Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 722/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w przedmiocie udzielenia dotacji dla przedszkola publicznego za miesiące styczeń, luty i marzec 2018 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez M. M. (dalej jako Skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 i przekazania jej należnej dotacji za okres od stycznia do marca 2018 r.

Zaskarżona czynność została wydana w następującym stanie faktycznym:

M. M., prowadząca Publiczne Przedszkole "[...]" w P. pismem z [...] stycznia 2018 r., skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy P., wniosła o udzielenie szczegółowych informacji w zakresie zasad ustalania wysokości dotacji należnej za rok 2018, na rzecz przedszkoli. Zwróciła się o informację co do wartości bazowych stanowiących podstawę dla ustalenia wysokości należnej dotacji poprzez wskazanie:

- wysokości wydatków bieżących zaplanowanych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez organ dotujący ze wskazaniem działów i paragrafów klasyfikacji budżetowej, w których te wydatki zostały uwzględnione;

- wysokości wszelkich innych wydatków ponoszonych na utrzymanie przedszkoli publicznych a nieuwzględnionych w dziale klasyfikacji budżetowej przedszkoli, w tym wydatki związane z dowozem dzieci do przedszkola, wydatki CUW (z wyszczególnieniem oraz wydatki Wydziału Oświaty i remonty, które są zaplanowane w inwestycjach, wydatki związane z kosztami utrzymania budynków, remontów, obsługi administracyjno-finansowej, kosztów szkoleń etc.;

- liczby wychowanków kształcących się w przedszkolach publicznych.

Pismem z [...] lutego 2018 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. przedstawił wyliczenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli zgodnie z definicją zawartą w art. 12 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), dalej: "u.f.z.o.". W piśmie wskazał m.in., że miesięczna stawka dotacji dla przedszkola publicznego prowadzonego przez inna niż Gmina P. osobę prawną lub osobę fizyczną na rok 2018 wynosi 12. 207,44 zł (16.040.581 : 1314 uczniów), tj. 1.017,29 zł miesięcznie.

Pismem z [...] marca 2018 r. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 i przekazania jej należnej dotacji za okres od stycznia do marca 2018 r.

W skardze Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 12 w zw. z art. 16 i 17 u.f.z.o., poprzez:

- błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej,

- nieuwzględnienie w tym wyliczeniu wszystkich kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach,

- zastosowanie wyłączeń w zakresie dochodów związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych a nieprzewidzialnych w art. 12 u.f.z.o., czego następstwem ma być przekazanie dotacji w zaniżonej wysokości.

W motywach skargi podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, zawartym w piśmie z [...] lutego 2018 r., wskazującym wysokość dotacji dla przedszkola publicznego, niepublicznego oraz dla punktu przedszkolnego, do którego załączone zostało szczegółowe wyliczenie wysokości należnej dotacji wraz ze wskazaniem paragrafów uchwały budżetowej zwiększających lub zmniejszających wydatki bieżące stanowiące podstawę dla ustalenia wysokości dotacji podstawowej.

Skarżąca przytoczyła art. 12, art. 16, art. 17 i art. 20 u.f.z.o. zarzucając, iż organ ustalając wysokość dotacji dla prowadzonej przez nią placówki oświatowej oraz przekazując należną dotację, dopuścił się uchybienia przywołanym przepisom, zaniżając w sposób istotny wysokość tej dotacji, a co za tym idzie poziom finansowania przedszkoli prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Skarżącej do wydatków bieżących nie zostały zaliczone wydatki określone w uchwale budżetowej jako wydatki inwestycyjne. Według Skarżącej dokonana przez organ kwalifikacja wydatków opisanych w załączniku nr 8 jest błędna i w jej ocenie celowo zmierza do zaniżenia poziomu wydatków bieżących uwzględnianych w ramach ustalenia wysokości dotacji podstawowej. Skarżąca zarzuciła, iż jest to praktyka realizowana od kilku lat i na tę okoliczność Skarżąca powołała się na prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie sygn. akt XXIV C 1405/13. Skarżąca podniosła, iż w załączniku nr 8 do uchwały budżetowej na 2018 rok na str. 7-8 Gmina posługuje się określeniem "modernizacja" w każdym ze zdań. Skarżąca powołała się na przepisy ustawy - Prawo budowlane i na wykreślenie słowa "modernizacja" oraz zmianę definicji remontu od dnia 1 stycznia 1999 r. Skarżąca zarzuciła, iż w 2018 r. w żadnym z przedszkoli publicznych nie będą prowadzone prace wymagające wyłączenia przedszkoli z bieżącej działalności, co świadczyć ma o zakresie wykonywanych prac.

Skarżąca zarzuciła również, iż przy ustalaniu wydatków z rozdziału 80104 wydatki wskazane w piśmie z [...] lutego 2018 r. nie są zgodne z wysokością wydatków wynikającą z tego rozdziału i nie jest Skarżącej wiadomym, jakie wydatki zostały uwzględnione w tym wyliczeniu, a w szczególności, czy i w jakiej wysokości wydatki bieżące zostały ujęte z rozdziału 80146 oraz rozdziału 80195.

Skarżąca podniosła, że w zwiększeniu wydatków uwzględnione zostały wydatki na Centrum Usług Wspólnych, nie została jednak przedstawiona metoda wyliczenia kosztów dotycząca przedszkoli. Skarżąca zarzuciła zarazem, iż w żadnym z dokumentów organ nie odniósł kwoty do poszczególnych pozycji budżetowych, co uniemożliwia weryfikację przyjętych przez organ założeń. Skarżąca podniosła, iż brak jest rozliczenia w ramach ustalenia dotacji podstawowej kosztów funkcjonowania Wydziału Oświaty Urzędu Miasta i Gminy P.

Według Skarżącej błędne jest pomniejszenie wysokości dotacji o wydatki bieżące finansowane ze środków UE, albowiem w żadnym z publicznych przedszkoli wydatki bieżące finansowane z użyciem środków z budżetu UE nie przekraczają wartości 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących.

Skarżąca powołała się na zmianę limitu wartości środków trwałych, z czego wywiodła, iż zakup na kwotę 8.000 zł stanowi wydatek bieżący, a nie zakup inwestycyjny.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż ustalając stawkę dotacji organ uwzględnił kwotę wszystkich wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych, nie stosowano wyłączeń w zakresie planowanych wydatków innych, niż określone w art. 12 u.f.z.o. Organ podniósł, iż Skarżąca błędnie interpretuje art. 12 u.f.z.o. Ustawa ta przewiduje dwa wyłączenia związane z pochodzeniem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pierwsze wyłączenie dotyczy przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące są finansowane z udziałem min. 50% środków z UE (art. 12 ust. 1 u. f. z. o.). W Gminie P. przedszkoli, o których mowa powyżej, nie ma. Drugie zaś wyłączenie dotyczy pomniejszenia ogółu wydatków bieżących przedszkoli publicznych prowadzonych przez j.s.t. o kwotę zaplanowanych na ten rok w budżecie gminy wydatków finansowanych z udziałem środków UE na prowadzenie przedszkoli (art. 12 ust. 1 pkt 4 u.f.z.o.). Paragrafy z końcówką 1, czyli: 4421, 4431, 4701 to paragrafy, na których planuje się środki otrzymane z budżetu UE na realizację programów unijnych w przedszkolach gminnych (np. wyjazdy nauczycieli do krajów UE w celu nauki języka angielskiego). Każde z powyższych dwóch wyłączeń należy potraktować oddzielnie i tak to zostało dokonane przy obliczaniu stawki dotacji.

Natomiast zmiana w zakresie wysokości limitu środków trwałych będzie uwzględniona w aktualizacji kwoty dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia dotacji na rok 2018 przypadającej na jedno dziecko przez Burmistrza Miasta i Gminy P. Czynność ta, jako czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla publicznej placówki wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę fizyczną jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlega zatem kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, do którego przychyla się skład orzekający w przedmiotowej sprawie, że czynności w przedmiocie dotacji (ustalenia jej wysokości) dla niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, zatem ocena tej czynności podlega kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II GSK 322/13 i z 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1634/14 - dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten zachowuje aktualność również w rozpoznawanej sprawie. Dlatego też Sąd uznał za zasadne rozpoznanie skargi Strony.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 i przekazania Skarżącej należnej dotacji za okres od stycznia do marca 2018 r., Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy wskazać, że mechanizm ustalania podstawowej kwoty dotacji został określony w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (u.f.z.o.). Rozdział 3 powołanej ustawy reguluje zasady finansowania niepublicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz publicznych placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek prowadzonych przez ministrów, osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne. Zgodnie z art. 9 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2.

Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o., ilekroć w tym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o:

1) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

2) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy,

3) sumę iloczynów odpowiednich kwot przewidzianych na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach,

4) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli,

5) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach,

6) iloczyn kwoty przewidzianej na rok budżetowy w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach,

7) zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach

- i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach.

Wyjaśniając sposób wyliczenia wysokości dotacji dla przedszkoli organ wskazał, że stawka dotacji na 2018 r. została ustalona zgodnie z art. 12 u.f.z.o. Sąd stwierdza, że brak podstaw do zakwestionowania tego stanowiska. Należy zauważyć, że Strona kwestionując wyliczenie dotacji nie przedstawiła konkretnych wielkości i metodologii, która jej zdaniem powinna być uwzględniona. W piśmie z dnia [...] lutego organ wskazał m.in., że miesięczna stawka dotacji dla przedszkola publicznego prowadzonego przez inną niż Gmina P. osobę prawną lub osobę fizyczną na rok 2018 wynosi 12. 207,44 zł (16.040.581 : 1314 uczniów), tj. 1.017,29 zł miesięcznie.

Z zawartych w odpowiedzi na skargę wyjaśnień organu wynika, że uwzględniono wydatki bieżące z rozdziałów 80146 (dokształcanie i doskonalenie nauczycieli) oraz 80195 (pozostała działalność). Kwestionowane przez Skarżącą wydatki Centrum Usług Wspólnych zostały wyliczone proporcjonalnie do liczby dzieci, tzn. wszystkie wydatki bieżące CUW podzielono przez ogólną liczbę dzieci we wszystkich obsługiwanych placówkach oświatowych, a następnie pomnożono przez liczbę dzieci w przedszkolach gminnych. Natomiast wydatki bieżące Wydziału Oświaty zostały uwzględnione jako zwiększenie wydatków bieżących w pozycji: wydatki ujęte w planie budżetowym urzędu Gminy.

Wobec braku regulacji szczegółowych w tym zakresie Sąd uznaje taki sposób wyliczeń za racjonalny i obiektywnie uzasadniony. Ustalenie tych wysokości nie ma zatem charakteru dowolnego i poddaje się weryfikacji.

Istotne jest również to, że jak oświadczył na rozprawie Pełnomocnik organu, dokonano aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, która, na dzień 1 kwietnia 2018 r. wynosi 12.448,2266 zł.

Przedstawiając powyższe Sąd stwierdza, że skarga na czynność Burmistrza Miasta i Gminy P. w zakresie ustalenia dotacji na rok 2018 nie może stanowić podstawy do podważenia uchwały budżetowej Gminy P. na rok 2018. Zatem zawarte w skardze zarzuty dotyczące treści uchwały nie podlegają rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.