Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 655/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant Grzegorz Heleniak po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Ol 40/10 w sprawie ze skargi K.T. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty drugiej raty płatności pomocy finansowej przyznanej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 17 marca 2010 roku, sygn. akt I SA/Ol 40/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [..] listopada 2009 roku, nr [..] w przedmiocie wstrzymania wypłaty drugiej raty płatności na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej, uchylił zaskarżoną decyzję, określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. na rzecz skarżącego kwotę [..] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd oparł rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 10 marca 2005 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek K. T. o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Zgodnie z planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, gospodarstwo miało zostać wyposażone w płytę gnojową o powierzchni [..] m2 oraz zbiornik na gnojówkę o pojemności [..] m3 .

Decyzją z dnia [..] lutego 2006 roku, nr [..] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. przyznał K. T. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej w łącznej wysokości [..] zł. W decyzji określono, że pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 17, poz.142 ze zm.).

W dniu [..] września 2007 roku beneficjent złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej [..].

W wyniku przeprowadzonej w dniu [..] września 2007 roku kontroli przed wypłatą drugiej raty stwierdzono, że przedsięwzięcie opisane w planie dostosowania, na które beneficjent otrzymał pomoc nie zostało zrealizowane, gdyż zbudowano zbiornik na gnojówkę o pojemności [....] m3. Dokonano także pomiaru płyty, której powierzchnia wynosiła [..] m2.

W piśmie z dnia [..] września 2007 roku beneficjent oświadczył, że w czasie budowy płyty i zbiornika popełnił błąd rachunkowy, mylnie odczytał pojemność zbiornika myśląc, że jest to powierzchnia zabudowy. Zaznaczył, że pomyłka była wynikiem zbyt dużej ilości obowiązków. Jednocześnie stwierdził, że chciałby naprawić błąd i do istniejącego zbiornika dobudować zbiornik o brakującej pojemności.

W dniu [..] listopada 2007 roku beneficjent złożył kolejne oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej [..] EJW.

Decyzją z dnia [..] listopada 2007 roku, nr [..] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L., na podstawie art. 162 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku i art. 72 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), uchylił w całości decyzję z dnia [..] lutego 2006 roku i odmówił przyznania K. T. płatności ze względu na niezrealizowanie w całości inwestycji zadeklarowanych w planie dostosowania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej.

Decyzją z dnia [..] stycznia 2008 roku, nr [..] wydaną po rozpatrzeniu odwołania od decyzji organu I instancji, Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. utrzymał w mocy decyzję z dnia [..] listopada 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pomimo złożenia przez beneficjenta w dniu [..] września 2007 roku oświadczenia o zrealizowaniu w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, w rzeczywistości przedsięwzięcie wybudowania zbiornika na gnojówkę nie było zrealizowane, gdyż do pełnej realizacji przedsięwzięcia brakowało [..]. Organ II instancji stwierdził, że takiej rozbieżności z planem dostosowania nie można w sposób racjonalny wytłumaczyć, a argumenty strony dotyczące pomylenia pojemności zbiornika z powierzchnią zabudowy są niepoważne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I SA/Ol 90/08 uwzględnił skargę K. T., wskazując w uzasadnieniu, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy beneficjent, któremu przyznano pomoc finansową zrealizował przedsięwzięcia określone w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej, jeżeli w dniu złożenia oświadczenia tj. w dniu [..] września 2007 roku zrealizował płytę gnojową o wymaganej powierzchni i zbiornik na gnojówkę o pojemności [..] m3, zamiast deklarowanej pojemności [..] m3. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) uwzględnia w art. 1 ust.1 pkt 6 działania dotyczące dostosowywania gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej jako objęte pomocą ze środków pochodzących z tej Sekcji, stanowiąc jednocześnie w art. 5 ust. 2 tej ustawy, że pomoc, o której mowa w art.1 ust.1 pkt 1 - 7 jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji. Ustawodawca przewidział zatem możliwość korygowania przez właściwy organ kwoty pomocy finansowej przyznanej w określonym celu m.in. poprzez jej zmniejszenie. Sąd uznał, że w toku postępowania organy nie ustaliły natomiast, czy skarżący zrealizował w całości przedsięwzięcie w terminie i osiągnął w dacie wskazanej w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia wymaganą wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego oraz z zachowaniem terminu złożył wymagane tym przepisem oświadczenie. Zdaniem Sądu na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można było uznać zasadności twierdzenia organów orzekających w sprawie o niespełnieniu przez skarżącego wymogów określonych w § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze i § 9 ust. 3 powoływanego rozporządzenia. Zdaniem Sądu należało uznać, że zrealizowanie przez skarżącego zbiornika na gnojówkę o pojemności 44,92 m3, w terminie do 31 grudnia 2007 roku, było działaniem, poprzez które nastąpiło dostosowanie gospodarstwa rolnego prowadzonego przez niego do standardów Unii Europejskiej. Wątpliwości wzbudziło powoływanie się w zaskarżonej decyzji na art. 72 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku, albowiem przepisy rozporządzeń Unii Europejskiej muszą być stosowane z poszanowaniem wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego, w tym procedury administracyjnej chyba, że z unormowań rozporządzeń wynika, że ustanawiają one odrębne zasady proceduralne lub określają inne reguły tej procedury niż wynikające z regulacji krajowej. Przepis ten przewiduje inne niż określone w §10 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005 roku przesłanki zwrotu pierwszej raty płatności. Polski prawodawca przewidział bowiem zwrot tejże raty, jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył w terminie oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 pkt 1 lit. b. Niezależnie od wątpliwej zasadności odwoływania się do art. 72 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w rozpoznawanej sprawie, należało uznać zdaniem Sądu, że ocena tej przesłanki dokonana została przez organy obu instancji w odniesieniu do skarżącego w sposób dowolny i powierzchowny, bez podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających w tym zakresie. Nie można było uznać za wystarczające do zastosowania wymienionego przepisu restrykcyjnego, stwierdzenia organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zaistniałej rozbieżności pomiędzy pojemnością zbiornika wybudowanego, a zgodnego z planem dostosowania nie można w sposób racjonalny wytłumaczyć i uznać argumentów skarżącego dotyczących pomylenia pojemności zbiornika z powierzchnią zabudowy za niepoważne, gdyż różnica [..] m3 jest różnicą ewidentną, od razu widoczną i oczywistą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można było z góry założyć, że skarżący świadomie wybudował mniejszy niż planowany zbiornik na gnojówkę, chociażby z tego powodu, że wiedział o obligatoryjnej kontroli realizacji przedsięwzięć określonych w planie dostosowania przed wypłatą drugiej raty. Poważne zaniedbanie to zaniedbanie nie tylko istotne, ale i świadome, zaś w niniejszej sprawie organy administracyjne nie wykazały w żaden sposób, że skarżący popełnił poważne zaniedbanie przy realizacji zbiornika na gnojówkę. Czynności te wskazane zostały także w informacji załączonej do decyzji o przyznaniu pomocy z dnia [..] lutego 2006r. Normatywny charakter tych obowiązków wynikających z przepisów prawa wykluczał uznanie ich za czynności, o których mowa w art.162 § 2 k.p.a., czego konsekwencją był brak podstaw do jego stosowania w niniejszej sprawie. Sąd nie zakwestionował konieczności kontrolowania przez właściwe organy rzetelnego korzystania przez beneficjentów z przyznanej pomocy i właściwego reagowania w konkretnych sytuacjach, np. poprzez weryfikowanie własnych decyzji w tym zakresie w sposób, jakiego wymaga obowiązujący porządek prawny, a zatem z zachowaniem legalności działania, racjonalizmu oraz poszanowania interesu społecznego i indywidualnego. Ustawodawca zagwarantował bowiem organom administracji publicznej odpowiednie dla takich sytuacji środki prawne.

Skargą kasacyjną Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2009 roku, sygn. akt II GSK 714/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 kwietnia 2008 roku. W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez to, że stwierdził naruszenie przez organy orzekające art. 162 § 2 k.p.a. Wskazał, iż stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku nie zawiera przepisów uprawniających organ do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy, czy też określenia warunków przyznania płatności. Odwołując się do treści § 7 ust. 1 oraz § 9 ust. 1 i 3 cytowanego rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż z analizy powyższych przepisów wynika, że po uprawomocnieniu się decyzji o przyznaniu pomocy, wypłata pierwszej raty nie jest obwarowana żadnym warunkiem, natomiast wypłata drugiej raty uzależniona jest przede wszystkim od wykonania w terminie przedsięwzięcia, na które udzielono pomocy, a także od złożenia oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Z treści § 9 ust 3 cytowanego rozporządzenia wynika, że druga rata płatności nie podlega wypłacie gdy producent nie wykona w terminie przedsięwzięcia lub nie złoży w terminie oświadczenia o zakończeniu jego realizacji. Natomiast § 10 ust 1 stanowi, że w tych warunkach wypłacona rata podlega zwrotowi. Rozróżnić, zatem należało procedury polegające na uchyleniu decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności od niewypałcenia producentowi rolnemu drugiej raty płatności lub zwrotu płatności pierwszej raty. Przepisy § 9 i § 10 cytowanego rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej.

Zdaniem NSA, z powyższych przepisów wynikają więc skutki, jakie ponosi producent rolny w przypadku niewykonania określonych w nich obowiązków, a to wyklucza zastosowanie art. 162 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż wobec normatywnego charakteru obowiązków warunkujących wypłatę drugiej raty pomocy brak było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 162 § 2 k.p.a., przy czym nieuwzględnienie decyzji bez podstawy prawnej skutkuje jej nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Reasumując NSA wskazał, że organy orzekające bez podstawy prawnej zastosowały tryb przewidziany w art. 162 § 2 k.p.a. co oznacza, że decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2009 roku Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w O uchylił decyzję z dnia [..] listopada 2007 roku Kierownika Biura Powiatowego w I. z/s w L. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [..] października 2009 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. roku wstrzymał K. T. wypłatę drugiej raty płatności przyznanej decyzją z dnia [..] lutego 2007 rok.

Od powyższej decyzji K. T. złożył odwołanie, w którym podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 6 ust. 2, § 9 ust. 3 oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 6, 7, 9 oraz 162 § 2 oraz § 3 k.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 26 listopada 2009 roku Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. po rozpoznaniu odwołania K. T. utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 października 2009 roku. W ocenie Dyrektora Oddziału, w przedmiotowej sprawie wnioskodawca poświadczył nieprawdę składając pierwsze oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW. Biorąc natomiast pod uwagę przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. UE L 153, 30.04.2004 r. str. 30), organ odwoławczy wskazał, że K. T. składając w dniu [..] września 2007 roku oświadczenie o wykonaniu deklarowanych inwestycji poświadczył stan całkowicie odmienny od stwierdzonego w trakcie wizytacji w dniu [..] września 2007 roku. Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca zrealizował deklarowane inwestycje, jednakże dopiero po zweryfikowaniu nieprawidłowości przez organ I instancji. Zdaniem Dyrektora [..] Oddziału Regionalnego ARiMR w O., niezastosowanie art.72 rozporządzenia Komisji WE nr817/2004 w przedmiotowej sprawie spowodowałoby, że strona nie poniosłaby żadnych konsekwencji złożenia oświadczenia, w którym poświadczyła nieprawdę. W ocenie organu odwoławczego, nie można powoływać się na sam fakt osiągnięcia celu założonego we wniosku z dnia 10 marca 2005 roku , z pominięciem sposobu jego osiągnięcia. Zdaniem organu II instancji zasadnym jest wstrzymanie II raty przedmiotowej płatności, ze względu na stwierdzenie poważnego zaniedbania ze strony wnioskodawcy, pomimo późniejszego naprawienia tej nieprawidłowości. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego dotyczących pomylenia pojemności zbiornika na gnojówkę z powierzchnią zabudowy oraz nawałem prac w gospodarstwie rolnym organ II wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ zaistniała sytuacja stanowiła poważne zaniedbanie ze strony K. T.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. K. T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Zarzucił naruszenie jego interesu prawnego poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, § 6 ust. 2, § 9 ust. 3 oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie wynikających z art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 9 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ administracji powinien zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 02.04.2008 roku, sygn. akt I SA/Ol 90/08, w zakresie, w jakim ta ocena nie została zakwestionowana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 roku, sygn. akt II GSK 714/08. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 roku, decyzję o przyznaniu płatności wydaje właściwy organ na wniosek złożony przez zainteresowanego, a do wniosku winien być dołączony m.in. plan dostosowania. Przyznane płatności wypłaca się w dwóch równych ratach, przy czym drugą ratę wypłaca się jeżeli producent rolny zrealizował w terminie przedsięwzięcie przedstawione w planie dostosowania i złożył zawiadomienie o zakończeniu jego realizacji. Stosownie do treści § 10 ust. 1 rozporządzenia pierwsza rata płatności podlega zwrotowi jeżeli producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złożył wymaganego oświadczenia. Wyjątki od tej zasady wymienione są w ustępie 2. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, bezspornym jest, iż w dniu 3 września 2007 roku skarżący złożył oświadczenie, że zrealizował przedsięwzięcie określone w planie. Przeprowadzona w dniu [..] września 2007 roku kontrola wykazała, że beneficjent wybudował płytę obornikową o powierzchni [..] m2, lecz nie wykonał zakładanego w planie dostosowania zbiornika na gnojówkę o pojemności [..] m2. Wykonał natomiast zbiornik o pojemności [..] m3. W piśmie z dnia [..] września 2007 roku beneficjent oświadczył, że w czasie budowy płyty i zbiornika popełnił błąd rachunkowy - mylnie odczytał pojemność zbiornika, będąc przekonany, że jest to powierzchnia zabudowy. Skarżący wyraził wolę naprawy zaistniałego błędu poprzez dobudowę do istniejącego zbiornika, zbiornika o brakującej pojemności. W dniu [..] listopada 2007 roku złożył kolejne oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięcia przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej [..] EJW. W ocenie Sądu w świetle zebranego materiału dowodowego nie można podzielić stanowiska organu, iż skarżący nie zrealizował w terminie wszystkich inwestycji wskazanych w planie dostosowania. Określony jednak w § 6 ust.2 pkt 2 lit. a cyt. rozporządzenia termin, to 31 grudnia 2007 roku. Organy obu instancji przywiązując natomiast zasadniczą uwagę do oświadczenia z dnia [..] września 2007 roku, nie wzięły pod uwagę tego, że o ile zbiornik na gnojówkę został wbudowany o mniejszej pojemności o [..], to jednocześnie płyta obornikowa miała powierzchnię większą od planowanej o [..]. Organy pominęły fakt, że celem pomocy finansowej było dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii. W ocenie Sądu I instancji organy nie rozważyły zatem okoliczności, czy ewentualnie większa płyta nie równoważy w zakresie funkcjonalnym mniejszego zbiornika. Zdaniem Sądu, w działaniach beneficjenta nie można dopatrywać się cech umyślnego doprowadzenia do niezasadnej wypłaty.

Dyrektor [..] Oddziału Regionalnego [..] w O. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi K. T. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niezastosowanie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 2 kwietnia 2008 roku. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., jaki zapadł w sprawie o sygn. akt I SA/Ol 90/08 brak jest jednoznacznej i skonkretyzowanej wskazówki, co sposobu dalszego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących zastosowania przepisu art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku, który w ocenie kasatora ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Niezastosowanie bowiem wskazanego przepisu spowodowałoby, że skarżący nie poniósłby żadnych konsekwencji z tytułu złożenia w dniu [..] września 2007 roku oświadczenia, w którym poświadczył nieprawdę. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że stwierdzona w toku wizytacji powierzchnia zbiornika na gnojówkę znacząco odbiegała od powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego, który początkowo twierdził, że pomylił pojemność zbiornika na gnojówkę z powierzchnią zabudowy, a następnie wskazał, że niewykonanie inwestycji spowodowane było dużą ilością obowiązków w gospodarstwie rolnym. Nie przeprowadzenie zatem wizytacji w gospodarstwie rolnym skarżącego, spowodowałoby bezprawne przyznanie II raty pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze oraz w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 marca 2010 roku. Podniósł, iż na tle stanu faktycznego i prawnego, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku, nie będzie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej gdyż, stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie przepisu prawa materialnego. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art.153 p.p.s.a poprzez stwierdzenie niezastosowania się do oceny wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. w spr. I SA/Ol 90/08 z 2 kwietnia 2008r. w sytuacji gdy w wyroku tym brak jest jednoznacznej wskazówki dotyczącej pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niezastosowania konsekwencji złożenia fałszywej deklaracji. Zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni lub niezastosowania art.72 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).

W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

W niniejszej sprawie zachodzi jednak specyficzna sytuacja uzasadniająca odniesienie się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej wymienionej w art.174 pkt.1 p.p.s.a. Przepis art.72 rozporządzenia nr 817/2004 stanowił bowiem podstawę wstrzymania wypłaty K. T. drugiej raty płatności finansowej. W związku z czym zasadnicze znaczenie ma wykładnia wymienionego przepisu. W sytuacji gdyby uznać, iż przepis art.72 rozporządzenia nr 817/2004 nie mógł stanowić podstawy wstrzymania wypłaty drugiej raty to zarzucenie naruszenia przepisów postępowania nie miałoby wpływu na wynik sprawy.

Problematyka wsparcia obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFGOR) poprzez dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej uregulowana została w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229 poz.2273 z późn. zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 17 poz.142 z późn. zm.). Istotnym aktem jest również Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. nr 56 poz.958).

Zgodnie z treścią § 9 ust.1 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. płatność wypłaca się w dwóch równych ratach.

W myśl § 9 ust.2 i 3 wymienionego rozporządzenia pierwszą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja, o której mowa w § 7 ust.1, stała się ostateczna. Drugą ratę płatności wypłaca się:

1. jeżeli producent rolny:

a. zrealizował w terminie przedsięwzięcie określone w planie dostosowania oraz nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji tego przedsięwzięcia, osiągnął wielkość ekonomiczną gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU) w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającej wspólnotową typologię gospodarstw rolnych (Dz.Urz. WE L 220 z 17.08.1985r. z późn. zm.)

b. złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania, na formularzu udostępnionym przez Agencję oświadczenia o:

- zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia

- tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU).

Z wymienionego przepisu wynika, iż druga rata płatności jest uzależniona od spełnienia dwóch następujących przesłanek a mianowicie: od zrealizowania w terminie przedsięwzięcia na które udzielono pomocy oraz od złożenia oświadczenia o zakończeniu realizacji przedsięwzięcia w terminie 14 dni od upływu jego realizacji. Oznacza to, iż druga rata płatności nie podlega wypłacie w sytuacji gdy producent rolny nie zrealizował w terminie przedsięwzięcia lub nie złożył w terminie oświadczenia. Wymienione rozporządzenie nie reguluje natomiast sytuacji wstrzymania wypłaty drugiej raty w przypadku gdy rolnik wprawdzie wykonał przedsięwzięcie w terminie i złożył w wymaganym terminie stosowne oświadczenie lecz wcześniej złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o wykonaniu przedsięwzięcia mimo, że nie było ono w tym momencie zrealizowane. W rozporządzeniu z 18 stycznia 2005r. brak jest regulacji dotyczącej konsekwencji złożenia przez rolnika takiego przedwczesnego i nieprawdziwego oświadczenia mimo, że później, w wymaganym terminie zrealizował on przedsięwzięcie i złożył drugie, prawidłowe oświadczenie. W związku z czym powstaje pytanie czy w takiej sytuacji do rolnika mają zastosowanie sankcje przewidziane w art.72 rozporządzenia nr 817/2004. Zgodnie z treścią tego przepisu każdy beneficjent, który złożył fałszywą deklarację, powstałą w wyniku poważnego zaniedbania, zostaje wykluczony ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w ramach odpowiednich rozdziałów rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 na dany rok kalendarzowy.

Wymieniony przepis stanowi podstawę do nałożenia na rolnika, w razie złożenia przez niego fałszywej deklaracji, dodatkowej sankcji w postaci wykluczenia ze wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich w danym roku. Przepis ten nie reguluje wprost sankcji za przedwczesne i nieprawdziwe złożenie oświadczenia przez rolnika w przypadku gdy następnie wykonał on przedsięwzięcie w terminie i złożył kolejne prawdziwe oświadczenie w tej kwestii. Sankcji takiej nie określają także przepisy rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. ani obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] listopada 2004r.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego złożenie przez rolnika przedwczesnego i nieprawdziwego oświadczenia o wykonaniu zobowiązania, w sytuacji gdy rolnik następnie wykonał przedsięwzięcie w terminie i złożył prawdziwe oświadczenie, nie można uznać za fałszywą deklarację, o której mowa w art.72 ust.1 rozporządzenia nr 817/2004. Przewidziana w tym przepisie sankcja dotyczy tych rolników, którzy poprzez fałszywą deklarację usiłowali wyłudzić pomoc unijną nie zaś tych, którzy co prawda dopuścili się błędu ale następnie błąd ten naprawili i zobowiązanie wykonali w terminie. Wskazuje na to sformułowanie użyte w tym przepisie "zostaje wykluczony". Analiza tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż dotyczy ono czynności, która nie została jeszcze dokonana i będzie się odbywała w przyszłości. Nie dotyczy natomiast sytuacji kiedy pomoc finansowa została już przyznana rolnikowi ostateczną decyzją organu administracji. Za interpretacją, iż art.72 ust.1 nie ma zastosowania do rolnika, który wcześniej złożył nieprawdziwe oświadczenie ale ostatecznie wykonał przedsięwzięcie w terminie i złożył ponownie prawdziwe oświadczenie, świadczy fakt, iż przewidziana sankcja byłaby nieproporcjonalna do popełnionego uchybienia. Stanowiłoby to naruszenie zasady proporcjonalności kary określonej w art.73 rozporządzenia nr 817/2004. Nie można bowiem uznać, iż kara określona w art.72 ust.1 jest proporcjonalna do uchybienia rolnika w sytuacji gdy ostatecznie wykonał on w terminie nałożone na niego obowiązki. W ocenie Sądu brak jest logicznego uzasadnienia aby stosować do rolnika karę określoną w art.72 ust.1 gdy naprawił on swój błąd realizując wymagane zobowiązanie i składając poprawne oświadczenie w wymaganym terminie. W przekonaniu Sądu złożenie przedwczesnego oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia przed upływem terminu nie jest deklaracją, o której mowa w art.72 ust.1 jeżeli następnie przedsięwzięcie zostanie zrealizowane w terminie a poprawne oświadczenie zostanie złożone w wymaganym terminie. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2011r. w spr. II GSK 582/10 w bardzo zbliżonym stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż w dniu 3 września 2007r. K. T. złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania. Okolicznością niesporną jest także fakt, iż następnie w wymaganym terminie wykonał on przedsięwzięcie zaś w dniu 15 listopada 2007r. złożył poprawne oświadczenie. Naprawił zatem swój wcześniejszy błąd i spełnił przesłanki otrzymania drugiej raty płatności określone w § 9 ust.3 rozporządzenia z 18 stycznia 2005r. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do zastosowania wobec niego sankcji określonej w art.72 ust.1 rozporządzenia nr 817/2004.

Niezasadny jest zarzut autora skargi kasacyjnej, iż K. T. winien ponieść karę określoną w art.72 ust.1 za złożenie nieprawdziwego oświadczenia z dnia 3 września 2007r. gdyż gdyby nie wizytacja w dniu 24 września 2007r. doszłoby do wypłaty drugiej raty mimo, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane. Faktem jest, iż dopiero wizytacja gospodarstwa skarżącego w dniu 24 września 2007r. ujawniła nieprawdziwość złożonego oświadczenia. K. T. ostatecznie naprawił jednak swój błąd w wymaganym terminie i w takiej sytuacji nie miał zastosowania przepis art.72 ust.1 rozporządzenia nr 817/2004. Organy administracji, w oparciu o ten przepis, błędnie wstrzymały wypłatę drugiej raty płatności pomocy finansowej.

Z uwagi na błędne zastosowanie przez organy administracji przepisu art.72 ust.1 rozporządzenia nr zarzut naruszenia przepisu art.153 p.p.s.a nie ma wpływu na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się sformułowanie o naruszeniu przez organy administracji wymienionego przepisu lecz zarzut ten jest lakoniczny. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił na czym polegało to naruszenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2008r. w spr. I SA/Ol 90/08 Sąd podniósł, iż stosowanie art.72 ust.1 rozporządzenia nr 817/2004 jest co najmniej przedwczesne i wątpliwe, zaś ocena spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie jest dowolna i powierzchowna. Sąd pierwszej instancji nakazał nadto wyjaśnić czy zaniedbania jakich dopuścił się K. T. są istotne i zostały popełnione świadomie. Nakazano także dokonać kontroli realizacji przez beneficjenta planu dostosowania, Z uzasadnienia tego wyroku nie wynika jednoznacznie, że przepis art.72 ust.1 nie powinien mieć tutaj zastosowania a więc brak jest podstaw do uznania, że organy administracji zostały związane oceną prawną dokonaną w wyroku z 2 kwietnia 2008r.. Organy administracji, zgodnie ze wskazaniami Sądu, przeprowadziły uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Skontrolowano realizację wykonanie planu dostosowania przez skarżącego i w oparciu o uzupełniony stan faktyczny dokonano oceny zebranego materiału dowodowego. Zarzut naruszenia przez organy administracji przepisu art.153 p.p.s.a., podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie jest zatem zasadny. Sąd pierwszej instancji nie rozwinął zresztą szerzej tego zarzutu. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji błędnie bowiem oparły swoje rozstrzygnięcia na przepisie art.72 ust.1 rozporządzenia nr 817/2004 i zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie jest zasadny. Zaskarżony wyrok w ostateczności odpowiada prawu. Mając to na uwadze, na podstawie art.184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.