Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2835/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2787/13 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 czerwca

2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2787/13) oddalił skargę P. S.A.

w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013

r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i

prawnych sprawy:

Wojewoda Ś. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr

[...] - na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze

zm.), stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie

własności nieruchomości położonej w S., w obrębie K., ozn.

jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wystąpiły P. S.A wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład

obszaru kolejowego i była w zarządzie P. od początku powołania przedsiębiorstwa

- zatem nie podlegała komunalizacji.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...],

odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]

listopada 2010 r. Na skutek zaś złożonego przez P. S.A. wniosku o ponowne

rozpoznanie sprawy, ww. organ centralny, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr

[...], utrzymał w mocy własne orzeczenie z dnia [...] maja 2013 r. wskazując, że Skarb

Państwa zasiedział z dniem 9 maja 1975 r. przedmiotową nieruchomość

(postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt

[...]). Zdaniem Ministra, decyzja z dnia [...] października 1986 r., nr

[...] o opłatach rocznych z tytułu zarządu przedmiotowymi

nieruchomościami nie była zaś wystarczająca, aby uznać prawo P. S.A. do

zarządu tym terenem. Reguluje ona bowiem tylko i wyłącznie wysokość opłaty - a nie

samo prawo zarządu.

Odnosząc się do twierdzenia, iż nieruchomość nie podlegała komunalizacji, z

uwagi na zarządzanie jej przez Ministra Komunikacji, organ wyjaśnił, że wyłączone

zostało z komunalizacji mienie, do którego tytuł prawny był uregulowany na rzecz

przedsiębiorstw wskazanych w ww. ustawie z dnia 10 maja 1990 r., tj. w znaczeniu

1

Sygn. akt I OSK 2835/14

prawnym, a nie faktycznym. Podkreślił przy tym, że ustawodawca uszczegółowił

katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie w rozporządzeniu Rady

Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw

państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji

(Dz. U. Nr 51, poz. 301), w którym nie zostało wymienione przedsiębiorstwo P..

Jeżeli zatem P. S.A. nie legitymuje się tytułem prawnym do spornych

nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej, nie mogła być uznana za

podmiot, któremu taki tytuł służy. Zarządu nie można zaś wywodzić z ogólnych

przepisów dotyczących użytkowania i działalności P.. Wskazane okoliczności -

zdaniem organu - oznaczały, że nie zachodziły przesłanki wyłączające

komunalizację.

P. S. A. w W., w złożonej na powyższą

decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze, zarzuciły

organowi naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej

instancji z dnia [...] maja 2013 r., pomimo tego, że przedmiotowa decyzja Ministra

zawierała istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona,

-art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do decyzji

komunalizacyjnej nie występuje przesłanka rażącego naruszania prawa, skutkująca

nieważnością tej decyzji,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o

samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990

r. Nr 32, poz. 191), poprzez uznanie, że z powyższego przepisu wynika, iż do

wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana

nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej

podczas, gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji

komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub

terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 6 ustawy z

dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w

związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami

oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10

lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób

prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu,

2

Sygn. akt I OSK 2835/14

poprzez uznanie, że prawo zarządu można wykazać wyłącznie decyzja o

ustanowieniu takiego prawa, zaś decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego

zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu

nieruchomością, nie może stanowić dowodu powstania takiego prawa,

- art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 80 ww. ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r., poprzez nieuwzględnienie, iż grunty, które w dniu wejścia w życie

ustawy i gospodarce gruntami, znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa

państwowego P., przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,

- art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 1990 r. w związku z art. 16 ustawy z dnia 27

kwietnia 1989 o przedsiębiorstwie państwowym "P." w

związku z art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach

państwowych, poprzez nieuwzględnienie, iż przepisy prawa przewidywały

wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki

niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie ponownym o jego

utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem,

zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo

państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak

również, iż mienie P. stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w

skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji P. w dniu wejścia w życie

ustawy o Przedsiębiorstwie państwowym P. oraz środki nabyte przez

przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności,

- art. 5 ust. 1 w zw. z art. 34 i 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji,

restrukturyzacji i prywatyzacji P., poprzez nieuwzględnienie, że grunty będące

własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r, w posiadaniu

P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych

gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia

z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy,

z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że grunty takie są

wyłączone spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie mają

zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż spełnione są przesłanki

komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca,

- art. 7, art. 8 art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z ww. art. 5 ust. 1 pkt 1

ustawy z 1990 r., poprzez zastosowanie tej normy prawa materialnego do

nieustalonego stanu faktycznego oraz przerzucenie na skarżącą skutków braków

3

Sygn. akt I OSK 2835/14

dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji gdy jedyny podmiot, w którego

posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd

skarżącej, jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona,

ponieważ w takiej sytuacji, to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności

nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, Minister Administracji i Cyfryzacji wnosił o jej

oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., poz. 270 ze zm.)

dalej "p.p.s.a."- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona

decyzja odpowiadała prawu.

W ocenie Sądu, Minister Administracji i Cyfryzacji w kontrolowanym

postępowaniu nadzwyczajnym dokonał właściwej oceny wydanej przez Wojewodę

Ś. - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy

wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach

samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.) - decyzji z dnia [...] listopada

2010 r., uznając, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd

Wojewódzki zwrócił uwagę, iż na mocy ww. przepisu - o ile dalsze przepisy nie

stanowiły inaczej - mienie państwowe należące do rad narodowych i terenowych

organów administracji państwowej stopnia podstawowego stawało się w dniu wejścia

w życie ww. aktu z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis

zobowiązywał zatem do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli

zostały spełnione określone warunki, tj. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia

z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), mienie

wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i

należało (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie

wymienionych, oraz nie mogło podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie

dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ przy tym zasadnie

także wziął pod uwagę, iż objęte przedmiotową decyzją Wojewody Ś. działki

stanowiły - w świetle postanowienia Sądu Rejonowego S. z dnia [...] listopada

2006 r., sygn. akt [...] na dzień 27 maja 1990 r. - własność Skarbu Państwa

z dniem 9 maja 1975 r.

Wywodzenie z kolei przez skarżącą spółkę prawa zarządu przedmiotową

nieruchomością z decyzji ustalającej wysokość opłaty za zarząd było - zdaniem Sądu

4

Sygn. akt I OSK 2835/14

Wojewódzkiego - nieprawidłowe. Decyzja taka nie mogła być bowiem źródłem

powstania tego prawa na gruncie przepisów prawa. Przyznanie prawa zarządu

nieruchomości mogło powstać jedynie na mocy określonych w przepisach decyzji

administracyjnych lub umowy cywilnoprawnej, bowiem zarząd (obecnie trwały

zarząd) stanowi prawną formę władania nieruchomością. Sam zatem fakt korzystania

przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreował prawa zarządu.

Sąd zwrócił uwagę, iż obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,

przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie zaś z

art. 38 ust. 2 tego aktu dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu

państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja o oddaniu w zarząd,

zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między

państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Istnienie zaś zarządu nie można domniemywać. Zaznaczył ponadto, iż decyzja o

oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię,

mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej, a

zatem indywidualnie precyzować nabyte w ten sposób mienie. Jeżeli zatem w toku

postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją komunalizacyjną nie

stwierdzono tytułu prawnego P. w dacie 27 maja 1990 r. do spornej

nieruchomości, to oznaczało, że grunt ten należał wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1

ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia

podstawowego, który - zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym

na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - zarządzał gruntami

państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie

wieczyste. Powyższe ustalenia uzasadniały zatem twierdzenie o spełnieniu

wszystkich marterialonoprawnych przesłanek komunalizacji mienia z mocy prawa, a

zatem nie można było uznać, że decyzja Wojewody Ś. w sposób rażący

naruszyła przepisy prawa.

Odnosząc się do pozostałych, podniesionych w skardze zarzutów Sąd

Wojewódzki podkreślił, iż powoływanie się przez skarżącą na naruszenie art. 16

ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z treści tego przepisu w żaden

sposób nie wynikało bowiem, aby norma ta samodzielnie kreowała (bądź choćby

5

Sygn. akt I OSK 2835/14

potwierdzała) prawo zarządu P. w stosunku do konkretnych nieruchomości. Także

zarzut dotyczący wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na

podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był trafny, bowiem

składniki tego mienia, w dniu 27 maja 1990 r., służyły wykonywaniu zadań

publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz

organów władzy państwowej. P. nie należy do kręgu wymienionych w tym

przepisie podmiotów. Przy czym również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady

Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych

i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15,

poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. - nie zostało ujęte.

Za pozbawione podstaw Sąd Wojewódzki uznał również pozostałe zarzuty

podniesione w skardze, dotyczące naruszenia przepisów art. 16 ust. 1-3 ustawy z

dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P.

oraz naruszenia zasad procesowych, w tym m.in. art. 7 , 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

P. S.A. w W., w złożonej od powyższego

wyroku skardze kasacyjnej, zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w

Warszawie naruszenie:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie

skargi pomimo naruszenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji przepisów

postępowania administracyjnego, to jest:

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z

art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o

samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach samorządowych poprzez błędne

zastosowanie normy prawa materialnego (tu: art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. aktu) do

nieustalonego stanu faktycznego oraz przerzucenie na skarżącą skutków braków

dokumentacji w archiwach państwowych, w sytuacji, gdy jedyny podmiot, w którego

posiadaniu mogła znajdować się decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd

skarżącej jest zainteresowany tym, aby taka decyzja nie została odnaleziona,

ponieważ w takiej sytuacji to na jego rzecz przyznawane jest prawo własności

nieruchomości,

- art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.

poprzez wydanie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w dniu [...] maja 2013 r.

decyzji nr 266, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Ś. z

dnia [...] listopada 2010 r. (nr [...]) dotyczącej nabycia nieodpłatnie

6

Sygn. akt I OSK 2835/14

przez Gminę S. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności

nieruchomości, pomimo tego, że decyzja ta zawiera istotne wady, w wyniku

wystąpienia których powinna ona zostać uchylona,

2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany

zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł

poza ich granice mimo, iż winien to uczynić;

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji,

przyczyn dla których:

- dokonaną przez Ministra Administracji i Cyfryzacji w związku z zaskarżoną decyzją

wykładnię pojęć "zarządzać" i "należeć do" sprowadzającą się do uznania, iż pojęcia

te są ze sobą tożsame uznać należy za prawidłową;

- nie dopuszcza on możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad

nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość

dopuszcza w przypadku terenowych organów administracji, a to w oparciu o art. 6

ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach

samorządowych poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że z art.

5 ust. 1 pkt 1) tego aktu wynika, iż do wydania decyzji komunalizacyjnej

wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej

jednostki organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w

rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem,

że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów

administracji państwowej stopnia podstawowego;

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach

samorządowych w zw. z art. 6 ust. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce

gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia

1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1

Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów

wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami

będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez błędne zastosowanie

przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać

7

Sygn. akt l OSK 2835/14

wyłącznie decyzją o ustanowieniu takiego prawa, zaś decyzja o ustaleniu opłaty z

tytułu ustanowionego zarządu, nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z

tytułu zarządu nieruchomością, nie może stanowić dowodu powstania takiego prawa;

6. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach

samorządowych w zw. z art. 80 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

nieruchomości, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem,

iż grunty, które w dniu wejścia w życie tego aktu znajdowały się w posiadaniu

przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego

przedsiębiorstwa;

7. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach

samorządowych w zw. z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie

państwowym "P." w zw. z art. 46 ust 1 i 2 ustawy z dnia 25

września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez błędne zastosowanie

przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie

przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do

prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a

przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem,

zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo

państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak

również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część

mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji

przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27

kwietnia 1989 r. o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe

P. w toku jego dalszej działalności;

8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -

Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o pracownikach

samorządowych w zw. z art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o

komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. poprzez błędne zastosowanie

przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu

Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa

państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało

się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem

8

Sygn. akt I OSK 2835/14

przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z

rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ww. ustawy,

z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz, że nieruchomość

jest wyłączona spod komunalizacji, jak również błędne uznanie, że przepisy te nie

mają zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że spełnione są

przesłanki komunalizacji z mocy prawa, co jednak nie miało miejsca.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o zmianę

zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do

ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania

sądowego.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wykazywał m.in., że sam

fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji zobowiązującej skarżącą do uiszczenia

opłaty z tytułu zarządzania ww. nieruchomością stanowi wystarczający dowód

istnienia aktu przyznającego jej tytuł prawny do opisanych na wstępie działek. Nie

ustalony zaś w sposób należyty stan faktyczny i przerzucenie na skarżącą skutków

braków w dokumentacji bezzasadnie prowadził do zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji, pomimo ciążącego na nim

obowiązku nie odniósł się do kwestii istnienia szeregu powołanych w zarzutach

skargi kasacyjnej przepisów materialnoprawnych, które mogły stanowić podstawę

wywodzenia przez P. prawa zarządu do ww. nieruchomości skutkującego brakiem

możliwości jej komunalizacji na rzecz Gminy S., a ponadto nie uzasadnił w

dlaczego zawarty w ww. przepisie sformułowanie "należeć do" jest tożsame z

pojęciem "zarządzać" oraz dlaczego - w jego ocenie - brak było podstaw do

dopuszczenia możliwości powstania w przypadku skarżącej zarządu nad

nieruchomością na podstawie przepisów prawa, pomimo, iż taką możliwość dopuścił

w przypadku terenowych organów administracji (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29

kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu [...]).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny

Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z

9

Sygn. akt I OSK 2835/14

urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a

które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie

kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności

podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Dokonanie ich oceny wymaga zaakcentowania, iż kontrolowana przez Sąd I

instancji decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. (nr

[...]) oraz poprzedzające ją orzeczenie tego organu z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...])

zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku którego skarżąca

kasacyjnie spółka domagała się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji

komunalizacyjnej Wojewody Ś. z dnia [...] listopada 2010 r., nr

[...], o stwierdzeniu nabycia przez Gminie S. z mocy prawa

nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w S., w obrębie K., ozn. jako działki nr: [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej

Nr [...] - z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

(wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa).

Należy w związku z tym wskazać, że ww. przesłanka stanowi podstawę

stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje

w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia

powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ

praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną

wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych

regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach o

szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. O rażącym naruszeniu prawa nie można

mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa,

nawet, jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt

istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka

rażącego naruszenia normy prawnej. Minister Administracji i Cyfryzacji nie mógł w

związku z tym orzec o nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej na wskazanej

podstawie nawet w przypadku, gdy naruszenie prawa miało miejsce ale nie było ono

oczywiste.

Mając powyższe na uwadze należało uznać dokonaną przez Sąd Wojewódzki

ocenę zakwestionowanej decyzji, w kontekście podniesionych w skardze kasacyjnej

zarzutów, za prawidłową.

10

Sygn. akt I OSK 2835/14

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych należy zwrócić

uwagę, iż podstawę wydania przez ww. organ decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1

ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie

ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów

administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej

ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Wskazany przepis regulował zatem komunalizację z mocy samego prawa, na rzecz

właściwych gmin, z dniem 27 maja 1990 r., mienia należącego do rad narodowych i

terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W

orzecznictwie podnoszono, że spełnienie przesłanki komunalizacji wymagało wzięcia

pod uwagę, iż zasadą wynikającą z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym

na dzień 27 maja 1990 r. było, że terenowe organy administracji państwowej stopnia

podstawowego zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w

zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji nierozdysponowane w

ten sposób nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, do właściwego terenowego

organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie zaś do art. 38

ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. dowodem potwierdzającym istnienie prawa

zarządu w stosunku do nieruchomości stanowiącej mienie państwowe mogły być: 1)

decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o

przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3)

umowa o nabyciu nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn.

akt I OSK 1004/10). Sądy wskazywały również, iż decyzja o ustaleniu opłat za zarząd

nieruchomością nie miała żadnego znaczenia w postępowaniu komunalizacyjnym, w

toku którego zainteresowany musi wykazać się wprost tytułem prawnym do

skomunalizowanego mienia, a decyzja o opłatach za zarząd nie tworzyła i nie

dowodziła jeszcze prawa zarządu. Wywodzenie z takiego orzeczenia przez

zainteresowaną stronę swego uprawnienia do spornego mienia nie mogło zatem

odnieść zamierzonego skutku (vide: wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt I

OSK 720/09, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 407/06, wyrok NSA

w Warszawie z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98).

11

Sygn. akt I OSK 2835/14

W świetle ww. poglądów, dysponowanie przez P. S.A. decyzją o ustaleniu

opłaty za zarząd, podobnie jak fakt figurowania ww. nieruchomości w rejestrze

gruntów, w którym jako władającego nieruchomością wpisano Dyrekcję Okręgową

K. w K. nie przesądzały o przysługiwaniu jej (jej

poprzednikom prawnym) tytułu do ww. działek. Uwzględnienie natomiast

przytoczonej na wstępie wykładni "pojęcia rażącego naruszenia prawa" świadczyło o

tym, że nawet istnienie w doktrynie czy orzecznictwie przeciwnego poglądu nie

oznaczało, iż jego niezaaprobowanie przez organ miało taki charakter.

Nieuwzględnienie przez Ministra Administracji i Cyfryzacji tego rodzaju dokumentów

nie rzutowało zatem na treść wydanej przez ten organ decyzji. Przytoczone

stanowiska czyniły w związku z tym nieuzasadnionym podnoszony przez skarżącą

kasacyjnie spółkę zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c)

p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 §

1 k.p.a.

Także oczekiwanie uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z

powodu naruszenia przez organ art. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80

k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 10 maja 1990

r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz o

pracownikach samorządowych nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli

bowiem brak jest podstaw, aby twierdzić iż decyzja o ustanawianiu na rzecz P.

prawa zarządu do ww. nieruchomości, którą nota bene z pewnością musiał również

otrzymać jej adresat, została w ogóle wydana, to nie można było także kategorycznie

przyjąć, iż mogła ona się znajdować w dyspozycji organu, a w konsekwencji, że brak

takiego orzeczenia świadczył o jego zaniechaniu i powinien był skutkować wydaniem

przez organ centralny odmiennej decyzji.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a.

Nawet bowiem badanie, czy skarżącej kasacyjnie spółce przysługiwał tytuł prawny do

opisanej na wstępie nieruchomości na podstawie innych niż wymienione w skardze

przepisów do których Sąd Wojewódzki odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego

wyroku, w tym do przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o

utworzeniu przedsiębiorstwa PP "P." pozostawało bez

wpływu na jego treść. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie bowiem

wskazywano że przepisy tego aktu (podobnie jak przepisy szeregu ustaw, w tym art.

80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu

12

Sygn. akt I OSK 2835/14

nieruchomości, art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie

państwowym "P.", art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września

1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, czy też art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8

września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P.) nie mogły

stanowić podstawy ustanowienia na rzez spółki P. tytułu prawnego do

nieruchomości, uniemożliwiając przez to jej komunalizację na rzecz jednostki

samorządu terytorialnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK

2526/14, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13, wyrok NSA

z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 592/13, wyrok NSA z dni 8 maja

2014 r., sygn. akt I OSK 2504/12, wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I

OSK 1460/07) Jak wcześniej wskazano, sądy administracyjne wielokrotnie również

stawały na stanowisku, iż decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu ustanowionego zarządu,

nawet jeżeli z jej treści wynika, że dotyczy opłaty z tytułu zarządu nieruchomością,

nie mogła stanowić dowodu powstania takiego prawa. W orzecznictwie sądowym

pojawiły się wprawdzie na ww. tle także odmienne stanowiska (vide: wyrok NSA 16

czerwca 2016r, sygn. akt I OSK 3398/15, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn.

akt I OSK 1956/10, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09),

ale okoliczność ta jedynie potwierdza, że zagadnienie to nie było oceniane w

jednoznaczny sposób, a w związku z tym brak było podstaw do uznania przez Sąd I

instancji, aby w toku kontrolowanego postępowania nieważnościowego z tego

powodu można było uznać decyzję komunalizacyjną za wydaną z rażącym

naruszeniem prawa.

W związku z powyższym za niezasadne należało także uznać podniesione

przez spółkę P. zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt

1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie

terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz w związku

powoływanymi wyżej przepisami prawa materialnego.

W świetle przedstawionych rozważań także pierwszy z podniesionych w

skardze kasacyjnej zarzutów prawnomaterialnych nie zasługiwał na uwzględnienie.

Funkcjonowanie w orzecznictwie wykładni użytego w art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia

10 maja 1990 r. terminu "należeć do", jako pozostającego w związku z art. 6 ustawy

z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w

brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, na

mocy którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami

13

Sygn. akt l OSK 2835/14

państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie

wieczyste powodowało, że jej uwzględnienie nie mogło świadczyć o wydaniu decyzji

z rażącym naruszeniem prawa. Należy przy tym podkreślić, iż wskazana kwestia

została wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co czyniło bezzasadnym

naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z tego powodu.

uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i z mocy art. 184 p.p.s.a. -

orzekł jak w sentencji.

Mając zatem powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny

14