Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3714/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1 ar. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 188 w zw. z art. 151 art. 182 § 2 art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2251/18 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2251/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.C. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] maja 2017 r., nr [...], nakładającej na inwestora K.K. obowiązki: 1) sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego położonego na działce oznaczonej nr [...] i [...] (przed podziałem nieruchomości nr [...]) w miejscowości [...] przy ul. [...]) wykonania dwóch szklanych plomb na pęknięciach poziomych na ścianach nośnych klatki schodowej oraz jednej plomby szklanej na pęknięciu pionowym.

Organ wskazał, że weryfikowana decyzja PINB z [...] maja 2017 r., nr [...], wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). Konieczność prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie opartego na art. 51 ustawy – Prawo budowlane PINB wywiódł z faktu, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 19 kwietnia 1977 r., znak: [...] wydaną przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Przy czym w aktach sprawy brak jest projektu budowanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W trakcie przeprowadzonej kontroli przed wydaniem weryfikowanej decyzji ustalono także, że część budynku należąca do K.K. została zrealizowana w 1983 r. i jest w stanie umożliwiającym oddanie obiektu do użytkowania, jednakże nie ma potwierdzenia tego faktu w dzienniku budowy. W ocenie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] analiza zgromadzonego przed wydaniem weryfikowanej decyzji materiału dowodowego wykazała, że organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń faktycznych w celu ustalenia, czy w niniejszym przypadku doszło do wykonania robót budowalnych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wątpliwość budzi bowiem prawidłowe ustalenie decyzji na podstawie której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. PINB wskazał, że przedmiotową decyzją jest decyzja z [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] wraz z załącznikiem w postaci planu realizacyjnego. Jednakże K.K. w dniu 21 września 2016 r. w toku niniejszego postępowania nadzwyczajnego przedłożyła kserokopię załącznika do decyzji [...] z [...] lipca 1977 r., a skarżący przy piśmie z 31 października 2017 r. przedłożył kserokopię decyzji z [...] lipca 1977 r. Ponadto jak zauważył Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pomimo stwierdzenia w protokole oględzin przeprowadzonych 17 marca 2017 r., że skarżący jest w posiadaniu części konstrukcyjnej projektu technicznego, nie została wykonana i włączona do akt sprawy jego kserokopia. A zatem organ stwierdzając istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zwiększeniu wysokości części budynku należącego do K.K. poprzez jego nadbudowę oparł się jedynie na ocenie wizualnej oraz na zeznaniach stron. PINB wydając zatem weryfikowaną decyzję nie dysponował rzetelnie zgromadzonym materiałem dowodowym w postaci projektu budowlanego ze szczegółowym opisem oraz dokumentacją fotograficzną stwierdzonych odstępstw, które w jego ocenie są istotne. Ponadto kolejną niewyjaśnioną wątpliwością jest też charakter przedmiotowego obiektu, czy jest on samodzielnym obiektem budowlanym, czy budynkiem bliźniaczym, czy tylko częścią obiektu - wydzielonym lokalem mieszkalnym w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył więc, że nie ma podstaw do wypowiedzenia się czy prawidłowo stwierdzono, że dokonane przez inwestora odstępstwa mają charakter istotnych i czy został wdrożony prawidłowy ewentualny tryb naprawczy.

Mając powyższe na uwadze Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez PINB z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa. Podjęte przez PINB w toku postępowania czynności dowodowe w sposób oczywisty były bowiem niewystarczające do należytego zbadania niniejszej sprawy i wydania weryfikowanej decyzji. Zdaniem MWINB działanie organu poprzez wydanie weryfikowanej decyzji obarczone było więc wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co spowodowało, że zaistniały prawne przesłanki do wyeliminowania ocenianej decyzji w całości z obrotu prawnego. Jednocześnie MWINB, nie stwierdził innych przesłanek nieważności określonych w art. 156 kpa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A.C. zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany przez A.C. i K.K. na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na "budowę budynku mieszkalnego o dwóch samodzielnych lokalach w zabudowie bliźniaczej" zgodnie z projektem "małego budynku mieszkalnego" autorstwa mgr inż. J.J. i mgr inż. A.C. Przy czym inwestorzy uzyskali uprzednio decyzję Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 1977 r., znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Organ odwoławczy zauważył także, że w toku postępowania wyjaśniającego organ powiatowy ustalił, że budowa części budynku należącej do skarżącego została zakończona w sierpniu 1983 r., a następnie oddana do użytkowania, na co wskazuje pismo Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] września 1983 r., znak: [...] w sprawie nadania numeru budynku. Dodatkowo podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2017 r. ustalono, że część budynku należąca do K.K. jest w stanie surowym zamkniętym. W budynku nie prowadzono robót budowlanych od 1983 r. do października 2016 r., kiedy to rozpoczęto roboty budowlane polegające m. in. na modernizacji instalacji gazowej. W protokole kontroli zawarto też zapis, że "w zakresie możliwym do oceny wizualnej oraz na podstawie złożonych zeznań stron stwierdza się, iż w trakcie realizacji część budynku należąca do K.K. została nadbudowana - zwiększono wysokość obiektu".

Zdaniem organu odwoławczego kluczową okolicznością dla wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego jest wykazanie, że obiekt budowlany został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Tymczasem zgromadzone dowody wskazują wprawdzie na wykonanie części budynku należącej do K.K. z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak są to jedynie oświadczenia, które mają zbyt słabą moc dowodową, aby uznać ww. okoliczność za udowodnioną. Nie są one bowiem poparte żadnymi dokumentami. Zdaniem organu również oświadczenie z 2 lutego 2016 r. mgr inż. J.J.-K. - pełniącej funkcję kierownika budowy, że zaprzestała ona nadzorowania części K.K. z uwagi na niezakończenie i zaprzestanie prac oraz wykonanie poddasza niezgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę (...), co zasadniczo zmieniło parametry techniczne części budynku należącego do K.K., nie pozwala na zakwalifikowanie odstępstw jako istotnych. Nie jest bowiem jasne, co oznacza "wykonanie poddasza niezgodnie z projektem" czy też "zasadnicza zmiana parametrów technicznych". W ocenie organu za dokument pozwalający w sposób jednoznaczny ustalić wysokość i kształt, jaki miał mieć dach budynku będącego przedmiotem postępowania przed PINB, nie można też uznać przedłożonych przez skarżącego obliczeń statycznych stanowiących załącznik do decyzji Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r. Obliczenia te nie stanowią bowiem przekonującego i obiektywnego dokumentu (art. 7 kpa) udowadniającego wykonanie budynku mieszkalnego z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zebrany przez PINB materiał dowodowy, a zwłaszcza nieodnalezienie projektu budowlanego mieszkalnego, jest w sposób oczywisty niewystarczający do udowodnienia okoliczności, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przez organ powiatowy art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 kpa, co uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył także, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r. straciła ważność, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), w sierpniu 1985 r. Natomiast ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego dokonano najprawdopodobniej w sierpniu 1983 r., a zatem w okresie, kiedy ta decyzja była jeszcze ważna. A zatem bez znaczenia pozostaje późniejsza utrata ważności przez ww. decyzję.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.C. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji MWINB z [...] stycznia 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe poprzedzające wydanie decyzji z [...] maja 2017 r. jest oczywiście niewystarczające do udowodnienia, że organ uprawniony był do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a tym samym stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "ppsa", uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych powodów niż wskazane w skardze.

W ocenie Sądu organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania - art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ odwoławczy nie odniósł się bowiem do faktu, że roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie zostały zakończone w 1983 r. i nie były podejmowane przez okres dłuższy niż dwa lata. A zatem w stanie prawnym obowiązującym w latach osiemdziesiątych w razie przerwania budowy na czas dłuższy niż dwa lata pozwolenie na budowę traciło ważność z mocy art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Decyzja o pozwoleniu na budowę, utraciła zatem ważność z mocy prawa i w realiach rozpoznawanej sprawy, nastąpiło to w sierpniu 1985 r. Zdaniem Sądu to, że ewentualnych odstępstw, dokonano najprawdopodobniej w 1983 r., nie zmienia faktu, że z całą pewnością budowa została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata, co wynika bezspornie z materiału dowodowego. Jednak kwestia ta pozostała poza zakresem oceny dokonywanej przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważył, że skoro z mocy prawa z uwagi na upływ czasu nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, to rozważenia wymagało, czy robót budowlanych prowadzonych aktualnie w przedmiotowym budynku, nie należy oceniać jako prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę i zastosować procedury przewidzianej w art. 48 i nast. ustawy – Prawo budowlane. Nie przesądzając zatem o ostatecznym rozstrzygnięciu i konieczności zastosowania powyższej regulacji, Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany będzie dokonać oceny w tym zakresie, od której następnie zależeć będzie tryb w jakim prowadzone będzie postępowanie w odniesieniu do przedmiotowego budynku oraz uzasadnić swoje stanowisko.

Ponadto Sąd podniósł, że organ powinien odnieść się także do znajdującego się w aktach administracyjnych oryginalnego dokumentu Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miasta i Gminy w [...] z lipca 1977 r., stanowiącego załącznik do decyzji [...], który zawiera dane dotyczące powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku. Analiza tego dokumentu może bowiem posłużyć do udowodnienia okoliczności, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a wówczas może się okazać, że należy przyznać rację skarżącemu, że stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...], było zbyt daleko idące, ponieważ możliwe jest ustalenie ewentualnych odstępstw na podstawie ww. dokumentu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: organ – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz uczestnik postępowania – K.K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w złożonej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, czyli stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, co powinno skutkować oddaleniem skargi jako niezasadnej.

Wskazując na powyższe zarzuty Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

K.K. w złożonej skardze kasacyjnej również zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się także przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Odpowiedzi na obie wniesione w niniejszej sprawie skargi kasacyjne złożył skarżący – A.C. wnosząc o ich oddalenie oraz o zasądzenie od obu skarżących kasacyjnie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie skarżący wskazał, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie zawierają usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zawarty w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania poprzez brak rozważenia okoliczności czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z 1983 r. miało wpływ na zastosowanie procedury przewidzianej w art. 48 i nast. ustawy – Prawo budowlane do prowadzonych aktualnie w przedmiotowym budynku robót budowlanych, było bezzasadne, kwestia ta nie miała bowiem żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Brak zatem stwierdzenia innych naruszeń przepisów prawa powinien w konsekwencji prowadzić do oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji jako niezasadnej.

Sąd pierwszej instancji pominął bowiem istotną w sprawie okoliczność, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2018 r. wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ogranicza się do weryfikacji decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

Rolą organów nadzoru w rozpoznawanej sprawie była więc kontrola decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...] pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, określonych w art. 156 § 1 kpa. Dlatego też wskazanie Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie dokonać oceny w zakresie zasadności wdrożenia w sprawie procedury z art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nie zasługuje na aprobatę i jest bez znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Tryb postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie zastępuje bowiem postępowania jurysdykcyjnego i nie stanowi trzeciej instancji postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], którego to rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował, powoduje, że to zadaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w v będzie ponowna analiza stanu faktycznego i prawnego sprawy budynku mieszkalnego dwurodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...] i rozstrzygnięcie tej sprawy we właściwym trybie.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, aby roboty budowlane wykonane przy spornym budynku mieszkalnym ocenić jako prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego wyjaśniły, że po 1983 r. w budynku nie prowadzono żadnych robót. Cała inwestycja powstała przed końcem 1983 r. Prawidłowo zatem powiatowy organ nadzoru budowalnego prowadził postępowanie w sprawie stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości przy budowie budynku mieszkalnego w trybie art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja o pozwoleniu na budowę Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1977 r., na podstawie której realizowana była sporna inwestycja, straciła ważność, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., w sierpniu 1985 r. Tymczasem z ustaleń organu powiatowego wynika, że ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego dokonano najprawdopodobniej w sierpniu 1983 r., a zatem w okresie, kiedy powyższa decyzja była jeszcze ważna. Tak więc rozpoznawana sprawa dotyczyła ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego powstałych przed utratą mocy pozwolenia na budowę. A zatem w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 48 ustawy – Prawo budowlane, dlatego też orzekające w sprawie organy nie odniosły się szczegółowo do tej kwestii, gdyż nie miała ona znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto z akt sprawy wynika, że roboty w spornym budynku kontynuowano dopiero w październiku 2016 r., i były to jedynie roboty budowlane polegające na modernizacji instalacji gazowej. Tak więc organ prowadząc ponownie postepowanie powinien ustalić czy zakres prowadzonych aktualnie robót budowlanych, które zostały wykonane lub mają być wykonane był wymagał uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę.

Mając zatem na uwadze błędną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo stwierdziły, że materiał dowodowy zebrany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przed wydaniem decyzji na podstawie powyższego przepisu organ nadzoru budowlanego zobowiązany był bowiem dokonać wyczerpujących ustaleń faktycznych, w celu wykazania czy w konkretnym przypadku doszło do wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Powinien zatem szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę dopuścił się inwestor, ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a następnie ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zamiennego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych. Analiza zgromadzonego materiału wykazała jednak, co słusznie podniosły organy orzekające w niniejszej sprawie, że powiatowy organ nadzoru budowlanego uchybił powyższym czynnościom. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że nie odnaleziono projektu budowlanego przedmiotowego budynku, co powoduje, że nie można było stwierdzić ewentualnych odstępstw, a tym bardziej istotnych odstępstw od tego projektu. Natomiast złożone przez skarżącego i J. J.-K. po ponad 30 latach od zakończenia budowy oświadczenia w sprawie dokonanych przez inwestora odstępstw przy braku projektu budowlanego i innych dokumentów, wskazujących w sposób jednoznaczny kształt i wysokość spornego budynku, mają zbyt słabą moc dowodową. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, również dane dotyczące powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku, zawarte w załączniku do decyzji [...], nie są wystarczające do ustalenia ewentualnych odstępstw od projektu budowlanego, skoro nie wiadomo jaki dokładnie budynek był projektowany.

W związku z powyższym słusznie stwierdził Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], co podtrzymał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w badanej sprawie nie zostało udowodnione, że część budynku mieszkalnego należąca do K.K. została wykonana z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na podstawie zgromadzonych dowodów nie jest także możliwe ustalenie, czy odstępstwa (jeśli w ogóle miały miejsce), nie mieszczą się w zakresie określonym w art. 36a ust. 5a pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie jest bowiem zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonego w projekcie budowlanym. Prawidłowo stwierdził zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że powyższe okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu przez powiatowy organ nadzoru budowalnego art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 kpa, co uzasadniło stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2017 r., nr [...], nakładającej na inwestora określone obowiązki, w tym obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. To organ wydający w powyższym trybie decyzję zobowiązany jest wykazać istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niedopuszczalne jest natomiast domniemanie takich odstępstw i obciążanie inwestora obowiązkiem sporządzenia zamiennego projektu budowlanego na podstawie domysłów i przypuszczeń. Wywołuje to bowiem skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego w zakresie istotnym w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał sprawę merytorycznie, oddalając złożoną skargę. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 ppsa, uznając, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na bezzasadne uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.