Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1545/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 par. 1, art. 15,138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych E. O., J. O., T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 47/10 w sprawie ze skargi Zakładu [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2010r. II SA/Go 47/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględniając skargę Zakładu [...] w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] października2009r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy Nowa Sól decyzją z [...] września 2009 r. po rozpoznaniu wniosku z dnia 11 września 2007 r. złożonego przez Zakład [...] w K. określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], z odprowadzeniem do rowu melioracji podstawowej na działce nr [...] w obrębie miejscowości Lubięcin. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (określonego w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W toku postępowania stwierdzono, że wnioskowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 72 wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty Nowosolskiego oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wyrażenie stanowiska (opinii) w przedmiocie sporządzenia raportu i określenia jego zakresu. Organy te wydały opinie w których opowiedziały się za sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko i podały zakres jego opracowania. W dniu 4 grudnia 2007 r. inwestor złożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dane o złożonym raporcie zostały umieszczone w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach, przy czym organ podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku na wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. Następnie w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska Starosta Nowosolski oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść uzgodnień została uwzględniona w decyzji uwzględniającej wniosek wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 23 stycznia 2008 r.

Od decyzji Wójta Gminy Nowa Sól odwołanie złożył J. O. zarzucając jej niezgodność z prawem, w szczególności w zakresie treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazując, iż jest nieprawdziwy oraz że na omawianym terenie żyją chronione gatunki zwierząt.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2008 r. pierwsza decyzja Wójta Gminy Nowa Sól została uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wszystkim wymogom tak prawa materialnego, jak i procesowego. Organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania. Ponadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest jego charakterystyka. Tymczasem organ I instancji uczynił z tej charakterystyki załącznik do egzemplarza decyzji, który doręczył wyłącznie wnioskodawcy, podobnie zresztą postąpił z drugim z załączników (kopia mapy), pomijając tym samym pozostałe strony postępowania. Oznaczało to, iż zaskarżona decyzja została doręczona pozostałym stronom postępowania w formie niekompletnej, co skutkuje także pozbawieniem przez organ stron postępowania czynnego w nim udziału. Wskazano także, że sam raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który jest jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie, nie zawiera kompletnych danych np. co do oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego, jak też powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków.

W toku ponowionego postępowania organ I instancji wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko o informacje dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. W dniu 15 kwietnia 2008 r. została przeprowadzona konsultacja społeczna z mieszkańcami miejscowości Lubięcin w sprawie planowanej budowy oczyszczalni ścieków, w której mieszkańcy opowiedzieli się za jej budową. W dniu 10 czerwca 2008 r. został złożony aneks do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla projektowanej oczyszczalni ścieków. Przed wydaniem kolejnej decyzji zwrócono się do Starosty Nowosolskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Starosta Nowosolski oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść uzgodnień została uwzględniona w drugiej decyzji uwzględniającej wniosek wydanej przez organ pierwszej instancji w dniu 8 września 2008 r.

Na skutek ponownego odwołania J. O. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze druga decyzja organu I instancji została ponownie uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nadal nie odpowiadała wymogom tak prawa materialnego, jak i procesowego Wskazano ponownie, że organ I instancji przede wszystkim nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku ustalenia wszystkich stron postępowania. Nadto raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nawet po jego uzupełnieniu aneksem został określony jako niekompletny (nie został podpisany przez jednego z wymienionych w nim autorów) i nie zawierał opisu pełnego oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji, w fazie jej eksploatacji. Zdaniem organu odwoławczego raport nadal pomijał oddziaływanie inwestycji w fazie jej eksploatacji na rów melioracyjny a spowodowane planowanym zrzutem do tego rowu oczyszczonych ścieków. Nadal nie ujawniono też dowodu na okoliczność uzyskania przez inwestora uzgodnienia z właścicielem cieku wodnego zrzutu oczyszczonych ścieków do rowu, pomimo, iż organ powołał się na takie uzgodnienie.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji zawiadomił właścicieli działek przyległych do rowu melioracyjnego do którego zostaną zrzucone oczyszczone ścieki z planowanej oczyszczalni, iż zostali uznani za stronę w przedmiotowym postępowaniu, gdyż sporządzony raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wskazywał, że oddziaływanie inwestycji na środowisko zamykać się będzie w granicach dwóch nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] (rów). W dniu 12 stycznia 2009 r. Zakład [...] w K. złożył aneks nr 2 do raportu oddziaływania na środowisko, który na wezwanie organu został uzupełniony w dniu 16 marca 2009 r. (aneks nr 3). Kolejno po procedurze udostępnienia informacji oraz uzgodnieniach dokonanych przez Starostę Nowosolskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] maja 2009 r. organ I instancji wydał trzecią decyzję uwzględniającą treść uzgodnień.

Na skutek kolejnego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchyliło po raz trzeci decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazując na naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jej kasacyjne uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż organ I instancji załatwił sprawę nie wyjaśniając istotnej okoliczności oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. Ponieważ raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia, wykazana wada (niekompletność) przedmiotowego raportu jak i przedłożonych akt nie pozwoliło Kolegium na orzekanie co do meritum sprawy. Nadto podjęta decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zaskarżonej decyzji organ w zasadzie ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując wnikliwej oceny stanu faktycznego pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego.

W ponowionym postępowaniu wnioskodawca przedstawił aneks nr 4 do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawierający informacje o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w trakcie jego eksploatacji w zakresie zrzutu oczyszczonych ścieków do cieku wodnego oraz powstających odpadów produkcyjnych oczyszczalni ścieków. Aneks ten został przyjęty przez organ, podany do publicznej wiadomości oraz objęty wraz dokumentami go poprzedzającymi procedurą uzgodnienia ze Starostą Nowosolskim oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym którzy uzgodnili warunki realizacji przedsięwzięcia. Treść tych uzgodnień została uwzględniona w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Nadto organ I instancji wystąpił do właściciela rowu (działka nr [...]) - Lubuskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych o wydanie opinii w zakresie ewentualnego podtapiania gruntów rolnych przez zrzut oczyszczonych ścieków do rowu z planowanej oczyszczalni ścieków. W dniu 13 sierpnia 2009 r. wpłynęła opinia w której wskazano, iż zrzut oczyszczonych ścieków z planowanej oczyszczalni do Kanału Kochanowskiego nie spowoduje negatywnych skutków na przyległych gruntach rolnych.

Na skutek kolejnego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2009 r. czwarta z kolei decyzja organu I instancji w sprawie została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W motywach tej decyzji stwierdzono, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej kasacyjne uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przywołując poglądy orzecznictwa i komentatorów dotyczące art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił reguły prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Następnie wskazał, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia. Organ powinien poddać szczegółowej analizie przedmiotowy raport, który ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzygnięciu sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w myśl art. 47 ustawy Prawa ochrony środowiska określa się, analizuje oraz ocenia m.in. bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi oraz możliwości i sposoby zapobiegania oraz ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko. W ramach tego postępowania, niewątpliwie najważniejszą rolę odgrywa raport oddziaływania na środowisko, który sporządzony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 49, 51 i 52 ustawy, determinuje przebieg samego postępowania i ma wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ramach przedmiotowego postępowania organ winien też mieć na względzie zastrzeżenia i uwagi zgłoszone przez strony postępowania. Podjęta decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a. w powiązaniu z art. 9 i 11 k.p.a. i "w łączności" z art. 56 ust. 7 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji ograniczył się do zrelacjonowania przebiegu prowadzonego postępowania, nie dokonując wnikliwej oceny stanu faktycznego pod kątem zastosowanych przepisów prawa materialnego. Decyzja ta określa środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, ale brak jest w uzasadnieniu decyzji powiązania tych warunków z zapisami zawartymi w Raporcie. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze złożonej przez Zakład [...] w K. zarzucono naruszenie art. 138 § 2 i 136 k.p.a. poprzez mylną interpretację i zastosowanie oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż jest to czwarta decyzja SKO w sprawie, a przewlekłość w tym zakresie skutkowała utratą dostępu do środków unijnych przez skarżącego. Zwrócono uwagę, iż Kolegium jest instancją merytoryczną i ma obowiązek w niniejszej sprawie orzec merytorycznie, a kompetencje kontrolne mają charakter uzupełniający. W szczególności podkreślono, że Kolegium nie zarzuciło organowi I instancji braku ustalenia stanu faktycznego, braków w postępowaniu wyjaśniającym, czy dowodowym, które to uniemożliwiałyby wydanie decyzji merytorycznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumenty i stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, iż raport jest środkiem dowodowym, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia i zdaniem Kolegium organ ma obowiązek poddać go szczegółowej analizie a jej wynik winien mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę wyjaśnił, że art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która została rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że granice rozpoznania wyznacza rozstrzygnięcie sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W takich granicach organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej typowej. Tylko w razie, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od rozpoznania sprawy nie prowadząc wymaganego przepisami prawa postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy nie ma kompetencji do konwalidowania tej wadliwości postępowania, a ma wyłącznie kompetencję kasacyjną uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja kasacyjna jest wydawana zatem wtedy, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego Jeśli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zaskarżona decyzja wskazanego wymogu nie spełnia nie tylko w świetle całokształtu okoliczności wynikających z akt postępowania, ale także motywów w niej ujawnionych. Odszukanie skonkretyzowanych przyczyn uzasadnienia kierunku decyzji nie jest możliwie. Prezentacja poglądów dotyczących zasad i reguł postępowania dowodowego oraz wymogów wynikających z art. 49, 51 oraz 52 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska może stanowić wstęp do szczegółowych rozważań dotyczących przedmiotu sprawy. Rzecz jednak w tym, iż argumentacja decyzji na tym poprzestaje a wskazane naruszenia nie zostały, w świetle rygorów § 2 art. 138 k.p.a., powiązane z konkretnymi uchybieniami postępowania rozpoznawczego (wyjaśniającego) pierwszej instancji.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z treści decyzji nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu (lub jego części) uzasadniającemu konieczność uchylenia po raz czwarty decyzji organu pierwszej instancji. Decyzja ta nie zawiera konkretnych wskazań tego postępowania, takich jakie, w mniejszym lub większym stopniu, znajdowały się w trzech poprzednich decyzjach kasacyjnych. Nie mówiąc już o tym, że nie sposób doszukać się, w zakresie przedstawionym do oceny organu odwoławczego, wymogu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Jedynym bliżej dookreślonym zarzutem stawianym uchylonej decyzji było wskazanie wad jej uzasadnienia. Dostrzegając w pewnym zakresie słuszność zarzutu dotyczącego uzasadnienia decyzji organu I instancji Sąd Wojewódzki podniósł, iż stwierdzenie tegoż uchybienia nie jest przesłanką decyzji kasacyjnej szczególnej. Wady argumentacyjne nie są bowiem desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. Naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy przyjmując błędnie jego zastosowanie uchylił się od rozpoznania zasadniczych kwestii sporu, ponieważ nie wykazując potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie nie odniósł się do przedmiotu sprawy a więc zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa procesowego i materialnego prowadzących do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] września 2009 r. Są to zarazem uchybienia dotyczące uzasadnienia, gdyż w świetle przedmiotu sprawy, rozmiaru postępowania oraz jego szczególnego przebiegu, za spełniające wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. jego część faktyczna ani prawna nie może być uznana. Organ drugiej instancji, w świetle przedstawionych kompetencji w postępowaniu odwoławczym, zobowiązany jest do samodzielnego zbadania, czy przedłożony raport i jego aneksy spełniają wymogi określone w art. 52 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska oraz, czy zachodzą okoliczności im przeczące, związane z zarzutami uczestników postępowania.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli E. O., T. O. i J. O. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem ustawy Prawo ochrony środowiska w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez te organy stanu faktycznego sprawie; art. 138 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło się od rozpoznania zasadniczych kwestii sporu nie wykazując potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i nie odniesienie się do przedmiotu sprawy podczas gdy wydanie decyzji kasacyjnej poprzedzone zostało wątpliwościami SKO co do stanu faktycznego i niemożliwością ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. ; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego bez właściwej oceny stanu faktycznego przedstawionego przez Zakład [...] w K.; art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącym przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, w sytuacji w której materiał dowodowy jest niekompletny i zachodzi konieczność jego ponownej oceny z uwzględnieniem całości zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wskazanych wyżej zarzutów wskazano, że organ odwoławczy słusznie zauważył iż organ pierwszej instancji nie poddał szczegółowej analizie raportu, który ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, który ma umożliwić ocenę zagrożeń wynikających z realizacji przedsięwzięcia tak istotnego i oczywistego oddziaływania inwestycji w fazie jej eksploatacji na rów melioracyjny a spowodowanego planowanym zrzutem do tego rowu oczyszczonych ścieków. Nie chodzi tu bowiem tylko o skład chemiczny tychże oczyszczonych ścieków ale także o ich ilość a zatem o skutki jakie taka ilość oczyszczonych ścieków wywoła w środowisku przyrodniczym, w tym wpłynie na stosunki wodne na tym terenie który pretenduje do obszarów chronionych projektem Natura 2000. Organ pierwszej instancji nie wziął też pod uwagę konieczności cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Organ ten nie dokonał co zauważył organ odwoławczy, oceny bezpośredniego i pośredniego wpływu danego przedsięwzięcia na środowisko, oceny zdrowia i warunków życia ludzi oraz możliwości i sposobów zapobiegania i ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, które określa przepis art. 47 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ ten nie odniósł się też do zastrzeżeń i uwag zgłoszonych przez strony postępowania. Te uchybienia zdaniem skarżących kasacyjnie umożliwiły organowi odwoławczemu wydanie decyzji kasacyjnej, albowiem przeprowadzone postępowanie było niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a niemożliwym było ich wyeliminowanie w trybie art. 136 k.p.a. Orzekanie wyłącznie przez organ odwoławczy z uwzględnieniem okoliczności podniesionych w uzasadnieniu uchylonego rozstrzygnięcia mogłoby prowadzić do jednoinstancyjności postępowania czyli naruszenia art. 15 k.p.a.

Zakład [...] wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych, podkreślając, ze jedynym powodem uchylenia przez SKO decyzji organu pierwszej instancji były uwagi co do uzasadnienia tej decyzji. organ drugiej instancji nie zarzucił decyzji ani wadliwego bądź niepełnego ustalenia stanu faktycznego ani nie wskazał uchybień merytorycznych i naruszających prawo. Jednak wady uzasadnienia nie stanowią podstawy do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Dlatego Sąd uznał słusznie skargę za zasadną. Ponadto wskazano, że organ pierwszej instancji wydal cztery decyzje które zostały uchylone przez SKO. W toku ponownych postępowań uwzględnione zostały wszystkie zarzuty skarżących kasacyjnie i organu drugiej instancji. Sporządzony w sprawie raport był czterokrotnie uzupełniany przez biegłego który sporządził cztery aneksy do raportu. Spowodowało to że ostatnia decyzja Wójta jest poprawna i dlatego SKO nie wykazał żadnych zastrzeżeń co do stanu faktycznego ani merytorycznych uchybień naruszających prawo a uchylił ją tylko z powodu braku należytego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wnosząc skargi kasacyjne dążą do pozostawienia w mocy zaskarżonej decyzji SKO którą to po raz czwarty organ ten uchylił decyzję Wójta Gminy Nowa Sól i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Autorzy skarg kasacyjnych nie zgadzają się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego który to uchylił decyzje SKO uznając, że nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem do dnia 10 kwietnia 2011r. mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten mógł wskazać, jakie okoliczności należało wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd bardzo szeroko i wyczerpująco przedstawił przesłanki zastosowania tego uregulowania i jego prawidłową wykładnię, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego zbędnym byłoby powtarzanie tego wywodu. Wystarczającym jest tu podkreślenie, że decyzja kasacyjna organu drugiej instancji stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i jest z tej przyczyny dopuszczalna wyjątkowo. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie to przeprowadził lecz uczynił to w sposób nie wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nadto warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest brak podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie jest wystarczające w takich okolicznościach lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Istnieje obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zapadła ona z naruszeniem przepisów uzasadniających jej kasacyjne uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a organ pierwszej instancji powinien zgromadzić i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i poddać szczegółowej analizie raport który ma zasadnicze znaczenie przy rozpatrzeniu sprawy, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Jednak zasadniczo jedynym uzasadnionym powodem uchylenia przez SKO decyzji organu pierwszej instancji były uwagi do uzasadnienia tej decyzji. Zgodzić należy się w tym miejscu z SKO, że uzasadnienie to w większości zawiera przedstawienie przebiegu sprawy. Jednak z przedstawionego bardzo obszernie przebiegu sprawy wynika jakie przeprowadzono dowody i jaki na ich podstawie ustalono stan faktyczny. Organ pierwszej instancji dokonał też krótkiej oceny prawnej. Organ odwoławczy nie uzasadnił, braków w ustaleniu stanu faktycznego, nie zarzucił nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzenia takiego postępowania wadliwie lub w niepełnym zakresie. W tych okolicznościach słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że z treści decyzji SKO nie da się wyprowadzić merytorycznych zarzutów przeciwko postępowaniu wyjaśniającemu lub jego części uzasadniającemu konieczność uchylenia po raz czwarty decyzji organu pierwszej instancji. Sąd ten słusznie zauważył, że zaskarżona decyzja nie zawiera też konkretnych wskazań dla organu pierwszej instancji, nie mówiąc już o tym, że nie sposób doszukać się nawet próby uzasadnienia potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki trafnie stwierdził naruszenie przez SKO art. 138 § 2 k.p.a. skutkujące uwzględnieniem skargi inwestora na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ drugiej instancji w realiach przedmiotowej sprawy, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, sam w ramach swoich kompetencji zobowiązany był do samodzielnego zbadania czy przedłożony raport i jego aneksy spełnia wymogi określone art. 52 ust 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz czy zachodzą okoliczności potwierdzające zarzuty uczestników postępowania. Nie spowoduje to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 k.p.a. a to z uwagi na argumentację przedstawioną powyżej. W tym miejscy należy też podnieść, iż autorzy skarg kasacyjnych nie zauważają, że Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niezasadności wydania orzeczenia kasacyjnego. Sąd ten w tej sytuacji nie odnosił się do podnoszonych w uzasadnieniu skarg kasacyjnych kwestii merytorycznych, odnoszących się do tego czy projektowane przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na tereny sąsiednie, do stosunków wodnych na tych terenach i ochrony ich wartości przyrodniczych oraz do projektowanego zdaniem skarżących obszaru chronionego Natura 2000. Do tych merytorycznych kwestii odniesie się dopiero SKO przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rekapitulując nie doszło w sprawie do zarzucanego w skargach kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 138 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.

Odnosząc się do samodzielnego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako przepisu regulującego sposób uzasadniania wyroku należy stwierdzić, że wbrew temu zarzutowi (uzasadnionemu bardzo lakonicznie) Sąd szczegółowo przedstawił stan faktyczny i w niezbędnym zakresie rozpatrzył materiał dowodowy. Natomiast za niezrozumiały należy uznać zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu skarżącym przed wydaniem zaskarżonej decyzji wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Z natury rzeczy stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie uprawnień wynikających z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. mogło skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. A przypomnieć należy skarżącym kasacyjnie, że w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim żądali oddalenia skargi inwestora a nie jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.