Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 320/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 400
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. P., L. P., M. K., J. T., W. A., D. K., A. M., J. D., K. C, J. K., A. K., M. d. H., N. R., L. H., J. S. na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odrzucenie wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Powiatu S. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu S. (dalej również jako Rada Powiatu lub organ), działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 814, zwanej dalej u.s.p.) i art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 400, zwanej dalej ustawą o referendum lokalnym lub w skrócie u.r.l.), w dniu [...] lipca 2016 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie na wniosek mieszkańców referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S.. W regulacji § 1 uchwały stwierdzono, że odrzuca się wniosek mieszkańców z dnia [...] czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum lokalnego dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S. poprzez zadanie pytania: "Czy chcesz aby w S. nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?" z powodu niespełnienia wymogów formalnych u.r.l. W treści § 2 tejże uchwały wskazano zaś, iż szczegółowe uzasadnienie odrzucenia wniosku zawarte jest w opinii Komisji Doraźnej do sprawdzenia wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego z pytaniem przywołanym w § 1.

Niemniej w krótkim uzasadnieniu zawartym pod sentencją tej uchwały podniesiono, że Komisja Doraźna stwierdziła, iż "wniosek przedłożony dnia [...] czerwca 2016 r. nie spełnia wymagań ustawy [u.r.l.] w zakresie ilości prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek, określonej w art. 4 pkt 1 ustawy [u.r.l.] Ustalona ilość prawidłowo złożonych podpisów osób popierających wniosek wynosi 2.721 szt. (tj. 7,6% uprawnionych) przy wymaganych ustawowo dla powiatu s. 3.578 (10% uprawnionych- wg pisma Komisarza Wyborczego z dnia [...].04.2016 r." Przyjęto, że inicjatywę przeprowadzenia referendum poparło mniej niż 10% (7,6%) uprawnionych do głosowania mieszkańców Powiatu - 2.721 głosów, przy wymaganych ustawowo dla powiatu s. 3.578 (zgodnie z pismem Komisarza Wyborczego z dnia [...] kwietnia 2016 r.). Powyższe było wynikiem zakwestionowania (odrzucenia) części wpisów (głosów) poparcia na wniosku o przeprowadzenie referendum, jako nieczyniących zadość regulacji art. 14 ust. 4 u.r.l.

Z kolei w uzasadnieniu, przywołanej w powyższej uchwale, opinii Komisji Doraźnej z [...] lipca 2016 r. wskazano, że: "Ilość głosów poparcia na wszystkich przedłożonych stronach zliczona przez Komisję wynosi 3.809. Ilość głosów- pozycji na kartach w których wystąpiła przynajmniej jedna z nieprawidłowości dotyczących danych jakie należy zamieścić na karcie poparcia (art. 14 ust. 4 u.r.l.) wynosi 1.088 szt. Szczegółowy wykaz wad złożonych głosów poparcia zawiera załącznik do protokołu Komisji. Z załącznika wynika, że:

- ilość mieszkańców uprawnionych do głosowania (wg pisma Komisarza Wyborczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2016 r.) wynosi 35.775 osób,

- wymagane 10% popierających inicjatywę referendum - 3.578 osób,

- ilość przedłożonych głosów poparcia - 3.809 szt.,

- ilość głosów odrzuconych przez Komisję - 1.088 szt.,

- ilość głosów pozostała po odrzuceniu głosów błędnych - 2.721 szt. (co stanowi 7,6% uprawnionych),

- dopuszczalna ilość nieprawidłowych głosów poparcia - 232 szt.

Stwierdzono, że liczba głosów brakujących do wymaganej ustawą ilości minimalnej wynosi 857 szt."

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inicjatorzy referendum (dalej również jako strona, skarżący) zarzucili naruszenie art. 14 ust. 4 u.r.l. przez dokonanie błędnej i sprzecznej z Konstytucją RP jego interpretacji, która w konsekwencji skutkowała odrzuceniem wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. W oparciu o powyższy zarzut strona wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarżący, wskazując na dotychczasowy przebieg procedury związanej z inicjatywą referendalną, podnieśli, że art. 14 ust. 4 u.r.l., który reguluje kwestię głosów mieszkańców w sprawie referendum lokalnego, nie określa sankcji związanej z nieumieszczeniem na karcie poparcia inicjatywy referendalnej wszystkich danych osobowych, o których mowa w tym przepisie. Przy wykładni powyższej normy należy mieć przede wszystkim na względzie art. 170 Konstytucji RP, który przyznaje członkom wspólnoty samorządowej prawo do decydowania, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty samorządowej.

Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego zawartego w postanowieniu z 31 sierpnia 2011 r., sygn. III SW 10/11, skarżący stwierdzili, że Rada Powiatu wadliwie za nieważne uznała 882 głosy, które zawierały nieścisłości w adresie. Nieprawidłowym było także odrzucenie głosów zawierających: nieczytelne nazwisko, nieczytelny numer PESEL, niepełną datę poparcia. Zaznaczono, że wszystkie te dane organ mógł z łatwością ustalić na podstawie posiadanych przez siebie informacji, ewentualnie na podstawie innych okoliczności (niepełna data poparcia). Z uwagi na powyższe, głosy uznane niezgodnie z prawem za nieprawidłowe łącznie z głosami uznanymi za ważne tworzą, w ocenie strony, wymaganą ustawą liczbę pozwalającą przeprowadzić referendum lokalne.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu S. wniosła o jej oddalenie, kwestionując prezentowaną w skardze wykładnię przepisów u.r.l., w tym art. 14 ust. 4 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1032/16, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Powiatu S. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W motywach tego wyroku tut. Sąd stwierdził, że niemożliwa jest ocena prawidłowości zakwestionowanych poszczególnych pozycji z list poparcia w oparciu o przesłane przez Radę Powiatu akta, obejmujące m.in. opinię Komisji Doraźnej, protokół z posiedzenia tej Komisji (dwa załączniki do protokołu), jak i listy osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum. Wskazując bowiem na poszczególne zakwestionowane głosy poparcia (konkretne pozycje z list) Komisja Doraźna (a za nią Rada Powiatu) nie podała, z jakich przyczyn zakwestionowano tę właśnie pozycję. I o ile Sąd we własnym zakresie był w stanie ustalić m.in. brak podpisu (9 przypadków), brak praw wyborczych (adres zamieszkania poza terenem powiatu - 47 przypadków), brak numeru PESEL (95 przypadków), brak wypełnienia rubryki adresu (22 przypadki), brak daty poparcia/niepełna data (107 przypadków), czy brak imienia/nazwiska (25 przypadków), to już niemożliwym było ustalenie sytuacji przejawiającej się nieczytelnością lub niepełnym nazwiskiem (20 przypadków), niepełnym/nieczytelnym adresem (882 przypadki), błędnym/nieczytelnym nr PESEL (107 przypadków). Dotyczy to przede wszystkim owej "nieczytelności", a także błędu adresu, błędnego nr PESEL, niepełnego nazwiska. Wątpliwości tych nie był także w stanie wyjaśnić obecny na rozprawie pełnomocnik Rady Powiatu. Nie wskazał także, dlaczego np. w poz. nr 1 i 258 załącznika do protokołu Komisji Doraźnej dwukrotnie odrzucono ten sam głos poparcia na liście. Powyższe niemożliwym czyniło ocenę, czy inicjatorzy referendum spełnili wymóg ustawowy, przewidziany w art. 4 pkt 1 u.r.l. i czy faktycznie 1.088 (ile z tej puli i z jakich przyczyn) wpisów na listach poparcia inicjatywy referendum nie czyniło zadość regulacji art. 14 ust. 4 u.r.l. Już tylko te nieprawidłowości pozwalały na stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały, jako naruszającej obowiązujące przepisy prawa, tj. art. 14 ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 1 i art. 17 ust. 1 u.r.l.

Sąd wojewódzki podniósł nadto, że dokonując wykładni spornego w sprawie art. 14 ust. 4 u.r.l. trzeba unikać zbytniego formalizmu i przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej (także funkcjonalnej i systemowej) kosztem wykładni literalnej. Punkt wyjścia dla wykładni przepisów u.r.l. winien stanowić art. 170 Konstytucji RP, gdyż inicjując referendum lokalne, członkowie jednostki samorządu terytorialnego korzystają z gwarantowanego konstytucyjnie prawa do przeprowadzenia głosowania w ramach referendum lokalnego. Cennych wskazań odnośnie interpretacji przepisów traktujących o wpisie obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego wyborców, które, według Sądu, trzeba przyjmować jako mające zastosowanie do wykazu osób popierających inicjatywę referendum lokalnego, dostarcza powołane w skardze postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. III SW 10/11 (LEX nr 1165782). W powyższym kontekście Rada Powiatu (Komisja Doraźna) błędnie (a przynajmniej przedwcześnie), tj. przyjmując zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l., a przez to naruszając ten przepis, zakwestionowała poszczególne pozycje z list poparcia, w sytuacji, gdy np. dysponując numerem PESEL (prawidłowo podanym na liście poparcia) kwestionowała wpis poparcia z uwagi na niepełny, czy też nie do końca czytelny adres (inne "nieczytelności" danych, brak pełnych danych). Także w kwestii niepełnej daty poparcia, nazbyt restrykcyjne jest kwestionowanie wpisu poparcia tylko z tego powodu, że datę poparcia wpisano z pominięciem roku (np. 16.06.), w sytuacji, kiedy wiadomym jest, iż termin dla zebrania podpisów jest ściśle określony w art. 14 ust. 1 u.r.l.

Na skutek wywiedzionej przez Powiat S. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2914/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając powyższy wyrok Sąd kasacyjny wskazał, iż nie wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są zasadne, w tym zwłaszcza zarzut, że w realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 14 ust. 4 u.r.l. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie ocenił, że Rada Powiatu przyjęła zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l. i błędnie zakwestionowała poszczególne pozycje z list poparcia, w sytuacji, gdy np. dysponując numerem PESEL (prawidłowo podanym na liście poparcia) kwestionowała wpis poparcia z uwagi na niepełny, czy też nie do końca czytelny adres. Także w kwestii niepełnej daty poparcia, trafnie Sąd [Wojewódzki] stwierdził, że nazbyt restrykcyjne jest kwestionowanie wpisu poparcia tylko z tego powodu, że datę poparcia wpisano z pominięciem roku, w sytuacji, kiedy wiadomym jest, że termin dla zebrania podpisów jest ściśle określony w art. 14 ust. 1 u.r.l.

Wbrew zarzutom skargi Sąd kasacyjny zgodzić się z Sądem I instancji, że dla prawidłowej interpretacji określenia "adres zamieszkania", użytego w przepisie art. 14 ust. 4 u.r.l., nie wystarczy wykładnia literalna, konieczne jest uzupełnienie jej wykładnią funkcjonalną i systemową. Dla jej wyniku ma znaczenie m.in. stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do "prawa do referendum lokalnego" zajęte w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (OTK ZU. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16). Trybunał podkreślił, że prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujęte szerzej niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze politycznym, jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Choć prawo to jest ujęte szeroko, dotyczy spraw o mniejszej wadze ogólnopaństwowej, ale zarazem spraw mających zasadnicze znaczenie dla członków danej społeczności (taki charakter ma niewątpliwie sprawa odwołania organu wykonawczego w gminie, zwłaszcza w sytuacji, gdy w innym trybie ani mieszkańcy ani rada gminy do odwołania doprowadzić nie mogą). Skoro tak, to możność realizacji prawa do udziału w referendum ma także zasadnicze znaczenie dla oceny stanu demokracji w całym państwie. Należy też mieć na względzie, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. III SW 10/11 (OSNP 2012, nr 11-12, poz. 51), podobnie jak w postanowieniu z dnia 9 sierpnia 2004 r. sygn. III SW 42/04, (LEX nr 1647039), wypowiedział się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą. W konkluzji SN uznał, że wpis obywatela do wykazu osób udzielających poparcia utworzeniu komitetu wyborczego jest wadliwy wtedy, gdy z podanego imienia, nazwiska i adresu zamieszkania jednoznacznie wynika, że nie dotyczy on obywatela oznaczonego numerem PESEL, podanym w tym wykazie.

Zdaniem NSA zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 u.r.l., poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia czy pytanie referendalne w przedmiocie dalszego funkcjonowania szpitala (działającego w formie spółki prawa handlowego) o niezmniejszonym zakresie usług medycznych, jest dopuszczalne. Sąd II instancji zgodził się także ze skarżącą kasacyjnie, że WSA wadliwie przyjął, iż zaskarżoną uchwałą o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty, w sytuacji gdy nie ocenił, czy wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego spełniał wymogi ustawy oraz czy mógł prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W ocenie Sądu kasacyjnego "rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l., a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), i z którego w sposób jednoznaczny musi wynikać w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. Wniosek mieszkańców z dnia 17 czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum zawierał pytanie: "Czy chcesz aby w S. nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?". Warunkiem legalnego przeprowadzenia referendum jest prawidłowo sformułowana treść pytania poddanego pod głosowanie, z którego w sposób jednoznaczny powinno wynikać, w jakiej sprawie mają zdecydować mieszkańcy. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że pytanie referendalne musi zawierać pełne i rzetelne informacje w sprawie (...) oraz nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Prawidłowo sformułowane pytanie referendalne powinno spełnić kilka kryteriów m. in.: musi dotyczyć sprawy wspólnoty, stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji jednostki samorządu terytorialnego bądź dotyczyć istotnych spraw społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących daną wspólnotę (...)."

W tym kontekście NSA stwierdził, iż "ocena Sądu I instancji ograniczyła się wyłącznie do formalnej strony wniosku mieszańców z dnia [...] czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum, Sąd natomiast nie dokonał merytorycznej oceny tego wniosku także z punktu widzenia wywoływanych skutków, tj. czy nie prowadzi on do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skupiając się na kwestiach dotyczących prawidłowości podpisów popierających wniosek, całkowicie pominął ocenę, czy zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatu, bądź czy dotyczy istotnych spraw społecznych gospodarczych, czy kulturowych więzi łączących wspólnotę (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.).

W świetle powyższego NSA zgodził się z zarzutem skargi nienależytego wykonania przez Sąd [Wojewódzki] obowiązku kontroli legalności i nieustosunkowanie się do wszystkich, podnoszonych przez Radę Powiatu S. w zaskarżonej uchwale, argumentów uzasadniających odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, a także brak rozpoznania oraz dokonania oceny prawnej w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum, a zwłaszcza, czy nie będzie ono prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Zwrócono przy tym uwagę, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców, relewantną przesłanką instytucjonalną zastępującą uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum.

Sąd kasacyjny wskazał także, iż biorąc pod uwagę szczególną rolę sądu administracyjnego w procedurze zarządzania referendum lokalnego z wniosku mieszkańców, trafny jest zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), gdyż Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie zasadności oraz dopuszczalności przeprowadzenia referendum dotyczącego dalszego funkcjonowania szpitala w S..

Na zakończenie Sąd kasacyjny zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonał merytorycznej oceny prawnej dopuszczalności przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w S. szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 u.p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub

w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). Zgodnie

z treścią art. 134 § 1 u.p.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając skargę wniesioną na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l., a zatem w przypadku skargi na uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum ocenić, czy wniosek mieszkańców nie spełnia wymogów ustawy i prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nadmienić w tym miejscu trzeba, że zarówno w zaskarżonej uchwale Rady Powiatu, jak też stanowiącej jej załącznik opinii Komisji Doraźnej, podobnie zresztą i w odpowiedzi na skargę czy też w stanowisku organu przedstawionym na rozprawie, brak było zarzutów i argumentacji dotyczącej istnienia innych niż wskazane w art. 14 ust. 4 u.r.l. naruszeń wymogów ustawy. Dopiero na etapie skargi kasacyjnej organ sformułował zarzuty naruszenia: art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 u.r.l. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku rozstrzygnięcia czy pytanie referendalne w przedmiocie dalszego funkcjonowania szpitala (działającego w formie spółki prawa handlowego) o niezmniejszonym zakresie usług medycznych jest dopuszczalne, pomimo że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie doprowadziłoby do rozstrzygania kwestii nie należących do kompetencji organów Powiatu, a mieszczących się w kompetencjach zarządu spółki prawa handlowego, a orzeczenie Sądu uwzględniające skargę inicjatorów referendum, zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, oraz art. 15 ust. 2 u.r.l. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości sformułowania pytania referendalnego we wniosku o przeprowadzenie referendum, podczas gdy pytanie zostało sformułowane w sposób sugerujący, że rozstrzygnięcie kwestii dalszego funkcjonowania szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych przypisane jest organom powiatu, a dodatkowo pytania te mogą prowadzić do kolizji rozstrzygnięć w wypadku wykonania wiążącego wyniku referendum, albowiem zarząd spółki prawa handlowego z uwagi na względy ekonomiczne czy finansowe będzie zmuszony ograniczać zakres usług medycznych.

Co równie istotne, zważywszy na kierunek rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej, zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze u.p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pojęcie "wykładnia prawa" użyte w art. 190 u.p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 u.p.p.s.a. sąd I instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa.

Przyjmując zatem stanowisko wyrażone przez NSA w powołanym wyżej wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r. w pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż Rada Powiatu przyjęła zbyt restrykcyjną wykładnię art. 14 ust. 4 u.r.l. i błędnie zakwestionowała poszczególne pozycje z list poparcia, w sytuacji, gdy np. dysponując numerem PESEL (prawidłowo podanym na liście poparcia) kwestionowała wpis poparcia z uwagi na niepełny, czy też nie do końca czytelny adres. Także w kwestii niepełnej daty poparcia nazbyt restrykcyjne jest kwestionowanie wpisu poparcia tylko z tego powodu, że datę poparcia wpisano z pominięciem roku, w sytuacji, kiedy wiadomym jest, że termin dla zebrania podpisów jest ściśle określony w art. 14 ust. 1 u.r.l. Również dla prawidłowej interpretacji określenia "adres zamieszkania", użytego w przepisie art. 14 ust. 4 u.r.l., nie wystarczy wykładnia literalna, konieczne jest uzupełnienie jej wykładnią funkcjonalną i systemową, bazującej na twierdzeniu, iż prawo do wyrażania woli politycznej w drodze referendum lokalnego (art. 170 w zw. z art. 62 Konstytucji) jest ujęte szerzej niż prawo do udziału w referendum ogólnokrajowym, gdyż jego istotę stanowi uprawnienie każdego mieszkańca do udziału w bezpośrednim sprawowaniu władzy publicznej na poziomie lokalnym. Podzielić w tej mierze należy ugruntowane stanowisko judykatury, które wielokrotnie wypowiadało się przeciwko nadmiernemu rygoryzmowi przy sprawdzaniu danych osobowych wyborcy uznając, że chodzi nie o to, aby osoba weryfikująca odręczne wpisy w wykazie poznała wyłącznie na ich podstawie imię, nazwisko i adres wyborcy udzielającego poparcia, lecz o to, aby ta osoba mogła sprawdzić czy nie ma istotnych sprzeczności między danymi wynikającymi ze spisu wyborców a danymi wskazanymi we wpisie do wykazu poparcia. Zasadniczym celem tego sprawdzania danych jest bowiem ustalenie, czy ten, kto wpisał się do wykazu poparcia jest w rzeczywistości uprawnioną do tego osobą.

Jak wyżej była o tym mowa warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w ustawie o referendum lokalnym, zarówno co do warunków formalnych, jak i materialnych, zaś wniosek referendalny nie może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Zauważyć należy przy tym, że z dniem 15 lutego 2013 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o referendum lokalnym, dokonana na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz.153), która sposób istotny zmieniła treść art. 2 u.r.l. poprzez wprowadzenie możliwości przeprowadzenia referendum opiniodawczego. Omawiana nowelizacja ustawy o referendum lokalnym miała na celu dostosowanie sytemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02, stwierdzającego zgodność przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zm.) z Konstytucją. W związku z tym podstawowe znaczenie ma jednoznaczne ustalenie rodzaju przeprowadzonego referendum, tj. czy mamy do czynienia z referendum rozstrzygającym czy też z referendum opiniodawczym. Ustalenia tego dokonać należało na podstawie analizy złożonego przez inicjatora referendum powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, informacji podanych do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na kartach służących zbieraniu podpisów poparcia dla idei referendum, wniosku o jego przeprowadzenie z dnia [...] czerwca 2016 r., a także treści samego pytania.

Następnym dopiero etapem, jeżeli spełnione są przesłanki formalne, a pytanie mające być zadane w referendum jednoznacznie i czytelnie dla przeciętnego członka lokalnej społeczności wskazuje na jego charakter wiążący lub opiniodawczy oraz przedmiot rozstrzygnięcia, jest badanie czy referendum dotyczy sposobu rozstrzygania sprawy, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (art.2 ust.1 pkt 2 u.r.l.) albo innych istotnych spraw, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (art.2 ust.1 pkt 3 u.r.l.).

Przystępując zatem obecnie z urzędu do badania kryteriów przewidzianych w art. 17 ust. 1 u.r.l., w rezultacie powyższej wykładni prawa dokonanej przez Sąd kasacyjny, zupełnie zbędne staje się ponowne odniesienie się do formalnej strony wniosku mieszańców z dnia [...] czerwca 2016 r. o przeprowadzenie referendum w kontekście prawidłowości weryfikacji wniosku referendalnego pod kątem zebrania wystarczającej liczby podpisów poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum. Natomiast jeżeli idzie o spełnienie pozostałych warunków formalnych to zdaniem Sądu brak jest przesłanek świadczących o tym, że wniosek inicjatorów referendum nie spełnia wymogów ustawy o referendum lokalnym.

Z akt administracyjnych wynika, iż inicjatorzy referendum, tj. grupa 28 obywateli, którym przysługiwało prawo wybierania do Rady Powiatu S. (spełniony wymóg z art. 11 ust. 1 pkt 1 u.r.l.) w powiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2016 r., o zamiarze przeprowadzenia referendum oświadczyli, że sprawa, w której ma zostać przeprowadzone referendum to uzyskanie odpowiedzi na pytania: czy mieszkańcy powiatu S. chcą mieć szpital w S.?, oraz czy wyrażają wolę ewentualnego opodatkowania się na rzecz SCM? (spełniony wymóg z art. 12 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz ust. 4 u.r.l.). W ogłoszeniu prasowym zamieszczonym w "Gazecie [...]" w dniu [...] maja 2016 r. podano do wiadomości, iż "przedmiotem zamierzonego referendum będzie uzyskanie odpowiedzi na pytanie: "Czy chcesz aby w S. nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?" (spełniony wymóg z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.r.l.). Karty służące zbieraniu podpisów poparcia dla idei referendum opatrzono w nagłówku treścią: Lista osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, którego celem jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie: "Czy chcesz aby w S. nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?" (spełniony wymóg z art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.r.l.). Sądowi rozstrzygającemu niniejszą sprawę nie znane są fakty, ani też nie znalazł ich potwierdzenia w badanych aktach administracyjnych, które świadczyłyby o tym, że podpisy popierające w sprawie przeprowadzenia referendum z inicjatywy mieszkańców były zbierane w miejscu, czasie i w sposób wskazujący na stosowanie nacisków zmierzających do wymuszenia podpisów (wymóg z art. 14 ust. 3 u.r.l.). Wniosek o przeprowadzenie referendum został przekazany Staroście S. z zachowanie terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.r.l., i w swojej treści zawierał pytanie referendum: "Czy chcesz aby w S. nadal funkcjonował szpital o niezmniejszonym zakresie usług medycznych?" (spełniony wymóg formalny z art. 15 ust. 2 u.r.l.).

W ocenie składu orzekającego analiza powyższych dokumentów, a zwłaszcza treści samego pytania referendalnego, jednoznacznie wskazuje, że referendum ma mieć charakter opiniodawczy, gdyż nie rozstrzyga wiążąco o sposobie i skali prowadzonej w przyszłości działalności leczniczej na terenie powiatu S.. Postawione pytanie jest formą konsultacji społecznych z mieszkańcami powiatu co do ich zapatrywania na dalsze funkcjonowanie jedynego w ich powiecie szpitala, tj. zakładu leczniczego, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalnego. Przedmiotowe referendum będzie zatem stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do oczekiwanego poziomu opieki zdrowotnej świadczonej w ramach powszechnie dostępnego lecznictwa szpitalnego i podjęcia w przyszłości przez samorządowe władze powiatowe działań zmierzających do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum.

Zdaniem Sądu proponowane pytanie jest jasno postawione, jednowariantowe i nie wprowadza potencjalnych uczestników referendum w błąd co do rzeczywistych jego skutków, gdyby zakończyło się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż pytanie referendalne dotyczy szpitala funkcjonującego od [...] marca 2008 r. jako Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w S., który powstał w wyniku przekształcenia Powiatowego Szpitala im. [...] w S. w spółkę prawa handlowego. Dla przeciętnego mieszkańca tego powiatu wiadomym jest również zakres oferowanych obecnie w przedmiotowym szpitalu świadczeń (usług) medycznych (5 oddziałów: wewnętrzny, dziecięcy, neonatologiczny, ginekologiczno-położniczy i chirurgiczny oraz działy, w tym zwłaszcza diagnostyczny i anastezjologiczny) oraz fakt trudnej sytuacji finansowej szpitala, w wyniku której szpitalowi groziła upadłość, a obecnie konieczność korzystania ze znacznej pomocy finansowej powiatu. W tej sytuacji tak zadane pytanie referendalne zmierza do uzyskania stanowiska ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców powiatu co do dalszego funkcjonowania szpitala wykonującego całodobowo kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych.

Przystępując z kolei do merytorycznej oceny prawnej dopuszczalności przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w S. szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że zagadnienie będące przedmiotem pytania referendalnego co do zasady mieści się w zakresie zadań i kompetencji organów samorządu powiatowego. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m. in. promocji i ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych. Stosownie natomiast do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zdrowiu publicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1916 ze zm.) zadania z zakresu zdrowia publicznego, w tym m.in. promocję zdrowia, profilaktykę chorób oraz analizę adekwatności i efektywności udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w odniesieniu do rozpoznanych potrzeb zdrowotnych społeczeństwa, realizują, współdziałając ze sobą, organy administracji rządowej (...), państwowe jednostki organizacyjne, w tym agencje wykonawcze, a także jednostki samorządu terytorialnego, realizujące zadania własne polegające na promocji i ochronie zdrowia.

Trzeba mieć również na uwadze, iż regulacja art. 2 ust. 1 u.s.p. przewiduje, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W tym kontekście stanowczo należy stwierdzić, że o zakresie i sposobie realizacji zadań publicznych przez powiat nie mogą decydować jego możliwości ekonomiczne, gdyż jest on zobowiązany wykonywać określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, w tym szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Obowiązkiem powiatu jest tak prowadzić działalność, by zaspokajać potrzeby społeczności lokalnej, przy czym realizacja tego obowiązku, nie zaś odpowiedzialność za jego wykonanie, może odbywać się bezpośrednio przez jednostki samorządowe, bądź też może być scedowana na podmioty zewnętrzne. Jak wyżej była o tym mowa przedmiotowy szpitala do dnia [...] lutego 2008 r. funkcjonował wpierw jako Zespół Opieki Zdrowotnej w S., a następnie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej pn. Szpital Powiatowy im. [...] w S., zaś w dniu 1 marca 2008 r. został przekształcony w Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "[...]" Sp. z o.o. w S., który powstał w wyniku przekształcenia Powiatowego Szpitala im. [...] w S., którego 100% udziałowcem jest Powiat S.. Przekształcenia dokonano na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (t. jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.). Obecnie obowiązujące uregulowania art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm.) przewidują, że jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy w formie spółki kapitałowej, jednostki budżetowej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.

W przekonaniu Sądu za dopuszczalnością przeprowadzenia referendum powiatowego w przedmiocie dalszego funkcjonowania w S. szpitala o niezmniejszonym zakresie usług medycznych przemawia również to, iż poruszane w pytaniu referendalnym zagadnienie dotyczy istotnej sprawy dla każdej normalnie funkcjonującej wspólnoty, bowiem potrzeba zapewnienia opieki zdrowotnej dla potencjalnie wszystkich potrzebujących członków tej społeczności ma pierwszorzędne znaczenia dla budowania i utrzymania więzi lokalnych oraz poczucia bezpieczeństwa socjalnego i zdrowotnego.

Podsumowując rozważania Sąd uznał, iż przedstawiony Staroście S. wniosek grupy inicjatywnej z dnia [...] czerwca 2016 r. podlegał uwzględnieniu, gdyż wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonej uchwale spełnia wymogi ustawy o referendum lokalnym oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, w tym zwłaszcza dotyczących art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.r.l.

Z tych też względów, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.