Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1317/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6-8 , art 11 , art 77 , art 107 , art 126 , art 138 par 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 września 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. postanowieniem nr [...] z 22 lipca 2019 r. znak: [...], w związku z dokonanymi ustaleniami kontrolnymi i z uwagi na wdrożone postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego polegającej na zabudowie dotychczasowego dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] położonej w N. T. przy ul. [...], zrealizowanej z naruszeniem 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.":

I. wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku handlowo-usługowego polegającego na całkowitej zabudowie dziedzińca wewnętrznego budynku (posiadającego przed zabudową wymiary 5,4 x 10,5 m) zlokalizowanego na ww. dz. nr ewid.[...];

II. nałożył na A. K. i D. K., jako współwłaścicieli samodzielnych lokali nr II i VI w budynku przy ul. [...] w N. T. (w obrębie których doszło do realizacji robót i powstania nowych pomieszczeń użytkowych), obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w N. T. w terminie do dnia 31 marca 2020 r.:

* zaświadczenia Burmistrza Miasta N. T. o zgodności rozbudowy budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną zlokalizowanego na ww. dz. nr ewid.[...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta N. T. [...]),

* dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 oraz ust. 3 P.b.; (uwaga: do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2) tj.:

a) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wytycznymi projektowymi w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami w szczególności w zakresie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu;

b) aktualne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla ww. działki nr ewid.[...];

III. nie wprowadził obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy.

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 P.b. i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej "K.p.a.".

Organ zaznaczył, że dopełnienie powyższych obowiązków będzie stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 59f ust. 1 P.b., z tym że w takim przypadku stawka opłaty podlega 50 krotnemu podwyższeniu (przykładowo dla kat. XVII - budynki handlu, gastronomi i usług - jest to kwota [...]zł). W razie niedopełnienia powyższego zastosowany zostanie przepis art. 48 ust. 1 P.b., tj. nakaz rozbiórki na koszt inwestora obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na pisma:

- skargi jednego z użytkowników lokalu usługowego w budynku przy ul. [...] w N. T. z 24 maja 2017 r.,

- kolejno wpływające zawiadomienia inspekcji tj. PPIS w N. T. z 15 września 2016 r. i 12 października 2016 r.,

- Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w N. T. z 26 stycznia 2017 r. wnoszące o kontrolę i informujące o realizacji robót budowlanych w obrębie dziedzińca wewnętrznego budynku handlowo-usługowego zlokalizowanego na ww. dz. nr ewid.[...] i spowodowanych tym stanem nieprawidłowości przy odprowadzeniu wód opadowych,

wstępnie pod sygn. [...] przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym zaplanowaną 26 czerwca 2018 r. kontrolę w budynku. Czynności wyjaśniające zakończone zostały wystosowaniem do skarżącej osoby zawiadomienia z 5 lipca 2018 r. znak: [...] informującego o uznaniu sprawy za zasadną.

Organ I instancji działając w oparciu o aktualne przepisy P.b. i dokonane ustalenia oraz kontrolę w terenie przeprowadzoną 26 czerwca 2018 r. ustalił, że właściciele lokali usługowych nr II na parterze i nr VI na piętrze budynku handlowo-usługowego przy ul. [...], nie posiadają dokumentów, uzgodnień i dokumentacji projektowej wymaganych przepisami P.b. w zakresie zabudowy dziedzińca wewnętrznego budynku. Powierzchnia nieruchomości przy ul. [...] została w części dotychczasowego dziedzińca wewnętrznego w 100% zabudowana. W obrębie podwórza na parterze wykonano pomieszczenia użytkowe w konstrukcji murowanej z płytą żelbetową nad nim, które zaadaptowano i połączono z lokalem nr II, w którym mieści się sklep z odzieżą. Na piętrze nad częścią zabudowaną dziedzińca wykonano natomiast rozbudowę lokalu użytkowego nr VI oraz taras wewnętrzny, do którego można się dostać poprzez lokal nr [...]". Taras został częściowo zadaszony natomiast pozostała przestrzeń jest otwarta. Wszystkie wewnętrzne połacie dachowe budynku zostały ukształtowane i skierowane w kierunku tarasu otwartego zlokalizowanego na piętrze budynku. Wody opadowe zostały zebrane i skierowane do wpustu umieszczonego w stropodachu. Obecnie po wykonaniu zabudowy dziedzińca wewnętrznego, budynek z 6 samodzielnymi lokalami usługowymi należącymi do 5 różnych podmiotów stanowi powiązaną całość techniczno-użytkową z elementami wspólnymi jak: klatka schodowa wewnętrzna i korytarzami na parterze i piętrze budynku.

Zakres rozbudowy budynku określono na podstawie dotychczasowych map z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego, na których widnieje wciąż niezabudowana przestrzeń z utwardzonym terenem wewnętrznym - stanowiąca dziedziniec z wpustami kanalizacji deszczowej o maksymalnej pow. użytkowej o wartości około 52 m2 (przed jego zabudową). Stan ten potwierdzają również ortofotomapy z przed 2009 r., na których widoczny jest otwarty dziedziniec wewnętrzny. Obecny stan zabudowy działki nr ewid.[...] nie został jeszcze zinwentaryzowany geodezyjnie i nie widnieje w zasobach mapowych. Cały budynek z częścią zabudowaną w dziedzińcu wewnętrznym został jednak przedstawiony w 2014 r. na projekcie podziału budynku na samodzielne lokale usługowe. Wezwani przez tut. inspektorat współwłaściciele samodzielnych lokali nr II, III i VI nie złożyli dotychczas żadnych wyjaśnień w tej sprawie i nie przedstawili stosownych dokumentów lub pozwoleń na rozbudowę budynku. Pozostali natomiast właściciele lokali nr I, IV i V złożyli pisemne wyjaśnienia oraz przedstawili dowodowy i oświadczenia własne o okolicznościach i czasie realizacji robót w obrębie dziedzińca wewnętrznego przedmiotowego budynku. Z materiału zdjęciowego i oświadczeń świadków wynika, że w 2009 i 2010 r. dziedziniec budynku był niezabudowany i otwarty.

Z uwagi na ww. ustalenia organ zawiadomieniem z 18 lipca 2018 r. znak: [...] wdrożył zasadnicze postępowanie administracyjne z urzędu w przedmiocie rozbudowy budynku handlowo-usługowego polegającej na zabudowie dotychczasowego dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...], zrealizowanej z naruszeniem P.b.

Organ ustalił, że przy realizacji robót budowlanych w obrębie podwórka - dziedzińca wewnętrznego starego budynku (wybudowanego wg rejestrów w 1880 r. i wpisanego do gminnej ewidencji zabytków), doszło do rozbudowy budynku usługowego z naruszeniem P.b. Podczas kontroli przeprowadzonej 26 czerwca 2018r. w budynku oraz w obrębie lokali m.in. nr II i VI ustalono, że w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do powiększenia powierzchni użytkowej tych lokali oraz że parametry powierzchni zabudowy budynku o dotychczasowej wartości 338 m2 (dane z rejestru geodezyjnego budynków) zwiększyły się do wartości maksymalnej tj. 384 m2 - całkowita pow. działki. Ze zmianą powierzchni zabudowy działki doszło również do zmiany kubatury budynku. Nowo powstałe pomieszczenia stanowią przestrzeń zamkniętą za wyjątkiem tarasu wewnętrznego budynku. W wyniku wykonanych robót zmianie uległy inne parametry budynku jak: warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne oraz wielkości i układu obciążeń. W stosunku do wykonanej rozbudowy i obecnego stanu budynku organ stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 i art. 49 P.b.

Organ ustalił ponadto, że Sąd Rejonowy w N. T. postanowieniem z października 2012 r. sygn. akt INS [...] orzekł o spadku po A. M. (dotychczasowej właścicielce nieruchomości przy ul. [...]). Prawa do nieruchomości zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym przy ul. [...] nabyły wówczas następujące osoby: córka – A. P., wnuk - R. M. i syn - M. M..

Starosta [...] na wniosek M. M. przeprowadził postępowanie i wydał stosowne zaświadczenie z 14 lipca 2014 r. znak: [...] o samodzielności 6 poszczególnych lokali w ww. budynku. Załącznikiem do zaświadczeń są rzuty poszczególnych kondygnacji z układem lokali i przestrzeni wspólnych w budynku. Inwentaryzacja budowlana tego budynku przedstawiona przy wniosku o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali stanowi odzwierciedlenie aktualnego stanu budynku, z drobnymi zmianami, po wykonaniu robót polegających na rozbudowie budynku w obrębie dziedzińca wewnętrznego. Dokumentację tą sporządzono w grudniu 2013 r., zatem roboty w ww. zakresie były wykonane przed inwentaryzacją budowlaną. W oparciu o złożone oświadczenia świadków i dokumentację fotograficzną z 2009 r. organ wywiódł, że do robót w obrębie tego budynku przystąpiono w latach 2011-12 r. i zakończono przed 2013 r. zgodnie z dokumentacją o podziale budynku na niezależne lokale usługowe. Znaczną część robót budowlanych wykonano w obrębie samodzielnych lokali usługowych, m.in. lokal nr II (pomieszczenia w kondygnacji parteru oznaczone na podziale budynku nr [...]) i lokal nr VI (pomieszczenia na piętrze ozn. nr [...]) oraz pośrednio w obrębie lokalu nr I na parterze i lokalu nr V na piętrze w zakresie wydzielenia przestrzeni tarasu wewnętrznego. Niezależny lokal usługowy z [...]" oznaczony został w projekcie podziału nr V. Według projektu wydzielenia samodzielnych lokali usługowych do lokalu nr V przynależne są pomieszczenia ozn. nr [...] - usytuowane na piętrze wraz z pomieszczeniem przynależnym nr [...] - usytuowanym w poddaszu.

W budynku częścią wspólną przynależną dla wszystkich współwłaścicieli są m.in. pomieszczenia nr [...] na parterze (korytarz z komunikacją wewnętrzną), pom. nr [...] na piętrze (komunikacja z klatką schodową wewnętrzną) oraz pom. nr [...] na poddaszu (komunikacja z klatką schodową). Według wypisu z rejestru gruntów i treści KW na etapie wszczęcia niniejszego postępowania poszczególne lokale w budynku były i są własnością następujących osób: A. K. i D. K. posiadają tytuł własności do lokali nr II, III i VI, R. M. posiada lokal nr IV, A. P. posiada lokal nr I. G. S. był natomiast najemcą lokal nr V z [...]" z zaadaptowanym poddaszem użytkowym w okresie, kiedy doszło do realizacji rozbudowy budynku w dziedzińcu wewnętrznym. Obecnie G. S. posiada tytuł prawny, który nabył od M. M. do całości lokalu nr V wraz z pomieszczeniami przynależnymi w budynku zlokalizowanym na dz. nr ewid.[...]

Właścicielki lokali nr II i VI zostały wezwane przez organ, jednak nie złożyły jak dotąd wyjaśnień w tej sprawie, zatem organ oparł się na oświadczeniach świadków i współwłaściciela nieruchomości G. S., którzy wskazali, że inwestorem był rodzina Państwa K.. Organ I instancji przyjął, że za wykonane roboty odpowiadają solidarnie A. K. i D. K., jako współwłaścicielki lokali nr II i VI, w obrębie których wykonano roboty i które obecnie przynależą do ich użytkowanych lokali usługowych w przedmiotowym budynku.

W tej sprawie właścicielki ww. lokali, ani żaden inny współwłaściciel nieruchomości, nie przedstawili decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentacji projektowej na wykonanie zabudowy pełnej nieruchomości. Organ przyjął zatem, że rozbudowa budynku w obu kondygnacjach w przestrzeni dziedzińca wewnętrznego została zrealizowana z naruszeniem P.b. Roboty wykonano na przestrzeni lat 2011 do 13, zatem zastosowanie w tej sprawie znajdą przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy nie legitymują się pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, zatem organ wdrożył postępowanie w trybie art. 48 i art. 49 P.b.

Stosownie do obecnie obowiązujących przepisów, przed wydaniem nakazu rozbiórki, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do zbadania w pierwszej kolejności przesłanek umożliwiających doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z przepisami. Organ ustalił, że działka nr ewid.[...], na której zlokalizowany jest budynek handlowo-usługowy, znajduje się w terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta N. T. [...]), w terenie oznaczonym symbolem 1.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Inwestorzy winni natomiast przedstawić cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wytycznymi projektowymi w celu doprowadzenia budynku usługowego do stanu zgodnego z przepisami, w szczególności w zakresie odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej wymaganej zapisami ww. planu miejscowego.

Dalej organ wskazał, że w odniesieniu do realizacji rozbudowy budynku usługowego zastosowanie mają przepisy art. 28 ust. 1 P.b., którego treść przytoczył. Przywołał również brzmienie art. 3 pkt 6 oraz art. 48 ust. 2 P.b. Wskazał, że w oparciu o aktualne przepisy prawa umożliwia inwestorom obiektu jego legalizację.

Niniejsze postanowienie jest pierwszym z kroków w procedurze legalizacyjnej. Dalsze czynności i etapy legalizacji będą kontynuowane po wypełnieniu przez zobowiązanych nałożonych obowiązków.

Na obecnym etapie organ ustalił, że zachodzą przesłanki do wdrożenia postępowania administracyjnego legalizacyjnego w oparciu o art. 48 P.b. Wskazał, że przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, zrealizowanego bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć możliwość jego legalizacji.

Niniejsze postanowienie stanowi jeden z elementów postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przed wydaniem postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, organ zobligowany jest do zbadania między innymi kompletności przedstawionego przez inwestorów projektu budowlanego oraz zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

A. K. i D. K. wniosły na powyższe postanowienie zażalenie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa i błędne ustalenie stanu faktycznego. Podniosły, że ustalenia organu I instancji oparte są na jednostronnej relacji jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – G. S.. Wyjaśniły m.in., że organ błędnie przypisał im dokonanie zabudowy dziedzińca. Wskazały, że przedmiotowy budynek był przebudowywany wraz z dziedzińcem w czasie, gdy znajdowała się tam szkoła w latach 60 i 70 XX wieku. Podniosły, że właściciele w PRL nie mieli wpływu na tego typu działania. Późniejszej zabudowy dziedzińca dokonał natomiast ich zdaniem w porozumieniu z G. S., ówczesny właściciel lokalu nr V - M. M..

Obowiązki nałożone przez organ jedynie na skarżące, jako współwłaścicielki lokali II, III i VI są w praktyce niewykonalne, bowiem pozostali współwłaściciele, a w szczególności współwłaściciele lokali V oraz I i IV, również posiadają lokale w miejscu, gdzie według ustaleń organu był dziedziniec. W związku z powyższym również te osoby winne zostać obciążone stosownymi obowiązkami. Strop lokalu nr V znajduje się bezpośrednio nad dziedzińcem.

Wskazały dane potencjalnych świadków (w tym mieszkańców nieruchomości przy ul. [...]) i poinformowały o braku działań i stronniczości organu w odniesieniu do samowoli dotyczących lokalu nr V uznając, że uniemożliwiono im przedstawienie stanowiska. Zarzuciły, że organ nie uwzględnił zwolnienia lekarskiego A. K., która w dacie 20 lutego 2019 r. nie mogła się stawić w siedzibie organu (organ powiadomiono e-mailowo). Zarzuciły, że wizyty inspektorów były przeprowadzane bez powiadomienia skarżących, nie mogły zatem zająć stanowiska w czasie kontroli.

[...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 16 września 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 123 K.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił postanowienie I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji opisując stan sprawy wskazał m.in., że organ I instancji ustalił następujący stan faktyczny. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. T. postanowieniem z 15 września 2016 r. przekazał PINB, w trybie art. 65 § 1 K.p.a. niepodpisany wniosek G. S. "o przeprowadzenie kontroli w lokalach kamienicy przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazał, że zakład fryzjerski jak i cafe 24/h na parterze to samowola budowlana gdyż 3 lata temu było tam podwórze i klatka kanalizacyjna. (...) Pani K. usunęła zabezpieczenie na strych twierdząc ze zaczyna remont w kwietniu tego roku i tak już pozostało" (k. 1-4 akt PINB).

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w N. T. w piśmie z 26 stycznia 2017 r. zwrócił się do PINB o wszczęcie postępowania wyjaśniającego i przesłał kserokopię protokołu z kontroli obiektu ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków z 18 stycznia 2017 r., dotyczącego kamienicy przy ul. [...] w N. T.. Podczas tej kontroli ustalono, że "Budynek częściowo podpiwniczony, dwie kondygnacje nadziemne (parter i piętro). Ściany części nadziemnej murowane z cegły. Na parterze wejście główne do sieni jest dostępne od strony ul. [...]. Stropy historyczne nad parterem odcinkowe z cegły na belkach stalowych, cała działka jest zabudowana. W części centralnej na wprost wejścia istnieją pomieszczenia przykryte stropem żelbetowym, o funkcji wykorzystywanej jako zaplecze. Na parterze funkcjonują lokale użytkowe dostępne z ul. [...] ul. [...]. Na piętrze funkcjonuje lokal gastronomiczny (str. zachodnia) oraz lokal usługowy, dostępne klatką schodową. W centralnej części zlokalizowany jest taras dostępny z lokalu gastronomicznego. Na taras skierowane są spadki z dachów przedmiotowego budynku. Taras stanowi zabudowany z czterech stron dziedziniec. Ściany piętra wokół tarasu są wykonane z cegły, od strony wschodniej ściana piętra jest wykonana z pustaka MAX, z zadaszeniem (okapem) wykonanym jako wtórne (dobudowane). Wody z dachów odprowadzane są rurami spustowymi do kanalizacji deszczowej. (...) Pouczono właścicieli, że wszelkie zmiany należy uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (...) Budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków" (k. 5-6 akt PINB).

W piśmie z 24 maja 2017 r. G. S. ("[...]") zwrócił się do PINB o uznanie go za świadka samowoli w związku z absurdalnym zakończeniem postępowania Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Stwierdził: "byłem świadkiem wszystkich działań Pana K. który bez wiedzy współwłaścicieli - państwa M. wykonywał samowolną zabudowę podwórza kamienicy. Państwo M. (...) kiedy płyta wewnątrz podwórza została już wykonana zostali przez pana K. zastraszeni. (...) Wszelkie roboty budowlane zostały wykonane w 2012 roku - prace wykończeniowe zostały wykonane w zeszłym roku 2016. (...) ze wszystkich połaci dachowych wlewała się woda (...) Skutkiem ubocznym działań pana K. jest - pseudotaras który znalazł się w części państwa M. a który jest przedłużeniem wykonanej płyty mającej zasłonić całe podwórze". W piśmie wskazał świadków "samowoli pana K.".

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w N. T. za pismem z 24 października 2017 r. przesłał kserokopię protokołu z 5 października 2017 r. z oględzin obiektu ujętego w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków Gminy N. T., podczas których ustalono m.in., że "w miejsce nieistniejącej barierki powstała metalowa barierka (...) Barierka została wykonana przez najemcę klubu [...] bez zgody i powiadomienia właściciela obiektu. Schody istniejące prowadzące na poddasze zostały pokryte farbą renowacyjną (...) bez wiedzy właściciela, przez Pana G. S.. Na poziomie poddasza (wybudowano ściany działowe z płyty karton-gipsowej). (...) Wykonano podest (...) schodów prowadzących na strych. Prace wykonane bez wiedzy właściciela obiektu przez P. S.. (...) Przestrzeń strychowa została zaadaptowana i urządzona (stoły, krzesła, kanapa) (...) Wydzielona przestrzeń na 3 toalety. Zostały zamontowane 3 okna dachowe. Ściany poddasza pokryte styropianem i otynkowane. (...) W lokalu [...]" został wyburzony komin (...) w jego miejsce powstał kominek (...) P. P. zgłasza, że iż została odcięta instalacja wentylacyjna poprzez wykonanie zabudowy I piętra" (k. 26-27 akt PINB).

W piśmie z 6 marca 2018 r. G. S. poinformował PINB, że jest właścicielem lokalu nr [...] i zwrócił się o wyjaśnienia. Dołączył m.in. kserokopię postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 11 stycznia 2018 r., znak: [...], którym na wniosek A. K. postanowiono uzgodnić zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu usługowego na mieszkalny zlokalizowanego w budynku przy ul. [...] (dz. ew. nr [...]) w N. T., wg dokumentacji projektowej (k. 28-35 akt PINB).

Starostwo Powiatowe w N. T. - Wydział Administracji Budowlano-Architektonicznej wraz z pismem z 9 maja 2018 r. przesłało uwierzytelnione kserokopie dokumentacji dotyczącej zaświadczenia Starosty [...] znak: [...] z 14 lipca 2018 r., w tym zaświadczenie o samodzielności lokali oraz projekt wydzielenia samodzielnych lokali usługowych w budynku usługowym (k. 41-50 akt PINB).

Pismem z 25 czerwca 2018 r. A. K. i D. K. zwróciły się do PINB o zmianę terminu kontroli zaplanowanej na 26 czerwca 2018 r. ze względu na uprzednio zaplanowane obowiązki służbowe (k. 58 akt PINB).

W dniu 26 czerwca 2018 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne, którymi "objęto korytarz - sień budynku usługowego parter wraz z klatką schodową oraz wyodrębnionym w protokole również pom. pubu [...]" na piętrze i poddaszu. Ustalono, iż właściciele lokali - osoby zawiadomione podjęły korespondencje i nie stawiły się na wyznaczone miejsce kontroli. (...) Przez witrynę sklepową oceniono, że w lokalu usługowym w części południowej wyburzono ścianę konstrukcyjną rozdzielającą pom. nr [...] która to widnieje w projekcie podziału budynku na lokale odrębne. W lokalu tym na parterze mieści się sklep odzieżowy "[...] z zapleczem. Dokonano zatem kontroli części ogólnodostępnych budynku tj. korytarza wejściowego do innych lokali w budynku przy ul. [...] w N. T.. (...) brak jest dziedzińca wewnętrznego, który to widniał na dotychczasowych mapach geodezyjnych. Dziedziniec tej kamienicy został w całości zabudowany pomieszczeniami usługowymi w kondygnacji parteru. Na piętrze wykonano natomiast użytkowy taras wewnętrzny przynależny do klubu [...]". Na piętrze znajdują się również w części północnej pomieszczenia usługowe, które stanowią lokal nr [...] wł. D. i A. K.. Pom. te nie zostały udostępnione do kontroli. W nowo powstałej części budynku w obrębie parteru widoczny jest nowy strop żelbetonowy oraz ściana z pustaków ceramicznych typu MAX. Pozostałe części są stare z cegły, a stropy łukowe. Budynek wg. danych został wybudowany w 1880 r. W nowo zabudowanej części na parterze wyodrębniono pomieszczenia do przechowywania koszy i śmieci. Przy schodach usunięto fragmenty ściany z drzwiami i wykonano pomieszczenie z płyty OSB. Pomieszczenie nr [...] stanowi zaplecze lokalu nr [...] i jest zamknięte kratą od korytarza. W obrębie nowego stropu widoczne również dwa stare wsporniki stalowe. Do pom. nr [...] wykonano nowe drzwi wejściowe. Przez naświetle widoczne oświetlenie lokalu nr [...]. W obrębie korytarza ogólnodostępnego występują trzy różne poziomy podłogi betonowej. W trakcie kontroli odrębnego lokalu usługowego nr [...] pod sygn. [...] potwierdzono, że ściany zewnętrzne lokalu nr [...] od strony tarasu wewnętrznego na poziomie piętra nie posiada otworów okiennych wypełnionych luksferami jak przedstawiono to na projekcie podziału. Taras w poziomie piętra jest żelbetonowy i pokryty deskami z odpływem z jego powierzchni w niewiadomym kierunku. Zabudowany dziedziniec jest dwukondygnacyjny z dachami jednospadowymi wszystkie skierowane w kierunku pow. tarasu wewnętrznego, okapy posiadają orynnowanie". Do protokołu z kontroli dołączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny (k. 59-64 akt PINB).

Do akt dołączono kserokopię protokołu z 30 października 2017 r. znak: [...] z przesłuchania M. M., który stwierdził, że od roku 2012 był właścicielem części działki nr [...]; budynek został podzielony na odrębne lokale w roku 2014; w lokalu nr [...] roboty remontowe i zmiany funkcji poddasza prowadził G. S.; zabudowy podwórza dokonano "w latach 2013-14 po nabyciu nieruchomości w drodze spadku przez współwłaścicieli; inwestorem według mojej wiedzy był J. K., - ojciec A. K. i mąż D. K. (k. 69 akt PIB).

Starostwo Powiatowe w N. T. - Wydział Administracji Budowlano-Architektonicznej w piśmie z 4 lipca 2018 r. stwierdziło, iż "w rejestrach (...) dotyczących pozwoleń na budowę z okresu 2011 r. – 2016 r. nie ma spraw związanych z pozwoleniem na rozbudowę budynku realizowaną przez dotychczasowych współwłaścicieli budynku tj. Pani A. K., Panią D. K., Panią A. P., Pana R. M. i Pana M. M." (k. 78 akt PINB).

PINB pod sygnaturą: [...] prowadził odrębne postępowanie w sprawie adaptacji przez G. S. poddasza nieużytkowego na cele usługowe.

Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. - Delegatura w N. T. w piśmie z 27 grudnia 2018 r. poinformował, że przedmiotowy budynek zlokalizowany przy ul. [...] w N. T. jest ujęty w gminnej ewidencji obiektów zabytkowych Miasta N. T. w związku z czym podlega ochronie konserwatorskiej zgodnie z przepisami (...) budynek (...) nie był przedmiotem inwentaryzacji opracowanej przez Urząd (k. 96 akt PINB).

W dniu 16 stycznia 2019 r. w związku z wezwaniem z 3 grudnia 2018 r. świadek G. S. oświadczył m.in., że: "W 2010 r. był dziedziniec niezabudowany, do robót przystąpiono na wiosnę 2012 roku (...) Tak widziałem kto realizował roboty była to rodzina P. K.: D., A. i J. (...) posiadam w tym zakresie zdjęcia (...) Jestem wstanie wskazać świadków (...)" (k. 106-107 akt PINB).

PINB wezwał w charakterze świadka do osobistego stawienia się w sprawie dotyczącej: czasokresu i informacji dotyczących przeprowadzonych robót budowlanych w obrębie dziedzińca budynku przy ul. [...] w N. T.: J. K., A. K., D. K. i J. K. (k. 109-112 akt PINB).

W dniu 1 marca 2019 r. J. K. przesłuchany jako świadek oświadczył, że: "(...) był tam dziedziniec niezabudowany otwarty, z dziedzińca korzystali wszyscy, dokładnie nie pamiętam szczegółów (...) w momencie przebudowy dziedzińca byłem pracownikiem [...], wcześniej byłem w budynku jako klient w czasie kiedy dziedziniec był otwarty (...) nie byłem bezpośrednim świadkiem rozpoczęcia robót, moja praca odbywała się w porach wieczornych (...) do robót przystąpiono około 7-8 lat temu w czasie kiedy pierwszy raz podjąłem tam pracę (...)" (k.117-118 akt PINB).

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego N. T. [...]) zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta N. T. nr [...] z dnia 8 listopada 2010r. (Dz.Urz. Woj. [...] zm.), dalej "m.p.z.p.", działka nr [...] leży w obszarze oznaczony na mapie planu symbolem 1.MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 3 lit. ae: W celu ochrony zabytków wskazuje się na Rysunku Planu obiekty wpisane do rejestru zabytków nieruchomych i obiekty wpisane do ewidencji zabytków: 11.32 - Kamienica, ul. [...] - zbudowany w pocz. XX w. W myśl § 12 ust. 3 dla takich obiektów dopuszcza się przebudowę, w tym przebudowę parteru związaną z rozmieszczeniem witryn, zmiany w układzie funkcjonalnym, zmiany w sposobie użytkowania obiektu, rozbiórkę obiektów ... Na podstawie § 22 ust. 5 dla przeznaczenia o symbolu 1.MU1 wskaźnik powierzchni zabudowy nie może być większy od 90% z zastrzeżeniem § 4 ust. 3 (pkt 3) oraz wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie może być mniejszy od 10% z zastrzeżeniem § 4 ust. 4 (pkt 4). Zgodnie z § 4 ust. 3: Wskaźnik powierzchni zabudowy określony w planie nie dotyczy terenów zainwestowanych, na których wskaźnik ten został już przekroczony; na tych terenach nie dopuszcza się zwiększenia istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto w myśl § 4 pkt 4: Wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego nie dotyczy terenów zainwestowanych, gdzie zachowanie tego wskaźnika jest już niemożliwe; na tych terenach nie dopuszcza się zmniejszenia istniejącego wskaźnika terenu biologicznie czynnego (k. 125-130).

Organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż spór pomiędzy A. K. a G. S. znalazł swoje odzwierciedlenie w sądzie powszechnym, policji i prokuraturze, a istnienie pubu było przedmiotem rozpatrzenia przez Radę Miasta. Do akt sprawy włączono oświadczenie, w którym właściciel firmy remontowej stwierdził, że "zabudowa dziedzińca w kamienicy nr [...] przy ul. [...] w N. T. wykonana została przez moją firmę na zlecenie Pana J. K. (...) Posiadam fakturę wypisaną na firmę Pana J.. K.".

W dniu 18 lutego 2020 r. w MWINB stawiła się A. K., oświadczając do protokołu, że dziedziniec został zabudowany (lok. [...]) przez "współwłaściciela P. A. P. ok. 20 lat temu i taki stan zastałam w okresie, w którym zostałam właścicielką lok. Nr [...] (...). Po podziale jestem współwłaścicielką całego lok. nr [...] (tj. pomieszczenia [...] bez pomieszczenia [...] Nabywając lok [...] od P. R. M. to pomieszczenie [...] oddałam w podziale fizycznym P. R. M." (k. 24 akt MWINB).

Organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i skarżonego postanowienia dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, i wskazał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania i przyjął właściwy tryb postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy miała miejsca samowolna rozbudowa budynku, polegająca na zabudowie dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] Fakt samej zabudowy dziedzińca jest bezsporny oraz potwierdzony przez wszystkich świadków.

Jednak zdaniem organu II instancji zebranie materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania oraz naczelnej zasady prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Zakres braków w materiale dowodowym jest znaczący i ma wpływ na wydane rozstrzygnięcie, co obligowało MWINB do uchylenia postanowienia I instancji.

Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania przeprowadził czynności kontrolne dotyczące zabudowy podwórza w budynku usługowym przy ul. [...] w N. T.; jednakże kontrolą został objęty tylko korytarz - sień budynku usługowego i parter wraz z klatką schodową. Powyższe czynności kontrolne nie obrazują w sposób wyczerpujący szczegółowych kwestii dotyczących wykonanej zabudowy dziedzińca wewnętrznego. Zdaniem MWINB organ I instancji nie rozstrzygnął podstawowych kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy. Dotyczy to zakresu dokonanej rozbudowy, czasokresu wykonania przedmiotowej rozbudowy, jak również inwestora przedmiotowych robót. W niniejszej sprawie PINB nie wyczerpał wszystkich możliwości gromadzenia materiału dowodowego i dojścia do prawdy. Oświadczenia złożone przez świadków podczas prowadzenia postępowania przez organ I instancji są ze sobą sprzeczne i niespójne, nie można na ich podstawie ustalić stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji zwrócił uwagę na art. 52 P.b. i kolejność, w jakiej w tym przepisie wymieniono poszczególne podmioty. Wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 P.b. obowiązkiem organu I instancji było przede wszystkim ustalenie inwestora rozbudowy. Dopiero w sytuacji, gdyby to nie było możliwe, obowiązki można było nałożyć na inne osoby wymienione w kolejności w art. 52 P.b.

Zdaniem organu II instancji dowody zgromadzone w postępowaniu oraz dowody, które wpłynęły już po wydaniu postanowienia I instancji, wskazują, że jest prawdopodobne, iż inwestorem lub co najmniej współinwestorem rozbudowy był J. K., który nie został uznany za stronę postępowania. MWINB wskazał na art. 28 K.p.a. Stwierdził, że w postępowaniu i skarżonym postanowieniu PINB nie ocenił zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...])", co było jego obowiązkiem. Zapisy tego planu wymagają od organu m.in. sprawdzenia, czy teren dawnego dziedzińca był w całości utwardzony, czy też jakaś część dziedzińca była biologicznie czynna. Przepis § 4 pkt 4 wyklucza bowiem możliwość zmniejszenia istniejącego wskaźnika terenu biologicznie czynnego.

Pomimo możliwości wyjaśnienia i doszczegółowienia informacji zebranych w trakcie postępowania, organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie zakresu zabudowy dziedzińca lub budowy tarasu, które mogą dotyczyć tych samych robót. Potwierdzeniem zakresu inwestycji w przedmiotowej sprawie nie mogą być zdjęcia przedstawiające dach przedmiotowego budynku i jego zmianę (w latach 2009-2010) ponieważ to obrazuje jedynie zmiany dokonane na poddaszu i dachu w przedmiotowym budynku, które jak wynika z akt sprawy zostały dokonane przez G. S., który dokonał szeregu prac stwierdzonych już podczas kontroli przez konserwatora zabytków, jak również dokonał częściowego zadaszenia tarasu. Samo zabudowanie dziedzińca zostało wykonana wewnątrz budynku i nie jest w pełni widoczne na zdjęciach satelitarnych pochodzących z lat 2009 - 2010.

Dopiero ustalenie wszystkich kwestii dotyczących przedmiotowych robót budowalnych pozwoli na jednoznaczną ocenę zabudowy dziedzińca, bądź wykonania tarasu w przedmiotowym budynku zlokalizowanym przy ul. [...]. W świetle rozbieżności twierdzeń stron postępowania konieczne jest ustalenie zarówno daty powstania zabudowy dziedzińca, jak i okoliczności jego powstania.

W związku z tym, ponownie prowadząc postępowanie dowodowe w sprawie, organ I instancji powinien ustalić, czy wykonanie zabudowy dziedzińca i wykonanie tarasu stanowi tożsamą inwestycję, czy też są odrębnymi robotami prowadzonymi w związku z innymi działaniami podejmowanym przez innych inwestorów. PINB winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości zakres prowadzonych robót budowlanych oraz termin ich realizacji, a także inwestorów przedmiotowych robót. Ustaleń w tym zakresie winien organ I instancji dokonać za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez wszystkie strony niniejszego postępowania. W tym celu zobowiązany będzie podjąć niezbędne działania szczegółowo scharakteryzowane w motywach postanowienia II instancji. Dopiero w zależności od wyniku tak ukierunkowanych, wszechstronnych ustaleń możliwe będzie zajęcie merytorycznego stanowiska i ocena prawna stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji winien również zważać (i uwzględniać) na wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy.

W odniesieniu do uwag zawartych w zażaleniu MWINB stwierdził, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżące. W ponownym postępowaniu strony będą mogły składać dowody i wyjaśnienia zgodnie z przysługującymi im prawami.

Zdaniem MWINB specyfika stwierdzonych uchybień oraz znaczny zakres pozostałych do wyjaśnienia okoliczności sprawy obligowały organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zaniechanie wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy sprawia, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem naczelnej zasady postępowania administracyjnego - ustalenia prawdy obiektywnej (stwierdzonej i uszczegółowionej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zasada ta statuuje obowiązek procesowy organu wyczerpującego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a nadto starannego, wszechstronnego rozważenia i ocenienia zgromadzonych dowodów.

A. K. wniosła na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 16 września 2020 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przez organ administracyjny przepisów prawa procesowego tj.: art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego i określenie w sposób niepełny zakresu nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niewskazanie w sposób wyczerpujący kwestii podlegających zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ.

Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie organu II instancji nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu brakuje w szczególności dokładnego wyjaśnienia sposobu przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji wraz z nakazem odniesienia się do szczególnych uwarunkowań przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Obszernie odniósł się również do zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i było zaskarżalne zażaleniem, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy i zawiadamiania stron postępowania o terminie posiedzenia Sądu.

Kontroli Sądu poddano w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylające postanowienie PINB w N. T. i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na stwierdzenie licznych braków w materiale dowodowym i uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego.

Skarżąca zarzuciła wadliwe uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego i określenie w sposób niepełny zakresu nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, a w konsekwencji niewskazanie w sposób wyczerpujący kwestii podlegających zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów sądowa kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd uznał, że organ II instancji dokonał trafnego rozstrzygnięcia na tym etapie postępowania. Kwestionowane postanowienie MWINB zostało wydane zgodnie z prawem, po prawidłowo przeprowadzonym przez organ postępowaniu i nie jest dotknięte wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia.

Jak słusznie stwierdził organ II instancji, bezsporne w sprawie było, że PINB dokonał prawidłowej co do zasady kwalifikacji przedmiotu postępowania i przyjął właściwy tryb postępowania dotyczący samowoli budowlanej, regulowany w art. 48 i art. 49 P.b.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwie miała miejsca samowolna rozbudowa budynku, polegająca m.in. na zabudowie dziedzińca wewnętrznego budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid.[...] Fakt samej zabudowy dziedzińca jest bezsporny, potwierdzony przez wszystkich świadków i niekwestionowany przez strony postępowania.

Należy jednak podkreślić, że w przedmiotowym budynku na przestrzeni lat wielokrotnie prowadzone były prace budowlane przez różnych inwestorów, z których żaden nie legitymował się pozwoleniem na budowę. Budynek poddawany był przebudowom, adaptacjom i zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali. Powyższe, uwzględniając fakt, że jest to zabytkowy budynek z 6 samodzielnymi lokalami usługowymi należącymi do 5 różnych podmiotów, który stanowi powiązaną całość techniczno-użytkową z elementami wspólnymi jak: klatka schodowa wewnętrzna i korytarzami na parterze i piętrze budynku, w efekcie doprowadziło do wielopłaszczyznowego konfliktu pomiędzy właścicielami. Mimo jednak ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji obiektów zabytkowych Miasta N. T., nie był on przedmiotem inwentaryzacji opracowanej przez Urząd.

Przechodząc do omówienia mających zastosowanie w sprawie przepisów należy przede wszystkim wskazać, że punktem wyjścia do oceny zaskarżonego postanowienia musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (także postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analizując przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji/postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. wskazać należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść jedynie w dwóch przypadkach: gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Obecne brzmienie art. 138 K.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim "zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)", gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało "upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, któremu nie jest w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny". W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana ma ograniczyć możliwość podjęcia decyzji (postanowienia) kasacyjnej w stopniu maksymalnym, tj. do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (Golęba Anna Art. 138. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 (LEX nr 1575600) zwrócił uwagę, że zwrot normatywny: "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (art. 138 § 2 K.p.a.) jest zwrotem ocennym.

Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2323/12 (LEX nr 1495262), zgodnie z którym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Istotne jest przy tym porównanie i ocena dotychczas zebranego materiału dowodowego przed organem I instancji oraz zakresu uzupełnienia czynności dowodowych nakazanych przez organ odwoławczy, tak by wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja (postanowienie) była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88) - (powołany wcześniej komentarz - teza 18).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny. Zaskarżone postanowienie kasacyjne jest prawidłowe, a skarga od niego niezasadna.

Z akt sprawy i uzasadnienia postanowienia II instancji, które Sąd celowo obszernie przywołał w pierwszej części uzasadnienia, wynika niewątpliwie po pierwsze, że organ I instancji w toku prowadzonego postępowania nie rozstrzygnął podstawowych kwestii dotyczących przedmiotowej sprawy, a to zakresu dokonanej rozbudowy, czasokresu wykonania poszczególnych elementów przedmiotowej rozbudowy, jak również inwestora (inwestorów) przedmiotowych robót. Organ I instancji nie wyczerpał też wszystkich możliwości gromadzenia materiału dowodowego i dojścia do prawdy. Nie poddał też krytycznej analizie oświadczeń złożonych przez strony i świadków podczas prowadzenia postępowania, które są ze sobą sprzeczne i niespójne (niektóre wewnętrznie). W konsekwencji nie można na ich podstawie rzetelnie ustalić stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie zakresu zabudowy dziedzińca lub budowy tarasu, które mogą dotyczyć nakładających się na siebie lub powiązanych robót w tych samych miejscach.

Organ II instancji słusznie wskazał przy tym, że potwierdzeniem zakresu inwestycji w przedmiotowej sprawie nie mogą być zdjęcia przedstawiające dach przedmiotowego budynku i jego zmianę (w latach 2009-2010), ponieważ obrazują jedynie zmiany dokonane na poddaszu i dachu w przedmiotowym budynku, a samo zabudowanie dziedzińca zostało wykonane wewnątrz budynku i nie jest w pełni widoczne na zdjęciach satelitarnych pochodzących z lat 2009-2010. Organ I instancji bazując na mapach z zasobów geodezyjnych Starostwa Powiatowego (kopia mapy zasadniczej – k. nr [...]) nie rozstrzygnął prawidłowo charakteru widniejącej na nich niezabudowanej przestrzeni z utwardzonym terenem wewnętrznym, w kontekście przepisów m.p.z.p. w zakresie powierzchni zabudowy.

W świetle rozbieżności twierdzeń stron postępowania konieczne jest wnikliwe postępowanie prowadzące do rzetelnego ustalenia daty powstania zabudowy dziedzińca (poszczególnych części) z precyzyjnym odniesieniem do tego których obecnie wyodrębnionych lokali dotyczą. Organ I instancji nie wyciągnął w tym zakresie prawidłowych wniosków z własnych ustaleń, że znaczną część robót budowlanych wykonano w obrębie samodzielnych lokali usługowych, m.in. lokal nr II (...) a pośrednio w obrębie lokalu nr I na parterze i lokalu nr V na piętrze w zakresie wydzielenia przestrzeni tarasu wewnętrznego.

Po drugie organ I instancji nie uwzględnił faktu, że z akt sprawy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika, iż jest prawdopodobne, że inwestorem lub co najmniej współinwestorem rozbudowy był J. K., który nie został uznany za stronę postępowania.

Należy podkreślić, że organy w postępowaniu legalizacyjnym winny, jak słusznie wskazał organ II instancji, po pierwsze przedsięwziąć wysiłki celem ustalenia inwestora samowoli, po drugie, ustalać podmioty nakładanych obowiązków w taki sposób, by były one wykonalne ze względu na ich zakres i własność poszczególnych części nieruchomości oraz adekwatne do zrealizowanych przez poszczególne podmioty robót.

Po trzecie organ I instancji nie ocenił właściwie zapisów m.p.z.p. w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy, co było jego obowiązkiem. Organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że rozbudowa mieści się w przewidzianej planem funkcji. Nie poddał analizie zagadnienia dopuszczalnej powierzchni zabudowy, natomiast kwestię powierzchni biologicznie czynnej zawarł jedynie w zobowiązaniu inwestora do uwzględnienia jej w przedkładanym projekcie.

Po czwarte organ I instancji nie uwzględnił okoliczności i nie rozstrzygnął płynących z nich wątpliwości, co do kolejnych podnoszonych przez strony postępowania prowadzonych w budynku robót budowlanych, w tym:

- "przedmiotowy budynek był przebudowywany wraz z dziedzińcem w czasie, gdy znajdowała się tam szkoła w latach 60 i 70 XX wieku"

- "dziedziniec został zabudowany (lok. [...]) przez współwłaściciela P. A. P. ok. 20 lat temu",

- "zabudowa dziedzińca w kamienicy nr [...] przy ul. [...] w N. T. wykonana została (...) na zlecenie Pana J. K.".

Podsumowując, Sąd dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszym postępowaniu postanowienia kasacyjnego, z uwzględnieniem wskazanych powyżej wymogów procedury administracyjnej uznał, że postanowienie to, w aspekcie zgodności z prawem, nie budzi istotnych zastrzeżeń. Nie można też zgodzić się ze sformułowanymi w skardze zarzutami, bowiem organ II instancji działał z poszanowaniem art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a w niewadliwym uzasadnieniu postanowienia odwoławczego określił w pełny sposób zakres nieprawidłowości postanowienia organu I instancji. Wskazał też na tyle wyczerpująco, na ile to możliwe w okolicznościach niniejszej sprawy, kwestie podlegające zmianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez ten organ. Zatem rozstrzygnięcie organu II instancji zawiera wszystkie wymagane art. 107 § 3 K.p.a. elementy. W szczególności dokładnie wyjaśnił sposób przeprowadzenia ponownego postępowania przed organem I instancji wraz z nakazem odniesienia się do uwarunkowań przedmiotowej sprawy. Z uzasadnienia postanowienia II instancji wynika, że MWINB dokonał wnikliwszej analizy akt I instancji niż PINB.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie było dotknięte jakimikolwiek istotnymi uchybieniami, które uzasadniałyby jego uchylenie. Zatem należy podzielić stanowisko organu II instancji, że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący w świetle art. 7 i art. 77 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z przywoływanego już art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Właściwe ustalenie stanu faktycznego, niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć, wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. uzasadnienie postanowienia powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i przekonująco uzasadnić swoje stanowisko, a w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione.

Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się bowiem z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy postanowienia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zebranie materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji zostało dokonane z naruszeniem przepisów postępowania oraz naczelnej zasady prawa administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Zakres braków w materiale dowodowym jest znaczący i ma wpływ na wydane rozstrzygnięcie, co obligowało MWINB do uchylenia postanowienia I instancji.

W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł wydać orzeczenia reformatoryjnego, by - zgodnie z art. 15 K.p.a. - rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie MWINB trafnie stwierdził, iż ustalenia organu I instancji w niniejszej sprawie nie dały podstawy do wydania postanowienia I instancji. Wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był z powyższych przyczyn uchylić zaskarżone postanowienie, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Władcza konkretyzacja praw i obowiązków stron przez organ II instancji prowadziłaby do pozbawienia uczestników postępowania istotnej gwarancji procesowej w postaci prawa do złożenia zażalenia tj. prowadziłaby do naruszenia art. 127 § 1 K.p.a. oraz mogłoby pozbawić stronę prawa do dwukrotnego rozpatrywania co do istoty tożsamej sprawy administracyjnej, co w sposób istotny wpływałoby na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też wskazane przez MWINB uchybienia powodowały konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji, zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a.

Zatem w kontekście stwierdzonej w niniejszej sprawie samowoli budowlanej zasadnie MWINB wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy PINB winien rzetelnie ustalić zakres samowoli, czas dokonania jej poszczególnych części, w pełny sposób zakreślić krąg stron postępowania, a także wyczerpać możliwości dowodowe, w tym z dowodów osobowych (sugerowani przez różne strony postepowania świadkowie), czy np. faktury na roboty budowlane.

Organ II instancji trafnie stwierdził, że dopiero w zależności od wyniku tak ukierunkowanych, wszechstronnych ustaleń możliwe będzie zajęcie merytorycznego stanowiska i ocena prawna stanu faktycznego sprawy. Słusznie nakazał przy tym, by organ I instancji zważał i uwzględniał wszelkie ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy.

Należy przy tym zbadać zupełność i aktualność stanu faktycznego sprawy, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie mając na uwadze zarzuty stron postępowania.

Odnosząc się końcowo do podnoszonych zarzutów co do możliwości czynnego udziału skarżącej w postępowaniu, należy podkreślić, że organ I instancji będzie ponownie prowadził postępowanie, a zatem skarżąca będzie mogła podnieść i wyjaśnić wszelkie okoliczności, które jej zdaniem mają wpływ na wynik sprawy.

Trzeba też podkreślić, że ze względu na treść normy art. 138 § 2 K.p.a. mającej wpływ na zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej skargą na postanowienie kasacyjne, na tym etapie kategoryczne wypowiadanie się przez Sąd w przedmiocie możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie jest możliwe i byłoby przedwczesne.

Podsumowując należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze okazały się bezzasadne, a dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia nie wykazała naruszeń prawa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie prawidłowo zastosowanej normy art. 138 § 2 K.p.a., wskutek zaistnienia wyszczególnionych w nim wad przeprowadzonego postępowania.

Organ odwoławczy winien był, z powyższych przyczyn, uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.