Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 465/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 262 par 1 pkt 2, art. 264
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy – Dorota Czubak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz P.K., kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu zażalenia P.K. i M. N. na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu 20 lutego 2017 r. K. i J. małż. N. wystąpili do Burmistrza P. wnioskiem o dokonanie rozgraniczenia stanowiącej ich własność nieruchomości, położonej w obrębie P., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek: 387/2 i 387/3, z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi nr ewidencyjnymi: 386/2, 388, 1542 i 1555. Do wykonania czynności ustalenia granic wnioskodawcy zaproponowali geodetę J.W.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Burmistrz P. wszczął postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej nr ewid. 387/2 i 387/3, stanowiącej własność J. i K. małż. N. z nieruchomościami sąsiednimi, oznaczonymi jako działki: nr 386/2 - stanowiącą własność P.K., nr 388/2, stanowiącą własność M. N., nr 1555 (droga) - stanowiącą własność Skarbu Państwa, a której użytkownikiem jest Powiatowy Zarząd Dróg w P. z siedzibą w D. oraz nr 1542 (droga), stanowiącą własność Gminy P. Do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic ww. nieruchomości organ upoważnił geodetę J.W..

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz P. zatwierdził w części postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] P., gm. P., oznaczonej nr działek: 387/2 i 387/3, stanowiącej własność J. i K. małż. N., uregulowanej w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. z nieruchomością przyległą oznaczoną jako:

- działka nr 388/2, stanowiącą własność M. N., uregulowaną w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. - na odcinku od punktu numer 2 prosto po gruncie w kierunku południowym poprzez punkty 4, 7-32, 7-245 do punktu numer 7-31, wyznaczonym przez geodetę, zgodnie z treścią protokołu granicznego sporządzonego w dniu 5 maja 2017 r., wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 czerwca 2017 r. - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu (operat techniczny) nr [...],

- działka nr 386/2, stanowiącą własność P.K., uregulowaną w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. - na odcinku od punktu numer 1 prosto po gruncie w kierunku południowym poprzez punkty 3, 5 do punktu numer 6 wyznaczonym przez geodetę, zgodnie z treścią protokołu granicznego sporządzonego w dniu 5 maja 2017 r., wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 czerwca 2017 r. - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu (operat techniczny) nr [...],

- działka nr 1542 (droga gminna), stanowiącą własność Gminy P. uregulowaną w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. - na odcinku od punktu numer 1 prosto po gruncie wzdłuż krawędzi drogi w kierunku wschodnim do punktu numer 2, wyznaczonym przez geodetę, zgodnie z treścią protokołu granicznego sporządzonego w dniu 5 maja 2017 r., wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 czerwca 2017 r. - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu (operat techniczny) nr [...],

umorzył w części postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] P., gm. P., oznaczonej nr działek: 387/2 i 387/3, stanowiącej własność J. i K. małż. N., uregulowanej w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. z nieruchomością przyległą oznaczoną jako działka nr 386/2, stanowiącą własność P.K., uregulowaną w księdze wieczystej [...] w Sądzie Rejonowym w W. VII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w P. - na odcinku od punktu numer 6 w kierunku południowym do drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna 1555, zgodnie z treścią protokołu granicznego sporządzonego w dniu 5 maja 2017 r., wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 czerwca 2017 r. - identyfikator ewidencyjny materiału zasobu (operat techniczny) nr [...], i z urzędu przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w P.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że przedłożona dokumentacja z czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości została poddana ocenie prawidłowości wykonania ww. czynności oraz zgodności sporządzonych dokumentów, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W trakcie rozprawy granicznej przeprowadzonej na gruncie w dniu 5 maja 2017 r. strony zaakceptowały przebieg granicy od strony działek ewidencyjnych nr 388/2 i 1542 (granicę przyjęto na podstawie danych z operatu nr [...], nr [...], nr [...] oraz zarysu pomiarowego - operat nr [...]) oraz przebieg części granicy od strony działki nr 386/2, wyznaczonej na odcinku od punktu numer 1 prosto po gruncie w kierunku południowym poprzez punkty 3, 5 do punktu numer 6, co daje podstawę do zatwierdzenia w tej części postępowania rozgraniczeniowego, z uwagi na ustalenie przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów i akceptację zainteresowanych stron. W części dotyczącej granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 386/2 i 387/3, wyznaczonej na odcinku od punktu numer 6 w kierunku południowym do drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr 1555, powstał spór co do jej przebiegu i strony nie zawarły ugody, co prowadzi do umorzenia w tej części postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi. Powyższa decyzja jest ostateczna.

Za rozgraniczenie nieruchomości, położonej w obrębie P., składającej się z działek: 387/2 i 387/3 wystawiona została J.N. przez "A" s.c. w P. w dniu 26 maja 2017 r. faktura VAT Nr [...] na kwotę 3500,00 zł. Koszty w całości uiścił J. N.. Organ pierwszej instancji dokonał zwrotu środków pokrywających koszty postępowania J.N. (pismo z dnia 13 lutego 2018 r.).

Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz P. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] P., gm. P., oznaczonej w ewidencji gruntów nr działek: 387/2 i 387/3, stanowiącej własność J. i K. małż. N. z nieruchomościami sąsiednimi w łącznej wysokości 3.500,00 zł, obciążył ww. kosztami J. i K. małż. N. kwotą 700,00 zł solidarnie, P.K. kwotą 700,00 zł, M. N. kwotą 700,00 zł, Powiatowy Zarząd Dróg w P. z/s w D. kwotą 700,00 zł oraz Gminę P. kwotą 700,00 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, że orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego organ administracji publicznej może obciążyć tymi kosztami strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kc), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W przywołanym stanie rzeczy, koszty rozgraniczenia wynoszące 3 500 zł, należało podzielić między strony postępowania w częściach równych.

Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli P.K. oraz M.N.

P.K. zarzucił, że wnioskodawcy rozgraniczenia opierali się na danych poglądowych umieszczonych w Internecie, w sytuacji gdy w terenie istniały granice posiadania niezmienne od ponad 30 lat. Wobec powyższego w jego ocenie o sporze granicznym nie mogło być mowy i nigdy sporów nie było. Ponadto organ pierwszej instancji koszty rozgraniczenia ustalił dopiero po sprawie sądowej, która zakończyła się wydaniem orzeczenia o ustaleniu granicy wzdłuż ścian budynków i ogrodzeń wg spokojnego stanu posiadania. Zdaniem skarżącego takie orzeczenie potwierdza, że wniosek o rozgraniczenie był pochopny, co w efekcie naraziło go na koszty, których można było uniknąć. Skarżący twierdzi, że koszty rozgraniczenia zostały jednostronnie ustalone przez wnioskodawców, którzy je w całości pokryli. Ponad organ nie uwzględnił jako strony żony J. N. – K., a małżonkowie nie mogą występować łącznie jako małżeństwo, lecz jako każda strona osobno. Zarzucił także, że organ pierwszej instancji nie dokonał rozeznania ceny na rynku rozgraniczeń nieruchomości i bezkrytycznie przyjął kwotę 3 500 zł. Nie ustalił także kosztów rozgraniczenia wraz z wydaniem decyzji rozgraniczającej a, w ocenie skarżącego, wszelkie działania po wydaniu decyzji rozgraniczeniowej są bezprawne. Nie wiadomym jest też na jakiej podstawie organ dokonał zwrotu kosztów poniesionych przez stronę, a które nie były poniesione przez organ prowadzący postępowanie. Zarzucił także, że postępowanie pierwszoinstancyjne prowadzone było w sposób nierzetelny i nieprzejrzysty. Odwołując się do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, podniósł, że nie w każdym przypadku właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie skazany na konieczność poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wniósł o uchylenie ww. decyzji względnie o zmianę w zakresie kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy wskazało, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych, tj. w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101 ze. zm.), dalej p.g.k., oraz w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. W cyt. przepisie ustawodawca zdefiniował rozgraniczenie nieruchomości wskazując, że ma ono na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. W judykaturze wskazuje się natomiast, że istota rozgraniczenia polega na wyodrębnieniu nieruchomości z innych otaczających ją gruntów poprzez ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do gruntów sąsiadujących. W sprawie o rozgraniczenie chodzi nawet nie o same granice na gruncie, lecz o to, do jakiej granicy na gruncie sięga prawo własności nieruchomości sąsiadujących. Sprawy o rozgraniczenie nieruchomości dotyczą więc stosunków własnościowych mających charakter cywilnoprawny.

Na podstawie art. 33 ust. 1 p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Zgodnie z art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 p.g.k. organem prowadzącym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta. Koszty postępowania rozgraniczeniowego należą więc do kosztów postępowania administracyjnego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ administracji określa art. 262 § 1 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Powyższe oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Koszty postępowania obciążające stronę postępowania obejmują wynagrodzenie geodety, koszty sporządzenia map i innych niezbędnych dla rozgraniczenia nieruchomości dokumentów oraz znaków granicznych, a także wydatki związane z przeprowadzeniem dowodów w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Obligatoryjną formą rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest postanowienie. Treść postanowienia o kosztach postępowania winna obejmować w rozstrzygnięciu cztery oznaczone w przepisie elementy, wymagające łącznego ustalenia, tj. a) wysokość kosztów; b) osoby zobowiązane do ich poniesienia; c) termin ich uiszczenia oraz d) sposób ich uiszczenia.

Kosztami postępowania rozgraniczeniowego obciążane są strony tego postępowania, na zasadzie wyrażonej w art. 152 k.c. W świetle przywołanego przepisu, właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, natomiast koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych, ponoszą po połowie. Stanowisko to jest zgodne z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a istniejące wcześniej rozbieżności zostały wyjaśnione uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, CBOSA. Zgodnie z jej tezą, organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 kc), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1356/06, CBOSA, stwierdzając, że stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji powinien kierować się celem postępowania rozgraniczeniowego, a zatem mieć na uwadze korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują uczestniczące w nim strony, a nie tylko wnioskodawca. To oznacza, że inicjator postępowania zawsze będzie tym, który wywołał postępowanie rozgraniczeniowe, niezależnie od tego czy pozostali uczestnicy rozgraniczenia byli nim zainteresowani. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania organ nie powinien więc ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywnie wszczęcia tegoż postępowania, ale mieć na uwadze jego efekt w postaci ustalenia stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, czy też zażegnania narastających przez wiele lat sporów granicznych.

Za koszty postępowania w przedmiotowej sprawie organ uznał wynagrodzenie uprawnionego geodety wykonującego czynności rozgraniczeniowe w wysokości 3 500 zł (faktura VAT Nr [...] z dnia 26 maja 2017 r.). Jak wynika z pisma z dnia 26 marca 2018 r. kwota usługi nie odbiega od kwot uiszczonych w podobnych przypadkach.

Uwzględniając powyższe rozważania w stanie faktycznym niniejszej sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w toku postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. koszty zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. Potwierdza to załączona do akt sprawy dokumentacja rozgraniczeniowa, z której wynika, że w trakcie rozprawy granicznej przeprowadzonej na gruncie w dniu 5 maja 2017 r. strony zaakceptowały przebieg granicy od strony działek ewidencyjnych nr 388/2 i 1542 (granicę przyjęto na podstawie danych z operatu nr [...], nr [...], nr [...] oraz zarysu pomiarowego - operat nr [...]) oraz przebieg części granicy od strony działki nr 386/2, wyznaczonej na odcinku od punktu numer 1 prosto po gruncie w kierunku południowym poprzez punkty 3, 5 do punktu numer 6, i w tej części granica została zatwierdzona decyzją organu. Natomiast w przypadku granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr 386/2 i 387/3, wyznaczonej na odcinku od punktu numer 6 w kierunku południowym do drogi powiatowej oznaczonej jako działka nr 1555, powstał spór co do jej przebiegu i strony nie zawarły ugody, co skutkowało umorzeniem w tej części postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi. W związku z powyższym wszyscy uczestnicy postępowania powinni być równo potraktowani w kwestii pokrycia kosztów wynagrodzenia geodety.

Orzekając o kosztach postępowania organ administracji ma obowiązek obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, z której inicjatywy wszczęto postępowanie. W związku z powyższym za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie zobowiązania J. i K. małż. N., P.K., M. N., Powiatowego Zarządu Dróg w P. z/s w D. oraz Gminy P. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w odpowiedniej wysokości. Postępowanie to nie było prowadzone z urzędu, lecz zostało wszczęte wnioskiem K. i J. małż. N. Z materiału dowodowego sprawy, a w szczególności z dokumentacji geodezyjnej wynika, że pomiędzy właścicielami nieruchomości położonych w miejscowości P., oznaczonych numerami ewidencyjnymi 387/2, 387/3 oraz 386/2, 388/2, 1555, 1542 istniał spór graniczny. W trakcie czynności w dniu 5 maja 2017 r. ustalono przebieg granic wskazanych nieruchomości czym zakończono spór graniczny (protokół graniczny z dnia 5 maja 2017 r.). Dlatego też Burmistrz P. zatwierdził w tej części postępowanie rozgraniczeniowe.

W związku z tym, że nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granic nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej nr działek: 387/2 i 387/3, stanowiącej własność J. i K. małż. N. z nieruchomością przyległą oznaczoną jako działka nr 386/2, stanowiącą własność P.K., na odcinku od punktu numer 6 w kierunku południowym do drogi powiatowej oznaczonej jako działka ewidencyjna 1555, umorzono postępowanie w tej części i z urzędu przekazano sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w P.

Biorąc pod uwagę powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustalenie przebiegu granic leżało w interesie nie tylko wnioskodawców rozgraniczenia, ale również pozostałych uczestników postępowania, bowiem negatywne konsekwencje wynikające ze sporu granicznego w jednakowym stopniu dotykają wszystkich właścicieli nieruchomości, których granice są sporne. Właściwie zatem organ pierwszej instancji zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 152 k.c., obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszystkie strony, tj. J. i K. małż. N., P.K., M. N., Powiatowy Zarząd Dróg w P. z/s w D. oraz Gminę P. Właściciele sąsiadujących ze sobą nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, ponieważ w jednakowym stopniu rozgraniczenie leżało w interesie każdego z nich.

Za chybione organ odwoławczy uznał twierdzenie P.K., że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leżało w jego interesie, gdyż to nie on złożył wniosek o dokonanie rozgraniczenia, który jego zdaniem był pochopny. W niniejszej sprawie miała miejsce rozprawa na gruncie, w trakcie której ustalone zostały granice nieruchomości, a spór dotyczył ich przebiegu. Przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego i nie można z nich wywieść twierdzenia, że powinny one obciążać jedynie wnioskodawcę. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skarżącego jakoby należało w sprawie kosztami postępowania obciążyć każdego z małżonków N. oddzielnie. K. i J. małż. N. jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej nr. ewid. 387/2 i 387/3 ponoszą odpowiedzialność solidarną.

Organ zaznaczył, że skarżący nie kwestionował swojego udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym jako strony, nie kwestionował również w trakcie jego trwania zasadności przedmiotowego postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Wobec powyższego ustalenie przebiegu granic nieruchomości leżało w interesie nie tylko wnioskodawców rozgraniczenia, ale również skarżącego.

Ustalenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego winno nastąpić niezwłocznie po wydaniu decyzji o rozgraniczeniu. Po określeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego obciążających strony, organ administracji zobowiązany jest bowiem, w trybie art. 264 k.p.a., wydać postanowienie, w którym ustala wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie pozostaje, że Burmistrz P. po wydaniu w dniu [...] czerwca 2017 r. decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie P., oznaczonej nr działek: 387/2 i 387/3, z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki: nr 386/2, nr 388/2, nr 1555 i nr 1542, nie podjął żadnego (ani pozytywnego, ani negatywnego) rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów ww. postępowania. Dopiero po stwierdzeniu bezczynności organu postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], odmówił wydania postanowienia ustalającego koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego. W przedmiotowej sprawie postanowienie wydane zostało więc ze znacznym opóźnieniem. Jednakże finalnie jedynym kosztem, który organ pierwszej instancji uznał za koszt postępowania, jest wynagrodzenie uprawnionego geodety. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na prywatne zlecenie stron tego postępowania, jest wyznaczany i umocowany przez organ. W upoważnieniu geodety organ zobowiązany jest określić zakres prac geodezyjnych oraz termin ich wykonania, bowiem to organ ostatecznie ponosi odpowiedzialność wobec stron za czynności wykonane przez geodetę. Wyznaczając uprawnionego geodetę na podstawie cyt. wyżej art. 31 ust. 1 p.g.k., organ ma prawo zażądać od strony zaliczki na poczet kosztów.

W przedmiotowym postępowaniu upoważnienie dla geodety J.W. do przeprowadzenia ww. czynności wynikało z postanowienia z dnia [...]marca 2017 r., o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. We wskazanym postanowieniu określono zasady odpowiedzialności geodety za wykonaną usługę poprzez zamieszczenie zastrzeżenia, że "w przypadku stwierdzenia, że powierzone czynności nie są wykonane z należytą starannością niniejsze upoważnienie może być cofnięte przez organ w każdym terminie". W tej sytuacji obowiązkiem organu, po wszczęciu postępowania o rozgraniczenie, było poinformowanie stron o zasadach dotyczących kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a następnie wezwanie do złożenia zaliczki na poczet wynagrodzenia geodety. Po wydaniu decyzji kończącej postępowanie rozgraniczeniowe organ winien ustalić ogólną kwotę kosztów tego postępowania i dokonać stosownego ich rozliczenia na poszczególnych uczestników postępowania. Skoro organ nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, nie może konsekwencją swojego zaniechania obciążać wnioskodawców, którzy bezpodstawnie w całości pokryli koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wskazując na zarzut naruszenia art. 10, art. 262 § 1, art. 264 § 1 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymując argumentację przedstawioną w odwołaniu skarżący podkreślił, że postępowanie rozgraniczeniowe nie wniosło nic nowego w zakresie przebiegu granic na gruncie, nie poczyniono również żadnych zmian w ewidencji gruntów. W konsekwencji podjętych czynności opartych na niewiarygodnym materiale dowodowym wywołano sztuczny spór, narażając właścicieli działek sąsiednich na koszty. Organ prowadząc postępowanie nie dopełnił obowiązku informowania stron na każdym etapie postępowania o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a orzekając o wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego nie podjął żadnych starań aby ustalić ceny rynkowe podobnych czynności. Zdaniem skarżącego organ był zobowiązany do ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wraz z wydaniem decyzji, a wszelkie działania, które podjęte zostały po jej wydaniu są bezprawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach normuje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 135 p.p.s.a. zawiera natomiast upoważnienie do stosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z unormowaniami tymi koresponduje art. 145 p.p.s.a., który określa uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych. I tak w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne w odniesieniu do postanowień, przy wydawaniu których doszło do naruszenia prawa. Sąd administracyjny nie może więc rozstrzygnąć co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot zaskarżonego postanowienia.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w tak zakreślonej kognicji, sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej argumenty okazały się zasadne.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność obciążenia skarżącego kwotą 700,00 zł, stanowiącą przypadające na niego koszty postępowania rozgraniczeniowego. Zdaniem skarżącego kosztami rozgraniczeni powinni zostać obciążeni wnioskodawcy rozgraniczenie tj. J. i K. małż. N.

Podstawę rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 K.p.a. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 K.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578).

W orzecznictwie sądów administracyjny istniały rozbieżności w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawach administracyjnych o rozgraniczenie nieruchomości.

Zgodnie z jednym kierunkiem wykładni tego przepisu koszty administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego obciążają zawsze wnioskodawcę. U podstaw tego poglądu legło założenie, że tylko przepisy K.p.a., a nie przepisy prawa cywilnego, mogą być podstawą rozstrzygnięcia o kosztach administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego. Znajduje tu zatem zastosowanie ogólna zasada z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., że koszty postępowania wszczętego na wniosek strony obciążają tę stronę, jako poniesione w jej interesie (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r., II SA 1117/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r., IV SA/Wa 305/05).

Według drugiego kierunku wykładni koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny obciążać każdą ze stron tego postępowania i należy dokonać wyraźnego rozróżnienia interesu faktycznego w rozumieniu subiektywnym skarżącego (niebędącego wnioskodawcą rozgraniczenia) i interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Interes prawny został określony zasadą dotyczącą rozgraniczania nieruchomości wyrażoną w przepisach art. 152 i 153 k.c., sprowadzającą się do tego, że postępowanie rozgraniczeniowe jest prowadzone w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a koszty rozgraniczenia ponoszą strony po połowie. Zasada ta odnosi się również do postępowania administracyjnego, a znajduje odzwierciedlenie w powołanym przepisie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie należy ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego, wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania, ale dotyczy ono również interesu prawnego wynikającego z przepisów ustawy (art. 152 i 153 k.c.), jakim jest ustalenie stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami (vide: wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., II SA 479/98).

Rozbieżności te zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06), w której, Sąd - odnosząc się stricte do zagadnienia obciążania kosztami stron, uczestniczących w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przed organem administracji publicznej - przyjął, iż w tego rodzaju postępowaniu istnieje możliwość obciążenia kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony, będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Pogląd ten ma bowiem oparcie w unormowaniach, zawartych w art. 152 k.c. i jest związany z faktem istnienia interesu każdego z właścicieli nieruchomości w ustaleniu przebiegu granic, które stały się sporne.

Prawidłowo więc organy obu instancji przyjęły w rozpoznawanej sprawie, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach rozgraniczenia uprawniony jest obciążyć nimi strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały wyjaśnił, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania i że postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż domaga się ona konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Przepis art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia również, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W postępowaniu tym ma także zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

Dodatkowo wskazać należy, że w postępowaniu rozgraniczeniowym organ ustala materialnoprawne przesłanki rozgraniczenia. Innymi słowy, postępowanie to rozstrzyga o zasięgu prawa własności danego podmiotu. Prawo własności do nieruchomości stanowiącej przedmiot rozgraniczenia równoznaczne jest więc z posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z jej akt i treści ostatecznej decyzji Burmistrza P. o rozgraniczeniu z dnia [...] czerwca 2017 r. , istniał spór co do przebiegu granicy. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego przy udziale geodety leżało zatem w interesie wszystkich stron tego postępowania. Sama ta okoliczność decyduje przy tym – w świetle art. 262 § 1 pkt 2 Kpa – o rozłożeniu pomiędzy strony kosztów postępowania na podstawie art. 152 k.c. Na ustalenia w tym zakresie nie może mieć natomiast wpływu to, czy dana strona jest zadowolona z wyniku czynności podjętych przez geodetę oraz czy i w jaki sposób kwestionuje dokonane przez niego ustalenia i czynności. W świetle powyższego należało podzielić utrwalony już w orzecznictwie pogląd prezentowany na tle interpretacji powyższej uchwały NSA, że treść uchwały jest jednoznaczna i nie oznacza dowolności czy swobody organu, gdyż z art. 152 k.c. wynika reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich (objętych rozgraniczeniem). Skoro są oni stronami tego postępowania, to toczy się ono w interesie ich wszystkich, a zagadnienie sporności granic czy istnienia innych powodów do ich kwestionowania nie ma tu znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Przyjęta interpretacja omawianej uchwały przesądziła o bezzasadności zarzutów skargi w zakresie obciążenie skarżącego kosztami rozgraniczenia.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi konieczności jednoczesnego z wydaniem decyzji o rozgraniczeniu wydania postanowienia o w sprawie ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia. Poniesienie przez stronę obciążających ją kosztów postępowania następuje w trybie przewidzianym w art. 264 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W sprawie kosztów postępowania organ orzeka więc odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy rozgraniczenia w drodze wydania decyzji. Postanowienie wydawane w sprawie kosztów ma samodzielny byt, dotyczy bowiem kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz z czynnościami postępowania. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko, znajdujące oparcie w doktrynie, zgodnie z którym użyte w przepisie sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, iż organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia, przy czym wydanie tego postanowienia może nastąpić po podjęciu decyzji kończącej postępowanie w sprawie rozgraniczenia. Może to być decyzja merytoryczna, a więc rozstrzygająca sprawę rozgraniczenia co do istoty, jak i decyzja w znaczeniu procesowym. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza P., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, weszła do obrotu prawnego. W tych okolicznościach organ I instancji był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego mimo, iż nie dokonał tego jednocześnie z wydaniem decyzji w sprawie rozgraniczenia.

Sąd podziela również stanowisko organu, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego jakoby należało w sprawie kosztami postępowania obciążyć każdego z małżonków N. oddzielnie. K. i J. małż. N. jako współwłaściciele nieruchomości oznaczonej nr. ewid. 387/2 i 387/3 ponosza koszty rozgraniczenia solidarnie.

W ocenie sądu nie można natomiast za prawidłowe uznać postępowania organów administracji odnośnie samego ustalenia ogólnej kwoty (3.500 zł) kosztów postępowania, którą obciążono skarżącego i pozostałe strony postepowania rozgraniczeniowego. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1370/16 "Wyliczenie składników kosztów postępowania, zostało zawarte w art. 263 § 1 k.ap.a. W myśl tego przepisu do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Przepis ten ma charakter otwarty, co oznacza, że koszty postępowania mogą również stanowić inne koszty w nim nie wymienione, np. wynagrodzenie biegłego. Wskazuje na to treść art. 263 § 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Przepis art. 263 § 1 k.p.a. wymieniając składniki kosztów postępowania w postaci kosztów podróży i innych należności świadków i biegłych oraz stron, odsyła jednocześnie do art. 56 k.p.a. Ten ostatni przepis - stanowiąc o przyznawaniu osobie, która stawiła się na wezwanie, kosztów podróży i innych należności - zawiera z kolei odesłanie do przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2010r., nr 90, poz. 594 ze zm.). Na podstawie art. 263 § 1 i art. 56 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia geodety, który dokonał czynności ustalania przebiegu granic, za wykonaną pracę oraz zwrot poniesionych przez niego wydatków niezbędnych dla tych czynności, powinien przyznać i ustalić organ dokonujący rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, wysokość wynagrodzenia biegłego za wykonaną pracę ustala się, uwzględniając wymagane kwalifikacje, potrzebny do wydania opinii czas i nakład pracy, a wysokość wydatków, o których mowa w ust. 1 – na podstawie złożonego rachunku. Wynagrodzenie biegłych oblicza się według stawki wynagrodzenia za godzinę pracy albo według taryfy zryczałtowanej określonej dla poszczególnych kategorii biegłych ze względu na dziedzinę, w której są oni specjalistami. Podstawę obliczenia stawki wynagrodzenia za godzinę pracy i taryfy zryczałtowanej stanowi ułamek kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, której wysokość określa ustawa budżetowa (art. 89 ust. 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych). Wynagrodzenie biegłego będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o tym wynagrodzeniu (art. 89 ust. 4 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych).

Niewątpliwie wynagrodzenie upoważnionego geodety za czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym stanowi koszty postępowania, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów powinno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie osobie zobowiązanej do ich poniesienia (art. 264 § 1 i 2 K.p.a.). Organ administracji nie może więc bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej wspomniano, wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w sprawie kosztów tych elementów nie zawiera. Dodatkowo poważne zastrzeżenia sądu budzi procedura wyboru geodety upoważnionego do wykonania rozgraniczenia. Niewątpliwie, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 K.p.a.). Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2016 r. poz. 1629 ) czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego wynika, że w sprawach dotyczących rozgraniczenia czynności ustalania przebiegu granic może dokonywać tylko upoważniony geodeta, zaś obowiązek wskazania i upoważnienia geodety spoczywa na organie. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wprowadzają odmiennych zasad niż przewidziane w K.p.a. dla upoważnienia geodety do przeprowadzenie czynności ustalania przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym. Status geodety upoważnionego do dokonania tego rodzaju czynności w konkretnym postępowaniu może nadać tylko organ przeprowadzający rozgraniczenie nieruchomości, wydając zgodnie z art. 123 § 1 i 2 K.p.a. postanowienie. Upoważnienie geodety może być przez organ wydane osobno lub zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Geodeta jest zatem wyznaczany i umocowany przez organ, a nie przez stronę postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., I OSK 445/07). Geodeta w postępowaniu rozgraniczeniowym pełni zatem rolę pomocniczą w stosunku do organu administracji dokonującego rozgraniczenia i dysponuje wiadomościami specjalnymi. W wypadku postępowania rozgraniczeniowego z mocy prawa zachodzi konieczność dokonania czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, a nie przez sam organ. Z powyższych uregulowań wynika, że stosunek między geodetą a organem udzielającym mu upoważnienia jest stosunkiem między organem władzy publicznej, a osobą fizyczną W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z postanowienia o wszczęciu postepowania rozgraniczeniowego, upoważnienia takiego udzielił organ I instancji geodecie J.W. Z akt sprawy wynika również, że geodetę J.W. wskazali wnioskodawcy rozgraniczenia małż J. i K. N. Organ nie prowadził żadnego postępowania na okoliczność wyboru ewentualnego geodety z punktu widzenia konkurencyjności jego oferty. Nie wystosowanego żadnego zapytania ofertowego celem wyłonienia geodety, którego oferta byłaby najbardziej atrakcyjna cenowo, co przy uwzględnieniu faktu, że koszty rozgraniczenia ponoszą strony było jak najbardziej pożądane. Organ I instancji nie uczestniczył zatem w żaden sposób w procesie wyłonienia geodety, którego upoważnił do przeprowadzenia rozgraniczenia. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego SKO w S. zwróciło się do Urzędu Gminy i Miasta w P. z zapytaniem dotyczącym wskazania średniej stawki za usługę wykonania rozgraniczenia. Kolegium podjęło zatem próbę wykazania, że koszty w wysokości 3500,00 zł mieszczą się w granicach średniej stawki za tego rodzaju usługę na terenie gminy P., co nie zmienia faktu, że przede wszystkim pominęło tę bardzo istotną okoliczność jaką była procedura wyłonienia geodety upoważnionego - w żaden sposób nieudokumentowana i nie poprzedzona rozeznaniem cen za wykonanie tego typu usługi geodezyjnej. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania weryfikującego wysokość wynagrodzenia geodety w kontekście wykonanych przez niego czynności. Tymczasem, jak podniesiono wyżej w orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za czynności związane z rozgraniczeniem, czy też oświadczeń, co do nakładu i wartości wykonanych prac oraz związanych z nimi poniesionych kosztów. Organ administracji jest zobowiązany do ich sprawdzenia, niezależnie od tego jaką umowę zawarł z geodetą, którego upoważnił do wykonania czynności związanych z rozgraniczeniem, czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania tym bardziej, że jak już wyżej podkreslono, wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej. Obowiązkiem organów- w toku postępowania w przedmiocie kosztów rozgraniczenia – jest zatem precyzyjne ustalenie jakie faktycznie czynności zostały przez geodetę wykonane, czy faktycznie były one związane z rozstrzygnięciem sprawy, ile wynosiła należność biegłego za poszczególne czynności. W piśmie z dnia 26 marca 2018 r, skierowanym do SKO w S. będącym odpowiedzią na pytanie o średnie ceny prac dotyczących rozgraniczenia nieruchomości organ wyjaśnia wprawdzie, że "ceny ulegają zmianie w zależności od rodzaju nieruchomości, ilości działek wchodzących w skład nieruchomości rozgraniczanej, ilości działek sąsiadujących z nieruchomością rozgraniczaną i dostępności danych geodezyjnych pozwalających na określenie położenia punktów granicznych", jednak ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie przeprowadziły postępowania na okoliczność wykazania przez geodetę jaki czynności wykonywał i jakie koszty (za co poniesione) składają się na ogólną kwotę 3500 zł. Tymczasem to organ ocenia czy koszty do których uiszczenia zobowiązuje się strony postępowania odpowiadają kosztom poniesionym faktycznie czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania.

Reasumując, sąd stwierdza, że w świetle akt sprawy należało uznać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia prawidłowego ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie zostały wyjaśnione i ustalone. Zarówno wybór upoważnionego geodety jak również ocena wysokości kosztów rozgraniczenia uzasadniają zarzut skarżącego, że postępowanie w tym zakresie cechuje brak przejrzystości i rzetelności. W ten sposób doszło do naruszenia zarówno zasad wynikającej z art. 7 i art. 8 k.p.a., jak i przepisów postępowania, a mianowicie art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to w ocenie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią przedstawione wyżej rozważania. W szczególności organy będą miały na uwadze, że koszty ustalenia przebiegu każdej granicy nieruchomości zależą od ilości punktów granicznych i związanego z tym nakładem pracy geodety, wydatków poniesionych przez niego, w tym wydatków materiałowych, kosztów dojazdu na miejsce wykonania czynności oraz kosztów sporządzenia dokumentacji dotyczącej rozgraniczanych nieruchomości. Przed ustaleniem kosztów organy zweryfikują przedłożoną przez geodetę fakturę w kontekście wyżej wskazanych składników kalkulacji kosztów, a wyniki tej weryfikacji przedstawią w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania.

Mając powyższe na uwadze, sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

k.ż.