Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 942/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1par 1 , par 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. .


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ZWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia W. B., orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2022 r., znak: [...], nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł, za wybudowanie bez pozwolenia na budowę metalowych schodów zewnętrznych na taras budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości w m. [...] gm. T., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...].

W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: PINB), po otrzymaniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. zgłoszenia samowoli budowlanej przeprowadził oględziny nieruchomości. W toku oględzin ustalono między innymi, iż w części północnej kontrolowanego budynku na taras na dobudówce prowadzą metalowe schody zewnętrzne (szerokość biegu 1m, liczba stopni - 18, wysokość stopnia 17 cm, szerokość stopnia - 28 cm). Na podstawie wyjaśnień W. B. i H. B. ustalono, że powyższe schody wykonano około 2000 r.

W dalszym toku postępowania objętego skarżonym postanowieniem, PINB, postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej: Prawo budowalne), nałożył na inwestora tj. W. B., obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z wybudowaniem metalowych schodów zewnętrznych na taras budynku mieszkalnego oraz wykonania, w oznaczonym terminie, czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę zewnętrznych schodów do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie:

1. zaświadczenia Burmistrza T. o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem na cele budowy,

3. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego obiektu wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w szczególności uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S..

W wykonaniu powyższego postanowienia organu nadzoru budowalnego strona postępowania przedłożyła:

1. decyzję Burmistrza T. o warunkach zabudowy ustalającą warunki zabudowy w ramach legalizacji samowoli budowlanej dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne,

2. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

3. projekt techniczny w którego pkt A, zatytułowanym "Budynek o numerze porządkowym [...]" opisano: "Schody o konstrukcji stalowej - stopnie wykonane z blachy stalowej ryflowanej oparte na dwóch ceownikach 160 mm",

4. pismo Urzędu Ochrony Zabytków w S., w którym stwierdzono w szczególności, iż dokonane przebudowy i zmiany w przedmiotowym budynku odbiły się niekorzystnie na jego wartości historycznej głównie poprzez zaburzenie pierwotnej formy i usytuowania otworów okiennych oraz wprowadzenie materiałów i elementów niewynikających z pierwotnej kompozycji i charakteru elewacji, a także obcych w jej obszarze.

Następnie, po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji, PINB, postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. ustalił obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Organ administracji wyjaśnił, iż wybudowanie metalowych schodów zewnętrznych prowadzących na taras budynku potraktowano jako rozbudowę budynku mieszkalnego. Przedstawiono też sposób wyliczenia przedmiotowej opłaty.

Na powyższe postanowienie inwestor wniósł zażalenie wywodząc, iż schody metalowe są niezbędne, gdyż służą jako wejście na strych, do jego części budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy rozpatrując powyższe zażalenie po przywołaniu przepisów Prawa budowalnego stwierdził, iż zakres wykonanych robót budowlanych w przedmiotowej sprawie tj. rozbudowa budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne, spełnia definicję legalną budowy sformułowaną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Zgodnie z powyższym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego

Stwierdzono, że rozbudowa budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne, w okresie ich budowy tj. ok 2000 r. oraz w myśl przepisów Prawa budowlanego obowiązujących do dnia 18 września 2020 r., nie została na mocy przepisów art. 29 i 30 Prawa budowlanego zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem taka rozbudowa budynku powinna była być prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor nie uzyskał.

Organ wyjaśnił ponadto, iż stosownie do art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w badanej sprawie, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Skoro zatem w niniejszej sprawie rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia a inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, należało uznać takie jego działanie za wystąpienie z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Uznano tym samym, iż organ I instancji przyjął prawidłowy tryb postępowania i właściwie ustalił opłatę legalizacyjną.

Organ odwoławczy nadmienił także, iż zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie może wydać decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, a tym samym nadać sprawie dalszego biegu, bez uprzedniego ustalenia, w drodze postanowienia, opłaty legalizacyjnej.

ZWINB, odnosząc się do zarzutów zażalenia w którym wskazywał on na wyjaśnił, iż wskazywana przez skarżącego decyzja organu powiatowego z dnia [...] marca 2021 r. wydana, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego a odmawiająca nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego, nie dotyczyła budowy schodów zewnętrznych lecz innych robót wykonanych w budynku.

Organ odwoławczy wskazał wreszcie, iż mając na względzie wykładnię celowościową art. 49 Prawa budowalnego oraz uwzględniając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej należy sprawdzić przedłożoną przez inwestora dokumentację. W przeciwnym razie mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której inwestor wprawdzie uiści ustaloną opłatę legalizacyjną, jednak zaistnieją przesłanki, o których mowa w ust. 3 zdanie pierwsze ww. artykułu, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, tj. decyzję o nakazie rozbiórki. Takie postępowanie skutkowałoby zbędnym, dodatkowym obciążeniem pozostającego w dobrej wierze inwestora, co z kolei naruszałoby jego słuszny interes. Postępowanie takie godziłoby zatem w zasadę zaufania do władzy publicznej, wyrażoną w przepisie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Ponadto pobranie takiej nienależnej opłaty wiązałoby się z koniecznością jej zwrotu, z czym natomiast związany byłby wymóg przeprowadzenia szeregu dodatkowych czynności oraz poniesienia przez Skarb Państwa nieprzewidzianych kosztów.

W powyższym zakresie ZWINB ustalił, iż organ powiatowy dokonał sprawdzenia przedłożonej dokumentacji w zakresie, o którym mowa wart. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, o czym świadczyć może zapis, iż przedłożone dokumenty są kompletne dla wybudowanych metalowych schodów zewnętrznych. Natomiast dokonana przez ZWINB analiza rysunku nr 1 w projekcie technicznym pozwala w jego ocenie jednoznacznie stwierdzić, że schody zewnętrzne, o które został rozbudowany budynek, znajdują się w całości na działce [...], stanowiącej własność inwestora.

Pismem z [...] września 2022 r. W. B. wniósł skargę na powyższe postanowienie zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów k.p.a. mających istotny wpływ na wynik postępowania, a w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 poprzez ich niezastosowanie pomimo spełnienia przesłanek do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Sprawa dotyczy remontu ˝ budynku mieszkalnego i wejścia na piętro budynku mieszkalnego nie zaś budowy, jak zakwalifikowały to ograny, przy czym skarżący uzyskał od Urzędu Miejskiego zgodę na remont mieszkania,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 42 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie i uniemożliwienie stronie prawa do skutecznej obrony w obliczu grożącej jej niepowetowanej straty jaka może nastąpić poprzez brak możliwości dostania się do mieszkania na pierwszym piętrze.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylnie postanowień organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do zawieszenia toczącego się postępowania w sprawie rozbiórki schodów a także o rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu jawnym przy uczestnictwie stron procesowych.

W uzasadnieniu skarżący oświadczył także, iż zasadne jest uchylenie postanowień i umorzenie nałożonej grzywny. Rozbiórka schodów metalowych, doprowadzi do tego, że jego rodzina zostanie pozbawiona możliwości użytkowania mieszkania na piętrze budynku. Podkreślał, iż otrzymał zgodę na remont budynku a wymiana schodów drewnianych, spróchniałych, które były przedwojenne, była konieczna, gdyż groziły wypadkiem. Nie występował przy tym o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, gdyż budynek ten jest przedwojenny

W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: P.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd nie dopatrzył się podstaw do rozpatrywania sprawy na rozprawie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Wobec treści zarzutów skarżącego należy dostrzec, iż prace remontowe dotyczące lokalu mieszkalnego stanowiącego jego własność zostały zakwalifikowane jako przebudowa i zweryfikowano je w osobnym postępowaniu, zakończonym decyzją PINB z [...] marca 2021 r. W powyższym rozstrzygnięciu organ administracji odmówił nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych związanych z przebudową budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości w m. [...], gm. T., na terenie dz. o nr. ewid. [...] i [...].

Powyższa decyzja powiatowego organu nadzoru budowalnego nie dotyczyła jednak schodów zewnętrznych, które nie powstały w miejscu dotychczasowych schodów drewnianych znajdujących się wewnątrz budynku, lecz stanowią całkiem nową konstrukcję, prowadzącą na taras budynku znajdujący się na dobudówce w części północnej budynku. Tego typu prace budowalne organy trafnie zakwalifikowały jako rozbudowę budynku mieszkalnego o schody zewnętrzne. W konsekwencji zasadnie uznano, iż ich wykonanie wymagało uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Nie jest przy tym sporne, iż skarżący takiego pozwolenia nie uzyskał.

Przedmiotem skargi do Sądu jest postanowienie organu nadzoru budowalnego dotyczące nałożenia na skarżącego opłaty legalizacyjnej w związku z wybudowaniem bez pozwolenia na budowę metalowych schodów zewnętrznych prowadzących na taras budynku mieszkalnego. Przy czym postanowienie powyższe zostało wydane w następstwie przedłożenia przez stronę dokumentów mających posłużyć legalizacji wykonanych robót budowalnych.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego postanowieniem powiatowego organu nadzoru budowalnego wstrzymującym roboty budowlane związane z wybudowaniem metalowych schodów oraz nakładającym obowiązek wykonania wyszczególnionych czynności mających na celu doprowadzenie wybudowanych bez pozwolenia na budowę zewnętrznych schodów do stanu zgodnego z prawem.

W tym miejscu należy dostrzec, iż powyższe postanowienie w pkt 3 wyraźnie nakładało na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego wybudowanego obiektu (tj. metalowych schodów zewnętrznych na taras budynku mieszkalnego) wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami. Jak wynikało ponadto z postanowienia wymagany projekt miał zostać uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S..

Jak wyjaśnił organ odwoławczy realizacja powyższego obowiązku miała nastąpić poprzez złożenie przez inwestora w dniu [...] marca 2021 r. projektu technicznego sporządzonego przez technika bud. legitymującego się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno - budowlanej. Powyższy projekt dotyczył łącznie dwóch lokali mieszkalnych o numerach porządkowych [...] i [...], znajdujących się w tym samym budynku. Przy czym przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie stanowiący własność W. B. lokal oznaczony nr [...], położony w północnej części budynku na terenie działek nr [...] i [...].

Wojewódzki organ nadzoru budowalnego trafnie wyjaśnił, że wydanie postanowienia określającego wysokość opłaty legalizacyjnej winno być poprzedzone skontrolowaniem przez organy administracji czy przedłożona dokumentacja daje podstawy do późniejszego wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Oznacza to w szczególności, iż organy są zobowiązane należycie ocenić, czy zostały wykonane obowiązki nałożone na inwestora postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego.

Ocena dokonana przez organ I instancji w tym zakresie jest co najmniej lakoniczna i jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy ogranicza się w istocie do stwierdzenia, iż przedłożone dokumenty są kompletne. Bardziej obszernej oceny przedłożonych dokumentów podjął się organ odwoławczy, który w oparciu o odzwierciedloną na rysunku technicznym lokalizację schodów metalowych ocenił okoliczności istotne dla weryfikacji prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowalne tj. jego prawo własności. ZWINB obszernie zacytował też treść pisma Z. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2020 r., przedłożonego przez inwestora.

W tym miejscu należy jednak podkreślić, iż obowiązkiem skarżącego było między innymi przedłożenie projektu budowlanego wybudowanych schodów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w szczególności uzgodnionego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S.. Organy winny były natomiast ustalić czy przedłożone dokumenty spełniają taki wymóg.

Tymczasem organy administracji, mimo zadeklarowanej weryfikacji przedłożonych dokumentów mających posłużyć legalizacji robót budowalnych wykonanych bez pozwolenia na budowę w żaden sposób nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że przywołane w decyzji pismo organu ochrony zabytków stanowi wymagane postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. uzgodnienie projektu budowlanego wybudowanych w warunkach samowoli schodów metalowych.

Z treści przedmiotowego pisma wynika, że dotyczy ono robót budowalnych wykonanych w budynku objętym ochroną konserwatorską i obejmuje takie elementy jak: elewacja (w tym otwory okienne i drzwiowe oraz gzymsy), okna dachowe a także dobudowę tarasu (wykonaną w innej części budynku). W treści przedmiotowego pisma organ ochrony zabytków nie odniósł się jednak w żadnym zakresie do dobudowanych do zabytkowego budynku zewnętrznych schodów metalowych będących przedmiotem niniejszego postępowania. Stąd nie sposób przyjąć, iżby w powyższym piśmie organ ochrony zabytków faktycznie uzgodnił projekt budowalny dotyczący wybudowania schodów zewnętrznych.

Wobec powyższego przedstawioną w uzasadnieniu ocenę wykonania obowiązków przez skarżącego należało uznać za co najmniej przedwczesną. Przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej należy bowiem w sposób jednoznaczny ustalić czy właściwy konserwator zabytków uzgodnił przedłożony projekt schodów zewnętrznych. Dopiero po potwierdzeniu kompletności przedłożonych dokumentów także w tym zakresie będzie możliwe orzekanie o opłacie legalizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.