Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2775/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2914/12 w sprawie ze skargi H. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2914/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] S.A pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. [...] w W. na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...], z nadwieszeniem nad częścią działki ew. nr [...] z obrębu [...].

W dniu 16 sierpnia 2007 r. wpłynął wniosek H.P. wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił wznowienia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], wydaną na skutek wniesionego przez H.P. odwołania. Następnie decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/08.

Uwzględniając wytyczne Sądu, Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wznowił przedmiotowe postępowanie. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], na podstawie m. in. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wnioskodawczyni jako podstawę podała przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Podniosła, że nieruchomość objęta pozwoleniem na budowę "będąca w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. zawiera w swojej powierzchni 303 m² gruntu odłączonego z dawnej nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w W. (Nr hip. [...], Nr inw. [...]). Spadkobierczynią praw właścicielskich do nieruchomości przy ul. [...] w W. jest H.P. w zakresie 74/80 części praw wg stosownych postanowień sądów (załączniki w aktach sprawy). Uzasadniając decyzję z dnia [...] marca 2011 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił pojęcie interesu prawnego, przytoczył art. 28 K.p.a., a następnie wskazał, że w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis szczególny, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który ogranicza strony do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Dalej organ podniósł, że w kategorii osób będących stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) nie mieszczą się byli właściciele gruntów, bowiem nie mogą wykazać się bezpośrednim interesem prawnym w tym postępowaniu. Nie mogą wywodzić swojego interesu prawnego z faktu toczących się procesów o ustalenie praw i odszkodowania.

Zdaniem organu pierwszej instancji na podstawie posiadanych w aktach sprawy dokumentów, w tym: oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, danych wykazanych w wypisie z rejestru gruntów (stan na dzień 4 września 2006 r.), informacji zawartej w piśmie Zarządu Mienia Skarbu Państwa z dnia 11 września 2006 r. i z Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 27 lutego 2007 r., brak było podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania. H.P. nie figuruje również w aktualnej informacji z ewidencji gruntów jako posiadająca jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego uznano, że H.P. nie posiada uprawnień do wykazania, iż została jako strona bez własnej winy pominięta w prowadzonym postępowaniu.

W ocenie organu z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że prowadzi ona postępowania sądowe w zakresie, który obecnie nie pozwala na uznanie, iż ma to wpływ na ustalony stan faktyczny i prawny nieruchomości. Ocenił, że podnoszone okoliczności nie stanowią również istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie mają wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, czy też ustalenie stron postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.P.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni powołuje się na okoliczność posiadania prawa własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ewid. [...],[...] i [...], na których ma być realizowana powyższa inwestycja. Potwierdzać to mają dołączone do wniosku o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. dokumenty.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego na podstawie przedłożonych dokumentów, jak i innych znajdujących się w aktach sprawy, nie można ustalić, że H.P. posiada prawo własności do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym m.in. działek nr ewid. [...],[...] i [...], na których ma być usytuowany projektowany obiekt budowlany. Ponadto wskazał, że jak wynika z odpisu zwykłego księgi wieczystej z dnia 21 kwietnia 2006 r. działki nr ewid. [...] i [...] stanowią własność [...], zaś ich użytkownikiem wieczystym jest [...] S.A. Natomiast zarządcą działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest Zarząd Dróg Miejskich.

Zdaniem Wojewody Mazowieckiego podnoszone przez wnioskodawczynię okoliczności nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie mają wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, czy też ustalenie stron. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H.P. domagając się jej uchylenia. Decyzji tej zarzucono naruszenie:

- art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez fakt, iż użytkowanie wieczyste na spornej działce budowlanej przy ul. [...] w W. przez [...] S.A. narusza jej prawa właścicielskie,

- art. 31 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez poświadczenie nieprawdy w formie zatajenia w zeznaniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością przy ul. [...] w W., iż nieruchomość ww. przeznaczona na cele komercyjne jest obciążona prawami właścicielskimi H.P., które zostały ujawnione w akcie notarialnym nabycia użytkowania wieczystego przez [...] S.A. od spółki [...] w dniu 2 czerwca 2005 r. Zdaniem skarżącej powyższe poświadczenie nieprawdy spowodowało przedwczesne wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji nr [...],

- art. 21 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w jego ocenie w tej sprawie Prezydent m.st. Warszawy uwzględnił wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 795/08 i postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wznowił przedmiotowe postępowanie.

Dalej podniósł, że po przeprowadzeniu postępowania organ ustalił, iż skarżącej nie służy przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania, należy uznać za prawidłowe. Dalej Sąd wyjaśnił, że bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącej ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju – nie przewidując przy tym wyjątków. Nadto Sąd zaznaczył, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis do art. 28 K.p.a. oraz wyjaśnił, iż w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania powinien ten interes wykazać.

Zatem podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości to, iż skarżąca nie mieści się w żadnej z kategorii osób określonych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że skarżąca nie ma żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno przeznaczonej pod przedmiotową inwestycję jak i do nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu. W ocenie Sądu organy administracji zasadnie przyjęły, iż skarżąca nie wykazała żadnego dokumentu z którego wynikałby jej interes prawny. Roszczenie o zwrot gruntów, toczące się procesy i postępowania o ustalenia praw i odszkodowania nie są wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Podnoszona przez wnioskodawczynię okoliczność, że jako spadkobierczyni praw do nieruchomości przy ul. [...] w W. wystąpiła w dniu 26 września 2007 r. do Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot 303 m² powyższej nieruchomości, która została dołączona do nieruchomości przy ul. [...] w W., na której jest planowana budowa komercyjnego budynku mieszkalnego, również nie uzasadnia przyjęcia, że skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu organy podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie słusznie oparły się na aktualnym stanie prawnym i istniejących dokumentach, zwłaszcza księdze wieczystej KW [...]. Skarżąca powołuje się na prawo współwłasności części gruntu objętego przedmiotową inwestycją wywodzące się ze spadkobrania praw majątkowych powstałych przed drugą wojną światową i uwidocznionych w księdze hipotecznej Nr. Hip. [...]. Zdaniem Sądu wskazując na tę podstawę skarżąca pomija okoliczność, iż stan prawny nieruchomości warszawskich uległ zmianie na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279 ). Zgodnie z art. 1 wymienionego dekretu wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (26 października 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Dekret przewidywał możliwość przyznania pewnych praw majątkowych dotychczasowym właścicielom (w art. 7 prawo wieczystej dzierżawy, w art. 9 odszkodowanie). Nadto Sąd wyjaśnił, że dopóki nie zostały one przyznane nie można mówić o ich istnieniu. Przywołana przez skarżącą ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie jest ustawą reprywatyzacyjną, nie stanowi o zwrocie nieruchomości z mocy prawa. Wymieniony przez skarżącą przepis art. 200 tej ustawy nie stanowi o przyznaniu praw do gruntu skarżącej. Słusznie zatem organy uznały, że skarżąca nie wykazała przepisu prawa materialnego uzasadniającego jej interes prawny w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 21 Konstytucji. Wymieniony przepis stanowi o poszanowaniu prawa własności. Jednak Konstytucja w przepisie art. 64 ust. 3 dopuszcza ograniczenie własności w drodze ustawy. W obowiązującym systemie prawnym nie można pominąć istnienia ww. dekretu warszawskiego.

Sąd podzielił także stanowisko organu, iż podnoszone przez skarżącą okoliczności nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i nie mają wpływu na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, czy też ustalenie stron postępowania.

Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7, 77 i 80 K.p.a.

Konkludując Sąd wskazał, że skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiodła skarżąca kwestionując wydane rozstrzygnięcie w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, mianowicie poprzez stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż skarżąca nie ma w przedkładanej sprawie interesu prawnego, ani też przymiotu strony. Powyższe stanowiło kluczowy aspekt oddalenia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, tzn. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego inwestorowi (oraz użytkownikowi wieczystemu) [...] S.A., na działce przy ul. [...] w W.

Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polega na:

1/ rażącym naruszeniu art. 91 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interesu prawnego skarżącej jako warunkowo uprawnionej i wykonującej czynności zmierzającej do zachowania jej prawa, poprzez czynną legitymację procesową, mającą na celu ochronę ekspektatywy oczekiwań prawnych skarżącej opartej na prawie rzeczowym, ściślej dotyczącej zrealizowania jej praw właścicielskich (współwłaścicielskich) do dawnej nieruchomości warszawskiej przy d. ul. [...] w W. (nr hip. [...], nr inw. [...]), z której to nieruchomości gruntowej - 303 m² gruntu znajduje się w użytkowaniu wieczystym inwestora [...] S.A.;

2/ rażącym naruszeniu art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez fakt, iż inwestor posiadając na wymienionej przedtem działce budowlanej użytkowanie wieczyste narusza prawa osób trzecich, do których zaliczają się właściciele gruntów warszawskich posiadający ekspektatywę właścicielską (współwłaścicielską) opartą na prawie własności im przysługującym;

3/ w sposób niedopuszczalny inwestor dokonuje inwestycji na działce objętej użytkowaniem wieczystym, ze względu na fakt, iż prowadzona inwestycja nie jest celem publicznym w rozumieniu katalogu zamkniętego celów publicznych objętych art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przesłanką pierwotnego wyzucia z praw właścicielskich uprawnionych na wskazanej działce był – w rozumieniu dekretu – cel publiczny, jakim była odbudowa W. Inwestycja omawiana nie dopełnia ani przesłanki pierwotnej celu publicznego, ani obecnie obowiązującej, co pozostaje w korelacji, a jednocześnie urąga wymogom art. 21 Konstytucji RP, a jednocześnie urąga współczesnym standardom prawnym, wynikającym z obecnego ustroju państwa, a więc art. 2 Konstytucji RP;

Powyżej wymienione naruszenia prawa, mające ustawowo charakter bezwzględnie obowiązujący, jak zaznaczono, zadają kłam tezie organów administracji publicznej w tej sprawie, podtrzymanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w dochodzeniu swoich praw, w rozumieniu uchylenia pierwotnej decyzji o zezwoleniu budowlanym w niniejszej sprawie, a co więcej nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane (lex specialis wobec art. 28 K.p.a.), albowiem katalog osób wymienionych w art. 28 ustawy Prawo budowlane wymienia właścicieli (współwłaścicieli) do których niewątpliwie należy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości gruntowej skarżąca, a której praw właścicielskich, właściwie udokumentowanych – nie podważały ani organy administracji publicznej w niniejszej sprawie, ani też Sąd pierwszej instancji. W katalogowym stwierdzeniu ustawowym "właściciele" mieści się bowiem skarżąca, posiadając – o czym już wcześniej – ekspektatywę właścicielską do przedmiotowej nieruchomości gruntowej objętej zezwoleniem budowlanym na rzecz [...] S.A., nie jest więc ona byłym właścicielem w rozumieniu przerwania ciągłości prawnej z utraconą nieruchomością, a wprost przeciwnie – związana jest z nią wymienionymi wyżej normami prawnymi, zaś przede wszystkim przysługującą jej ekspektatywą właścicielską.

Konkludując autor skargi kasacyjnej stwierdził, że skarżąca posiada zarówno interes prawny w genezie przedmiotowej sprawy, jak i niewątpliwy przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanego wyroku oraz jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2012 r. oraz cofnięcie (uchylenie) decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r., która to decyzja legła u podstaw toczącego się postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Zaś uczestnik postępowania – [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawą wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...],[...] z nadwieszeniem nad częścią działki nr [...] był przepis art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r., którą odmówiono w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] S.A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...],[...] z nadwieszeniem nad działką nr [...]. Powodem odmowy uchylenia ww. decyzji z dnia [...] marca 2007 r. było ustalenie, po wznowieniu postępowania, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie o pozwolenie na budowę, gdyż nie należy ona do kręgu podmiotów o których mowa w art. 28 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to Sąd pierwszej instancji zaakceptował.

Z poglądem Sądu pierwszej instancji nie zgodziła się skarżąca, która wskazując na przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane podniosła, że "w katalogowym stwierdzeniu ustawowym "właściciele" mieści się bowiem skarżąca (...), posiadając – o czym wcześniej mowa – ekspektatywę właścicielską do przedmiotowej nieruchomości gruntowej (...)". Zatem zasadniczy problem wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy akcentowana przez skarżącą ekspektatywa dotycząca nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę uzasadnia przyznanie jej statusu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z tym, że postępowanie, w którym nastąpiło wznowienie, dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, legitymację skarżącej do udziału we wznowionym postępowaniu należy badać w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Z powyższego wynika zatem, że stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz każdy właściciel, użytkownik wieczysty bądź zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W odniesieniu do ww. stron, oprócz inwestora, kluczowe jest ustalenie czy określony podmiot ma tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego czy też trwałego zarządu, przy czym wymaga się, aby ta nieruchomość znajdowała się w "obszarze oddziaływania obiektu". Niewątpliwie stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być osoba, która nie ma żadnego tytułu prawnego do nieruchomości (porównaj: Prawo budowlane. Komentarz. pod red. Z. Niewiadomskiego, CH Beck Warszawa 2013 str. 340, 345).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za odpowiadający prawu należy uznać pogląd, że w niniejszej sprawie skarżąca nie posiada żadnych formalnych uprawnień do nieruchomości zarówno objętych decyzją o pozwoleniu na budowę jak i znajdujących się w obszarze oddziaływania. Jak ustalono w sprawie właścicielem działek nr [...] i [...] jest [...], a użytkownikiem wieczystym inwestor. Natomiast działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, zarządzaną przez Zarząd Dróg Miejskich (patrz: księga wieczysta nr KW [...]). Ustaleń tych nie podważyła skarga kasacyjna, która skupia się na wykazaniu, że skarżącej przysługuje ekspektatywa, a więc oczekiwanie związane z odzyskaniem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skarżącą nie legitymowała się (i nadal się nie legitymuje) żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętych pozwoleniem na budowę. Brak formalnych uprawnień do nieruchomości oznacza, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego i tym samym zasadnie odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie, co prawidłowo zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Stanowiska tego nie zdołało podważyć twierdzenie skarżącej, że w pojęciu właściciela o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mieści się także podmiot, który oczekuje na potwierdzenie swoich praw do gruntu będącego pierwotnie własnością jego poprzedników prawnych, a która to zmiana właścicielska związana była z dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Nie sposób bowiem twierdzić, że podmiot, który dopiero dochodzi zaspokojenia swoich roszczeń do nieruchomości, może mieć przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, zwłaszcza że wynik tego postępowania nie jest pewny.

Zatem nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, co potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż niezrealizowane roszczenie do nieruchomości w żadnym przypadku nie daje podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę – patrz wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 2214/97, publikowany w zbiorze LEX nr 43718. W tej sytuacji prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, w okolicznościach tej sprawy, istnienia normy prawa materialnego uzasadniającej jej interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 28 ustawy Prawo budowlane. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 91 Kodeksu cywilnego, albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można mówić, że skarżąca jest warunkowo uprawniona w rozumieniu tego przepisu. Poza tym informacyjnie zauważyć należy, że sytuacja określana mianem ekspektatywy, nie jest tożsama z pozycją, którą gwarantuje posiadanie pełnego prawa.

Za trafne nie mogą także zostać uznane zarzuty naruszenia art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącego przecież uwłaszczenia państwowej osoby prawnej oraz art. 6 tej ustawy określającego cele publiczne w rozumieniu tej ustawy. Zwrócić bowiem należy uwagę, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia legalności odmowy uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony we wznowionym postępowaniu, a nie kwestia legalności nabycia własności czy prawa użytkowania wieczystego o których mowa w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też powołane wyżej normy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miały w tej sprawie zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie nie można także stwierdzić, by zostały naruszone wskazane w podstawie kasacyjnej normy konstytucyjne art. 2 i 21 ustawy zasadniczej, albowiem organy nie rozpoznawały ponownie istoty sprawy, a jedynie badały uprawnienie skarżącej do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Konkludując wskazać należy, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.