Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 352/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 28, art. 61 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działkami -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. (dalej w skrócie: "skarżąca") reprezentowanej przez adw. M. J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [....] (dalej w skrócie "Burmistrz") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działkami.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrz zatwierdził przebieg granic ustalony w czasie rozgraniczenia pomiędzy działką ew. nr 1706 położoną w B. a działkami ew. nr 1707, 1708/1, 1708/2 i 1705 położonymi w B.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że granice ustalone zostały na podstawie zebranych dowodów, t. j. mapy ewidencji gruntów i zgodnego oświadczenia stron, natomiast właściciele działek nie zawarli ugody.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 61, 104 k.p.a. i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, dalej w skrócie: "p.g.i k.") poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie legitymującego się interesem prawnym i rozpatrzenie podania o wszczęcie postępowania złożonego przez podmiot nieposiadający legitymacji do jego wniesienia, co jej zdaniem stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r.

SKO stwierdziło, że wykluczyć należy wystąpienie w zaskarżonej decyzji wad określonych w 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 k.p.a., ponieważ w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1706 a działkami nr 2601, 1707, 1708/1, 1708/2, 1705 położonymi w B., wydano decyzję po raz pierwszy, nie można uznać, iż decyzja nie była wykonalna w dniu jej wydania, wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie stwierdzono, aby decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Ponadto kwestionowana decyzja wydana została przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ jakim jest Burmistrz [...] i nie zachodzi tym samym przypadek nieważności określony w pkt 1 art. 156 § 1 k.p.a. SKO wskazało przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęty jest pogląd, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza czy prezydenta od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina, ponadto przepisy regulujące sprawy rozgraniczenia gruntów nie przewidują wyłączenia burmistrza w sprawach wydania decyzji, w której prawa własnościowe sprawowane są przez gminę.

W ocenie SKO, nie można również uznać, iż kwestionowana decyzja narusza przepisy dotyczące ustalenia stron postępowania, co podniesione zostało we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Gmina [...] jako adresat kwestionowanej decyzji jest stroną postępowania, skutecznie reprezentowaną przez Burmistrza - organ ustawowo upoważniony do jej reprezentacji.

Dalej SKO wskazało, że w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia stroną jest, w myśl art. 28 k.p.a., każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei z art. 29 p.g.i k., jak również z faktu, że ustalenie przebiegu linii granicznych wiąże się z ustaleniem zasięgu prawa własności na gruncie wynika, że stroną postępowania jest nie tylko właściciel lub jej użytkownik wieczysty, ale także posiadacz samoistny, jeśli przemawia za tym domniemanie posiadania zgodnie ze stanem prawnym (art. 341 Kodeksu cywilnego). Zdaniem SKO, legitymację procesową uprawniającą do występowania w postępowaniu rozgraniczeniowym ma także Gmina [...], ponieważ jest władającym na zasadach posiadania samoistnego, zgodnie z zalegającym w aktach wypisem z rejestru ewidencji gruntów.

SKO wskazało, iż przepis art. 30 ust. 1 p.g.i k., dopuszcza przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego zarówno z urzędu jak i na wniosek strony. Zdaniem SKO, w niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest z urzędu, zaś pismo Przewodniczącego Rady Miasta [...] z dnia 16 lipca 2010 r. mogło stanowić podstawę do dokonania działań z urzędu.

Dalej SKO stwierdziło, iż zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

SKO wskazało, że w orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że o braku podstawy prawnej można mówić tylko w przypadku, gdy w żadnym z obowiązujących w dniu wydania decyzji aktów prawnych o charakterze materialnym, nie istnieje przepis pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, iż kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem p.g.i k. reguluje sposób w jaki przeprowadza się rozgraniczenie nieruchomości.

SKO wskazało również, że w przedmiotowej sprawie podczas rozgraniczenia przeprowadzonego w dniu 3 września 2010 r. w B., ustalono przebieg granic pomiędzy działką nr 1706 a działkami nr 1707, 2601, 1708/1, 1708/2, 1705 na podstawie mapy ewidencji gruntów i zgodnego oświadczenia stron. Dokonano też oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, dokumentacja techniczna została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jest wypełnieniem dyspozycji przepisu art. 33 ust. 2 i 3 p.g.i k. Dlatego też SKO nie dopatrzyło się naruszenia prawa w decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r., a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. SKO wyjaśniło przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ustalone zostanie, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Po rozpoznaniu kolejnego wniosku skarżącej o stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], SKO postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] - utrzymało w mocy powyższe postanowienie. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 167/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę skarżącej na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] SKO odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 168/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi skarżącej na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2014 r. – uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3093/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 166/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi skarżącej na postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2014 r. – uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3092/15 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 p.g.i k. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zawierającej wadę nieważności w postaci wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej bez wymaganego wniosku strony, a w konsekwencji naruszenie zasady skargowości, czego skutkiem było wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu bezprzedmiotowym. Wskazała, że z treści postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r. wynika, iż postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek strony - Gminy [...], jednakże w aktach sprawy brak jest wniosku o wszczęcie postępowania, a z okoliczności sprawy nie wynika, aby jakakolwiek strona taki wniosek złożyła.

Ponadto pismem z dnia 28 września 2017 r. skarżąca uzupełniła zarzuty wniosku wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 p.g.i k. i w zw. z art. 28 i 61 § 1 k.p.a., poprzez nie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zawierającej wadę nieważności w postaci wszczęcia i prowadzenia postępowania bez wymaganego wniosku uprawnionej strony oraz w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i rozstrzygnięcie w zakresie nie przysługującego jej prawa. Zarzut ten skarżąca uzasadniła tym, że organ prowadzący postępowanie przyznał legitymację procesową Gminie [...] na podstawie wpisu do ewidencji gruntów i budynków, gdzie ów podmiot figurował jako władający przedmiotową nieruchomością. Organ w decyzji nie wskazał, czy Gmina [...] spełnia wymogi posiadania samoistnego, określone w art. 341 Kodeksu cywilnego, przemawiającego za stosownym domniemaniem oraz czy wskazana nieruchomość posiada właścicieli, o których prawach organ orzeka. Skarżąca wskazała, iż Gmina [...] nie miała prawnej legitymacji do występowania w postępowaniu w charakterze strony i nie mogła być adresatem rozstrzygnięcia organu. Ponadto część spadkobierców byłych właścicieli działki nr 1705 brała udział w postępowaniu w charakterze strony, ale nie byli adresatami rozstrzygnięcia organu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] SKO orzekło o przywróceniu skarżącej terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, SKO utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].

SKO stwierdziło, że zasadne jest stanowisko zajęte w decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r., iż nie można uznać, aby decyzja Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania, jak również, że nie doszło do innego naruszenia prawa w decyzji Burmistrza, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa. Zasadnie również wykluczono wystąpienie w ww. decyzji wad określonych w pkt 1, 3, 5 - 7 art. 156 § 1 k.p.a.

W ocenie SKO, zarzuty skarżącej zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tożsame w większości z zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r., nie są trafne i nie zasługują na uwzględnienie w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy.

SKO stwierdziło ponownie, że przyznanie Gminie przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. wynika z przypisania jej statusu władającego działką nr 1706 na zasadach posiadania samoistnego, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2418/11 w sprawie dotyczącej rozgraniczenia działki nr 1706, jak również, że nie jest trafny podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem w sytuacji gdy przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest wówczas z urzędu.

Odnosząc się do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii, iż parcela nr 955/9 - obecnie działka nr 1706 - stanowiła własność osób, które posiadają żyjących spadkobierców, a organ pomimo, iż posiadał wiedzę o tytułach prawnych osób do nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu i braku legitymacji Gminy [...] prowadził postępowanie i wydał decyzję, SKO wskazało, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, orzeka się według stanu, jaki istniał w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zgodnie natomiast z wypisem z rejestru gruntów, władającym działką nr 1706 na zasadach samoistnego posiadania była Gmina [....]. Jeżeli jednak strona uważa, iż w dniu wydania kwestionowanej decyzji stan własnościowy nieruchomości przedstawiał się inaczej, kwestie te powinna podnosić w innym postępowaniu, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto w toku postępowania rozgraniczeniowego nie ustala się prawa własności, ale zasięg tego prawa na gruncie, przez określenie punktów i odcinków granicznych.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 p.g.i k. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia [...].03.2011r. [...] wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, dotkniętej wadą nieważności w postaci wszczęcia postępowania i wydania decyzji bez wymaganego wniosku strony w sytuacji, gdy brak było ustawowych podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, a w konsekwencji naruszenie zasady skargowości;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 30 § 1 p.g.i k. oraz art. 28 i 61 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 7, 28 i 77 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999r. (Dz.U. 1999 Nr 45, poz. 453), poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], dotkniętej wadą nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i rozstrzygnięcie w zakresie nie przysługującego jej uprawnienia, a także rażące złamanie zasady prawdy obiektywnej, w postaci odstąpienia od obowiązku stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości objętej postępowaniem, wiążącego organ wprost na podstawie przepisów szczególnych, czego konsekwencją jest ponadto naruszenie zasady skargowości ze względu na brak zgody strony uprawnionej z tytułu posiadania prawa własności do wszczęcia i prowadzenia postępowania o rozgraniczenie.

Skarżąca podniosła, że zasada oficjalności w stosunku do treści przepisów art. 30 p.g.i k. podlega znacznemu ograniczeniu, bowiem ust. 1 tego przepisu wskazuje na przeniesienie obowiązku wszczęcia postępowania o rozgraniczenie na barki strony, zawężając, stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, przypadki wszczęcia postępowania z urzędu, do dwóch enumeratywnie wyliczonych sytuacji. Skarżąca zwróciła uwagę, że ustawodawca przedmiotowo ograniczył możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, wskazując wprost, że może mieć to miejsce tylko przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia.

Tymczasem jak wynika z treści postanowienia Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2010 r., postępowanie o rozgraniczenie zostało wszczęte na wniosek strony - Gminy [...], jednakże w aktach sprawy administracyjnej brak jest wniosku o wszczęcie postępowania, a z okoliczności sprawy nie wynika by jakakolwiek strona taki wniosek złożyła. Zdaniem skarżącej, za podanie o wszczęcie postępowania nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 lipca 2010 r. z racji faktu, że rada gminy, a tym bardziej jej przewodniczący, nie są organami gminy, mogącymi występować w jej imieniu. Wreszcie w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które wyczerpywałyby przesłanki wyrażone expressis verbis w art. 30 ust. 2 p.g.i k. i pozwalały na wszczęcie postępowania z urzędu.

W ocenie skarżącej, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było ab initio z naruszeniem przepisów prawa jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a., a wydanie decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu przebiegu granic, stanowi naruszenie prawa o znamionach rażącego.

Dalej skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wskazały, czy rzeczywiście Gmina [...] spełnia wymogi posiadania samoistnego określone w art. 339 Kodeksu cywilnego, przemawiającego za stosownym domniemaniem oraz czy wskazana nieruchomość posiada właścicieli, o prawach których organ orzeka. Brak jest bowiem w aktach sprawy jak i w uzasadnieniu poszczególnych decyzji, jakiegokolwiek badania i ustalania okoliczności przemawiających za władaniem właścicielskim Gminy. Wskazała przy tym, że sąd powszechny oddalił wniosek Gminy [...] o zasiedzenie działki nr 1706 prawomocnie przesądzając, iż Gmina ta nie posiada przymiotu posiadacza samoistnego, jako elementu niezbędnego do skutecznego zasiedzenia.

Skarżąca podniosła również, że to nie na stronie spoczywa obowiązek stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości. Dlatego też niezgodne z porządkiem prawnym pozostaje stwierdzenie SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w toku postępowania nie ustala się prawa własności, ale zasięg tego prawa na gruncie, przez określenie punktów i odcinków granicznych. Zdaniem skarżącej organ nie ma uprawnień do kształtowania prawa do rzeczy, jednakże obowiązany jest stwierdzić własność poprzez ustalenie komu przysługuje prawo do gruntu, o czym przesądza § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r.

Skarżąca wskazała również, że z analizy akt postępowania wynika, iż uprawniony geodeta zbadał księgi wieczyste wszystkich nieruchomości podlegających rozgraniczeniu z wyjątkiem nieruchomości o nr ew. 1706. Badanie przez geodetę stanu prawnego działki, której dotyczy rozgraniczenie oparte jest jedynie na analizie odpisu z ewidencji gruntów i budynków oraz ustaleniu, że niegdyś działka ta jako parcela 955/9 została wyodrębniona z większej nieruchomości własności Rzymsko-katolickiego Probostwa w B. (Lwh [....]). Jednakże organ nie dokonał zbadania zbioru dokumentów dla przedmiotowej nieruchomości. Znajdują się w nim wskazane w piśmie z dnia 28 września 2017r. akty notarialne wskazujące, iż właścicielami działki nr 1706 (dawniej 955/9) są K. A. i J. K. oraz H. J. i J. H., posiadający żyjących spadkobierców (m.in. skarżąca), którzy brali udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony. Dokumenty własności znajdują się w zbiorach dokumentów nr 4433 i 4287 zalegających w/w sądzie. Dodatkowo, wbrew twierdzeniom SKO, organ dokonujący rozgraniczenia w dniu wydania decyzji wiedział jaki jest właściwy stan prawny nieruchomości, bowiem w aktach sprawy zalega plan sytuacyjnego podziału parceli wchodzących w skład Lwh [...], zawierający m.in. opis parceli nr 955/9 (obecnie działka nr 1706) z którego wynika, że właścicielami nieruchomości byli K. A. i J. K. oraz H. J. i J. H.

Skarżąca podniosła, iż Burmistrz pomimo, że posiadał wiedzę o tytułach prawnych osób trzecich do nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu i braku legitymacji Gminy [...] prowadził postępowanie i wydał decyzję merytoryczną, co stanowi rażące naruszenie art. 7, 77 k.p.a i § 3 pkt 1, § 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r., kwalifikujące się jako wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Gmina [...] nie miała zatem prawnej legitymacji występowania w postępowaniu w charakterze strony oraz bycia adresatem rozstrzygnięcia organu administracji. Skarżąca również wskazała, że część spadkobierców właścicieli działki o nr ew. 1706 (955/9), brała udział w postępowaniu w charakterze strony, ale nie byli adresatami rozstrzygnięcia organu dotyczącego ich praw i obowiązków (wyklucza to tryb z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wreszcie brak jest wspólnego wniosku spadkobierców właścicieli działki nr 1706 o wszczęcie postępowania, jako wyrażenie zgody na rozgraniczenie przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

Wydanymi w toku postępowania decyzjami SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], którą Burmistrz zatwierdził przebieg granic ustalony w czasie rozgraniczenia pomiędzy działką ew. nr 1706 położoną w B. a działkami ew. nr 1707, 1708/1, 1708/2 i 1705 położonymi w B. Organ tym samym przyjął, że decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do weryfikacji tych wad, które nie zostały zakwestionowane tak

w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze. SKO podało, że decyzja

z [...] marca 2011 roku nie jest obarczona wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 Kpa, ponieważ w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1706 a działkami nr 2601, 1707, 1708/1, 1708/2, 1705 położonymi

w B., wydano decyzję po raz pierwszy, nie można uznać, iż decyzja nie była wykonalna w dniu jej wydania, wykonanie decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie stwierdzono, aby decyzja zawierała wadę powodującą jej nieważność

z mocy prawa. Decyzję wydał właściwy rzeczowo i miejscowo organ jakim jest Burmistrz [...] i nie zachodzi tym samym przypadek nieważności określony

w pkt 1 art. 156 § 1 k.p.a. SKO zweryfikowało również tryb procedowania w sprawie

o rozgraniczenie, ocenę materiału dowodowego, oraz treść samego rozstrzygnięcia – nie znajdując podstaw do przyjęcia wadliwość, w którejkolwiek płaszczyźnie procedowania organu.

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia następujących kwestii: 1) czy postępowanie mogło toczyć się z urzędu; 2) czy Gmina [...] posiadała przymiot strony postępowania. Na oba postawione pytania należy odpowiedzieć twierdząco.

Sąd podziela stanowisko SKO, że Gmina[...]. posiadała przymiot strony

w sprawie. Nie jest kwestionowane, że zgodnie z zalegającym w aktach wypisem

z ewidencji gruntów i budynków Gmina [...] na dzień orzekania przez organ

w sprawie o rozgraniczenie (na dzień wszczęcia postępowania również) była władającym działki nr 1706 na zasadach samoistnego posiadania; status taki został nadany gminie na mocy art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b p.g.i.k., zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli wykazuje się osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W ocenie Sądu organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, ustalając krąg stron postępowania nie bada już, czy podmiot wpisany w ewidencji gruntów jako władający na zasadach posiadania samoistnego, faktycznie działką włada. W tym zakresie związany jest treścią ewidencji. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że treść ewidencji nie przesądza, że władający faktycznie jest posiadaczem samoistnym, niemniej jednak obalenie tego założenia powinno odbyć się w odrębnym postępowaniu ewidencyjnym, zmierzającym albo do ujawnienia właściciela działki, albo do wykazania, że włada nią inny podmiot,

z wyłączeniem Gminy [...].

W kwestii legitymacji Gminy [...] w postępowaniu rozgraniczeniowym, tyle że dotyczącym rozgraniczenia pomiędzy działkami 1706 i 1703 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 roku, sygn. akt I OSK 2418/11, w którym odnosił się do identycznego zarzutu wobec gminy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Gmina[...] włada działką 1706 na zasadzie samoistnego posiadania, co wynika z ewidencji gruntów. Gmina tym samym jest zainteresowana w ochronie tego posiadania, której może domagać się również przez rozgraniczenie nieruchomości. W ocenie NSA przymiot strony Gminy [...] wynika z art. 28 Kpa oraz art. 33 ust. 1 p.g.i.k. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd

w pełni podziela ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny – dotyczy ona tej samej kwestii: posiadania przez Gminę [...] przymiotu strony, z uwagi na władanie na zasadach samoistnego posiadania działką 1706.

Konsekwencją posiadania przez Gminę [...] przymiotu strony w sprawie jest przyjęcie, iż w świetle art. 30 ust. 1 p.g.i.k. mogła ona zainicjować postępowanie rozgraniczeniowe. W powołanym wyroku z dnia 20 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 30 ust. 1 i art. 33 ust. 1 p.g.i.k. i wywiódł, iż posiadacz samoistny jest podmiotem legitymowanym do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. NSA zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 33 ust. 1 p.g.i.k. używa pojęcia "właściciele nieruchomości", zatem gramatyczna wykładnia tego przepisu skłaniałaby do stanowiska, że jedynie te podmioty mogą być stroną postępowania rozgraniczeniowego. Jednak Kodeks cywilny regulujący kwestie własności i innych praw rzeczowych do nieruchomości przewiduje inne, aniżeli tylko prawo własności tytuły władania nieruchomościami i ochronę w korzystaniu z tych praw. Posłużenie się zatem tylko literalnym brzmieniem art. 33 ust. 1 ustawy NSA uznał za nieuprawnione zawężenie kręgu podmiotów, mogących domagać się ochrony swego prawa do władania nieruchomością poprzez jej rozgraniczenie z inną. Jeżeli co do zasady prawo żądania rozgraniczenia służy przede wszystkim właścicielowi, bo tak stanowi art. 33 ust. 1 ustawy, to jednak, mając na uwadze przepisy Księgi drugiej Kodeksu cywilnego – własność i inne prawa rzeczowe, prawo to – żądania rozgraniczenia - należy przypisać również podmiotom uprawnionym rzeczowo do nieruchomości.

Posiadacz samoistny, a więc podmiot, który rzeczą faktycznie włada tak jak właściciel, z całą pewnością może być zaliczony do podmiotów mających prawo żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia

w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu, dopóki istnieje domniemanie, iż jego posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym.

Uwzględnienie przedstawionych uwag nakazuje wnioskować, iż decyzja

w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic nieruchomości nie jest obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 Kpa.

W kwestii możliwości wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w sytuacji, gdy organem właściwym w sprawie jest Burmistrz [....] a działka podlegająca rozgraniczeniu – nr 1706 - pozostaje we władaniu Gminy [...] wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 2015 roku, sygn. I OSK 2426/13. Działając jako organ administracji publicznej I instancji i jednocześnie jako organ reprezentujący gminę uprawnioną do złożenia wniosku o rozgraniczenie, Burmistrz gminy nie jest zobligowany, pod rygorem nieważności postępowania, do złożenia samemu sobie wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia. Brak takiego pisma, które można scharakteryzować jako wniosek Gminy o wszczęcie postępowania, nie oznacza w takim stanie faktycznym, przeprowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o przeprowadzenie rozgraniczenia nie podlega szczególnym wymaganiom ani co do formy, ani też co do treści. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w takiej sytuacji jest dostatecznym dowodem na wolę podmiotu uprawnionego, związaną z zamiarem przeprowadzenia postępowania w sprawie.

SKO słusznie zwróciło uwagę na fakt, że w orzecznictwie bywa wyrażane również stanowisko, że połączenie roli procesowej organu z uprawnieniem do złożenia w imieniu podmiotu wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. II OSK 88/10), a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wymagania prawa. Także przy przyjęciu tego stanowiska, w sprawie nie można uznać zaistnienia przesłanki nieważności postępowania ze względu na naruszenie art. 61 § 1 k.p.a.

w związku z art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k. Zgodnie z art. 30 ust. 2 p.g.k., postępowanie

o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scalaniu gruntów,

a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Zbieg ról procesowych, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje zadania organu administracji publicznej nie jest obojętny dla tej jednostki i rodzi ograniczenia praw procesowych. Ograniczenie te nie mogą jednak sięgać interesu prawnego i możliwości jego ochrony. Z tego względu, przy zbiegu ról procesowych, wszczęcie z urzędu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości gminnej (będącej w samoistnym posiadaniu gminy) z innymi nieruchomościami należy uznać za zgodne z interesem społecznym. W konsekwencji Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania dopuszczalności prowadzenia postępowania z tego względu, że akta sprawy nie zawierają pisma dającego się zakwalifikować jako wniosek gminy, a w szczególności do przyjmowania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 61 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 30 ust. 1 i 2 p.g.k.

Myli się również strona skarżąca, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe zobligowany jest do ustalania stanu prawnego nieruchomości –

w tym wypadku działki nr 1706 – przez co skarżąca rozumie de facto rozstrzyganie

o stanie prawnym tej nieruchomości. Organ ewidencyjny swoją aktywność ogranicza wyłącznie do rejestracji określonych stanów faktycznych i prawnych wynikających

z dokumentów, którym nadano walor źródła danych ewidencyjnych. Jeżeli

w ewidencji gruntów jako władający wpisany jest określony podmiot, w tej konkretnej sprawie, w stosunku do działki 1706: Gmina [...], to jak wynika z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit b p.g.i.k. oznacza to, iż "ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli". Jeżeli

w ocenie strony skarżącej można przedstawić dokumenty potwierdzające prawo własności do działki nr 1706, to powinna ona – o ile posiada w tym interes prawny – wystąpić o aktualizację ewidencji gruntów względem działki 1706, w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k.

Organ prowadzący sprawę o rozgraniczanie nie jest uprawniony do rozstrzygania, kto był właścicielem działki 1706 (kiedyś 955/9) i kto jest aktualnie następcą prawnym byłych właścicieli. Kwestie te należy rozstrzygać przed sądami powszechnymi, i dopiero orzeczenia tych sądów mogą stanowić podstawę do zmiany (aktualizacji) wpisów w ewidencji.

Z wyżej wyłożonych względów Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.