Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 897/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 pkt 3a, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych których zarządcą jest Prezydent Miasta , na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta B. P., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, ze zm.; dalej: u.d.p.), podjęła dnia [...] września 2011 r. uchwałę Nr [...], w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych zaliczonych do kategorii: dróg krajowych, dróg wojewódzkich, dróg powiatowych i dróg gminnych których zarządcą jest Prezydent Miasta B. P., na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. pełnomocnik A. B. wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały i obniżenie rocznej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. W wezwaniu podniesiono, że uchwała narusza przepisy ustawy o drogach publicznych przez nieuwzględnienie ustawowych kryteriów ustalania stawki opłaty, ustalenie rażąco wysokiej stawki opłaty. Zarzucono również naruszenie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez tworzenie niekorzystnych warunków do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi Rada Miasta B. P. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w której nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu Rada wskazała, że uwzględniła kryteria ustawowe dotyczące wysokości stawek opłat, w równym stopniu traktuje zarządców infrastruktury technicznej a zróżnicowanie rocznych stawek opłat jest uzasadnione charakterem i parametrami sieci umieszczanych w pasach drogowych.

W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę z dnia [...] września 2011 r. pełnomocnik A. B. podniósł zarzuty naruszenia art. 40 ust. 9 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie ustawowych kryteriów przy ustalaniu stawki rocznej opłaty oraz przez ustalenie rażąco wysokiej stawki opłaty w porównaniu do przepisów ustalających stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W skardze zarzucono również naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji poprzez wprowadzenie preferencyjnych, niższych stawek opłaty rocznej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń związanych z siecią kanalizacji sanitarnej, siecią wodociągową i siecią ciepłownicza, bez istnienia uzasadnionych przesłanek zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów oferujących usługi użyteczności publicznej. Zarzucono naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.; dalej jako: u.s.g.) ze względu na to, że uchwała znacznie ogranicza opłacalność inwestycji związanych z rozbudową internetu szerokopasmowego, a tym samym uniemożliwia wykonywanie przez gminę zadań własnych w zakresie telekomunikacji zmierzających do zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.; dalej: u.s.d.g.) poprzez ustalenie rażąco wysokiej stawki opłat, co oznacza tworzenie niekorzystnych warunków do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.

Uzasadniając interes prawny legitymujący do wniesienia skargi, wskazano, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie usług telekomunikacyjnych. W ramach prowadzonej działalności realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych na terenie Województwa [...] w celu rozpowszechniania szerokopasmowego dostępu do internetu w Polsce wschodniej. Rozpowszechnianie przyłączy światłowodowych pomiędzy poszczególnymi miejscowościami odbywa się poprzez umieszczanie ich w pasie drogowym przy drogach publicznych. Prowadzenie takiej działalności wiąże się z koniecznością uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego w wysokości ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej przez konieczność uiszczania wygórowanych opłat z tytułu umieszczania urządzeń technicznych w pasach drogowych, których zarządcą jest Prezydent Miasta B. P.

Uzasadniając zarzut nieuwzględnienia ustawowych kryteriów określenia stawek opłat pełnomocnik skarżącej podniósł, że w uchwale nie dokonano rozróżnienia dla posadowienia urządzeń technicznych w jezdni i poza nią, uchwalają uniwersalną stawkę w wysokości 25 zł za 1 m2. Uchwała nie uwzględnia także kryterium dotyczącego rodzaju urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. W nieuzasadniony sposób urządzenia telekomunikacyjne, będące mniej inwazyjne dla pasa drogowego, podlegają opłacie w wysokości 25 zł, podczas gdy dla innych urządzeń służących użyteczności publicznej została ustalona stawka preferencyjna w wysokości 10 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała nie uwzględnia przyjmowanych przez prawodawcę preferencji w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, o czym świadczy wysokość stawek w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., poz. 1608). Stawki przyjęte w zaskarżonej uchwale rażąco, bo aż 10-krotnie przewyższają stawki wynikające z rozporządzenia. Ponadto inne organy jednostek samorządu terytorialnego dostosowały wielkość stawek do przyjętych w rozporządzeniu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej nie zachodzą przesłanki do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które zarówno w przypadku urządzeń związanych z siecią sanitarną, wodociągową i ciepłowniczą, jak i urządzeń telekomunikacyjnych, służą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty. Ponadto, intencje ustawodawcy wynikające z kryteriów wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p. świadczą wręcz o zamiarze obciążenia podmiotów umieszczających urządzenia w pasie drogowym opłatą proporcjonalną do skali naruszeń i utrudnień dla ruchu.

Pełnomocnik podniósł, że wygórowane stawki ustanowione w zaskarżonej uchwale wpływają na rentowność firm potencjalnie będących zainteresowanych rozbudową sieci szerokopasmowego internetu na obszarze obowiązywania uchwały, co jest sprzeczne z obowiązkiem zaspokajania przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie związanym z telekomunikacją. Ponadto stawki godzą w małych i średnich przedsiębiorców, co jest sprzeczne z nakazem wspierania rozwoju przedsiębiorczości płynącym z art. 8 ust. 1 u.s.d.g.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. P. wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że ustalając wysokość stawek opłat kierowała się kryteriami ustawowymi, wśród których wymienia się m.in. rodzaj urządzenia umieszczonego w pasie drogowym. Rada wskazała, że różne rodzaje urządzeń infrastruktury technicznej uzasadniają zróżnicowanie stawek opłat. Płytkie posadowienie sieci gazowych, elektrycznych i telekomunikacyjnych powoduje częstsze ich uszkadzanie, a w związku z tym częstszą ingerencję w pas drogowy. Płytko umieszczone sieci utrudniają lub wręcz uniemożliwiają dostęp do sieci położonych głębiej w wypadku ich awarii. Sieci typu światłowody czy inne sieci telekomunikacyjne ze względu na łatwość układania (omijanie przeszkód) powoduje znaczne utrudnienia w lokalizowaniu innych sieci nie związanych z funkcjonowaniem dróg. Wielokrotnie mniejsze średnice sieci telekomunikacyjnych skutkują wielokrotnie mniejszymi opłatami przy tej samej długości sieci co sieci typu wodociąg czy kanalizacja. Z tych samych względów nie jest zasady w ocenie Rady zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3a u.s.g.

Rada nie zgodziła się z zarzutem, że zastosowane przez nią stawki są rażąco wygórowane, skoro wahają się w granicach od 5 do 12,5% stawki maksymalnej określonej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby preferencje stosowanie w odniesieniu do dróg zarządzanych przez GDDKiA musiały być stosowane również w odniesieniu do innych dróg publicznych. Gdyby intencją ustawodawcy było zastosowanie stawek preferencyjnych znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisów ustawy o drogach publicznych znowelizowanej w związku z uchwaleniem ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675, ze zm.; dalej: u.w.r.u.s.t.).

Nietrafne w ocenie Rady są zarzuty naruszenia zasady równości, skoro uchwała nie różnicuje sytuacji określonych podmiotów, ale dokonuje zróżnicowania przedmiotowego, związanego z kryterium ustawowym rodzaju urządzenia infrastruktury.

Zdaniem Rady uchwała nie narusza art. 8 ust. 1 u.s.d.g., gdyż podział dokonany w uchwale nie prowadzi do różnicowania podmiotów dysponujących tymi samymi urządzeniami, a w konsekwencji nie dyskryminuje podmiotów w prowadzonej działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą prawną skargi jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Przejście do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do tego, czy skarżąca spełniła przesłanki wskazane w tym przepisie, w szczególności w odniesieniu do legitymacji skargowej.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z punktu widzenia badanej sprawy kluczowego znaczenia nabiera kwestia ustalenia legitymacji skargowej skarżącej, czyli zbadania, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle tego przepisu podkreślano wielokrotnie, że skarga wnoszona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, środka przysługującego każdemu, bez względu na związek treści aktu z sytuacją prawną skarżącego. Sama ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie jest wystarczający stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r.; III RN 42/02; wyroki NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, z 19 czerwca 2012 r., II OSK 790/12, z 30 maja 2012 r., II OSK 574/12, z 8 lipca 2014 r., II OSK 3005/12; wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa (zob. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2014 r., III SA/Lu 690/13, CBOSA).

W ocenie składu orzekającego w badanej sprawie skarżąca nie wykazała, aby kwestionowana przez nią uchwała naruszała jej interes prawny.

Wywody uzasadnienia skargi w tym zakresie wskazują, że skarżąca upatruje swojej legitymacji skargowej w fakcie prowadzenia działalności gospodarczej, w ramach której realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych na terenie Województwa [...] w celu rozpowszechniania szerokopasmowego dostępu do internetu w Polsce wschodniej. Wymaga to umieszczania przyłączy światłowodowych w pasie drogowym przy drogach publicznych, z czym wiąże się konieczność uiszczania opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego.

W ocenie sądu argumentacja ta nie jest wystarczająca, aby przyjąć istnienie naruszenia interesu prawnego po stronie skarżącej.

Po pierwsze, skarżąca nie przedstawiła żadnej dokumentacji potwierdzającej te twierdzenia. Znamienne jest, że na rozprawie przed sądem w dniu 9 kwietnia 2015 r. zastępująca pełnomocnika skarżącej aplikantka oświadczyła wprost, że nie jest w stanie wykazać w tej chwili z czego skarżąca wywodzi interes prawny do zaskarżenia uchwały (protokół rozprawy, k. 85 akt sądowych). W uzasadnieniu skargi wskazano na to, że skarżąca realizuje inwestycje na obszarze Województwa [...]. Województwo [...] obejmuje ponad 20 powiatów i ponad 200 gmin. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że prowadzi działalność również na obszarze miasta B. P., czyli na obszarze, na którym obowiązuje kwestionowana uchwała. Nawet jeśli skarżąca realizuje działalność na terenie innych powiatów czy gmin w ramach województwa, nie jest to wystarczające dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, której moc obowiązująca, jak wynika z istoty aktu prawa miejscowego, jest przecież terytorialnie ograniczona.

Nie można też przyjąć, aby naruszenie interesu prawnego skarżącej, legitymujące do wniesienia skargi wynikało z zamiaru prowadzenia działalności na danym obszarze, na którym uchwała obowiązuje, jeśli przeszkodą w realizacji tego zamiaru są wysokie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z wyżej przedstawionych, niekwestionowanych poglądów orzecznictwa, interes prawny, którego naruszenie legitymuje do wniesienia skargi musi mieć charakter bezpośredni i aktualny, a nie pośredni i potencjalny.

Drugim argumentem podważającym skuteczność wykazania przez skarżącą legitymacji do wniesienia skargi jest wzgląd na ustawowe zróżnicowanie procedur zajęcia pasa drogowego i związanych z tym opłat.

Z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym ustawa wyróżnia cztery grupy sytuacji, których dotyczy obowiązek uzyskania zezwolenia: (1) prowadzenie robót w pasie drogowym; (2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; (3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; (4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do tych różnych grup sytuacji, również zaskarżona uchwała wprowadza cztery różne, odpowiednie regulacje wysokości stawek (§ 2-5).

Choć w skardze nie zawężono zakresu zaskarżenia, cała argumentacja zarzutów i ich uzasadnienia w istocie odnosi się do § 4 uchwały (w zw. z § 1 pkt 2), dotyczącego stawek opłat za zajecie pasa drogowego na cele umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Jeżeli skarżąca prowadzi działalność w ramach której realizuje inwestycje polegające na budowie przyłączy światłowodowych, to zakłada to przede wszystkim zajmowanie pasa drogowego na potrzeby prowadzenia robót w pasie drogowym. Wysokość opłat w tym zakresie reguluje § 2 zaskarżonej uchwały, jednakże argumentacja skarżącej zawarta w zarzutach i ich uzasadnieniu nie odnosi się do tego fragmentu regulacji.

Z kolei istnienie odpowiedniej (uzasadniającej legitymację skargową) relacji pomiędzy § 4 uchwały, a interesem prawnym skarżącej wymagałoby ustalenia, że skarżąca w ramach prowadzonej działalności nie tylko prowadzi roboty służące położeniu odpowiedniej infrastruktury, ale też – po wykonaniu tych prac – jest właścicielem tej infrastruktury i z tego tytułu musi ponosić opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że taka sytuacja ma miejsce. Bez przedłożenia takich dokumentów nie sposób poczynić ustaleń w tym zakresie w kontekście interesu prawnego skarżącej.

Argumentacja skarżącej wskazuje, że do jej działalności ma zastosowanie wspomniana wyżej ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tzw. specustawa telekomunikacyjna). Akt ten reguluje bowiem m.in. formy i zasady wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi (art. 1 ust. 1 pkt 1).

Ustawa nie przesądza kwestii własności infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym w zakresie odnoszącym się do sieci szerokopasmowych, otwierając możliwość umownego ukształtowania stosunków prawnych w tym względzie. Zgodnie z art. 37 ustawy włókno światłowodowe umieszczone w kablu światłowodowym wchodzące w skład sieci telekomunikacyjnej może stanowić odrębny przedmiot własności i innych praw rzeczowych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. W przypadku ustanowienia odrębnej własności włókna światłowodowego, właścicielowi włókna przysługuje udział w części wspólnej kabla światłowodowego, jako prawo związane z własnością włókna (art. 38 ust. 1 ustawy). Odrębną własność włókna światłowodowego można ustanowić w drodze umowy między właścicielem kabla światłowodowego wchodzącego w skład sieci telekomunikacyjnej a nabywcą własności włókna, a także w drodze jednostronnej czynności prawnej właściciela takiego kabla albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność kabla (art. 40 ust. 1). Odrębna własność włókna światłowodowego może powstać także w wykonaniu umowy zobowiązującej przedsiębiorcę do wybudowania sieci telekomunikacyjnej oraz do ustanowienia po zakończeniu budowy odrębnej własności włókna światłowodowego i przeniesienia tego prawa na drugą stronę umowy lub na inną wskazaną w umowie osobę (art. 40 ust. 2 ustawy).

Wobec pozostawienia przez ustawodawcę otwartą kwestii własności włókna światłowodowego, bez przedłożenia przez skarżącą odpowiednich dokumentów, nie da się ustalić, czy z prowadzoną przez nią działalnością wiąże się odrębna własność infrastruktury sieci szerokopasmowej, co łączyłoby się z obowiązkiem ponoszenia opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia tej infrastruktury. Z samych tylko przepisów ustawy można równie dobrze wyprowadzić wniosek, że nie ustanowiono odrębnej własności włókna światłowodowego i pozostaje ono częścią składową nieruchomości, przez które przebiega, co oznaczałoby, że skarżąca nie ponosi opłat za zajęcie pasa drogowego, co wyklucza naruszenie jej interesu prawnego postanowieniami § 4 zaskarżonej uchwały.

Powyższe wywody prowadzą do konkluzji, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny, co skutkuje uznaniem braku legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g.

Ustalenie braku naruszenia interesu prawnego, a zatem braku legitymacji skargowej po stronie skarżącej, jest wystarczające do oddalenie skargi. Tym niemniej, z uwagi na istotne znaczenie podniesionych w sporze argumentów, sąd uznaje za celowe odniesienie się do nich.

Cała argumentacja skarżącej sprowadza się do próby wykazania, że doszło do nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na potrzeby umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz do rażąco wygórowanego ustalenia wysokości tych stawek w odniesieniu do urządzeń nie należących do kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowych i ciepłowniczych.

Odpowiadając na te zarzuty należy podnieść następujące argumenty:

Po pierwsze, ustawodawca pozostawia organowi jednostek samorządu terytorialnego pewien zakres swobody w zakresie ustalania wysokości stawek opłat. Granice tej swobody wyznaczają dwa elementy: z jednej strony maksymalne stawki opłat wskazane w art. 40 ust. 8 u.d.p., z drugiej, konieczność uwzględnienia kryteriów ustalania wysokości stawek, wskazanych w art. 40 ust. 9 u.d.p.

Nie ulega żadnych wątpliwości, że wysokość stawek opłat określona w zaskarżonej uchwale mieści się w granicach maksimum określonego ustawowo. Co więcej, znajduje się na poziomie znacznie poniżej tego maksimum (kilka - kilkanaście procent), jedynie w przypadku opłaty za zajęciu pasa powyżej 20% szerokości jezdni, bez zachowania przejezdności dla pozostałej części – braku normatywnej szerokości pasa ruchu (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały), stawka dochodzi do 60% ustawowego maksimum (stawka w uchwale – 6 zł, ustawowe maksimum – 10 zł).

Wbrew twierdzeniom skarżącej uchwała uwzględnia również ustawowe kryteria ustalania wysokości stawek. Uwzględniono kryterium kategorii drogi (§ 2 i 3, § 5 ust. 1 i 2), rodzaj elementu zajętego pasa drogowego (§ 2 ust. 1, 2 i 3, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 4 ust. 1 i 2), procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni i rodzaj zajęcia pasa drogowego (§ 2 i 3), rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (§ 4 i 5).

Fakt, że w przypadku sieci i przyłączy kanalizacji sanitarnej, wodociągowych i ciepłowniczych obowiązują stawki niższe (10 zł) w porównaniu do pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej (25 zł) oznacza przyznanie pewnej preferencji na rzecz tych pierwszych, nie prowadzi jednak do konkluzji, że doszło do niedopuszczalnego zróżnicowania sytuacji adresatów norm prawnych ustanowionych zaskarżoną uchwałą.

Po pierwsze, przyjmując regulację zawartą w § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miasta niewątpliwie kierowała się ustawowym kryterium rodzaju urządzenia w pasie drogowym. Rodzaj urządzenia oznacza zarówno budulec i kształt sieci, ale również i cel, jakiemu urządzenie będzie służyło, w tym w szczególności rodzaj przesyłanych substancji (materii lub energii), co wiąże się z parametrami technicznymi, jakie musi spełnić infrastruktura przesyłowa (por. wyrok NSA z 20 maja 2014 r., II GSK 685/13; wyrok WSA w Poznaniu z 18 listopada 2014 r., III SA/Po 1211/14; CBOSA). Trafne są zatem argumenty Rady podane w odpowiedzi na skargę wyjaśniające specyfikę różnych rodzajów instalacji, uzasadniającą różne stawki opłat. Z uwagi na mechanizm ustalania wysokości opłaty, uwzględniający rzut poziomy urządzeń, trafnie Rada zwróciła uwagę, że instalacje sanitarne, wodociągowe i ciepłownicze przy tej samej długości mają znacznie większą średnicę, co bezpośrednio wpływa na globalną wysokość opłaty.

Po drugie, jak podkreśla się w orzecznictwie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ustalając stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na zasadzie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. i przyjmując preferencje dla np. urządzeń inwestycji celu publicznego, nie musi tych preferencji stosować wobec wszystkich tego rodzaju urządzeń, bowiem inwestycje celu publicznego stanowią tylko wspólny mianownik różnych urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. (por. wyroki NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 548/11 oraz z 8 kwietnia 2014 r., II GSK 387/13; CBOSA). Wbrew argumentom skarżącej odmienne stawki dla infrastruktury sanitarnej, wodociągowej i ciepłowniczej w porównaniu do pozostałej infrastruktury umieszczanej w pasie drogowym, w tym telekomunikacyjnej, mają racjonalne uzasadnienie – po pierwsze w odmiennościach wynikających z rodzaju instalacji, o czym była już mowa, po drugie, w rodzaju potrzeb, z zaspokajaniem których się wiążą. Dostarczenie wody i ciepła oraz odprowadzenie ścieków należą do kategorii zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych, warunkujących fizyczną egzystencję człowieka. Infrastruktura telekomunikacyjna zaspokaja również istotne potrzeby ludzkie, ale już wtórnego rodzaju, o charakterze kulturowym. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem o naruszeniu prawa przez Radę Miasta przy takim zróżnicowaniu stawek opłat, skoro ma ono racjonalne uzasadnienie.

Po trzecie, te same argumenty podważają zasadność zarzutów naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Należy mieć na uwadze, że zasada równości nakazuje równe traktowanie podmiotów należących do określonej kategorii, czyli charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną. A contrario, płynie z niej nakaz odmiennego traktowania podmiotów różnych, czyli nie mających wspólnej cechy istotnej. Co więcej, nie każde zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów normy prawnej jest naruszeniem zasady równości. Odmienne traktowanie podmiotów podobnych jest dopuszczalne, jeżeli ma racjonalne uzasadnienie w innych wartościach chronionych prawnie (z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego por. przykładowo orzeczenia i wyroki z 9 marca 1988 r., U 7/87, OTK 1988, t. I, poz. 1; z 15 marca 1995 r., K 1/95, OTK 1995, Nr 1, poz. 7; z 9 czerwca 1997 r., K 24/96, OTK 1997, Nr 2, poz. 20; z 21 września 1999 r., K. 6/98, OTK 1999, Nr 6, poz. 117; z 15 września 1999 r., K. 11/99, OTK 1996, Nr 6, poz. 116).

W tym kontekście należy z jednej strony zwrócić uwagę, że uchwała nie dokonuje zróżnicowania o charakterze podmiotowym, lecz przedmiotowym (por. podobnie wyrok WSA w Gdańsku z 27 listopada 2014 r., III SA/Gd 688/14, CBOSA). Z drugiej strony, może ona wprawdzie prowadzić do faktycznego zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów realizujących inwestycje w zakresie różnych urządzeń infrastruktury, ale – jak wyżej wywiedziono – takie zróżnicowanie ma oparcie w nakazie uwzględnienia ustawowych kryteriów ustalania wysokości stawek, ponadto jest racjonalnie uzasadnione.

W ocenie sądu nietrafne są argumenty skarżącej odnoszące się do porównania wysokości stawek przyjętych w uchwale w porównaniu ze stawkami zastosowanymi w wyżej powoływanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Należy zwrócić uwagę na fakt, że w przypadku powołanego rozporządzenia istnieje zupełnie inna delegacja ustawowa do jego wydania – art. 40 ust. 7 u.d.p., która wyraźnie wskazuje maksymalne stawki opłat w odniesieniu do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Takiego wskazania nie ma w art. 40 ust. 8 i 9 stanowiącym podstawę wydawania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na odrębność podstaw do wydania aktów wykonawczych nie ma żadnych racjonalnych argumentów dla twierdzenia, że sposób skorzystania z delegacji ustawowej przez Ministra Infrastruktury powinien determinować sposób ustalania wysokości stawek przez organy samorządowe. Trafnie Rada Miasta wskazuje w odpowiedzi na skargę, że gdyby intencją ustawodawcy było zrównanie wysokości stawek w tych dwóch kategoriach aktów normatywnych, dokonałby odpowiedniej zmiany w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 40 ust. 8 i 9.

Chybiony w ocenie sądu jest również zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3a u.s.g. Przepis ten wskazuje, że do zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, należą sprawy działalności w zakresie telekomunikacji. Z faktu, że ustawodawca działalność w zakresie telekomunikacji zalicza do zadań własnych gminy nie wynikają żadne dyrektywy normatywne co do sposobu realizacji tego zadania. Nie da się żadną miarą przyjąć, że realizacja tego zadania własnego wiąże się z nakazem stosowania preferencji wobec podmiotów prowadzących działalność w zakresie telekomunikacji. Taki sposób ujęcia podważałby sens idei zadania własnego, w kontekście konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Skoro przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), to sensem zadań własnych gminy jest właśnie pewna swoboda ustalania zasad ich realizacji, oczywiście w granicach ram ustawowych. Swoiste wymuszanie przez ustawodawcę stosowania pewnych preferencji w zakresie opłat publicznych, do czego prowadzi argumentacja skarżącej, byłoby sprzeczne z tak pojmowaną istotą zadania własnego.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 u.s.d.g. Wynikająca z tego przepisu dyrektywa wspierania przez organy administracji publicznej rozwoju przedsiębiorczości, przez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, jest nazbyt ogólny, aby wyprowadzać z niej wniosek o obowiązku rady gminy stosowania preferencji wobec przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej. Sposób interpretacji przyjęty przez skarżącą prowadziłby do kuriozalnych wniosków – o obowiązku stosowania wszelkich możliwych preferencji w stosunku do wszystkich średnich i małych przedsiębiorców. Powstaje bowiem retoryczne pytanie: czemu wsparcie w postaci preferencyjnych stawek opłat miałoby dotyczyć tylko przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie np. działalność reklamową. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest naruszenie prawa, to zaś zakłada wskazanie jako naruszonego takiego przepisu, który wprowadza jasny, bezwarunkowy obowiązek określonego działania. Dyrektywa płynąca z art. 8 ust. 1 u.s.d.g. jest w tym zakresie niewystarczająca.

Konkludując należy stwierdzić, że Rada Miasta nie przekroczyła w zaskarżonej uchwale wyznaczonych ustawowo granic swobody normowania, co nie pozwala na uznanie uchwały za sprzeczną z prawem.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę