Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1434/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16,  art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w punkcie 1 uchylił w całości zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], zaś w pkt 3 rozstrzygnął merytorycznie i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r. znak [...], w części dotyczącej przejęcia nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia), nie uchylonej orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. znak [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1956 r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzekło o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położnych w miejscowości [...], w tym nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia). Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. znak [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchyliło orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, które objęły osoby wymienione w tym orzeczeniu, m.in. P. K.. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia) złożyła B. G., następczyni prawna P. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1981 r. bez sygn. akt, postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...]). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia), nie uchylonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wystąpił do Wojewody [...] o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. (ze względu na to, że Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie był powiadomiony jako strona o toczącym się postępowaniu) oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji na czas toczącego się postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia), nie uchylonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. oraz drugim postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia), nie uchylonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. nie określało dokładnie nieruchomości, które przeszły na rzecz państwa, a tym samym nie ma podstaw do ustalenia aktualnego właściciela nieruchomości. Ponadto, w ocenie Wojewody, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. aktualny właściciel przejętej nieruchomości nie jest stroną. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., że zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność P, K, (punkt b poz. 33 orzeczenia), nie uchylonej orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. Od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. odwołanie złożył Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Skarżący podniósł, że chociaż jest stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., to nie brał w nim udziału. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy. Odwołujący zwrócił się zatem o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Rozpatrując sprawę Minister wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym nie może wychodzić poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1576/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przed wydaniem postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., Wojewoda podjął czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zbadał, czy: 1) decyzja z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest ostateczna, 2) wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a., 3) został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 K.p.a.). Wojewoda ustalił, że spełnienie wymienionych przesłanek zezwala na wszczęcie postępowania wznowieniowego. Ponadto Minister wskazał, że było bezsporne, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., a to, czy przysługuje mu status strony, należało ocenić w toku wznowionego postępowania. Minister wskazał następnie, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyny wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Na tym etapie mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: 1) decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § I pkt 1 K.p.a.), 2) decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub 3) decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 K.p.a.). Organ wskazał, że jako podstawę prawną decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda [...] powołał przepisy art. 151 § 2 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Jednakże z rozstrzygnięcia i treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r., którą Wojewoda odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. (gdyż stwierdził brak podstaw do jej uchylenia), wynika, że rzeczywistą podstawę decyzji stanowi art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Wojewoda stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Na zaistnienie przesłanki zawartej w tym przepisie powołało się Nadleśnictwo [...], które w celu wykazania interesu prawnego nadesłał: 1) uproszczony wypis z rejestru gruntów dot. działek nr [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...], pow. [...]; 2) wykaz synchronizacyjny dla wskazanych działek z dnia [...] czerwca 2017 r., wykonany przez uprawnionego geodetę – K. N., z którego wynika, że działki nr [...] i [...] pochodzą z nieruchomości objętej Lwh [...] i [...] gm. kat. [...] ; 3) wydruk elektronicznej księgi wieczystej nr [...] dla nieruchomości położonych w miejscowości [...], w której w dziale 11 jako właściciel figuruje Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...]. P. K. był właścicielem nieruchomości objętych Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. [...], w skład których wchodziły: parcela [...] o pow. [...] ha, parcela [...] o pow. [...] ha i parcela [...] o pow. [...] ha (obecnie parcele te pokrywają się z częściami działek nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha). Tymczasem Wojewoda dokonując oceny przedłożonej dokumentacji geodezyjnej stwierdził, że dołączony do akt sprawy wykaz synchronizacyjny nie zawiera wszystkich parcel katastralnych objętych Lwh [...] gm. kat. [...], m. in. parceli gr. [...]. kat.: [...], [...] i części parceli gr. [...], w związku z tym nie wyczerpuje całego Lwh [...] gm. kat. [...]; że brakuje działek w nowym stanie odpowiadających parcelom nie ujętym w tym wykazie; jak również że nie przedstawiono zarówno mapy ewidencyjnej, jak i mapy katastralnej dla parcel katastralnych objętych Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. [...]. Wojewoda doszedł do wniosku, że skoro na podstawie przedłożonych dokumentów nie można ustalić, jakie działki ewidencyjne odpowiadają parcelom katastralnym objętym wskazanymi wykazami hipotecznymi, to Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie wykazał, że posiada interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. Wojewoda powołał się przy tym na § 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572), wydanego na podstawie art. 19 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2020.0.276) - dotyczącego geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Tymczasem synchronizacja działek na podstawie dokumentacji geodezyjnej i wieczystoksięgowej nie mieści się w pojęciu "geodezyjny pomiar sytuacyjny" lub "geodezyjny pomiar wysokościowy". Nie ma więc przeszkód, aby czynić ustalenia na podstawie wykazu synchronizacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 K.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Podstawę uznania za stronę stanowi art. 28 K.p.a. (zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Minister podzielił stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym Skarb Państwa - Nadleśnictwo [...] ma interes prawny w sprawie objętej kontrolą, a tym samym podmiotowi temu przysługuje prawo uczestniczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. Minister wskazał, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. nie zawiera szczegółowych danych dotyczących mienia, które przeszło na rzecz Państwa, wskazując jedynie, że przejmowane są grunty i budynki we wsi [...] po enumeratywnie wymienionych osobach nieobecnych i niewładających swoimi gruntami i budynkami (m.in. wymieniony jest P. K.) oraz grunty o ogólnym obszarze [...] ha (obecnie nieruchomości te objęte są księgą wieczystą nr [...]). Minister podniósł, że w uzasadnieniu orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. wskazano, że pozostała w gromadzie jedynie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagę przewagę tych stosunków należało ustalić przy udziale osób obecnych oraz przyjąć, że reszta tych gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie według powierzchni należy do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na Ziemie Zachodnie nie zamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu. Organ zaznaczył, że orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. nie pozwala na precyzyjne wskazanie granic nieruchomości stanowiących dawniej własność P. K.. Zdaniem organu wątpliwość ta powinna być jednak rozstrzygnięta na korzyść wnioskodawcy, albowiem odmienna ocena musiałaby prowadzić do sytuacji, że Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] nie mógłby w niemal żadnych okolicznościach dowieść, że jest właścicielem gruntów stanowiących pierwotnie własność wskazanych osób, z którego to prawa wywodzi przymiot strony. Skoro Skarb Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jest właścicielem nieruchomości przejętych mocą orzeczenia z dnia [...] października 1956 r., to zdaniem organu, nawet, jeśli nie można ustalić granic nieruchomości P. K., należy uznać, że Skarb Państwa Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt l SA/Wa 2831/13). Tym bardziej, że Skarbowi Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] przysługiwałby przymiot strony postępowania, nawet gdyby był obecnym właścicielem choćby malej części przejętej nieruchomości. Minister wskazał ponadto, że z przepisów art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) wynika, że nadleśnictwo w ramach sprawowanego zarządu nad lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa gospodaruje gruntami i innymi nieruchomościami związanymi z gospodarką leśną. Skoro więc nieruchomości, których dotyczy postępowanie, są obecnie nieruchomościami leśnymi, Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ich przejęciu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt 1 SA/Wa 2280/12). Jest zdaniem organu, oczywiste, wbrew zawartemu w kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. twierdzeniu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. dotyczy interesu prawnego zarówno byłych właścicieli przejętych nieruchomości (ich następców prawnych), jak również obecnych właścicieli nieruchomości. Reasumując, Minister wskazał, że nie może być wątpliwości co do tego, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego Skarbu Państwa - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako aktualnego właściciela nieruchomości objętych badanym orzeczeniem. Organ wskazał, że orzeczenie z [...] października 1956 r. wydane zostało na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318, z późn. zm.), przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. nr 46, poz. 339). Orzeczenie to określa tylko ogólną powierzchnię przejmowanych gruntów w miejscowości [...], bez opisu konkretnych działek, oraz wymienia listę osób - adresatów tego orzeczenia, tj. tych, których mienie Skarb Państwa przejął, w tym P. K. (punkt b poz. 33 orzeczenia). Organ podał, że przepis art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., powołany w orzeczeniu z dnia 5 października 1956 r., przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Przy czym przepisy dekretu uprawnienia tego nie wiązały z przyczynami utraty władztwa przez właściciela, a tylko z określonymi działaniami podjętymi przez organy Państwa. Skuteczność przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, jak również dopuszczalność wydania w tym zakresie orzeczenia nacjonalizacyjnego, było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) przejęta nieruchomość była położona w powiatach i województwach wymienionych w art. 1 ust. 1 dekretu 2) stanowiła nieruchomość ziemską, 3) nie znajdowała się w faktycznym władaniu właściciela. W myśl wskazanego przepisu na własność państwa mogły być przejęte nieruchomości ziemskie położone w województwach; białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83). Na podstawie art. 10 ust. 2 oraz art. 17 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa, Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 10 czerwca 1938 r. o pasie granicznym (Dz. U. z 1938 r.. Nr 43, poz. 360 ze zm.) w załączniku którego określono, że powiat gorlicki wchodził w skład pasa granicznego. Zdaniem Ministra pierwsza przesłanka przejęcia została zatem spełniona. Na spełnienie drugiej przesłanki, tj. że przejęta została nieruchomość ziemska, jednoznacznie wskazują rodzaje użytków (pastwisko, rola, parcela budowlana, las) wymienione w ramach Lwh [...] i Lwh [...] gm. kat. [...]/ Natomiast spełnienie trzeciej przesłanki, tj. że P. K. nie władał nieruchomością w miejscowości [...] w dacie wydania orzeczenia z dnia 5 października 1956 r., wskazują zdaniem organu: 1) karta przesiedleńcza nr [...], wystawiona przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w [...] (z której wynika, że w czerwcu 1947 r. P. K. został w ramach akcji Wisła przesiedlony wraz z rodziną na Ziemie Zachodnie, do miejscowości [...], gm. [...], obecnie gmina [...], 2) pismo z dnia [...] października 2015 r. znak [...] (w którym Urząd Miasta i Gminy [...] wskazał, że z akt osadnika rolnego wynika, że P. K. posiadał gospodarstwo rolne w miejscowości [...] od 1953 do 1958 r., natomiast mieszkał w [...] od 1947 r.), 3) zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] pow. [...] z dnia [...] grudnia 1947 r. (z którego wynika, że P. K. stale zamieszkiwał w gromadzie [...] wraz z żoną A., córkami D. i M. oraz siostrzeńcem P.). Orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa z dnia [...] marca 1948 r. nr [...] Państwowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...] nadała P. K. działkę stanowiącą własność Skarbu Państwa w miejscowości [...]. Aktem nadania nr [...] z dnia [...] listopada 1953 r. P. K. nabył gospodarstwo rolne w miejscowości [...], gm. [...] (obecnie gmina [...]) o powierzchni [...] ha. Aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. P. K. zrzekł się własności gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], a jego żona A. wyraziła na to zgodę. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. znak [...] Urząd Miasta Gminy [...] wskazał, że P. K. zameldowany był w miejscowości [...] nr domu [...] od [...] czerwca 1947 r. do [...] kwietnia 1958 r. Z uzasadnienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1960 r. znak [...] wynika, że część osób przesiedlonych w ramach akcji Wisła przed 1958 r. powróciła do wsi [...]. Wśród tych osób znalazł się P. K. (z tego powodu, orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. uchylono orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które objęli w posiadanie po powrocie). W omawianej sprawie bezsprzeczne jest więc, w ocenie organu, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. P. K. nie władał nieruchomością w miejscowości [...]. W badanej sprawie, zdaniem Ministra, nie doszło do rażącego naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341), z którego wynikała konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia (stanowiącego, że decyzja, obok innych elementów, powinna zawierać osnowę). Organ wskazał, że brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność P. K. nie musi oznaczać, że organ powinien zastosować ten przepis rozporządzenia. Są to bowiem dwie różne kwestie prawne: konkretne określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającej ogólny opis przejmowanego mienia, nie można, zdaniem Ministra, wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był P. K., były zatarte. Z akt sprawy można wywieść, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a wnioskodawca występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. tezy tej nie podważa. Organ podniósł, że ogólnikowość sentencji orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. również nie powoduje jego nieważności. Chociaż mogłoby to stanowić naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, to naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ulegało, w ocenie organu, wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia. Jednocześnie żaden przepis prawa nie nakazywał oznaczenia przejmowanej nieruchomości w ściśle określony sposób. Wskazanie imienia i nazwiska dostatecznie identyfikowało przejętą nieruchomość. Obowiązek szczegółowego określenia przejętej nieruchomości aktualizował się dopiero po tym, kiedy orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stało się ostateczne. Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu bądź mienia nierolniczego (art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Jednak na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Aby więc określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej winna wpierw wydać orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność państwa (art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Zatem na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości winien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero bowiem wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiało rozliczenie finansowe za przydział mienia i zakończenie tej sprawy. Sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były więc sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 13/16, LEX nr 2259501). Organ wskazał, że gdyby orzeczenie z dnia [...] października 1956 r. było nieprecyzyjne w stopniu uniemożliwiającym identyfikację nieruchomości, to Wojewoda [...] nie miałby podstaw, aby wszcząć i prowadzić postępowanie, ponieważ wnioskodawczyni nie byłaby w stanie wykazać, że ma interes prawny jako spadkobierczyni osoby, od której orzeczeniem tym przejęto nieruchomość. Nie byłaby też w stanie już dwa dni po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. wystąpić do Nadleśnictwa [...] z pismem w sprawie zwrotu działek (por. pismo radcy prawnego P. S., reprezentującego B. G., z dnia [...] kwietnia 2017 r.). Minister podniósł, że rozstrzygnięcie o przejęciu nieruchomości P. K. znajduje oparcie w stanie faktycznym sprawy i nie stanowi zaprzeczenia obowiązującego wówczas stanu prawnego. W tej sytuacji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, wynikającej z art. 16 K.p.a., a zatem może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 K.p.a. Tymczasem, zdaniem organu, istniejący materiał dowodowy nie wskazuje na wystąpienie w sprawie którejkolwiek z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Minister wskazał, ze z tych przyczyn uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. i orzekł co do istoty w ramach wznowionego postępowania, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylił decyzję dotychczasową (z dnia [...] kwietnia 2017 r.) i rozstrzygnął o istocie sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. G. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...] w części stanowiącej w chwili przejęcia własność P. K., nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym), a było jedynie ogólnikowe, co jednakże nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy:

• odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w tej miejscowości oraz wymienienia z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości, nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,

• orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] na podstawie którego przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomości położone w miejscowości [...], jako podstawę prawną odnośnie P. K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak; dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego,

• orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] odnośnie P. K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie P. K. objętego dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, iż dekret z dnia 27 lipca 1949 r. przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości, a nie gruntów określonych wsi lub gromad, co zresztą wprost wynika już tylko z samej nazwy dekretu.

• z treści orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak; [...] odnośnie P. K. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie Zachodnie) do którego zastosowanie miał dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem uwłaszczeniowym prowadzonym na podstawie innych przepisów niż przepisy dekretu 2 dnia 27 lipca 1949 r., co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, gdyż postępowanie uwłaszczeniowe służyło zupełnie innym celom, które można było zacząć osiągać dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z dnia 27 lipca 1949 r. (postępowanie z dekretu służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania uwłaszczeniowego),

2. naruszenie art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż:

• nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie prawa własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,

• nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w niniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem MRiRW nie może budzić wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak; [...], a także nie ma żadnych wątpliwości, które nieruchomości stanowiły własność P. K., w sytuacji gdy MRIRW w uzasadnieniu skarżonej decyzji dokonał ustalenia, które nieruchomości stanowiły własność P. K. w oparciu o przedłożoną przez Skarżącą dokumentację geodezyjną (wykaz zmian gruntowych oraz wykaz synchronizacyjny), a takiego ustalenia nie można dokonać w oparciu o orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956r.,

• orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości, gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

3. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 i 4 dekretu 2 dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339) w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, że:

• nie stanowi rażącego naruszenia tych. przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych w miejscowości [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości (bez ogólnego nawet podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do ZSRR i pozostałych osób), oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,

4. naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. 2 art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:

• błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości w miejscowości [...] będące własnością P. K. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu 4 gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości w miejscowości [...] i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,

• sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością P. K. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w miejscowości [...] uległy zatarciu, w sytuacji gdy z rzeczonego uzasadnienia wprost wynika, cyt. "Pozostała w gromadzie jedynie nieznaczna ilość rodzin, co przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagi przewagi tych stosunków należało ustalić przy udziale osób obecnych oraz przyjąć, że reszta tych gruntów bez konkretnego oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie wg, powierzchni należący do osób przesiedlonych do ZSRR, do osób przesiedlonych na Ziemie Zachodnie, nie zamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu", co jednoznacznie świadczy o tym, iż sam organ wydający orzeczenie przyznały że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte;

• błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r., że rzeczone orzeczenie określało do kogo należały przejmowane nieruchomości na rzecz Państwa (w tym jakie nieruchomości należały do P. K.), w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nie sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie miejscowości [...] stanowiła własność P. K. bądź innej osoby,

• uznanie, iż brak było podstaw do zastosowania przy wydawaniu orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] października 1956 r. przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym zakresie oraz na podstawie art. 145 a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania w terminie 30 dni decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1956 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w miejscowości [...] w części dotyczącej P. K. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Sąd w całości podzielił ustalony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stan faktyczny sprawy oraz dokonaną przez niego ocenę prawną także w zakresie oceny podstaw wznowienia postępowania. Strona w skardze nie podnosiła zarzutów w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania a Sąd z urzędu nie dostrzegł wad w tym zakresie. Sąd podziela również poglądy wyrażone w przywołanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka - "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", P i P 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07, lex nr 468745). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

Analiza postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją nie uzasadnia uznania, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z października 1956 r. jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu, analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] października 1956 r. została wydana na podstawie dekretu z 6 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR oraz na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. o przejściu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.

W sprawie pozostaje poza sporem, że kwestionowane orzeczenie oparte zostało na ww. dwóch podstawach prawnych i nie wskazywało, który z powołanych w nim dekretów miał zastosowanie do poszczególnych nieruchomości. Było zatem rozstrzygnięciem zbiorczym opartym na obu ww. podstawach prawnych. Wskazano, że są to grunty o ogólnym obszarze [...] ha wg. ogólnego i powierzchniowego oznaczenia tych gruntów zaś według szczegółowego oznaczenia reszty gruntów tej wsi w rejestrze przedregulacyjnym starego stanu posiadania. Zaznaczono także, że w zawiązku z akcją przesiedlenia na Ziemie Zachodnie z powodu opuszczenia gospodarstw i przebywania w nieznanym miejscu pobytu obejmuje zagrody (gospodarstwo rolne i budynek mieszkalny) m.in. P. K.. Bezspornie natomiast z akt sprawy wynika i skarżąca tego nie kwestionuje, że P. K. został przesiedlony na tzw. Ziemie Zachodnie. Wobec czego podstawę materialnoprawną decyzji w zakresie gruntów należących uprzednio do niego stanowi dekret z 27 lipca 1949 r. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tego dekretu mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim, rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz. U. R. P. z 1937r. Nr 11, poz. 83) oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostają w faktycznym władaniu właścicieli. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości położonych na obszarze w tym ustępie określonym, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeżeli właściciel nie zamieszkuje na miejscu. Skoro przejęciu podlegały nieruchomości nie pozostające w faktycznym władaniu ich właścicieli to jedyną przesłanką konieczną do ustalenia przez organ orzekający było stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w faktycznym władaniu jej właściciela. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że przejęte nieruchomości znajdowały się w obrębie pasa granicznego – wieś [...], gm. [...], pow. [...]. Nie budzi również wątpliwości, ze były to nieruchomości ziemskie- gospodarstwo rolne – zagroda.

W ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że nieruchomości położone w miejscowości [...], stanowiące w chwili wydania decyzji o ich przejęciu na rzecz Skarbu Państwa własność P. K., nie zostały przejęte z rażącym naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Z treści art. 1 ust. 1 dekretu wynika, że wystarczającą przesłanką do wydania prawidłowego orzeczenia o przejęciu nieruchomości w trybie art. 1 dekretu, było ustalenie stanu faktycznego wskazującego, że właściciele nie władają swoją nieruchomością lub nie zamieszkują w miejscu jej położenia. Przy czym, powołane przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., przewidując uprawnienie Skarbu Państwa do przejęcia nieruchomości nie wiązały tego uprawnienia z przyczynami utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Bez znaczenia więc dla rozstrzygnięcia sprawy przejęcia nieruchomości była okoliczność, że pozbawienie właścicieli władztwa nastąpiło z przyczyn od nich niezależnych. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że właściciele tych nieruchomości zostali przesiedleni w ramach akcji "Wisła" w 1947 r.

Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. zawierało osnowę, którą jest rozstrzygnięcie o przejściu na własność Państwa całości nieruchomości, która stanowiła własność P. K. – budynek mieszkalny i gospodarstwo, zatem dookreślenie przedmiotu rozstrzygnięcia było wystarczające aby możliwe było wykonanie tej decyzji. Jednocześnie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 r. bezsprzecznie została wprowadzona do obrotu prawnego i nadawała się do wykonania. Innymi słowy Państwo skutecznie odjęło własność nieruchomości, uprzednio należących do P. K.. W dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r., który był podstawą nacjonalizacji w niniejszej sprawie nie było szczegółowego wymogu co do opisu mienia. Co więcej, dekret z dnia 27 lipca 1949 r. nie wspominał nawet o danych katastralnych, zatem osnowa orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1956 niekoniecznie musiała operować danymi ewidencyjnymi. Wobec czego osnowa powołanej decyzji nacjonalizacyjnej niewątpliwie w sposób dostateczny identyfikowała przedmiot przejęcia. Ponadto ponad wszelką wątpliwość przejmowana nieruchomość nie pozostawała w faktycznym władaniu jego właścicieli w chwili wydania decyzji o przejęciu nieruchomości, tj. [...] października 1956 r. Jak wynika z akt sprawy P. K. został wraz z rodziną przesiedlony na ziemie Zachodnie w czerwcu 1947 r. do miejscowości [...], gm. [...], obecnie gmina [...]. Powyższe wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach, w tym z karty przesiedleńczej nr [...], wystawionej przez Państwowy Urząd Repatriacyjny Powiatowy Oddział w [...], w której P. K. określił także jaki majątek pozostawia a jaki majątek ruchomy ze sobą zabiera, z pisma z [...] października 2015 r. Urzędu Miasta i Gminy [...], w którym wskazano, że z akt osadnika rolnego wynika, że P. K. posiadał gospodarstwo rolne w miejscowości [...] od 1953 do 1958 r., natomiast mieszkał w [...] od 1947 r. a także z zaświadczenia Urzędu Gminy w [...] pow. [...] z [...] grudnia 1947 r., z którego wynika, że P. K. stale zamieszkiwał w gromadzie [...] wraz z żoną A., córkami D. i M. oraz siostrzeńcem P.. Należy więc zgodzić się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kwestionowana decyzja z [...] października 1956 r nie została wydana z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zapadła ona w zgodzie z przesłankami materialnoprawnymi przejęcia spornego mienia przez Państwo, wynikającymi z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Prawidłowe jest stanowisko Ministra, że podstawa faktyczna tego orzeczenia, ma oparcie w okolicznościach wynikających z akt sprawy, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto jak wynika z akt sprawy P. K. za przejęte nieruchomości uzyskał nieruchomości zamienne we wsi [...]. Jak wynika z akt administracyjnych orzeczeniem o wyznaczeniu nabywcy gospodarstwa z [...] marca 1948 r. nr [...] Państwowa Komisja Osadnictwa Rolnego w [...] nadała P. K. działkę stanowiącą własność Skarbu Państwa w miejscowości [...]. Aktem nadania nr [...] z [...] listopada 1953 r. P. K. nabył gospodarstwo rolne w miejscowości [...], gm. [...] (obecnie gmina J[...]) o powierzchni [...] ha. Aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. P. K. zrzekł się własności gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], a jego żona A. wyraziła na to zgodę i powrócił do wsi [...].

W art. 1 ust. 1 ww. dekretu wskazano, że mogły być przejmowane na własność Państwa w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone na terenach wskazanych w tym przepisie jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Sąd podkreśla, że zebrany materiał dowodowy, w szczególności powołane wyżej dokumenty potwierdzają, że P. K. nie władał przedmiotowymi nieruchomościami w dniu wydania przedmiotowej decyzji gdyż został on wraz z rodziną przesiedlony w ramach Akcji Wisła w 1947 r. do miejscowości [...]. Ponadto w piśmie z dnia [...] października 2015 r. Urząd Miasta Gminy [...] potwierdził na podstawie posiadanych dokumentów, że P. K. zameldowany był w miejscowości [...] nr domu [...] od [...] czerwca 1947 r. do [...] kwietnia 1958 r. Z kolei z uzasadnienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1960 r. znak [...] wynika, że część osób przesiedlonych w ramach akcji Wisła przed 1958 r. powróciła do wsi [...]. Wśród tych osób znalazł się P. K.. Z tych przyczyn właśnie orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. PRN w [...] uchyliło w orzeczenie z [...] października 1956 r. odnośnie części nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które te osoby w tym P. K. objęli w posiadanie po powrocie.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że przy wydaniu kwestionowanego orzeczenia doszło do rażącego naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W myśl powołanego przepisu w wersji obowiązującej w dacie wydania orzeczenia, każda decyzja powinna zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. Analiza badanego w trybie nadzoru orzeczenia z [...] października 1956 r. potwierdza, że spełnia ono wskazane warunki i zawiera elementy wymienione w cytowanym przepisie. Słusznie organ wskazał, że brak indywidualnego określenia nieruchomości stanowiących własność P. K. nie musi oznaczać, że organ powinien zastosować ten przepis rozporządzenia. Są to bowiem dwie różne kwestie prawne: konkretne określenie przejmowanych nieruchomości oraz sposób określenia granic nieruchomości w przypadku uznania, że granice nieruchomości zostały zatarte. Jak zasadnie podnosi Minister z treści osnowy przedmiotowego orzeczenia, zawierającego ogólny opis przejmowanego mienia, nie można wywieść wniosku, że granice nieruchomości, których właścicielem był P. K., były zatarte. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można bowiem ustalić kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a wnioskodawca występując o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1956 r. tezy tej nie podważył. Organ słusznie także podniósł, że obowiązek szczegółowego określenia przejętej nieruchomości aktualizował się dopiero po tym, kiedy orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej stało się ostateczne. Właściciel przejętego gospodarstwa miał prawo do złożenia wniosku o przydział gospodarstwa, gruntu bądź mienia nierolniczego (art. 5 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Jednak na poczet należności za przydział mienia zaliczało się wartość nieruchomości przejętej (art. 7 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Aby więc określić wartość przejętej nieruchomości, powiatowa władza administracji ogólnej winna wpierw wydać orzeczenie o szacunku nieruchomości przejętej na własność państwa (art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.). Zatem na etapie postępowania szacunkowego właściciel przejętej nieruchomości winien przedłożyć dowody indywidualizujące przejęte gospodarstwo rolne. Dopiero bowiem wydane w tym postępowaniu orzeczenie umożliwiało rozliczenie finansowe za przydział mienia i zakończenie tej sprawy. Sprawy o przejęcie mienia, o oszacowanie przejętego mienia i o przydział mienia zamiennego były więc sprawami odrębnymi i każda z tych spraw miała inny przedmiot. W ocenie Sądu zawarty w orzeczeniu opis mienia został zatem dokonany w sposób umożliwiający jego jednoznaczną identyfikację, co z kolei przesądza, że w tym zakresie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Chybiony okazał się również zarzut dotyczący wydania kwestionowanego orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego, czego w ocenie skarżącego nie dopuszczały ówcześnie obowiązujące przepisy prawa. Sąd w pełni podziela zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę organu nadzoru, że połączenie wielu spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego orzeczenia, jest kwestią techniczną i nie ma żadnego wpływu na prawidłowość tego orzeczenia.

Reasumując Sąd wskazuje, że podniesione w skardze zarzuty mają charakter bardzo ogólny, stanowią w zasadzie polemikę z prawidłowymi ustaleniami organu, tym niemniej wiążą się głównie z wadami postępowania. Tymczasem tryb nadzwyczajny - stwierdzenie nieważności nie jest dodatkową - trzecią instancją administracyjną. Zarzuty skargi koncentrujące się na uchybieniach procesowych, wadach postępowania, a nie na przesłance stwierdzenia nieważności z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że przepisem, który może być rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jednocześnie przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób nie budzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2010 r., I OSK 1472/09). Stąd Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Nie sposób również nie dostrzec, że na skutek powrotu P. K. do wsi [...] orzeczeniem z [...] listopada 1960 r. uchylono w części zaskarżone orzeczenie co do nieruchomości własnych i zagród oraz części gruntów PFZ, które P. K. objął w posiadanie i co do których orzeczenie to przywracało mu prawo własności.

Nie sposób także nie podnieść przy tym, że rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanej 60 lat temu nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. W przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).