Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2366/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 106 par. 3, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 4, art. 4 ust. 1 a
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: par. 12, par. 13 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 382/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania drogi przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. w Krakowie na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 382/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. w Krakowie na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr: [...] w przedmiocie nakazu wykonania drogi przeciwpożarowej w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; w punkcie III. zasądził od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie na rzecz strony Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. W. w Krakowie kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Budynku przy ul. W. w Krakowie, reprezentowanej przez Wspólnotę Mieszkaniową ROM Prokocim (jak należy wnioskować z akt administracyjnym zarządcą tym miał być [...] sp. z o.o.) ul. O. Kraków, w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. W. w Krakowie wraz z zakończeniem jej placem manewrowym lub innym rozwiązaniem umożliwiającym zawrócenie pojazdu, wskazując w uzasadnieniu, iż w dniu 21 listopada 2012 r., dokonał czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie: kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie oraz rozpoznania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowych budynkach.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył [...] sp. z o.o. ul. O. w Krakowie zarzucając, iż nie dysponuje stosownym terenem do wykonania przedmiotowej drogi, a szereg okoliczności i decyzji urzędników państwowych sprawił, że nie ma dostępu do drogi publicznej. Zabudowania przy ul. W. są otoczone przez tereny pozostające w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", a których właścicielem jest Gmina Kraków.

Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zacytował art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380). Jednocześnie przypomniał, że zgodnie z zapisami § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych do przedmiotowego obiektu budowlanego należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W., a którego zarządcą jest [...] Sp. z o.o., należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku. Przedmiotowy obiekt budowlany, zgodnie z § 8 oraz § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zaliczany jest do budynków średniowysokich (SW) mieszkalnych (ZL IV). Co do zarzutu nie dysponowania stosownym terenem organ uznał, iż prawo zabudowy nie jest związane wyłącznie z prawem własności, ale również może wynikać z praw obligacyjnych, a zarządca niedysponujący stosownym terenem powinien urządzić przedmiotową drogę na sąsiednim gruncie, na podstawie innego tytułu niż własność. W szczególności okoliczność ta nie powoduje, iż obecny brak tytułu prawnego do sąsiedniej nieruchomości ma charakter trwały, tj. nieusuwalny. Zawarcie jakiejkolwiek umowy obligacyjnej lub pozyskanie tytułu prawnego do nieruchomości w postaci ograniczonego prawa rzeczowego stan ten może zmienić. W świetle powszechnie obowiązujących przepisów w szczególności kodeksu cywilnego, właściciel (zarządca) budynku ma szereg możliwości prawnych korzystania z gruntów sąsiednich, czy to przez ustanowienie stosownej służebności, czy to na podstawie umownego tytułu prawnego (dzierżawy, użyczenia, itp.). Nakładając obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej organ I instancji nie wskazał konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku, dając tym samym możliwość wyboru optymalnego sposobu uzyskania prawa do nieruchomości, po których mogłaby przebiegać droga pożarowa. Nadto na postawie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 cyt. ustawy o ochronie przeciwpożarowej jednoznacznie wskazał właściciela budynku jako osobę, na której spoczywa obowiązek spełnienia wszystkich wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, i która powinna podjąć wszelkie działania zmierzające do doprowadzenia drogi pożarowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. W. w Krakowie, zarzuciła naruszenie:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. W. w Krakowie, a nie poszczególni właściciele lokali, mimo iż decyzja nie dotyczy zarządzania nieruchomością wspólną;

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż decyzja nie jest możliwa do wykonania;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania tj. art. 107 § 1 k.p.a. z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego decyzji;

- art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, iż uzasadnienie decyzji jest niespójne oraz wewnętrznie sprzeczne;

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie organy nie ustaliły właściwie podmiotu, wobec którego wydały decyzję. Nakaz doprowadzenia drogi pożarowej do budynku mieszkalnego, jak wynika z sentencji decyzji, został wydany w stosunku do Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. W. w Krakowie reprezentowanej - jak należy domniemywać - przez [...] sp. z o.o., ul. O. Kraków. Z powyższego wynikałoby zatem, iż zobowiązanym w decyzji jest strona skarżąca, czyli Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. W. w Krakowie, a nie zarządca nieruchomości, co do którego organy stwierdziły uchybienia w zapewnieniu dostępu do drogi pożarowej. Z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, wskazanego w części sprawozdawczej uzasadnienia wyroku wynika, iż odpowiedzialność w zapewnieniu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tymczasem organy administracyjne nie ustaliły w niniejszym postępowaniu, czy istnieje w rozumieniu przytoczonego przepisu zarządca przedmiotowej nieruchomości i kto nim ewentualnie jest. W tym celu konieczne będzie ustalenie, czy istnieje umowa dotycząca zarządu przedmiotową nieruchomością zawarta pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową Budynku przy ul. W. w i [...] sp. z o.o. oraz jaka jest jej treść. Brak w tym zakresie zebrania przez organy administracyjne jakichkolwiek danych i dokumentów, z których wynikałoby, iż nałożony obowiązek spoczywa na Wspólnocie Mieszkaniowej stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie zebrania odpowiednich dowodów w celu prawidłowego ustalenia strony zobowiązanej. Nadto Sąd I instancji dodał, że organ II instancji rozpoznał odwołanie złożone przez [...] sp. z o.o. ul. O. w Krakowie, co tym bardziej poddaje w wątpliwość, kto wg zamiarów organu miał być podmiotem, na który nałożono obowiązek. Sąd podkreślił, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na tej płaszczyźnie rozważań Sąd I instancji stwierdził, że skarżone organy nie dokonały żadnych ustaleń (co będzie ich obowiązkiem w ponownie prowadzonym postępowaniu), czy nałożony obowiązek jest możliwy do zrealizowania. Okoliczność, że § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych inicjatywę do zamiennego zapewnienia warunków ochrony przeciwpożarowej nakłada na właściciela budynku, w przypadku braku stosownego wniosku nie zwalnia jednak organu od zbadania, czy nakładany obowiązek jest możliwy do wykonania. W ocenie Sądu kolejnym istotnym uchybieniem w kontrolowanej sprawie jest brak ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w świetle art. 28 k.p.a. oraz brak ustaleń w zakresie reprezentacji strony skarżącej (wspólnoty mieszkaniowej) w postępowaniu administracyjnym, co de facto miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając treść przywołanego § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r., Sąd wskazał, że stronami kontrolowanego postępowania administracyjnego winni być wszyscy właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych, które w rozumieniu kodeksu cywilnego stanowią odrębne nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, ustawa określa sposób ustanawiania odrębnej własności samodzielnych lokali mieszkalnych, lokali o innym przeznaczeniu, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną, a w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Tak więc Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest uprawniony do reprezentacji w postępowaniu administracyjnym właścicieli (współwłaścicieli) samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego odrębne nieruchomości. Takie uprawnienie nie wynika z wykładni ww. przepisów, jak i z przepisów rozdziału 4 ustawy. W rozdziale tym uregulowane są bowiem zasady reprezentacji przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym odnośnie nieruchomości wspólnej. W ocenie Sądu I instancji organy rozpatrując sprawę ponownie, winny zatem zapewnić czynny udział wszystkim stronom postępowania, stosownie do przedstawionych powyżej uwag.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Krakowie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 12 i § 13 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nakazanie organowi badania stanu faktycznego celem ustalenia możliwości realizacji nałożonego obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej do budynku;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez wydanie wyroku z uzasadnieniem sprzecznym wewnętrznie w zakresie ustalenia strony postępowania, tym samym bez jednoznacznego wskazania organom administracji kierunku ponownie prowadzonego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uzasadnienie przedmiotowego wyroku jest dla strony skarżącej niejasne, nieczytelne i sprzeczne wewnętrznie, co uniemożliwia zastosowanie się do jego wskazań w ponownie prowadzonym postępowaniu. Z jednej strony WSA wskazuje uchybienia w toku postępowania przeprowadzonego przez organy PSP w ustaleniu podmiotu (strony postępowania), wobec którego wydano decyzję, wskazując, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ - mając na względzie brzmienie art. 4 ust. 1 a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - winien ustalić, czy w przedmiotowej sprawie obowiązkiem winna być rzeczywiście obciążona Wspólnota Mieszkaniowa, czy też - ewentualnie na podstawie zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową umowy zarządu - zarządca nieruchomości. W końcowej części uzasadnienia Sąd ponownie wraca do kwestii podmiotowej postępowania i wskazuje, że stronami postępowania winni być wszyscy właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych, bowiem zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest uprawniony do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych stanowiących w rozumieniu kodeksu cywilnego odrębne nieruchomości. Skarżący organ nie podziela stanowiska Sądu bowiem zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali - ogół właścicieli lokali, które wchodzą w skład nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta z zasady działa w imieniu właścicieli we wszystkich sprawach dotyczących ich nieruchomości. Doprowadzenie drogi pożarowej jest niewątpliwie - sprawą związaną z nieruchomością wspólną - bo to do niej ma być doprowadzona stosowna droga pożarowa. Przyjęcie, iż stroną w sprawach dotyczących ustalenia drogi pożarowej jest wspólnota mieszkaniowa jest prawidłowe, co potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne. Skarżący organ zaznaczył, iż uzasadnienie wyroku jest sprzeczne wewnętrznie - Sąd nakazuje w pierwszym rzędzie ponowne przeprowadzenie sprawy z podmiotami ustalonymi uprzednio jako strona tj. Wspólnotą, ewentualnie zarządcą, po czym twierdzi, iż Wspólnota nie powinna być de facto stroną w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, iż przesłanką do uchylenia decyzji organów PSP do ponownego rozpatrzenia, było nieustalenie przez te organy, czy nałożony obowiązek zapewnienia drogi pożarowej jest możliwy do zrealizowania. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych: "Drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V." Zapewnienie drogi pożarowej jest jednym z elementów umożliwiających sprawne przeprowadzenie ewentualnych akcji ratowniczych. Wskazane w decyzjach organu I oraz II instancji przepisy § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych szczegółowo określają sposoby zapewnienia drogi pożarowej. Jednocześnie jak wskazano w decyzjach, zgodnie z § 13 ust. 4 tego rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Podniesiono także, że przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nakładając określone obowiązki na właściciela budynku - nie uzależniają ich spełnienia od tego czy jest on także właścicielem stosownych nieruchomości sąsiednich. Dodano, iż w świetle powszechnie obowiązujących przepisów (w szczególności kodeksu cywilnego) właściciel budynku ma szereg możliwości prawnych korzystania z gruntów sąsiednich, czy to przez ustanowienie stosownej służebności, czy to na podstawie umownego tytułu prawnego (dzierżawy, użyczenia itp). Nakładając obowiązek wykonania drogi pożarowej organ nie wskazał konkretnego sposobu wykonania tego obowiązku dając tym samym właścicielowi budynku możliwość wyboru optymalnego dla niego sposobu uzyskania prawa do nieruchomości, po których mogłaby przebiegać droga pożarowa. Niezależnie od tego, iż właściciel budynku ma możność prawną uzyskania tytułu do korzystania z nieruchomości dla wykonania drogi pożarowej - w wydanych decyzjach wskazano także przepis § 13 ust. 4 rozporządzenia pozwalający w szczególnych przypadkach na zastosowanie przez właściciela budynku rozwiązań zamiennych, które zapewnią możliwości i warunki prowadzenia działań ratowniczych. W ocenie skarżącego, Komendant Powiatowy PSP - jako organ I instancji - nie może w swoich decyzjach wskazać w tym zakresie konkretnych rozwiązań, bowiem zgodnie z powołanym przepisem winny być one uzgodnione przez właściciela budynku z komendantem wojewódzkim PSP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. W. w Krakowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną powtórzono argumentację prezentowaną na wcześniejszym etapie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do dwóch kwestii, które legły u podstaw uchylenia decyzji organów obu instancji przez Sąd pierwszej instancji. Po pierwsze autor skargi kasacyjne nie podzielił stanowiska Sądu wojewódzkiego, iż stroną w niniejszej sprawie winni być poszczególni właściciele lokali. Po drugie skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z twierdzeniem tego Sądu, iż obowiązkiem organu było ustalenie czy nałożony obowiązek zapewnienia drogi pożarowej jest możliwy do zrealizowania.

Odnosząc się do pierwszego z ww. zarzutów wskazać należy, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż okoliczności sprawy nie pozwalały na uchylenie decyzji ze wskazaniem, iż organy administracji nie ustaliły w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego brak jest podstaw do twierdzenia, iż w niniejszej sprawie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z udziałem właścicieli poszczególnych lokali.

Obowiązki, których naruszenia dopatrzyły się organy administracji zostały wskazane w art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 178, poz. 1380). Ust. 1 pkt 5 tego przepisu wskazuje, że podmiot zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej zobligowany jest do przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. W niniejszej sprawie organ nałożył obowiązek doprowadzenia drogi przeciwpożarowej do budynku mieszkalnego. Bezpieczeństwo przeciwpożarowe budynku jest niewątpliwie obowiązkiem wszystkich jego właścicieli. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 zd. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Ustawa ta w dalszej części określa sposób reprezentacji Wspólnoty. Nie sposób negować twierdzeń Sądu pierwszej instancji, iż nieruchomość wspólna stanowią grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali albowiem wynika to z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Powyższe nie zmienia jednak stanowiska, iż w niniejszej sprawie obowiązki nałożone przez Komendanta Państwowej Straży Pożarnej dotyczą takich właśnie części, które stanowią elementy wspólne budynku.

Konkludując, rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej stroną jest jedynie wspólnota mieszkaniowa (lub podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Udział innych podmiotów w takim postępowaniu mógłby być uzasadniony tylko w sytuacji gdyby członek wspólnoty wykazał swój własny, indywidualny interes prawny. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity w chwili obecnej pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uchybienie organu może stanowić podstawę do uchylenia decyzji jedynie w sytuacji, gdy to podmiot pominięty w postępowaniu podniesie taki zarzut. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Rację ma również skarżący kasacyjnie twierdząc, że w sposób nieuprawniony Sąd pierwszej instancji zarzucił organom administracji niedokonanie ustaleń, co do tego czy nałożony obowiązek jest możliwy do zrealizowania. Należy podkreślić, że obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego został przez ustawodawcę określony w sposób jednoznaczny i bezwzględny w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Wskazany wyżej obowiązek przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej został skonkretyzowany m.in. w § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), w których wymieniono budynki, do których należy doprowadzić drogi pożarowe o utwardzonej nawierzchni, sposób przeprowadzenia tych dróg oraz ich parametry. Jednocześnie w § 13 ust. 4 rozporządzenia ustawodawca wskazał, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub uzasadnione jest przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. W tym przypadku niezbędne jest ich uzgodnienie z komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Postanowienia zawarte w ww. przepisach wskazują na bezwzględny obowiązek doprowadzenia drogi przeciwpożarowej do obiektu budowlanego, a w przypadku niemożności zapewnienia takiej ochrony przeciwpożarowej, przewiduje rozwiązania zastępcze. Obowiązek ten został nałożony również w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, z którego wynika, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m.

Powyższe unormowania wskazują, że organ administracji, którego zadaniem jest dbanie o bezpieczeństwo przeciwpożarowe nie jest w żadnym wypadku zobowiązany do badania czy istnieje możliwość zapewnienia drogi pożarowej o parametrach określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Jeśli bowiem taki obowiązek nie mógłby być spełniony, to właściciel obiektu zobligowany jest do zapewnienia rozwiązań zastępczych za zgodą komendanta wojewódzkiego Państwowej Staży Pożarnej. Należy przy tym podkreślić, że to na właścicielu takiego obiektu spoczywa inicjatywa i przedstawienie organowi ochrony przeciwpożarowej konkretnego rozwiązania zamiennego. Nie może przy tym ujść uwadze, że decyzją zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji organ zakreślając termin realizacji wydanego nakazu, pozostawił możliwość podjęcia działań pozwalających na zaproponowanie wariantu zamiennego.

Rację ma także skarżący kasacyjnie organ administracji, że zapewnienie drogi pożarowej nie musi być związane z uzyskaniem prawa własności lub innego prawa rzeczowego do gruntu. Zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej ma hipotetycznie możliwość wystąpienia z żądaniem ustanowienia odpowiednich służebności gruntowych.

Konkludując, należało uznać za trafne zarzuty skargi wskazujące na wadliwe wskazania Sądu pierwszej instancji, co do nałożenia na organ administracji obowiązku ustalenia czy istnieje możliwość doprowadzenia drogi pożarowej z placem manewrowym.

W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd związany będzie przedstawioną wyżej oceną, co do kręgu stron postępowania w niniejszej sprawie oraz co do prawidłowego zakresu przedmiotowego nałożonego obowiązku. Rzeczą Sądu będzie natomiast ocena, który z podmiotów: Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. W. czy zarządca budynku przy ul. W. winien być podmiotem zobligowanym do wykonania omawianych obowiązków, a zatem czy zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Ust. 1 a stanowi bowiem, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 (w tym co do zapewnienia drogi przeciwpożarowej), stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. A zatem dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji Sąd wojewódzki winien rozważyć możliwość, w ramach uprawnienia wskazanego w art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o umowę zarządu zawartą pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową, a podmiotem, który określa się jako zarządca budynku – [...] Spółka z o.o. lub ewentualnie o inny dokument w celu ustalenia, czy Spółka [...] jest podmiotem wymienionym w art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Dopiero wówczas Sąd oceni czy zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 2 tej ustawy.