Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 36/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 usr. 1-3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Sędzia WSA Halina Betta, Małgorzata Malinowska-Grakowicz, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. utrzymano w mocy decyzję z dnia [...]r., odmawiającą umorzenia nieopłaconych przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne i na Fundusz Pracy za okres od [...] r. do [...] r. oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne za [...] r. i za okres od [...] r. do [...] r. wraz z odsetkami za zwłokę według stanu na dzień [...] r. Do kwoty należności głównej [...] zł organ doliczył kwotę [...] zł z tytułu kosztów egzekucyjnych i kwotę [...] zł z tytułu kosztów upomnienia. Ogółem zaległości skarżącego wynoszą [...] zł.

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych we W. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki określone w przepisach art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ zachowana została możliwość egzekwowania należności przed upływem okresu przedawnienia wynoszącego 10 lat. Organ miał na uwadze młody wiek wnioskodawcy wynoszący [...] lat oraz jego zdolność do pracy. Zachowany jeszcze okres dochodzenia należności z tytułu składek oznacza możliwość spłaty zadłużenia wobec wymienionych funduszy.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł między innymi, że prowadzona przez niego dorywczo działalność [...] zasługuje na specjalne potraktowanie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] r. (sygn.akt. [...]), Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznał nowe dowody w sprawie: kserokopię postanowienia Komornika Sądowego z dnia [...] r., sygn.akt. [...] o ustaleniu kosztów postępowania egzekucyjnego z wniosku wierzyciela "A" S.A O/W. [...] przeciwko dłużnikowi M. B. na kwotę [...] zł z informacją, że na poczet roszczenia przekazano wierzycielowi łączną kwotę [...] zł, kserokopię zawiadomienia z dnia [...]r. o zajęciu rachunku bankowego na rzecz [...] "A", na kwotę należności głównej [...] zł, kserokopię opinii rzeczoznawcy z dnia [...] r., na okoliczność ustalenia zakresu uszkodzeń wypadkowych samochodu osobowego skarżącego, kserokopię korespondencji pomiędzy skarżącym a [...] "B" S.A. dotyczącej kosztów parkowania w okresie od [...] do [...]r. i zwrotu kosztów wynajęcia pojazdu zastępczego w związku ze szkodą z dnia [...] r., kserokopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za opóźnienie w uregulowaniu podatku VAT w okresach od [...] r. z przerwami do [...] r., kserokopię postanowienia Komendy Policji W. [...] z dnia [...] r. o umorzeniu śledztwa w sprawie nieumyślnego sprowadzenia [...] w dniu [...] r. we W. w pracowni [...] przy ul. [...], które zagrażało życiu i zdrowi wielu osób oraz spowodowało straty w mieniu w wysokości [...] zł na szkodę M. B., wobec niewykrycia sprawcy czynu, kserokopię zawiadomienia z dnia [...] r. o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie za pracę A. B. na kwotę [...] zł, kserokopię zawiadomienia z dnia [...] r. o uchyleniu powyższego zajęcia, kserokopię wniosku skarżącego z dnia [...] r. skierowanego do prezydenta W. o umorzenie należności czynszowych za lokal przy ul. [...], kserokopię umowy nr [...] w sprawie pożyczki z [...] z dnia [...] r. zawartej pomiędzy "C" we W. a A. B. na kwotę [...] zł, zaświadczenie o zarobkach A. B. w "C" w [...] i [...] r., kwocie za [...][...] zł brutto i [...] netto oraz [...] zł brutto za miesiąc [...] r., a po potrąceniach [...] zł, kserokopię skierowań z dnia [...]r. i [...] r. do poradni [...] celem objęcia leczeniem M. B., kserokopię [...] M. B. z dnia [...] r. z wynikiem [...] tylko w przypadku [...], jakim była [...], kserokopię karty porady specjalistycznej z poradni [...] w dniu [...]r. z rozpoznaniem [...], kserokopię badania [...] M. B. z dnia [...] r. z rozpoznaniem [...] od [...] i [...] - [...] ustalonej od wielu lat, kserokopię zlecenia na zaopatrzenie u [...] na [...] i [...]; kserokopię potwierdzenia zapłaty rachunków za energię elektryczną na A. B. ([...] wnioskodawcy) w [...] r., średnio po [...] zł miesięcznie.

Z oświadczenia o stanie rodzinnym wynika, że skarżący wykonuje prace dorywcze i zlecone, jego żona pozostaje w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony, a na utrzymaniu małżonków pozostaje [...]. Według organu przedstawione dowody nie uzasadniają zmiany decyzji. Skoro [...] istniejąca od [...] nie uniemożliwiła zdobycia kwalifikacji do wykonywania zawodu wymagającego dobrego [...], to brak jest podstaw do wyciągnięcia odmiennych wniosków. Stwierdzona u wnioskodawcy [...] jest chorobą przewlekłą, ale jej przebieg jest zmienny i nie wyklucza wnioskodawcy z aktywności zawodowej.

W ustalonym stanie faktycznym O/ZUS wydał w dniu [...] r. decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. W skardze na tę decyzję, skarżący podkreślał, że organ ubezpieczeń społecznych wydał decyzję z naruszeniem procedury i zlekceważył wyrok WSA.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżoną decyzję. Wykonując ten wyrok organ ubezpieczeń społecznych ponownie rozpoznał sprawę umorzenia zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Organ podkreślił, że rozpoznając sprawę miał na uwadze dowody przedłożone przez skarżącego dnia [...] r., czyli: zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. na okoliczność pozostawania od [...] r. w leczeniu z powodu [...]; zaświadczenie o wynagrodzeniu A. B. za [...] r. uzyskanym w "C" we W. w kwocie do wypłaty [...] zł; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej zawierające wskazanie, że dochody skarżącego z jednostkowych zleceń z zakresu [...] nie przekraczają miesięcznie [...] zł brutto; na utrzymaniu skarżącego i jego żony pozostaje [...] w wieku [...] lat; przeciętne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł, na żywność około [...] zł; na bilety tramwajowe i opłaty [...] około [...] zł.

Organ zwrócił się ponadto do Urzędu Skarbowego we W. - [...] o podanie, czy skarżący złożył roczne zeznanie podatkowe za lata [...] i [...] i jakie wykazywał w nich dochody. W odpowiedzi udzielono informacji, że za [...] r. skarżący wykazał dochód w wysokości [...] zł, a za [...] r. w wysokości [...] zł.

Według organu, podnoszony w skardze z dnia [...] r. zarzut wadliwej oceny dowodów dotyczących [...], na którą przewlekle choruje skarżący, jest nietrafny, ponieważ nie ma dowodów na to, aby skarżący z powodu tej choroby nie mógł wykonywać pracy. Skarżący nie poniósł też strat w wyniku [...] w [...] r. w skali akcentowanej w poprzednim postępowaniu. Straty oszacowane przez skarżącego w [...] r. wynosiły [...] zł. W postanowieniu o umorzeniu śledztwa przez Komendę Policji we W. z dnia [...] r. ustalono, że w dniu [...] r. we W. w [...] przy ul. [...], straty w mieniu oszacowane przez M. B. wynosiły [...] zł. Skarżący jako pokrzywdzony zeznał, że w wyniku [...][...] zostały [...] i [...] oraz [...] uległa instalacja [...]. Tymczasem skarżący w [...] r. w postępowaniu dowodowym przed organem ubezpieczeń społecznych podnosił: "[...] lata temu wskutek [...] straciłem sprzęt niezbędny mi do wykonywania zawodu. Poniosłem ogromne straty. Zostałem pobawiony narzędzi do pracy, [...] do wykonywania [...] i wielu innych akcesoriów, które z trudem zakupiłem w celu rozwoju działalności".

Organ stwierdził, że rozbieżność pomiędzy twierdzeniami składnymi na użytek postępowania o umorzenie składek a dokumentacją policji uzasadnia odrzucenie argumentacji skarżącego utworzonej na potrzeby postępowania o umorzenie składek. Wniosek o oddalenie skargi jest uzasadniony, ponieważ zaskarżoną decyzję wydano po przeprowadzeniu obiektywnej oceny sytuacji skarżącego będącego dłużnikiem, na podstawie przepisów prawa ubezpieczeń społecznych. Organy orzekające uwzględniły fakt, że skarżący rozpoczął działalność [...] i [...] w dniu [...] r. i od tej pory aż do [...] r. nie opłacał składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Z dokumentacji sprawy wynika, że opłacane były jedynie składki na ubezpieczenie zdrowotne, z wyjątkiem okresu: [...] r. i od [...] r. do [...] r.

Dokumentacja podatkowa firmy skarżącego wykazała osiąganie dochodów w [...] r. w kwocie [...] zł, w [...] r. w kwocie [...] zł, w [...]r. w kwocie [...] zł, w [...] r. w kwocie [...] zł. Skarżący mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, która pracuje. Na utrzymaniu małżonków pozostaje [...]. Dochód miesięczny na członka rodziny nie może zostać dokładnie obliczony, ponieważ skarżący nie podał, w jakiej wysokości pobiera wynagrodzenie z tytułu pracy dorywczej czy też prac zleconych, a wydatki na pokrycie zużycia energii elektrycznej dotyczą A. B. ([...] skarżącego).

W ocenie ZUS ani sytuacja rodzinna, ani majątkowa czy zdrowotna skarżącego nie jest szczególnie trudna. Zamieszkiwanie w dużej [...] aglomeracji miejskiej stwarza szerokie możliwości poszukiwania zatrudnienia w ramach posiadanych kwalifikacji lub też po przekwalifikowaniu z uwagi na młody wiek i zachowaną zdolność do pracy. Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2004 r. Sąd Apelacyjny w Białymstoku (sygn.akt. III AUa 1381/04, OS AB 2005/2/54) umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów na utrzymanie, nie jest realnie możliwe wywiązanie się ze zobowiązania wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ uznał za bezsporne, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje aktualnie brak całkowitej nieściągalności składek, stanowiący jedną z przyczyn uzasadniających umorzenie należności. Skarżący wprawdzie nie prowadzi działalności gospodarczej, ale jest aktywny zawodowo i osiąga bliżej nieokreślone dochody. Według organu, wątpliwe jest pozostawanie przez skarżącego na utrzymaniu żony, zważając na jego młody wiek. Wykazane dolegliwości zdrowotne nie uzasadniają przyjęcia, że skarżący jest trwale niezdolny do jakiejkolwiek pracy. Nie można pominąć przy wykładni przepisów art. 28 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych użytego przez ustawodawcę zwrotu "należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez zakład, z uwzględnieniem ust .2 - 4". Aby przyjąć, że występująca w danej chwili, a nawet w pewnym okresie, całkowita nieściągalność należności z tytułu nieopłacenia składek uzasadnia umorzenie tych składek w całości lub w części (i jakiej) konieczna jest ocena perspektywy trwania braku możliwości ściągnięcia tego długu, co najmniej w korelacji z okresem przedawnienia tych roszczeń, to jest 10 lat fart. 24 ust. 4 u.s.u.s.). W takim dopiero kontekście można oceniać, czy wystąpiła całkowita nieściągalność składek. Organ podkreślił, że na podstawie § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365) Zakład może umorzyć składki ze względu na sytuację rodzinną i stan majątkowy dłużnika, a w szczególności, gdy opłacenie tych składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wedłu organu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi taka okoliczność.

Organ podkreślił, że umorzenie składek oznacza uszczuplenie zasobów Funduszu Ubezpieczeń, z którego wypłacane są świadczenia długoterminowe. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma zatem możliwości umorzenia składek przed upływem terminu ich przedawnienia. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydane zostało, zgodnie z intencją ustawodawcy, w celu szczegółowego określenia zasad umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie przy jednoczesnym uwzględnieniu dwóch zasadniczo różnych, przeciwstawnych i niezdefiniowanych (na gruncie ubezpieczeń społecznych) elementów: ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek i stanu finansów ubezpieczeń społecznych - art. 28 ust. 3 lit b ustawy o s.u.s. Organ powołał się na literaturę przedmiotu (J. Wantoch - Rekowski, Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, PiZS Nr 3 2004 r., s. 33 – 39), a której wynika, że rozporządzenie nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości związanych z interpretacją art. 28 ust. 3 a ustawy o s.u.s. z powodu użytego w nim między innymi zwrotu w "szczególności", w odniesieniu do stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej. Znaczenie rozstrzygające w tej sprawie ma zatem, zdaniem organu, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt. II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285), zgodnie z którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych może odmówić umorzenia z tytułu składek w przypadku wystąpienia ich całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt. 2 ustawy o s.u.s. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że "w obecnym stanie prawnym, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Oznacza to, że decyzja w tym zakresie należy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznym, który może - na warunkach określonych w tym przepisem - umarzać należności składkowe. Zgodnie z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. jest czytelny i nie budzi na tle wykładni gramatycznej wątpliwości interpretacyjnych. Jest oparty na konstrukcji "uznania administracyjnego". Oznacza to, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek także w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że i w takim wypadku mogą być one umorzone."

Opierając się o przytoczone stanowiska Sądu Najwyższego, w zaistniałym stanie faktycznym, organ uznał, że umorzenie zaległych składek obciążających skarżącego jest przedwczesne. Zaskarżona decyzja jest zatem słuszna i prawidłowa, a odmowa umorzenia należności nastąpiła w wyniku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w granicach uznania administracyjnego i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Wniosek o oddalenie skargi jest zatem w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów proceduralnych.

Należy podkreślić, że rozpatrywana sprawa była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Po raz pierwszy orzekał w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Po raz drugi orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo administracyjnego. Jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu. Obejmuje wykładnię przepisów prawnych i sposób ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organy ubezpieczeń społecznych rozpatrywały wniosek M. B. o umorzenie zaległych składek na podstawie przepisów zawartych w dwóch aktach normatywnych, a mianowicie w art. 28 ust.1-3 i art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm., dalej w skrócie "u.s.u.s.") oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365).

Według art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, czyli składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wymienione są przypadki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Są to następujące sytuacje:

1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie to jest wyczerpujące, stanowiąc zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jedynie zaistnienie jednej z powyższych przesłanek daje możliwość ale nie stwarza po stronie organu obowiązku umorzenia tych należności.

W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawa przewiduje jednak możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określono w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Są to okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to następujących sytuacji: gdyby opłacenie należności z tytułu zaległych składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust.1 pkt 1), poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (§ 3 ust. 1 pkt 2), przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (§ 3 ust.1 pkt 3).

Uregulowane w art. 28 u.s.u.s. umorzenie należności z tytułu składek w trybie decyzji ZUS w indywidualnej sprawie oparto na konstrukcji normatywnej uznania administracyjnego. Istotą sądowoadministracyjnej kontroli legalności decyzji wydanych w trybie uznania administracyjnego jest natomiast zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, prawidłowym zgromadzeniem materiału dowodowego i rozważeniem wszystkich okoliczności, mogących mieć wpływ na wybór kierunku rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi.

Przedmiotem oceny Sądu nie jest zatem słuszność podjętych decyzji. W świetle ukształtowanej w nauce prawa oraz ugruntowanej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym koncepcji interpretacji przepisów prawnych zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, zawierających w swej treści kierunkowe dyrektywy wyboru, kompetencją do umorzenia zaległości dysponuje organ orzekający. W I instancji jest to ZUS, a w drugiej instancji Prezes ZUS. Organ ma zatem prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla jednak, że taki wybór nie może być dowolny. Powinien bowiem wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s. 36). W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m. in.: "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a.". Należy więc podkreślić, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko dokonania ustaleń w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). Chodzi nie tylko o podjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także o załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).

Sąd zwraca uwagę na to, że ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - w kontekście przesłanek prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stanowi ono według art. 107 k.p.a. integralną część decyzji, która powinna wyjaśnić rozstrzygnięcie podjęte przez organ. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne powinno natomiast zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Uzasadnienie jako element decyzji administracyjnej powinno zatem zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, szczególnie uznaniowych, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uznanie administracyjne nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego względu uzasadnienie powinno być wnikliwe i logiczne. Powinno też zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję Sąd stwierdza, że z uwagi na naruszenie analizowanych przepisów proceduralnych, w szczególności art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jest wadliwa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Z akt administracyjnych sprawy, a także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jasno, że Prezes ZUS nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego, którego wynik uprawniałby do podzielenia jego stanowiska w kwestii niewystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Analizując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., organ wskazał, że decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Sprawia to, że organ nie ma obowiązku umorzyć zaległości nawet w przypadku stwierdzenia braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję, z tym, że powinien uzasadnić swe rozstrzygnięcie.

Organ wziął pod uwagę zaświadczenie lekarskie z dnia [...] r. potwierdzające leczenie skarżącego od [...] r. z powodu [...]; zaświadczenie o wynagrodzeniu żony skarżącego za [...] r. w kwocie do wypłaty [...] zł; oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej zawierające wskazanie, że dochody skarżącego z jednostkowych zleceń z zakresu [...] nie przekraczają miesięcznie [...] zł brutto; fakt, że na utrzymaniu skarżącego i jego żony pozostaje [...] w wieku [...] lat; przeciętne wydatki związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. [...] zł, na żywność około [...] zł; na bilety tramwajowe i opłaty [...] około [...] zł. Z właściwego Urzędu Skarbowego organ uzyskał informację, że za [...] r. skarżący wykazał dochód w wysokości [...] zł, a za [...] r. w wysokości [...] zł. W oparciu o te dane organ stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., czyli brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz to, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ stwierdził także istnienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Z wydatków rodziny skarżącego, które ustalono na podstawie akt sprawy, wynika, że dochód rodziny ledwo wystarcza na zaspokojenie podstawowych jej potrzeb. Organ dokonując informacji odnoszących się do struktury miesięcznych dochodów i wydatków skarżącego ustalił wprawdzie tę relację, stwierdził przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Nie zbadał jednak, czy w takiej sytuacji, która ma miejsce w rodzinie skarżącego od kilku lat, możliwe jest wywiązanie się przez niego ze zobowiązania wobec ZUS i czy zapłata przez skarżącego istniejących zaległości składkowych może zagrozić jego egzystencji.

Organ uzasadniając negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie decyzji, stwierdził tylko, że zgodnie z ustawą w takiej sytuacji organ nie ma obowiązku umorzenia należności, gdyż zgodnie z ustawą należności "mogą być umorzone".

Sąd podkreśla, że cała zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji obszerna argumentacja organu skierowana jest konsekwentnie jedynie na obalenie twierdzeń skarżącego. Dotyczy to w szczególności stanu zdrowia skarżącego, który według Sądu, utrudnia mu co najmniej prowadzenie działalności zarobkowej nawet w aglomeracji w., która daje niespornie duże możliwości w tym zakresie. Przesłankę tę skarżący wskazał i częściowo udokumentował. Wynika to z obowiązku wykazania przez wnioskodawcę przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd podkreśla jednak, że organ orzekający, który ocenia wszystkie okoliczności sprawy w sposób odpowiadający treści art. 80 k.p.a., w szczególności gdy podważa twierdzenia strony, obowiązany jest do wyjaśnienia tej kwestii w postępowaniu.

Sąd podkreśla, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego przyjmując w odpowiedzi na skargę, że niedopuszczalne jest umorzenie należności z tytułu zaległych składek przed upływem terminu ich przedawnienia. Przy takim założeniu organ zaprzecza możliwości realizacji ustawowego prawa dłużników ZUS do wnioskowania o umorzenie zaległych składek. Gdyby się zgodzić z takim stanowiskiem organu, nie byłoby bowiem możliwe umorzenie zaległości w tym trybie. Konsekwencją tego byłoby stanowisko, że rozważając kwestię umorzenia składek, organ biorąc pod uwagę dwie zasadniczo różne i przeciwstawne przesłanki (podkreśla to organ w odpowiedzi na skargę), czyli ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, organ w każdej sytuacji powinien uwzględniać czy dać przewagę wymogom płynącym ze stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Takie stanowisko nie może być zaakceptowane.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winny zatem zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ powinien wyjaśnić w sposób niebudzący wątpliwości, jaka jest aktualna sytuacja majątkowa skarżącego, jakie są jego średnie miesięczne dochody z wykonywanych prac dorywczych i czy możliwe jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Należy także ustalić, czy spłata zaległości wobec ZUS w aktualnej sytuacji finansowej rodziny skarżącego nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji skarżącego i jego rodziny. Istotne jest także ustalenie, jaki jest rzeczywisty stan zdrowia skarżącego i jakie są w związku z tym stanem jego realne możliwości zarobkowe. Ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie pozwoli dopiero na ocenę przesłanek z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Podkreślić także należy, że organ administracyjny nie może uchylić się od oceny wiarygodności materiału dowodowego złożonego przez skarżącego, a tym samym od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu uchybiono zasadom procedury administracyjnej, nakazującym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez wszechstronne rozważenie materiału dowodowego oraz uzasadnienie, dlaczego w tym stanie faktycznym podjęto wybrany kierunek rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie II wyroku.