Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 668/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7, § 55 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 183, 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2169/13 w sprawie ze skargi A. J. i A. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od A. J. i A. J. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2169/13, po rozpatrzeniu skargi A. J.

i A. J., uchylił zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2013r. o odmowie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 26 lutego 2013r. skarżący wystąpili do GDDKiA Oddział w Lublinie

o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr 19 w miejscowości N. do działki nr ew. [...] w związku z planowaną lokalizacją budynku usługowo-handlowego. W toku postępowania wnioskodawca wyjaśnił, że zjazd do działki na wysokości zainstalowanej bramy wjazdowej w jej ogrodzeniu istniał od zawsze, działka ta nie ma możliwości innego dojazdu. Dla drogi krajowej nr 19 na ww. odcinku ustalono dostępność drogi ograniczoną poprzez zjazdy lub skrzyżowania w miejscach uzgodnionych z zarządcą drogi. Na podstawie wyciągu z bazy danych drogowych, dokumentacji fotograficznej pasa drogowego w tym istniejących zjazdów, stałej organizacji ruchu, projektu przebudowy drogi, organ ustalił, że odcinek drogi krajowej gdzie położona jest ww. nieruchomość jest prosty, ma przekrój szlakowy, nawierzchnię szerokości 12 m w tym jezdnię szerokości 7 m oraz pobocza bitumiczne. Na wysokości działki w pasie drogowym zlokalizowana jest zatoka autobusowa z wiatą przystankową. Za zatoką po lewej stronie drogi krajowej znajduje się włączenie drogi wewnętrznej ul. [...] poprzez zjazd publiczny. Włączenie tych dróg oznakowane jest znakami poziomymi oraz pionowymi jako skrzyżowanie. Organ opisał oznakowanie poziome i pionowe znajdujące się na jezdni. Dodatkowo organ ustalił, iż rozwiązania projektowe przebudowy drogi krajowej wg opracowania przebudowy drogi krajowej nr 19 na ww. odcinku opracowanego przez firmę ,,L." Sp. z o.o. w P., nie przewidują skomunikowania tej nieruchomości z drogą krajową, za pomocą zjazdu, czy to indywidualnego, czy publicznego. Planowana jest przebudowa istniejącej zatoki autobusowej, budowa systemu odwodnienia drogi oraz budowa ciągu pieszego wzdłuż jezdni drogi krajowej. Ponadto na wysokości wybudowanej bramy wjazdowej, w osi jezdni wybudowana zostanie wyspa stała kanalizująca ruch przed dodatkowym pasem przeznaczonym do obsługi terenów przyległych.

Mając powyższe na uwadze decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA w Lublinie odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego. Wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999r. nr 43 poz.430 ze zm.) na drodze klasy GP stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Ponadto zgodnie z § 77 tego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z przepisem § 78 ust.1 rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Stosownie do postanowień ust. 7 tego przepisu zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Organ ocenił, że lokalizacja zjazdu publicznego w miejscu lokalizacji istniejącego urządzenia obsługi uczestników ruchu (na wysokości zatoki autobusowej) nie może mieć miejsca, gdyż lokalizacja taka stwarzałaby zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powołał się także na istniejące w pobliżu skrzyżowanie i bardzo duże natężenie ruchu.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący domagali się udzielenia im zezwolenia. Wydanej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 9 ust. 1 pkt. 3 zdanie ostatnie rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu tego wynika, że odmowa lokalizacji zjazdu publicznego jest niemożliwa, jeżeli brak jest alternatywnej drogi dojazdu do nieruchomości,

- § 113 ust. 7 rozporządzenia, poprzez wadliwe jego zastosowanie i przyjęcie, że istnienie zatoki autobusowej wyłącza możliwość zlokalizowania zjazdu publicznego

z drogi krajowej

- art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej wnioskodawców w związku z uniemożliwieniem im skomunikowania nieruchomości z drogą krajową;

- naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez zaniechania wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny i pominięcie faktu, że sąsiednie nieruchomości mają zlokalizowane zjazdy, po przeciwnej stronie jest także zatoka autobusowa i poprzedza ją zjazd publiczny, skrzyżowanie z ul. [...] jest zwykłym zjazdem na nieutwardzoną drogę gruntową.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przytoczył argumentację podnoszoną na uprzednim etapie rozpoznania sprawy. Skonkretyzował przy tym, że w myśl § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zjazdy publiczne powinny być wyposażone w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi, w szczególności gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Wskazał, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej natężenie ruchu wynosi aż 1199 P/h. Organ stwierdził więc, że wnioskowany zjazd musiałby być wyposażony w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających do działki nr [...]. Wyjaśnił także, że projektowany zjazd publiczny do działki wnioskodawców bezpośrednio graniczy z zatoką autobusową, a zatem pasy o których mowa powyżej, kolidowałby z istniejącą zatoką. Z tego też powodu budowę omawianego zjazdu należy uznać za niedopuszczalną, gdyż naruszałaby powołany przepis § 113 ust. 7, w zw. z art. 78 ust. 1 rozporządzenia, który zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a do takich miejsc z pewnością należy zaliczyć przystanek komunikacji autobusowej. Organ podniósł, że podstawową zasadą, którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Odpowiadając na zarzut strony o istnieniu "od zawsze" indywidualnego zjazdu do nieruchomości, organ zauważył, że powyższe twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji zarządcy drogi krajowej. Natomiast za zjazd, w rozumieniu art. 29 cyt. ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko i wyłącznie ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą. W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, organ podkreślił, że działał w ramach tzw. uznania administracyjnego i był związany granicami prawa, a uwzględnienie tzw. "słusznego interesu strony skarżącej" doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zaznaczył, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną", zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców.

W skardze do WSA w Warszawie skarżący powtórzyli zarzuty i argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo wskazali na naruszenie art. 138 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w szczególności zarzutu naruszenia § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, pominięcia okoliczności dotyczących nieruchomości sąsiadujących oraz zatoki autobusowej po przeciwnej stronie drogi. Zarzucili przekroczenie uznania administracyjnego przez niezbadanie i nieuwzględnienie okoliczności dostępu nieruchomości gruntowej do drogi krajowej nr 19 oraz faktu, że wszystkie nieruchomości sąsiednie mają zlokalizowane zjazdy z drogi krajowej nr 19, po tej samej stronie drogi, jak i po stronie przeciwnej.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - dalej jako P.p.s.a)., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w związku z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady podziela stanowisko

i argumenty organu administracji. Jednakże uchylił zaskarżone w sprawie decyzje

ponieważ organ nie rozważył, czy w sprawie występuje szczególny przypadek, określony w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wskazał, że przepis ten, będący przepisem techniczno – budowlanym wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane, stanowi wyjątek od zasady ograniczania budowy zjazdów publicznych na drogach klasy GP i dopuszcza wyjątkowo stosowanie zjazdów na drodze tej klasy z pominięciem innych przepisów, jeżeli zaistnieje szczególna sytuacja. W ocenie Sądu I instancji w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji zabrakło analizy sprawy w kontekście tego przepisu, a z jego treści wynika możliwość wyjątkowego udzielenia zgody na lokalizację zjazdu bezpośrednio z nieruchomości stanowiącej indywidualną własność po spełnieniu dwóch warunków. Po pierwsze - brak innej możliwości dojazdu do drogi publicznej, po drugie - nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Odmowa udzielenia zgody może nastąpić dopiero po analizie stanu prawnego i faktycznego, w powiązaniu z przesłankami wskazanymi w przepisie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ponadto zgodnie z przepisem § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z 2002 r. ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Sąd I instancji przyznał, że podstawową zasadą, którą winien się kierować zarządca drogi jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym, jednakże uznał, że w uzasadnieniach decyzji zabrakło analizy, czy zasada ta doznaje na gruncie niniejszej sprawy ograniczenia przez wyjątek wskazany w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sąd I instancji wyraził też wątpliwości co do zasadności odmowy lokalizacji wnioskowanego zjazdu, w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość (działka [...]) ma urządzony zjazd, który także znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania. W związku z powyższym organ powinien wyjaśnić rozbieżność w ocenie stanu faktycznego i prawnego działki skarżących i działki sąsiedniej mimo że obie te działki znajdują się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 Nr 153, poz.1269) oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, co było wynikiem błędnego uznania, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, że organ niewłaściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy naruszając tym samym przepisy k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260, - zwanej dalej u.d.p.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku lokalizacji każdego rodzaju zjazdu z drogi klasy GP, zarządca drogi zawsze powinien rozważyć możliwość zastosowania szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy w odniesieniu do niektórych zjazdów publicznych możliwość taką wyłączają przepisy § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia i wówczas obowiązek rozważenia szczególnie uzasadnionego przypadku jest wyłączony (rozważenia szczególnie uzasadnionego przypadku jest bezprzedmiotowe);

- § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie tj. pominięcie powyższych przepisów, pomimo, iż w niniejszej sprawie powinny one znaleźć zastosowanie, które to naruszenie jest konsekwencją błędnej wykładni § 9 ust. 3 rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji organ wyczerpująco i dogłębnie zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wydając zaskarżoną decyzję organ, działając w ramach tzw. uznania administracyjnego, związany był granicami prawa (w tym przepisami technicznymi). Wolą prawodawcy, wyrażoną w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jest wprowadzenie zasady wyjątkowego sytuowania zjazdów z dróg klasy GP, tj. w sytuacji, w której brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jednakże z treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika, , że zarządca drogi może odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych. Prawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia był art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1 i 2 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, które zostały przytoczone w obu rozstrzygnięciach. W rozpoznawanej sprawie organ dokonał ustalenia wszystkich faktów mających znaczenie prawne, które określił właśnie na podstawie wskazanych przepisów. Skarżący kasacyjnie przywołał przytoczoną w decyzji argumentację wskazując, że dodatkowe pasy ruchu, o których mowa w § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia kolidowałyby z istniejącą zatoką autobusową, która przylega całą swoją długością do działki stron. Dlatego budowę omawianego zjazdu należało uznać za niedopuszczalną, gdyż naruszałaby warunki określone w § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, zabraniające sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie organu, Sąd I instancji wziął pod uwagę okoliczności, które z punktu widzenia regulacji materialnoprawnych (wyrażonych w art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3, § 78 ust. 1 i 2 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia) nie mają istotnego znaczenia, ponieważ nie ma potrzeby rozważania zastosowania wyjątku wskazanego w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdy w oparciu o wskazane przepisy rozporządzenia zgoda na lokalizację zjazdu publicznego w takich miejscach w ogóle nie może być wydana. Autor skargi kasacyjnej zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do potrzeby zbadania okoliczności, które mogą uzasadniać zastosowanie wyjątku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, jednakże badanie tych okoliczności może mieć zastosowanie jedynie do lokalizacji zjazdów indywidualnych oraz tych zjazdów publicznych w stosunku do których nie zachodzą negatywne przesłanki z § 113 ust. 7 rozporządzenia. Zarzucił dodatkowo, że przy rozstrzyganiu Sąd I instancji nie dokonał zróżnicowania w zakresie odmiennych kryteriów lokalizacji zjazdów indywidualnych i zjazdów publicznych z dróg krajowych, w szczególności dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP) i pominął przepisy rozporządzenia dotyczące zjazdów publicznych, które musiał uwzględnić organ przy ocenie zasadności wniosku. W analizowanej sprawie zarządca drogi krajowej nie musiał wskazywać wnioskodawcom alternatywnego dojazdu do ich nieruchomości i wypełnienia tym samym dyspozycji przepisu § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż wniosek ten nie dotyczył lokalizacji zjazdu indywidualnego tylko publicznego, który charakteryzuje się większym zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z większą częstotliwością jego użytkowania. Zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności.

Reasumując autor skargi kasacyjnej wskazał, że naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, czyli § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, polegało na tym, że Sąd I instancji nie wykluczył możliwości budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 19 klasy GP, w sytuacji gdy w odniesieniu do tego zjazdu publicznego zachodziły negatywne przesłanki wynikające z przepisu § 78 ust. 1 i 2 w zw. z § 113 ust. 7. Zastosowanie przez Sąd zaprezentowanej wyżej interpretacji § 9 ust. 1 pkt 3 w związku z treścią § 78 ust. 1 i 2 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia zapobiegłoby wytknięciu orzekającemu w sprawie organowi rzekomych uchybień przepisom postępowania, co byłoby równoznaczne z utrzymaniem w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących

podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarówno na naruszenie norm prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za usprawiedliwione. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne dotyczył lokalizacji zjazdu publicznego z drogi klasy GP. Wnioskodawcy od początku akcentowali, że ich działka nie ma możliwości dojazdu z innej drogi. Okoliczności tej organy orzekające w I i II instancji w ogóle nie negowały, skupiając się na wykazaniu, że wnioskowany zjazd publiczny jest niedopuszczalny w świetle § 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 cytowanego rozporządzenia. Takie działanie organów orzekających było prawidłowe. Stosownie bowiem do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki techniczne, o których mowa w tym przepisie unormowane zostały w cytowanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1999r. W § 9 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia prawodawca wskazał ogólnie, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki stosowania zjazdów, zastrzegając, że stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jednocześnie w dalszych przepisach rozporządzenia wyodrębniono dwa rodzaje zjazdów – publiczne i indywidualne (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia) oraz skonkretyzowano w § 77, 78 i 79 warunki, jakie powinien spełnić dany zjazd z drogi publicznej. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy rodzaju drogi.

Z treści tych przepisów wynika, że zarządca drogi ma obowiązek ocenić dopuszczalność lokalizacji zjazdu pod kątem zachowania wymogów wynikających z cytowanego rozporządzenia w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt I OSK 59/13, z dnia 17 lipca 2015r., sygn.. akt I OSK 2936/13, z dnia 5 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 32/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zarządca drogi nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu, jeżeli byłaby ona niezgodna z przepisami cytowanego rozporządzenia i powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2014r., sygn. akt I OSK 59/13 Naczelny Sąd Administracyjny przekonująco argumentował, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności. Dlatego organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym, czy nie będzie naruszać bezwzględnie obowiązujących w tym względzie warunków technicznych unormowanych w rozporządzeniu.

Okoliczność, że objęta wnioskiem nieruchomość dotychczas nie miała urządzonego innego dostępu do drogi publicznej, nawet gdyby faktycznie urządzenie innego dostępu do drogi nie było możliwe, nie może automatycznie skutkować uprawnieniem skarżących do urządzenia wnioskowanego zjazdu publicznego. Dostrzec należy, że w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia mowa jest jedynie o wyjątkowym dopuszczeniu na drodze klasy GP zjazdów, gdy nie ma innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi niższej klasy. Z zapisu tego nie sposób wywieść, jak to czynią skarżący, że brak alternatywnego dostępu działki do drogi publicznej może ograniczyć zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Taki tok myślowy prowadziłby do uwzględnienia wniosku bez respektowania wartości, dla ochrony których wydane zostało omawiane rozporządzenie. Z treści § 9 ust. 1 pkt 3 in fine wynika jedynie, że wniosek o lokalizację zjazdu z drogi klasy GP jest dopuszczalny, gdy nieruchomość nie ma możliwości innego dojazdu; wówczas zarządca drogi dokona analizy warunków technicznych. Gdyby natomiast objęta wnioskiem działka miała już urządzony dostęp do drogi albo istniałaby obiektywnie możliwość wykonania zjazdu z innej drogi, to już tylko te okoliczności uzasadniałyby odmowę, bez konieczności szczegółowego analizowania warunków technicznych w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu. Rozumieniu takiemu nie sprzeciwia się treść cytowanego przez Sąd I instancji § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zapewnienie dojścia i dojazdu do działki budowlanej, o którym mowa w tej regulacji, nie obciąża zarządcy drogi, którego rolą jest jedynie dbanie o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Unormowanie to adresowane jest do uczestników procesu budowlanego. To inwestor musi zapewnić realizację projektowanego zamierzenia budowlanego z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa.

Należy przyznać rację argumentom organu, że ochrona prawa własności nie jest absolutna i bezwzględna. Prawo własności może doznać ograniczeń i dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji różnych podmiotów prawa ze względu na inne wartości konstytucyjne, tutaj ochronę życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntowany jest pogląd, że w świetle zasad sprawiedliwości "różnicowanie podmiotów powinno pozostawać w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych powinno się traktować równo, a podobnych podobnie". Tak rozumiana sprawiedliwość oznacza też akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów, z tym jednak, że różne traktowanie powinno być uzasadnione (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK 1997, nr 5–6, poz. 70; z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 36/98, OTK 1999, nr 3, poz. 40). W świetle tych uwag zasadnie skarżący kasacyjnie podkreślał, że wniosek dotyczył lokalizacji zjazdu publicznego, którego wykonanie nacechowane jest większym rygoryzmem niż zjazdu indywidualnego, w związku z większą częstotliwością jego użytkowania, co bez wątpienia zwiększa zagrożenie w ruchu drogowym. Słusznie organ powoływał się na treść § 78 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7, stwierdzającym, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Prawodawca tylko przykładowo wymienił pięć takich miejsc: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Fakt, że w przepisie tym nie wymieniono wprost przystanku autobusowego nie sprzeciwia się argumentacji organu, z którą co do zasady zgodził się Sąd I instancji. Nie budziły zastrzeżeń Sądu I instancji ustalenia organów, że wnioskowany zjazd publiczny, w myśl § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, musiałby zostać wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z drogi nr 19 na działkę nr [...] z powodu bardzo wysokiego natężenia ruchu w tym miejscu (1199 P/h), a budowa takich dodatkowych pasów kolidowałaby z istniejącą na wysokości tej działki zatoką autobusową, przez co doszłoby do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym naruszenia zakazu ustanowionego wprost w § 113 ust. 7 rozporządzenia. Skoro więc Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko organów orzekających, to nie było podstaw do czynienia organowi zarzutu, że wadliwie rozpatrzył sprawę, a w szczególności, że nie rozważył braku dostępu nieruchomości gruntowej do drogi publicznej. Okoliczność ta, jak już wyjaśniono, nie była kwestionowana, a nadto nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w świetle pozostałych ustaleń organu, wyczerpujących dyspozycję § 78 ust. 2 pkt 3 i § 78 ust. 1 rozporządzenia. Nieprawidłowo też Sąd I instancji nakazywał organowi wyjaśnienie rozbieżności w ocenie stanu faktycznego i prawnego działki skarżących i działki sąsiedniej nr [...]. Działka nr [...] ma bowiem urządzony zjazd indywidualny a skarżący wnioskowali o lokalizację zjazdu publicznego i chociażby tylko z tego powodu nie jest zasadne porównywanie tych nieruchomości.

Stwierdzenie, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny legalności działalności organów administracji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego, co doprowadziło w konsekwencji do błędnego uznania, że organ nie ustalił wszystkich okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji sprawia, że za uzasadnione uznać należy obie podstawy kasacyjne oparte na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w pkt 2 i 3 skargi kasacyjnej.

Wobec powyższych rozważań, uznając że stan faktyczny i prawny sprawy został wyjaśniony w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 188 P.p.s.a. i oprócz uchylenia zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, uznając działanie organów orzekających w kontrolowanej sprawie za zgodne z prawem.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.