Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1574/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 16 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ II instancji") uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z [...] października 2019 r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym, stacją transformatorową SN, urządzeniem reklamowym, towarzyszącą infrastrukturą inżynieryjną i komunikacyjną, w tym zjazdem z ul. [...] (dalej: "Inwestycja") -planowanej na terenie składającym się z działek ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym [...] [...] w gminie [...] u zbiegu ulic [...] i [....] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Do Urzędu Gminy [...] wpłynął 24 kwietnia 2019 r. wniosek T. G. (dalej: "Inwestor", "Strona", "Skarżący") o ustalenie warunków zabudowy dla Inwestycji. Po uzupełnieniu wniosku o niezbędne dokumenty ustalono, że nie ma konieczności uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem Inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Powiatu [...] (pismo z 27 czerwca 2019 r.) w zakresie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji ze względu na jej skalę, wielkość planowanego parkingu, włączenia ruchu w ul. [...] będącą drogą powiatową oraz interferencji z projektowaną ścieżką rowerową. Uzyskano także uzgodnienie z Geologiem Powiatowym w [...], a także "milczące" uzgodnienie ze Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych - organ ten nie zajął stanowiska wobec wezwania Wójta.

Decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust.1 w związku z art. 54 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018r. poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") Wójt ustalił warunki zabudowy dla Inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na etapie uzgadniania projektu decyzji Inwestor złożył następujące wnioski:

– ustalenie nieprzekraczalnych linii zabudowy zgodnie z projektem opracowywanego projektu miejscowego planu miejscowego obejmującego przedmiotowy teren Inwestycji,

– zwiększenie szerokości elewacji frontowej z wyliczonych max 72,3 m na wnioskowane 72,6 m

– zmianę ustalenia zakazującego realizacji nośnika reklamowego (dotyczy powierzchni reklamy emitującego własne światło i o dopuszczenie tego typu oświetlenia reklamy,

– zwiększenie maksymalnej dopuszczonej powierzchni nośnika reklamowego z dopuszczonych max 5,0m2 na 13,0 m2.

Wójt zaznaczył, że przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: "Rozporządzenie") w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego precyzyjnie określają sposób wyznaczania linii zabudowy w decyzjach o warunkach zabudowy, a ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć nań wpływu. Uwzględniony został postulat zwiększenia elewacji frontowej. Nie uwzględniono wniosku w zakresie uchylenia zakazu realizacji nośnika reklamowego, z uwagi na wymóg art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), który zabrania umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Uwzględniono postulat powiększenia maksymalnej powierzchni nośników reklamowych i ustalono ją na 12m2. Wprowadzone zostały także warunki wynikające z uzgodnień z Zarządem Powiatu [...], a dotyczące konieczności wybudowania dodatkowych pasów włączających i wyłączających ruch samochodów z terenu inwestycji dla obu kierunków ruchu po drodze powiatowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli - w ustawowym terminie – F. P., D. P., K. P. działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. P.. Skarżący podnieśli, iż przy wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz tzw. linii konstrukcyjnej dla w/w inwestycji zostały przekroczone granice ich działki, a także, iż Inwestycja będzie powodowała istotne uciążliwości dla korzystania z naszej działki sąsiadującej z budową tak znacznego budynku handlowo-usługowego.

W wyniku jego rozpoznania SKO wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] czerwca 2020 r., opartą o art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: "k.p.a."). Uzasadniając to rozstrzygnięcie, organ II instancji wskazał na uchybienia Wójta poczynione podczas analizy złozonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, m. in. poprzez pominięcie braku określenia na załączonej do wniosku mapie granic obszaru, na który Inwestycja będzie oddziaływać, jak również braku określenia zapotrzebowania na poszczególne media - wskazano jedynie na planowane przyłącze (woda, ścieki, energia elektryczna).

Przechodząc do oceny dokonanej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczajacego planowaną Inwestycję, SKO wskazało, że nie wynika z niej, jak kształtują się parametry na wszystkich nieruchomościach znajdujących się w tym obszarze. Poszczególne pararmetry - takie jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu - nie zostały określone wobec wszystkich zabudowań w analizowanym obszarze, a jedynie wobec działek, na których znajdują się punkty usługowe. Pominięto całkowicie znajdującą się w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową, która zresztą jest zabudową dominującą. W ocenie organu II instancji powyższe jest sprzeczne z § 5 Rozporządzenia, bowiem obliczenie średniego wskaźnika zabudowy wymaga uwzględnienia wszystkich obiektów istniejących w tym obszarze, zaś ewentualne zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia musi znajdować oparcie w wynikach analizy. SKO podkreśliło także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy należy wskazać poprzez określenie wysokości budynków w metrach, a nie tak jak zestawiono w analizie poprzez określenie liczby kondygnacji budynków.

Organ II instancji wskazał także, że to inwestor we wniosku określa, z której strony będzie odbywał sig główny wjazd na teren inwestycji, zatem zawarte w decyzji wskazanie o dostępie z ul. [...] lub ul. [...] jest nieprawidłowe.

Dodatkowo zwrócono uwagę, że parametry planowanej inwestycji zostały określone w sposób sprzeczny z przepisami § 4 do § 8 Rozporządzenia poprzez odwołanie się do wskaźników maksymalnych, podczas gdy powwinny to być jednoznacznie i precyzyjnie określone wartości. Za nieprawidłowe uznano wyznaczenie linii zabudowy od innych granic niż strona drogi publicznej, w tym przypadku od strony ul. [...] oraz od strony działki ew. nr [...], ponieważ nie ma to oparcia w przepisach prawa. W ocenie SKO, wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. Zarzucono także ustalenie linii zabudowy na terenach sąsiadujących z nieruchomościami, na których ma zostać zrealizowana Inwestycja, bez wyjaśnienia powodów takiego stanu rzeczy, a także zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego, bez określenia jego parametrów i bez zbadania parametrów takich budowli istniejących w obszarze analizowanym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów samego odwołania, organ II instancji wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.

Sprzeciw od powyższej decyzji SKO złożył do Wojewódzkiego Sądu Administrcyjnego w Warszawie Inwestor, wnosząc o jej uchylenie. W sprzeciwie podniesiono zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji Wójta, pomimo, że nie zostały wskazane żadne uchybienia proceduralne, które mogłyby być podstawą takiego rozstrzygnięcia. W ocenie Skarżącego, Nie wskazano na jakikolwiek przepis k.p.a., który został naruszony przez organ I instancji, nie mówiąc już o wykazaniu, iż naruszenie takie miało charakter istotny, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie wskazano również na jakiekolwiek braki w postępowaniu dowodowym ani tym bardziej konieczność jego uzupełnienia na tyle znaczące, że przekraczałoby to ramy określone w art. 136 k.p.a. Natomiast wskazane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozważania były jego zdaniem niezasadne i wynikły w opinii Skarżącego z braku dostatecznego i wnikliwego zapoznania się przez skład Kolegium z obszernymi wyjaśnieniami znajdującymi się w analizie urbanistycznej będącej częścią akt administracyjnych. Ponadto podniesiono, że nawet jeśli organ II instancji uznał analizę urbanistyczną za nieprawidłową, było w zakresie jego możliwości przeprowadzenie postępopowania dowodowego w toku rozpatrywania odwołania, choćby poprzez zlecenie jej uzupełnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie może więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca wszakże do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. (por. wyrok NSA z 25 września 2019 r. , II OSK 2378/19).

Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2019 r. , II OSK 3505/18, wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2903/18, publ. CBOSA, wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10). Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach przedmiotowej sprawy koniecznej były wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a ww. uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu SKO wskazało na istotne naruszenia przepisów postępowania, a sprowadzają się one przede wszystkim do wad analizy urbanistycznej oraz wyjścia przez organ I instancji poza wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący zarzucił, że SKO w [...] nie uwzględniło, że autor analizy urbanistycznej uzasadnił zastosowanie wyjątków dotyczących wskaźników zabudowy, szerokości frontu i wwysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 5 ust. 2., § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4. rozporządzenia, stąd wszystkie dalsze zarzuty dotyczące parametrów zabudowy dla wszystkich działek w obszarze analizy są bezzasadne. Nie negując możliwości zastosowania odstępstw w przedmiotowej sprawie od podstawowych zasad wyznaczania tych parametrów (co jest przedmiotem rozpoznania merytorycznego w postepowaniu administracyjnym i ewentualnej skargi na decyzję SKO), to prawidłowa analiza urbanistyczna winna zawierać przede wszystkim dane pozwalające ustalić średnie wartości dotyczących wskaźników zabudowy, szerokości frontu i wwysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 6 § ust. 1 Rozporządzenia, a dopiero dalej wskazywać , że w przedmiotowym przypadku możliwe jest zastosowanie wyjątków, o jakich mowa § 5 ust. 2., § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4. rozporządzenia. Skoro analiza urbanistyczna tych informacji nie zawiera, oznacza, że jest nieprawidłowa. Nadto należy podkreślić, że sposób wyznaczenia obszaru analizy urbanistycznej nie jest dowolny, lecz został określony w § 3 rozporządzenia. Przepis ten nie pozostawia organowi swobodnego uznania przy ustalaniu kwestii wielkości obszaru. Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Granice analizowanego obszaru należy wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 3 rozporządzenia), natomiast maksymalnej odległości ustawodawca nie określił (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r.II OSK 476/19). Z analizy urbanistycznej natomiast wynika, że front terenu inwestycji wynosi ok. 220 metrów, stąd zakreślony obszar analizy urbanistycznej wyniósłby 1, 3684 km2 . Z tego względu w analizie urbanistycznej uznano, że istnieją przesłanki do odstąpienia od średnich wskaźników na podstawie § 5 ust. 2., § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4. rozporządzenia. W istocie organ I instancji celowo zaniechał analizy wszystkich działek znajdujących się w obszare analizowanym, co nie jest prawidłowe. Jak wskazuje definicja obszaru analizowanego zawarta w § 2 pkt 4 Rozporządzenia obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Badaniu podlegają więc wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem. Nieuprawniona jest teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, niewątpliwie inaczej skonstruowałby zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 Rozporządzenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 listopada 2019 r. II SA/Po 257/19).

Dalej należy zauważyć, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy jest wydawana wyłacznie na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. To inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa zakres planowanej inwestycji i to wyłącznie on decyduje o tym zakresie, a organy administracji nie mają możliwości wyjścia poza ten wniosek. Powyższe stanowi refleks jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (art. 61 k.p.a.). W razie gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429, podobnie B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod red. R. Hausera, Z Niewiadomskiego i A. Wróbla (tom 9 "Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2010, str.136): "Organ administracji publicznej nie może zmienić przedmiotu żądania, a jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie do treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania."). We wniosku o wydanie warunków zabudowy Skarżacy wskazał, ze wjazd na teren inwestycji będzie odbywał się z ul. [...], natomiast organ I instancji dodał – wychodząc poza wniosek - że może to również odbywac się z ul. [...].

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a. Zarówno natomiast argumentacja sprzeciwu, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.