Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 975/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ar 5 ust 1b, art 29 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par 36 pkt 5, par 45
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: par 9 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 78 poz 837
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac  geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych  warunków umów o udostępnianie tych baz

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2011 roku skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...] Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej geodeta uprawniony M. W. wystąpiła z wnioskiem o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej i nadanie cech dokumentu kopii mapy prawnej i protokołowi granicznemu.

W dniu 23 maja 2011 roku Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. przeprowadził kontrolę dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania roboty zgłoszonej pod nr [...] w postaci mapy do celów sądowych do zasiedzenia, którego wykonawcą była geodeta uprawniony M. W.

Z kontroli sporządzony został Protokół Kontroli Nr: [...], w którym stwierdzono, że dokumenty nie nadają się do przyjęcia w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z uwagi na to, że:

1. granice przedstawione na przedmiotowej mapie nie przedstawiają stanu zgodnego z ewidencją gruntów. Odróżnić bowiem należy sporządzenie opracowania do zasiedzenia z korektą granic. Nie może to być to samo postępowanie. Opracowanie należy odnieść do stanu obowiązującego lub poprzedzić jej korektą:

2. nieprawdziwym jest zapis znajdujący się na mapie, że powierzchnie poszczególnych nieruchomości uległy zmianie bez zmiany granic, gdyż granice ulegają zmianie.

Pismem z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] Starosta [...] poinformował M. W., że powodem odmowy włączenia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu "mapy gruntu niehipotekowanego w. K. dz. [...] do celów sądowych - zasiedzenie" zgłoszonego do PODGiK w L. pod nr [...] były następujące usterki:

1) w opracowaniu wykonawca, określając granice obszaru będącego przedmiotem zasiedzenia, nie odniósł ich obowiązującej ewidencji gruntów, lecz usiłuje dokonać korekty operatu ewidencji gruntów w zakresie granic, powołując się na jego niezgodność ze stanem prawnym nieruchomości w powyższym zakresie. Wykonawca na etapie analizy dokumentów niezbędnych do wykonywania opracowania nie sygnalizował żadnych błędów w operacie ewidencji gruntów, które wymagałyby korekty. Ponadto nie jest jasne na jaki stan prawny powołuje się wykonawca w uzasadnieniu do zmiany granic działki ewidencyjnej, gdyż działka nr [...] nie ma uregulowanego stanu prawnego i nie miała ustalonych granic w żadnym postępowaniu kończącym się rozstrzygnięciem nadającym rangę granic prawnych;

2) w opracowaniu wykonawca określił "nowe" granice pomijając fakt, iż dla sąsiednich nieruchomości zostały założone księgi wieczyste na stan ujawniony w ewidencji gruntów. W opracowaniu brak jest również informacji na jakiej podstawie przyjęto granice do zasiedzenia, co stanowi w terenie element pozwalający na stwierdzenie użytkowania gruntu.

Starosta wskazał, że § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków zawiera zamknięty katalog dokumentów stanowiących podstawę do wykazania przebiegu granic w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowe opracowanie nie zawiera się w tym katalogu.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2011 roku, sygn. akt IV SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił akt z dnia [...] maja 2011 roku, nr [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego dokumentacji technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych wskazane zostały kryteria kontroli zgłaszanych do zasobu prac geodezyjnych i przepis ten winien zostać zastosowany i powołany przez starostę przy odmowie przyjęcia pracy do zasobu, jeśliby on uznał, że przedłożona praca nie spełnia wymogów stawianych przez ten przepis. Tymczasem starosta przywołał przepis rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu jest to nieprawidłowe działanie. Organ powinien bowiem zastosować § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych.

Wyłącznie ten przepis reguluje kryteria, jakimi winien kierować się starosta przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie do zasobu. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zakres kontroli ma charakter specjalistyczny i w zasadzie techniczny, bowiem czynności kontrolnych dokonują osoby posiadające uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie geodezji i kartografii, tzw. geodeci uprawnieni. Dysponują oni fachową wiedzą i odmawiając przyjęcia dokumentacji, mają obowiązek wskazać podstawy, które wynikają z zakresu podejmowanej kontroli, tj. z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia. Powołanie natomiast przepisów, które stosuje się w postępowaniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie jest dopuszczalne.

Sąd wskazał, że organ administracji, ponownie rozpoznając wniosek

o przyjęcie omawianej pracy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, powinien zastosować prawidłowe przepisy i w oparciu o nie dokonać oceny możliwości przyjęcia tej pracy do zasobu.

W dniu 2 marca 2012 roku Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej

i Kartograficznej w L. przeprowadził kontrolę dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania roboty zgłoszonej pod nr [...] w postaci mapy do celów sądowych do zasiedzenia, którego wykonawcą była geodeta uprawniony M. W.

Z kontroli sporządzony został Protokół Kontroli Nr: [...], w którym stwierdzono, że dokumenty nie nadają się do przyjęcia w skład Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego z uwagi na to, że brak jest zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji i kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie.

Pismem z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] Starosta [...] poinformował M. W., że powodem odmowy włączenia do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego operatu "mapy gruntu niehipotekowanego w. K. dz. [...] do celów sądowych - zasiedzenie" zgłoszonego do PODGiK w L. pod nr [...] jest usterka polegająca na naruszeniu § 177 instrukcji technicznej G-5.

Zgodnie z tym przepisem mapa do zasiedzenia nieruchomości jest dokumentem geodezyjno - kartograficznym opracowanym dla potrzeb postępowania sądowego w sprawie nabycia własności nieruchomości na skutek zasiedzenia, o którym mowa w art. 172 - 176 Kodeksu cywilnego. Na treść tej mapy składają się: granice i numery działek ewidencyjnych, kontury i oznaczenia budynków dotyczące obszaru, który jest przedmiotem zasiedzenia oraz przyległych do tego obszaru nieruchomości sąsiednich, jak również granice obszaru, który jest przedmiotem zasiedzenia. W rozpatrywanym przypadku dane ewidencyjne nieruchomości wymagają modyfikacji ze względu na kryterium dokładności. Zgodnie z § 162 ust. 2 instrukcji technicznej G-5 przedmiotowe postępowanie należy poprzedzić postępowaniem w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego.

W piśmie z dnia 8 marca 2012 roku M. W. wezwała Starostę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na powtórnej bezzasadnej odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji zgłoszonej pod numerem [...], dotyczącej wykonania mapy do celów sądowych - zasiedzenia dla działki o nr ew. [...] położonej we wsi K. gm. W. - poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno-technicznej i przyjęcie wnioskowanej dokumentacji do zasobu.

W piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 roku M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność materialno - techniczną polegającą na powtórnej bezzasadnej odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji zgłoszonej pod numerem [...], podnosząc zarzuty naruszenia:

1) § 12 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) oraz art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie wzorca kontroli niebędącego ani źródłem powszechnie obowiązującego prawa, ani standardem technicznym,

2) § 12 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa oraz art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na uzależnieniu przyjęcia dokumentacji do zasobu od rzekomej konieczności sporządzenia odrębnego (dodatkowego) opracowania w celu aktualizacji operatu ewidencyjnego, podczas gdy żaden z przepisów prawa nie przewiduje takiego obowiązku.

Skarżąca wskazała, że Instrukcja Techniczna G-5 nie figuruje w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999 roku w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297) wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powiatowy organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, uzasadniając odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu przepisami Instrukcji G-5, które nie mają charakteru źródeł prawa, naruszył sformułowaną w art. 6 K.p.a. zasadę praworządności.

Zdaniem skarżącej, twierdzenie organu administracji, jakoby przedmiotowe opracowanie miało być poprzedzone odrębnym postępowaniem w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, a co za tym idzie opracowaniem odrębnej dokumentacji technicznej, pozbawione jest podstawy prawnej, a tym samym kolejny raz narusza zasadę legalizmu.

Sporządzone przedmiotowe opracowanie techniczne, zgodnie z § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, może bowiem stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym, w szczególności po stwierdzeniu przez sąd nabycia własności w drodze zasiedzenia. W szczególności zmiany w operacie ewidencyjnym - w zakresie nie wymagającym następczego wydania orzeczenia sądowego - mogą być wprowadzone z urzędu w trybie czynności materia Ino - technicznej, na podstawie przyjętego do zasobu operatu technicznego zawierającego udokumentowane zmiany danych ewidencyjnych (§46 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia). Pozostałe zmiany ewidencyjne organ winien wprowadzić do ewidencji po wydaniu orzeczenia przez sąd powszechny (§ 46 ust.2 pkt 1). Wszczynanie i prowadzenie odrębnego postępowania w przedmiocie zmian danych ewidencyjnych, a także sporządzanie odrębnego opracowania geodezyjnego, nie ma zatem ani uzasadnienia prawnego, ani praktycznego. Rzekomy obowiązek wynika zatem bezpośrednio i wyłącznie z zastosowania przez organ wadliwego wzorca kontroli, tj. przepisów § 162 ust. 2 Instrukcji Technicznej G-5, a nie obowiązujących przepisów prawa, bądź obowiązujących standardów technicznych w dziedzinie geodezji i kartografii, gdyż przepis nakładający taki obowiązek nie istnieje.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu dokonywania kontroli dokumentacji technicznej sporządzonej przez skarżącą, to jest w dniu 2 marca 2012 roku obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572).

Badając sporządzoną dokumentację pod kątem zgodności tego opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) organ administracji powinien zastosować, jako wzorzec kontroli przepisy § 77 ust. 1-6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, które stosuje się odpowiednio do map do zasiedzenia (ust.8). Zgodnie z § 77 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej przepisu treść mapy do celów prawnych (w tym mapy do zasiedzenia) składają się dane określające przebieg działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną. Dane wykorzystane do sporządzenia mapy do celów zasiedzenia dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych muszą być uwidocznione zgodnie z treścią mapy ewidencyjnej. Tymczasem z treści załącznika do protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku opracowanie skarżącej nie odzwierciedla granic działek ewidencyjnych uwidocznionych na mapie ewidencyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, aczkolwiek Starosta Powiatowy wskazał niewłaściwą podstawę prawną zaskarżonego aktu, to jednak samo rozstrzygnięcie, co do zasady, jest prawidłowe. Uchylenie zaskarżonego aktu nie skutkowałby zmianą rozstrzygnięcia, tylko wskazaniem jego właściwej podstawy prawnej.

Zgodzić należy się z zarzutem skarżącej, że Instrukcja G-5 nie mogła być podstawą odmowy przyjęcia sporządzonej przez skarżącą dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Instrukcja ta zwiera szereg wskazówek opisujących istotne zagadnienia dotyczące m.in. zakładania ewidencji gruntów i budynków, modernizacji tej ewidencji, aktualizacji operatu ewidencyjnego, jednakże wskazówki te nie mają charakteru normatywnego, a w konsekwencji nie są przepisami prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wymienił jej bowiem w rozporządzeniu z dnia 24 marca 1999 roku w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu Informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297).

Zgodzić należy się również z zarzutem, że podstawą prawną odmowy przyjęcia sporządzonej przez skarżącą dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może być § 77 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Z przepisu tego wynika, że na treść mapy do celów prawnych, do której nie mają zastosowania przepisy wydane na podstawie art. 100 oraz art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, składają się m.in. dane określające przebieg granic działek ewidencyjnych, w powiązaniu z granicami działek sąsiednich, oraz konturów użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych zgodnie z mapą ewidencyjną. Rozporządzenie to weszło w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia (§ 87). Ponieważ ogłoszenie rozporządzenia nastąpiło w dniu 7 grudnia 2011 roku weszło ono w życie w dniu 22 grudnia 2011 roku.

Z § 86 ww. rozporządzenia wynika, że do prac geodezyjnych i kartograficznych, których przedmiotem są geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe, zgłoszonych do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe, jednak nie dłużej niż w okresie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia.

Sporządzona przez skarżącą dokumentacja obejmuje mapę niezbędną do rozstrzygnięcia postępowania o zasiedzenie nieruchomości. Jest to więc mapa do celów prawnych. W § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mowa jest o mapie do celów prawnych i wymogach, jakie mapa taka powinna spełniać. Przepis ten znajduje się w Rozdziale 5 rozporządzenia "Standardy techniczne opracowania i przekazywania wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych". Oznacza to, że § 86 powołanego wyżej rozporządzenia ma zastosowanie do tego rodzaju dokumentacji geodezyjnej, jaką sporządziła skarżąca.

Z § 86 wynika, że do prac zgłoszonych do organów administracji przed wejściem w życie przywołanego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe, jednak nie dłużej niż w okresie 3 miesięcy od dnia jego wejścia w życie. Praca zgłoszona w rozumieniu tego przepisu, to zdaniem Sądu, praca wykonana, co do której złożony został wniosek o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Skarżąca złożyła wniosek przyjęcie dokumentacji do zasobu w dniu 28 kwietnia 2011 roku, to jest przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku.

Trzy miesiące od wejścia w życie rozporządzenia minęło w dniu 22 marca 2011 roku. Starosta Powiatowy poinformował skarżącą o odmowie przyjęcia dokumentacji do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 2 marca 2011 roku. W związku z treścią § 86 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku Starosta nie mógł więc dokonywać oceny spełnienia przesłanek przyjęcia sporządzonej przez skarżącą dokumentacji w oparciu przepisy tego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że w ramach sporządzania dokumentacji geodezyjnej dla celów zasiedzenia możliwe jest także ustalenie przebiegu granic nieruchomości od tych, które widnieją na mapie ewidencyjnej i nie jest konieczne w tym celu dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów.

Przede wszystkim rozstrzygnąć należy, czy rzeczywiście z przedłożonej dokumentacji wynika, że skarżąca dokonała zmiany przebiegu granic. Zdaniem Sądu, taka sytuacja w przedmiotowej sprawie miała miejsce.

Wskazać należy, że na karcie 8 dokumentu opatrzonego nazwą "[...]" skarżąca stwierdziła, że "Po analizie materiałów źródłowych i operatów jednostkowych dotyczących podziału działek o nr ew. [...] i [...] we wsi O. stwierdzono, iż w tych operatach za pomocą błędnych współrzędnych opisano położenie punktów załamania granic, co spowodowało, iż w taki sposób określone punkty, nie leżą na linii granicznej 142ew- 89ew wsi K. ustalonej protokołem z dnia [...],08,2011r." W dalszej części tego dokumentu skarżąca twierdzi, że: "Zapis na mapie "granice nie uległy zmianie" jest jak najbardziej prawidłowy, gdyż opisanie położenia punktu załamania granicy za pomocą błędnych współrzędnych nie jest wystarczającą przesłanką do twierdzenia jakoby granice uległy zmianie".

Skarżąca stwierdziła również, że: "W tym przypadku granice działki nr [...] opisane w dokumentacji źródłowej wg stanu samoistnego posiadania, w dniu wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej stały się granicami obowiązującymi i żeby je skutecznie zmienić należy przeprowadzać adekwatne procedury typu scalenie, wymiana gruntów itp., które zakończyłyby się prawomocnym dokumentem urzędowym skutecznie je zmieniającym. Tego typu postępowanie od dnia wejścia wżycie ustawy uwłaszczeniowej dla przedmiotowej działki nie miało miejsca, a granica od dnia 4.11.1971 r. do dnia sporządzenia przedmiotowej dokumentacji cały czas jest niezmieniona, tylko położenie jej punktów załamania może być prawidłowo lub źle opisane za pomocą narzędzia, jakim są współrzędne. Współrzędne źle opisujące położenie punktów granicznych należy zmienić na współrzędne prawidłowe, co nie oznacza, że równocześnie zmieniła się granica."

Zdaniem Sądu, przytoczone wyżej stwierdzenia skarżącej świadczą o tym, że jednak nastąpiła zmiana granic. Argumentacja skarżącej się opiera się na stworzonej przez nią definicji pojęcia "zmiana granic". W świetle tej definicji, gdyby uznać ją za prawidłową, do zmiany granic by nie doszło. Definicja ta jest jednak zdaniem Sądu nieprawidłowa. Oparta jest ona w istocie na założeniu, że wskazanie błędnych współrzędnych opisujących położenie punktu załamania granic nie jest elementem określającym przebieg granicy. Tymczasem, zdaniem Sądu, jest to założenie niezasadne. Współrzędne decydują o położeniu punktu. Punkt jest pochodną współrzędnych. Wskazanie współrzędnych opisujących położenie punktu załamania granic jest elementem określającym przebieg granicy niezależnie od tego, czy współrzędne te zostały wskazane prawidłowo, czy nie. Jeśli współrzędne opisujące położenie punktu załamania granic zostały wskazane nieprawidłowo, ale stały się elementem dokumentacji geodezyjnej i zostały naniesione na mapie ewidencyjnej, to określają one przebieg granicy. Błędne wskazanie współrzędnych powinno zostać skorygowane, jednakże zdaniem Sądu, nie może to nastąpić w sposób, w jaki uczyniła to skarżąca.

Wymóg przeprowadzenia odrębnego postępowania, w celu skorygowania przebiegu granicy nie musi wynikać wprost z konkretnego przepisu prawa. Wymóg ten może też wynikać z wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 roku Nr 193, poz. 1287 - tekst jednolity ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują instytucję rozgraniczenia nieruchomości (art. 29 - 39).

Z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Skoro ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odrębną instytucję służącą ustaleniu położenia punktów granicznych i linii granicznych, to instytucji tej nie można - bez wyraźnego wskazania przez prawodawcę - zastępować innymi działaniami mającymi na celu skorygowanie przebiegu granicy nieruchomości.

Jeśli w toku opracowywania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej dla wydania orzeczenia o nabyciu własności nieruchomości przez zasiedzenie okaże się, że granice nieruchomości ustalone są nieprawidłowo, to najpierw należy ustalić ich przebieg w drodze ustawowo odrębnie określonego rozgraniczenia.

Przykładem szczególnej regulacji przez prawodawcę możliwości ustalania ustalenia przebiegu granicy jest § 79 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572).

Z § 79 ust. 5 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku gdy przedmiotem planowanej inwestycji są budynki sytuowane w odległości nie większej niż 4,0 m od granicy nieruchomości, a jednocześnie w PZGiK brak jest danych określających położenie punktów granicznych z wymaganą dokładnością, wykonawca pozyskuje niezbędne dane dotyczące tych punktów w drodze pomiaru.

Pomiar punktów granicznych, które nie są na gruncie oznaczone w postaci znaków granicznych, poprzedzają czynności mające na celu ustalenie położenia tych punktów na gruncie w trybie przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy lub w trybie przepisów art. 39 ustawy (§ 77 ust. 6).

Wskazana wyżej możliwość ustalania przebiegu granic potwierdza wymienioną wcześniej ogólną regułę, że skoro ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje odrębną instytucję służącą ustaleniu położenia punktów granicznych i linii granicznych, to instytucji tej nie można - bez wyraźnego wskazania przez prawodawcę - zastępować innymi działaniami mającymi na celu skorygowanie przebiegu granicy nieruchomości.

Zagadnienie podobne do rozpatrywanego w niniejszej sprawie było już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 września 2011 roku, sygn. akt I OSK 1682/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, "iż regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, przepisy rozporządzenia posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Aktualizacja taka nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, § 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji - jak już wspomniano - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe.

W tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ew. postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości). Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków."

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Za niezasadne, zdaniem Sądu, uznać należy stanowisko skarżącej, że możliwość dokonania zmian w operacie ewidencyjnym w oparciu o sporządzoną przez skarżącą dokumentację wynika z § 36 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Wskazać należy, że przepis ten umiejscowiony jest w Rozdziale 2 tego rozporządzenia "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków". Przepis ten ma więc zastosowanie tylko przy zakładaniu ewidencji, a nie przy dokonywaniu jej zmiany. W przedmiotowej sprawie sporządzona przez skarżącą dokumentacja nie miała służyć założeniu ewidencji gruntów i budynków, tylko jej aktualizacji. Wskazać również należy, że zgodnie z § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków do aktualizacji operatu ewidencyjnego odpowiednio stosuje się tylko przepisy § 35. W przepisie tym nie ma odwołania do odpowiedniego stosowania § 36 wskazanego rozporządzenia.

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 roku w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) dokumentacja przekazywana do zasobu podlega kontroli w zakresie jej zgodności z krajowym systemem informacji o terenie.

Z art. 5 ust. 1b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że krajowy system informacji o terenie obejmuje m.in. zbiory danych gromadzone w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a. Do zbiorów tych zalicza się m.in. ewidencję gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 a pkt 2).

W sytuacji, gdy z wykonanej przez skarżącą dokumentacji wynika, że granice obszaru podlegającego zasiedzeniu nie są zgodne z granicami wynikającymi w ewidencji gruntów i budynków zasadnie Starosta Powiatowy uznał, że dokumentacja ta nie może zostać przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie spełnia ona bowiem wymogu wynikającego z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, to jest wymogu zgodności z krajowym systemem informacji o terenie.

Zarzut naruszenia art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. jest niezasadny, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie dotyczącej przyjęcia dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Niemniej jednak wskazać należy, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

W przedmiotowej sprawie odmowa przyjęcia sporządzonej przez skarżącą dokumentacji do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego miała swoje umocowanie w przepisach prawa. Jak to zostało wcześniej wskazane istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w oparciu o które organ administracji mógł odmówić przyjęcia tej dokumentacji do zasobu. Organ administracji jedynie nienależycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie powołując niewłaściwe przepisy na jego poparcie. Ponownie stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie uchybienie organu administracji nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż uchylenie zaskarżonego aktu nie skutkowałby zmianą rozstrzygnięcia, tylko wskazaniem jego właściwej podstawy prawnej.

Wyjaśnienia wymaga również kwestia ewentualnego wyłączenia z mocy ustawy sędziego sprawozdawcy od orzekania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, iż sędzia sprawozdawca był członkiem składu orzekającego wydającego wyrok w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1259/11. Zdaniem Sądu, nie zachodzą przesłanki do takiego wyłączenia albowiem zgodnie z art. 18 § 1 pkt 6a P.p.s.a. Sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy jedynie w sprawach, dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli nie była decyzja lub postanowienie, tylko inny akt administracyjny z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.).

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku poz. 270 tekst jednolity ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.