Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 745/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 51 ust. 2, art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.D., B.S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 września 2020 r., nr XXVI/229/20, w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy dnia 28 września 2020 r. podjęła uchwałę nr XXVI/229/20 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W podstawie prawnej wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z uchwałą nr XI/95/19 Rady Gminy z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

M.D. i B.S., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, żądając jej uchylenia w całości, względnie uchylenia w stosunku do stanowiących własność skarżących działek nr [...] oraz zasądzenia od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tj. zasady poszanowania ładu przestrzennego poprzez ukształtowanie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przestrzeni nie tworzącej harmonijnej całości ze zrealizowaną na części ww. działek zabudową, nie uwzględniające ukształtowanych relacji istniejących uwarunkowań z tego wynikających, wymagań funkcjonalnych, środowiskowych i kompozycyjno-estetycznych;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. zasadę poszanowania prawa własności, poprzez zarówno samo wprowadzenie w obszarze na którym znajdują się działki skarżących przebiegu napowietrznej linii wysokiego napięcia relacji [...], jak również takiego ukształtowania tego przebiegu przez wewnętrzną część tych działek i pod skosem, co w efekcie, z uwagi na wynikające z określenia pasu ochronnego linii jak i przepisów techniczno-budowlanych, czyni pozornym prawo własności gruntów, istotnie ograniczając swobodę wykonywania przysługujących skarżącym praw własności tych nieruchomości (w zakresie korzystania z rzeczy) i w rzeczywistości skutkuje zmianą przeznaczenia tych nieruchomości w stosunku do przyjętych w uchwale kierunków, czym organ przekroczył granicę władztwa planistycznego gminy;

3) art. 10 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 144 k.c. oraz w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ustalenie takiego brzmienia Studium przesądzającego kwestię przeznaczenia nieruchomości skarżących i przyjęcie w nim rozwiązań naruszających zasadę ochrony własności i zasadę równomiernego rozkładania ciężarów publicznych;

4) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także w zw. z artykułem 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez wprowadzenie w Studium takiego przebiegu napowietrznej linii wysokiego napięcia, który powoduje istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu ograniczenie prawa własności skarżących, co narusza zasadę proporcjonalności;

5) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w Studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu prawnego gruntów na których zlokalizowano planowaną inwestycje napowietrznej sieci wysokiego napięcia relacji [...], a tym samym prowadzące do sprzeczności Studium ze stanem faktyczno-prawnym nieruchomości skarżących, co prowadzi do sytuacji, w której nowo uchwalone Studium już w momencie podejmowania uchwały go dotyczącej jest nieaktualne;

6) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały, w której oznaczono przebieg linii wysokiego napięcia przez wewnętrzną część działek należących do skarżących, pozbawiając ich możliwości zagospodarowania zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem oraz obowiązującymi przepisami prawa;

7) art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3,5, 6 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie uchwalenia Studium, które polega na przyjęciu przebiegu przez działki o nr [...] nowo projektowanej linii wysokiego napięcia relacji [...], z pominięciem dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania tego terenu, zasady ochrony stanu środowiska, zagadnień zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, ochrony mienia oraz przysługującego skarżącym prawa własności wskazanych działek;

8) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały pomimo nie przeprowadzenia audytu krajobrazowego, stanowiącego podstawę określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu;

9) § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r., Nr 118, poz. 1233 - dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak pełnej zgodności między częścią tekstową i graficzną studium i posłużenie się w części graficznej Studium oznaczeniami, które nie pozwalają na identyfikację poszczególnych linii przesyłowych i dystrybucyjnych, z uwagi na uwzględnienie tych elementów w części tekstowej lecz brak wyróżnienia ich w części graficznej w sposób umożliwiający jednoznaczne powiązanie projektu rysunku Studium z projektem tekstu Studium;

10) § 4 ust. 2 Rozporządzenia w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak zawarcia w projekcie studium wyjaśnienia wpływu uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego gminy, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy;

11) art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2, ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm. - dalej jako: u.i.ś.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

12) art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. c, pkt 2 lit. a, lit. e tiret dwunaste, pkt 3 lit. a w zw. z art. 51 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. i w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

13) art. 54 ust. 1 oraz art. 55 ust. 1 i ust. 3 i 4 u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

14) art. 52 ust. 1 u.i.ś. w zw. z art. 51 ust. 2 pkt 2 lit. e u.i.ś. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

- poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami, strategicznej oceny oddziaływania, pomimo iż przedmiotowa inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uchwalenie zaskarżonej uchwały w oparciu o prognozę oddziaływania na środowisko, w której nie zawarto propozycji dotyczącej przewidywanych metod analizy skutków realizacji postanowień projektowanego dokumentu oraz częstotliwości jej przeprowadzania w odniesieniu do pomiarów pól elektromagnetycznych, analizy potencjalnych zmian środowiska w przypadku braku realizacji projektowanego dokumentu, analizy i oceny faktu, iż wynikające z budowy przedmiotowej linii elektroenergetycznej ograniczenia zagospodarowania tego terenu, mają istotny wpływ na faktyczną możliwość wykorzystania tego terenu i jego zabudowę zgodnie z przepisami prawa oraz brak propozycji działań kompensacyjnych (w prognozie zawarto zapis, iż nie przewiduje się takich działań), a także pominięcie w prognozie oddziaływania na środowisko określenia, analizy i oceny przewidywanego znaczącego oddziaływania na zwierzęta, ludzi, powietrze i dobra materialne, oparcie przeprowadzonej analizy na nieaktualnych i niekompletnych dokumentach, nieprzeprowadzenie wnikliwej inwentaryzacji środowiska naturalnego objętego zmianą studium i pominięcie występowania w tym obszarze gatunków zwierząt objętych ochroną, brak dopełnienia trybu postępowania w zakresie strategicznej oceny oddziaływania, brak stosownego podsumowania, zawierającego wszystkie niezbędne elementy określone przez przepisy prawa;

15) art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 2 u.i.ś. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz w sprawie sporządzenia Studium w okresie trwania na terytorium RP stanu epidemii, który w rzeczywisty, istotny sposób wpłynął na ograniczenie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W treści skargi pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że strony posiadają prawo własności nieruchomości nr [...], natomiast zaskarżona uchwała przewiduje na tych działkach przebieg trasy linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, co uniemożliwia im wykonywanie prawa własności i korzystanie z ich działek zgodnie z przeznaczeniem. Podniósł, że w poprzedniej wersji Studium obszar, na którym zlokalizowane zostały przedmiotowe działki, przeznaczony był na cele rolnicze z dopuszczalną zabudową związaną z tą działalnością. Nadto ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...], Wójt Gminy zatwierdził podział działki nr [...] na dwie działki [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na podstawie tego podziału Wójt Gminy decyzją nr [...] z [...] grudnia 2017 r. ustalił opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości. Działki nr [...] są już zabudowane. Powyższe, zdaniem pełnomocnika, świadczy o akceptacji organu o przeznaczeniu tego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Następnie pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że zachowanie ładu przestrzennego stanowi podstawową zasadę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinuje wszelkie działania odnoszące się do gospodarki przestrzennej podmiotów prywatnych i organów administracji publicznej ale również stanowi główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów u.p.z.p. w formach w niej przewidzianych, tym samym także dyrektyw interpretacyjnych przy realizacji przepisów oraz kontroli aktów planistycznych. Powołując się na art. 1 ust. 2 u.p.z.p. pełnomocnik podał, że uwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (urbanistyki, architektury, krajobrazu) rodzi również obowiązek przestrzegania norm technicznych i np. estetycznych. W ocenie pełnomocnika organ uchwałodawczy nie uwzględnił, że – w odniesieniu do działek należących do skarżących – jest to obszar zabudowany, nie ustalił charakteru tej zabudowy i relacji między nią a projektowaną linią energetyczną, nie uwzględnił aspektów środowiskowych i estetycznych. Pełnomocnik stwierdził, że lokalizacja na tym terenie napowietrznej linii wysokiego napięcia relacji [...] nie wpisuje się w istniejącą w tym obszarze zabudowę i jednocześnie stanowi dla niej istotne źródło zanieczyszczeń, które negatywnie będzie oddziaływało na zdrowie ludzi, środowisko naturalne (chronione gatunki ptaków występujące na tym obszarze) i prawa do zabudowy tych terenów chociażby zgodnie z założonym w tym obszarze kierunkiem zabudowy i zagospodarowania (w tym zabudowy o charakterze rolniczym).

Strona skarżąca wskazała, że prawo własności powinno być w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek w tym zakresie jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z ustalającym konstytucyjną zasadę ochrony własności art. 21, który stanowi że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei przepis art. 31 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Zgodnie z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Pełnomocnik podkreślił, że zasadą jest, iż wprowadzane przez prawo ograniczenia prawa własności nie mogą naruszać jego istoty i muszą wypełniać przesłankę proporcjonalności. Także w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma założonej dominacji interesu publicznego nad interesem prywatnym. Wskazał również, że zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości zakłada pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich prawa własności. Równowaga w tym zakresie zostaje naruszona, jeżeli zakres prawa własności określony przez przepisy prawa miejscowego uprzywilejowuje w sposób nieuzasadniony jednych właścicieli względem drugich. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie powinny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności.

Pełnomocnik zauważył, że organ wprowadzając na ww. obszarze przebieg napowietrznej linii wysokiego napięcia, zobowiązany był przeanalizować i ocenić stan faktyczny sprawy, w tym uzasadnione interesy właścicieli gruntów na której ma być zlokalizowana inwestycja. Organ powinien wykazać, że zaprojektowany przebieg linii energetycznej jest najbardziej optymalny i stanowi najlepsze rozwiązanie z rozważanych wariantów, a za jego wyborem przemawiają racjonalne argumenty. Planowanie tego typu inwestycji powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczyć sytuacje, w których gmina projektuje je na gruntach prywatnych, natomiast konsekwencją obowiązywania zasady proporcjonalności w u.p.z.p. jest konieczność każdorazowego wykazania przy ograniczaniu praw i wolności, że zastosowane instrumenty prawne są najmniej uciążliwe dla podmiotów. Pełnomocnik skarżących podniósł, że nie może w wyniku wprowadzania tych ograniczeń dojść do sytuacji, gdy właścicielowi gruntu pozostawia się jedynie pozór przysługującego mu prawa, natomiast działania planistyczne gminy naruszające prawa właścicielskie wymagają bezwzględnego uzasadnienia uchwały, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Zdaniem pełnomocnika zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych warunków, bowiem organ nie uzasadnił (ani w uchwale ani w jej uzasadnieniu) dokonanego wyboru przebiegu linii energetycznej, nie wykluczył przebiegu tej linii wzdłuż działek (a nie przez ich środek czy po skosie), nie wykluczył również jej lokalizacji wzdłuż ciągów komunikacyjnych lub działek stanowiących własność gminy. Pełnomocnik zaznaczył, że organ ograniczył swoje uzasadnienie do bezkrytycznej zgody na zaproponowany przez wnioskodawcę przebieg projektowanej linii napowietrznej, nadto w Prognozie sporządzonej na potrzeby procedury planistycznej wskazano wariant alternatywny – podziemne przeprowadzenie linii energetycznej – jednak wobec kwestii ekonomicznych inwestora wnioskującego o zmianę studium, rozwiązanie to nie zostało uwzględnione.

Dalej pełnomocnik skarżących podał, że na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Powyższe nie oznacza jednak, że organ w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, przy czym organ powinien dokonać dokładnej analizy i oceny stanu faktycznego na terenie objętym projektem studium. Należy ocenić, czy uchwała w zaskarżonej części narusza istotę prawa własności, do której należy swoboda korzystania z własnej nieruchomości, pobieranie z niej pożytków i dysponowanie nią. Kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z uwzględnieniem interesu publicznego, interesu prywatnego a także analizy ekonomicznej, środowiskowej i społecznej. Przyjęte przez radę gminy przeznaczenie terenu nie może być dowolne, powinno zawierać racjonalne przesłanki wynikające szczególnie z art. 1 u.p.z.p., w którym to przepisie wskazano, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Pełnomocnik wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż zmiana przeznaczenia terenu i przeprowadzenie przez powyższe działki projektowanej linii wysokiego napięcia nie została poddana właściwej i rzetelnej analizie i w konsekwencji uchwalając studium nie uwzględniono skutków zmiany jakie poniosą skarżące. Wniosek inwestora z projektem przebiegu linii nie zawiera żadnego uzasadnienia, nie ma również żadnych innych dokumentów planistycznych, w tym potwierdzających, iż działki stron stanowią jedyny i optymalny korytarz dla planowanej inwestycji i to z przebiegiem przez ich środek, co całkowicie wyklucza możliwość ich zabudowy. Ustalenie przebiegu inwestycji nie uwzględnia przyszłego przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną , wynikającą z poczynionych już w tym zakresie kroków administracyjnych, które zostały zaakceptowane przez organ i poniesiono w tym zakresie koszty. Pełnomocnik podkreślił, że z uwagi na brak dokładnej analizy zagadnienia i stosownego uzasadnienia (także w Prognozie) trudno zgodzić się, by zaskarżona uchwała zawierała rozwiązania prawne oparte na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i jednostki, natomiast dołożono starań, by zabezpieczyć interes przedsiębiorcy wnioskującego o zmianę Studium.

Pełnomocnik skarżących zwrócił także uwagę, że w studium zawarto zapis "umożliwienie realizacji powyższej inwestycji wymaga wprowadzenia korekty przebiegu przedmiotowej linii wysokiego napięcia na terenie gminy [...], co musi zostać także uwzględnione w niniejszym dokumencie w tym także w części graficznej kierunków Studium..., stanowiący załącznik", tymczasem planowana inwestycja polegająca na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] jest nowym przedsięwzięciem, nieuwzględnionym w poprzedniej wersji Studium, a zatem nie może polegać na korekcie, która oznacza poprawienie, usunięcie wad lub usterek. Użycie tego zwrotu jest mylące i niezgodne ze stanem rzeczywistym i celem dokonanej zmiany Studium. Nadto pełnomocnik zwrócił uwagę na wadliwość dokumentacji planistycznej. Prognoza oddziaływania sporządzona na potrzeby Studium zawiera błędne założenie, że Studium nie zmienia aktualnych kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a jedynie umożliwia budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV, zabezpieczając teren pod pasy technologiczne, które nie spowodują wyłączenia tych terenów z zagospodarowania, a wpływają jedynie na ewentualne obostrzenia, takie jak zakaz sadzenia roślinności wysokiej i o rozbudowanym systemie korzeniowym. Nie uwzględnia ona wpływu na dobra materialne pomijając aspekt oddziaływania na ludzi i okoliczną zabudowę oraz ograniczenia w zakresie korzystanie z prawa własności nieruchomości, na których projektowana linia będzie posadowiona. W ocenie pełnomocnika pominięcie to jest bardzo wyraźne i istotne dla działek stanowiących własność skarżących. W Prognozie nie przewiduje się oddziaływania dotyczącego zajęcia terenu na powyższych obszarach. Pełnomocnik wskazał, że jedyne przekształcenie terenu, zgodnie z Prognozą, może dotyczyć lokalizacji fundamentów pod posadowienie nowych słupów linii elektroenergetycznej (pkt. 6.1., s. 35). Jednakże w pkt. 6.2. pojawia się informacja, że wprowadzenie tej linii energetycznej może powodować ograniczenia związane z koniecznością zachowania odpowiedniej odległości zabudowy względem projektowanej linii, co jest przejawem modyfikacji wynikających z zapisów Studium, bowiem w sposób realny wpływa na możliwość zabudowy tych działek. W przypadku działek należących do skarżących lokalizacja linii wysokiego napięcia w istotny sposób wpłynie na możliwość zagospodarowania tych działek, ponieważ wyłącza dopuszczoną zgodnie z zapisami Studium zabudowę budynkami inwentarskimi, gospodarczymi i innymi, związanymi z produkcja rolną. Istotne ograniczenia wprowadzają także przepisy szczególne ograniczające możliwość wykonywania robót budowlanych w oznaczonej odległości od linii wysokiego napięcia. Nadto zniszczeniu mogą ulec uprawy znajdujące się wzdłuż linii.

Pełnomocnik zaznaczył, że projektowana inwestycja, zgodnie z zapisami Prognozy, będzie stanowiła źródło zanieczyszczeń. Podkreślił, że nawet jeżeli ich wartości mieścić się będą w normie przy założeniu, że inwestor zastosuje się do wskazania "bezwzględnego dotrzymania" tych wartości, to instalacja będzie stanowiła źródło hałasu i zanieczyszczeń powietrza. Emisja pól elektromagnetycznych stanowi jedną z przyczyn dla których wyznacza się strefy ochronne wielkości 22m w celu ograniczenia wpływu wysokiego napięcia, z tym założeniem, że w wyznaczonej strefie nie mogą się znaleźć budynki przeznaczone na stały pobyt ludzi, przedmiotowa emisja jest zjawiskiem stałym. W Prognozie brakuje również rzetelnej oceny ryzyka awarii, jakie mogą wystąpić. Pełnomocnik wskazał, że istnienie linii napowietrznej stwarza ryzyko kolizji przelatujących ptaków z liniami i konstrukcją słupów. Jej posadowienie będzie się wiązało z eliminacją wysokich nasadzeń. Tymczasem wbrew twierdzeniom Prognozy na tym obszarze występują nie tylko pospolite gatunki ptaków, bowiem jest to obszar zamieszkiwany przez chronionego dudka zwyczajnego.

Pełnomocnik podniósł, że omawiany dokument zawiera także lakoniczne uzasadnienie wyboru przebiegu linii elektroenergetycznej, pomimo alternatywnego rozwiązania w postaci podziemnego okablowania, co stanowi uchybienie art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. b u.i.ś. obligującego do zawarcia w Prognozie rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w projektowanym dokumencie wraz z uzasadnieniem ich wyboru oraz opisem metod dokonania oceny prowadzącej do tego wyboru albo wyjaśnienie braku rozwiązań alternatywnych, w tym wskazania napotkanych trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy. Pełnomocnik zaznaczył, iż w powyższej Prognozie zawarto jedynie założenie, że inwestor "z pewnością" wykona inwestycję z wykorzystaniem najnowszych technologii, mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Podał, że planowana inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co kwalifikuje je do grupy przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 u.i.ś. Zarzucił organowi, że w niniejszym postępowaniu ww. ocena nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, bowiem w dokumentach brakuje wzmianki o dokonaniu strategicznej oceny oddziaływania. Powyższe uchybienie, w ocenie pełnomocnika strony, stanowi o naruszeniu trybu i zasad sporządzania Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie i podniosła, że skarżące powinny wykazać, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes lub uprawnienie mające charakter bezpośredni i realny, nie zaś przyszły i niepewny. Zdaniem organu oparcie interesu prawnego na prawie własności jest niewystarczające dla skutecznego zaskarżenia aktu planistycznego jakim jest studium, bowiem jego ustaleniami nie można naruszyć realnie i bezpośrednio prawa własności. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i wiąże jedynie organy administracyjne, może zatem wpływać na prawa i obowiązki podmiotów w sposób pośredni. Wobec powyższego zarzuty dotyczące sporządzenia Studium uznać należy za bezzasadne. Organ podkreślił, że wywodzone przez skarżące naruszenie prawa własności nie można rozumieć jako prawa absolutnego, ponieważ można je ograniczyć w drodze ustawy, w tym poprzez przepisy u.p.z.p.

Następnie organ odniósł się do zarzutów naruszenia przez Studium zasad poszanowania ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności i zasad proporcjonalności i podniósł, że uchwalając studium rada gminy dokonuje wyważenia interesów: prywatnego i publicznego, co prowadzi również do konfliktów w tym zakresie. Bezspornym jest, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, jego granice wyznaczają konstytucyjnie chronione prawa, w tym prawo własności, tym niemniej oceny uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków dokonuje się w kontekście przesłanek wymienionych w art. 1 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że stosownie do treści ww. przepisu jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zdaniem organu skarżące nie wykazały żadnych istotnych naruszeń. Wyjaśnił przy tym, że określenie przeznaczenia gruntu niezgodnie z założeniem właściciela, nie może zawsze prowadzić do skutecznego kwestionowania aktu planistycznego. Sądowa kontrola władztwa planistycznego gminy nie może dotyczyć racjonalności (celowości) przyjętych przez organy gminy rozwiązań, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Organ wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżących planowana inwestycja polegająca na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...] nie jest przedsięwzięciem nowym, ponieważ w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązującym przed zmianą w pkt 3.8.4. znajdował się zapis mówiący o budowie nowej linii 110 kV relacji [...] kierunek [...] wzdłuż istniejącej linii napowietrznej [...] – kierunek [...]. Organ podał, że na rysunku w powyższym Studium wskazano inny przebieg linii, jednak na skutek konsultacji oraz współpracy z sąsiednią gminą [...] wypracowano nowy, spójny wariant przebiegu linii relacji [...], optymalny dla obu gmin. W konsekwencji zaskarżona uchwała wprowadziła korektę w studium do pierwotnie planowanego wariantu przebiegu linii na terenie Gminy.

Organ wyjaśnił również, że odróżnić należy prognozę oddziaływania na środowisko, będącą dokumentem sporządzanym na potrzeby projektu studium lub jego zmiany, od szczegółowego raportu oddziaływania konkretnej inwestycji na środowisko przygotowywanego przez inwestora. Rada gminy nie przyjmuje ani nie uchwala dokumentu, którym jest prognoza oddziaływania na środowisko, podlega ona uzgodnieniom z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który ją akceptuje i organ uchwałodawczy jest związany z jego stanowiskiem. Organ podał, że zarzuty skarżących dotyczące ochrony środowiska mogłyby być ewentualnie uwzględnione na etapie postępowania w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, ale nie świadczą o istotnych naruszeniach prawa w kontekście Studium i zaskarżonej uchwały. Według organu takim istotnym naruszeniem prawa byłoby niespełnienie obowiązku przewidzianego w art. 46 pkt 1 u.i.ś. i odstąpienie od wymogu sporządzenia dla projektu studium/zmiany studium oceny oddziaływania na środowisko, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. –dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., poddane zostały m.in. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Gminy z dnia 28 września 2020 r. XXVI/229/20 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia uchwała gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania (por. postanowienia NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. oraz z dnia 29 grudnia 2015 r., II OSK 2947/15, II OSK 53/17, wyroki NSA: z dnia 19 września 2016 r., II OSK 3086/14, z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1773/12, z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 44/15 i z dnia 25 września 2014 r., II OSK 706/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Wskazana uchwała zaskarżona została w trybie przewidzianym w treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powyższym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oceniając przesłankę wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego trzeba zaznaczyć, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, który sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Inaczej mówiąc, rzeczą strony skarżącej jest wykazanie, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, na co także zwraca uwagę orzecznictwo, ów interes musi być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (vide: wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12, 17 maja 2012 r., I OSK 208/12, CBOSA). W przytoczonym orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok NSA z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, WSA w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13, CBOSA).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zdaniem sądu należało uznać, że M.D. jak i B.S. posiadają własny, indywidualny interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że przysługują im uprawnienia właścicielskie do działek (opisanych w skardze i potwierdzonych załączonymi dokumentami) a objętych skarżonym studium, bowiem zapisy uchwały mogą wpływać na zagospodarowanie wskazanych działek i w ten sposób oddziałują na sferę praw i obowiązków wynikających z prawa własności i innych praw rzeczowych.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, CBOSA). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga w aktualnym stanie prawnym, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, a uchwała została podjęta przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2021 r., II OSK 474/20, CBOSA). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z kolei art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowiące załączniki do uchwały. Gminy kształtują swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które służy do określania kierunków polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne – zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że akty planistyczne mogą ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego.

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 - wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminy przy podejmowaniu aktów planistycznych. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Nie ulega wątpliwości, że przy tworzeniu studium, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania wyżej wymienionych aktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki akt stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w powyższych kompetencjach organów jednostek samorządu terytorialnego wyraża się samodzielność tego samorządu w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. Władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza jednak sama możliwość ingerencji w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14, CBOSA). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu u.p.z.p. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Istotne jest, aby ta ingerencja nie następowała z naruszeniem zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Oznacza to, iż organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie studium i stwierdzenia jego nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana studium jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz analizę dokumentacji planistycznej Sąd uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia w niniejszej sprawie, że organ dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W studium następuje określenie przedmiotu ustaleń planu, który będzie podlegał konkretyzacji na dalszym etapie procesu planistycznego. Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy. Studium ma za zadanie kierunkowe wskazanie celów, jakim mają służyć poszczególne obszary, i nie należy do niego formułowanie norm prawnych. Dopiero w planie miejscowym, jako akcie normatywnym prawa gminnego, który musi uwzględnić kierunkowe przeznaczenie wskazane w studium, powinny być regulowane szczegóły zabudowy wskazanej w studium, z określeniem jej warunków (wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 858/17, CBOSA). W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2020 r., II OSK 941/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w celu umożliwienia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] na terenie Gminy [...]. Głównym celem budowy ww. linii jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa [...] oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego m.in. poprzez zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną znacznego obszaru południowo-zachodniej Polski. Inwestycja pozwoli sprostać wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną osobom fizycznym i podmiotom gospodarczym, jak również wpłynie na rozwój obszarów na których inwestorzy planują zrealizować swoje inwestycje. Z zapisów studium wynika, że wzdłuż projektowanej linii wyznacza się pasy technologiczne które nie powoduje wyłączenia terenów z zagospodarowania.

W pasach technologicznych obowiązuje w szczególności zakaz sadzenia roślinności wysokiej i o rozbudowanym systemie korzeniowym. Należy zatem uznać, że zasadnie wskazano w prognozie oddziaływania na środowisko, że ustalenia studium w powyższym zakresie są ogólne i stanowią jedynie wytyczne do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zostaną szczegółowo określone zasady zagospodarowania terenu z uwzględnieniem koniecznych w zakresie ochrony i kształtowania środowiska wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

W orzecznictwie wskazuje się na tle skarg dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, że sam zasięg sieci przesyłowej, sprawia, że nie ma możliwości ominięcia działek prywatnych. Nie ma zatem możliwości rozważania, czy inwestycja musi przebiegać przez tereny stanowiące własność prywatną. Polski system prawa nie przewiduje korytarzy biegnących przez cały kraj, poświęconych realizacji infrastruktury energetycznej. Korytarze tego typu odnoszą się do dróg publicznych, na potrzeby których dochodzi do wywłaszczenia. Na potrzeby obiektów liniowych związanych z energetyką, ustawodawca przyjmuje model ograniczenia prawa własności. Odpowiadają temu przepisy o planowaniu przestrzennym, pozwalające zlokalizować linię w drodze planu miejscowego, a także cywilistyczna konstrukcja służebności przesyłu. Sam fakt, że mamy do czynienia z ograniczeniem własności, a nie z jej odjęciem, powinien wpływać na stosowanie omawianych przepisów w sposób zapewniający większe możliwości działania władzy publicznej, która nie pozbawia właścicieli ich praw, tylko w pewnej części jej uszczupla. Ograniczenie prawa własności łączy się z rekompensatą. Zwykle przybiera ona postać wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu (por. wyroki NSA z dnia 30 września 2021 r., II OSK 1058/16, 17 kwietnia 2018 r., II OSK 2970/17, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej stanowi kluczowe zadanie związane z zapewnieniem dostaw prądu i ochroną bezpieczeństwa energetycznego znacznej części województwa [...]. Realizacja tego typu inwestycji z definicji łączy się z ingerencją we własność prywatną, która, wobec potrzeby publicznej może podlegać ograniczeniu. W ocenie Sądu wskazana powyżej treść zapisów studium nie powoduje tak znacznego ograniczenia prawa własności skarżących, które godziłoby w jego istotę. Utworzenie pasów technologicznych (po 11 m po każdej ze stron od osi linii) nie powoduje bowiem wyłączenia terenu z zagospodarowania, wprowadza pewne zaostrzenia. Należy mieć również na uwadze charakter rolniczy działek skarżących i ich wielkość. O naruszeniu zasady proporcjonalności nie świadczy zamiar przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową, czy podnoszony w skardze fakt częściowej zabudowy mieszkaniowej działek. Ze zmiany studium nie wynika, a i skarżące nie wykazują, aby ich nieruchomości zostały potraktowane w jakiś inny szczególny sposób niż nieruchomości sąsiednie oraz pozostałe, przez które przebiegać będzie inwestycja. W dokumencie (Podsumowanie) wskazano, że lokalizacja przedsięwzięcia zachowuje maksymalnie możliwe odległości od istniejącej i planowanej zabudowy, co ma na celu zminimalizowanie uciążliwości występujących podczas budowy, jak i również w czasie eksploatacji linii oraz ograniczenie oddziaływania linii na miejsca stałego pobytu ludzi. Trasa jest możliwie najkrótsza i tylko w nieznacznej części zlokalizowana jest w granicach obszaru objętego ochroną (obszar chronionego krajobrazu). Zdaniem Sądu w stosunku do skarżących organ nie naruszył zasady proporcjonalności, która wyraża się w zakazie nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Zachowanie proporcjonalności oznacza również, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II OSK 858/17, CBOSA). Wskazać trzeba, że skarżące nie zgłosiły w trybie art. 11 pkt 8 u.p.z.p. uwag do projektu zmiany studium, w szczególności odnośnie przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej przez posiadane działki. Niekorzystny w ocenie skarżących przebieg linii elektroenergetycznej przez posiadane nieruchomości nie przesądza o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego.

Należy wskazać, że w części graficznej studium został zaznaczony przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej. W skardze nie przedstawiono argumentacji świadczącej o istotnej sprzeczności pomiędzy postanowieniami części tekstowej uchwały w przedmiocie zmiany studium, a jej częścią graficzną, która to mogłaby spowodować oczywistą dysfunkcjonalność w stosowaniu studium. Nie można tracić z pola widzenia, że tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium czy istotne naruszenie trybu procedury planistycznej może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności studium.

W ocenie Sądu nie są uzasadnione podniesione w skardze zarzuty dotyczące podjęcia uchwały z pominięciem dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, zasad ochrony stanu środowiska, zagadnień zagrożenia dla zdrowia i bezpieczeństwa ludzi oraz ochrony mienia. Wskazać trzeba, że zmiana studium nie wprowadza nowych kierunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, a jedynie umożliwia realizację inwestycji celu publicznego, o charakterze liniowym, którą jest budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Charakter przewidzianej w studium inwestycji o charakterze inwestycji celu publicznego sprawia, że jej lokalizacja nie może być zdeterminowana wyłącznie względami ładu przestrzennego i wymogami jego ochrony. Równie istotne są uwarunkowania techniczne, czy też szerzej tę kwestię ujmując - potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, wskazane expressis verbis w art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r., II OSK 1058/16, CBOSA).

Podniesione zaś w skardze kwestie wpływu inwestycji na środowisko zostały szczegółowe przedstawione w prognozie oddziaływania na środowisko. Należy wskazać, że wymóg uzyskania tego typu dokumentu w związku z postępowaniem poprzedzającym uchwalenie zmiany studium wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2020 r., poz. 283 dalej - u.o.o.ś), zgodnie z treścią którego przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymaga m.in. projekt planu zagospodarowania przestrzennego. Strategiczna ocena oddziaływania na środowisko została zdefiniowana w art. 3 pkt 14) tejże ustawy jako postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności: a) uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko, b) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko, c) uzyskanie wymaganych ustawą opinii, d) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Art. 51 ust. 2 u.o.o.ś. zawiera wyliczenie niezbędnych elementów, jakie musi uwzględniać prognoza oddziaływania na środowisko, w tym przewidywane znaczące oddziaływania, w tym oddziaływania bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótkoterminowe, średnioterminowe i długoterminowe, stałe i chwilowe oraz pozytywne i negatywne, na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru, a także na środowisko, a w szczególności na ludzi, powietrze i klimat. Natomiast art. 55 ust. 1 u.o.o.ś. przewiduje, że organ opracowujący projekt, o którym mowa w art. 46 lub art. 47 ust. 1, bierze pod uwagę ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie organów, o których mowa w art. 57 i art. 58, oraz rozpatruje uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W myśl z kolei art. 55 ust. 3 pkt 3 u.o.o.ś. do przyjętego dokumentu załącza się pisemne podsumowanie zawierające uzasadnienie wyboru przyjętego dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych, a także informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione zgłoszone uwagi i wnioski.

W niniejszej sprawie takie podsumowanie zostało sporządzone przez Wójta Gminy i spełnia wymogi określone w art. 55 ust. 3 u.o.o.ś. Należy również wskazać, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika, czy taki dokument został doręczony właściwym organom (art. 55 ust. 4 u.o.o.ś.). Takie uchybienie należy jednak uznać za nieistotne naruszenie trybu sporządzania aktu planistycznego a tylko naruszenie istotne może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności studium (por, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2021 r., II OSK 820/19, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1370/10, CBOSA).

W sporządzonej w niniejszej sprawie prognozie oddziaływania na środowisko przeanalizowano i oceniono przewidywane znaczące oddziaływania, ustaleń projektu studium na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego, w tym m.in. na: ludzi (kwestia promieniowania), wody, krajobraz, klimat, florę, faunę, dobra materialne. Wskazać trzeba, że zarzuty skargi koncentrują się na kwestionowaniu treści zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko. Z raportu wynika, że realizacja inwestycji wpłynie na niektóre elementy środowiska przyrodniczego (np. uszkodzenia szaty roślinnej, wpływ na ptactwo), niemniej jednak oddziaływanie to z reguły ma charakter krótkookresowy i punktowy, który można ograniczyć lub wyeliminować poprzez zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń technicznych. W raporcie przedstawiono wariant alternatywny do przedłożonego rozwiązania. Wskazano, że proponowanym alternatywnym rozwiązaniem technologicznym dla linii elektroenergetycznych może być zastosowanie podzielnych sieci kablowych. Wskutek swej budowy i lokalizacji w terenie minimalizują one występowanie hałasu oraz pola elektromagnetycznego, nie oddziaływają również na krajobraz. Realizacja linii kablowych jest ograniczona względami gruntowo-technicznymi podłoża, formami pokrycia terenu inwestycji. Nadto realizacja linii kablowej jest ponad 10-krotnie droższa od linii napowietrznej i dlatego wariant ten jest stosowany przy realizacjach w ścisłych, gęsto zabudowanych, centrach miast. W orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 51 ust. 2 pkt 3 lit.b u.o.o.ś, przedstawienie rozwiązań alternatywnych następuje z uwzględnieniem m.in. celu projektowanego dokumentu. Zakres rozwiązań alternatywnych determinowany jest w istotnym stopniu właśnie celem projektowanego dokumentu (polityki, strategii, planu czy programu). Jak już wyżej wskazywano studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium nie określa szczegółowego sposobu realizacji dopuszczanej inwestycji, które są rozstrzygane na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 października 2020 r., II SA/Wr 13/20, CBOSA). Wbrew zarzutom skargi w raporcie przedstawiono szereg rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczenie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko. Z kolei sam fakt występowania stanu epidemii w trakcie sporządzania studium nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium czy istotnym naruszeniu trybu procedury planistycznej. Należy dodać, że projekt zmiany studium wraz z raportem oddziaływania na środowisko został pozytywnie zaopiniowany przez właściwe organy.

W ocenie Sądu wprowadzone ograniczenia prawa własności są uzasadnione ze względu na konieczność zaspokojenia potrzeby interesu publicznego. Gmina nie nadużyła zatem przysługującego jej władztwa planistycznego. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p.

Z przedstawionych względów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

-----------------------

#

2