta B. przesłuchał w dniu [...] r. w charakterze strony R. D., który zeznał, że prace związane z adaptacją hali na produkcję laminatów rozpoczęty się końcem 2013r. Natomiast na przełomie stycznia/lutego 2014 r. uruchomiona został produkcja, która trwa do chwili obecnej.

Przesłuchany ponownie w charakterze strony w dniu [...] r. M. B. wyjaśnił, iż nie zaistniała zmiana sposobu użytkowania byłej hali wykańczalni suchej z uwagi na to, że na w/w hali nadal jest produkcja. Produkcja wyrobów poliestrowych, która nie znajduje się na liście przedsięwzięć szczególnie oddziaływujących na środowisko. Były przeprowadzane kilkakrotnie badania, które jednoznacznie potwierdzają, że w trakcie produkcji nie następują żadne przekroczenia norm. Wykonywana produkcja to produkcja skrzynek gazowych, studzienek wodomierzowych oraz tp. Na formę nanosi żelkot (żywica poliestrowa) na to nanosi się matę szklaną i przesącza się wszystko żywicą poliestrową (...).

PINB dla Miasta B. przesłuchał w dniu [...] r. w charakterze strony D. D., która zeznała, iż na terenie posesji przy ul. [...] prowadzi działalność od 2001r. W momencie przejęcia hali wykończalni suchej (...) przez obecnego użytkownika [D] hala nie była produkcyjna, w hali nie znajdowały się maszyny lub jakiekolwiek urządzenia produkcyjne. Nie zauważyła oprócz dokonania zmiany okien i drzwi w elewacji, aby były wykonywane inne roboty budowlane wewnątrz hali.

PINB dla Miasta B. przeprowadził w dniu 30 września 2015r. oględziny spornego obiektu, podczas których ustalił, iż w hali trwa produkcja wyrobów z laminatów poliestrowych. Hala konstrukcji żelbetonowej słupowo-ryglowej w części oznaczonej na załączniku nr 1 jako A użytkowana jest do produkcji wyrobów z laminatów poliestrowych (...).

Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" znajdującej się w B. przy ul. [...] (od strony ulicy [...]) na działce nr 1 i 3 oraz nałożył na właściciela budynku tj. [A] B.V. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów:

1. zaświadczenia Prezydenta Miasta B. o zgodności użytkowanego obiektu budowlanego (hali produkcyjnej wyrobów z tworzyw sztucznych) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

oraz w przypadku uzyskania pozytywnej informacji w sprawie zgodności zamierzenia z ustaleniami planu miejscowego:

3. opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiedniej nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania - wykonany przez osobę uprawnioną, zaopiniowany przez rzeczoznawcę ppoż, sanepid i bhp,

4. zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi,

5. ekspertyzę techniczną w/w obiektu - sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, wykonanej pod kątem spełnienia wymagań art. 5 Prawa budowlanego, a w szczególności dotyczących zmiany warunków zdrowotnych, higienicznych oraz ochrony środowiska,

6. uzgodnienie z ochroną środowiska o dokonanie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia i przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w terminie do 15 lutego 2016r.

PINB dla Miasta B. przeprowadził w dniu 13 stycznia 2016r. ponownie czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie, podczas których ustalił, iż pomieszczenia hali są puste, a jedynie dwie osoby wykonywały prace naprawcze. Według oświadczenia M. B. produkcja została wstrzymana do czasu wydania stosownej decyzji.

Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., działając na podstawie art. 71 a ust. 4 nakazał właścicielowi budynku, tj. [A] B.V. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów "C.", usytuowanego od strony ulicy [...] w B., znajdującego na działce nr 1 obręb M., dzierżawionego przez M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [D] M. B., tj. przywrócenie użytkowania obiektu do stanu sprzed zawarcia umowy najmu budynku, w którym obecnie prowadzona jest działalność związana z produkcją wyrobów z laminatów poliestrowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [A] B.V. wnosząc jednocześnie o uchylenie poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] r. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów "C." w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto bezpodstawnym uznaniem, że działalność prowadzona przez obecnego najemcę ww. hali może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. o nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz działając na podstawie art. 71 a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) nakazał [A] B.V. z siedzibą w Holandii przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku dawnej "Hali wykańczalni suchej" Zakładów "C.", usytuowanego od strony ulicy [...] w B., znajdującego się na działce nr 1 obręb M., dzierżawionego przez M. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [D] M. B., tj. przywrócenie użytkowania obiektu do stanu sprzed zawarcia umowy najmu budynku, tj. użytkowania tych pomieszczeń jako pomieszczeń o funkcji produkcyjnej i biurowej właściwej dla pomieszczeń typu hala wykańczalni suchej przemysłu wełnianego. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest, iż zlikwidowana działalność produkcyjna zakładów przemysłu włókienniczego i wełnianego "C.", została zastąpiona działalnością polegającą na produkcji wyrobów z laminatu. Działalność ta kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stosownie do ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zmianami - dalej: "u.o.i.ś"), oraz § 3 ust. 1 pkt 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz. U. z 2010r. nr 213 poz. 1397 ze zmianami) i wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem działalności. Zgodnie z powyższym przepisem, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się (...): "instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników". Już sam ten fakt potwierdza, że zmiana rodzaju produkcji powodowała zmianę warunków środowiskowych. Powyższe potwierdzają jednak również znajdujące się w aktach protokół kontroli oraz pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zwrócił również uwagę, że jak wynika z uzasadnienia decyzji o wstrzymaniu użytkowania instalacji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska z dnia 23 lutego 2016 r. (str. 2) w 2016 r., do dnia kontroli, zużyto między innymi 10.0 kg acetonu, 5 kg Żelkotu, 11 kg żywicy [...]. Ponadto, protokół kontroli PIP potwierdza, że zmianie uległy również warunki bhp, a do dokonania dalszych zmian, inwestor zobowiązany jest wynikami dokonanych kontroli. W rezultacie, wyniki dotychczasowego postępowania dowodowego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości pozwalają stwierdzić, że rozpoczęcie przez M. B. produkcji stanowiło zmianę sposobu użytkowania obiektów. Zmiana taka wymagała od właściciela obiektu dokonania zgłoszenia (zgodnie z art. 71 ust. 2), a przed zgłoszeniem - uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 71 ust. 2 pkt.1 u.o.i.ś w zw. z art. 72 ust. 1a u.o.i.ś. Organ odwoławczy wskazał również, że PINB umożliwił właścicielowi przedmiotowego budynku legalizację zmiany sposobu użytkowania wydając postanowienie z dnia [...] r. wstrzymujące użytkowanie przedmiotowego obiektu oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 15 lutego 2016 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu obowiązek ten nie został jednak wykonany, czego konsekwencją jest, zgodnie z art. 71 a ust. 4 Prawa budowlanego, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [A] B.V. z siedzibą w Holandii reprezentowana przez fachowego pełnomocnika zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego, a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie że doszło do zmiany sposobu użytkowania hali oraz przyjęcia, ze prowadzona tam działalność stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzuciła również naruszenie art. 71a ust.4 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu skarżącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania hali. W uzasadnieniu skargi wskazano, że prowadzona w hali działalność produkcyjna nie doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz z zakresu ochrony środowiska, czego dowodem jest stanowisko Straży Pożarnej, zgodnie z którym prowadzona działalność produkcyjna nie wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa.

W odpowiedzi na skargę WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W rozpatrywanej sprawie kwestię sporną stanowiło to, czy w odniesieniu do obiektu hali dawnej wykańczalni suchej Zakładów "C." miała miejsce zmiana sposobu użytkowania, jak przyjmuje to organ, czy też do takiej zmiany nie doszło, na co wskazuje skarżąca.

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć zarówno podjęcie jak i zaniechanie w obiekcie lub jego części działalności, która prowadzi do zmiany określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 warunków bezpieczeństwa. Chodzi tutaj o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego - w szczególności pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Planowana zmiana wymaga (art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego) uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. A zatem jedynie kategoryczne stwierdzenie w toku postępowania administracyjnego zaistnienia zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skutkuje koniecznością wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 tej ustawy. Ustalenie zaś, czy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu możliwa jest poprzez skonfrontowanie pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania. W sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie, konieczne jest odniesienie ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się, iż ocena tych wszystkich elementów, w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element oceny, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 marca 2012r. sygn. akt II SA/Go 57/12; oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013r. sygn. akt II SA/Go 439/13, dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy bowiem mieć na względzie, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna, ale tylko taka, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 1335/10; Z. Niewiadomski, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, art. 71, Nb 2 Warszawa 2006).

W orzecznictwie wskazuje się również, iż zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowiąc o "podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń" nie zawiera żadnej gradacji rodzajów podejmowanej działalności. Innym słowy, nie ma znaczenia, czy nowa działalność pociąga za sobą konieczność zastosowania tylko pewnych, mniej znaczących odmiennych warunków (norm) z tego zakresu, czy też jest obwarowana rozbudowanymi wymaganiami jej prowadzenia. Istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 ( por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015r., sygn. akt II OSK 530/14 dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu, którego przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest zatem ustalenie, czy taka zmiana sposobu użytkowania faktycznie nastąpiła i miała charakter samowolny.

Wymagania, o których mowa powyżej, zostały określone w art. 5 Prawa budowlanego i uwzględniają, wymienione w ust. 1 art. 71 tej ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa: pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Warunki te wskazują na niezbędny zakres działań, które powinny być prowadzone w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Stosownie zaś do treści art. 5 ust. 2 obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji PINB dla Miasta B. w kontekście wskazanych wyżej przepisów oraz w zakresie wynikającym z przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: " p.p.s.a.") Sąd uznał, że akty te nie naruszają prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Za oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych i przekonująco uzasadnione należy uznać stanowisko organów, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Przede wszystkim wskazać należy, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. decyzją z dnia [...] r. wstrzymał M. B. użytkowanie instalacji do produkcji wyrobów z laminatów poliestrowych bez wymaganego pozwolenia na emisję gazów lub pyłów zawieszonych, wskazując w jej treści, że działalność polegająca na produkcji wyrobów z laminatów jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i dalsza eksploatacja takiej instalacji może negatywnie wpływać na środowisko. Decyzja ta była następstwem przeprowadzonych przez ten organ kontroli przedmiotowej instalacji. Nadto jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w okresie od grudnia 2013r. do marca 2014r. oraz wydanego na jej podstawie nakazu z dnia [...] r. w kontrolowanym zakładzie niezbędne jest dokonanie szeregu pomiarów, ocen ryzyka, zapewnienia odpowiedniej odzieży ochronnej dla pracowników oraz dostosowania pomieszczeń do nakładania żelkotów, co niewątpliwie świadczy o zmianie warunków w zakresie bezpieczeństwa pracy.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga przede wszystkim ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głownie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. W realiach niniejszej sprawy zachodzi zatem niebezpieczeństwo zarówno negatywnego oddziaływania na środowisko poprzez emisję gazów oraz pyłów, jak i konieczność zmiany warunków bezpieczeństwa pracy w zakresie dotyczącym dostosowania do prowadzonej w hali produkcji. Jak słusznie zauważył organ II instancji obiekt budowlany, który pierwotnie był użytkowany jako hala wykańczalni suchej przemysłu wełnianego jest użytkowany jako hala do produkcji laminatów, zatem nie ulega wątpliwości, że zmianie uległo jej przeznaczenie, a stanowiska organów kontrolnych potwierdzają jedynie tę okoliczność. Wskazać należy, że przepisy prawne w tym również przepisy Prawa budowlanego należy interpretować w odniesieniu do konkretnej sprawy i ustalonego stanu faktycznego. Nie można przy tym jednak twierdzić, że prowadzenie produkcji laminatów poliestrowych w dawnej hali wykańczalni suchej, nie doprowadziło do zmiany jej przeznaczenia, argumentując to jedynie stanowiskiem Straży Pożarnej w zakresie dotyczącym dochowania warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bowiem jest to tylko jeden z wielu czynników, które organ winien wziąć pod uwagę w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Wskazać należy również, że administracyjna reglamentacja zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego ogranicza wykonywanie prawa własności, gdyż właściciel nieruchomości nie jest całkowicie swobodny w decydowaniu o sposobie użytkowania obiektu budowlanego. Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Zgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zatem, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez Prawo budowlane. Wówczas bowiem istnieje konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Taka sytuacja w ocenie Sądu ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż produkcja laminatów poliestrowych stanowi zarówno zagrożenie dla środowiska jak również wpływa na zmianę bezpieczeństwa pracy w obiekcie, w którym jest prowadzona, czyli w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Stwierdzić należy, że zgodnie z treścią § 3 ust.1 pkt 14 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych, z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń do odzysku rozpuszczalników. Nie ulega wątpliwości, że przy produkcji laminatów poliestrowych używa się rozpuszczalników organicznych, co również wynika z protokołów kontroli zarówno WIOŚ jak i PIP, zatem wbrew twierdzeniom skargi działalność prowadzona w należącej do skarżącej hali dawnej wykańczalni suchej zakładów włókienniczych, objęta jest dyspozycją powołanego przepisu ze wszystkimi wynikającymi z tego tytułu konsekwencjami.

Reasumując należy stwierdzić, że organy słusznie uznały, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku hali. Skarga nie mogła zatem odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.