Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1544/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 2 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 72/10 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 72/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę "[...] Spółka Jawna z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jak wynika z akt sprawy, "[...]Spółka Jawna z siedzibą w G. wnioskami z dnia 11 lipca 2006 r. wystąpiła do Wójta Gminy Przemęt o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego na działce ewidencyjnej [...](pola od A do E) w miejscowości G..

Wójt Gminy Przemęt pismami z dnia 14 sierpnia 2006 r. wystąpił do Starosty Powiatu Wolsztyńskiego, Marszałka Województwa Wielkopolskiego, Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych oraz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazanej powyżej inwestycji.

Marszałek Województwa Wielkopolskiego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., a Starosta Powiatu Wolsztyńskiego postanowieniem z [...] sierpnia 2006 r. uzgodnili pozytywnie projekt decyzji. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych odstąpił od uzgodnienia inwestycji jako zaplanowanej na gruntach nieleśnych. Z kolei Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Poznaniu nie wniósł sprzeciwu co do lokalizacji inwestycji, zwracając uwagę, że rozpoczęcie wydobywania kruszywa z przedmiotowego złoża może nastąpić po uzyskaniu koncesji na eksploatację kopaliny. Natomiast Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W jego ocenie budowa kopalni kruszywa naturalnego w obszarze [...] Parku Krajobrazowego spowoduje naruszenie rzeźby terenu i w związku z tym jest sprzeczna z celami ochrony środowiska wyznaczonymi przez Park. Został on powołany w celu ochrony i zachowania jednego z najciekawszych fragmentów krajobrazu polodowcowego w Wielkopolsce, z charakterystycznymi elementami tworzonymi przez niewysokie pagóry moreny czołowej, falistą powierzchnią moreny dennej, porozcinaną rynnami oraz rozległe obniżenia wypełnione jeziorami. Wojewoda powołał się na własne rozporządzenie z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...]w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, w którego § 4 ust. 1 pkt 1 wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, a do takich należy przedmiotowa inwestycja. Ponadto stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się w projektowanym obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" i będzie zagrożeniem dla ptaków. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2006 r.

Wójt Gminy Przemęt decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] na podstawie art. 53, art. 59, art. 60 ust. 1 art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie kopalni kruszywa naturalnego o powierzchni powyżej 2 ha na działce oznaczonej nr ew. [...]w m. G. gm. P. Zdaniem organu inwestycja ta nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a mianowicie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Planowane przedsięwzięcie – kopalnia kruszywa metodą odkrywkową (eksploatacja kruszywa ze złoża G. III) o pow. 3,4257 ha i wydobyciu średnio 50 tys. m3 rocznie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie jest wymienione w § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakazuje się pozyskiwania dla celów gospodarczych skał. Piasek i piasek ze żwirem będące produktem wydobycia zaliczane są zaś do tzw. skał luźnych. Nie jest więc możliwe na terenie Parku ich pozyskiwanie dla celów gospodarczych, jak zamierzał wnioskodawca. Ponadto na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia nr [...] zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Roboty przy eksploatacji kruszywa naturalnego, piasku i piasku ze żwirem polegają na odspojeniu nadkładu o grubości średnio 6,6 m na eksploatacji złoża dwoma piętrami do głębokości średnio 8,9 m (od 3,2 do 15,8 m) i powodują trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, co wynika z rodzaju prac oraz ze sporządzonego dla niniejszej inwestycji raportu oddziaływania na środowisko. Wyrobisko poeksploatacyjne będzie miało głębokość od 5,3 do 15, 3 m (średnio 10,9 m). W raporcie tym wyraźnie stwierdzono, że prowadzona eksploatacja spowoduje trwałe przekształcenie terenu.

Pismem z dnia 16 marca 2007 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie od ww. decyzji Wójta Gminy Przemęt z dnia [...] lutego 2007 r. wniosła Spółka [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy Przemęt.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p., nie spełnia zaś warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. nie jest zgodna z przepisami odrębnymi – rozporządzeniem nr [...]. Powyższe wynika z postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe bez uzyskania stosownego uzgodnienia, które jest wydawane w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wydane w związku z art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie. Uzgodnienie to polega bowiem na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia. Jest więc wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydanie aktów przez organ prowadzący postępowanie. Postanowienie Wojewody z [...] sierpnia 2006 r. było przedmiotem zaskarżenia, w wyniku czego Minister Środowiska postanowieniem z [...] października 2006 r. utrzymał je w mocy. W związku z powyższym Wójt podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie związany był prawomocnym postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na jej sprzeczność z przepisami prawa.

Spółka "[...]pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 21 listopada 2007 r. zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie wskutek wydania w dniu 17 kwietnia 2009 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2343/06 oddalającego skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2006 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Sąd postanowieniem z 4 lutego 2010 r. podjął zawieszone postępowanie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 72/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę Spółki "[...]na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] maja 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż skoro w dniu wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie zaskarżonej decyzji, a więc w dacie [...] maja 2007 r., w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmawiające uzgodnienia przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony przyrody to niedopuszczalne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tejże inwestycji.

Zdaniem Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla kopalni kruszywa naturalnego na działce nr [...]w G. byłoby sprzeczne z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis ten nakazuje, aby decyzja o warunkach zabudowy była zgodna z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, jeśli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Stwierdzić należy, iż rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 22 września 2006 r. Nr 132, poz. 3218) w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, miało charakter aktu prawa miejscowego, zawierało bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tzn. skierowane było do każdego kto chciałby podjąć działania na terenie Parku oraz znajdowało zastosowanie każdorazowo do sytuacji obejmujących te działania. Zasadnym było więc zbadanie, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniem nr [...].

W ocenie Sądu skoro w ostatecznym postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2006 r. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zaplanowana na terenie [...] Parku Krajobrazowego jest sprzeczna z § 4 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia, w którym to przepisie wprowadzono zakaz realizacji na terenie Parku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a kopalnia kruszywa naturalnego metodą odkrywkową jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko /.../ (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to rację miały organy orzekające w niniejszej sprawie odmawiając spółce [...] ustalenia warunków zabudowy dla budowy tejże kopalni.

Zdaniem Sądu bez znaczenia dla niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest fakt, iż w dniu 11 grudnia 2009 r. wskutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1522/09 z obrotu prawnego zostało usunięte powołane rozporządzenie Wojewody nr [...], ponieważ przepis art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nakazuje sądom administracyjnym badanie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa obowiązującymi w dniu ich wydania. Skoro więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji (tj. [...] maja 2007 r.) obowiązywało rozporządzenie Wojewody z dnia 31 lipca 2006 r., to brak jest podstaw ze względu na późniejsze stwierdzenie nieważności przez tutejszy Sąd tegoż rozporządzenia do uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Przemęt z dnia [...] lutego 2006 r.

Dlatego też Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 2, art. 8 ust. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 168/06, jednocześnie nie naruszono prawo własności i prawa o prowadzeniu działalności gospodarczej Spółki.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można było niezastosować postanowień rozporządzenia Wojewody z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr [...], pomimo iż rozporządzenie to weszło w życie już w trakcie postępowania przed organem I instancji. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a., który to przepis stanowi emanację konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że zobowiązane są do stosowania przepisów prawa obowiązujących w chwili orzekania (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II OSK 138/07, Lex nr 508498). Bez znaczenia zatem jest, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie obowiązywało rozporządzenie w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego. Organy miały obowiązek jedynie ustalić, czy rozporządzenie to obowiązuje w chwili rozstrzygania przez nie sprawy.

Pismem z dnia 25 maja 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 72/10, złożyła Spółka Jawna "[...]z siedzibą w G., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieją podstawy do oddalenia skargi;

2) art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nieistotny jest fakt stwierdzenia nieważności rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego ze skutkiem ex tunc dla decyzji administracyjnych wydanych w okresie przed tym zdarzeniem;

3) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Lesznie ani poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Przemęt.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należy więc w całej rozciągłości zaakceptować rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji uwzględnia stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Tym samym należy brać pod uwagę postanowienia uzgadniające bądź odmawiające uzgodnienia danej decyzji, jeśli w dacie jej wydania były ostateczne. Co do tych okoliczności nie ma więc wątpliwości, że były spełnione. Nie było więc powodu do negatywnej oceny zaskarżonej decyzji SKO w Lesznie z dnia [...] maja 2007 r. bowiem bezspornym jest, że nie uzyskała wszystkich niezbędnych, wymaganych prawem uzgodnień. Fakt późniejszego stwierdzenia prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 324/09 nieważności rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 lipca 2006 r. nr [...] w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, nie mógł mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności ww. rozporządzenia może mieć wpływ na dalsze postępowanie administracyjne w tej sprawie, jeżeli skarżący wystąpi z następnym wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co zapewne będzie wymagało nowych uzgodnień projektu decyzji z innymi organami.

W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak nie precyzuje się, który z punktów (a, b, c) tego przepisu został naruszony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 4) wskazuje się, że należało "stwierdzić nieważność postępowania", nie wiadomo jakiego postępowania i w jakim trybie, gdyż art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. mówi o stwierdzeniu nieważności decyzji.

Z oczywistych względów, jako że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, nie może tu chodzić też o "nieważność postępowania" w rozumieniu art. 183 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.