Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 100/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 8 ust. 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149, art. 286 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 13a ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1, 2 i 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 1 pkt 12, art. 8
journal: Dz.U. 2019 poz 924
law: Ustawa  z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw
article: art. 35 § 3, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] września 2021 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku I. F. z dnia [...] stycznia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] kwietnia 2021 r. ([...]) Rzecznik Praw Dziecka (dalej też jako "Rzecznik", "RPD" lub "Skarżący") złożył skargę na bezczynność Burmistrza [...] (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "Organem") w zakresie rozpoznania wniosku złożonego przez I. F., w dniu [...] stycznia 2019 r., o przyznanie jej świadczenia wychowawczego na dzieci: R. F. i E. U., który to wniosek – pismem z [...] stycznia 2020 r. ([...]) Organ pozostawił bez rozpoznania. Rzecznik wniósł:

a) w oparciu o art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym,

b) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – o stwierdzenie, że skarżony Organ dopuścił się bezczynności,

c) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku I. F. (zwanej też dalej "Wnioskodawczynią" lub "Cudzoziemką") w terminie 2 tygodni od zwrotu akt administracyjnych,

d) na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. – o stwierdzenie przez Sąd o istnieniu uprawnienia Wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na dzieci, posiadające obywatelstwo polskie.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2019 r. obywatelka [...], I. F., wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: R. F. (ur. [...] marca 2008 r.) oraz E. U. (ur. [...] października 2013 r.).

W chwili złożenia wniosku (co też nie uległo zmianie do dnia pozostawienia go bez rozpoznania) matka małoletnich przebywała na terytorium RP legalnie. Początkowo jej legalny pobyt związany był z oczekiwaniem na wynik postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały (art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2020 r. poz. 35, z późn. zm., dalej w skrócie: "u.c."), a następnie wynikał z faktu prowadzenia postępowania o udzielenie Cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce (art. 108 ust. 1 pkt 2 u.c.).

Pismem z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) Burmistrz [...] pozostawił bez rozpoznania wniosek I. F. o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci, powołując się na fakt nieuzupełnienia przez nią w terminie braków w dokumentacji, tj. nieprzedstawienia karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" oraz decyzji zezwalającej jej na pobyt na terytorium RP. Dokumenty te Organ uznał za "dokumenty wymagane" w rozumieniu art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.w.d."), zaś ich nieprzekazanie przez Wnioskodawczynię w wyznaczonym terminie za okoliczność uzasadniającą pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 19 ust. 2 zdanie drugie u.p.p.w.d.

W ocenie RPD pozostawienie wniosku I. F. o przyznanie świadczenia wychowawczego bez rozpoznania było nieprawidłowe – a to ze względu na szczególną sytuację prawną jej dzieci: małoletnich R. i E., posiadających obywatelstwo polskie) – w związku z czym Rzecznik postanowił skorzystać z prawa wniesienia skargi na bezczynność Burmistrza, pomimo niewyczerpania przez matkę małoletnich przysługujących jej środków zaskarżenia (ponaglenia).

Dalej autor skargi wskazał, że rozstrzygnięcie Organu o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania ma swoje źródło w ocenie, iż Cudzoziemka – nie przedstawiając w dniu złożenia wniosku (a także w okresie do dnia pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania), pomimo stosownych wezwań Organu, karty pobytu z zamieszczoną na niej adnotacją "dostęp do rynku pracy" – nie wykazała, że należy do podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d u.p.p.w.d. Zdaniem RPD tego rodzaju pogląd można byłoby zaakceptować – aczkolwiek jedynie warunkowo (pamiętając o bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazywano, że o prawie cudzoziemca do świadczenia decyduje jego rzeczywiste prawo do pracy w Polsce, a nie adnotacja, która taki stan prawny jedynie potwierdza) – gdyby nie status R. i E., tj. posiadanie przez te dzieci obywatelstwa polskiego, co całkowicie umknęło uwadze Organu. Choć bowiem ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. sformułowaniem: "Świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu...", uregulowania tego nie powinno się odczytywać w oderwaniu od wcześniejszej jednostki redakcyjnej ww. artykułu (art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d.), gdzie wskazano, że celem tego świadczenia jest: "[...] częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". Tej z kolei regulacji nie wolno – zdaniem RPD – odczytywać w oderwaniu od przepisów art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie drugie i art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Biorąc powyższe pod uwagę Skarżący wyraził ocenę, że Burmistrz powinien był wnikliwiej pochylić się nad zagadnieniem, czy status pobytowy matki małoletnich R. i E. (niemożność przedstawienia przez nią karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy") może przesądzać o odebraniu tym dzieciom – obywatelom polskim – prawa do wsparcia określonego w przepisach ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie Rzecznika nie powinno się tak stać, a na przeszkodzie w przyznaniu matce małoletnich świadczenia na dzieci nie powinny stawać względy czysto formalne, które ponadto tutaj – ze względu na obywatelstwo R. i E. – nie mogły wpłynąć negatywnie na wynik sprawy. Skarżący powołał się w tym względzie pomocniczo na orzecznictwo sądowe powstałe na gruncie przepisów "siostrzanej" wobec u.p.p.w.d. ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."), dotyczące prawa rodzin polsko-cudzoziemskich (w których dzieci posiadają obywatelstwo polskie, ale ich rodzice / rodzic już nie) do uzyskania świadczeń przewidzianych w tej ustawie, a także na orzeczenia wydane już na gruncie unormowań u.p.p.w.d.

Podzieliwszy poglądy prawne wyrażone w przytoczonych w uzasadnieniu skargi orzeczeniach sądów administracyjnych, RPD ocenił, że widoczne w działaniu Organu różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich (tu: R. i E.) w zakresie dostępu do świadczenia wychowawczego jedynie według kryterium obywatelstwa i statusu pobytowego ich rodzica (tu: Wnioskodawczyni), nie służy w żadnym razie realizacji celu, jaki przyświecał wprowadzeniu tego świadczenia do polskiego porządku prawnego. Co więcej, kryterium to należałoby także uznać za sprzeczne z innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w szczególności zaś z art. 18 oraz art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, a także z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka. W konsekwencji poprzestanie na wykładni językowej art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d u.p.p.w.d. (co uczynił Burmistrz i co doprowadziło ten organ do pozostawienia wniosku I. F. bez rozpoznania), pominięcie zaś art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d., należy uznać za niezgodne z ww. przepisem Konwencji o prawach dziecka (mającej z mocy art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji moc powszechnie obowiązującą), a nadto z art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji.

Zdaniem RPD przyjęta przez Organ wykładnia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która legła u podstaw pozostawienia wniosku Cudzoziemki bez rozpoznania, niejako "uprzedmiotowiła" małoletnich R. i E.. Burmistrz – formalnie prawidłowo odnosząc przepisy ww. ustawy do sytuacji prawnej Wnioskodawczyni – nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie o pozostawieniu wniosku Cudzoziemki bez rozpoznania pozbawia prawa do świadczeń nie tyle ją samą, co jej małoletnie dzieci, posiadające obywatelstwo polskie. Z myślą zaś także o nich oraz w celu zagwarantowania pełnej realizacji także ich praw powstało świadczenie wychowawcze. Wykładnia art. 4 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. w zgodzie z Konstytucją oraz w zgodzie z Konwencją o prawach dziecka – której, zdaniem Skarżącego, poprawnie nie dokonał Burmistrz, zmienia w sposób zasadniczy ocenę sytuacji Rafała oraz Elizy, pozwalając na stwierdzenie, że przyznanie świadczenie wychowawczego na te dzieci było zasadne niezależnie od przedstawienia / nieprzedstawienia przez ich matkę, żądanej przez Organ, karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", której, w kontekście wszystkich okoliczności sprawy, nigdy nie należało uznawać za dokument wymagany.

Tym samym, w ocenie RPD, zachodzą podstawy, aby stwierdzić, że Burmistrz pozostaje w bezczynności nie rozpoznając przedmiotowego wniosku; powinien niezwłocznie ów wniosek rozpatrzyć i przyznać wnioskowane świadczenie na małoletnich R. i E..

Zdaniem Skarżącego dla prawidłowego rozpoznania ww. sprawy niezwykle istotnym byłoby skorzystanie przez Sąd z art. 149 § 1b p.p.s.a. i związanie Organu oceną Sądu – opartą na prawidłowej wykładni przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – co do prawa małoletnich R. i E. do uzyskania pomocy państwa w postaci świadczenia wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w sprawie objętej skargą, o przyznanie świadczenia wychowawczego na dzieci: R. F. i E. U. ubiegała się ich matka, I. F., co istotne – obywatelka [...]. W świetle art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom wymienionym w tej regulacji. Cudzoziemiec ubiegający się o takie świadczenie winien wykazać, że spełnia przesłanki z art. 1 ust. 2 u.p.p.w.d. Wnioskodawczyni, pomimo wezwań Burmistrza, nie udokumentowała tych przesłanek, nie przedstawiając w wyznaczonym terminie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" oraz decyzji zezwalającej na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d. powyższe musiało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Zgodnie z zasadą legalizmu organ administracji jest zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów prawa w brzmieniu uchwalonym przez prawodawcę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – o co zresztą wnioskował sam autor skargi.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że:

i) na pozostawienie podania (tu: wniosku) bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – a nie skarga na "inny akt lub czynność", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 03.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2);

ii) skargę na bezczynność polegająca na pozostawieniu przez Burmistrza [...] bez rozpoznania wniosku I. F. z [...] stycznia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz jej małoletnich dzieci, dotyczący okresu "[...]", wywiódł w niniejszej sprawie Rzecznik Praw Dziecka, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także ww. Rzecznika. Posiadanie takiej kompetencji przez RPD znajduje potwierdzenie również w art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. z 2020 r. poz. 141), zgodnie z którym Rzecznik może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach – na prawach przysługujących prokuratorowi. W myśl art. 8 ust. 2 p.p.s.a. Rzecznik Praw Dziecka może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka. W takim przypadku przysługują mu prawa strony;

iii) przepis art. 52 § 1 in fine p.p.s.a. zwalnia wnoszącego skargę Rzecznika Praw Dziecka z obowiązku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia – w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. (który to przepis stanowi, że: "Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie") – co oznacza, że przed złożeniem do Sądu przedmiotowej skargi na bezczynność, RPD nie był zobowiązany do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 53 § 2b in fine p.p.s.a.;

iv) skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a.), do momentu załatwienia sprawy (tu: rozpoznania wniosku) przez organ administracji (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79);

v) w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy znajduje się "Informacja o przyznaniu świadczenia wychowawczego" z [...] lipca 2020 r. (znak: [...]), zgodnie z którą I. F. zostało przyznane świadczenie wychowawcze na dzieci, E. U. i R. F., na okres od [...] lipca 2020 r. do [...] maja 2021 r., w związku z jej wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2020 r. Oznacza to, że sprawa z wcześniejszego wniosku I. F. – złożonego [...] stycznia 2019 r. – w chwili wniesienia skargi pozostawała (i nadal pozostaje) niezałatwiona (nierozpoznana).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga na bezczynność w rozpoznaniu przez Burmistrza [...] wniosku I. F. z [...] stycznia 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wniesiona przez R. D., jest dopuszczalna i przystąpił do jej rozpoznania, w zakresie posiadanej kognicji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W tym miejscu należy zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od [...] lipca 2019 r. – kiedy to wszedł w życie art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.; w skrócie "u.p.p.w.d."), dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 924; w skrócie "zm.u.p.p.w.d.") – przyznanie przez organ właściwy lub wojewodę świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 zd. pierwsze u.p.p.w.d.). Wnioskodawcy jedynie przekazuje się informację o przyznaniu świadczenia wychowawczego, w sposób określony w art. 13a ust. 2 u.p.p.w.d. Wydania decyzji wymagają natomiast: odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do świadczenia wychowawczego oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (zob. art. 13a ust. 1 zd. drugie u.p.p.w.d.). Przyznanie świadczenia wychowawczego wymagało wydania decyzji jedynie w stanie prawnym obowiązującym do [...] czerwca 2019 r. Jednakże zgodnie z regulacją intertemporalną zawartą w art. 8 zm.u.p.p.w.d., sprawy o świadczenie wychowawcze za okres do dnia [...] czerwca 2019 r. w zakresie formy rozstrzygania są realizowane na zasadach określonych w u.p.p.w.d. w brzmieniu nadanym zm.u.p.p.w.d. – co oznacza, że przyznanie obecnie świadczenia wychowawczego za okres przypadający przed [...] lipca 2019 r. również nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d. w zw. z art. 8 zm.u.p.p.w.d.).

W związku z powyższym obecnie wnoszona skarga na bezczynność organu w ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego – bez względu na to, czy dotyczy okresu przypadającego do [...] czerwca 2019 r., czy po tym dniu – może być postrzegana, co do zasady, jako skarga na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 albo pkt 1 p.p.s.a., tj. bezczynność, odpowiednio, w przyznaniu świadczenia wychowawczego ("innym aktem lub czynnością", nie stanowiącymi decyzji administracyjnej), albo w wydaniu decyzji o odmowie jego przyznania.

Wypada dodać, że zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji – do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129).

Należy jeszcze podkreślić, że kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w przepisanym terminie. W postępowaniu tym sąd zasadniczo nie bada więc sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Dlatego wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może, co do zasady, dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Stąd pozostaje zasadą, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (por. wyroki NSA: z 28.07.2011 r., I OSK 211/11; z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 11.03.2014 r., II GSK 48/13; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15; dostępne w CBOSA) – co odnosi się również do postępowań ze skarg na bezczynność organu. Jeden z nielicznych wyjątków w tej mierze – uregulowany w art. 149 § 1b p.p.s.a. – nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie (o czym niżej).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że rolą Sądu w tej sprawie jest weryfikacja prawidłowości (zgodności z prawem) stanowiska organu o pozostawieniu przedmiotowego wniosku Cudzoziemki z [...] stycznia 2019 r. bez rozpoznania. Innymi słowy, rzeczą Sądu jest zbadanie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy Organ nie powinien był jednak wszcząć postępowania administracyjnego i rozpoznać ww. wniosku. Poza zakresem analizy w niniejszym postępowaniu sądowym pozostaje natomiast kwestia, ewentualnie jakiej konkretnie treści rozstrzygnięcie winno w efekcie zapaść.

Z wystosowanego przez Burmistrza do Wnioskodawczyni zawiadomienia z [...] stycznia 2020 r. (znak: [...]) wynika, że podstawę prawną pozostawienia ww. wniosku bez rozpoznania stanowił "art. 19 ust. 1 lub 2" u.p.p.w.d. W odpowiedzi na skargę Organ doprecyzował, że chodziło w tym przypadku o art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d. W myśl tego ostatniego przepisu: "W przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia." Zdaniem Organu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy takimi "wymaganymi" przy złożeniu wniosku dokumentami były: karta pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" oraz decyzja zezwalająca na pobyt Wnioskodawczyni na terytorium RP. Obowiązek ich przedłożenia Organ wyprowadził z następujących przepisów:

- ze wskazanego w odpowiedzi na skargę przepisu art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.p.w.d. – jak można przypuszczać, precyzując: "lit. d", który stanowił, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom "posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy") a także:

- z przywołanego w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych z [...] lutego 2019 r. przepisu § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. poz. 1465) – zgodnie z którym ustalając prawo do świadczenia wychowawczego, poza odpowiednimi informacjami wskazanymi w § 2-4, uwzględnia się również odpowiednio "kartę pobytu i decyzję o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub inny dokument uprawniający cudzoziemca do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy".

Zdaniem Burmistrza niedostarczenie ww. dokumentów przez Wnioskodawczynię – co stanowi okoliczność bezsporną – w zakreślonym, 30-dniowym terminie uprawniało Organ do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania, na podstawie art. 19 ust. 2 u.p.p.w.d.

W ocenie Sądu z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, a to co najmniej z następujących względów.

Po pierwsze, nie może zostać uznane za brak formalny wniosku niedołączenie doń określonych ("wymaganych") dokumentów w sytuacji, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – wnioskodawca oświadcza (tu: już w momencie składania wniosku), że nimi nie dysponuje, gdyż nie zostały jemu terminowo wydane przez uprawniony organ. Przemawia za tym już analiza przepisu art. 19 ust. 3 u.p.p.w.d., który stanowi, że: "W przypadku gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest brak wydania dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym w odrębnych przepisach terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony". Z cytowanego przepisu wynika, że niedostarczenie w takim przypadku wymaganych dokumentów przez wnioskodawcę nie zwalnia organ z obowiązku rozpoznania wniosku i przyznania świadczenia – skoro ustawodawca wyraźnie stwierdza, że wówczas "świadczenie wychowawcze przysługuje, począwszy od miesiąca, w którym wniosek został złożony". Otwartą pozostaje jedynie kwestia, jak proceduralnie na taki "brak" wniosku powinien zareagować organ. W doktrynie wskazuje się, że: "W sytuacji niezbędności określonych dokumentów dla potrzeb orzekania o świadczeniu wychowawczym pochodzącego od innej instytucji, gdy wnioskodawca wystąpi do tej instytucji o wydanie takiego dokumentu, a ona pozostaje w zwłoce w jego wydaniu, stosowne jest zawieszenie postępowania przez organ orzekający w sprawie świadczenia wychowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (tak R. Prokop [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, pod red. J. Blicharz, J. Glumińskiej-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019, uw. do art. 19). W żadnym razie nie należało w takim przypadku pozostawiać wniosku bez rozpoznania.

Po drugie, skoro, jak to wyżej wyjaśniono, nieprzedłożenie przez Wnioskodawczynię żądanych dokumentów nie mogło zostać uznane za brak formalny wniosku, to rzeczą Burmistrza było wszczęcie postępowania na ów wniosek – czego Organ błędnie nie uczynił – a następnie rozważenie, czy w okolicznościach kontrolowanej sprawy dysponowanie tymi dokumentami było w ogóle niezbędne dla merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Innymi słowy, Burmistrz winien był ocenić, czy mając na uwadze specyficzne okoliczności kontrolowanej sprawy – w tym zwłaszcza nieprzerwany, legalny pobyt i pracę Wnioskodawczyni na terytorium RP oraz polskie obywatelstwo jej dzieci, na rzecz których ubiegała się ona o świadczenie wychowawcze – koniecznym byłoby zawieszenie postępowania (po jego wszczęciu) na ww. podstawie prawnej, w oczekiwaniu na wydanie przez Wojewodę "brakujących" dokumentów, czy może jednak dokumenty te nie stanowiły "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc ich "brak" tamowałby merytorycznego załatwienia sprawy (w sposób dla Wnioskodawczyni pozytywny albo negatywny). Przy tym dokonując takiej oceny Burmistrz powinien był, oprócz samej lektury odnośnych przepisów prawa, wziąć pod uwagę w szczególności także sposób ich wykładni przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W tym miejscu wypada podkreślić, że rozumienie przez Organ, przywołanej w odpowiedzi na skargę, zasady legalizmu jako stosowania obowiązujących przepisów prawa "w brzmieniu uchwalonym przez prawodawcę" jawi się jako nadmierne, a przez to nieuprawnione uproszczenie. Jak bowiem trafnie objaśniono to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178): "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (tak też: uchwała NSA z 15.06.2011 r., I OPS 1/11, ONSAiWSA 2011, nr 5, poz. 95).

W konsekwencji procedując nad wnioskiem Cudzoziemki, Organ nie powinien był abstrahować od sposobu rozumienia odnośnych unormowań ustawowych objaśnionego już w orzecznictwie, którego próbkę przedstawił następnie RPD w swej skardze. Dla prawidłowego załatwienia wniosku Skarżącej, w wykonaniu niniejszego wyroku, przydatna może okazać się także ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z [...] maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] (CBOSA), zgodnie z którą przy rozpoznawaniu wniosku cudzoziemca o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego należy brać pod uwagę szersze regulacje prawne dotyczące cudzoziemców i rynku pracy, które kształtują status prawny cudzoziemca w Polsce, zwłaszcza obejmują go nieprzerwaną, równoważną ochroną, jeżeli cudzoziemiec występuje o zezwolenia na pobyt i pracę na kolejne okresy przez upływem terminu wygasających zezwoleń.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał, że brak było dostatecznych podstaw do pozostawienia przez Burmistrza przedmiotowego wniosku I. F. bez rozpoznania, co oznacza, że Organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w załatwieniu tego wniosku.

W myśl art. 149 p.p.s.a.:

"§1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6."

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do rozpoznania przedmiotowego wniosku I. F., zakreślając w tym celu Organowi termin 30 dni (pkt 1 sentencji wyroku).

Należy wyjaśnić, że ustalając ów termin w wymiarze większym, niż wnioskowano w skardze (14 dni), Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 28 ust. 1 in principio u.p.p.w.d. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane odesłanie obejmuje m.in. przepisy art. 35 k.p.a., w tym jego § 3, w myśl którego załatwienie sprawy wymagającej – tak jak sprawa niniejsza – postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Ponieważ dotychczas Organ nie wszczął postępowania w przedmiotowej sprawie, a do jego wszczęcia powinno dojść najpóźniej po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, to zakreślony termin 30 dni, liczony od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, uwzględniając dyspozycję art. 286 § 2 p.p.s.a., pozostaje zarazem zbieżny z cytowaną regulacją art. 35 § 3 k.p.a.

Konsekwentnie Sąd – stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd uznał jednak, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Albowiem stwierdzona bezczynność, wyrażająca się w pozostawieniu ww. wniosku bez rozpoznania, w ocenie Sądu nie wynikała ze złej woli Organu ani z lekceważenia przezeń ustawowych obowiązków, lecz z błędnej wykładni odnośnych przepisów, opartej wyłącznie na ich nazbyt formalistycznym, literalnym rozumieniu.

W pozostałym zakresie – tj. co do wniosku Skarżącego o stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., o istnieniu uprawnienia Cudzoziemki do świadczenia wychowawczego na dzieci – Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

W ocenie Sądu art. 149 § 1b p.p.s.a. nie mógł znaleźć w tym przypadku zastosowania już z tego względu, że pozostawiając przedmiotowy wniosek bez rozpoznania Organ – co bezsporne – nie przeprowadził w sprawie żadnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy przez organ administracji – i to w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości – stanowi jeden z podstawowych warunków zastosowania ww. przepisu przez sąd.