Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2171/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 77 ust. 2, ust. 6, art. 83 ust. 1, art. 83a
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Op 186/14 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia [...] maja 2014 r. sygn. akt II SA/Op 186/14 po rozpoznaniu skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchylił zaskarżoną decyzję oraz określił, że decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach [...] maja, [...],.[...],[...] i [....] czerwca 2013 r. przeprowadzona została przez inspektora transportu drogowego O. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. kontrola przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy – W. J., działającego pod nazwą P.P.H.U. S. w Ś.. Zakres kontroli obejmował okres od [...] października 2012 r. do [...] grudnia 2012 r. W okresie objętym kontrolą przedsiębiorca zatrudniał [...] pracowników.

Decyzją z dnia [....] lipca 2013 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O., działając na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 92a ust. 3 pkt 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1265) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył karę pieniężną w wysokości: 12 050 zł za stwierdzone naruszenia, a to:

- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu z tytułu, którego suma kar wynosi 300 zł.;

- przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni z tytułu, którego suma kar wynosi 1 250 zł.;

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku z tytułu, którego suma kar wynosi 1 000 zł.;

- dopuszczenie do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy z tytułu którego suma kar wynosi 1 000 zł.;

- nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu z tytułu, którego suma kar wynosi 8 500 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonej w okresie maja/czerwca 2013 r. kontroli u przedsiębiorcy, która obejmowała okres od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Organ uzasadnił, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy brak było podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż okoliczności sprawy i dowody nie wskazały, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszeń. Stwierdzone naruszenie przepisów nie było także następstwem zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Analizując zapisy dotyczące czasu pracy poszczególnych wymienionych z imienia i nazwiska w decyzji kierowców oraz wskazując na konkretne czasy prowadzenia przez nich pojazdu oraz czasy odpoczynku organ stwierdził, że u kontrolowanego przedsiębiorcy doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu.

W. J. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2014 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 11 500 zł z tytułu naruszenia Ip.5.3, Ip.5.1, Ip.5.6, Ip.6.1.5, Ip.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu organ wskazując na przepis art. 4 lit. g rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyjaśnił rozumienie definicji "dzienny okres odpoczynku", "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku".

Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy, poczynił ustalenia stanu faktycznego zgodne z ustaleniami organu I instancji co do skrócenia dziennego czasu odpoczynku w opisanych w decyzji przypadkach, które uznał za bezsporne oraz potwierdzone materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie w postaci danych cyfrowych i nałożył na stronę karę pieniężną w łącznej wysokości 1 000 zł z tytułu naruszenia; lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym tj. przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenia dziennych okresów prowadzenia pojazdu w opisanych powyżej przypadkach, za które nałożył karę pieniężną w wysokości 300 złotych z tytułu naruszenia lp. 5.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym; nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – kara wynikająca Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ww. ustawy - w kwocie 8 500 zł., dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy – kara wynikająca z lp. 6.1.5 załącznika nr 3 do ww. ustawy - w kwocie 1000 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że bezspornym jest fakt, nieokazania przez skarżącego wykresówek p. R. K. za 17 dni, a okazanie brakujących tarcz w postępowaniu odwoławczym nie ma wpływu na stwierdzone naruszenie, gdyż przedsiębiorca winien był okazać wszystkie dokumenty wskazane w wezwaniu z dnia [...] maja 2012 r. w trakcie trwającej w przedsiębiorstwie kontroli, tj. do momentu sporządzenia protokołu kontroli. Zdaniem organu, niezasadne jest wskazywanie przez skarżącego na możność późniejszego przedkładania odpowiednich dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Podniósł także organ, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c ustawy o transporcie drogowym mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92 b ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów skarżącego w przedmiocie uczestniczenia w czynnościach kontrolnych osoby nieupoważnionej. W tym zakresie organ wyjaśnił, iż zgodnie z aktami sprawy jedyną osobą wykonującą czynności kontrolne był młodszy inspektor A. K.. Starszy kontroler A. M. – D. uczestniczyła w czynnościach jedynie jako osoba obecna przy przesłuchaniu przedsiębiorcy w charakterze strony w dniu [...] czerwca 2013 r.

W. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję ponieważ narusza ona przepisy prawa.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiot postępowania w sprawie stanowiła decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] lutego 2014 r., którą uchylono w całości decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości 12 059 zł za stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym i nałożono karę pieniężną w wysokości 11 500 zł z tytułu naruszenia Ip.5.3, Ip.5.1, Ip.5.6, Ip.6.1.5, Ip.6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią zaś przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 12065 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisy Rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UE.L.102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.), dalej zwane rozporządzeniem nr 561, a także przepisy Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8 ze zm. – dalej rozporządzenie nr 3821).

Zdaniem Sądu I instancji, skoro skarżący dołączył do odwołania dokumenty, których nie był w stanie okazać w trakcie przeprowadzonej kontroli, a które odzyskał z pojazdu wcześniej sprzedanego, to tym samym organ II instancji (organ odwoławczy) nie był uprawniony do pominięcia ich przy ponownej ocenie materiału dowodowego sprawy. Penalizacja w załączniku nr 3 Ip.6.3.7. zachowania przedsiębiorcy związana z nieokazaniem podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i tym samym uniemożliwienie przedłożenia tych dokumentów w terminie późniejszym, przy wyjaśnieniu przyczyn takiego zachowania narusza zasady postępowania administracyjnego, a także sprzeczna jest z celem ustawy oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821, który stanowi, że: przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze.

W ocenie WSA, przepisy dotyczące procedury, zasad postępowania oraz ciężaru dowodu nie powinny jednak naruszać przepisów postępowania administracyjnego, zwłaszcza jeśli się uwzględni cel rozporządzeń nr 3821 i 561, jakim jest poprawa warunków pracy kierowców oraz bezpieczeństwa na drogach i dlatego organ odwoławczy winien dokonać oceny złożonych do akt sprawy przez skarżącego nieokazanych wykresówek za okres [...] dni października 2012 r. Brak oceny przedłożonych do odwołania wykresówek kierowcy za ww. okres, w sytuacji, gdy wymierzono za ich nieokazanie podczas kontroli karę w wysokości 8500 zł (17x500 zł) mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a tym samym zaskarżona decyzja nie odpowiadała kryterium legalności.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nieposiadającego własnej, ważnej karty kierowcy, które to naruszenie określone jest w Ip.6.1.5 załącznika nr 3 do ustawy i ze stwierdzeniem, którego wiąże się kara w wysokości 1000 zł nie uzasadniał zastosowania tej kary. Organy administracji obu instancji przytaczając brzmienie przepisów art. 15 ust. 1 i 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 3821 nie dostrzegły, że każdy z tych przepisów dotyczy innej sytuacji związanej z wadliwym działaniem karty kierowcy, tj. jej zniszczeniem, zgubieniem lub kradzieżą.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że żaden przepis rozporządzenia nie konstruuje bezwzględnego zakazu wykonywania przez kierowcę przewozów, w sytuacji uszkodzenia karty kierowcy i rejestracji okresów prowadzenia pojazdów przez kierowców pojazdów za pomocą wydruków, o których stanowi art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 3821. Tym samym uznanie przez organy administracji, że kierowca, którego karta działa nieprawidłowo lub uległa zniszczeniu, zagubieniu, czy uszkodzeniu i który to kierowca nie uzyskał w terminie 5 dni roboczych, od dnia zwrócenia się o wydanie karty zastępczej nie ma możliwości wykonywania przewozów bez karty kierowcy, a tym samym świadczenia pracy dłużej niż 15 dni nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Organ nieprawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepis art. 16 ust. 3 zdanie 3 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że kierowca może kontynuować jazdę bez karty kierowcy w maksymalnym okresie 15 dni kalendarzowych lub w okresie dłuższym, jeśli konieczne jest odstawienie pojazdu do jego bazy, pod warunkiem, że może on udowodnić niemożność przedstawienia lub użycia karty podczas tego okresu. Przepis ten wiąże się zatem z koniecznością kontynuowania jazdy, czyli dotyczy sytuacji, w której do uszkodzenia karty doszło w trakcie już trwającej jazdy, trasy, a nie przed jej rozpoczęciem. Użyte sformułowanie "kontynuowanie" oznacza wykonywanie w dalszym ciągu rozpoczętej czynności, działalności.

W związku z powyższym organ rozpoznając sprawę ponownie dokona ponownej oceny zebranego w tym zakresie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu rozumienia przepisów.

Sąd I instancji zaznaczył, również że organ orzekając ponownie winien także dokonać ponownego rozliczenia czasu prowadzenia pojazdu w ciągu kolejnych dwóch tygodni przez kierowcę K. B., a w szczególności wyjaśnić rozbieżności, jakie powstały przy odczytywaniu dokumentów (danych cyfrowych zawartych na karcie kierowcy). Sąd zaznaczył, że organ odwoławczy dokonując odmiennej od organu I instancji oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego - winien w sposób jasny i precyzyjny wskazać daty rozpoczęcia i zakończenia przejazdu, wynikające z tego wyliczenie i dać temu wyraz w decyzji. Brak takiego wyjaśnienia narusza nie tylko art. 80 k.p.a., ale przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a. przez co zaskarżona decyzja w tej części wymyka się spod kontroli Sądu.

Dalej skład orzekający, podzielił argumentację dotyczącą kontroli legalności i prawidłowości zastosowania (subsumcji) przez organy procedujące w sprawie przepisów dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku do ustalonego w sprawie materiału dowodowego (art. 4 lit. g, art. 8 ust. 1 - i 8, art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 oraz art. 92a, załącznik nr 3 Ip.5.3 ustawy), przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu (art. 4 lit. k, art. 6 rozporządzenia 561/2006, art. 92a, załącznik nr 3 Ip.5.1 ustawy) oraz przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w okresie dwutygodniowym, poza rozliczeniem czasu kierowcy (art. 6 ust. 3 rozporządzenia 561/2006, art. 92a, załącznik nr 3 Ip.5.6.1, 5.6.2 ustawy).

Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących przeprowadzenia kontroli podał, że inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przed rozpoczęciem kontroli okazali legitymacje służbowe upoważniające do wykonywania czynności kontrolnych oraz jeden z nich doręczył upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Przedsiębiorca może na podstawie przepisów o swobodzie działalności wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów. Skarżący takiego sprzeciwu nie wniósł, a zatem wywodzone naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzania kontroli nie ma istotnego wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji.

W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub działań świadomych tych osób, konsekwencją których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wskazane w art. 92c u.t.d. przesłanki egzoneracyjne odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć.

WSA odnosząc się do zarzutu skargi niezastosowania przez organy art. 92b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym podał, że pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Stąd też istotne znaczenie dla interpretacji tego pojęcia ma przepis art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006, który wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Znaczenie przy interpretacji tego pojęcia ma przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia 3821/85. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do zastosowania tego przepisu.

Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 92 ust. 1 u.t.d. wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną i dlatego dla zastosowania art. 92b u.t.d. nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia naruszeniom przepisów dotyczących transportu drogowego, czasu pracy, postoju i odpoczynku kierowców.

Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1070 ze zm., dalej także k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, gdyż nie uwzględnił dowodów przedłożonych przez stronę w postaci tarcz tachografu wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokumenty istotne dla sprawy zostały przedłożone przez skarżącego już po kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia, czym uchylone rozstrzygnięcie nie narusza zasady dwuinstancyjności z uwagi na wydanie przez organ odwoławczy autonomicznej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, natomiast brak było podstaw do przeprowadzenia fakultatywnego, dodatkowego postępowania uzupełniającego wobec kompletności i zupełności, prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 74 ust. 1 i ust. 2, art. 92a ust. 1 i ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.- Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.), w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 77 ust. 2 i ust. 6, art. 83 ust. 1 i art. 83a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) i art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), poprzez ich błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ winien uznać i rozpatrzeć dowody przedłożone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa, jako dowody zgromadzone po upływie terminów kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu z dnia [...] czerwca 2013 r., wobec przedłożenia tarcz tachografu przez skarżącego wraz z pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. i jako dokumenty przedłożone przez skarżącego już po kontroli, nie stanowiły realizacji obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, i nie mogły także stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym;

3) - lp. 6.1.5. załącznika nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż przepisy ww. rozporządzenia nie zawierają zakazu wykonywania przez kierowcę przewozów, w sytuacji uszkodzenia karty kierowcy i rejestracji okresów prowadzenia pojazdów przez kierowców za pomocą wydruków, o których stanowi art. 15 ust. 1, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie kierowca wobec okoliczności, wielokrotnego rozpoczynania zadań przewozowych w siedzibie przedsiębiorstwa (i tym samym braku oddalenia od bazy), wykonując powyższe zadania bez karty kierowcy przez okres ponad 15 dni naruszył zakaz zawarty przez ustawodawcę w art. 16 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia, natomiast art. 15 ust. 1 powoływanego rozporządzenia zawiera jedynie opis zachowania kierowcy (instrukcję jego postępowania) w razie zniszczenia, wadliwego działania, zagubienia czy kradzieży karty kierowcy, jaka to niewłaściwa interpretacja przepisu doprowadziła WSA do odmowy uznania zasadności stwierdzonego przez organ naruszenia w postaci dopuszczenia do wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące przez kierowcę nie posiadającego własnej ważnej karty kierowcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 roku sygn. akt I OPS 10/09).

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji była kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 roku, którą to decyzją uchylając w całości decyzje organu I instancji orzeczono o nałożeniu wobec Wojciecha Jedlińskiego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "S.", karę pieniężną w wysokości 11.750 złotych za stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. wydając w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia zarówno przepisów postępowania poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności opisanej w art. 15 k.p.a. oraz przepisów postępowania odnoszących się do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, w tym art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym naruszenia zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego to jest przepisów art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 roku w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów odnoszących się do stanowiska Sądu I instancji w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Z uwagi na to, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty z punktu 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej pozostaję ze sobą w ścisłym związku wymagają odniesienia się do nich łącznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej trafnie wskazuje, że brak jest podstaw do przyjęcia, że organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji.

W związku z powyższym podkreślić należy, że zasada dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Tak więc wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności określa regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Należy zaakceptować stanowisko wskazujące na to, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Ponadto zauważyć należy, że przepis art. 136 k.p.a. określając granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie wskazuje, że organ ten jest zobowiązany do ponownego gromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Podkreślić trzeba również, że wskazany przepis prawa stwarza sytuacje w której ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji będzie się sprowadzała do ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził cały materiał dowodowy i właściwe go ocenił. Zauważyć także należy, że przepis art. 136 k.p.a. znajdzie swoje zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji jest niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że realizowana w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym kontrola zewnętrzna, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie kontrola taka rozpoczyna się w dacie okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia wraz z podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 79a ust. 1 i art. 79b usdg. oraz art. 75 pkt 1 utd.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Stanowisko to wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, które nie tylko wymaga zebrania dokumentacji, ale też jej opracowania tj. sprawdzenia i opisania. Nie można nie brać pod uwagę, że w toku kontroli, choćby już tylko na etapie opracowania uzyskanej dokumentacji, osoby kontrolujące mogą żądać zarówno od kontrolowanego, jak też jego pracowników składania dodatkowych wyjaśnień lub przedstawiania dodatkowych dokumentów czy innych nośników informacji (art. 55 ust. 1 pkt 2 i 5 utd.). Opracowywanie, a więc sprawdzenie i opisanie dokumentacji pobranej od przedsiębiorcy, w toku których to czynności może powstać konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, nie może zostać wyłączona poza nawias kontroli, tak jak nie można wyłączyć z tego procesu sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne. Pogląd, iż kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu z kontroli lub nawet w dniu sformułowania zaleceń pokontrolnych znajduje potwierdzenie w doktrynie (vide: M. Zirk - Sadowski Kontrola administracji publicznej (w:) J. Hausner Administracja publiczna, wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski (w:) Kontrola administracji publicznej, LexisNexis 2007, wyd 2 str. 60; P. Szustakiewicz Kontrole GIODO (w:) Kontrola Państwowa nr 6 z 2007 r.).

W związku z powyższym uznać należy, że zgromadzone w toku kontroli materiały dokumentacyjne stanowią podstawę do dokonania przez organ kontrolujący ustaleń co do prawidłowości prowadzonej działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot. Z akt sprawy wynika, że podmiot kontrolowany pismem z dnia [...] maja 2013 roku został wezwany do okazania w toku kontroli wykresówek, danych cyfrowych oraz innych dokumentów świadczących o nieprowadzeniu pojazdu wszystkich kierowców wykonujących na rzecz tegoż podmiotu przewozy drogowe w okresie od [...] maja 2012 roku do [...] kwietnia 2013 roku. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w toku kontroli podmiot kontrolowany nie okazał wykresówek kierowcy R. K. za okres [...] dni października 2012 roku. W trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji przesłuchany w charakterze strony W. J. oświadczył, że nie posiada tych wykresówek bowiem zostały zagubione. Stosownie do treści lp.6.3.7. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym za naruszenie w postaci nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, kara pieniężna wynosi 500 złotych. Zauważyć należy, że naruszenie o jakim mowa w tym przepisie odnosi się do czasu trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Jednocześnie podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę wskazał, że z podanych wyżej przyczyn nie jest możliwe przyjęcie, że przedłożenie wykresówek na etapie składania odwołania od decyzji organu I instancji konwaliduje stwierdzone na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego naruszenie, o którym mowa w lp. 6.3.7 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym. Tak więc organ odwoławczy zasadnie uznał, że materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji był wystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy, bowiem dla nałożenia kary pieniężnej za naruszenie, o którym mowa w/w przepisie prawa koniecznym było dokonanie ustaleń w opisanym wyżej zakresie, co organ pierwszej instancji uczynił zgodnie z prawem. Również przepisy rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 nakładają na przedsiębiorcę obowiązek przechowywania w porządku chronologicznym wykresówek przez okres co najmniej jednego roku, a co więcej zobowiązują przedsiębiorcę do okazania lub doręczenia wykresówek na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych - art. 14 ust. 2.

Ponadto należy podkreślić, że rozbieżności na które wskazuje Sąd I instancji odnoszące się do ustaleń organów w zakresie naruszenia w postaci przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni o czas powyżej jednej godziny do czterech godzin i za każdą następną rozpoczętą godzinę pozostają bez wpływu na wynik postępowania w sytuacji, gdy każdy z organów przyjął, że kierowca przekroczył całkowity czas prowadzenia pojazdu o tę samą wielkość, to jest trzy godziny i trzydzieści jeden minut.

Z tych względów należało uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punkcie 1 i 2 peitum skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wymienionych w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.

Trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej na treść art. 13 i art. 14 ust. 4 rozporządzenia (EWG) Nr 3821/85, które to przepisy wyraźnie określają obowiązki pracodawcy i kierowcy w zakresie posługiwania się kartą kierowcy. W szczególności pracodawca oraz kierowca mają obowiązek zapewnić poprawne działanie i odpowiednie stosowanie, z jednej strony, urządzeń rejestrujących, a drugiej strony, karty kierowcy. Ponadto kierowca może posiadać tylko jedną ważną kartę kierowcy i może posługiwać się wyłącznie własną imienną kartą kierowcy. Jednocześnie zabronione jest aby kierowca posługiwał się kartą uszkodzoną lub kartą, której okres ważności upłynął. Podzielić należy pogląd, że treść art. 15 rozporządzenia wskazuje na to, że przepis ten zawiera swoistą instrukcję dla kierowców w sytuacjach w nim opisanych, a odnoszących się do zniszczenia karty kierowcy, wadliwego jej działania, kradzieży czy zagubienia. Zauważyć należy, że w art. 15 ust. 2 rozporządzenia wyraźnie wskazano, że kierowca stosuje wykresówki lub kartę kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd i nie może ich używać przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Ponadto z treści art. 14 ust. 4 rozporządzenia wynika wprost, że w przypadku zniszczenia, wadliwego działania karty, kradzieży czy zagubienia władze winny wydać kartę zastępczą w ciągu pięciu dni od dnia otrzymania szczegółowego wniosku, a w przypadku wniosku o odnowienie karty, której okres ważności zbliża się do końca, władze wydają nową kartę przed dniem upływu ważności starej karty, pod warunkiem złożenia wniosku w terminie określonym w art. 15 ust. 1 akapit drugi, a więc nie później niż na 15 dni roboczych przed upływem okresu ważności karty. Wskazane regulacje pozostają w zgodności z zapisem art. 16 ust. 3 akapit trzeci, który to przepis stanowi, że kierowca może kontynuować jazdę bez karty kierowcy w maksymalnym okresie 15 dni kalendarzowych lub w okresie dłuższym, gdy jest to konieczne dla odstawienia pojazdu do bazy, pod warunkiem, że może udowodnić niemożność przedstawienia lub użycia karty podczas tego okresu. Powyższe oznacza, że co do zasady kierowca nie może prowadzić pojazdu bez ważnej karty kierowcy i to bez względu na to czy rozpoczyna trasę czy jest w trakcie jej kontynuowania.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że kierowca K. K. w okresie od [...] października 2012 roku do [...] listopada 2012 roku prowadził pojazd wyposażony w tachograf cyfrowy bez ważnej karty kierowcy i w tym czasie wielokrotnie rozpoczynał swoją trasę w bazie przedsiębiorstwa. Powyższa okoliczność stanowiła podstawę do stwierdzenia naruszenia o jakim mowa w lp.6.1.5. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że po uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaistniały przesłanki do rozpoznania skargi i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko uznał, że skarga Wojciecha Jedlińskiego nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., art. 188 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.