Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1914/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 106/14 w sprawie ze skargi I. spółka z o.o. z siedzibą w W. i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądza solidarnie od I. spółka z o.o. z siedzibą w W. i Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na rzecz G. spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 106/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. sp. z o.o. i Spółdzielni [...] na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Prezydent W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę G. Spółce z o.o. z siedzibą w W. dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu przemysłowego z częścią socjalno-biurową o halę przemysłową przy ul. [...] w W. (dz. nr [...], [...], obręb T.).

W osnowie decyzji organ orzekający określając szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlany orzekł m.in., że przed przystąpieniem do robót budowlanych należy zdemontować część ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania prowadzonego w sprawie, a w jego zakończeniu wyjaśnił, że inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zatem organ był zobligowany – wobec treści art. 35 ust. 4 tej ustawy do udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazana powyżej decyzja Prezydenta W. została zaskarżona przez I. Spółkę z o.o. oraz Spółdzielnię [...].

W odwołaniach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej orzeczenie obejmuje zdemontowanie części ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] oraz orzeczenie o obowiązku demontażu całego ogrodzenia pomiędzy tymi nieruchomościami ze względu na przebieg drogi koniecznej i ruch na tej drodze pojazdów dostawczych i samochodów o większych gabarytach.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., [...]:

1) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku rozbiórki przed przystąpieniem do robót budowlanych części ogrodzenia pomiędzy działkami o numerach: [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich;

2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego warunki zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy zostały w przedmiotowym projekcie zachowane, planowane zamierzenie jest zgodne z wymaganiami ochrony środowiska, nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, z późn. zm.), projekt zagospodarowania terenu, w części rysunkowej sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych (której aktualizacja przyjęta została do zasobu geodezyjnego w dniu 11 marca 2013 r.), jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), a projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462, z późn. zm.). Ponadto projekt budowlany został uzgodniony bez uwag i zastrzeżeń przez rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. Projekt budowlany posiada "informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia" (str. 78-80 projektu budowlanego), której treść odpowiada § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 120, poz. 1126).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] oraz [...]. Działka nr [...] została następnie podzielona na dz. nr [...] oraz [...]. Z kolei dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] oraz [...]. Z podrubryki 3.4.1 księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla dz. nr [...] (określającej prawa, roszczenia, ograniczenia i ostrzeżenia) wynika, że W. H. i J. K. (...) ustanawiają bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego użytkownika wieczystego działki nr [...], [...] i [...], a S. K. (...) ustanawia bezpłatną służebność drogi koniecznej na rzecz każdorazowego wieczystego użytkownika działki nr [...] (tożsamą treść mają podrubryki 3.4.1 ksiąg wieczystych prowadzonych dla dz. nr [...] - [...], [...] - [...] i [...] - [...]). W podrubryce 1.11.1 księgi wieczystej nr [...], wskazano ponadto uprawnienie wynikające z ustanowienia służebności gruntowej na dz. nr [...] (objętej księgą wieczystą nr [...]). Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę w uzasadnieniu, że ze służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest dz. nr [...], korzysta się w sposób ustalony zwyczajowo, zaś inwestor, w miejscu gdzie wykonywana jest ta służebność zaplanował rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego o halę przemysłową. W przypadku, gdy strony nie zamieszczą w umowie szczegółowych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia drogi koniecznej, zastosowanie znajdą przepisy art. 145 § 2 oraz art. 288 K.c., zgodnie z którymi służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej oraz w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej.

W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że projektowana przez spółkę G. rozbudowa nie pozbawi użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez dz. nr [...] i dostępu do ul. [...], zgodnie zresztą z brzmieniem art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W tym celu, inwestor przewidział demontaż fragmentów istniejącego ogrodzenia zapewniając komunikację przez teren objęty inwestycją. Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że szerokość przejazdu między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z dz. nr [...] i [...]), w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m.

Wojewoda Dolnośląski wskazał następnie na wpisany w treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] (odnośnik piąty w pkt 1 "szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych"), warunek dotyczący zdemontowania części ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...], [...], [...] w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej i wyjaśnił jednocześnie, że w decyzji o pozwoleniu na budowę można zamieścić jedynie elementy ściśle określone przez prawo. Elementy treści każdej decyzji administracyjnej określa art. 107 § 1 K.p.a., z kolei dodatkowe elementy decyzji o pozwoleniu na budowę zawiera, między innymi, art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, w razie potrzeby: określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, określa terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych, określa szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, zamieszcza informację o konieczności zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych (art. 54) bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Zdaniem organu odwoławczego warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych mogą dotyczyć jedynie terenu budowy, czyli przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane i w której znajdują się urządzenia zaplecza budowy, zatem Prezydent W. nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania, przed przystąpieniem do robót budowlanych, części ogrodzenia pomiędzy dz. nr [...], [...], [...], zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich. Kwestia ta nie dotyczy zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, odnosi się do przyszłego zamiaru inwestora, a co więcej, rozstrzyga o służebności gruntowej, należącej do spraw cywilnoprawnych, do czego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony.

Odnosząc się do podniesionego w toku postępowania wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej, Wojewoda Dolnośląski wskazał, że przepisy ustawy - Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia oględzin w ramach postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia jej stanu faktycznego. Organ nie znalazł zatem podstaw do przeprowadzenia wizji lokalnej terenu objętego inwestycją oraz nieruchomości sąsiednich. Z powyższych względów, w ocenie organu, nie było również podstaw do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Prawidłowość decyzji wdanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowały Spółdzielnia [...] w W. oraz I. Spółka z o.o. w W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego przyjętego przy podejmowaniu orzeczenia kasacyjnego w odniesieniu do opisanej wcześniej części decyzji Prezydenta W. udzielającej przedmiotowego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że nie można kwestionować zasadności powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na przepis art. 107 § 1 K.p.a., określający obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić również treść art. 107 § 2 K.p.a., stanowiącego, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Zdaniem Sądu nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko Wojewody Dolnośląskiego uznającego, że wskazany art. 36 ustawy - Prawo budowlane określa w sposób ścisły elementy decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd rozważając tę kwestię podzielił pogląd wyrażony w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11, w którym NSA stwierdził, że art. 36 ustawy - Prawo budowlane wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Nie można jednak uznać, aby określony w nim katalog był zamknięty i wyznaczał jedyne elementy takiej decyzji, bowiem tych należy poszukiwać również w innych przepisach Prawa budowlanego, a sam art. 36 tej ustawy uzależnia wprost zamieszczenie w decyzji o pozwoleniu na budowę określonych postanowień od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby.

W przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca wymaga, aby obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości i nie kwestionowany przez organy orzekające, że dla działek oznaczonych obecnie numerami geodezyjnymi [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne nieodpłatne służebności drogi koniecznej, przy czym ze służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr [...] korzysta się w sposób przyjęty zwyczajowo, a w miejscu wykonywania służebności drogowej inwestor zamierza realizować rozbudowę istniejącego zakładu przemysłowego, objętą przedmiotowym pozwoleniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stan prawny działki zainwestowania oraz pozostających w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji działek [...] i [...] obligował organy właściwe instancyjnie do uwzględnienia przy orzekaniu w sprawie przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez wszechstronne wyjaśnienie kwestii, o której ten przepis stanowi.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie oznaczało to obowiązek właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy zamierzony przez inwestora sposób realizowania przedmiotowej inwestycji, przedstawiony m.in. na projekcie zagospodarowania terenu zapewnia podmiotom na rzecz których ustanowione zostały służebności drogowe w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu poszanowanie ich uzasadnionych interesów poprzez zapewnienie im dostępu do drogi publicznej, stanowiącego dobro chronione przez ustawodawcę w działaniach podlegających regulacji ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu uznanie, że zadośćuczynienie przepisowi art. 5 ust. 1 pkt 9 powołanej powyżej ustawy wymaga dodatkowych czynności inwestora uprawnia do wprowadzenia stosownych zapisów w treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Sąd podkreślił, że w judykaturze administracyjnej zwracano uwagę na bezwzględną konieczność respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości zainwestowania (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 183/13, lex nr 1329553; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 lutego 2013 r.; sygn. akt II SA/Gl 1153/12; lex nr 1312466). Wskazywano w nich min., że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w ten sposób, iż organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne powinny uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie (np. istniejącą służebność drogi koniecznej). Wówczas organ administracji publicznej może zażądać, aby obiekt był usytuowany na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej.

Ponadto w okolicznościach istniejących w tej sprawie nie było – zdaniem Sądu – uzasadnione nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości, tym bardziej, że organ odwoławczy ma do dyspozycji przepis art. 136 K.p.a., umożliwiający mu zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji.

Sąd zauważył ponadto, że w zakresie regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego zawiera się przepis art. 139 K.p.a., ustanawiający w tym postępowaniu zakaz reformationis in peius. W myśl tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten nie został uwzględniony w granicach oceny dokonywanej w tej sprawie przez organ drugiej instancji. W literaturze prawniczej i orzecznictwie przyjęto, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a. to pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, ale jednocześnie wskazywano, że wymaga ona ujęcia obiektywnego, a o tym, czy pogorszenie takie nastąpiło przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Ustawodawca przewidział jednakże wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to: rażące naruszenie prawa w decyzji organu pierwszej instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Oznacza to, że organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa, dopuszczające możliwość orzeczenia na niekorzyść strony odwołującej się należy rozumieć, jako przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Wobec szczególnego znaczenia zakazu reformantionis in peius, stanowiącego jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, posługiwanie się w praktyce przepisem dot. 139 K.p.a. musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z tej możliwości do sytuacji wyjątkowych wobec wymogu praworządności.

W okolicznościach powyżej przedstawianych Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie w sposób naruszający prawo pogarsza sytuację prawną strony odwołującej się, a organ odwoławczy nie wyjaśnił, którą z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w przepisie art. 139 K.p.a. jako uprawniające do odstąpienia od nakazu reformationis in peius uwzględnił przy orzekaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzucając temu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), zwana dalej "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2, art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 1 K.p.a., w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., co nastąpiło poprzez pominięcie części dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych, a wynikających z akt sprawy, na skutek niewłaściwie przeprowadzonej kontroli działania organów administracji i brak wszechstronnej oceny materiałów sprawy, w związku z czym WSA we Wrocławiu bezpodstawnie orzekł o obowiązku uwzględnienia przez organ odwoławczy przebiegu istniejącej służebności drogi koniecznej, co jednak wymaga orzeczenia o kwestiach natury cywilnoprawnej, co stanowi naruszenie zasad kognicji sądu administracyjnego i granic orzekania przez organy administracji publicznej. Spowodowało to uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia i w konsekwencji uchylenie decyzji Wojewody na skutek ustalenia przez WSA dodatkowych elementów decyzji, które należało uwzględnić przy jej wydawaniu, a które odnoszą się do zagadnień natury cywilnoprawnej;

b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd, ponieważ WSA nie dostrzegł, że organ drugiej instancji naruszył swoim rozstrzygnięciem art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak kompletnego uzasadnienia faktycznego wydanej decyzji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konsekwencją braku kontroli był również brak pełnego przedstawienia stanu faktycznego jako podstawy uzasadnienia WSA, z uwagi na fakt, że uzasadnienie WSA nie zawiera stanowiska Sądu co do ustalenia części stanu faktycznego w zakresie istniejącego zwyczaju, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co spowodowało w konsekwencji określenie przez ten Sąd zakresu służebności gruntowych, istniejących na nieruchomości Skarżącej (działki nr [...]) jako ustalonych, określenie zakresu koniecznych uprawnień użytkowników wieczystych nieruchomości władnących i bezpodstawne uznanie o konieczności udzielenia właściwej ochrony posiadanych przez użytkowników wieczystych działek sąsiednich uprawnień. Powyższe skutkowało niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków Skarżącej, jak również uchyleniem decyzji organu odwoławczego, zamiast oddalenia skargi z uwagi na rzekome istnienie elementów decyzji, które należało uwzględnić przy jej wydawaniu, a których rozpatrzenia organ odwoławczy rzekomo zaniechał;

c) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku z art.136 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie "nie było uzasadnione nieuwzględnienie wniosku odwołujących się o przeprowadzenie dowodu z oględzin przedmiotowej nieruchomości" i istniało wskazanie do zastosowania art. 136 K.p.a. i nadal konieczne jest przeprowadzenie oględzin. Sąd nie wskazał konkretnego celu, jakiemu oględziny mają służyć ani zakresu przedmiotowego oględzin. Na skutek powyższego uwzględnił skargę zamiast jej oddalić i uchylił decyzję organu drugiej instancji w całości;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody w całości zamiast w zakresie punktu pierwszego i brak wymaganego uzasadnienia wyroku w zakresie wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego w całości, w tym co do zakresu punktu pierwszego decyzji, dotyczącego nałożenia na inwestora obowiązku zdemontowania przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych części ogrodzenia, a także również co do zakresu punktu drugiego decyzji, w którym Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części, skoro zarzuty, do których odnosił się Sąd i które były podstawą uchylenia decyzji, dotyczą jedynie kwestii istnienia ogrodzenia pomiędzy działkami, niemającej wpływu na zakres, sposób i formę prowadzonych robót budowlanych, zapewnienie bezpieczeństwa na terenie budowy, ład przestrzenny i pozostały porządek prawny wynikający z przepisów prawa budowlanego, oraz poprzez brak wskazania w jakim zakresie decyzja nie może zostać wykonana. Powyższe naruszenia miały wpływ na wynik postępowania poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, zamiast jej uchylenia w części lub oddalenia skargi administracyjnej w całości i wpłynęły na tok całego postępowania sądowoadministracyjnego poprzez konieczność złożenia skargi kasacyjnej;

e) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w zw. z art. 139 K.p.a (zakaz reformationis in peius), poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się i naruszył zasadę reformationis in peius (poprzez wyeliminowanie z osnowy decyzji Prezydenta W. treści punktu pierwszego zaskarżonej decyzji stanowiącego o obowiązku zdemontowania części ogrodzenia pomiędzy działkami [...], [...], [...] w celu umożliwienia korzystania z ustanowionej służebności drogi koniecznej), na skutek odmiennego od przeprowadzonego przez organ drugiej instancji na podstawie akt sprawy, nieuprawnionego ustalenia i odmiennego opisu w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny nieruchomości władnących i nieruchomości obciążonej ustalony przez organ odwoławczy na podstawie akt sprawy, wskazuje, że interes odwołujących się został zapewniony poprzez konieczny dostęp do drogi publicznej i możliwość korzystania z przechodu i przejazdu, stąd orzeczenie nie pogarszało sytuacji prawnej odwołujących się i uczestników postępowania i nie stanowiło orzeczenia na niekorzyść, oraz poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy powinien był w przedmiotowym przypadku wskazać na rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego, jako okoliczności uzasadniające orzeczenie na niekorzyść odwołujących się uczestników postępowania.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że przepis ten w zakresie określenia elementów dodatkowych decyzji, znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiotowym przypadku, w zakresie nakazującym poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez zapewnienie koniecznego dostępu do drogi publicznej przebiegającego przez nieruchomość Skarżącej;

b) art. 36 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegającego na uznaniu, że możliwość uwzględniania w pozwoleniu na budowę szczególnych wymagań, które powinny obowiązywać przy prowadzeniu działalności budowlanej dotyczy w przedmiotowym przypadku także zagadnienia istnienia lub demontażu istniejącego ogrodzenia, w sytuacji, gdy istnienie tego ogrodzenia związane jest ściśle z kwestią wstępną ustalenia rzeczywistego, wykonywanego zwyczajowo od ok. 20 lat przebiegu drogi koniecznej, który to problem zdaniem Skarżącej wymaga rozstrzygnięcia o cywilnoprawnych aspektach przebiegu drogi koniecznej ze względu na konieczność ustalenia treści i zakresu przedmiotowego "zwyczaju" oraz ustnej umowy stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Z uwagi na charakter sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej punktem wyjścia należało uczynić przepisy prawa materialnego będące podstawą orzekania przez organy administracji, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w istocie efektem wskazania na naruszenie w zakresie wykładni materialnoprawnych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, przez uznanie, że przepis ten w zakresie określenia elementów decyzji o pozwoleniu na budowę, znajduje zastosowanie w odniesieniu do decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. stanowiąc podstawę do nakazania w pozwoleniu na rozbudowę zakładu przemysłowego demontażu istniejącego na terenie inwestycji ogrodzenia.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych nie zwrócił uwagi, że dotyczy ono innego stanu faktycznego, niż ten który został ustalony w rozpatrywanej sprawie. Nie budzi wątpliwości, że przepis powyższy może co do zasady uprawniać do wprowadzenia w decyzji o pozwoleniu na budowę stosownych obowiązków, jeżeli mają one zapewniać ochronę wymienionych w tym przepisie uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie oznacza to jednak, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w tym zakresie pełną swobodę i może w każdym przypadku samodzielnie w pozwoleniu na budowę ustalać zakres i sposób tej ochrony. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ może określać stosowne obowiązki pod warunkiem, że będą one dotyczyć robót budowlanych wykonywanych przy realizacji planowanego obiektu albo ewentualnie przy realizacji zabezpieczeń terenu budowy tego obiektu. Obowiązki te nie mogą natomiast dotyczyć innych obiektów i urządzeń budowlanych znajdujących się na tej samej działce budowlanej. Wynika to zarówno wprost z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, jak i z art. 107 § 2 K.p.a., zgodnie z którym przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja, ale pod warunkiem, że nie wykraczają one poza przedmiot danej sprawy. Należy mieć ponadto na uwadze, że art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest przepisem o charakterze ogólnym i warunkiem jego zastosowania jest najczęściej dodatkowe ustalenie innego przepisu prawa materialnego administracyjnego (np. warunków technicznych), stanowiącego szczegółową normę uprawniającą do nałożenia takiego obowiązku.

Zasadnie zatem w judykaturze administracyjnej zwracano uwagę na obowiązek respektowania w procesie inwestycyjnym prawnie chronionych interesów właścicieli czy użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, w tym obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę lub przyjmujące zgłoszenie, a także organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie kontrolne powinny zatem uwzględniać istniejący stan prawny na gruncie, np. istniejącą służebność drogi koniecznej, a w tym także uzależnić wydanie decyzji pozytywnej od usytuowania projektowanego obiektu na działce w taki sposób, aby nie naruszał możliwości korzystania z istniejącej drogi koniecznej. Uprawnienie to nie może jednak, tak jak to przyjął w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji, prowadzić do nakazania rozbiórki legalnie zrealizowanego na danej nieruchomości obiektu lub urządzenia budowlanego. Całkowicie odmienną kwestią jest bowiem określenie odpowiedniego sposobu usytuowania danego obiektu budowlanego na działce, co mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczo-budowlanej (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane), od ewentualnego nakazania w pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego rozbiórki innego obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tej kwestii art. 36 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie przesądza, że w decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ może określić jedynie terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych.

Zasadnie podniesiono zatem w skardze kasacyjnej, że nakaz rozbiórki istniejącego ogrodzenia jest ściśle związany z kwestią uprzedniego ustalenia rzeczywistego, wykonywanego zwyczajowo od ok. 20 lat, przebiegu drogi koniecznej, który to problem stanowi rozstrzygnięcie o charakterze cywilnoprawnym ze względu na konieczność ustalenia treści i zakresu przedmiotowego "zwyczaju" oraz ustnej umowy stron i tym samym wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazany w art. 1 ustawy - Prawo budowlane przedmiotowy zakres tej ustawy obejmuje wszystkie sprawy powstające na tle stosunków publicznoprawnych, odnoszących się do przebiegu procesu budowlanego. Poza zakresem regulacji tej ustawy znajdują się natomiast stosunki cywilnoprawne powstające w ramach procesu budowlanego. Powyższe oznacza, że zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie uprawnia organu administracji architektonioczno-budowlanej do rozstrzygania kwestii cywilnoprawnych, pozostających w zakresie właściwości sądów powszechnych.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że dla dz. nr [...], [...], [...] oraz [...] zostały ustanowione wzajemne bezpłatne służebności drogi koniecznej. Ze służebności drogi koniecznej, którą obciążona jest dz. nr [...], korzysta się w sposób ustalony zwyczajowo. Przez służebność gruntową, zgodnie z art. 285 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) należy rozumieć obciążenie jednej nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności. Szczególnym rodzajem służebności gruntowej jest droga konieczna (służebność drogowa), polegająca na ustanowieniu drogi prowadzącej do drogi publicznej przez nieruchomość sąsiadującą z drogą publiczną na rzecz nieruchomości która dostępu do drogi publicznej nie ma lub ma dostęp utrudniony (por. art. 145 § 1 K.c.). W przypadku, gdy strony nie zamieszczą w umowie szczegółowych informacji dotyczących sposobu przeprowadzenia drogi koniecznej, zastosowanie znajdują przepisy art. 145 § 2 oraz art. 288 K.c., zgodnie z którymi służebność drogowa powinna być wykonywana z uwzględnieniem potrzeb nieruchomości władającej oraz w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej.

Projektowana przez G. sp. z o.o. rozbudowa nie pozbawia użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich przysługującego im prawa korzystania z drogi koniecznej przebiegającej przez dz. nr [...] i dostępu do ul. [...], stosownie do wymogów art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, nakazującym poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie inwestor zapewnił komunikację przez teren objęty inwestycją, z projektu zagospodarowania terenu wynika bowiem, że między projektowaną halą a istniejącym ogrodzeniem (granicą z dz. nr [...] i [...]) zapewniono możliwość przejazdu, która w najwęższym miejscu wyniesie 4,07 m. Zawarte natomiast w skardze do Sądu pierwszej instancji zarzuty co do braku ustaleń organu odwoławczego w tej kwestii nie zostały przez skarżących uzasadnione. Ponadto zarzuty powyższe wskazują na brak porozumienia stron co do sposobu wykonywania przedmiotowej służebności drogi koniecznej, do ustalenia którego właściwy jest jedynie sąd powszechny a nie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z powyższych względów nie było również podstaw do uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność przebiegu służebności drogi koniecznej na dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...], okoliczność ta nie mogła bowiem mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jako drugi powód uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał fakt pogorszenia w sposób naruszający art. 139 K.p.a. przez zaskarżone orzeczenie sytuacji prawnej strony odwołującej się i niewyjaśnienie przez organ odwoławczy, którą z okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w przepisie jako uprawniającą do odstąpienia od nakazu reformationis in peius uwzględnił przy orzekaniu. Należy jednak mieć na uwadze, że sam fakt niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tej kwestii nie przesądza o naruszeniu przepisów postępowania uzasadniającym uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Obowiązkiem Sądu było w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji wykazanie, że naruszenie przepisów procesowych ma istotny wpływ na wynik sprawy. Przez pojęcie "istotny" należy rozumieć taki wpływ, który powoduje, że zapadłoby orzeczenie o innej treści. Brak jakichkolwiek rozważań Sądu w tym zakresie przesądza o konieczności uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz w związku z art. 139 K.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nałożenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w pozwoleniu na budowę obowiązku o charakterze cywilnoprawnym wykraczającego poza przedmiot tego postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa.

Pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią w istocie bezpośrednią konsekwencję zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i jako nie mające wpływu na wynik sprawy nie wymagają odrębnego wyjaśnienia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.