Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2960/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 161/15 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 161/15, po rozpatrzeniu skargi M. W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia w całości postępowania tego organu, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Starosta Powiatu [...], po rozpoznaniu wniosku [...] S.A., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] oraz nr [...] , obr. [...], gm. [...] stanowiących własność M. W., poprzez zezwolenie wnioskodawcy na przeprowadzenie przez te nieruchomości odcinka linii elektroenergetycznej w ramach zadania inwestycyjnego pn. "[...] - W. wraz z rozbudową stacji [...] o pole linowe [...] kV", w pasie technologicznym ograniczonej zabudowy o szerokości [...] m (tj. po [...] m od osi linii w każdą stronę), którego łączna powierzchnia na wszystkich działkach wynosi [...] ha. Organ wyjaśnił, że przeprowadzenie linii winno nastąpić zgodnie z decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej [...]. W osnowie decyzji Starosta zobowiązał również inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka linii oraz poinformował, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę dokonania wpisu w księgach wieczystych nieruchomości. Ponadto w decyzji zamieszczona została klauzula o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił m.in., że współwłaściciele nieruchomości, w trakcie prowadzonych rokowań, nie wyrazili zgody na wykonanie prac związanych z budową linii energetycznej. Pełnomocnik inwestora podkreślił, że planowana do wybudowania linia energetyczna, jako stanowiąca część zadania inwestycyjnego pn. budowa linii [...], znajduje się w wykazie przedsięwzięć Euro 2012. Ponadto stwierdził, że zajęcie części nieruchomości dotyczyć będzie: na działce nr [...] pasa o pow. [...] ha, na działce [...] pasa o pow. [...] ha oraz na działce [...] pasa o pow. [...] ha. Stwierdził również, że na nieruchomości przewidziano posadowienie słupa linii, zatem niezbędna będzie ingerencja w grunt o powierzchni [...] m2. Starosta wskazał, że jest związany ustaleniami decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. określającej lokalizację przedsięwzięć EURO 2012 r., a ponadto – odwołując się do zapisów ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 - uznał przedmiotową linię elektroenergetyczną za inwestycję celu publicznego. Pierwotnie inwestycja została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi K. (uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów aktywności gospodarczej we wsi K., gm. C.). Jednakże w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej 400 [...]. Jak wynika z dyspozycji określonej w art. 25 ust. 1 "specustawy" Euro 2012, "w sprawach uregulowanych w niniejszym rozdziale nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (dotyczy to Rozdziału 4 ustawy pt. Przygotowanie przedsięwzięć Euro 2012). Treść przepisu wskazuje jednoznacznie, że jeżeli została wydana decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012, którą w niniejszym przypadku jest budowa przedmiotowej linii elektroenergetycznej, wszelkie dotychczasowe ograniczenia planistyczne tracą moc. Zatem intencją ustawodawcy było umożliwienie, by decyzja lokalizacyjna niejako "anulowała" dotychczasowe zapisy istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ich miejsce ustanawiała własne warunki lokalizacji tej inwestycji. Zgodnie zatem z powyższym, skoro art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależnił ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości od zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (względnie z decyzją lokalizacyjną w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a wydanie decyzji lokalizacyjnej dla przedsięwzięcia Euro 2012 ma zastąpić dotychczasowe ograniczenia wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to w miejsce zapisów planu należało zastosować i uwzględnić zapisy decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Zdaniem organu orzekającego, który szczegółowo opisał kolejne czynności podejmowane bezskutecznie przez wnioskodawcę wobec właścicielki przedmiotowej nieruchomości w celu uzyskania jej zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony we wniosku za stosownym odszkodowaniem, w rozpoznawanej sprawie przesłanka z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami została spełniona. Starosta wyjaśnił, że jak wynika z art. 3 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, przedsięwzięcia określone tą ustawą, "są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie zatem z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przy tym jednoznaczne stanowisko, że dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia, czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy, czy też docelowy. Ustawa o Euro 2012 oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52) wskazujące pod poz. 78 niniejszą inwestycję jako przedsięwzięcie Euro 2012, a także decyzja o lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 przesądziły o tym, że przedmiotowa linia elektroenergetyczna jest inwestycją celu publicznego (w rozumieniu przepisu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W takich okolicznościach organ I instancji uznał wniosek o wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości za w pełni uzasadniony.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. W. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 24 § 1 kpa oraz art. 7 kpa oraz art. 106 i art. 108 kpa.

Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. z urzędu zawiesił postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie w związku z toczącym się przed Ministrem Infrastruktury postępowaniem odwoławczym dotyczącym decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej [...], na które zażalenie złożyła M. W. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone w toku instancyjnym postanowienie Wojewody Dolnośląskiego orzekające o zawieszeniu postępowania odwoławczego, wcześniej opisanego. Postanowienia podjęte w przedmiocie zawieszenia postępowania przez Ministra Infrastruktury i Wojewodę Dolnośląskiego, działających jako organy właściwe instancyjnie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 688/11), wydanym po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. W.

Kontynuując czynności postępowania odwoławczego, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na dzień [...] grudnia 2012 r. Postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem skierowanym do Ministra Infrastruktury przez M. W. Po stwierdzeniu przez właściwy organ II instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. niedopuszczalności zażalenia na opisane powyżej postanowienie M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oddalił ją wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. Wojewoda podjął ponownie czynności postępowania. Po ich przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał czynności dotychczas podjęte w sprawie. Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwia wydanie decyzji ustanawiającej obciążenie nieruchomości zbliżone swoim charakterem do służebności gruntowej, a ponadto opisał przesłanki, od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie wskazanego wcześniej przepisu. Planowana inwestycja została objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody z dnia [...] sierpnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia Euro 2012 dla inwestycji obejmującej budowę linii elektroenergetycznej [...]. Jak wynika z art. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 25 ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce nożnej UEFA EURO 2012 oraz w związku z umieszczeniem przedmiotowej inwestycji w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 2009 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 8, poz. 52, ze zm.) w sprawie wykazu przedsięwzięć Euro 2012, wspomniana decyzja lokalizacyjna stanowi decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ kwestionowane rozstrzygnięcie podlegało natychmiastowemu wykonaniu, jego postanowienia mogły stanowić podstawę do wydania przez Starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga ostateczności decyzji o lokalizacji przedsięwzięcia celu publicznego jako warunku wydania zezwolenia przez starostę. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że M. W. została poinformowana o proponowanych warunkach umowy cywilnoprawnej oraz kwocie odszkodowania. Przedstawiono jej również operat szacunkowy ustalający wartość odszkodowania (informacja ze spotkań w dniach [...] lutego 2007 r., [...] lutego 2007 r., [...] marca 2007 r. oraz pisma kierowane do pełnomocnika z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] grudnia 2007 r.). Ponadto z treści sprawozdania (notatki służbowej) sporządzonej przez pełnomocnika inwestora z dnia [...] grudnia 2007 r. wynika, że właścicielka nieruchomości od dnia [...] marca 2007 r. nie podjęła rokowań i nie zajęła stanowiska w niniejszej sprawie. Inwestor zinterpretował ten fakt jako odmowę prowadzenia dalszych rokowań. W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami, które dyskwalifikują jej funkcjonowanie w obrocie prawnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w dokumentacji dołączonej do akt sprawy nie znajduje się bowiem wyjaśnienie, czym są urządzenia towarzyszące niezbędne dla eksploatacji linii o których mowa w decyzji, czy znajdują się w granicach gruntu przewidzianego do zajęcia, nad nim czy pod nim i dlaczego pomimo niewymienienia ich we wniosku znalazły się w treści decyzji organu I instancji. W tym zakresie doszło zatem do uchybień mających istotny wpływ na wynik toczącego się przed organem I instancji postępowania administracyjnego. Jednakże, odwołując się do zasady dwuinstancyjności, Wojewoda wyjaśnił, że organ odwoławczy jest zobligowany do uwzględnienia faktów mających miejsce w toku postępowania. W niniejszej sprawie jest to fakt zrealizowania przez podmiot uprawniony w decyzji z dnia [...] marca 2010 r. inwestycji na nieruchomości, albowiem pismem z dnia [...] września 2014 r. inwestor przedstawił dokumenty świadczące o zakończeniu przedmiotowej inwestycji prowadzonej m.in. na przedmiotowych działkach (kopię zaświadczenia nr [...]- Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie o [...] (znak [...] z dnia [...] maja 2011 r. o zakończeniu budowy przedmiotowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz kopię dziennika budowy, w którym inspektor nadzoru w dniu [...] listopada 2011 r. potwierdził zakończenie robót budowlanych i montażowych na terenie gminy C., wykonywanych zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem wykonawczym). Zdaniem organu odwoławczego, odwołującego się w tym zakresie do poglądów zawartych w przytoczonym orzecznictwie sądowo administracyjnym, ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji prac określonych w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.), ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania przewidzianą w art. 105 § 1 kpa. Skoro decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy normuje jedną z form wywłaszczenia, to kluczowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego na podstawie tego rozstrzygnięcia. Zrealizowanie tego celu jest natomiast jednoznaczne z wyłączeniem możliwości wydania decyzji ex post. W rozpatrywanej sprawie zrealizowanie przez inwestora inwestycji skutkuje powstaniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, które obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Organ orzekający wskazał dodatkowo, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w całości lub w części w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. W.. Strona skarżąca zarzuciła organowi wydanie zarówno decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jej własność, jak i postanowień wydanych w toku postępowania administracyjnego z rażącymi naruszeniami prawa, które pominęły przy orzekaniu organy administracji publicznej I i II instancji. W ocenie skarżącej w toku postępowania "doszło do oczywistych nieprawidłowości nie tylko na etapie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, ale i wymaganych prawem innych decyzji ją poprzedzających, a stanowiących podstawę do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w cyklu realizowanej inwestycji, w szczególności braku wymaganych prawem przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości". Ponadto zdaniem skarżącej w toku postępowania "doszło także do rażącego naruszenia prawa zarówno materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mającym istotne znaczenie dla niniejszego postępowania z uwagi na treść wydanej decyzji, zarówno w części dotyczącej uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, jak i dotyczącej umorzenia postępowania w całości". Powołując się na tak sformułowane zarzuty, M. W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji "w części dotyczącej umorzenia postępowania" oraz o uwzględnienie z urzędu rażących naruszeń prawa "z uwzględnieniem przesłanek wznowieniowych i nieważnościowych zaskarżonej decyzji (przy jednoczesnym uwzględnieniu listu intencyjnego z dnia [...] listopada 2004 r., którego stroną pozostaje Wojewoda Dolnośląski i Starosta Powiatu [...] – niedopuszczalnością rozstrzygania we własnej sprawie, skutkującą wyłączeniem organu w rozumieniu art. 25 kpa)". W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stosownie do zarzutów w niej zawartych, odnosząca się zasadniczo do wydanych w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i postanowień wydanych w toku postępowania. Ponadto w uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi II instancji bezczynność w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 161/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że w warunkach faktycznych i prawnych, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, orzekając w postępowaniu odwoławczym, zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i w sposób prawidłowy skorzystał z kompetencji kasacyjnej przyznanej mu w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa z jednoczesnym umorzeniem postępowania I instancji. Sąd przywołał treść art. 138 § 1 pkt 2. Sąd wyjaśnił pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego", odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa.

Przypomniał, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w tej sprawie przez Starostę stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść przytoczył. Podkreślił, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że skoro decyzja wydawana na podstawie art. 124 powołanej ustawy jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu polegającym na ograniczeniu wykonywania prawa własności, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału ustawy dotyczące wywłaszczenia, zwłaszcza art. 112. Oznacza to, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza ex post możliwość wydania decyzji wywłaszczeniowej, bowiem brak jest ustawowych przesłanek z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydania decyzji, która ma umożliwić przyszłą realizację inwestycji (por. G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2008; J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, CH. Beck 2009). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że treść przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. przesądza, że decyzja wywłaszczeniowa może zostać wydana jedynie przed zrealizowaniem celu wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r., I SA 242/02, LEX nr 54433 i wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2003 r., I SA 1332/02, LEX nr 149525), bowiem zrealizowanie inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej skutkuje brakiem materialnej przesłanki uzasadniającej ingerencję w prawo własności poprzez wywłaszczenie nieruchomości. Sąd zgodził się z Wojewodą, że w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności stanowiące podstawę dla wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Ustanie potrzeby ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na jej zajęcie w celu realizacji robót określonych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ze względu na zrealizowanie inwestycji przed uzyskaniem ostatecznej decyzji, stanowi bowiem przesłankę bezprzedmiotowości postępowania o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Skoro bowiem decyzja z art. 124 ust. 1 powołanej ustawy stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, to podstawowe znaczenie ma przesłanka jego dopuszczalności w postaci istnienia potrzeby zrealizowania celu publicznego w oparciu o tę decyzję. Zrealizowanie tego celu wyłącza możliwość wydania decyzji ex post, co uzasadniania pogląd o bezprzedmiotowości postępowania. Uregulowanie stanu prawnego nieruchomości należy wówczas do relacji cywilnoprawnych. Zaistnienie powołanej przesłanki – niezależnie od wskazanej przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wadliwości orzeczenia Starosty wydanego w tej sprawie – obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji organu I instancji zaskarżonej odwołaniem i umorzenia postępowania przed tym organem.

Sąd wyjaśnił, że z tych względów nie miały znaczenia w sprawie ani wpływu na dokonywaną w niej ocenę zawarte w skardze zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem – zdaniem skarżącej – realizowania przedmiotowej inwestycji w ramach ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz zarzuty naruszenia prawa przy podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tej inwestycji, które mogłyby być kierowane w ewentualnym postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do dokonania weryfikacji decyzji orzekającej o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Przy orzekaniu w tej sprawie nie mógł też być uwzględniony zarzut bezczynności Wojewody w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 161/15 wniosła M.W. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

- art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), gdyż zgodnie z treścią tego przepisu obowiązuje wymóg uzyskania zgody właściciela nieruchomości w przypadku, gdy składający wniosek nie jest jej właścicielem i takiej zgody [...] S.A. nie uzyskało, a którego to naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji,

- art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem decyzja nie została wydana przez Starostę, jak to wynika wprost z treści przepisu, lecz przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w starostwie powiatowym, a nadto ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sytuacji braku zgody następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która to była nieostateczna, nadto w ocenie skarżącej kasacyjnie miały miejsce nieprawidłowości w decyzji środowiskowej, których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji na etapie kontroli legalności działania organów administracji publicznej I i II stopnia,

- przepisu art. 24 § 1 i 26 § 2 w związku z § 3 kpa oraz przepisu art. 8 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, gdyż w sytuacji istnienia listu intencyjnego, którego stroną pozostaje zarówno organ I, jak i organ II instancji i powinno nastąpić wyłączenie organu oraz przekazanie sprawy do rozpoznania organowi wyższego stopnia, nie mogą mieć miejsca arbitralne działania, a także jakiekolwiek formy faworyzowania bez względu na motywy, których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji w trakcie dokonywania kontroli legalności decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości,

- art. 34 ustawy o EURO 2012, gdyż decyzji został nadany jedynie rygor natychmiastowej wykonalności i właściwym trybem zarówno realizacji inwestycji, jak i procedury odwoławczej jest nie tryb przewidziany w ustawie o EURO 2012, jak to Sąd I instancji stwierdził, lecz przepisy dotyczące procedury przewidzianej w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami

- art. 2, 7 i 92 Konstytucji, "bowiem gdyby Sąd I instancji uwzględnił wymagane standardy rozporządzenia ustalonego w art. 92 Konstytucji." Naruszenia te szczegółowo opisano w opinii prof. zw. dr hab. B. B. i zdaniem skarżącej kasacyjnie należy tę opinię traktować jako jej stanowisko w sprawie,

- art. 106 kpa, albowiem Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności, nie dostrzegł (mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu i w skardze), iż skoro ma miejsce uzależnienie wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości od decyzji o ustaleniu lokalizacji - aktualnie zawieszone postępowanie z uwagi na przesłanki wznowieniowe i nieważnościowe (do której należy dołączyć decyzję środowiskową wraz z raportem - decyzja wraz z raportem uchylona w całości) - należy uznać wydaną decyzję za wydaną z naruszeniem prawa oraz za przedwczesną,

- art. 108 § 1 kpa w związku z przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., bowiem Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zastosowanego przepisu, nie dostrzegł tego naruszenia mimo podnoszonego zarzutu konsekwentnie w odwołaniu i w skardze. W szczególności Sąd pominął na etapie kontroli przesłanki wymagane przepisem art. 124 ust. 1a powołanej ustawy, albowiem nie udowodniono przypadków określonych tym przepisem, tj. przesłanki z art. 108 kpa lub uzasadnionego interesu gospodarczego, w treści decyzji brak zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości a tylko takiej decyzji można było nadać rygor natychmiastowej wykonalności,

- art. 3 pkt 12, art. 28 pkt 1 oraz art. 41 Prawa Budowlanego - dokonanie wadliwej oceny - bowiem rozpoczęcie robót miało miejsce przed uzyskaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a wymagana jest ostateczna decyzja, tj. niedostrzeżenie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej tego naruszenia przez organy administracji publicznej I i II stopnia, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji,

- przepisów art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, a jednocześnie niezastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa, skoro organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości z uwagi na to, że decyzja miała wady, które dyskwalifikowały jej funkcjonowanie w obrocie prawnym, a którego to naruszenia Sąd I instancji na etapie badania legalności decyzji nie dostrzegł, mimo iż na stronie 16 uzasadnienia decyzji zauważył, że istniały przesłanki do orzeczenia merytorycznego, to jednakże uznał wadliwie, że fakt zrealizowania inwestycji prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania. Pominięta została ocena merytoryczna kwestionowanych decyzji, a w istocie od wyników tej oceny zależy uznanie bezprzedmiotowości. Sąd I instancji takich rozważań nie poczynił i w ten sposób uniemożliwił dokonanie oceny merytorycznej rozstrzygnięcia i zrekonstruowania podstaw kasacyjnych w niniejszej skardze kasacyjnej. Tymczasem gdyby Sąd I instancji dodatkowo uwzględnił, że ma miejsce zrealizowanie inwestycji w części wynikającej z zaświadczenia o zakończeniu robót budowlanych, jednakże z naruszeniem prawa, a dodatkowo nie w całości - jeśli uwzględnić projekt budowlany oraz warunki z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz decyzji lokalizacyjnej - nie uznałby, że cel inwestycji został osiągnięty oraz nie przywołałby stanowiska judykatury wskazującego na niedopuszczalność wydania zezwolenia z art. 124 ust. 1 już po rozpoczęciu robót budowlanych, a tym bardziej po ich zakończeniu przepisu art. 137 i art. 15 kpa, albowiem strona nie cofnęła odwołania, ma więc prawo do oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie zgodnie także z zasadą dwuinstancyjności, gdy tymczasem tego prawa, jeśli uwzględnić sposób rozstrzygnięcia, została pozbawiona,

- art. 105 § 1 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa z uwagi na argumentację przedstawioną w części dotyczącej braku rozważań co do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, w następstwie braku możliwości zrekonstruowania podstaw skargi kasacyjnej. Stąd ma miejsce co najmniej przedwczesność zastosowania przepisu art. 105 § 1 kpa i umorzenia postępowania,

- art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z art. 3 § 2-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd nie kierował się kryterium legalności i dokonał wadliwej oceny ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z przedłożonej opinii prof. zw. dr. hab. B. B. jako stanowiska strony i nie zajął stanowiska w uzasadnieniu skargi, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, rozpoznał skargę, jednakże z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 pkt 1 lit b i c w powiązaniu z § 2 tego art., w związku z art. 138 § 1 pkt 3., art. 137 oraz art. 105 kpa, ponieważ Sąd nie odniósł się w całości do istotnych prawnie ustaleń faktycznych, w szczególności Sąd nie wyjaśnił faktu, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana niezgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach,

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd niezwiązany granicami skargi powinien wszechstronnie zbadać prawidłowość wszelkich ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy w rozpatrywanej sprawie, czego nie uczynił,

- art. 106 § 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 233 kpc, ponieważ nie dokonał ustaleń stanu faktycznego i prawnego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i w części pominął istotne dowody a także zastosował błędne kryteria oceny dowodów.

Nadto w skardze kasacyjnej skarżąca zawarła liczne zarzuty dotyczące przebiegu postępowań administracyjnych dotyczących spornej inwestycji (np. decyzji środowiskowej, raportu o oddziaływaniu na środowisko, decyzji o ustaleniu lokalizacji, uznaniu spornej inwestycji za inwestycję realizowaną w trybie przewidzianym ustawą z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012). Zdaniem skarżącej kasacyjnie nierozważnie przez Sąd I instancji tych zarzutów skutkowało wadliwością zaskarżonego orzeczenia.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zapadłych decyzji administracyjnych i przekazanie prawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto gdyby Sąd uznał, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości i zachodzi potrzeba przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów tego Sądu, wniosła o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 187 powołanej ustawy procedury uchwałodawczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1396, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Zdaniem skarżącej zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz przepis art. 3 § 1 i § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia owych przepisów prawa skarżący upatruje w tym, że Sąd I instancji orzekł błędnie a wadliwość tego orzeczenia polega na wadliwej kontroli postępowania organów orzekających w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji nie kierował się kryterium legalności i dokonał wadliwej oceny ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z przedłożonej opinii prof. zw. dr. hab. B. B., rozpoznał skargę jednakże z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem prawa ustrojowego. Jego treść wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który regulowałby postępowanie przed sądem administracyjnym. Z tej przyczyny przepis ten nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podobnie jak wcześniej powołany przepis art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych w tym przepisie nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby ewentualnie naruszyć powołane przepisy, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Przepisy te nie mogą zaś być naruszone poprzez niewłaściwe, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, dokonanie przez Sąd I instancji kontroli. Nie jest zaś uchybieniem powołanym przepisom dokonanie kontroli legalności czynności organu w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu (pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06, czy z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 1047/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wojewódzki sąd administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli zaskarżonej czynności kryterium legalności. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zatem niezasadny.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Skarżąca, stawiając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji cytowanego przepisu, podała, że Sąd nie odniósł się w całości do istotnych prawnie ustaleń faktycznych.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04 LEX 173345). Powołany przepis art. 141 § 4 zobowiązuje bowiem Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie prawidłowość ograniczenia sposób korzystania z nieruchomości skarżącej, a nie sprawa prawidłowości lokalizacji inwestycji celu publicznego czy prawidłowość wydania decyzji środowiskowej. Kwestie te nie stanowiły zatem w tej sprawie okoliczności istotnych wymagających analizy, wyjaśnień i odniesienia się do nich w uzasadnieniu, w szczególności, że stanowią one przedmiot odrębnych postępowań administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie, wobec tego postawiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzut uznać należy za nieuzasadniony.

W skardze kasacyjnej postawiony został Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 3, art. 137 oraz art. 105 kpa. Zarzut ten uznać należy za niezasadny.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 2 powołanej ustawy w związku z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa) sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, ewentualnie ustalenie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c oraz art. 145 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy ani nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle treści uzasadnienia wydanego wyroku, zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy określa on granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonej decyzji. Zatem o naruszeniu wskazanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona (czyli gdyby uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę) albo gdyby - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego lub też gdyby wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego pomimo niestwierdzenia naruszeń prawa skutkujących nieważnością aktu lub czynności. Jednakże w rozpatrywanej sprawie takie sytuacje nie wystąpiły. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, czyli w rozpatrywanej sprawie jedynie decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia w całości postępowania tego organu prowadzonego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącą kasacyjnie z nieruchomości. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględni jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) - taka sytuacja nie miała jednak obecnie miejsca w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że za pomocą jedynie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy nie ma możliwości zwalczania oceny stanu faktycznego dokonanej skutecznie i prawidłowo przez Sąd I instancji na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zwarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (§ 3). Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (§ 5). Jest to zatem uprawnienie Sądu, a nie jego obowiązek. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowym przed sądem administracyjnym jest zatem, że Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających i to jedynie z dokumentów (nie może więc być mowy o tym, żeby Sąd I instancji samodzielnie dokonywał jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie) jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy budzą istotne wątpliwości (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1200/11). Zakres postępowania dowodowego jest bowiem wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1647/14, "celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że Sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy." Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powołany art. 106 § 5 zawiera odesłanie nie tylko do przepisów k.p.c., ale i do art. 106 § 3 powołanej ustawy ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. To zaś oznacza, że odpowiednie przepisy k.p.c. są wtórne w stosunku do regulacji zawartej w powołanym art. 106 § 5 i art. 106 § 3. Zatem w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3, powoływanie się na przepisy k.p.c. dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela to stanowisko.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zawarto przede wszystkim zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 kpa, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego tego, czy tzw. instytucja służebności publicznej uregulowana w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.) może służyć do ograniczenia prawa własności w sytuacji zrealizowania już inwestycji na nieruchomości. W tej sytuacji przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że instytucja prawna uregulowana w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy ma charakter wywłaszczeniowy; prowadzi bowiem do ograniczenia możliwości swobodnego korzystania z prawa własności (użytkowania wieczystego). Stąd jej ulokowanie w rozdziale 4 zatytułowanym "Wywłaszczanie nieruchomości" zawartym w Dziale II ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sformułowanie "Starosta, (...) może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie ..." jednoznacznie wskazuje, że zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości stosownych przewodów i urządzeń musi być poprzedzone uzyskaniem stosownego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela całkowicie tezę wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1216/04, że z istoty zezwolenia z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że może być ono wydane jedynie przed rozpoczęciem na danej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego. Zasada ta generalnie znajduje zastosowanie w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie bowiem przyjmuje się, że jeśli inwestycja będąca celem wywłaszczenia została już zrealizowana, to brak jest ustawowych przesłanek do wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 242/00, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt I SA 1332/02).

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzając, że wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela po zrealizowaniu na niej inwestycji jest niedopuszczalne. Skoro zatem na przedmiotowej nieruchomości urządzenia elektroenergetyczne już istnieją, to wszczęte wnioskiem inwestora postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, w trybie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, podlegało jako bezprzedmiotowe umorzeniu na podstawie art. 105 kpa. Skoro cel publiczny został już na nieruchomości zrealizowany, to uregulowanie stosunków prawnych związanych z dysponowaniem nieruchomością nie może nastąpić decyzją o ograniczeniu praw właściciela nieruchomości. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 2147, ze zm.) może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych instytucji przesyłowych. Unormowanie to nie może być natomiast stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji przesyłowych na nieruchomości. Zezwolenie wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może zatem zostać wydane przed rozpoczęciem na danej, ściśle określonej nieruchomości konkretnego procesu inwestycyjnego lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji. Wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela przez wydanie zezwolenia z art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do już istniejących urządzeń jest niedopuszczalne. Zakres zastosowania powołanego art. 124 musi bowiem pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi standardami ograniczania prawa własności wynikającymi z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Z powyższych względów zbędne jest ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności, że ani powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy prawo budowlane, ani ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, ani Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, ani ustawy o ochronie przyrody czy też ustawy o ochronie środowiska nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczącej wyłącznie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do korzystania w rozpatrywanej sprawie z procedury przewidzianej w art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.