Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3113/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b
journal: Dz.U. 2014 poz 1282
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1145/19 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 11 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1145/19 oddalił skargę D. F. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Raportami z [...] maja 2019 r. grupa [...] funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KMP w [...] – w tym skarżący - wystąpiła o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze [...] dni z uwagi na pełnienie służby w latach 2017 i 2018 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, tj. narażeniu na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzoalfapirenu, która występuje w powietrzu w [...], gdzie pełnią służbę. Konkretnie wskazali na zanieczyszczenie powietrza benzo(a)pirenem. Jako podstawę żądania podali dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. UE L z 11 czerwca 2008 r.) i dyrektywę 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U. UE L z 26 stycznia 2005 r.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2012 r., poz.1286), jako akty prawne określające najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia, w tym w powietrzu. We wniosku przedstawili tabelaryczne zestawienie uśrednionych wyników pomiarów w skali jednego roku wykazujące częstość przekraczania dopuszczalnego stężenia dobowego substancji szkodliwych, które potwierdza pełnienie służby w ciągłej ekspozycji na te czynniki. Dodatkowo skarżący wskazał [...] dni (w listopadzie i grudniu 2018 r.), w których pełnił służbę 8 godzin dziennie w warunkach narażenia na działanie benzoalfapirenu. Podniósł, że w roku 2017 w tożsamych warunkach pełnił służbę w styczniu, lutym, marcu, październiku, listopadzie i grudniu, co potwierdzają pomiary publikowane na stronach internetowych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Komendant Miejski Policji w [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2019 r. powołał komisję do oceny w roku 2017 i 2018 warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzoalfapirenu.

Komisja, po przeprowadzeniu postępowania, sporządziła [...] sierpnia 2019 r. sprawozdanie, w którym zawarła konkluzję, iż brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszom urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, występującym w powietrzu atmosferycznym benzo(a)pirenu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.). Komisja stwierdziła, że przeprowadzona ocena ryzyka zawodowego na stanowiskach służby wnioskujących policjantów, w której wykazano całokształt zagrożeń występujących na stanowisku pracy nie potwierdziła występowania benzo(a)pirenu. Dlatego pracodawca nie przeprowadza badania środowiska pracy w tym zakresie. Z oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowiskach służby wnioskujących funkcjonariuszy nie występują żadne procesy czy technologie produkcyjne, które mogłyby spowodować występowanie takiego czynnika. Zdaniem Komisji, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do oceny jakości powietrza atmosferycznego, co nie odnosi się w żaden sposób do warunków pełnienia służby i narażenia na działalnie substancji podczas jej pełnienia.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] września 2019 r. odmówił przyznania wnioskowanego urlopu dodatkowego w wymiarze [...] dni za rok 2017 i 2018.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym zażądał jej uchylenia w całości oraz przyznania mu wnioskowanego urlopu dodatkowego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani w zakresie procedury ani meritum. Podał, że organ powołał Komisję, w prawidłowym składzie i będąc związany jej sprawozdaniem wydał rozstrzygnięcie. Wskazał na zapis art. 71a ust. 7 ustawy o Policji, odnoszący się do przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 226 - obligującego pracodawcę do przeprowadzenia oceny ryzyka zawodowego oraz stosowania środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko - które nie mają zastosowania do wykonywanych przez policjantów zadań określonych w ustawie o Policji. Podał, iż regulacja odnosi się do typowych zadań policyjnych, tj. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz wykrywania i ścigania sprawców przestępstw i wykroczeń, dla których nie przeprowadza się oceny ryzyka zawodowego. Realizacja wymienionych obowiązków następuje podczas pełnienia służb patrolowych przez funkcjonariuszy, w tym policjanta wnoszącego odwołanie. Podkreślił, że Policja nie jest pracodawcą, który odpowiada za procesy technologiczne, produkcyjne, skutkujące występowaniem (uwalnianiem się) benzo(a)pirenu w środowisku pracy policjantów Wydziału Prewencji. Nie należy zatem mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i wartościami higieniczno-sanitarnymi NDS (Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń) określonymi dla konkretnych stanowisk pracy/służby - rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286). Nadto uwzględnienie w niniejszej sprawie przepisów z zakresu ochrony środowiska (odnośnie poziomu niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym) nie znajduje uzasadnienia, co wynika ze sprawozdania.

Komendant podniósł, że § 12 ust. 1 rozporządzenia, określający urlop dodatkowy dla policjantów, którzy pełnią służbę w warunkach uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, wyróżnia 4 kategorie przyczyn implikujących uprawnienie policjanta do urlopu, według potencjalnych skutków, jakie czynniki szkodliwe mogą wywołać w stanie zdrowia funkcjonariusza. Sformułowane żądane odnosi się do najbardziej szkodliwych warunków służby spośród sklasyfikowanych w rozporządzeniu i najdłuższego urlopu dodatkowego (najwyższy wymiar), a częstotliwość ekspozycji na czynnik szkodliwy określona jest w wymiarze najniższym, spośród punktów § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nadto § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów stanowi, że policjant nie nabywa prawa do urlopu dodatkowego, jeżeli przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące. Podkreślił, że przepis ten zawiera odesłanie do odrębnych przepisów, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Nie obejmuje rozporządzenia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy wydanego na podstawie art. 222 § 3 k.p., które w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym stanowią substancje chemiczne spełniające kryteria jako rakotwórcze lub mutagenne kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem nr 1272/2008. Przepisy te potwierdzają, że benzo(a)piren jest jedną z substancji wykazujących właściwości rakotwórcze lub mutagenne wówczas, gdy jest wprowadzany do obrotu/ wykorzystywany w procesach produkcyjnych/stosowany w związku z technologią produkcji w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, importerów i inne grupy zawodowe (w postaci własnej lub jako składnik mieszanin przy określonym stężeniu granicznym). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ obecność benzo(a)pirenu w środowisku pracy wynika z zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, na które Policja nie ma wpływu.

Organ wskazał, że powyższe twierdzenie wywiódł z analizy dyrektywy 2004/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy (Dz.U.UE.L.2004.158.50; Dz.U.UE-sp.05-5-35 ze zm.) oraz przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie, jeżeli pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów w związku ze swoją pracą (art. 3 ust. 1), a pracodawca może zmniejszać zużycie czynnika rakotwórczego lub mutagenu w miejscu pracy szczególnie przez zastąpienie go mniej niebezpiecznym dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika, w zależności od przypadku (art. 5). Organ powołał także treść art. 222 § 1 k.p. Następnie stwierdził, że z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że obowiązki w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed narażeniem na działanie substancji o właściwościach szkodliwych obciążają pracodawcę tylko wówczas, gdy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności/organizację pracy stosuje on albo wytwarzane są/uwalniają się substancje charakteryzujące się właściwościami szkodliwymi dla zdrowia. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniem, że benzo(a)piren, "zawieszony" w powietrzu atmosferycznym, którym oddychamy można kwalifikować jako czynnik szkodliwy uprawniający do przyznania urlopu dodatkowego na podstawie dwóch różnych zapisów rozporządzenia urlopowego. W jego ocenie przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby jeden z zapisów rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b lub § 12 ust. 1 pkt 4 lit b zbędnym. Nadto dyspozycja § 12 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje na uprawnienie do urlopu dodatkowego dla policjantów pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a nie jak w przypadku wnoszącego odwołanie w warunkach typowego, "normalnego" zanieczyszczenia powietrza (występującego okresowo w porze jesienno-zimowej), w którym funkcjonują wszyscy mieszkańcy miasta i innych zanieczyszczonych miast aglomeracji śląskiej. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji przyznawania (każdego roku) prawa do urlopu dodatkowego większości (prawie wszystkim) funkcjonariuszom komórek prewencji w miastach, w których powietrze jest zanieczyszczone, co z kolei nie przynosiłoby efektu w postaci odsunięcia policjanta od czynnika szkodliwego, ponieważ funkcjonariusz odpoczywając na urlopie nadal narażony byłby na ekspozycję powietrza zawierającego w swym składzie benzo(a)piren i inne substancje szkodliwe dla zdrowia ogółu ludzi i zwierząt. Dodatkowo rozporządzenie określa przesłankę negatywną – jaką jest przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy trwająca dłużnej niż 3 miesiące w ciągu roku - blokującą możliwość przyznania prawa do urlopu dodatkowego, która występuje w niniejszej sprawie. Sam skarżący wskazał, że służba w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci benzo(a)pirenu ma miejsce w I i IV kwartale danego roku.

Nadto organ podkreślił, że z rozporządzeniem urlopowym skorelowane są przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy, a także przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie, co wynika wprost z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji, stanowiące całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy/służby.

Nie zgadzając się z odmową uzyskania urlopu dodatkowego skarżący zaskarżył niekorzystną dla siebie decyzję skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, by skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do żądanego urlopu dodatkowego, zwłaszcza, że sam wskazał na okres narażenia w I i IV kwartale danego roku, co potwierdza wystąpienie przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia (przerwa dłuższa niż 3 miesiące).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego urlopu dodatkowego. Stwierdził, że wynika to wprost z uzasadnienia samego raportu, który wskazuje na pracę w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku czyli 6 z 12 miesięcy danego roku w okresie zimowym przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy. Zdaniem Sądu już ta okoliczność wyklucza nabycie prawa do wskazanego urlopu na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Niemniej jednak podniósł, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo interwencyjnego opracowanej przez KMP [...] września 2018 r. Nadto ze sprawozdania Komisji wynika, że istotnie benzo(a)piren występuje w powietrzu w [...], co potwierdzają pomiary publikowane przez WIOŚ, które wskazują, że występują przekroczenia normatywów docelowych określonych dla powietrza atmosferycznego dla obszaru miasta, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Jednak rozporządzenie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, jak wskazane rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu z dnia 24 sierpnia 2012 r. oraz rozporządzenie z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy regulują różne kwestie i służą różnym celom. Inne są normy dla środowiska pracy rozumianego jako zakład pracy, hala produkcyjna, laboratorium, a inne dla otwartej przestrzeni. W odniesieniu do środowiska pracy NDS benzo(a)pirenu wynosi 2000 ng/m3 (nanogramów na metr sześcienny), podczas gdy poziom docelowy tej substancji w powietrzu atmosferycznym, określony w ww. rozporządzeniu z dnia 24 sierpnia 2012 r. stanowi 1 ng/m3. Wartość średnia w powietrzu w roku 2017 wynosi 16,02 ng/m3, a z roku 2018 – 13,20 ng/m3. Stężenia te osiągają max wartości w lutym lub styczniu i to rzędu 46,09 ng/m3 (styczeń 2017 r.) czy 37,20 ng/m3 (luty 2018 r.). Najwyższe pomiary odnotowano w 7 kolejnych dniach od 5 do 11 lutego 2018r. – 49,71 ng/m3, średnie stężenie wynosiło 37,13 ng/m3. Ale już w sierpniu 2018 r. pomiary wykazywały wartości od 0,38 do 1,04 ng/m3 (średnio 0,59 ng/m3), podobnie w maju, czerwcu i lipcu 2018 r.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że wskazane powyżej przepisy ustawy o Policji, Kodeksu pracy i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie stawiają szereg wymogów, od spełnienia których zależy prawo do urlopu dodatkowego. Skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia, lecz winien także odnieść jego poziom nie do progów wynikających z przepisów dotyczących ochrony środowiska, lecz regulujących NDS w środowisku pracy. Winien także wykazać brak przesłanek negatywnych, a tego skarżący nie uczynił. Wręcz przeciwnie sam wskazał na 6 miesięczną przerwę w pracy w narażeniu, co potwierdziła również Komisja w swoim sprawozdaniu.

Sąd przyjął także, że postępowanie dowodowe, włączając w to wynik prac komisji i dane z systemu monitoringu jakości powietrza wykazało, że służba w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach narażenia na działanie substancji szkodliwej. Dotyczy to zarówno czasu narażenia w ciągu roku, jak i stężenia substancji. To, że łączy się z przebywaniem na powietrzu i narażeniem na smog w okresach zimowych, nie oznacza uzasadnienia dla przyznania dodatkowego urlopu, dla którego wymagana jest ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu i w określonym czasie.

Na powyższy wyrok skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i rozpoznanie skargi co do istoty, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka sie rozprawy.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1.1. § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu;

1.2. § 12 ust. 3 w zw. z§ 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po minimum 8 godzin każda;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., przez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące;

2.2. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez opatrzenie wyroku niekompletnym uzasadnieniem, w którym sąd nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Skarżący zwrócił uwagę, że gdyby wolą prawodawcy było aby przesłanką do przyznania dodatkowego urlopu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, było przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia, to zostałoby to wyraźnie wskazane w treści przepisu. Należy jednak uznać, że racjonalny prawodawca celowo zróżnicował przesłanki przyznania dodatkowego urlopu. W § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia mowa jest o najwyższych dopuszczalnych stężeniach, jednocześnie jednak do przyznania urlopu wystarczające jest choćby jednokrotne ich przekroczenie w ciągu roku. Tymczasem w § 12 ust. 1 pkt 4 mowa o co najmniej czterokrotnej ekspozycji na czynnik po minimum 8 godzin albo o pełnieniu służby co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na ( ... ) działanie substancji chemicznych.

Zdaniem skarżącego zarówno językowa, jak i celowościowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że o ile w pierwszym przypadku (§ 12 ust. 1 pkt 2) urlop przyznawany jest w przypadku choćby krótkotrwałego, jednokrotnego narażenia na substancję w stężeniu wyższym niż NDS, to w drugim (§ 12 ust. 1 pkt 4) przesłanką do przyznania urlopu jest albo czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo długotrwałe narażenie na działanie substancji chemicznej szczególnie toksycznej, rakotwórczej lub mutagennej - przy czym chodzi o jakiekolwiek narażenie szkodliwe dla zdrowia, nie jest konieczne przekroczenie NDS. Skarżący zwrócił uwagę, że Sąd w ogóle nie odniósł się do istotnej różnicy pomiędzy § 12 ust. 1 pkt 2 a § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Skarżący stwierdził także, że Sąd dokonał błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. W opinii skarżącego przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, w której przerwa nastąpiła pomiędzy poszczególnymi przypadkami ekspozycji, których wystąpienie jest konieczne dla nabycia prawa do urlopu dodatkowego. Jeżeli wymagana liczba przypadków ekspozycji miała już miejsce, to doszło już do nabycia prawa do urlopu dodatkowego i późniejsze wystąpienie przerwy nie może już mieć wpływu na fakt nabycia tegoż prawa.

Uzasadniając zarzuty prawa procesowego skarżący podniósł, że Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości, w związku z oczywistymi uchybieniami procesowymi jakich dopuścił się organ w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędem w tych ustaleniach. Błąd ten przejawiał się w szczególności w niezasadnym przyjęciu, że w przypadku skarżącego wystąpiła przerwa w ekspozycji na czynnik rakotwórczy i mutagenny (benzo(a)piren) trwająca dłużej niż 3 miesiące. Tymczasem jak wynika z zebranego materiału - tj. wyników pomiarów jakości powietrza na stacji pomiarowej położonej w [...] przy ul. [...], do takiej przerwy w latach 2017 i 2018 nie doszło. Do skargi załączono zestawienie danych ze stacji pomiarowej położonej w [...] przy ul. [...] obejmujące średniodobowe, średniomiesięczne i średnioroczne stężenia benzo(a)pirenu (dalej również jako: b(a)p). Skarżący podał, że zgodnie z załączonym zestawieniem, w roku 2017 średnioroczne stężenie benzo(a)pirenu wyniosło 16,02 ng/m3, tj. 16-krotność poziomu docelowego ustalonego w przepisach prawa krajowego i prawa UE. Średnie stężenia miesięczne wyższe niż 1 ng/m3 utrzymywały się w miesiącach: styczniu, lutym, marcu, kwietniu, maju, wrześniu, październiku, listopadzie i grudniu. Stężenia wyższe niż 1 ng/m3 występowały również w miesiącach letnich, w dniach 3-9, 24-30 lipca oraz 21-27 sierpnia. Jedynym miesiącem, w którym nie wystąpiły stężenia b(a)p wyższe niż 1 ng/m3 był czerwiec. Oznacza to, że w 2017 r. skarżący był narażony na szkodliwe działanie substancji o działaniu rakotwórczym i mutagennym - benzo(a)pirenu (jak również innych wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, dla których b(a)p jest markerem) przez niemal cały rok, również na wiosnę i jesienią, a także w niektóre dni w miesiącach letnich. W roku 2017 najdłuższy okres, w którym nie odnotowano średniego dobowego stężenia b(a)po wyższego niż 1 ng/m3, wyniósł niewiele ponad jeden miesiąc (od 29 maja do 3 lipca). W roku 2018 jakość powietrza była niewiele lepsza, w całym roku średnie stężenie b(a)p wyniosło 13,2 ng/m3, zaś najdłuższy nieprzerwany okres, w którym średniodobowy poziom b(a)p nie przekroczył 1 ng/m3 trwał od 21 maja do 12 sierpnia, a zatem 2 miesiące i 22 dni. Dlatego też uznać należy, że w latach 2017 i 2018 nie wystąpiła przerwa w ekspozycji na substancję o działaniu rakotwórczym mutagennym - benzo(a)piren trwająca nieprzerwanie co najmniej trzy miesiące. Danymi tymi dysponował organ wydając zaskarżoną decyzję, a pomimo tego wysnuł z nich błędne wnioski, następnie niesłusznie podtrzymane przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325, dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dnia 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro norma zawarta w art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (por. postanowienie NSA z 19 sierpnia 2020 r., II FZ 365/20). Wejście w życie powyższej regulacji z 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym "okresem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19". Brak podstaw do twierdzenia, że doszło do działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym "okresem obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) – z 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres – utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw 15 maja 2020 r.), tj. 24 maja 2020 r. Skoro odpis zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 lutego 2020 r., III SA/Gl 1145/19 został doręczony skarżącemu 23 marca 2020 r., to trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 177 § 1 p.p.s.a., nie rozpoczął swojego biegu. Przedmiotowy termin rozpoczął bieg od 25 maja 2020 r. (uwzględniając treść art. 83 § 2 p.p.s.a.). Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał zatem 24 czerwca 2020 r. Oznacza to, że skarga kasacyjna w tej sprawie, złożona 22 czerwca 2020 r., została wniesiona w terminie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.

Pierwszy z tych zarzutów dotyczący ustaleń i ocen stanu faktycznego jest nietrafny. Skoro znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. raport Komisji do oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzoalfapirenu w Komendzie Miejskiej Policji w [...], wskazywał na pracę skarżącego w narażeniu w okresie l i lV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji prawidłowości ustaleń organów obu instancji, nawiązujących do tego dokumentu, jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd podkreślił, że również sam skarżący wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy.

Przede wszystkim jednak podać należy, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie niespełnienia przez skarżącego przesłanki długotrwałej ekspozycji na czynnik szkodliwy – nie stanowiło wyłącznej przyczyny uznania skargi za niezasadną, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uwzględnieniem zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Równolegle do powyższego stwierdzenia, poczynionego na podstawie niezakwestionowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustaleń Komisji oraz innych materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo-interwencyjnego oraz że błędne jest stanowisko skarżącego o możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jako podstawy twierdzenia, że zostały przekroczone dopuszczalne stężenia substancji szkodliwej w środowisku pracy. Wyjaśnił, że przedmiotowe rozporządzenie w żaden sposób nie odnosi się do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia, a zastosowanie znajdują przepisy regulujące NDS substancji szkodliwej w środowisku pracy. W konsekwencji przyjął, że w sprawie w ogóle nie doszło do sytuacji uprawniającej skarżącego do urlopu dodatkowego w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska skarżącego o spełnieniu przesłanek do przyznania urlopu dodatkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Odnosząc się do tych zarzutów zasadnym jest odwołanie się do argumentacji zaprezentowanej przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1745/20, którą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela.

Dokonując wykładni art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, nie może pomijać treści art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 360), na podstawie którego to przepisu rozporządzenie zostało wydane. Przepis ten stanowi, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Treść § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w tym treść § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, należy zatem rozpatrywać w kontekście realizacji przez "ministra właściwego do spraw wewnętrznych" ustawowego upoważnienia m.in. do określenia "przypadków warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopni szkodliwości wpływających na wymiar urlopu dodatkowego". Innymi słowy treść ustawowego pojęcia "warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia" powinna być odczytywana w oparciu o ich przypadki określone – z upoważnienia ustawowego – w rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów.

Analiza katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, prowadzi do wniosku, że warunkami pełnienia służby szczególnie uciążliwymi lub szkodliwymi dla zdrowia, uzasadniającymi przyznanie policjantowi urlopu dodatkowego, są warunki związane bezpośrednio bądź z określonym miejscem lub określonymi okolicznościami wykonywania służby, bądź z charakterem określonych czynności wykonywanych przez policjanta w ramach powierzonych mu konkretnych obowiązków związanych z pełnieniem służby. W § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia wymieniono służbę: a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie, b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, c) w warunkach nadmiernego obciążenia wysiłkiem fizycznym wymagającym wydatku energetycznego o wartości co najmniej 2000 kcal dla mężczyzn i 1200 kcal dla kobiet, d) w warunkach ręcznego kierowania ruchem na skrzyżowaniach i w ciągach komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, e) w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych lub cyfrowych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych. W § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wymieniono służbę: a) w warunkach narażenia na promieniowanie optyczne, b) w warunkach narażenia na działanie pyłów, c) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, d) w warunkach narażenia na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne lub drgania o ogólnym działaniu na organizm człowieka, e) w warunkach narażenia na hałas lub hałas ultradźwiękowy, f) w mikroklimacie zimnym albo gorącym, g) w warunkach narażenia na działanie pól i promieniowań elektromagnetycznych z zakresu częstotliwości 0 Hz–300 GHz. W § 12 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia wskazano na służbę: a) przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu, b) przy konserwowaniu, magazynowaniu, transporcie i stosowaniu materiałów wybuchowych, łatwopalnych i samozapalnych, c) przy prowadzeniu prób broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz prac doświadczalnych z materiałami wybuchowymi, d) podczas prowadzenia badań materiałów czynnych biologicznie, e) pod ziemią. Wreszcie w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów jest mowa o służbie: a) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość, b) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Z przytoczonego katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia wynika, że są to warunki, których wystąpienie jest związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby. Podstawą przyznania policjantowi dodatkowego płatnego urlopu, czyli specjalnego zindywidualizowanego uprawnienia, które nie przysługuje wszystkim policjantom pełniącym służbę, jest wykonywanie tej służby w szczególnych okolicznościach jej pełnienia, a więc takich, które dla samej tej służby są nietypowe, nadzwyczajne i nie występują, co do zasady, w zwyczajnych okolicznościach pełnienia służby. Szczególne warunki obejmują zatem takie uciążliwości, które są specyficzne dla konkretnych powierzonych w ramach służby obowiązków i nie dotyczą ogólnie wszystkich osób pełniących służbę. Specyfika tego wyjątkowego uprawnienia do dodatkowego urlopu płatnego, udzielanego w związku ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, ma na celu rekompensatę za niewspółmierne wobec innych policjantów obciążenie zdrowotne występujące w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi.

Warunki pełnienia służby, będące okolicznościami funkcjonowania ogółu społeczeństwa (w tym i policjantów), których wystąpienie nie jest bezpośrednio związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i nie pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby w sposób określający specyfikę służby konkretnego policjanta, nie mieszczą się w zakresie ustawowej przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wykluczył dopuszczalność odwoływania się w tej sprawie do ogólnych unormowań z zakresu ochrony środowiska, w tym do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), tj. takich unormowań, które nie odnoszą się bezpośrednio do służby policjantów w konkretnych realiach, jako kryteriów oceny spełnienia warunków do przyznania urlopu dodatkowego z uwagi na ekspozycję policjanta na szkodliwe czynniki, tj. w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, któremu to działaniu podlega ogół społeczności lokalnej. Przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska w żaden sposób nie odnosi się bowiem do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji szkodliwych podczas jej pełnienia. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), a powołana ustawa, zgodnie z art. 1, "określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów". Nie odnosi się ona zatem do warunków pełnienia służby w Policji, w tym do warunków szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że narażenie policjanta na smog, w którym funkcjonuje ogół lokalnej społeczności, nie miało związku z pełnieniem służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, a tym samym nie miało związku z pełnionymi obowiązkami, które można byłoby zaliczyć do grupy podstaw uzyskania prawa do dodatkowego płatnego urlopu w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Niewątpliwie obecność smogu – powszechnie występującego w publicznej przestrzeni otwartej – nie jest okolicznością charakteryzującą i wyróżniającą pełnienie służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, nie może być ona zatem zaliczona do szczególnych warunków pełnienia służby. Prawo policjanta do dodatkowego płatnego urlopu z uwagi na szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia warunki pełnienia służby jest uzależnione od wykonywania określonych obowiązków powierzonych w ramach pełnienia służby, a nie od obiektywnych, niezależnych od charakteru działań podejmowanych w ramach tej służby, warunków środowiska.

Dodatkowo wskazać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych substancji w powietrzu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji wyraził tak kategoryczny pogląd, jaki przypisuje mu autor skargi kasacyjnej. Jedynie przykładowo podał, że odnotowane stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu są niższe, niż określone jako najwyższe dopuszczalne stężenia w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a "skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia i czasie, ale także wykazać brak przesłanek negatywnych".

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł osiągnąć także zarzut niewłaściwej wykładni § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, polegającej na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po 8 godzin każda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził bowiem takiej wykładni powołanych przepisów, która mogłaby prowadzić do przedstawionego wyżej wniosku. Ocena Sądu pierwszej instancji, determinująca rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, nie została oparta o wykładnię przypisywaną przez autora skargi kasacyjnej, lecz w oparciu o uznanie, że skarżący w ogóle nie spełnił przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. rozporządzenia do ubiegania się o urlop dodatkowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.