Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 700/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 130 ust. 2, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 10, art. 73 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.74.2021 w przedmiocie odszkodowania na nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 3 sierpnia 2021 r., działając na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, 4a, 4f, 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm., dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "k.p.a."), Starosta [...] (dalej: organ", "organ I instancji") orzekł:

- w pkt I decyzji - ustalić odszkodowanie w wysokości 102.424,00 zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu [...] , decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 1 września 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa drogi powiatowej [...] na odcinku [...] od km 1+447,7 do km 2+343,34 - etap II", utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Śląskiego nr IFXIII.7821.17.2016 z dnia 26 maja 2017 r. położoną w obrębie J., gmina M., oznaczoną jako działka nr [...] k. m. 1 o pow. 0,2320 ha,

- w pkt II decyzji - odszkodowanie, o którym mowa w pkt I decyzji wypłaci Zarząd Powiatu [...], na rzecz E. C. (dalej: "Skarżący") w kwocie 102.424,00 zł. Odszkodowanie zostanie wypłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

- w pkt III decyzji - wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty,

- w pkt IV decyzji – odmówić powiększenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w pkt I decyzji o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość.

Na dzień, gdy decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 1 września 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, tj. na dzień 26 maja 2017 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...] Skarżący pozostawał właścicielem działek o nr[...], [...],[...]i [...]powstałych z podziału działki nr 35. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 31 marca 2021 r. nr NWVI.7533.684.2012, po ponownym rozpoznaniu sprawy, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. działek o nr[...], [...],[...]. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 czerwca 2021 r. nr[...] , w uzasadnieniu której podkreślono wystąpienie w przedmiotowej sprawie wszystkich wymaganych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wobec powyższego, organ w niniejszej sprawie, decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr [...] umorzył w części jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w działki nr [...], [...],[...]. Natomiast w odniesieniu do działki nr [...] wyjaśnił, że odszkodowanie winno zostać ustalone w trybie przepisów specustawy drogowej.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr. IFVIII.7581.1.82.2019 Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (uprzednia decyzja organu z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...] została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 marca 2019 r. nr IFVIII.7581.1.72.2018).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r. nr [...] powołał jako biegłego rzeczoznawcę majątkowego J. O.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał podstawę prawną mającą zastosowanie w sprawie, tj. art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), a także § 36 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"). Następnie wskazał, iż pierwszy sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy z dnia 22 grudnia 2020 r. został wycofany przez rzeczoznawcę, zatem utracił walor dowodowy. Względem kolejnego operatu złożonego w dniu 25 stycznia 2021 r. organ przedstawił uwagi i zastrzeżenia, które zostały w całości uwzględnione przez rzeczoznawcę w piśmie z dnia 5 marca 2021 r., i skutkowały sporządzeniem nowego operatu z dnia 15 marca 2021 r., oraz wycofaniem operatu z dnia 25 stycznia 2021 r. Organ po zapoznaniu się z operatem oraz złożonymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy w piśmie z dnia 25 stycznia 2021 r. stwierdził, iż operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości.

W tym miejscu uzasadnienia organ przywołał brzmienie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz art. 130 ust. 1 u.g.n., oraz wyjaśnił, iż stan faktyczno-techniczny nieruchomości na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia 1 września 2016 r. nr [...] ustalono na dzień wydania wskazanej decyzji w oparciu o wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 29 grudnia 2020 r., w której uczestniczył Skarżący.

Nieruchomość zlokalizowana jest w miejscowości J., gmina M. W dacie 1 września 2016 r. działka nr [...]obejmowała pas gruntu, położony wzdłuż ulicy O.. W otoczeniu działki znajdowały się tereny rolne, leśne, w oddaleniu tereny zabudowy mieszkaniowej. W pasie drogowym dostępna była sieć elektryczna, wodociągowa. Przez centralną część działki przebiegały gazociągi magistralne wysokiego ciśnienia gD200 i gD350. Działka była niezabudowana, obejmowała pobocze porośnięte roślinnością zieloną, częściowo zadrzewioną. Dojazd stanowiła droga asfaltowa. Na działce znajdowało się pięć drzew gatunku brzoza oraz dziewięć drzew gatunku dąb. Wycenie podlegał grunt wraz z wyżej wskazanymi składnikami roślinnymi.

W przedmiotowej wycenie uwzględniono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia[...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] Nr[...], poz.[...]), zgodnie z którym działka nr [...] położona jest w pasie o szerokości ok. 6m od drogi w terenie przeznaczonym pod przyszłą budowę dróg (rozbudowę i modernizację) – R/KD-DP (Z). Następnie w pasie o szerokości ok. 72m od granicy z działką nr[...]w terenie lasów – ZL. W pozostałej części działka leży na terenie użytków rolnych dopuszczonych do lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej - 1R.

W operacie szacunkowym z dnia 15 marca 2021 r. zastosowano sposób wyceny określony w art. 135 ust. 5 u.g.n., tj. określenie jej wartości odtworzeniowej, z uwagi na brak możliwości określenia jej wartości rynkowej. Rzeczoznawca wyjaśnił, że dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej w podejściu porównawczym i dlatego do oszacowania posłużył § 36 ust. 2 rozporządzenia – określenie wartości nieruchomości w podejściu kosztowym, tj. określenie oddzielnie kosztu nabycia gruntu i kosztu odtworzenia części składowych. Za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n. przyjmuje się wartość rynkową gruntu o takich samym cechach. Stosownie do art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. rzeczoznawca nie stwierdził występowania w sprawie zasady korzyści. W tym celu przeprowadził analizę porównawczą, z której wynika, że cel wywłaszczenia tj. realizacja inwestycji drogowej jest w części tożsamy z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, tj. działka w części posiada przeznaczenie drogowe, a w pozostałej części posiada przeznaczenie rolno-leśne. Rzeczoznawca dokonał wyceny podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Do ustalenia wartości nieruchomości biegły przyjął zbiór 12 transakcji nieruchomości drogowych, możliwie najbardziej podobne z rynku lokalnego, tj. terenu powiatu [...]z okresu ostatnich 3 lat. Wydłużenie okresu badania wynikało, zdaniem rzeczoznawcy z małej ilości transakcji nieruchomości drogowych w ostatnich dwóch latach.

Wycenie podlegały drzewa, których oszacowania dokonano stosując procedurę szacunku brakarskiego, opartą o wycenę masy drewna znajdującego się w drzewostanie bez dokonania wyrębu drzew.

Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 102.424,00 zł, w tym wartość gruntu działki nr [...] w wysokości 81.246,00 zł oraz wartość składnika roślinnego 21.178,00 zł.

Uwagi do operatu szacunkowego wnieśli: przedstawiciel Zarządu Powiatu K. O. pismami z dnia 21 kwietnia 2021 r. oraz z dnia 21 maja 2021 r. oraz Skarżący pismem z dnia 11 maja 2021 r.

W dniu 9 czerwca 2021 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której uczestniczyli: Skarżący wraz z pełnomocnikiem, W. C., przedstawiciel Zarządu Powiatu [...]K. O. oraz rzeczoznawca majątkowy J. O. Odpowiadając na wątpliwości przedstawiciela Zarządu Powiatu [...] rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny transakcyjne nieruchomości opisanych w operacie jako nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej dotyczą transakcji o skrajnych ocenach cech, natomiast nieruchomość będąca przedmiotem wyceny posiada średnią ocenę cech cenotwórczych, w związku z tym jej cena jest zbliżona do ceny średniej nieruchomości podobnych ok. 33 zł/m2. Dalej wyjaśnił, że w operacie uwzględniono przebiegający przez centralną część działki gazociąg magistralny gD200 i gD350. Zdaniem biegłego zarówno charakter wycenianej nieruchomości, jak i przeprowadzona analiza nieruchomości drogowych, gdzie znajdowały się urządzenia infrastruktury liniowej w stosunku do nieruchomości, gdzie nie było takich urządzeń, wskazała brak wpływu na oszacowaną wartość działki.

Skarżący nie zgodził się z przyjętymi w operacie cechami nieruchomości, zdaniem Skarżącego jej wielkość, walor komunikacyjny, perspektywa budowalna, stopień zurbanizowania, pozwalają określić jej cechy jako bardzo dobre. Nadto z planu miejscowego wynika, że teren sąsiedni przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i gospodarczą co wpływa na atrakcyjność oraz wartość nieruchomości. Zanegował przyjęty sposób wyceny metody korygowania ceny średniej. Pełnomocnik Skarżącego zwrócił uwagę na przeznaczenie części działki – dopuszczenie lokalizacji budynków i urządzeń budowalnych służących produkcji rolniczej (1R). Zwrócił się również o wyjaśnienie jakie przeznaczenie miały działki stanowiące nieruchomości podobne, przyczyn zmniejszenia wartości wyceny składnika roślinnego w stosunku do oszacowanego przez A. M. w operacie z 20 listopada 2017 r., wyjaśnienie wyboru lokalizacji nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca wyjaśnił, że rynek nieruchomości podobnych jest skąpy, wybrał nieruchomości z gmin znajdujących się najbliżej przedmiotu wyceny, stwierdzając, że rynek transakcji nieruchomości drogowych nie jest rozwinięty. Następnie w pismach z dnia 22 czerwca 2021 r. i z dnia 25 czerwca 2021 r. ustosunkował się do zarzutów podniesionych podczas rozprawy administracyjnej przez Skarżącego oraz jego pełnomocnika.

Organ przyjął wyjaśnienia rzeczoznawcy za wiarygodne i wystarczające.

W odniesieniu do perspektywy budowlanej, podnoszonej przez Skarżącego, przywołał przeznaczenie działki na dzień 26 maja 2017 r. - w części pod przyszłą budowę drogi rozbudowę i modernizację (R/KD-DP Z), w części w terenie lasów (ZL) oraz w części na terenie użytków rolnych dopuszczających do lokalizacji budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolniczej (1R) zatem wyłącznie dla rolnika, co wpływa na rodzaj zabudowy i krąg nabywców takiej nieruchomości.

W ocenie organu przyjęta przez rzeczoznawcę baza nieruchomości drogowych jest adekwatna do oszacowania wartości przedmiotowej działki w stanie prawnym Uchwały Rady Gminy M. nr [...]. W dniu 26 maja 2017 r. nieruchomości przyległe stanowiły tereny rolne, leśne i droga powiatowa, a nie tereny budownictwa jednorodzinnego.

W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika Skarżącego o udostępnienie wycofanych operatów organ poinformował, że nie znajdują się one w posiadaniu organu. Końcowo wskazał, że w sprawie brak było podstaw do powiększania odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości

Skarżący złożył odwołanie od wymienionej decyzji podnosząc następujące zarzuty naruszenia:

1. art. 7 w zw. z art. 8 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem przeprowadzenia dowodów koniecznych do gruntowego wyjaśnienia sprawy oraz błędne i niepełne zebranie, rozpatrzenie i ocena materiału dowodowego, a w szczególności oparcie się przez organ rozpoznający sprawę na operacie szacunkowym biegłego J. O. przygotowanym z pominięciem istotnych kwestii mających wpływ na rzeczywistą wartość nieruchomości: błędnie i nietrafnie przyjętym materiale dowodowym, nieuzasadnionym spadkiem wartości składnika roślinnego nieruchomości, błędnym i niezasadnym przyjęciem cech nieruchomości, błędnym przyjęciem, że wyceniana nieruchomość nie posiada walorów umożliwiających jej zabudowę oraz szacowanie jej jako nieruchomości drogowej, a nie budowlanej,

co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela, a także ustaleniem błędnego stanu faktycznego i nieuprawnionym zaniżeniu odszkodowania, podczas gdy:

- biegły przyjął do wyceny nieruchomości odmienne i zasadniczo różne od nieruchomości Skarżącego, diametralnie innej lokalizacji, w miejscowościach bez infrastruktury medialnej, bez obiektów infrastruktury technicznej, bez możliwości zabudowy w sytuacji, gdy nieruchomość położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo- usługową, biegły nie uwzględnił pełnego uzbrojenia nieruchomości,

- pominął, iż obecnie wartość rynkowa transakcyjna 1m2 nieruchomości sąsiednich wynosi ok. 100,00 zł/m2, nadto organ I instancji wypłacał odszkodowania właścicielom nieruchomości sąsiednich w wysokości ok. 80,00 zł/m2,

- organ lakonicznie odniósł się do zarzutów kierowanych przez Skarżącego do operatu szacunkowego, nadto odmówiono Skarżącemu wglądu w operaty wycofane z akt, organ przeprowadził zatem postępowanie w sposób nierzetelny i nietransparentny,

2. art. 134 ust. 1, 2 i 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przez organ zwiększenia wartości nieruchomości należącej do Skarżącego dla celów odszkodowania według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia zgodnie z "zasadą korzyści", podczas gdy w rzeczywistym stanie faktycznym nieruchomość w planie miejscowym w dacie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej tj. w 2016 i 2017 r. oraz obecnie posiadała walor nieruchomości budowlanej, ponieważ była przeznaczona pod zabudowę zagrodową, czyli mieszkalną i gospodarczą, i położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, co wpłynęło w rażący sposób na zaniżenie wartości rynkowej nieruchomości Skarżącego, gdy zgodnie z wiedzą Skarżącego w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości określano wartość rynkową 80,00 do 100,00 zł/m2,

3. art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż biegły przyjął do porównania nieruchomości podobne w rozumieniu w/w normy prawnej, podczas gdy przyjęte przez biegłego nieruchomości są odmienne pod względem położenia i lokalizacji, przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego oraz stanu otoczenia, w tym stopniu zurbanizowania miejscowości i rejonu, o innej lokalizacji, nadto biegły nie przeprowadził rzetelnej pełnej analizy rynku dotyczącego nieruchomości odpowiadających rodzajowi wycenianej nieruchomości,

Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozwinął zarzuty odwołania. Zaakcentował, iż przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego działek przeznaczonych pod drogi lub działek rolnych bez możliwości zabudowy, jest nie do zaakceptowania. Zwrócił uwagę, że przeznaczenie działki nr [...] w dacie zezwolenia na lokalizację inwestycji drogowej było identyczne jak działki Skarżącego, a przyznano odszkodowanie w wysokości 80,00 zł/m2, nadto dla działek nr [...] i [...] otrzymano w 2005 r. pozwolenie na budowę, mimo że posiadały przeznaczenie rolne z możliwością zabudowy zagrodowej. Skarżący zasygnalizował również brak możliwości zapoznania się z wycofanym operatem z dnia 25 stycznia 2021 r. Biegły, w ocenie Skarżącego, odniósł się do nieadekwatnych nieruchomości porównywanych do nieruchomości Skarżącego.

Wojewoda Śląski (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.74.2021, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przywołał podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia, wskazał, iż podstawę ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 15 marca 2021 r., a następnie przywołał główne założenia, które posłużyły dla sporządzenia wskazanego operatu. Zwrócił uwagę, iż w badanym okresie na rynku odnotowano pond 100 transakcji nieruchomościami drogowymi, z których biegły wyselekcjonował 12 transakcji nieruchomościami zlokalizowanymi na terenie powiatu[...] . Ostatecznie wartość jednostki 1m2 prawa własności gruntu została określona na 35,02 zł, a wartość rynkowa 81.246,00 zł, natomiast wartość odtworzeniowa zadrzewiania na kwotę 21.178,00 zł.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż w trybie art. 136 k.p.a. pismem z dnia 16 grudnia 2021 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów poprzez złożenie wyjaśnień przez rzeczoznawcę wskazując jakie kwestie podlegały wyjaśnieniu. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca podniósł, że:

- w sprawie analizowano grunty o przeznaczeniu mieszanym, w części przeznaczone pod budowę dróg, w części pod tereny rolne i leśne, jednak analiza wykazała brak na danym obszarze podobnych nieruchomości, o podobnych proporcjach przeznaczeń, zatem brak było możliwości wyceny przy zastosowaniu przeznaczenia o charakterze mieszanym,

- transakcje z dnia 15 października 2020 r., 30 stycznia 2020 r. i 12 czerwca 2018 r. dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne,

- wartość nieruchomości została określona na podstawie transakcji nieruchomości drogowych,

- z przedłożonego zestawienia transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny rolne i leśne z dopuszczeniem do lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej wynika, że analizie poddano transakcje nieruchomościami o w/w przeznaczeniu a ceny kształtowały się na średnim poziomie 6,58 zł/m2,

- nadto wyjaśnił, że w związku z faktem, iż grunty o przeznaczeniu rolnym i leśnym z dopuszczeniem do lokalizacji budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej nie uzyskują wyższych cen niż grunty za nieruchomości przeznaczone pod drogi, zatem zasada korzyści nie ma w tym przypadku zastosowania,

Organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko organu I instancji o przydatności dowodowej operatu szacunkowego z dnia 15 marca 2021 r., oraz jego zgodności z przepisami: specustawy drogowej, ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia.

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał:

W powołaniu na treść art. 153 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, organ odwoławczy wyjaśnił - przeznaczenie przedmiotowej działki zostało ustalone na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na realizacje inwestycji – 1 września 2016 r., zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy na terenach 1R wykluczał m.in. zabudowę terenów otwartych, realizację budownictwa rekreacyjnego oraz realizację zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej niezwiązanej z rolnictwem. Powyższe potwierdza również przedłożone przez Stronę zaświadczenie Wójta Gminy M. z dnia 4 sierpnia 2021 r.

Organ odwoławczy odniósł się również do powołanych w odwołaniu działek nr [...] oraz [...] i [...], wskazując, iż z pisma Naczelnika Wydziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej Starostwa Powiatowego w C. z dnia 22 maja 2018 r. wynika, że na działce nr [...] oraz powstałej z jej podziału działce [...] (symbol planu RM – zabudowa zagrodowa) nie ma możliwości realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a jedynie zabudowy zagrodowej wyłącznie dla rolnika, natomiast działki nr [...] i[...], dla których zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy (decyzja Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 5 kwietnia 2005 r., zawiadomienie z dnia 17 maja 2005 r.) przed datą podjęcie Uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, nie mogą posłużyć jako dowód na to, że na działce Skarżącego może być realizowana swobodnie zabudowa zagrodowa czy mieszkaniowa. Natomiast w odniesieniu do działki [...] przeznaczenie działki ustala się na konkretną datę. Organ odwoławczy podkreślił, że niedopuszczalne jest porównanie w wycenie cen transakcyjnych nieruchomości o różnych przeznaczeniach planistycznych. Ceny nieruchomości rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej są zdecydowanie niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Biegły uwzględniając, że działka miała mieszane przeznaczenie, oraz ustalenie, że ceny transakcyjne nieruchomości leśnych i rolnych z możliwością zabudowy zagrodowej są zdecydowanie niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne (6,58zl/m2 i 32,94 zł/m2), wyceny części nieruchomości przeznaczonej pod tereny rolne i leśne dokonał z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, tj. przy wykorzystaniu cenniejszych transakcji nieruchomości drogowych, zatem z zastosowaniem zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. , więc w wysokości korzystniejszej dla wywłaszczanego.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż w odwołaniu nie wskazano konkretnych nieruchomości, których wartość rynkowa 1m2 wynosi 100,00 zł, co uniemożliwia odniesienie się do indywidualnych przypadków przez organ. Bez znaczenia pozostaje ustalenie odszkodowania przez organ w 2011 r. na poziomie 80,00 zł/m2, ponieważ o cenie nieruchomości decyduje szereg czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., zatem nie sposób porównywać cen nieruchomości, które znacząco mogą się różnić i to w takim przedziale czasowym.

Co do wyboru nieruchomości porównawczych, biegły analizował rynek lokalny, poszerzony do powiatów sąsiednich, gdzie odnotowano kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami drogowymi, z których biegły wyselekcjonował do porównania 12 transakcji nieruchomościami z powiatu [...] z cen w zakresie 25,00 zł/m2 do 45 zł/m2, z cena średnią 32,94 zł/m2, a oszacowana wartość na poziomie 35,02 zł/m2 mieściła się w zakresie cenowym oraz w ocenie biegłego uwzględnia atrybuty cenotwórcze wpływające w sposób istotny na poziom cen nieruchomości uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Zwrócił w tym miejscu uwagę, że ewentualne podważanie kompletności danych transakcyjnych, w oparciu o które dokonano oszacowania wartości nieruchomości, może nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, (art. 157 ust. 1 u.g.n., wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. II OSK 2046/17).

Następnie organ odwoławczy w powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, iż nie jest rolą organu ani sądu weryfikowanie wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości, rozważenia uwag stron.

W ocenie organu odwoławczego biegły wszechstronnie uzasadnił jakie elementy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości miały jego zdaniem wpływ na wycenę nieruchomości, a wyprowadzone wnioski pozostają w zgodności z ustaleniami dotyczącymi wyceny przedmiotowej nieruchomości. Natomiast organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii w zakresie dotyczącym wiedzy specjalistycznej, dlatego ogólny zarzut dotyczący nieprawidłowego ustalenia odszkodowania uznał za nieuzasadniony.

Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, podniósł w znacznej części zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu wraz z ich uzupełnieniem, mianowicie naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 75, 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2021 r. pomimo okoliczności, iż w postępowaniu przed organem I instancji błędnie przeprowadzono postępowanie dowodowe, w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem przeprowadzenia dowodów koniecznych do gruntownego wyjaśnienia sprawy oraz błędnie i w sposób niepełny zebrano, rozpatrzono i oceniono materiał dowodowy, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela czego przejawem także było oparcie się przez organ rozpoznający sprawę na operacie szacunkowym przygotowanym z pominięciem istotnych kwestii wpływających na rzeczywistą wartość nieruchomości, a to objawiający się m.in. w:

- błędnie i nietrafnie przyjętym materiale porównawczym,

- nieuzasadnionym spadkiem wartości składnika roślinnego nieruchomości tj. drzewostanu,

- błędnym i niezasadnym przyjęciu cech wycenianej nieruchomości, a to rzekomo wpływających na brak atrakcyjności okolicy sąsiadującej z wycenianą nieruchomością,

- błędnym przyjęciu, że wyceniana nieruchomość nie posiada w sobie walorów umożliwiających jej zabudowę i szacowaniem jej jako nieruchomości drogowej (przeznaczonej pod drogi), a nie nieruchomości budowlanej (z możliwością zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej),

- oderwaniem parametrów wycenianej działki i brakiem odniesienia ich do nieruchomości porównawczej tj. bezpośrednio sąsiadującej działki R. M., wycenionej także w postępowaniu wywłaszczeniowym na ten sam cel na kwotę ok. 79,00 zł./m2 i pominięcie, że działka ta w dacie jej wywłaszczania miała identyczne przeznaczenie co przedmiotowa działka Skarżących,

- pominięcie faktu znacznego zurbanizowania obszaru, tj. bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i nie mających charakteru rolnego tj. działek nr[...], [...], [...], [...], [...], które zostały podzielone i przeznaczone pod zabudowę już przed 2015 r.,

co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela, także ustaleniem błędnego stanu faktycznego i w konsekwencji nieuprawnionym ustaleniu zaniżonego odszkodowania w wysokości 102.424,00 zł, podczas gdy:

- pkt 1 - 3 – jak w odwołaniu,

- pkt 4 – organ II instancji błędnie i niezgodnie z faktami podał w zaskarżonej decyzji, że Skarżący nie wskazał innych nieruchomości, których wartości oscylują w kwocie 100,00 zł/m2, podczas gdy Skarżący przez całe postępowanie od kilku lat przywołuje przykład działki sąsiada R. M., która została wywłaszczona przez ten sam organ i na ten sam cel za kwotę 79,00 zł/m2 ponad 6 lat temu,

- pkt 5 – organ II instancji pominął wnioski dowodowe Skarżącego zawarte w piśmie z dnia 12 stycznia 2022 r., tj.: zobowiązania biegłego do przedłożenia operatu szacunkowego z dnia 22 grudnia 2020r. wskazania podstawy prawnej i faktycznej wycofania w/w operatu, podstawy prawnej odmowy wglądu do w/w operatu, podstaw prawnych zlecenia nowego operatu, uniemożliwiając zapoznanie się z pierwotna wersją oraz odniesienia się do jego treści; dopuszczenia opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego; zaświadczenia z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...]

II. a także naruszenie przepisów prawa materialnego (jak w odwołaniu) - art. 134 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., oraz art. 153 ust. 1 u.g.n.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, zwolnienie od kosztów sądowych, oraz dopuszczenie dowodu z: zaświadczenia Wójta Gminy R. z dnia 28 marca 2022 r. oraz z dnia 11 kwietnia 2022 r. o przeznaczeniu działki nr [...] i[...] , w planie miejscowym, pisma Starosty [...] z dnia 29 marca 2018 r. z wyciągiem z operatu szacunkowego, oraz zdjęć mapy obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację podnoszoną na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto Skarżący w odniesieniu do pisma biegłego z dnia 7 stycznia 2022 r. zwrócił uwagę, iż: pismo nie wyjaśnia wątpliwości Skarżącego oraz kwestii do których zobowiązał organ odwoławczy; nieuzasadnione było przyjęcie do porównania nieruchomości odmiennych i zasadniczo różnych od nieruchomości Skarżącego; wątpliwości budzi posłużenie się zbiorem porównawczym dot. trzech działek o oznaczeniu KDL i KDW, gminnej drogi wewnętrznej oraz drogi gminnej publicznej; wyceniana działka w dacie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej posiadała walor nieruchomości budowlanej, gdyż była przeznaczona pod zabudowę zagrodową oraz położona w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową; przedmiotem wyboru i oceny rzeczoznawcy powinny być przede wszystkim nieruchomości z bezpośredniego sąsiedztwa i okolicy.

Nadto wskazał, że jest pokrzywdzony samym faktem wywłaszczenia, albowiem pozostałą po wywłaszczeniu część działki stała się wąska i przez to mało atrakcyjna inwestycyjnie, tym bardziej, że przebiega tam gazociąg, co utrudnia możliwość zabudowy

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zastrzeżeń podnoszonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz odwoławczym znanych organowi, do których wyczerpująco się ustosunkował. Podkreślił, że wnioskowane dowody nie dotyczą przedmiotu postępowania, prezentują historyczną wartość działki [...] i w żadnej mierze nie stanowią potwierdzenia, że sporządzona wycena przedmiotowej nieruchomości naruszyła przepisy prawa.

Postanowieniem starszego referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach z dnia 8 czerwca 2022 r. sygn. II SPP/Gl 125/22 odmówiono Skarżącemu przyznania prawa pomocy. Po rozpoznaniu sprzeciwu od opisanego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 4 lipca 2022 r. sygn. II SPP/Gl 125/22 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na rozprawie w dniu 29 września 2022 r. pełnomocnik Skarżącego na pytanie Sądu oświadczył, że Skarżący nie zwracał się do Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o ocenę prawidłowości operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Uwzględniając tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 10 marca 2022 r. nr IFVIII.7581.1.74.2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie w wysokości 102.424,00 zł za nieruchomość położoną w obrębie J., gmina M., oznaczoną jako działka nr [...] k.m. 1 o pow. 0,2320 ha, przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu[...], decyzją Starosty [...]nr [...] z dnia 1 września 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

Stosownie do brzmienia art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W myśl art. 12 ust. 4a tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z kolei ust. 5 przywołanej regulacji stanowi, iż do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Natomiast jak wynika z treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, natomiast jak stanowi art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Szczegółowo kwestie związane ze sporządzeniem tego operatu regulują zapisy w/w rozporządzenia.

Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił, iż decyzją nr [...] z dnia 1 września 2016 r. Starosta [...] orzekł o zezwoleniu Powiatowemu Zarządcy Dróg w [...] na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Przebudowa i rozbudowa drogi powiatowej [...] na odcinku [...] od km 1+447,7 do km 2+343,34 - etap II" (karta nr 2-16 akt administracyjnych). Zakres inwestycji objął m.in. nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr[...], [...], [...],[...].

Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego nr IFXIII.7821.17.2016 z dnia 26 maja 2017 r. (karta nr 17-19 akt administracyjnych).

Wobec powyższego, konieczne stało się przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę nr [...] k.m. 1 o pow. 0,2320 ha, położoną w obrębie J., gmina M.

Względem pozostałych działek[...], [...],[...]postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe (decyzja organu decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr [...], karta nr 649-650 akt administracyjnych) z uwagi na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 marca 2021 r. nr NWVI.7533.684.2012, mocą której stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. działek o nr[...], [...], [...] , wobec spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., karta nr 591-593 akt administracyjnych). Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 7 czerwca 2021 r. nr [...] (karta nr 604-610 akt administracyjnych).

W odniesieniu do działki [...] ustalenie odszkodowania nastąpiło na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Starosta [...] decyzją z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr[...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 102.424,00 zł.

Uprzednia decyzja organu z dnia 19 listopada 2019 r. nr [...] ustalająca na rzecz Skarżącego odszkodowanie w kwocie 81.746,00 zł (karta nr 391-394 akt administracyjnych) została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 10 sierpnia 2020 r. nr. IFVIII.7581.1.82.2019 a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, wraz ze wskazaniem zlecenia przygotowania nowego operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego (karta nr 433-435 akt administracyjnych, autor poprzedniej opinii został wyłączony od udziału w sprawie, w związku z wszczęciem wobec rzeczoznawcy postępowania dyscyplinarnego).

Natomiast poprzednia decyzja organu z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...] ustalająca na rzecz Skarżącego odszkodowanie w kwocie 81.309,00 zł (karta nr 172-175 akt administracyjnych) została uchylona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 marca 2019 r. nr IFVIII.7581.1.72.2018 (karta nr 219-220 akt administracyjnych).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, w toku prowadzonego postępowania, wyznaczył nowego rzeczoznawcę majątkowego (postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r. nr[...], karta nr 445 akt administracyjnych), działając tym zgodnie z treścią przywołanego wyżej przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n. Jednocześnie wskazanym działaniem, organ I instancji uwzględnił wytyczne określone przez Wojewodę w decyzji z dnia 10 sierpnia 2020 r. w zakresie powołania innego rzeczoznawcy majątkowego.

Rzeczoznawca majątkowy przedłożył do akt opinię z dnia 22 grudnia 2020 r., na którą to okoliczność został sporządzony protokół odbioru operatu szacunkowego (karta nr 453 akt administracyjnych). Wskazany operat został "wycofany" przez rzeczoznawcę w dniu 25 stycznia 2021 r. (karta nr 455 akt administracyjnych). W tym samym dniu rzeczoznawca majątkowy przedłożył nowy operat z dnia 25 stycznia 2021 r.

Pismem z dnia 5 marca 2021 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wskazanych wątpliwości względem operatu z dnia 25 stycznia 2021 r. (karta nr 479-480 akt administracyjnych), co skutkowało przedłożeniem przez rzeczoznawcę kolejnego operatu z dnia 15 marca 2021 r. (karta nr 496-554 akt administracyjnych, protokół z dnia 1 kwietnia 2021 r. odbioru operatu szacunkowego karta nr 560 akt administracyjnych) oraz "wycofaniem" operatu z dnia 25 stycznia 2021 r. (karta nr 486 akt administracyjnych). Operaty szacunkowe z dnia [...] oraz z dnia [...] zostały wydane rzeczoznawcy w dniu 28 kwietnia 2021 r. (protokół z dnia 28 kwietnia 2021 r., karta nr 574 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 22 marca 2021 r. organ zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie wątpliwości (karta nr 487akt administracyjnych), na które rzeczoznawca udzielił odpowiedzi w treści pisma z dnia 25 marca 2021 r. (karta nr 494 akt administracyjnych). W toku postępowania zastrzeżenia do operatu zgłosili: pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Zarządu Powiatu [...] (karta nr 570 akt administracyjnych), do których rzeczoznawca odniósł się pismem z dnia 6 maja 2021 r. (karta 583 akt administracyjnych), a także Skarżący, który przedstawił zastrzeżenia pismem z dnia 11 maja 2021 r. (karta nr 587-589 akt administracyjnych).

W dniu 9 czerwca 2021 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna (karta 612-614 akt administracyjnych). Pismami z dnia 22 czerwca 2021 r. i 25 czerwca 2021 r. rzeczoznawca uzupełnił wyjaśnienia co do zastrzeżeń zgłoszonych podczas rozprawy administracyjnej (karta 628-632 akt administracyjnych). Następnie Skarżący skierował do organu dalsze uwagi do operatu pismem z dnia 20 lipca 2021 r. (karta 642-643 akt administracyjnych).

Nadto w toku postępowania odwoławczego - w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z dnia 16 grudnia 2021 r. rzeczoznawca odniósł się do przedstawionych uwag pismem z dnia 7 stycznia 2022 r. (karta bez numeru akt administracyjnych). W odpowiedzi Skarżący wniósł pismo z dnia 8 lutego 2022 r. (karta bez numeru akt administracyjnych) podnosząc dalsze zastrzeżenia do argumentacji biegłego.

Warto w tym miejscu odnotować, iż obowiązkiem organu jest dokonanie oceny wartości dowodowej operatu, jego wiarygodności i przydatności dla sprawy, natomiast kwestie merytoryczne pozostają w ocenie rzeczoznawcy. Organ procesowy może zatem zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy nawet sprzeczności z zasadami zdrowego rozsądku (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2022).

Sąd, kontrolując decyzję, w której poddawano ocenie operat szacunkowy, powinien uwzględnić, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19 operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości a zasady i tryb ich sporządzania uregulowane zostały w rozdziale 1 działu IV u.g.n. oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Operat jest dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19).

Uwzględniając powyższe Sąd zwraca uwagę, iż operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie a następnie sądu.

Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Powyżej zasygnalizowane uwagi ogólne mają szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę od decyzji wydanej przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie objętym skargą było dokonanie oceny czy operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. O. z dnia 15 marca 2021 r., stanowiący podstawę ustaleń w niniejszej sprawie, został trafnie oceniony przez Starostę [...] i Wojewodę Śląskiego.

Sąd dostrzegł jednak naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiające dokonanie tak zakreślonej i wymaganej kontroli. Sąd nie miał możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia 22 grudnia 2020 r. oraz z operatem szacunkowym z dnia 25 stycznia 2021 r. ani też ich oceny pod kątem prawidłowości przyznania przez organy orzekające w sprawie waloru wiarygodności operatowi z dnia 15 marca 2021 r.

W sytuacji, gdy wskazane operaty nie znajdują się w aktach administracyjnych sprawy brak było możliwości przeprowadzenia tej kontroli. Wskazane dokumenty jak każde inne winny podlegać ocenie organu prowadzącego postępowanie. Wszystkie dokumenty przedłożone do akt sprawy winny się w nich znajdować, umożliwiając tym rzetelną kontrolę instancyjną. Brak bowiem podstaw arbitralnego usuwania poszczególnych dokumentów z akt toczącego się postępowania.

Także strony postępowania winny mieć możliwość zapoznania się z całością akt sprawy, a także możliwość wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów. Prawo strony wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów została przewidziana w treści art. 73 § 1 k.p.a. Z kolei art. 10 k.p.a. stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "akta sprawy", jednakże z różnych przepisów Kodeksu można wywnioskować, że przez akta sprawy należy rozumieć uporządkowany zbiór dokumentów zebranych w związku z prowadzoną sprawą, to jest w szczególności pism składanych przez stronę, protokołów, adnotacji, dowodów doręczenia pism. Są to dokumenty dotyczące zarówno postępowania w danej instancji, jak i wcześniejszych stadiów postępowania w danej sprawie. W przepisie art. 77 § 1 k.p.a. jest zatem mowa o wszelkich dokumentach, które organ prowadzący postępowanie zebrał na potrzeby rozstrzygnięcia danej sprawy. (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2022).

W aktach sprawy powinny znaleźć się wszystkie dokumenty mające znaczenie dla sprawy oraz dla toku postępowania. Wprawdzie przesłanką włączenia konkretnego dokumentu do akt sprawy jest ocena, że dokument ten zawiera elementy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, ale nie jest dopuszczalne weryfikowanie tej oceny i wyłączenie dokumentu z akt sprawy z uzasadnieniem, że nie ma on znaczenia dla sprawy czy dla toku postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2010 r., II GSK 401/09).

Skoro zatem aktami sprawy są wszelkie dokumenty dotyczące postępowania, to skarżący miał prawo wglądu w całość akt sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów w myśl § 1 art. 73 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r. II SA/Wa 1644/18, z dnia 8 marca 2021 r. II SA/Wa 1348/20).

Powyższe uzupełnia regulacja art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

W tym miejscu Sąd jedynie sygnalizuje w odniesieniu do podnoszonej przez Skarżących okoliczności związanych z działką nr[...], iż w związku z powstałymi wątpliwościami rzeczoznawca majątkowy winien odnieść się do kwestii nieuwzględnienia w katalogu nieruchomości przyjętych do porównania (karta nr 463 akt administracyjnych) wskazanej działki, skoro pozostaje w obszarze objętym analizą. Z powyższego nie wynika jednak obowiązek rzeczoznawcy jej uwzględnienia, wybór materiału porównawczego należy bowiem do biegłego, jednakże nie może on w tym zakresie działać dowolnie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09), stąd też biegly winien przedstawić stosowną argumentację w tym przedmiocie bądź zweryfikować swoje stanowisko.

Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2020 r. I OSK 2761/19).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 10 i art. 73 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tym zakresie zasadny okazał się zarzut skargi wskazany pkt I petitum skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, o których mowa powyżej. Przedwczesne pozostawało natomiast odniesienie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.

Natomiast co do wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze, wyjaśnienia wymaga, iż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Możliwości dowodowe Sądu są bardzo ograniczone, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Stąd też Sąd nie uwzględnił wskazanego wniosku dowodowego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji winien uzupełnić akta sprawy o wskazane operaty szacunkowe, umożliwić zapoznanie się z nimi stronom postępowania oraz wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów czyniąc tym zadość zasadzie czynnego udziału strony w postepowaniu, rozważyć zasadność uzupełnienia przez rzeczoznawcę stanowiska co do nieuwzględnienia w materiale porównawczym działki nr[...], a następnie ponownie dokonać oceny wszystkich operatów wyjaśniając przyczyny, dla których przyznał walor wiarygodności jednemu z nich a pozostałym tego waloru odmawia.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 7.417,00 zł, na które składa się wpis sądowy w wysokości 2.000,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika, tj. 5.400,00 zł ustalone na postawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.