Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1278/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 175
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z.-W. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1632/06 w sprawie ze skargi D. Z.-W. i A. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę postanawia odrzucić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2007 r. oddalił skargę D. Z.-W. i A. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] stwierdził nabycie przez Gminę N. T. z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności nieruchomości położonej w N. T., składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,0213 ha, nr [...] o pow. 0,0290 ha i nr [...] o pow. 0,0058 ha, zajętych pod fragment ulicy [...].

Następnie, Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] wskazując na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...].

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania D. Z.-W. i A. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że w świetle art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością za odszkodowaniem, Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych, więc każda z nich powinna, jak argumentował organ, być udokumentowana. Z akt sprawy wynika, jak wywodził dalej organ, że w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami działek nr [...], nr [...] i nr [...] były D. Z.-W. i A. A. S., zaś ulica [...]. na podstawie rozporządzenia nr 12 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. Nowosądeckiego Nr 12, poz. 54 ze zm.), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Stosownie do treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Z akt sprawy wynika natomiast, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowały się w liniach rozgraniczających ulicy [...].

Wniosek o wznowienie postępowania dotyczył działki nr [...], która według wnioskodawcy tylko w części zajęta była pod drogę publiczną i działki nr [...], która zdaniem wnioskodawcy nie znajduje się w ogóle pod drogą publiczną. Z porównania map, znajdujących się w aktach sprawy wynika jednak, zdaniem Ministra, że działki wymienione we wniosku w całości znajdują się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Brak jest natomiast nowych dowodów, które by wskazywały na to, że działki te nie stanowią drogi publicznej. Ponadto z protokołu z wizji w terenie z dnia 30 czerwca 2005 r. nie wynika, jak podkreślił organ, aby działki te leżały poza drogą publiczną. Nie zostało udowodnione, w ocenie organu drugiej instancji, że w dniu [...] (dzień wydania decyzji) zaistniały przesłanki nieznane organowi.

Z danych z ewidencji gruntów, znajdujących się w aktach sprawy, a także zebranych w toku późniejszego postępowania także wynikało, iż działka nr [...] jest drogą (oznaczenie "dr").

Skargę od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły A. A. S. oraz D. Z.-W. wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie rozmija się ze stanem faktycznym potwierdzonym dokumentami, na które powołuje się Minister Budownictwa. Protokół z wizji lokalnej w terenie z dnia 30 czerwca 2005 r. znajdujący się w aktach sprawy jasno i w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości stwierdza, że: w wyniku przeprowadzonych oględzin na przedmiotowych nieruchomościach położonych w N. T. stwierdzono, że wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] biegnie wyżwirowany pas szerokości 4 m. Pas ten został wyżwirowany przez K. Z. Pas ten biegnie od granicy działki ew. [...] z dz. ew. [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Działka ew. nr [...] oraz [...] są częściowo zajęte przez ten pas. Ustalono także, że część działki nr ew. [...] również jest zajęta pod urządzoną drogę. W toku przeprowadzonej wizji stwierdzono zatem, że poza jezdnią (czyli poza drogą publiczną) znajduje się pas szerokości 4 m, który jest położony na części przedmiotowych działek. Część powierzchni działek nr ew. [...] oraz [...] znajduje się, więc zdaniem skarżących, poza drogą publiczną.

Przytoczony powyżej protokół potwierdza, że zostały przedstawione nowe istotne okoliczności dla sprawy, które nie zostały uwzględnione w momencie podejmowania rozstrzygnięcia polegającego na odmowie uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego organ drugiej instancji wskazał, że skargę złożono po terminie.

Zaskarżona decyzja przesłana do pełnomocnika skarżących została zwrócona przez pocztę z adnotacją, iż pomimo dwukrotnego awizowania, przesyłka nie została odebrana, co w świetle art. 44 k.p.a. należało uznać za skuteczne doręczenie decyzji. Przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2006 r. została dodatkowo przesłana do pełnomocnika kserokopia decyzji z dnia [...], wobec wystąpienia zainteresowanego, co nie stanowi okoliczności wykluczającej art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. wskazał, iż doręczenie unormowane w przepisie art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być jednak uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Przepis ten przewiduje możliwość przyjęcia fikcji doręczenia pisma, co może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego, nie może, więc budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. O fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a.

W niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione jedynie przy pierwszym awizowaniu przesyłki. Zgodnie natomiast z art. 44 § 3 k.p.a., w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Tymczasem na kopercie znajduje się jedynie pieczątka o dokonaniu powtórnego awizo z datą wskazującą na jego dokonanie jeszcze przed upływem siedmiodniowego terminu (pierwsze awizo 30 maja 2006 r., a adnotacja o powtórnym awizowaniu z dnia 6 czerwca 2006 r.), bez jakiejkolwiek adnotacji lub podpisu doręczyciela. Należało, zatem przyjąć, że skuteczne doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w dniu 11 września 2006 r., a to oznacza, że przedmiotową skargę wniesiono w terminie (nadana w dniu 26 września 2006 r. w placówce pocztowej). Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy stwierdzić, że jest ona nieuzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową.

Wznowienie postępowania nie służy usuwaniu wad decyzji administracyjnej, lecz wyłącznie usuwaniu następstw szczególnie ciężkich wadliwości proceduralnych, które mogły wpłynąć na treść decyzji oraz jej skutki prawne, w wypadkach wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a., które uzasadniają wznowienie postępowania. Z brzmienia przepisu art. 149 § 3 k.p.a. wynika, jak podkreślił Sąd, że właściwy organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia (faza pierwsza), a dopiero po ustaleniu zaistnienia przynajmniej jednej z tych przyczyn przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (faza druga).

Organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia [...], pomimo iż błędnie zamiast w pierwszej kolejności zbadać czy w sprawie występują przesłanki wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., przeprowadziły postępowanie co do istoty sprawy. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, zasadnie, bowiem przyjął organ w konsekwencji, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, a tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...]. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wtedy, gdy dowód, bądź okoliczność faktyczna:

– są istotne dla sprawy,

– istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej,

– nie były znane organowi, który wydał tę decyzję,

– wyszły na jaw po wydaniu decyzji.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu 30 czerwca 2006 r. wizja w terenie oraz protokół z niej nie stanowi dowodu, który istniał w dniu [...], tj. w dniu wydania decyzji Wojewoda M. Wizja ta została przeprowadzona po wznowieniu postępowania i jak wykazano powyżej przedwcześnie, bez uprzedniego ustalenia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania. Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) można ponadto uznać jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Taką okolicznością nie jest stwierdzenie zawarte w powołanym protokole, że poza jezdnią wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] znajduje się pas szerokości 4 m, który został wyżwirowany przez K. Z.

W rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) pasem drogowym w dniu 31 grudnia 1998 r. był wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do przedstawionych wyżej definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga, zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, tj. takich, których proces inwestycyjny zakończył się według odrębnych przepisów i dokumentacji technicznej najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r., granice zajęcia pod tę drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Pas drogowy ulicy [...] w N. T. został geodezyjne wydzielony operatem przyjętym do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 29 sierpnia 1984 r. nr [...] (kopia z operatu wywłaszczeniowego znajduje się w aktach sprawy). Wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych pod budowę ulicy dokonywane były w latach 1984-1985. Między innymi wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa działki ewidencyjne [...],[...] i [...] na mocy decyzji Naczelnika Miasta N. T. z dnia [...], jednak Wojewoda N. prawomocną decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Na wywłaszczonych gruntach została zrealizowana jezdnia asfaltowa wraz z chodnikiem i pasem zieleni po stronie wschodniej.

Z obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta N. T. wynika, że działki [...],[...] i [...] leżały w całości w liniach rozgraniczających ulicy zbiorczej obszarowej o symbolu [...] (wypis i wyrys z planu znajduje się aktach sprawy). Fakt zajęcia w całości przedmiotowych działek pod drogę potwierdza również wypis z rejestru gruntów sporządzony według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Okolicznością bez znaczenia jest, zatem fakt, że wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...] biegnie wyżwirowany przez K. Z. pas o szerokości 4 m.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyły skarżące. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciły sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem rzeczy, a dotyczących granic parcel zajętych pod ulicę [...] w N. T. Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę na literalną treść przepisu art. 73 ust. 1 (ww. ustawy), który wyraźnie precyzuje, jakie kryterium decyduje o zastosowaniu tego przepisu. Jest nim określenie nieruchomości jako "zajęte pod drogi publiczne". Nie budzi wątpliwości fakt, zdaniem pełnomocnika skarżących, że celem powołania do życia art. 73 (ww. ustawy) było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości na których zostały wybudowane drogi publiczne szczególnie w sytuacjach, gdy interes publiczny byłby sprzeczny z interesem właściciela nieruchomości, a przede wszystkim wtedy, gdy przed budową drogi niezastosowano ówcześnie obowiązujących przepisów, bądź zastosowano je wadliwie, tak jak w tym konkretnym przypadku. Ustawodawca precyzując szczegółowo "zajęte pod drogi publiczne" zawęził przedmiot omawianego przepisu tylko wyłącznie do terenu pod drogą publiczną. Jeśli na części działki znajduje się droga, a na jej pozostałej części nie, to nie ulega wątpliwości, że własnością, w tym przypadku Gminy na mocy przytoczonego przepisu powinien stać się wyłącznie ten teren, który faktycznie znajduje się pod drogą publiczną, a nie całe działki ewidencyjne jeśli choćby ich część leży poza obszarem drogi publicznej. Art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych precyzuje, iż pasem drogowym był wydzielony pas terenu, (przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Art. 73 odnosi się wyłącznie do "drogi publicznej". Pierwotna decyzja Wojewody M., powołująca się na przepis art. 73 błędnie określiła to, co zostało zajęte pod drogę publiczną.

Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić, jak argumentował pełnomocnik skarżących, gdy łącznie zastaną spełnione wymienione w nim przesłanki. Ma to miejsce wtedy, gdy dowód bądź okoliczność faktyczna istotna dla sprawy istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie była znana organowi, który wydał decyzję i wyszła na jaw już po wydaniu decyzji. Nowa okoliczność mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Nie ulega dyskusji, w ocenie autora skargi kasacyjnej, że okoliczność błędnej oceny stanu faktycznego, a konkretnie wskazania, które nieruchomości zajęte były w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną istniała również w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ nie miał jednak wiedzy co do popełnionego błędu, bo przecież trudno zakładać, że działał w złej wierze. Kwestia ujawnienia stanu faktycznego niewątpliwie miała miejsce po wydaniu decyzji. Nie podlega również jakiejkolwiek wątpliwości fakt wypełnienia przesłanek powyżej przytoczonych z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zaskarżonym wyroku WSA błędnie wskazał, że jedynym istotnym faktem jest fakt wyżwirowania przez K. Z. (ojca skarżących) pasa szerokości 4 m wzdłuż zachodniego krawężnika ul. [...]. Nie uwzględnił natomiast Sąd, że pod drogą publiczną nie znajdują się przedmiotowe nieruchomości w całości, a fakt ten miał miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r. i istniał w dniu wydania ostatecznej decyzji. Istotne jest to, że okoliczność ta nie była ówcześnie znana, przez to nie została uwzględniona przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji. W swoim uzasadnieniu WSA podnosi, że dowodem na to, iż wszystkie przedmiotowe działki były w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte pod urządzoną drogę publiczną jest fakt oznaczenia tych działek jako "dr" w rejestrze gruntowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wywłaszczenia, tj. 31 grudnia 1998 r. Otóż zarówno wpis do rejestru gruntów z oznaczeniem "droga" jak i objęcie ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego wynikał z faktu, iż nieruchomości te zostały wywłaszczone w 1985 r. Należy jednak podkreślić, że Wojewoda N. prawomocną decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej, a przedmiotowe zapisy pochodzą sprzed daty 18 lipca 1995 r. Istotny w świetle art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest fakt, że odnosi się on do istniejących dróg publicznych. Nie ulega wątpliwości, że oznaczenia "dr" w rejestrze gruntów oraz w planach zagospodarowania przestrzennego wcale nie muszą dotyczyć dróg istniejących, ale również bardzo często planowanych. Tak, więc argumentacja WSA o istnieniu takich zapisów w dniu 31 grudnia 1998 r. nie ma decydującego znaczenia w tej konkretnej sprawie. W tym konkretnym przypadku jest rzeczą oczywistą, że tereny, na których znajdują się drogi publiczne muszą być własnością zarządcy drogi. Jednak jest niedopuszczalne, aby wbrew intencji ustawodawcy oraz zasadom współżycia społecznego dopuszczać do sytuacji gdzie zagrożona jest konstytucyjna zasada ochrony własności prywatnej. Błąd popełniony przy stosowaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a polegający na objęciu wywłaszczeniem działek nieznajdujących się pod drogą publiczną, nosi charakter szczególnie ciężkiej wady proceduralnej

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki wskazuje art. 183 § 2 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, wobec czego NSA rozpoznając sprawę związany był podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skargę kasacyjną można – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący winien wskazać jaka norma prawa materialnego została naruszona oraz czy naruszenie to polegało na jej błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu.

Podobnie przy naruszeniu przepisów postępowania wskazać należy naruszony przepis i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca wymaganiom ustawowym w zakresie określenia w sposób prawidłowy jej podstaw, zawiera istotny brak ponieważ uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności tego środka zaskarżenia. Wymaganie przytoczenia podstaw kasacji nie jest równoznaczne z wymaganiami stawianymi pismu procesowemu, nadającymi się do naprawienia w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych pisma procesowego. Wysokie wymagania stawiane skardze kasacyjnej przewidziane w ustawie procesowej korespondują z ustanowionym w tej ustawie przymusem adwokacko-radcowskim do sporządzenia tej skargi (art. 175 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przymus ten ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od adwokata czy radcy prawnego, można bowiem oczekiwać i egzekwować znajomość przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zarzuca "sprzeczność ustaleń faktycznych z rzeczywistym stanem rzeczy, a dotyczących granic parcel zajętych pod ulicę [...] w N. T." nie wskazuje jednak żadnej przesłanki zaskarżenia wskazanej w art. 174 P.p.s.a., nie precyzuje jakie przepisy zostały naruszone i na czym naruszenie to polegało.

Z brzmienia tego zarzutu można jedynie wnioskować, iż zdaniem skarżącego nie wyjaśniono dostatecznie stanu faktycznego, nie ustalono bowiem jaki obszar został faktycznie zajęty pod drogę publiczną. Równocześnie jednak autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie zarzucając formalnie naruszenia przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające... często przywołuje ten przepis i wreszcie stwierdza, że błąd popełniony przy stosowaniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a polegający na objęciu wywłaszczeniem działek nieznajdujących się pod drogą publiczną, nosi charakter szczególnie ciężkiej "wady proceduralnej".

Przepis art. 73 ww. ustawy jest przepisem prawa materialnego, a jego naruszenie nie może stanowić "wady proceduralnej".

Tak więc w samej treści skargi kasacyjnej istnieje sprzeczność co do podnoszonych w niej zarzutów.

Reasumując należy stwierdzić, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie wskazując podstaw i nie precyzując zarzutów, uniemożliwia merytoryczną kontrolę wyroku Sądu pierwszej instancji.

Mając to na uwadze na podstawie art. 189 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.