Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1450/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku K. Sz. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., znak:[...] utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nakazującą K. R. Sz. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika, że [...] WINB decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a., oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz.290), utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nakazującą K. R. Sz. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...].

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. do GINB wystąpiła K. R. Sz..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...], wniosła w terminie K. Sz..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak:[...], po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja organu I instancji została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, uregulowanym w art. 156 i następnych k.p.a. Celem postępowania wszczętego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy ani badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym. Procedowanie we wskazanym trybie sprowadza się wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, że powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane (zob. wyrok WSA w Warszawie z [...] lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 597/08). Ponadto, weryfikując decyzję w trybie stwierdzenia nieważności uwzględnia się stan faktyczny i prawny z daty jej wydania.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpatrywanym wniosku K. Sz. zarzuciła decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. wady określone w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 i oraz pkt 7 k.p.a.

GINB nie podzielił jednak stanowiska skarżącej, że kontrolowana decyzja z [...] kwietnia 2016 r. jest obarczona wadą powodującą jej nieważność w trybie art. 156 § k.p.a.

Decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. została wydana w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W toku postępowania ustalono, że na działce nr geod. [...] położonej w m. [...], gm. [...], stanowiącej współwłasność A. P. i Ł. P. usytuowany jest budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamencie kamienno-betonowym. Jest to obiekt parterowy z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Wymiary budynku wynoszą 4,97 m x 8,95 m, natomiast weranda wejściowa posiada wymiary 2,00 m x 2,73 m. Wysokość budynku mierzona od poziomu parteru do kalenicy wynosi ok. 5,5 m. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodociągową z własnej studni, kanalizacyjną z odprowadzeniem do zbiornika na ścieki. Porównanie wymiarów istniejącego budynku do wymiarów naniesionych na mapę zasadniczą wykazało, że został on rozbudowany od strony północnej o część o wym. 4,97 m x 1,90 m. Inwestorem robót była K. Sz.. Rozbudowa została wykonana bez decyzji o pozwoleniu na budowę w latach 2009-2010.

PINB w S. umożliwił K. Sz. legalizację wykonanych robót, nakładając postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Skarżąca nie przedstawiła żądanych dokumentów. Ponadto, w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na legalizacji rozbudowy budynku objętego postępowaniem. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...].

Mając na uwadze powyższe GINB podał, że nie znalazł podstaw do uznania, że decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją, a także gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. m.in. wyroki NSA z 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86, z 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86, z 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, z 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08, wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2594/13).

Wbrew twierdzeniom skarżącej, GINB nie znalazł podstaw, aby nakazem rozbiórki w niniejszej sprawie miał być obciążony właściciel działki, na której posadowiony jest obiekt.

Nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy organ kieruje decyzję do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, a więc nałożenie określonych praw lub obowiązków. Innymi słowy skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych. Decyzja jako akt stosowania prawa ma bowiem - co do zasady - wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 20179/11 oraz z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1935/11, LEX nr 1358467).

Stosownie do art. 52 ustawy - Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Z powołanego przepisu wynika zatem, że adresatem m.in. decyzji rozbiórkowej może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kolejność podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem decyzje wydawane na jego podstawie winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem. Nie można zatem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, tylko wówczas, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Wybór adresata decyzji na podstawie art. 52 cyt. ustawy, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków. Tym samym, w określonych przypadkach, adresatem decyzji może być również inwestor nie będący właścicielem nieruchomości, jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy.

GINB uznał, że z akt sprawy wynika, że K. Sz. w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym władała obiektem w sposób umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku, wskazujących na niewykonalność decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Przez niewykonalność decyzji - jak podnosi się w orzecznictwie - należy rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, jeżeli już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją.

Organ II instancji uznał, że tego typu sytuacje nie zachodzą w niniejszej sprawie. Dokumentacja fotograficzna zgromadzona w sprawie nie daje podstaw do twierdzenia, aby przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nakaz rozbiórki części obiektu był niewykonalny.

W świetle powyższego GINB stwierdził, że weryfikowana decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligujących organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., znak:[...], wniosła K. Sz., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ubiegała się o uzyskanie od Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji samowoli budowlanej. Pierwsza wydana decyzja była odmowna, ale kolejną decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], wydaną w oparciu o uchwałę Sejmiku Województwa [...] z [...]

czerwca 2015 r. Nr [...], umożliwiono skarżącej rozbudowę starych drewnianych budynków o nie więcej niż 10m2. Skarżąca dodała, że jej wniosek o ponowne wszczęcie ww. postępowania administracyjnego został przez organy załatwiony odmownie i obecnie sprawa toczy się w WSA w Warszawie pod sygn. akt VII SA/Wa 2307/17.

Skarżąca zarzuciła GINB, że nie wykazał, czy istnieje techniczna wykonalność rozbiórki nielegalnej części budynku i nie wyjaśnił, czy można dokonać takiej rozbiórki bez uszczerbku dla pozostałej legalnej części. Wyjaśniła, że w części kwestionowanej budynku mieści się węzeł wodny, odpływ ścieków do szamba i wspólna instalacja elektryczna; nie jest więc to samodzielna część budynku w sensie technicznym, ponadto jest połączona z nim trwale także wspólną więźbą dachową i dachem. Jest to pomieszczenie pomocnicze w obrębie mieszkania służące komunikacji wewnętrznej (schody i antresola). Rozbiórka byłaby równoznaczna ze zniszczeniem jednolitej całości i może grozić katastrofą budowlaną; na ścianie północnej pozostałyby dwa otwory drzwiowe bez możliwości dojścia na górę i niezabezpieczone rury wodociągowe pozbawiające tym samym dostępu do wody. Ponadto, główna konstrukcja budynku pochodzi z lat 30-tych XX w., zatem każda ingerencja lub częściowa rozbiórka tak starego obiektu grozi jej zniszczeniem i stanowi zagrożenie dla pozostałej legalnej części budynku. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wraz z zobowiązaniem organu do dokonania ekspertyzy technicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Badając legalność zaskarżonej decyzji - stosownie do dyspozycji powołanych przepisów - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak:[...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2018 r., znak:[...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], nakazującą K. R. Sz. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...].

Na wstępie wskazać należy, że kontrolowane przez Sąd decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - nieważnościowym.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie organu dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych podstaw jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2).

Zauważyć również trzeba, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Podkreślić także należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Z powyższego wynika, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195).

Kierując się powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie miał bowiem na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu. Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, że w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji, organ ten słuszne stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności.

Prawidłowo przy tym organ przyjął, że zarzuty kierowane pod adresem badanej decyzji w toku postępowania przez skarżącą, nie wykazały wadliwości kwalifikowanej tego aktu. Rozważając te zarzuty organ dokonał wyczerpującej ich analizy i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które to zawiera szeroką ocenę badanego orzeczenia (i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.). Ocena ta zawiera odniesienie się do okoliczności sprawy. W efekcie, Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania orzeczenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i podziela ocenę tego organu w zakresie ważności badanej decyzji o nakazie rozbiórki.

I tak, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], prawidłowo nakazał K. R. Sz. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...], [...] [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W myśl ust. 2 ww. przepisu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Na podstawie ust. 3 ww. przepisu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Na podstawie ust. 4 ww. przepisu, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5 ww. przepisu)

W ocenie Sądu, prawidłowo [...] WINB utrzymując w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], przyjął, że sporna inwestycji została zrealizowana przez K. Sz., bez wymaganego pozwolenia na budowę, na działce nr geod. [...], położonej w m. [...], gm. [...], stanowiącej współwłasność A. P. i Ł. P., na której usytuowany jest budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamencie kamienno-betonowym. Budynek ten został rozbudowany od strony północnej o część o wym. 4,97 m x 1,90 m przez K. Sz..

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, prawidłowo PINB w [...] umożliwił K. Sz. legalizację wykonanych robót, nakładając postanowieniem z [...] lipca 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązek przedstawienia następujących dokumentów:

1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną stanu technicznego w zakresie rozbudowy budynku mieszkalnego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi;

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury (Dz. U. z 2004 r. nr 242, poz. 2421).

Z akt sprawy wynika, że K. Sz. nie wywiązała się w wyznaczonym terminie z nałożonego ww. postanowieniem obowiązku, zatem – w ocenie Sądu - prawidłowo PINB w S. decyzją z [...] lutego 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał K. R. Sz. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wym. 4,97 x 1,90 m (od strony północnej) usytuowanego na działce nr geod. [...] w m. [...], gm. [...]. Ponadto, w trakcie postępowania prowadzonego w trybie zwykłym Wójt Gminy [...] ostateczną decyzją z grudnia 2015 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na legalizacji rozbudowy budynku objętego postępowaniem.

W konsekwencji stwierdzić należy, że przedmiotowa rozbudowa części budynku mieszkalnego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zaś inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, a co za tym idzie przedmiotowa inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w ramach samowoli budowlanej). Zatem, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 tej ustawy. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego I instancji wydaje, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 powyższej ustawy, postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w określonym terminie wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 (wydane postanowienie), organ nadzoru budowlanego I instancji stosuje przepis art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Procedura legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Jeżeli w ocenie strony tego rodzaju postępowanie jest z jakiegokolwiek względu dla niej zbyt uciążliwe, to legalizacji przeprowadzać nie musi, licząc się z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki obiektu.

W ocenie Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że K. Sz. w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym władała obiektem w sposób umożliwiający wykonanie nakazu rozbiórki. Zatem brak było podstaw, by nakazem rozbiórki w niniejszej sprawie miał być obciążony właściciel działki, na której posadowiony jest obiekt. Należy się zgodzić z organem, że nieważność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy organ kieruje decyzję do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, a więc nałożenie określonych praw lub obowiązków. Innymi słowy skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako zwrócenie się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź w przepisach szczególnych. Decyzja jako akt stosowania prawa ma bowiem - co do zasady - wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z 5 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 20179/11 oraz z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1935/11, LEX nr 1358467).

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane, adresatem decyzji, o której mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności naprawczych jest inwestor. Inwestor bowiem, jako jeden z uczestników procesu budowlanego, jest odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie procesu budowy (art. 17 i 18 ustawy Prawo budowlane).

Wobec powyższego, należy zgodzić się z GINB, że kontrolowana decyzja [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd podziela również ocenę organu co do braku podstaw do zastosowania w okolicznościach sprawy przesłanki nieważności, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Sąd dostrzega w tym zakresie, że o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5, można mówić wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji albo, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, wykluczająca określone działanie (m. in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Żadna tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w analizowanej sprawie. Nadto, nie można mówić o niewykonalności decyzji w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jeżeli wynikające z niej obowiązki mieszczą się w granicach prawa. W tym przypadku obowiązek ten nie tylko w sposób precyzyjny został określony, ale też – zgodnie z przepisami prawa. W toku postępowania nie podniesiono zaś takich okoliczności, które wskazywałyby na niewykonalność decyzji o charakterze faktycznym, czy prawnym – istniejącym przy tym w dacie wydania weryfikowanego aktu. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zaś mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność ta jest następstwem przeszkód o charakterze trwałym, nieusuwalnym. Jak wynika z poglądu NSA zawartego w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 1986 r. sygn. akt III SA 1146/85: "trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze". O wystąpieniu ww. przesłanki nieważności, wbrew treści skargi, nie może świadczyć zależność budynku posadowionego legalnie od nielegalnie istniejącej części budynku, m. in. wskutek wspólnych instalacji. Skarżąca nie wykazała, że rozbiórka przedmiotowej części budynku będzie skutkowała katastrofą budowlaną. Sąd ponownie wskazuje, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne ani też trudności techniczne, które przedmiotowej rozbiórce mogą towarzyszyć. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 73 Prawa budowlanego, katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Tymczasem przedmiotowa rozbiórka nie jest przedsięwzięciem ani niezamierzonym ani gwałtownym, tak więc nie spełnia już z definicji przesłanek do uznania jej za katastrofę budowlaną. Rozbiórka musi być wykonywana zgodnie z przepisami, a co za tym idzie prawidłowo wykonana nie ma prawa doprowadzić do katastrofy. W konsekwencji, należy zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że dokumentacja fotograficzna zgromadzona w sprawie nie daje podstaw do uznania, że przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki nakaz rozbiórki części obiektu był niewykonalny.

Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podziela ocenę w niej wyrażoną i zgadza się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 oraz pkt 5.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ nie uwzględnił okoliczności, że skarżąca uzyskała decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy, stwierdzić należy, że organ bada stan prawny i faktyczny na dzień wydania kontrolowanej decyzji, zatem późniejsze uzyskanie decyzji Wójta Gminy [...] z [...]kwietnia 2017 r. o warunkach zabudowy pozostaje bez znaczenia dla oceny ważności decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r. Ponadto, Sąd wyjaśnia, że prawomocnym wyrokiem z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2307/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Sz. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że GINB prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważności i orzekł o braku wad powodujących nieważność decyzji [...] WINB z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z [...] lutego 2016 r., znak: [...], przy czym ww. decyzje zostały wydane w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z art. 6-9, art. 77, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a. Organ przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddał go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w myśl art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.