Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 713/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi A spółki z o.o. w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A spółki z o.o. w Ł. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. K. "A" pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku biurowo – handlowego wraz z wewnętrzną instalacją gazu oraz infrastrukturą techniczną i wjazdem – na nieruchomości położonej w Ł. przy al. A 121, działka nr ewid. [...], obręb [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł., wskazując na naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak jej zawiadomienia o toczącym się postępowaniu.

Spółka podniosła, że jest właścicielem nieruchomości położonej przy al. A 121 – działka nr ewid. [...], bezpośrednio sąsiadującej od strony wschodniej i południowej z działką inwestora i brała udział na prawach strony w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów K.p.a., a w szczególności art. 8 oraz art. 9 poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych danej sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, art. 10 w związku z art. 61 § 4 poprzez pozbawienie jej czynnego udziału w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, art. 81 poprzez brak możliwości wypowiedzenia się, co do okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie prowadzonej przez organ pierwszej instancji, art. 107 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego w decyzji pierwszej instancji i art. 32 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez brak prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie instalacji gazowej.

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na treść na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, stwierdził, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. W każdym przypadku do organów administracji architektoniczno – budowlanej, należy określenie tego obszaru i wskazanie stron postępowania. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.

Legitymacja procesowa strony ma charakter obiektywny i może wynikać wyłącznie z przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z danym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu tego obiektu budowlanego. Granice tych praw i obowiązków określają przepisy ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów związanych z ustawą Prawo budowlane lub wydanych na jej podstawie.

Na nieruchomości stanowiącej własność strony odwołującej się, graniczącej z projektowaną inwestycją, nie występuje oddziaływanie powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zatem strona odwołująca się nie znajduje się w kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle tych ustaleń organ pierwszej instancji zasadnie nie uznał strony odwołującej się za stronę postępowania. Nie zostały tym samym naruszone zasady ogólne postępowania administracyjnego określone przepisami art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 81 K.p.a. Nieruchomość stanowiąca własność strony odwołującej znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, organ pierwszej instancji błędnie doręczył stronie odwołującej się decyzję.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zdaniem strony w sprawie doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 4 ust. 2, art. 6 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu, gdyż jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego powstająca zabudowa wpływa na zabudowę na jej nieruchomości.

W sprawie doszło także do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż organ odwoławczy umorzył postępowanie w sytuacji, gdy strona miała przymiot strony w postępowaniu.

Organ naruszył również art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej prawa udziału w postępowaniu oraz art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - poprzez odmówienie jej prawa udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W piśmie z dnia 5 października 2009r. skarżąca spółka wskazała, że planowana inwestycja rzutuje na zakres jej praw implikowanych treścią art. 140 K.c., co przemawia za przyznaniem jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja uniemożliwiła najemcy nieruchomości eksponowanie nośnika reklamowego (najemca wystąpił do strony skarżącej z roszczeniem obniżenia czynszu najmu).

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Łd 788/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że doręczenie skarżącej spółce decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że uzyskała ona przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

Przymiot ten mógłby wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Dana osoba jako właściciel nieruchomości (bezpośrednio graniczącej i nie tylko) ma interes prawy w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na innej nieruchomości, gdy wykaże istnienie ograniczeń w zabudowie na jej terenie. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, czy powodowaniu nadmiernego hałasu. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania.

Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie wykazała interesu prawnego, który dawałby jej przymiot strony. Dopiero na etapie postępowania sądowego powołała się na fakt, że planowana inwestycja zasłoni tablicę reklamową stojącą na jej terenie. Przepisy ustawy Prawo budowlanego, ani też przepisy aktów prawnych wydanych w oparciu o delegację ustawową, nie przewidują jednak ograniczeń w zabudowie sąsiedniej działki z uwagi na posadowienie tablicy reklamowej. Sąd zaznaczył także, iż z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że strona skarżąca mogłaby mieć interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy.

Interes ten również winna wykazać. Interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można utożsamiać z interesem prawym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane i przenosić na grunt odrębnej sprawy prowadzonej na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Strona skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego. Nie występują bowiem jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej już chociażby z tego względu, że budynek inwestora usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.).

W świetle materiału, jakim dysponował organ, brak było podstawy prawnej do przyznania stronie skarżącej przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Nieruchomości skarżącej spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zaskarżyła go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 ust 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 1 i § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego, uzasadniającego jej udział w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, z tego względu, że nie wskazała przepisów prawa materialnego, które rodziłyby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej spółki, podczas gdy w świetle przytoczonych przepisów prawa oczywistym jest, iż sposób zagospodarowania nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, będzie w bardzo istotny sposób determinował rodzaj, intensyfikację i możliwość zabudowy nieruchomości stanowiącej własność spółki, dla której punktem odniesienia będzie właśnie zabudowa nieruchomości sąsiedniej;

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie wobec dowolnego przyjęcia, iż skarżąca nie wskazała przepisów prawa materialnego ograniczającego zabudowę na jej działce, w sytuacji gdy przytoczyła chociażby przepis art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym skarżąca posiadała status strony, jest tylko wstępnym etapem procesu inwestycyjnego, natomiast ochrona interesów osób trzecich realizowana jest przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., poprzez oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice zgłoszonych zarzutów oraz wskazanej w treści skargi podstawy prawnej i uznanie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum.

Zadaniem sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń. Wbrew powyższej zasadzie sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, stwierdzając, iż nie występują jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy na działce strony skarżącej już chociażby z tego względu, że budynek inwestora usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką skarżącego, a zatem zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz.U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Tymczasem z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy dokonywały w tym zakresie stosownych ustaleń i rozważały te kwestie.

Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Jedynie w rozstrzygnięciu organ zamieścił stwierdzenie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie wykracza poza granice działek nr [...].

W uzasadnieniu organu brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń i rozważań, które uzasadniałyby takie stanowisko.

Decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego - uwagi na brak przymiotu strony - również nie zawiera ustaleń i rozważań w powyższym zakresie. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż to, że skarżąca spółka nie należy do kręgu osób wymienionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, potwierdza treść zaskarżonej decyzji, a więc zacytowany wyżej fragment decyzji organu pierwszej instancji.

Przepis art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy postępowanie przeprowadzone przez organ administracji publicznej pozwala na ocenę, czy skarżącej spółce przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W szczególności sąd winien ocenić, czy ustalenia faktyczne pozwalają na ocenę obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu i stwierdzenie, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżącej spółki, leży w obszarze oddziaływania obiektu, czy też poza nim.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę.

Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich – pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego.

Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Sąd pierwszej instancji nie zwrócił należytej uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, iż nieruchomość skarżącej spółki nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, powołano decyzję organu pierwszej instancji.

To, jaki jest obszar oddziaływania obiektu, może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, a ich wyjaśnienie winno być wówczas przedmiotem postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Sprawując tę kontrolę sąd administracyjny dokonuje wyłącznie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego i nie rozpoznaje spraw merytorycznie.

Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a.).

W myśl art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006r., sygn. akt III SA/Wa 3345/05 – Lex nr 204758 oraz z dnia 28 lipca 2010r., sygn. akt VIII SAB/Wa 29/10 – opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wymagania praworządności wynikające m.in. z celów i istoty kontroli instancyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym determinują zatem ścisłe i pełne respektowanie ustaleń, ocen oraz wskazań sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10, które wyznaczyły kierunek postępowania w niniejszej sprawie.

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały bowiem przedstawione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od powyższej oceny.

Kierując się wskazanymi zasadami, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011r., sąd uznał skargę za zasadną.

Jak już wyżej wskazano w uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, który to przepis stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących, m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu.

Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. W niniejszej sprawie organ administracji publicznej pominął kwestię oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.

Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także wynikający z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obowiązek każdorazowego ustalenia przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu oraz wyznaczenia na ich podstawie terenu w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji z uwzględnieniem treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na to, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdzając, że skarżąca spółka nie jest stroną, powołał się wyłącznie na zawarte w treści decyzji organu pierwszej instancji sformułowanie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wykracza poza granice działek nr [...]. Samodzielnych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu jednakże nie poczynił oraz zupełnie nie uzasadnił swojego stanowiska, z jakich przyczyn tak wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania obiektu, uznał za pozwalający stwierdzić na tej podstawie, że skarżącej spółce nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji tymczasem nie wynika, w jaki sposób i na podstawie jakich okoliczności obszar oddziaływania obiektu został w taki sposób wyznaczony. W szczególności brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważań w zakresie oddziaływania obiektu, w tym na uprawnienia skarżącej spółki jako właściciela działki sąsiedniej, chociażby w świetle charakteru i wielkości inwestycji, przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Wskazane braki świadczą o tym, iż dokonana przez Wojewodę [...] ocena, że skarżąca spółka nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest co najmniej przedwczesna i niepoprzedzona rzetelną analizą stanu faktycznego, co stanowi naruszenie także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Braki te nie pozwalają również uznać za prawidłową decyzji organu pierwszej instancji, gdyż na podstawie akt administracyjnych nie jest możliwe w żadnej mierze dokonanie oceny tego, czy obszar oddziaływania obiektu został w ogóle w prawidłowy sposób wyznaczony, czy nieruchomość skarżącej spółki znajduje się w rzeczywistości w obszarze jego oddziaływania, czy też nie, czy i jaki wpływ może mieć realizacja planowanej inwestycji na realizację jej uprawnień jako właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W tym miejscu przypomnieć też trzeba, że w myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji z powodu wskazanych wyżej braków naruszają także art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na sformułowany w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi na marginesie tych rozważań zauważyć nadto trzeba, że sam fakt skierowania do skarżącej spółki zaskarżonej decyzji jako adresata skutkuje powstaniem po jej stronie prawa do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. Każdemu adresatowi decyzji administracyjnej - niezależnie od prawnomaterialnych uwarunkowań - przysługuje bowiem możliwość uruchomienia procedury weryfikacji legalności skierowanego do niej rozstrzygnięcia. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej (M. Bogusz, Zaskarżanie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 35, 36).

Skoro zaś skargę wniósł podmiot mogący, co do zasady występować w charakterze strony (skarżącego), to konieczne było dokonanie oceny jego legitymacji na gruncie konkretnej sprawy. Kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt organu musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96 ONSA 1997/2/89).

O tym, więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decydują przepisy prawa. Ewentualne stwierdzenie w takim wypadku, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego ma taki skutek, iż skarga ulega oddaleniu, a nie odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2000r., sygn. akt II SA 2109/2000 OSP 2001/6, poz. 86).

W rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wyżej już wskazanych, nie stwierdzono jednak, aby skarżącej spółce nie przysługiwał interes prawny.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania oraz w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono - odpowiednio - po myśli art. 152 oraz art. 200, 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.

A.D.