Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1540/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk, Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1308/15 w sprawie ze skargi K. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. C. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1308/15, po rozpoznaniu skargi K. C. (dalej skarżąca) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz K. C. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., działając na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), z dniem [...] maja 2015 r. zwolnił skarżącą z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] maja 2015 r. przeniósł z urzędu do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. W uzasadnieniu podał, że Komendant Powiatowy Policji w [...] wystąpił z wnioskiem personalnym o przeniesienie skarżącej do pełnienia służby w tej jednostce organizacyjnej Policji. W uzasadnieniu odwołał się do konieczności uzupełnienia stanu osobowego jednostki i potrzeby usprawnienia realizowanych zadań służbowych. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego do Komendanta Głównego Policji złożyła skarżąca, wskazując, iż dotychczas służbę w Policji pełniła w [...]. Nie składała raportu o przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], jednostka ta oddalona jest od jej miejsca zamieszkania o około [...] km, czas dojazdu środkami komunikacji publicznej do nowego miejsca pełnienia służby – pociągiem wynosić będzie około 4 godzin i 10 minut, natomiast autobusem około 3 godzin i 38 minut. Dodała, iż opiekuje się rodzicami, pełnienie natomiast służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] uniemożliwi jej możliwość "szybkiego zareagowania w razie nagłego wypadku lub szybkiej konieczności przyjazdu do rodziców w celu udzielenia pomocy". Nadmieniła również, że w 2014 r. została skierowana do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] w celu orzeczenia dalszej przydatności do służby "z uwagi na podejrzenie czerniaka", która wydała orzeczenie nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o zdolności do służby w Policji z ograniczeniem – niezdolna do służby na zajmowanym stanowisku. Służba w tak odległej jednostce organizacyjnej Policji spowoduje więc brak możliwości i ciągłości w jej leczeniu, które odbywa się w [...] Szpitalu Wojskowym w [...]. Dodała także, że pozostaje w stałym związku, a zmiana dotychczasowego miejsca pełnienia służby spowoduje brak możliwości wspólnego przebywania, co będzie miało wpływ na wspólne pożycie.

W piśmie z 2 czerwca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania podniosła, iż pozostaje w ostatnim tygodniu 3-go miesiąca ciąży (12 tydzień). Z uwagi więc na jej wiek ([...] lat) i wykrytą cukrzycę ciążową, jest to ciąża wysokiego ryzyka i zgodnie z zaleceniami lekarza od [...] czerwca 2015 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. Nadmieniła również, iż po urodzeniu dziecka będzie matką samotnie wychowującą.

W związku z powyższym wniosła o wzięcie pod uwagę nowych okoliczności oraz pozytywne rozpatrzenie odwołania i pozostawienie jej na dotychczas zajmowanym stanowisku.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2015 r., mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na [...] czerwca 2015 r. oraz datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] na [...] lipca 2015 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o zwolnieniu skarżącej [...] maja 2015 r. z zajmowanego stanowiska służbowego oraz przeniesieniu jej [...] maja 2015 r. do Komendy Powiatowej Policji w [...] uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby – jednostki organizacyjnej Policji – Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiada największy wskaźnik wakatów w garnizonie [...] – 10 % i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...].

Ponadto dodatkową przesłanką, która została wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy był konflikt skarżącej z jej bezpośrednią przełożoną, co mogło mieć negatywny wpływ na pozostałych policjantów komórki organizacyjnej, w której skarżąca dotychczas pełniła służbę.

Decyzję podjętą w zaistniałych okolicznościach przez organ I instancji, mieszczącą się w granicach nadanego mu upoważnienia ustawowego, organ odwoławczy uznał za uzasadnioną, przez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych działań oceniana jest bowiem sprawność Policji oraz jej skuteczność w zwalczaniu przestępczości i utrzymaniu porządku publicznego.

Komendant Główny Policji wskazał, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Skarżąca posiada kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu organ wskazał, iż to Komendant Wojewódzki Policji w [...] nadzoruje realizację czynności zakresu zadań jednostek i komórek organizacyjnych na podległym mu terenie, a poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych przez niego działań oceniana jest sprawność tej jednostki, a także jego umiejętności w zakresie doboru kadr i obsady stanowisk. Dobór odpowiedniej kadry leży w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W sytuacji natomiast, w której możliwość obsady stanowisk, a także kreowania polityki kadrowej byłaby ograniczona, zachwiana zostałaby struktura takich jednostek, a także podległość służbowa, tak ważna w instytucji jaką jest Policja.

Zdaniem organu w kontekście powyższych wywodów nie znajduje również uzasadnienia argument skarżącej dotyczący słusznego interesu policjanta, bo nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami dla skarżącej, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Organ podkreślił, że słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącej oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. W niniejszej natomiast sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce. Rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] – w ocenie Komendanta Głównego Policji - nie jest krzywdzący dla skarżącej. W związku z przeniesieniem skarżącej do służby w innej jednostce będzie jej przysługiwał zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.).

Organ, odwołując się do pisma skarżącej z 2 czerwca 2015 r., w którym podała, że jest w ciąży wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługują uprawnienia pracownika związane z rodzicielstwem określone w kodeksie pracy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. Organ podkreślił, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, lecz stosunkiem administracyjnym, który charakteryzuje się brakiem równorzędności jego podmiotów: policjanta i organu administracji publicznej. Zmiany treści tego stosunku wymagają wydania zazwyczaj rozstrzygnięć o charakterze administracyjnym, podlegających kognicji sądów administracyjnych. W stosunku służbowym policjanta nie ma umowy o pracę i w konsekwencji nie ma też jej wypowiedzenia, czy rozwiązania, o których mowa w powołanym art. 177 § 1 kodeksu pracy. W związku z powyższym ustawodawca regulując kwestie związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego policjanta, wprowadził do ustawy o Policji odrębne od pracowniczych normy ochronne związane z korzystaniem przez policjantów z uprawnień rodzicielskich, które to normy są adekwatne do specyfiki stosunku służbowego policjanta. Uprawnienia uregulowane w art. 5 ustawy o Policji powinny być rozpoznawane w powiązaniu z art. 44 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu fakt, że skarżąca jest obecnie w ciąży nie stanowi przeszkody do zwolnienia jej z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła K. C. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 79 ustawy o Policji w zw. z art. 178 § 1 kodeksu pracy, poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy gwarantujące skarżącej ochronę w zakresie uprawnień rodzicielskich, poprzez przeniesienie skarżącej do jednostki policji w innym mieście bez jej uprzedniej zgody; art. 79 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 177 § 1 w zw. z art. 42 § 1 kodeksu pracy, poprzez wypowiedzenie skarżącej warunków służby powiązanych ze zmianą stałego miejsca pełnienia służby; art. 32 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy i powielającej błędne przyjęcie, że stanowiska w różnych jednostkach Policji, w różnych zespołach wypełniających odmienne zadania są stanowiskami równorzędnymi, w szczególności zaś z uwagi na fakt, iż przy mianowaniu na nowe stanowisko nie zostało uwzględnione orzeczenie komisji lekarskiej z [...] czerwca 2014 r. nr [...]. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a, poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, a także poprzez nieuwzględnienie, że przeniesienie skarżącej do innej jednostki zostało dokonane bez uwzględnienia interesu służby oraz jest niezgodne ze słusznym interesem strony;

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.

Sąd podkreślił, że właściwy Komendant Policji jest uprawniony w drodze decyzji do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w innej miejscowości bez jego zgody.

Decyzja ta na charakter uznaniowy, tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być dowolne, lecz musi wynikać z wszechstronnego oraz bardzo dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a ten cel można osiągnąć jedynie poprzez szczegółowe zbadanie sprawy administracyjnej i utrwalenie owych badań w aktach sprawy. Zatem obowiązki organu w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, ponieważ w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Uznaniowy charakter przepisu nie może więc prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ – w ocenie Sądu – w sposób nieprawidłowy zastosował się do wymienionych wyżej powinności. Sąd zgodził się ze skarżącą, iż uzasadnienie rozkazu personalnego nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest lakoniczne i ogranicza się do trzech krótkich zdań, w których wskazano, że Komendant Policji w [...] wystąpił z wnioskiem personalnym o przeniesienie skarżącej do pełnienia służby w tej jednostce z uwagi na konieczność uzupełniania stanu osobowego jednostki i potrzebą usprawnienia realizowanych zadań służbowych, zaś [...] Komendant Wojewódzki Policji wniosek pozytywnie rozpatrzył.

Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego nr [...] z [...] czerwca 2015 r. podjął próbę pełniejszego uzasadnienia konieczności i zasadności przeniesienia skarżącej do jednostki w innej miejscowości, nie mniej jednak uzasadnienie odnosi się w minimalnym stopniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W przeważającej mierze organ przytacza treść przepisów oraz poglądy judykatury, nie odnosząc się prawie w ogóle do argumentów skarżącej. Organ przytoczył wprawdzie argumenty z odwołania skarżącej, ale nie odniósł się do nich szczegółowo. W szczególności organ w ogóle nie odniósł się do kwestii konieczności sprawowania bezpośredniej opieki nad rodzicami skarżącej – skarżąca wskazała, że tylko na niej spoczywa obowiązek zajmowania się rodzicami. W odniesieniu do odległości pomiędzy jednostkami policji w [...] i [...], organ w sposób niepełny przytoczył argumenty skarżącej dotyczące długości jazdy, bowiem skarżąca w odwołaniu wskazywała, iż będzie musiała poświęcić ok. 4 godziny na dojazd w jedną stronę, co łącznie daje ok. 8 godzin dziennie, przy czym organ przyjął, że na drogę poświęcić będzie musiała 4 godziny. Nadto Sąd podkreślił, że organ w zakresie ciąży skarżącej wskazał, iż nie wpływa ona na zasadność dokonania przeniesienia, nie argumentując swojego stanowiska w tym zakresie. Ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisu z kodeksu pracy oraz z ustawy o Policji stwierdzając, że "fakt, iż skarżąca jest obecnie w ciąży nie stanowi przeszkody do zwolnienia jej z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]".

Powyższe w ocenie Sądu jest niewystarczające i skutkowało niepełnym rozważeniem przez organ zaistniałej sytuacji w szczególności z pominięciem przepisów art. 79 ustawy o Policji i art. 178 kodeksu pracy. Sąd zwrócił uwagę, że ciąża skarżącej z uwagi na jej wiek oraz cukrzycę jest ciążą zagrożoną. Organ w uzasadnieniu w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń skarżącej w tym zakresie oraz przedłożonych przez nią przełożonemu stosownych dokumentów potwierdzających jej stan zdrowia – zwolnień lekarskich. Organ nie odniósł się także do podnoszonych kwestii związanych z wydanym względem skarżącej orzeczeniem komisji lekarskiej.

Sąd zwrócił uwagę, iż Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem nr [...] z [...] czerwca 2014 r. orzekła zdolność skarżącej do służby z ograniczeniem z powodu przebytego schorzenia skórnego o charakterze nowotworowym z tendencją do nawrotów, zgłoszono przeciwwskazania do służby w zmiennych warunkach atmosferycznych oraz z narażeniem na infekcje i urazy. Zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej dla skarżącej utworzono w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] stanowisko pracy asystent Referatu Ochronnego Wydziału Konwojowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a więc stanowisko administracyjno - biurowe, na którym to stanowisku jak wskazuje skarżąca praca odbywała się od poniedziałku do piątku w godzinach 7:30-15:30. W ocenie Sądu przy wydawaniu decyzji organy nie rozważyły kwestii związanej ze słusznym interesem skarżącej.

Z uwagi na powyższe, Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało wydane w oparciu o przeprowadzone w sposób niepełny postępowanie wyjaśniającej oraz bez uwzględnienia interesu służby oraz słusznego interesu skarżącej. Organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 K.p.a. Ponadto, uzasadnienia rozstrzygnięć nie są wystarczające, co stanowi uchybienie art. 107 § 3 K.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77, 80, 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył w toku postępowania wyżej wskazane normy prawne, a także ograniczył się wyłącznie do kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, pomijając istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, na które powoływała się skarżąca w toku postępowania;

2) art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 80, 107 §3 K.p.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Komendant Główny Policji naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 P.p.s.a.m w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. i 107 § 3 K.p.a., polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także uwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy za wydaniem na wskazanej podstawie wyroku powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanych w danej sprawie decyzji;

4) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i art. 36 ustawy o Policji, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, tj. w oparciu o kryterium " słuszności" i "celowości";

5) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. brak wyjaśnienia, dlaczego w ocenie Sądu organ przekroczył granice uznania administracyjnego, powyższe natomiast miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności część dotycząca rozważań Sądu oraz ocena prawna kontrolowanej decyzji, wskazują na pobieżne zapoznanie się z przedmiotem sprawy, na niezrozumienie charakteru sprawy w kontekście okoliczności, które bada się przy zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesieniu z urzędu do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 i 36 ustawy o Policji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż organ nie miał podstaw do wydania kwestionowanej przez stronę decyzji w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z [...] czerwca 2015 r. uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne, nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby - jednostki organizacyjnej Policji - Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiadała największy wskaźnik wakatów w garnizonie [...] - 10 % i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...].

W oparciu o powyższe zarzuty, organ wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu;

- zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd ma obowiązek wprowadzenia z zebranego w sprawie materiału dowodowego wniosków logicznie prawidłowych. Reguła ta nie będzie więc zachowana gdy wnioski wyprowadzone przez Sąd przy ocenie dowodów nie układają się w logiczną całość zgodną z doświadczeniem życiowym, lecz pozostają ze sobą w sprzeczności, a także, gdy nie istnieje logiczne powiązanie wniosków z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, iż przełożonym właściwym do mianowania skarżącej na stanowisko służbowe, stał się nowy przełożony właściwy w sprawach osobowych - Komendant Powiatowy Policji w [...]. W konsekwencji uprawnione jest twierdzenie, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], a także Komendant Główny Policji rozpatrując odwołanie skarżącej od rozkazu personalnego, w granicach swoich kompetencji, uprawniony był jedynie do podjęcia decyzji co do zwolnienia skarżącej ze stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienia jej do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Natomiast organem właściwym do mianowania skarżącej na konkretne stanowisko służbowe w Komendzie Powiatowe Policji w [...] w tym rozważenia kwestii związanych z orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej dotyczącym stanu zdrowia, predyspozycji i zdolności skarżącej do wykonywania zadań na zajmowanym stanowisku był Komendant tej jednostki. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że Sąd rozpatrując niniejszą sprawę całkowicie pominął okoliczności, iż Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonywania tego zadania jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Nie do przyjęcia jest pogląd, że funkcjonariusz Policji, nie może zostać przeniesiony bez swojej zgody do innej jednostki organizacyjnej Policji. W ocenie organu Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił zarówno interes społeczny, interes strony, a także dobór odpowiedniej kadry osobowej w jednostce Policji. W niniejszej sprawie organy uwzględniły słuszny interes skarżącej, jak i ustaliły prawidłowo czas w jakim możliwe jest dojechanie przez skarżącą [...] do [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej dotyczącej rodziców i partnera skarżącej. Zdaniem skarżącej Sąd prawidłowo stwierdził, iż organu obu instancji w sposób niepełny rozważały zaistniały stan faktyczny. Wbrew twierdzeniom organów w rozkazie personalnym nie została dokonana szczegółowa analiza wskazanych norm prawnych w kontekście możliwości dokonania zmiany treści stosunku służbowego skarżącej. Nie uwzględniono przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej, w tym orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] nr [...]. Okoliczności te powinny zostać wzięte pod uwagę przez organ nawet w sytuacji, gdy dokonywał on przeniesienia do jednostki, a powierzenia obowiązków na konkretnym stanowisku miał dokonać Komendant Powiatowy Policji w [...]. Trudno bowiem przyjąć, iż organ mógł dokonać jakiejkolwiek rzetelnej oceny przydatności funkcjonariusza w nowej jednostce bez dokonania analizy wskazanych dokumentów. Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu stwierdzając, że skarżąca posiada kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...], dokonał jednak analizy przydatności skarżącej w nowej jednostce z całkowitym pominięciem faktu jej niedyspozycji z uwagi na ciążę, a następnie urlop macierzyński i urlop wychowawczy. Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił słusznego interesu strony, a także nie ustalił prawidłowo czasu w jakim możliwe jest dojechanie przez skarżącą z [...] do [...]. Przeprowadzona przez skarżącą analiza przejazdu z miejsca zamieszkania do Komendy Powiatowej Policji w [...] wykazała, że podróż w jedną stronę oscylowała by w granicach 4 godz., co uniemożliwiło by skarżącej rozpoczęcie służby o wymaganej godzinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienie, zasadnym jest poddanie ich kontroli kasacyjnej łącznie.

W przedmiotowej sprawie weryfikacji pod względem legalności podlegał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przeniesienia z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wraz z ust. 2 określa uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Stanowi on, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Z art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego z urzędu lub na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Taka kontrola w rozpoznawanej sprawie została dokonana, a jej przeprowadzenie nie doprowadziło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Pozostawienie uprawnienia do przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony, wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również zobowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niewątpliwie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był Komendant Wojewódzki Policji w [...].

Rozważając, czy organ, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącej z zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] i przenosząc z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], nie przekroczył granic uznania administracyjnego, Sąd I instancji uznał, iż w sprawie nie został w sposób należyty wyważony słuszny interes strony. Z oceną tą należy się zgodzić, podkreślając jednocześnie, że sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu nie została, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, dokonana w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości".

W rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2015 r. organ powołał się jedynie na konieczność uzupełnienia stanu osobowego Komendy Powiatowej Policji w [...] i potrzebę usprawnienia realizowanych zadań służbowych. Kwestie związane z interesem skarżącej nie były w jakimkolwiek zakresie rozważane. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżąca szczegółowo przedstawiła swoją sytuację rodzinną i osobistą, zaś w piśmie z 2 czerwca 2015 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania podniosła, że jest w ciąży, która jest ciążą wysokiego ryzyka, a po urodzeniu dziecka będzie matką samotnie wychowującą dziecko. W rozkazie personalnym z [...] czerwca 2015 r. organ odwoławczy, pomimo deklaracji o uwzględnieniu słusznego interesu strony, w istocie sprowadził go do subiektywnego poczucia krzywdy oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego, podkreślając, że pewne niedogodności dla skarżącej związane z przeniesieniem do innej jednostki, nie mogą być równoważne z potrzebami służby. Rozważając nową okoliczność faktyczną, tj. ciążę skarżącej organ uznał, że ciąża nie stanowi przeszkody do zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji.

Analiza treści obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych, jak zasadnie ocenił Sąd I instancji, prowadzi do jednoznacznego wniosku, o braku rozważenia przez organy w pełnym zakresie, sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącej, a tym samym o nierozważeniu jej słusznego interesu. Sąd I instancji nie zanegował, że w sprawach takich jak przedmiotowa, w której sytuacja strony – funkcjonariusza jest ukształtowana inaczej niż w innego rodzaju postępowaniach administracyjnych, interes społeczny tożsamy z interesem służby może zyskać przewagę nad słusznym interesem strony. Organ właściwy w sprawach kadrowych mając prawo do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, niewątpliwie winien kierować się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniać interes strony. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., K 24/97, sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Sąd I instancji nie zaprzeczył również, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy.

Nie do zaakceptowania jest jednakże sytuacja taka, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, że organ do słusznego interesu strony odnosi się lakonicznie, sprowadzając go w istocie do subiektywnego poczucia krzywdy. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy podnoszonych przez skarżącą, a związanych z jej sytuacja osobistą i rodzinną, które składają się na jej interes osobisty. Sąd nie przesądził oczywiście wyników tej analizy, gdyż należy ona do organu, w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a., który to przepis nie został pominięty przez Sąd Wojewódzki. Jednakże jej brak czyni wydane w sprawie rozkazy personalne w istocie dowolnymi, co w konsekwencji oznacza nieprawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic. Organy, wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie uzasadniły bowiem wydanych rozstrzygnięć dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można mu było zarzucić dowolności. W sposób niedostateczny wyjaśniły stan faktyczny sprawy i w konsekwencji nie rozważyły słusznego interesu skarżącej. Podkreślenia przy tym wymaga, w nawiązaniu do argumentacji skargi kasacyjnej, że uzasadnienie rozkazu personalnego I instancji odnosi się jedynie do wniosku Komendanta Powiatowego Policji w [...], pomijając wszystkie inne elementy stanu faktycznego, wobec czego zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych. Sąd I instancji w podstawie prawnej zaskarżonego wyroku pominął wprawdzie przepis art. 135 P.p.s.a., ale uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wpływu takiego nie wykazał też autor skargi kasacyjnej. Stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia były na tyle istotne, że mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że gdyby organy rozważyły wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza okoliczność, iż skarżąca jest w zagrożonej ciąży, tak ze względu na wiek, jak i dodatkowe schorzenia z tą ciążą współistniejące, rozstrzygnięcie byłoby inne. Ogólna teza organu, że ciąża nie stanowi przeszkody do zwolnienia funkcjonariuszki z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji znajduje wprawdzie oparcie w przepisach ustawy o Policji, lecz nie nawiązuje do indywidualnego przypadku skarżącej, co zostało zakwestionowane zasadnie przez Sąd I instancji. Dodatkowo zauważyć należy, że w kontekście rodzicielstwa skarżącej nie został również rozważony wszechstronnie interes służby. Organ wskazał wprawdzie na potrzeby kadrowe Komendy Powiatowej Policji w [...], nie analizując jednak w jaki sposób stan kadrowy tej jednostki organizacyjnej zostałby wzmocniony, skoro skarżąca w związku z zagrożoną ciążą przebywa na zwolnieniu lekarskim, a po porodzie deklaruje wykorzystanie przysługujących jej zwolnień ze służby związanych z rodzicielstwem. Badany przez organ interes służby nie został skonfrontowany także ze stanem zdrowia skarżącej, która może pełnić służbę tylko na określonych stanowiskach. Stan zdrowia skarżącej nie został także poddany analizie w ramach rozpatrywania jej słusznego interesu.

W związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyjęcie przez Sąd wadliwego stanu faktycznego i sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrole instancyjną, wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można jednak skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej Sąd nie może badać zasadności przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I FSK 408/05, wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zaś jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Argumentacja przedstawiona przez Sąd Wojewódzki pozwoliła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpatrzenie poszczególnych zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.