Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 558/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 50 a,
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, art. 15, art.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 61 par. 3, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

A. W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2007 r. Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji o braku podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonanych przez skarżącego i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej:

Na podstawie ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia 28 stycznia 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę A. W. rozpoczął budowę domu jednorodzinnego z pokojami na wynajem na działkach nr [...], [...], [...] i [...] przy ulicy C. w U.

W toku realizacji przedmiotowej inwestycji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w dniu 17 stycznia 2003 r. kontroli prowadzonych robót budowlanych i stwierdził, że są one wykonywane niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Odstępstwa polegały na: wykonaniu płyty fundamentowej na rzędnej 4,96 m ( projekt przewidywał jej wykonanie na 4,38 m ), podwyższeniu poziomu stropu nad piwnicą o około 0,37 m oraz powiększeniu wymiarów zewnętrznych piwnic budynku z 19,98 m x 9,00 m na 20,73 m x 9,17m. W tych okolicznościach organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 29 stycznia 2003 r. z powołaniem na art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę z dnia 28 stycznia 2000 r. Ustalono, że prace budowlane zostały przerwane przez inwestora na poziomie stropu.

W dalszej kolejności organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mające na celu doprowadzenie wykonanych przez A. W. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Decyzją z dnia 19 lutego 2003 r. wydaną w oparciu o powyższy przepis organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wskazanej w rozstrzygnięciu dokumentacji ( inwentaryzacji budowlanej, orzeczenia technicznego i projektu budowlanego ). Z uwagi na brak zobowiązania inwestora do przedłożenia dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy decyzją z dnia 14 maja 2003 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 6 czerwca 2003 r. wydana została przez organ pierwszej instancji kolejna decyzja w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponownie nakazująca inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót, orzeczenia technicznego, projektu dokończenia robót i dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 4 sierpnia 2003 r.

Po przedłożeniu przez inwestora wymaganej dokumentacji organ I instancji w dniu 12 listopada 2003 r. wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy rozstrzygnięciem z dnia 12 marca 2004 r. Kolejną decyzją z dnia 14 kwietnia 2004 r. organ I instancji powołując się na przepisy art. 51 ust. 1 a Prawa budowlanego oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( dz. U. Nr 80, poz. 718 ) zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił A. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ odwoławczy decyzją z dnia 14 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy w/w decyzję w części dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót, uchylił natomiast w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i w tym zakresie postępowanie umorzył.

W związku z wniesioną przez właścicieli sąsiednich nieruchomości skargą na powyższą decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 487/04 wstrzymał wykonanie decyzji organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. uchylił powyższe decyzje oraz wydane granicach sprawy decyzje organów obu instancji z dnia 4 sierpnia 2003 r. i 6 czerwca 2003 r. podjęte w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł wskazania co do dalszego postępowania zobowiązując organy "do dokonania od początku szczegółowych ustaleń faktycznych dotyczących przebiegu postępowania, dokonanych przez inwestora odstępstw zarówno od ustaleń zawartych w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, pozwoleń na budowę oraz innych rozstrzygnięć, a następnie własnej oceny tych odstępstw w świetle obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do każdego naruszenia warunków wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, Prawa budowlanego, warunków technicznych i Polskich Norm". Dodatkowo Sąd wskazał na celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 89 § 1 i 2 kpa. Uchylając rozstrzygnięcia organów Sąd w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zwrócił uwagę, że w/w przepis nie może stanowić podstawy prawnej do żądania określonych dokumentów, ekspertyz i ocen stanowiących elementy postępowania dowodowego, lecz tylko do "nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem", a to oznacza, że w pierwszej kolejności organ dokonuje ustaleń faktycznych, następnie ocenia zakres dokonanych odstępstw, a następnie precyzyjnie określa które z tych odstępstw mogą zostać zaakceptowane, a które wymagają wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 marca 2007 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo przedstawił cały przebieg postępowania administracyjnego z przytoczeniem wszystkich wydanych w sprawie decyzji administracyjnych ( strona 2-4 uzasadnienia ). Powołując się na sporządzone w toku sprawy i znajdujące się w aktach protokoły z dokonanych kontroli robót budowlanych organ wskazał jakie dalsze roboty budowlane wykonywał inwestor na poszczególnych etapach prowadzonego postępowania administracyjnego. Wymienił szczegółowo zakres robót wykonanych przez inwestora na podstawie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych do momentu wstrzymania jej wykonania postanowieniem sądu z dnia 27 września 2004r. ( punkt 22 strona 5 uzasadnienia decyzji ) oraz zakres robót wykonanych po odnotowaniu w dzienniku budowy powyższego postanowienia ( punkt 25 – 28 strona 6 uzasadnienia decyzji ). Organ ustalił, że "inwestor wzniósł budynek dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym, całkowicie podpiwniczony. Prace budowlane w pokojach w poziomie dwóch kondygnacji zostały zakończone, a pomieszczenia są w pełni wyposażone. W poziomie piwnic wykonano garaż i kotłownie. Do zakończenia prac pozostały roboty wykończeniowe w poziomie poddasza, izolacja termiczna części ścian zewnętrznych oraz wyprawa tynkarska ścian zewnętrznych". Organ wskazał, że w trakcie dokonanych w dniu 8 grudnia 2006 r. oględzin dokonał pomiarów istniejącego obiektu, jego odległości od punktów stałych tj. do istniejących ogrodzeń i budynków na działkach sąsiednich oraz wysokości terenu przedmiotowych działek w stosunku do rzędnych terenu działek sąsiednich, a wyniki tych pomiarów przedstawiono w formie szkiców i dołączono wraz z dokumentacją zdjęciową do protokołu z wizji. Organ wyjaśnił, że stosownie do zaleceń Sądu przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. W dalszej części uzasadnienia na stronie 7 i 8 organ szczegółowo odniósł się do poszczególnych zarzutów stron przedstawionych w toku rozprawy administracyjnej. Ocenił, że stwierdzone odstępstwo inwestora od projektu polegające na podniesieniu poziomu posadowienia fundamentów budynku ( z rzędnej projektowanej 7,80 m.n.p.m. do rzednej 8, 40 m n.p.m. ) nie wpływa na budynki i działki sąsiednie, gdyż jak ustalono inwestor podniósł jednocześnie poziom terenu swoich działek do poziomu terenu działek sąsiednich. Organ uznał również, że z uwagi na podniesienie poziomu terenu działek, stwierdzone zwiększenie obrysu budynku znajduje się w związku z tym poniżej poziomu terenu części budynku, w której znajduje się garaż, co nie narusza odległości od granic zabudowy sąsiedniej określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ). Następnie organ powołując się na zalecenia sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2006 r. dokonał szczegółowej analizy wykonanych przez inwestora robót budowlanych pod kątem ich zgodności z decyzją z dnia 22 marca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( strona 9 – 10 uzasadnienia ). W dalszej części uzasadnienia podsumowując dokonane ustalenia organ stwierdził, że inwestor w trakcie realizacji inwestycji dysponował ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 28 stycznia 2000 oraz decyzją o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych z dnia 14 kwietnia 2004 r. W oparciu o nie wykonał budynek jednorodzinny z pokojami na wynajem do poziomu stropu nad piętrem wraz ze ściankami kolankowymi w poziomie poddasza oraz kotłownię w poziomie piwnicy. Bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pomimo wstrzymania robót budowlanych postanowieniem sądu z dnia 27 września 2004 r. inwestor wykonał dach konstrukcji drewnianej wraz z wieżą nad klatką schodową. Zdaniem organu nie można uznać argumentów inwestora, iż wykonanie przedmiotowego dachu miało na celu zabezpieczenie obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych, albowiem jak wynika z protokołu oględzin z dnia 6 maja 2005 r. obiekt zabezpieczony był drewnianą konstrukcją. Na zakończenie organ przytoczył treść art. 36 a ust. 1 i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że "wobec zrealizowania całego obiektu ( pozostały jedynie roboty wykończeniowe ) i ograniczonych środkach prawnych pozostających w dyspozycji organu nadzoru stwierdzić należy, iż brak jest podstaw prawnych do nakazania jakichkolwiek czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Podnoszone przez stronę zarzuty nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym. Inwestor ma prawo do zabudowy własnej działki zgodnie z prawem". Powołując natomiast przepis art. 55 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B., Z. S. i J. Ż. zarzucając organom, że w toku trwającego wiele lat postępowania administracyjnego nie podjęły w odpowiednim czasie takich czynności wobec inwestora, które spowodowałyby doprowadzenie budowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ich ocenie organy we właściwym momencie obowiązane były nakazać rozbiórkę wznoszonego obiektu i wybudowanie go od nowa. Z treści odwołania, w którym użyto wielu lekceważących i obraźliwych zwrotów w stosunku do urzędników podejmujących decyzje i uczestniczących w oględzinach wynika, że strony kwestionują ustalenia organu dotyczące zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i warunkami pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2007 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz ustalenia i oceny dokonane przez organ I instancji. Następnie organ wskazując na treść art. 36 a ust. 1 i ust. 5 Prawa budowlanego stwierdził, co następuje: "Materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w trakcie realizacji budynku zostały dokonane zmiany w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę. Podniesienie rzędnej posadowienia budynku, podwyższenie poziomu stropu nad piwnicą, powiększenie wymiarów zewnętrznych są zmianami istotnymi w rozumieniu art. 36 a Prawa budowlanego, a ponadto po wstrzymaniu przez Sąd ( postanowieniem z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 487/04 ) decyzji na wznowienie robót wykonano samowolnie konstrukcję dachu, co ma potwierdzenie w protokole z ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji w dniu 4 stycznia 2005 r. Z treści protokołu wynika, że w tym czasie kondygnacja poddasza w części została przykryta tymczasową drewnianą konstrukcją zabezpieczającą przed przenikaniem do wnętrza obiektu wody opadowej. Adnotacja o wstrzymaniu robót budowlanych przez sąd została umieszczona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 19 października 2004 r. w dzienniku budowy. Zgodnie z art. 196 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, jednakże w omawianej sprawie sąd tego nie uczynił – a zatem obowiązywało wstrzymanie wykonania decyzji na wznowienie robót. Powyższe zobowiązywało organ I instancji do wdrożenia wobec ww. samowolnie robót budowlanych przepisów określonych w art. 50 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Dopiero po wyczerpaniu w/w procedury i po wyegzekwowaniu wydanej w trybie art. 50 a Prawa budowlanego decyzji – organ I instancji obligowany jest do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w stosunku do stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego". W dalszej kolejności organ odwoławczy zacytował przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 Prawa budowlanego i uznał, co następuje: "Brzmienie cytowanych przepisów nie daje podstaw prawnych do podjęcia decyzji o braku podstaw do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3. Ponadto zgodnie z cytowanym wyrokiem organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane do dokonania od początku szczegółowych ustaleń faktycznych. Natomiast stwierdzenie istotnych odstępstw obliguje do podjęcia stosownych decyzji wynikających z zastosowanej procedury". Organ odwoławczy stwierdził, że wobec podanych wyżej okoliczności należało na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylić rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W skardze wniesionej do sądu A. W. przyznał fakt wykonania dachu obiektu po wstrzymaniu przez sąd decyzji organów zezwalających na wznowienie robót budowlanych. Wyjaśnił jednak, że prowizoryczna konstrukcja dachu nie zabezpieczała właściwie budynku przed opadami atmosferycznymi. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż w odniesieniu do wybudowanego dachu ma zastosowanie art. 50 a Prawa budowlanego. Przepis ten jest bowiem konsekwencją nie przestrzegania postanowień wydanych w oparciu o art. 50 tej ustawy. Tymczasem w jego sprawie organy nie wydały na podstawie tego przepisu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane związane z wykonaniem dachu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy jednak stronom postępowania wyjaśnić, że uznanie zasadności wniesionej przez inwestora skargi na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego nie jest równoznaczne z przyjęciem przez Sąd, że inwestor wybudował obiekt zgodnie z prawem i może go użytkować bez konieczności podejmowania przez organy jakichkolwiek dalszych czynności. Kwestia ta, aczkolwiek najistotniejsza dla stron postępowania, w istocie nie podlegała badaniu Sądu w przedmiotowym postępowaniu. W postępowaniu tym Sąd dokonywał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Innymi słowy Sąd badał czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, czyli tzw. decyzji kasacyjnej wymienionej w art. 138 § 2 kpa. Stosownie bowiem do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ II instancji nie jest weryfikacja decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 kpa ) gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Rodzaje decyzji, jakie w wyniku postępowania odwoławczego może podjąć organ II instancji wymienione są w art. 138 kpa przy czym organ odwoławczy nie może ich podejmować dowolnie tzn. zamiennie według swojego uznania, lecz w każdym przypadku obowiązany jest w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić powody dla których zdecydował się na wybrane rozstrzygnięcie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Zatem decyzję kasacyjną, czyli taką jaką podjął organ odwoławczy w niniejszej sprawie, można wydać tylko wówczas, gdy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Tam natomiast, gdzie takiej konieczności nie ma, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej i organ odwoławczy obowiązany jest wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 – 3 kpa. W sytuacji więc gdy organ odwoławczy nie podziela stanowiska organu I instancji, a nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części to jest zobowiązany uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie podzielając zatem stanowiska organu I instancji co do oceny materiału dowodowego i prawidłowości zastosowanych przez ten organ przepisów prawa organ odwoławczy musi rozstrzygnąć sprawę ponownie co do istoty wydając orzeczenie merytoryczne. Decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od merytorycznego załatwienia sprawy, a jej wydanie musi być uzasadnione wyłącznie koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jeżeli przeprowadzenie takiego postępowania w danej sprawie nie jest konieczne, a organ odwoławczy pomimo tego wydaje decyzję kasacyjną to dopuszcza się naruszenia art. 138 § 2 kpa. Naruszenie powyższego przepisu niewątpliwie może mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie takiej decyzji przez sąd administracyjny stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Z jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy nie podzielił dokonanej przez organ I instancji oceny prawnej charakteru stwierdzonych odstępstw od projektu, jakich dopuścił się w toku realizacji inwestycji A. W. Organ II instancji uznał, że stwierdzone odstępstwa mają charakter tzw. odstępstw istotnych uzasadniających zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem wydana przez organ I instancji decyzja jest nieprawidłowa, gdyż jak wskazano w uzasadnieniu "stwierdzenie istotnych odstępstw obliguje do podjęcia stosownych decyzji wynikających z zastosowanej procedury". Nie przesądzając w niniejszej sprawie prawidłowości powyższego stanowiska organu odwoławczego należy stwierdzić, że z oczywistych względów nie dawało ono organowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika natomiast, że okolicznością, która zdecydowała o wydaniu decyzji kasacyjnej jest konieczność uprzedniego ( przed podjęciem decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ) zastosowania w sprawie art. 50 a Prawa budowlanego w odniesieniu do części obiektu tj. dachu wykonanego przez inwestora po odnotowaniu w dzienniku budowy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2004 r. o wstrzymaniu decyzji pozwalających na wznowienie robót budowlanych. Otóż, powyższe stanowisko organu odwoławczego nie jest prawidłowe. Art. 50 a Prawa budowlanego stanowi: "Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem: 1 ) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2 ) o którym mowa w art. 50 ust. 1 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego". Postanowienie sądu administracyjnego o wstrzymaniu decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych wydane na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest postanowieniem z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego i jego nierespektowanie przez inwestora, aczkolwiek naganne, nie może skutkować zastosowaniem wyżej cytowanego przepisu. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych formalnie zastępuje pozwolenie na budowę. Wstrzymanie przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych czy pozwolenia na budowę nie może być utożsamiane z ich brakiem. Decyzje te bowiem pomimo ich wstrzymania przez sąd nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Sytuacja w której inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czy o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych przez sąd uzasadnia skorzystanie z sankcji karnych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 50 a tej ustawy nie ma w takim przypadku zastosowania. Odnosi się on wyraźnie do określonych postanowień organów wydanych w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 oraz 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Owszem, w ogóle w toku niniejszej sprawy administracyjnej organ nadzoru budowlanego wydał w dniu 29 stycznia 2003 r. postanowienie wstrzymujące roboty budowlane w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie może ono jednak w zmienionym stanie faktycznym sprawy skutkować sankcją przewidzianą w art. 50 a. Postanowienie to bowiem odnosiło się do innego zakresu robót budowlanych, a ponadto skoro po jego wydaniu została przeprowadzona przez organ procedura przewidziana w art. 51 ust. 1 w następstwie której wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych to nie sposób przyjąć, że po wstrzymaniu tej ostatniej przez sąd nastąpił powrót do sytuacji prawnej w której obowiązywało wstrzymanie robót na podstawie postanowienia z dnia 29 stycznia 2003 r. Zatem zarzut skargi dotyczący braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 50 a Prawa budowlanego jest zasadny. Organ odwoławczy błędnie przyjął, że w stosunku do wykonanego przez inwestora dachu budynku należy wdrożyć procedurę przewidzianą w tym przepisie.

Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie wskazał żadnych innych powodów podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia to należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Poza bowiem niewłaściwym uznaniem co do konieczności zastosowania w sprawie art. 50 a Prawa budowlanego organ odwoławczy nie wskazał żadnych innych okoliczności, które wymagałyby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Odmienna ocena prawna dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych i zastosowanych przepisów prawa materialnego nie uprawniała organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy naruszył zatem powyższy przepis prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem nie owo naruszenie to sprawa administracyjna mogła być załatwiona w odmienny sposób. Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy podejmuje w rozpoznawanych sprawach decyzje merytoryczne załatwiające je co do istoty. Z tych względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję, a na mocy art. 152 tej ustawy określił, że uchylona decyzja nie może być wykonana.

Zalecenia co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Organ odwoławczy ponownie rozpozna odwołania wniesione od decyzji organu I instancji mając na uwadze, że brak jest podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowego obiektu szczególnego trybu określonego w przepisie art. 50 a Prawa budowlanego. Podejmując jedną z decyzji wymienionych w art. 138 kpa organ będzie miał na względzie, że wydanie decyzji kasacyjnej przewidzianej w § 2 tego artykułu jest wyjątkiem od reguły, iż organ odwoławczy załatwia sprawę merytorycznie.

Sygn. akt II SA/Gd 558/07

ZARZĄDZENIE

1. Odpis wyroku z uzasadnieniem i pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć skarżącemu, organowi i uczestnikom postępowania.

2. Akta przedłożyć z wpływem lub za ok. 1,5 miesiąca.

Sędzia