Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2947/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 PKT 1, 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2020 r. sygn. akt II SAB/Go 17/20 w sprawie ze skargi M. U. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od M. U. na rzecz Prezydenta Miasta Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 marca 2020 r., sygn. II SAB/Go 17/20 akt po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. U. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

M. U. i A. C. w dniu [...] stycznia 2020 r. złożyli w Urzędzie Miasta Z. wniosek o udostępnienie dokumentów w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz.1429 ze zm.; dalej u.d.i.p.). Wniosek został złożony na formularzu, a w jego żądaniu skarżąca wskazała, że wnosi o udzielenie informacji w zakresie dokumentów dotyczących: "wniosku o wydanie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia budowy/przebudowy linii 110 kV w Z. od GPZ [...] w kierunku B. i K. wraz z dokumentacją techniczną, oświadczeniami, uzgodnieniami, rysunkami, ewentualnie sprzeciwami organów, wszelkich dokumentów z tą budową/przebudową związanych" w formie "dostępu do przeglądania tych dokumentów w urzędzie".

Następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. skarżąca M. U. ustnie przekazała pracownikowi Urzędu Miasta Z. informację, że inwestor [...] zniszczył jej ogrodzenie i bezprawnie wszedł na jej nieruchomość, wskazała nieruchomość o numerze geodezyjnym nr [...] położoną przy ul. [...] w Z. W konsekwencji w dniu [...] stycznia 2020 r. udostępniono skarżącej M. U. dokumenty dotyczące działki nr [...], oraz na żądanie skarżącej wykonano kserokopie powyższych dokumentów. Na wniosku skarżąca sporządziła dopisek dotyczący tego, co strona wnioskująca otrzymała z komentarzem o treści "zakres przedstawionych dokumentów jest nikłym procentem tego o co prosiliśmy. Ponawiamy więc wniosek o udostępnienie ww. dokumentów". Dlatego też organ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] wezwał oboje wnioskujących do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni, przez wskazanie numerów dokumentów urzędowych lub wskazania numerów działek geodezyjnych, których żądanie dotyczy. W piśmie tym podano, że w celu sprecyzowania wniosku wnioskodawcy mogą skorzystać z Rejestru Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych, dostępnego na stronie internetowej wskazanej w tym piśmie. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca wskazała, że wobec udostępnienia informacji publicznej w "nikłym zakresie" podtrzymuje wniosek i "żąda udostępnienia wszystkich dokumentów związanych ze zgłoszeniem przebudowy linii elektroenergetycznej". W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. organ wyjaśnił, że w ramach dostępu do informacji publicznej wnioskodawcy mają prawo do wglądu do dokumentów urzędowych zawierających informację publiczną w zakresie dotyczącym "przebudowy linii 110 kV w Z. od GPZ [...] w kierunku B. i K." jednakże po wskazaniu, których dokumentów żądanie dotyczy.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca M. U. skierowała do organu pismo zatytułowane "ponaglenie" wzywające do udostępnienia "w pełnym zakresie i kompletnych dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r." i zapowiadające wniesienie skargi do sądu.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. organ zawiadomił oboje wnioskujących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec braku jego uzupełnienia.

Następnie M. U. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Z. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W jego uzasadnieniu wskazał, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta Z. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent Miasta Z. należy do grupy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli podmiotów co do zasady zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w zakresie, którym ten podmiot dysponuje.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniosek o udzielenie informacji publicznej złożony przez skarżącą w rozpoznawanej sprawie nie zawierał precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji (ponad to, co zostało przez organ udostępnione na podstawie ustnego doprecyzowania wniosku przez podanie numerów działek). Wprawdzie zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, to jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13). Jednym z założeń dostępu do informacji jest bowiem to, że prawo to dotyczy określonego nośnika informacji (dokumentu) nie zaś wszystkich możliwych informacji związanych z działalności jakiegoś podmiotu publicznego.

Jak wskazał Sąd I instancji wnioskujący mogli dookreślić wniosek opierając się, choćby częściowo na Rejestrze Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych. Z akt sprawy wynikało, że z takiej możliwości wnioskodawcy nie korzystali, całkowicie przerzucając obowiązek dookreślenia zakresu wniosku na organ, co sprowadziłoby się do samodzielnego ustalenia i rozstrzygania przez organ jaki jest zakres czasowy i przestrzenny. Takie postępowanie jest niedopuszczalne i nie ma oparcia w ustawie.

Żądanie udostępnienia wszystkich dokumentów rozumianych jako "całość", której granice nie zostały przez wnioskujących dookreślone nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów, który nie może być uwzględniony. Prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich, które musiałby dookreślić i prawdopodobnie wytworzyć organ. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdził także, iż złożony w dniu [...] stycznia 2020 r. i korygowany przez skarżącą wniosek o udostępnienie informacji publicznej był na tyle nieprecyzyjny, że organ nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p. i w związku z tym brak było podstaw do uznania, że organ pozostaje w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej skarżącemu w zakresie żądanych informacji. O tym, że wniosek ten pozostaje nadal niedookreślony przekonują pisma i skarga strony zawierające polemikę ze stanowiskiem organu nie naprowadzające jednak w żadnym zakresie, jakie konkretnie dokumenty mają być udostępnione. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. U. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj.

przez przyjęcie, że w rozumieniu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej zwaną: Konstytucja RP) oraz art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 126 z poźn. zm., zwana dalej ustawą o u.s.a.), art. 1 ust.1, art.2. art.6 ust. 1 pkt 4, art. 10.ust. 1, art.14 ust.1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć tylko dokumentu urzędowego i powinien być tak dalece sprecyzowany, że powinien wskazywać numery dokumentów o udostępnienie których się wnosi, ewentualnie numery działek geodezyjnych. która mogą być związane z owymi dokumentami, w rezultacie czego — w razie braku skonkretyzowania w taki sposób wniosku — usprawiedliwiona staje się bezczynność zobowiązanego organu do ich udostępnienia i skutkuje — jak w niniejszej sprawie - oddalaniem skargi.

przez przyjęcie, że w rozumieniu art.2 ustawy u.d.i.p. wbrew jego wyraźnemu zakazowi uprawnione jest w kontekście niniejszej sprawy - uzależnienie udostępnienia informacji publicznej od wykazania w istocie interesu faktycznego czy prawnego przez żądanie podania numerów działek geodezyjnych, które mogą być powiązane z dokumentami, o udostępnienie których się wnosi, w następstwie czego — w razie braku skonkretyzowania w taki sposób wniosku — usprawiedliwioną staje się bezczynność zobowiązanego organu do ich udostępnienia i skutkuje jak w niniejszej sprawie - oddaleniem skargi.

II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy t.j. art.151 przez nieuprawnione jego zastosowanie w niezgodzie z unormowaniami art.1 § 2 ustawy o u.s.a. art. 3 § 1, art.141 § 4 oraz art.133 § 1 i art.134 § 1 oraz 106 § 4 ustawy o p.p.s.a. w następstwie przedstawienie stanu sprawy sprzecznie:

1 ) z treścią materiału zebranego w aktach sprawy, a mianowicie przez przyjęcie, że skarżąca:

podkreślała u skardze fakt, że informacje z RWDiZ można wykorzystać dla żądanego przez stronę przeciwną uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej o numery żądanych dokumentów urzędowych lub wykazania numerów działek geodezyjnych, choć tak twierdziła tylko strona przeciwna,

"skorygowała treść wniosku o podanie informacji publicznej (str.10. uzasadniania wyroku) przez ustne doprecyzowanie "wniosku przez podanie numerów działek" bo niczego takiego skarżąca nie czyniła (odpowiedzi na zadawane pytania, tym bardziej nieuprawnione nie prowadzą same przez się do korekty wniosku),

strona przeciwna wzywając do uzupełnienia wniosku działała w oparciu o art. 64 § 2 kpa. bo strona przeciwna powoływała się na art. 13 ust. 2 ustawy o u.d.i.p.

z nie uwzględnionymi po myśli art.106 § 4 ustawy o p.p.s.a. faktami powszechnie znanymi (bo przedstawionymi w publicznym publikatorze - w Rejestrze Wniosków Decyzji i Zgłoszeń u sprawach budowlanych - dalej zwanym: RWDiZ )" wskazującym na niemożność uczynienia zadość strony przeciwnej o podanie numerów dokumentów urzędowych wykazania numerów działek geodezyjnych bez znajomości dokładnej trasy budowlanej linii 110 KV, przez co uniemożliwiono prawidłową ocenę legalności działania strony przeciwnej w sposób istotny, bo prowadzący ostatecznie do nieuzasadnionego uznania przez Sąd orzekający za uprawnione niewykonalne żądania strony przeciwnej uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej o numery żądanych dokumentów.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przypisanych oraz nieprzeprowadzanie rozprawy w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a składając oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania jej na rozprawie, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art.182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."), nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze oczywiście bezzasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Otóż art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Podobnie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach P.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.

Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Nadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Zresztą w skardze kasacyjnej zarzut ten nie został uzasadniony. W szczególności poprzez wykazanie na czym polegało owo naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę nie oznacza, że uchybił temu przepisowi.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wreszcie nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 4 P.p.s.a. zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Przepis te nakłada na sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Zatem sąd mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów powszechnie znanych. Pomijając kwestię czy są "faktami powszechnie znanymi (bo przedstawionymi w publicznym publikatorze – w rejestrze Wniosków Decyzji i Zgłoszeń w sprawach budowlanych – dalej zwanym: RWDiZ) wskazującymi na niemożność uczynienia zadość żądaniu strony przeciwnej o podanie numerów dokumentów urzędowych lub wykazania numerów działek geodezyjnych bez znajomości dokładnej trasy budowanej linii 110 KV", to podkreślić należy, że Sąd I instancji brał pod uwagę te fakty, analizował je i odniósł się do nich (pkt 13, str. 8-9 uzasadnienia). Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jaki sposób to ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą problemu w niniejszej sprawie było bowiem to, że skarżąca nie wskazała dokładnie o udostępnienie jakich dokumentów jej chodzi w ramach złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej, a nie to czy RWDiZ jest w pełni funkcjonalny i czy stanowi pełną bazę danych o zgłoszeniach i wnioskach o budowę.

Po drugie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego. I tak nawiązując do wstępnych rozważań przypomnieć należy, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Tymczasem w skardze kasacyjnie podniesiony został ogólnie zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten dzieli się jednak na niższe jednostki redakcyjne – 4 ustępy. Podobnie w przypadku zarzutu naruszenia art.2 u.d.i.p., który dzieli się na dwa ustępy oraz art. 6 ust.1 pkt 4 u.d.i.p., który dzieli się na litery. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Nie znajdują także żadnego uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1, art. 10 ust.1 oraz art.14 ust.1 u.d.i.p. sformułowane jako "błędną wykładnię (...) przez przyjęcie, że w rozumieniu [tych przepisów] wniosek o udostępnienie informacji publicznej może dotyczyć tylko dokumentu urzędowego i powinien być tak dalece sprecyzowany, że powinien wskazywać numery dokumentów o udostępnienie których się wnosi, ewentualnie numery działek geodezyjnych. która mogą być związane z owymi dokumentami".

Jak wskazano na wstępie naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie rozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Jak wynika z treści zacytowanego powyżej zarzutu skargi kasacyjnej jej autor upatruje błędnej wykładni "względnie" niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1, art. 10 ust.1 oraz art.14 ust.1 u.d.i.p. w wadliwym przyjęciu, że treść wniosku M. U. i A. C. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy jest na tyle jasna i precyzyjna, że powinna być ona przez organ udzielona. Tym samym treść tak skonstruowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje, że strona skarżąca kasacyjnie podnosząc te zarzuty nie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji i oceny przez Sąd I instancji treści wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. Należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi niezbędny i istotny element stanu faktycznego w konkretnej sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej rozpoznawanej w trybie wnioskowym. Treść skonstruowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że w ich ramach zakwestionowano prawidłowość oceny stanu faktycznego sprawy, a nie przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie wskazanych w zarzucie przepisów. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zakwestionowano przyjętego przez Sąd I instancji rozumienia pojęcia informacji publicznej (art. 1 ust.1 u.d.i.p.), trybu udzielania informacji publicznej (art.10 ust. 1 u.d.i.p.) oraz formy udostępnienia informacji publicznej (art.14 ust. 1 u.d.i.p.) a tym bardziej nie wykazano, na czym polega błędne rozumienia przez Sąd I instancji przepisów określonych w skardze kasacyjnej. Co więcej Sąd I instancji nie stosował, a więc i nie wykładał rozumienia art.10 ust. 1 i art.14 ust. 1 u.d.i.p. Zatem nie sposób mu zarzucić błędnej wykładni tych przepisów.

Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji dokonując wykładni art. 1 ust.1 przyjął, że "zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą."

W tym kontekście uznać należy, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie sposób zastosowania przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe. Jej zdaniem treść wniosku M. U. i A. C. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w realiach niniejszej sprawy jest na tyle jasna i precyzyjna, że powinna być ona przez organ udzielona.

Jednak niewłaściwe zastosowanie tych przepisów nie jest przy tym konsekwencją ich błędnej wykładni. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu – jak wyżej już zasygnalizowano - wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. gdyż ma on charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniał fakt bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ administracyjny.

Ubocznie podzielić jedynie należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wniosek o udostępnienie informacji musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem zwłaszcza, jeżeli chodzi o konkretne dokumenty urzędowe. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może mieć zatem dowolną postać, o ile zaś wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji jest bowiem związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. tj. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12.