Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1315/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 oraz par 1a P.p.s.a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 171/19 w sprawie ze skargi A.Ś. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt III i stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie z dnia 29 listopada 2019 r., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego, w pkt I wyroku zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego i wydania aktu administracyjnego w terminie jednego miesiąca od zwrotu akt do organu; w pkt II stwierdzono, że Prezydent Miasta Krakowa dopuścił się bezczynności; w pkt III stwierdzono, że bezczynność Prezydent Miasta Krakowa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w IV pkt wyroku zasądzono od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten wydany został w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Postępowanie sądowe zainicjowane zostało skargą A.S. dalej – "skarżąca", w której domagała się zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na rzecz swego drugiego dziecka. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego organ wezwał ją do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedstawienie tytułu wykonawczego ustalającego świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka, pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, w związku z tym, że skarżąca jest matką samotnie wychowującą dziecko. W związku z niezastosowaniem się do wezwania, pozostawiono wniosek skarżącej bez rozpoznania.

Skarżąca uznała stanowisko organu za bezpodstawne, gdyż w jej sprawie nie miał zastosowania art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dotyczący wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że art. 8 ust. 2 oraz art. 19 ww. ustawy nie wyłączają obowiązku przedłożenia wskazanych w ich treści dokumentów co do drugiego i kolejnego dziecka. Ustawodawca posługuje się w tym zakresie pojęciem "dane dziecko" i nie zawęża wskazanych obowiązków jedynie do dziecka pierwszego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), uznając, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jako wymagającą rozstrzygnięcia uznał Sąd kwestię, czy wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę K. został bezzasadnie pozostawiony przez organ bez rozpoznania, a tym samym, czy organ dopuścił się bezczynności ,nie rozpoznając merytorycznie tego wniosku i nie kończąc postępowania w sprawie wydaniem decyzji co do istoty sprawy.

Odnosząc się do zastosowanego przez organ art. 64 § 2 K.p.a. Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy takich braków formalnych, które są niezbędne do nadania podaniu biegu. Wymagania formalne podania (wniosku) muszą wynikać z obowiązujących przepisów.

Dokonując analizy wskazanych przez organ art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, obowiązujących do dnia 1 lipca 2019 r. Sąd zauważył, że przepisy te, w chwili ich obowiązywania, dotyczyły kwestii materialnoprawnych, a nie formalnoprawnych. Świadczy o tym sformułowanie "świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli (...)", zawarte w jej art. 8 ust. 2. Natomiast w art. 19 ww. ustawy powiązano kwestie materialnoprawne z określonymi skutkami materiaInoprawnymi, o których mowa w ust. 5 i 6 tego przepisu.

Ponad powyższe Sąd wskazał, że przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego, w przypadku matki samotnie wychowującej dziecko, uzależnione jest od okazania się przez nią potwierdzającym ustalenie alimentów tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd w przypadku, gdy prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ww. ustawy świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd chyba, że zachodzą przypadki wymienione w pkt 1-5 tego przepisu.

Jeżeli zatem skarżąca wystąpiła, jako osoba samotnie wychowująca dziecko (panna) o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie, art. 8 ust. 2 w stanie faktycznym sprawy w ogóle nie miał zastosowania. Bez znaczenia było czy na dziecko zostały ustalone od jego ojca świadczenie alimentacyjne i w konsekwencji czy nad dzieckiem tym była wykonywana, zgodnie z orzeczeniem sądu, opieka naprzemienna obojga rodziców, o jakiej mowa wart. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy. Kwestie te miałyby znaczenie, gdyby chodziło o prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, które zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 i 4 było uzależnione od dochodu rodziny w przeliczeniu na osoby.

Na poparcie swego stanowiska Sąd podniósł, że z chwilą wprowadzenia od dnia 1 lipca 2019 r. prawa do świadczenia wychowawczego na każde dziecko (Dz. U. z 2019 r., poz. 924) przepisy art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy zostały w całości uchylone.

Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, brak złożenia odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz córki skarżącej lub odpisu zatwierdzonej ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd zobowiązujących do alimentów na rzecz dziecka, nie mógł skutkować pozostawieniem wniosku skarżącej bez rozpoznania.

Sąd wskazał, że tylko w sytuacji, gdyby te dokumenty były wymagane do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie skarżącej, a skarżąca pomimo wezwania ich nie przedłożyła, to wówczas dopuszczalne byłoby pozostawienie jej wniosku o przyznanie świadczenia bez rozpoznania.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika wyznaczonego przez Prezydenta Miasta Krakowa zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że przepis ten ma zastosowanie jedynie w przypadku złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko, podczas gdy przepis ten mówi o "danym" dziecku i ma zastosowanie również w przypadku występowania o przyznanie o świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz § 5 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczenia o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że żądanie przez skarżącego kasacyjnie przedstawienia przez skarżącą odpisu podlegającego wykonaniu orzeczenia sądu zasądzającego alimenty na rzecz dziecka lub odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej zobowiązującej do alimentów lub odpisu zatwierdzonej przez sąd ugody zawartej przed mediatorem lub innego tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd zobowiązujących do alimentów na rzecz dziecka, nie mieści się w katalogu dokumentów mogących zostać zakwalifikowane jako braki formalne, podczas gdy katalog tych dokumentów nie jest zamknięty;

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez:

a) jego niezastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie nie był uprawniony do pozostawienia wniosku uczestnika bez rozpatrzenia;

b) jego błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi na bezczynność i przyjęcie, że skarżący kasacyjnie dopuścił się bezczynności;

c) przyjęcie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której skarżący kasacyjnie podjął wszystkie działania w sprawie, jakie nakładają na niego przepisy powszechnie obowiązującego prawa, a wniosek uczestniczki winien zostać pozostawiony bez rozpatrzenia

d) niewłaściwą ocenę czynności podejmowanych w toku postępowania, a w konsekwencji niemające podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym przyjęcie, że bezczynność miała charakter rażący

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie i wadliwe wykonanie kontroli działalności skarżącego kasacyjnie pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że pozostawał w bezczynności a bezczynność ta miała charakter rażący, podczas, gdy skarga winna być oddalona.

Uzasadniając przedstawione zarzuty przywołano fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt lI SA/GI 436/19, zaprzeczając na jego podstawie, by celem regulacji zawartych w art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci było zawężenie obowiązku przedłożenia określonej tam dokumentacji jedynie do wniosku obejmującego świadczenie na pierwsze dziecko w rodzinie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie użycie w przywołanych przepisach określenia "dane" dziecko, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie wymaga interpretacji przy użyciu wykładni celowościowej, systemowej oraz funkcjonalnej. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było wyłączenie regulacji tego przepisu do drugiego i kolejnego, zostałoby to, zgodnie z zasadą racjonalności działania ustawodawcy, wprost wskazane w przywołanym powyżej przepisie. Tymczasem ustawodawca posługuje się pojęciem "danego", a nie "pierwszego" dziecka.

Skarżący kasacyjnie odwołał się także do uzasadnienia projektu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazując na tej podstawie, że założeniem przepisu art. 8 ust 2 ustawy jest, by świadczenie wychowawcze na dziecko było przyznawane osobie samotnie wychowującej dziecko dopiero po wyczerpaniu możliwości dochodzenia świadczeń alimentacyjnych od drugiego rodzica dziecka, chyba że z przyczyn obiektywnych jest to niemożliwe. Wskazał, że zgodne jest to z konstytucyjną zasadą pomocniczości państwa, stosownie do której państwo wspiera rodziny z dziećmi, jednak w pierwszej kolejności obowiązek zaspokojenia potrzeb dziecka spoczywa na jego rodzicach. Jego zdaniem nie sposób przyjąć, że wnioskodawca otrzymuje od państwa wsparcie w postaci świadczenia wychowawczego w sytuacji braku obowiązku ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania dziecka przez drugiego z jego rodziców, na którym ciąży, zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek alimentacyjny. Celem bowiem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojenie jego potrzeb życiowych, które to obowiązki, zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy spoczywają w pierwszej kolejności na rodzicach dziecka. Mogłoby to doprowadzić do niepożądanych społecznie skutków, zgodnie z którymi wnioskodawca, jako osoba samotnie wychowująca dziecko, otrzymywałby świadczenie wychowawcze z pieniędzy publicznych, nie obciążając jednocześnie tym obowiązkiem drugiego z rodziców. W konsekwencji, świadczenie wychowawcze mogłoby zostać potraktowane jako "zastępcze" świadczenie alimentacyjne, co byłoby sprzeczne z celem uchwalonej ustawy. Reasumując, stwierdził, że unormowanie powyższe nakłada na rodziców samotnie wychowujących dzieci nie tylko obowiązek ustalenia w drodze sądowej alimentów na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, ale i wyczerpanie możliwości otrzymania tychże alimentów.

Wskazując na stanowisko prezentowane w piśmiennictwie prawniczym ("Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci Komentarz" red Jolanty Blicharz, Jadwigi Glumińskiej-Pawlic i Lidii Zacharko, Lex/el. 20190), skarżący kasacyjnie podniósł, że wprowadzenie nowego brzmienia art. 8 ustawy, zgodnie z art. 19 ustawy zmieniającej z dnia 7 lipca 2017 r., w odniesieniu do ustalania prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r. uzasadnione było przez Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej realizacją rekomendacji, mających na celu likwidację niepożądanego deklarowania niezgodnie ze stanem faktycznym samotnego wychowywania dziecka.

Zauważono, że nie byłoby logiczne, gdyby ustawodawca chcąc zlikwidować niepożądane zjawiska występujące w polityce społecznej, jednocześnie zniósłby obowiązek przedłożenia całkowitej dokumentacji uzasadniającej jego sytuację zarówno prawną, jak i faktyczną. Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Wobec tego, warunkiem przyznania świadczenia wychowawczego jest ponoszenie kosztów związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. W sytuacji deklarowania przez wnioskodawcę, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, organ winien mieć możliwość sprawdzenia składanego przez stronę oświadczenia. W ten sposób traktowany był właśnie obowiązek przedłożenia przez stronę tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł nadto, że art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wskazuje dodatkowe wymogi formalne wniosku w przypadku osoby deklarującej samotne wychowanie dziecka. Przepis ten wprost przewiduje kolejny przypadek, niezależnie od art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, który obliguje organ do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, poprzez przedłożenie dokumentów określonych w art. 19 ust. 4 ww. ustawy organ nie ustala jedynie dochodów uprawniających do otrzymania świadczenia wychowawczego, ale potwierdza również okoliczność zadeklarowanego samotnego wychowywania dziecka przez rodzica, a przy tym pośrednio również okoliczności uprawniające w ogóle do otrzymania świadczenia wychowawczego, tj. należenie do rodziny wnioskodawcy, okoliczność ponoszenia kosztów wychowania i utrzymania dziecka oraz opiekę nad nim. Prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do dziecka wychowywanego samotnie przez rodzica uzależnione jest bowiem od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd.

Zarzucono także, że Sąd I instancji cytując art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz § 2 - 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego (...) pominął, że przepisy te nie są zamkniętym katalogiem informacji, zaświadczeń oraz oświadczeń składanych przez wnioskodawcę, których niedostarczenie może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Do wniosku dołącza się bowiem również "zaświadczenia lub oświadczenia oraz dowody niezbędne do ustalenia prawa doświadczenia wychowawczego" (ust. 4 pkt 3 ustawy), "inne dokumenty potwierdzające spełnienie warunków do przyznania tub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku" (ust. 4 pkt 3 lit. ustawy.), "inne dokumenty, w tym oświadczenia, niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego" (§ 5 pkt 11 rozporządzenia).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, jeśli przyjąć, że dokumenty żądane przez skarżącego kasacyjnie nie mieściły się w katalogu dokumentów enumeratywnie wyliczonych, to za takie inne dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego uznać należy tytuł wykonawczy pochodzący lub zatwierdzony przez sąd, niezależnie od tego, czy wnioskodawca wnioskuje o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze czy też na kolejne dziecko. Wobec powyższego, skarżący kasacyjnie zobligowany był do zastosowania rygoru z art. 19 ust. 4 ustawy, dokument ten bowiem był wymagany do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko w rodzinie skarżącej.

Zakwestionowano również możliwość przypisania skarżącemu kasacyjnie bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Nie zlekceważył on zasad postępowania administracyjnego, co miałoby być wynikiem pobieżnej, nieuważnej analizy treści wniosku. Jego działanie wynikało z przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, podzielanej również przez część judykatury.

Zauważono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie stwierdziło bezczynności organu w toku postępowania administracyjnego. Działanie bądź zaniechanie skarżącego kasacyjnie nie było związane z niedotrzymaniem terminów załatwienia sprawy administracyjnej oraz nie miało na celu niezałatwienia sprawy w terminie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji kontrolując działanie organu dokonywał skomplikowanej wykładni, zarówno przepisów ustawy materialnej, jak i rozporządzenia, używając szeregu przepisów do tego, aby zdekodować normę prawa. Świadczy to o tym, że po stronie organu nie doszło do rżącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze.

Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek, a zatem Sąd drugiej instancji upoważniony był do kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.

Treść zarzutów procesowych ujętych w pkt 2b, 2c, 2d, i 2e petitum skargi kasacyjnej nakazuje rozpoznać je w drugiej kolejności. Ocena ich skuteczność uzależniona jest bowiem od zasadności zarzutów natury materialnoprawnej.

Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt 2a), jako postawiony w sprawie ze skargi na bezczynność, bez względu na ocenę zasadności błędnej wykładni art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (dalej "ustawa"), nie znajduje żadnego uzasadnienia. Ten przepis, o charakterze wynikowym, stosowany jest przez sądy administracyjne w sytuacji uwzględnia skargi na decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa procesowego. Jego zastosowanie, czego domaga się organ skarżący kasacyjnie, w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność, stanowiłoby istotne uchybienie.

Przystępując zatem do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie również i w tym przypadku powiązał przepisy prawa materialnego, którym jego zdaniem uchybił Sąd I instancji, z przepisem wynikowym (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Jeszcze raz podkreślić trzeba zatem, że przepis ten nie był i nie mógł być stosowany w przypadku skargi na bezczynność. Zaskarżony wyrok wydany został na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a.

Przywołując natomiast naruszone, jego zdaniem, przepisy prawa materialnego, skarżący kasacyjnie skorzystał z obu form, w jakich ustawodawca uznaje z możliwe popełnienie tego uchybienia.

W przypadku art. 8 ust. 2 ustawy wskazał, że uchybienie to nastąpiło poprzez błędną wykładnię tego przepisu.

W przypadku art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy oraz § 5 pkt 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania (...) dalej "rozporządzenie", uchybienie to popełnić miał Sąd I instancji przez ich niewłaściwe zastosowanie.

W opinii skarżącego kasacyjnie organu, w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy ma zastosowanie w każdym przypadku występowania o świadczenie wychowawcze, bez względu na to czy dotyczy pierwszego czy też drugiego, względnie kolejnego dziecka. Jego zdaniem, udokumentowanie przez samotnie wychowującego rodzica podjęcia starań o uzyskanie alimentów od drugiego z rodziców, zapobiega niepożądanym społecznie skutkom przenoszenia kosztów utrzymania dziecka z osoby zobowiązanej na Państwo.

Z argumentacją skarżącego kasacyjnie można jednak zgodzić się wyłącznie w przypadku, gdy występuje zależność uprawnienia do świadczenia wychowawczego od wysokości dochodu w rodzinie. Otrzymywanie wsparcia w tej formie z pieniędzy publicznych, gdy dochód mógłby przekraczać wyznaczone kryterium przy udziale finansowym drugiego rodzica wywiązującego się z obowiązku alimentacyjnego, byłoby nieuzasadnione.

Przywoływane w skardze kasacyjnej piśmiennictwo odnosi się właśnie do takich przypadków i podkreśla się w nim, że rodzicielski obowiązek zaspokojenia potrzeb dziecka wyprzedza ten obowiązek ze strony Państwa.

Jednakże przedstawione argumenty stają się całkowicie niezasadne w sytuacji, gdy świadczenie wychowawcze przyznawane było bez względu na dochód w rodzinie, a więc w przypadku drugiego i kolejnego dziecka. Nie ma w takich okolicznościach znaczenia czy samotnie wychowujący dziecko rodzic zaniechał zwrócenia się do drugiego rodzica o wsparcie finansowe w wychowaniu wspólnego potomka i jak kształtuje się jego budżet. Rodzicielski obowiązek alimentacyjny nie konkuruje tu z obowiązkiem Państwa przyjętego na siebie wobec drugiego i kolejnych dzieci na podstawie ustawy. Celowość wykazania się dokumentem potwierdzającym egzekwowanie obowiązku alimentacyjnego ustaje.

Z tej też przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, odosobnionego zresztą, wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gliwicach. Zauważa się tam, że zmiany w treści art. 8 ustawy wprowadzone nowelizacją z 2017 r. miały zapobiec nadużyciom w zakresie pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Zauważa się również, że przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie i kolejne dziecko nie jest uwarunkowane okolicznościami związanymi z dochodem rodziny. Mimo tego, bez podania ratio takiej tezy, Sąd uznaje za słuszne, by osoba wychowująca samotnie dwoje lub więcej dzieci, ubiegając się o przyznanie świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, zobowiązana była do przedstawienia tytułu wykonawczego potwierdzającego ustalenie świadczenia alimentacyjnego na jego rzecz..

Racjonalny ustawodawca, o czym mowa w skardze kasacyjnej, nie może nakładać na strony postępowania administracyjnego obowiązków, które stanowią wyłącznie zbędne obciążenie, a których wykonanie nie ma istotnego znaczenia dla wyniku tego postępowania. Jeżeli dochód osoby wychowującej drugie dziecko w rodzinie jest okolicznością irrelewantną dla uprawnienia, żądanie wykazania jakie składniki dochód ten kształtują, wykraczałoby poza ratio ustawy.

Potwierdza takie stanowisko brzmienie art. 19 ust. 4 ustawy. W przepisie tym stwierdza się bowiem wyraźnie, że obowiązek dostarczenia tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd dotyczy wyłącznie przypadków, w których prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego. W przypadku drugiego dziecka, gdy dochody rodziców nie mają znaczenia dla uprawnienia do świadczenia wychowawczego, brak jest uzależnienia tego uprawnienia od wysokości ustalonych alimentów.

W przepisie tym mowa jest nadto o "danym dziecku". Takiego też określenia używa ustawodawca w art. 8 ust. 2 ustawy, w przeciwieństwie do pozostałych przepisów, w których rzeczownik "dziecko" nie jest charakteryzowany poprzez dodatkowe określenie. Oznacza więc wtedy każde dziecko.

Według Słownika Języka Polskiego (PWN, W-wa 1978, t. I, s. 777. T. II, s. 1035), imiesłów przymiotnikowy bierny pełni funkcję przymiotnika lub przysłówka oznaczając cechę przedmiotu (osoby) polegającą na tym, że przedmiot ten (osoba) został poddany jakiejś czynności. "Dane" dziecko, to konkretne dziecko, które zostało wskazane we wniosku.

Analizując brzmienie art. 19 ust. 4 ustawy zauważa się, że organ, żądając od samotnie wychowującego dziecko rodzica dokumentów wykazujących podjęcie działań zmierzających do obciążenia drugiego rodzica obowiązkiem alimentacyjnym musi zatem zbadać, czy w stosunku do "danego" dziecka, a więc dziecka objętego wnioskiem, prawo do świadczenia wychowawczego uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego.

Nie można nadto zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie co do tego, że wykazanie się tytułem wykonawczym pozwalającym na realizację obowiązku alimentacyjnego jest uzasadnione koniecznością sprawdzenia statusu osoby wychowującej dziecko. Temu celowi służą bowiem inne, wymienione w treści art. 13 ust. 1 ustawy dokumenty (np. PESEL dziecka, prawomocne orzeczenie o rozwodzie lub separacji, a także oświadczenia i zaświadczenia tam wymienione).

Przeciwko temu twierdzeniu przemawia również fakt uchylenia art. 8 ust. 2 ustawy z chwilą przyznania rodzicom uprawnienia do świadczenia wychowawczego, bez względu na wysokość dochodu.

W druku sejmowym nr 3387 (kadencja VIII), zawierającym uzasadnienie projektu ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw wskazano, że "program Rodzina 500+" obejmie wszystkie dzieci do 18 roku życia. W związku z tym, w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci należy uchylić przepisy dotyczące wszystkich rozwiązań z zakresu kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia wychowawczego które bezpośrednio odnoszą się do dochodu (jak np. katalog dochodów, wysokość kryterium dochodowego czy utrata i uzyskanie dochodu), ale także wiele przepisów, które są pośrednio związane z uzależnieniem przyznania świadczenia wychowawczego od dochodu. Za taki uznane zostały art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy, które zostały uchylone z dniem 1 lipca 2019 r.

Jeżeli cel wskazanych przepisów byłby taki, jaki przypisywany jest przez organ skarżący kasacyjnie, ustawodawca regulacje te pozostawiłby.

Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, wykładnia przepisów art. 8 ust. 2 i art. 19 ust. 4 ustawy, a w tym użytego w nich określenia "dane" dziecko, wymagała od Sądu I instancji interpretacji przy użyciu wykładni celowościowej, systemowej, funkcjonalnej, a także gramatycznej. Wynik tak dokonanej interpretacji zaprzecza stanowisku prezentowanemu przez skarżący organ i nie jest obarczony błędem zarzucanym w skardze kasacyjnej.

W drugim z zarzutów natury prawnomaterialnej skarżący kasacyjnie przypisuje Sądowi I instancji uchybienie w postaci niewłaściwego zastosowania art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. d ustawy oraz § 5 pkt 11 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne przypomnieć, że zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Z treści zarzutu przedstawionego w petitum skargi kasacyjnej nie wynika jednak czy Sąd I instancji miał wadliwe uznać, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezom wskazanych przepisów ustawy i rozporządzenia, czy też błędnie uznał, że nie mieści się we wskazanych normach prawnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się natomiast, że wskazane, jako naruszone przepisy nie stanowią zamkniętego katalogu, co umknęło uwadze Sądu I instancji. W szczególności w art. 13 ust. 4 ustawy, jak też w § 5 pkt 11 rozporządzenia mowa jest o "innych dokumentach, w tym oświadczeniach". Zdaniem skarżącego kasacyjnie tytuł wykonawczy potwierdzający ustalenie świadczenia alimentacyjnego mieści się w tym otwartym katalogu.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że Sąd I instancji miał na uwadze art. 13 ust 3 i 4 ustawy i § 2 – i 5 rozporządzenia i dokonał ich porównania z uregulowaniem zawartym w art. 19 ust. 4 ustawy. Wskazał, że ten ostatni przepis dotyczy kwestii materialnoprawnych, a nie braków formalnych wniosku, jednak ich nieuzupełnienie wywołuje tożsamy skutek, co braki formalne, o których mowa w art. 13 ust. 3 i 4 ustawy i § 2 – i 5 rozporządzenia. Pogląd ten nie został objęty żadnym z zarzutów skargi kasacyjnej.

Natomiast ostateczna konkluzja Sądu, o braku podstaw prawnych do pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpatrzenia, nie jest wynikiem wykluczenia dokumentów w postaci tytuł wykonawczego potwierdzającego ustalenie świadczenia alimentacyjnego z katalogu zamieszczonego w art. 13 ust. 4 ustawy. Konkluzja ta oparta jest na uznaniu, że brak przedstawienia tytuł wykonawczego potwierdzającego ustalenie świadczenia alimentacyjnego w kontrolowanej sprawie (bez względu na to czy byłby to brak formalny czy materialny), nie może prowadzić do pozostawienia wniosku o przyznanie świadczenia bez merytorycznej jego oceny.

Słuszności tego poglądu skarżący kasacyjnie nie zdołał skutecznie zakwestionować, co wynika z oceny pierwszego z zarzutów materialnoprawnych.

Bezzasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego powoduje, że zarzuty procesowe zmierzające do wykazania braku uprawnienia Sądu I instancji do skorzystania z możliwości orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a stały się również bezskuteczne.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast za trafne przypisanie Sądowi I instancji błędnej oceny charakteru bezczynności, jakiej dopuścił się Prezydent Miasta Krakowa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, decydujące dla Sądu I instancji przy ocenie charakteru bezczynności skarżącego kasacyjnie było uznanie za "niemające nic wspólnego z dobrym administrowaniem" działanie organu wynikłe "w głównej mierze z nieuważnej, pobieżnej analizy wniosku i pism strony". Nadto rażące naruszenie prawa, zdaniem Sądu I instancji, wynikało z pozostającej w sprzeczności z regułami demokratycznego państwa prawa długości postępowania w sprawie osoby występującej o pomoc państw w trudach i ciężarach poniesionych w wychowaniu dzieci.

Jednocześnie z przedstawioną oceną bezczynności, jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji przytoczył stanowisko orzecznictwa, w którym podejmowano próby zdefiniowania takiego stanu rzeczy. Wskazał, że jest to stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób ewidentny a opóźnienie w działaniu organu musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Przechodząc do oceny tak umotywowanego stanowiska Sądu I instancji przypomnieć należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa nie otrzymała w procesie stanowienia prawa definicji legalnej. Ustawodawca nie określił też żadnych kryteriów pozwalających na taki osąd. Kwestie te pozostawiono do dyskrecjonalnej oceny sądu. Sąd ten zobowiązany jest każdorazowo ustosunkować się do charakteru bezczynności w odniesieniu do konkretnej sprawy, której okoliczności zwykle odbiegają od innych, z uwzględnieniem indywidualnego jej rodzaju i stanu.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga na bezczynność, inicjująca postępowanie przez Sądem I instancji, była skargą na końcowe stanowisko organu, a nie na jego brak.

Pomiędzy dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, a przekazaniem wnioskodawczyni informacji o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia minęło niecałe 4 miesiące. W tym też czasie organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji, wyznaczając jej ustawowo określony termin 3 miesięcy.

Trudno zatem uznać, że z punktu widzenia upływu czasu liczonego od złożenia wniosku, do zakończenia sprawy w postępowaniu administracyjnym, działanie organu w sposób oczywisty i drastyczny pozostaje w sprzeczności z ustanowioną w kodeksie zasadą szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) oraz przewidzianym w art. 35 § 3 in fine K.p.a. terminem, w jakim postępowanie organ winien zakończyć.

Oceniając natomiast kwestie tę z punktu widzenia zasadności podejmowanych przez organ czynności, przyznać należy, że działania te były błędne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym nie można mówić o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, kiedy bezczynność nie jest wynikiem braku aktywności organu lecz jej istota tkwi w błędnej ocenie wniosku strony ze względu na nieprawidłową interpretację prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., aczkolwiek ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne i oczywiste uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16 publ. CBOSA).

Dokonywanie błędnych czynności organu, do których dochodzi w wyniku mylnego rozumienia treści stosowanej normy prawnej, w dodatku z powołaniem się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi oczywistego naruszenia prawa, jakie wymagane jest dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Nie może być także utożsamiane z celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważeniem praw stron domagających się czynności organu, co traktowane jest w judykaturze, jako jedno z kryteriów rażącego naruszenia prawa.

W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną z uwzględnieniem art. 182 § 2 P.p.s.a. (skarżący kasacyjnie zrzekł się bowiem rozprawy, a uczestnik postępowania nie zanegował tego stanowiska) orzekł na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zakresie pkt III zaskarżonego wyroku.

W pozostałym natomiast zakresie skarga kasacyjna nie mogła wywołać oczekiwanego wyniku, gdyż Sądu I instancji nie dopuścił się przypisywanych mu błędów i zasługiwała na oddalenie na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 1 P.p.s.a., a takie rozstrzygnięcie uzasadnia uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w jej cząstkowym zakresie.