Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1012/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 3, art. 49e, art. 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 15, art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. L. i T. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.8.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki placu składowo-parkingowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31 marca 2022 r. nr PINB.5160.13.18.2021; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżących W. L. i T. L. solidarnie kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "Organ II instancji", "Organ odwoławczy") z 28 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.8.2022, utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 31 marca 2022 r. nr PINB.5160.13.18.2021 nakazującą W. i T. L. (dalej: "Skarżący") dokonanie rozbiórki placu składowo – parkingowego.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.

PINB w [...] prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu tłuczniem na geowłókninie z przeznaczeniem na parking zlokalizowany na działkach nr ewid [...] położonych w miejscowości J., gmina [...].

W trakcie kontroli ustalono, że działka nr ewid. [...] położona w miejscowości J., gmina [...] posiada ogrodzenie stałe. Od stron zachodniej i północnej istnieje ogrodzenie betonowe o wysokości 2 m, od strony południowej znajduje się ogrodzenie stalowe o wysokości 2 m, natomiast od strony północno - wschodniej istnieje ogrodzenie z siatki stalowej o wysokości 1,70 m. Wjazd na działkę znajduje się od strony południowej, poprzez stalową bramę przesuwną w części środkowej ogrodzenia stalowego. Za bramą w kierunku nieruchomości istnieje obszar terenu utwardzony za pomocą kostki brukowej o wymiarach zewnętrznych 9,85 m x 1,40 m, stanowiący przedłużenie zjazdu z drogi powiatowej.

Ponadto w trakcie oględzin terenu działki stwierdzono, że obszar ww. działki w granicach zainwentaryzowanego ogrodzenia oraz w linii ściany zachodniej obiektu budowlanego znajdującego się na działkach nr ewid [...] utwardzony jest za pomocą drobnego tłucznia. Pod warstwą tłucznia położona została geowłóknina zapobiegająca osiadaniu tłucznia w głąb gruntu.

Dokonana przez Organ I instancji analiza zdjęć satelitarnych oraz zgromadzony materiał dowodowy wykazała, że utwardzeniu podległa również w nieznacznej części działka nr ewid [...] w J., przylegająca bezpośrednio od strony południowo - wschodniej do działki nr ewid [...]. Na obszarze działki nr [...] w jej obrzeżach podczas czynności kontrolnych ustawione były w różnym stopniu zdemontowane pojazdy ciężarowe i dostawcze oraz części samochodowe (silniki, chłodnie, HDS-y) w ilości 11 sztuk, przy czym nie stwierdzono istnienia żadnych znaków poziomych lub pionowych informujących lub wskazujących, że na przedmiotowej działce wydzielone zostały stanowiska postojowe lub znajduje się parking.

Obecny podczas kontroli współwłaściciel działek nr ewid. [...], T. L., oświadczył, że obszar działki nr ewid. [...] wykorzystuje do celów prywatnych, a na ww. działce nigdy nie istniał komercyjny parking, tzn. nie były pobierane opłaty od osób trzecich. Skarżący stwierdził, że około 8 lat temu utwardził nieruchomość mieszanką ziemi z tłuczniem, jednak nie ubiegał się o żadne zezwolenia uznając, że jego nieruchomość jest działką budowlaną i miał do tego prawo. Dodatkowo oświadczył, że wszelkie części samochodowe i pojazdy częściowo zdemontowane stanowią jego własność prywatną i ustawione są tam czasowo.

Przeprowadzona przez PINB w [...] analiza archiwalnych zdjęć satelitarnych ("Ortofotomapa") zawartych na stronie www.mapy.geoportal.gov.pl oraz w aplikacji "Google Earth" wykazała, że Skarżący wykonali ww. utwardzenie działek nr ewid [...] w drugiej połowie 2015 r. Na zdjęciu z 2 czerwca 2015 r. na ww. działkach widoczna jest jedynie porastająca je roślinność, natomiast ze zdjęcia z 5 lipca 2015 r. wynika, że roślinność została zlikwidowana, a na teren działek nr ewid [...] nawieziona została ziemia i w części południowo - wschodniej znajduje się już częściowo tłuczeń. Z kolei analiza zdjęć z 9 sierpnia 2017 r. i 1 lipca 2019 r. wykazała, że na ww. terenie utwardzonym ustawiane są pojazdy osobowe, ciężarowe i dostawcze w ilości znacznie większej niż ta, która została stwierdzona podczas kontroli. W dniu 9 sierpnia 2017 r. na ww. terenie znajdowały się łącznie około 52 pojazdy, natomiast w dniu 1 lipca 2019 r. ustawionych było około 45 pojazdów.

Postanowieniem z [...] października 2021 r. nr [...], PINB w [...] w pkt 1 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu tłuczniem na geowłókninie z przeznaczeniem na parking zlokalizowanego na działkach nr ewid [...] położonych w miejscowości J., gmina [...]; w pkt 2 poinformował Skarżących, jako właścicieli nieruchomości, o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. parkingu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji. Organ I instancji uznał, że Skarżący wykonali w drugiej połowie 2015 r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu działek nr ewid. [...] położonych w miejscowości J., gm. [...] w celu wykorzystywania ww. nieruchomości jako parkingu bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.; dalej: "P.b.") pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżących, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i jednocześnie wstrzymał Skarżącym prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu składowo-parkingowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości J., gmina [...] oraz poinformował, że w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia Inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. Organ II instancji poinformował również, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania są określone w przepisach art. 49d ust. 1 pkt 1 i art. 59f P.b.

Od powyższej decyzji Skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę.

Po rozpoznaniu skargi, tut. Sąd wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 213/22 oddalił skargę.

W dalszej kolejności PINB w [...] decyzją z 31 marca 2022 r. nr PINB.5160.13.18.2021 nakazał Skarżącym, jako właścicielom nieruchomości, dokonać rozbiórki placu składowo – parkingowego, zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] położonych w miejscowości J., gmina [...].

Organ I instancji wskazał, że Skarżący nie złożyli wniosku o legalizację w terminie 30 dni od kiedy postanowienie PWINB z [...] stycznia 2022 r. nr [...] stało się ostateczne, a termin ten upływał z dniem 2 lutego 2022 r. W związku z tym w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności, które obligują Organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Od powyższej decyzji Skarżący złożyli odwołanie, w którym wnieśli o jej uchylenie, jako bezpodstawnej i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucili błędne przyjęcie, że wykonują na swoich prywatnych działkach nr ewid. [...] i [...] roboty budowlane w postaci utwardzenia terenu z przeznaczeniem na parking, w sytuacji gdy wykonane przez nich prace nie mają na celu wykonania parkingu, a jedynie mają na celu tymczasowe zagospodarowanie działek na potrzeby własne, w celu trzymania prywatnych rzeczy, takich jak samochody, czy urządzenia; brak przeprowadzenia przed dniem wydania zaskarżonej decyzji oględzin działek, a tym samym błędne przyjęcie, że przedmiotowe działki stanowią nadal plac składowo – parkingowy; nakazanie rozbiórki placu składowo – parkingowego na nieokreślonej powierzchni działki nr [...].

W wyniku rozpoznania odwołania Skarżących, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, opisaną na wstępie decyzją z 28 czerwca 2022 r. nr OA.7721.18.8.2022 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem wykonanych przez Skarżących robót budowlanych nie było zapewnienie możliwości użytkowania konkretnego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, gdyż na działkach nr ewid. [...] nie znajduje się żaden inny obiekt budowlany, względem którego przedmiotowy utwardzony plac mógłby pełnić funkcję służebną i umożliwiać jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Wobec powyższego nie zachodzi przypadek wskazany w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. obowiązujący w dacie wykonania ww. robót, gdyż przypadek ten obejmuje wykonanie utwardzenia terenu na działce budowlanej, związanego funkcjonalnie np. z budynkiem lub innym obiektem, (jak np. chodniki, dojścia, przejazdy i dojazdy do budynku, place pod śmietniki itp.), które ustawodawca wymienia w art. 3 pkt 9 P.b. pod pojęciem "urządzeń budowlanych" związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Organ II instancji wskazał, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie PWINB z [...] stycznia 2022 r. nr [...], w treści którego poinformował o możliwości złożenia przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie staje się ostateczne w dacie jego wydania, przy czym początek biegu terminu na złożenie wniosku o legalizację uzależniony jest od tego czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa środka zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu robót. PWINB wyjaśnił, że ww. postanowienie stało się ostateczne z dniem [...] stycznia 2022 r., zatem termin na złożenie wniosku o legalizację biegł od tej daty i upływał bezskutecznie 30 dnia od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne, jeśli nie zostanie w tym czasie złożony wniosek o legalizację. W przedmiotowej sprawie termin ten upływał z dniem 2 lutego 2022 r. W wymaganym terminie nie został złożony wniosek o legalizację. Organ II instancji wyjaśnił, że zakres i bieg terminu na złożenie wniosku wynika wprost z przepisu prawa i przepisy jednoznacznie określają konsekwencje niezachowania tych terminów. Organ w tym zakresie nie dysponuje tzw. luzem decyzyjnym. Niezłożenie wniosku o legalizację w wymaganym terminie skutkuje koniecznością wydania przez Organ decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, co wynika z art. 49e pkt 1 P.b.

Mając powyższe na uwadze, Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w [...] był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej Skarżącym dokonanie rozbiórki placu składowo – parkingowego na działkach nr ewid. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności wskazujące na konieczność dokonania oględzin działek przed wydaniem decyzji, zatem zarzut w tym zakresie jest nieuzasadniony. Natomiast odnosząc się do zarzutów o nakazanie rozbiórki placu składowo - parkingowego na nieokreślonej powierzchni działki nr [...] i braku podania precyzyjnych wymiarów placu PWINB wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...] znajduje się tylko jeden taki obiekt i nie ma żadnych trudności interpretacyjnych co do zakresu objętego rozbiórką.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie od powyższej decyzji złożyli W. L. i T. L., wnosząc o uchylenie decyzji Organów obu instancji, a także o zasądzenie od Organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

­ art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja ta w swojej "osnowie" nie została sformułowana jasno i precyzyjnie powodując jej niezrozumienie;

­ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie dlaczego zaniechanie przeprowadzenia oględzin działek nr [...] i [...] nie było konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niezebraniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że decyzja nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna wyrażać ten obowiązek precyzyjnie, bez niejasności, niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Tmczasem zaskarżona decyzja nie określa czy rozbiórka dotyczy całości, czy też części placu składowo – parkingowego oraz nie określa powierzchni tej rozbiórki. Ponadto Skarżący zarzucili, że z decyzji nie wynika wielkość placu składowo – parkingowego.

Zdaniem Skarżących Organy w dniu wydania decyzji nie miały dostatecznej wiedzy, aby określić precyzyjnie powierzchnię rozbiórki placu, gdyż nie dokonały oględzin tych działek.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy pełnomocnik Skarżących wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe zawiera wiele braków, które nie pozwalają na przyjęcie, że przedmiot postępowania dotyczy placu składowo-parkingowego. Strony nie miały możliwości wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów, w tym znajdujących się w aktach zdjęć z GEOPORTALU. Wskazał również, że o kwalifikacji tego obiektu jako parkingu nie może wyłącznie świadczyć ilość zaparkowanych tam samochodów. Organ powinien zbadać to na podstawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dopiero na tej podstawie dokonać kwalifikacji objętego przedmiotem postępowania obiektu. Zakwestionował również sformułowany sposób wykonania obowiązku rozbiórki, jako nieprecyzyjny. Nie wiadomo bowiem, na czym ma polegać obowiązek rozbiórki, jakich czynności ma dotyczyć, a ponadto nie określa dokładnie powierzchni działek, której ten nakaz będzie dotyczył. Podkreślił, że w przypadku wątpliwości interpretacyjnych co do przyjętej kwalifikacji obiektu, organ powinien, działając na podstawie art. 7a k.p.a., rozstrzygnąć te wątpliwości na korzyść strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującą W. i T. L. rozbiórkę placu składowo – parkingowego zlokalizowanego na działkach [...] i [...], położonych w miejscowości J. w [...].

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] stycznia 2022 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i jednocześnie wstrzymał W. i T. L. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową placu składowo – parkingowego, zlokalizowanego na działkach [...], [...] położonych w miejscowości J. gmina [...]. W postanowieniu poinformował inwestorów, że w terminie 30 dni od dnia wydania inwestor, właściciel lub zarządca ww. obiektu budowlanego może złożyć wniosek o jego legalizację. Wskazano jednocześnie, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji koniecznym będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej, której zasady obliczania zostały określone w przepisach Prawa budowlanego. Postanowienie doręczono Skarżącym w dniu 4 stycznia 2022 r. i w tym też dniu postanowienie stało się ostateczne - art. 16 § 1 k.p.a. Jest to istotne z punktu widzenia treści art. 48 a pkt 3 P.b., zgodnie z którym: "jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne". Wyznaczony w postanowieniu termin 30 dni upłynął w dniu 3 lutego 2022 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2022 r., Nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 21 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 213/22 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a prawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 213/22 oddalił skargę na to postanowienie.

Zgodnie z art. 49e P.b.: organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku:

1) niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie;

2) wycofania wniosku o legalizację;

3) nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych;

4) niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych;

5) nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie;

6) kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy.

Sąd zaznacza, że termin na złożenie wniosku legalizacyjnego jest terminem procesowym, co oznacza, że możliwe jest złożenie wniosku o jego przywrócenie w trybie art. 58 k.p.a., który mógłby okazać się w niniejszej sprawie uzasadniony choćby z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie zaskarżenia postanowienia o wstrzymaniu prac związanych z tym obiektem.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że upływ terminu i brak wniosku o jego przywrócenie stanowił samodzielną podstawę do orzeczenia rozbiórki.

Sąd nie ma również wątpliwości co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. W prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 213/22, w całości podzielił stanowisko Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym dokonane utwardzenie gruntu nie stanowi utwardzenia działki budowlanej, o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b. wg stanu na dzień realizacji inwestycji -tj. druga połowa 2015 r. ( Dz.U. 2013 r., poz. 1409), jak również według stanu obowiązującego w dacie wydawania decyzji art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., ani też zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia realizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk. Sąd zaznaczył, że z zebranego materiału dowodowego wynikało, że na działce parkują samochody dostawcze i ciężarowe, w ilości przekraczającej 10. Sąd zaakceptował stanowisko, że przedmiotowy obiekt jest placem składowo -parkingowym, obiektem budowlanym, stanowiącym całość techniczną – użytkową, wybudowanym z użyciem wyrobów budowalnych art. 3 pkt 3 P.b., do którego realizacji zarówno w trakcie powstania, jak i aktualnie konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem tego Sądu utwardzona i ogrodzona przestrzeń działek Skarżących [...] i [...] stanowi plac składowo - parkingowy odpowiadający pojęciu obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, wybudowanego w celach składowych i parkingowych z użyciem wyrobów budowlanych.

W tym zakresie kwalifikacja placu została przesądzona, i o ile nie nastąpiła w tym zakresie zmiana okoliczności faktycznych, o tyle kwestionowanie zaakceptowanej przez Sąd w postępowaniu dotyczącym poprzedniego etapu legalizacji robót budowlanych, kwalifikacji spornych robót, pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem podważanie zajętego przez Sąd stanowiska bez wskazania okoliczności świadczących o zmianie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę przyjętej przez Sąd powagi rzeczy osądzonej nie może być skuteczne. Skarżący we wniesionym odwołaniu, ani też w skardze nie przedstawili dowodów wskazujących na zmianę okoliczności faktycznych, jak np. dokonanie prac rozbiórkowych, które pozbawiłyby zakwalifikowany przez organy, jak i Sąd plac składowo-parkingowy, przypisanych mu cech.

Natomiast trafne okazały się zarzuty dotyczące treści nałożonego obowiązku rozbiórki. Należy bowiem z całą stanowczością wskazać, że jedynie precyzyjnie określony obowiązek rozbiórki stanowić będzie gwarancję skutecznie prowadzonej egzekucji.

Sąd nie ma wątpliwości co do przedmiotu postępowania. Z akt bowiem, w tym dołączonych map, oględzin, zdjęć, wynika co jest przedmiotem postępowania. Nie mniej jednak zwrócić należy uwagę, że tytuł wykonawczy stanowić będzie wyłącznie zaskarżona aktualnie do Sądu decyzja i to ona jest wyznacznikiem treści obowiązku. W ocenie Sądu ten nie został na tyle precyzyjnie określony by w przyszłości uniknąć problemów dotyczących interpretacji obowiązku. Dotyczy to zarówno samej treści obowiązku – rozbiórka placu składowo-parkingowego, jak też przedmiotu - działki [...] i [...].

W ocenie Sądu obowiązek powinien zostać sformułowany poprzez określenie robót, które należy wykonać przy rozbiórce. Z ustaleń wynika, że plac składowo-parkingowy został wykonany poprzez nawiezienie ziemi, wyłożenie geowłókniną, a następnie wysypaniu tłucznia. Wobec powyższego organ nakładając obowiązek rozbiórki powinien określić dokładnie jakie roboty, inwestor musi wykonać w ramach rozbiórki.

Wprawdzie przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji słowa "rozbiórka", lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, stwierdzić należy, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy przez co należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany (tak: NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1764/07). "Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, to nakaz rozbiórki całości tego obiektu. Pozostawienie części obiektu budowlanego oznacza, że dokonano rozbiórki tylko części obiektu budowlanego. Możliwość rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego, która to rozbiórka jest wynikiem nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego, musi wynikać wprost z decyzji tego organu. Decyzja powinna określać, które elementy obiektu mają być rozebrane, a które pozostawione". ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2020 r. II OSK 2812/19).

W wyroku z dnia 18 lutego 2022 r., II SA/Łd 832/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zwrócił uwagę, że: "późniejsze pozorowane działania polegające na okresowym wyprowadzaniu samochodów z parkingu, czy usunięcie portierni nie mogły doprowadzić do zaniechania dalszego postępowania przez organy Nadzoru Budowlanego. Parking, który został wybudowany stanowił pewną całość, pozbawianie go pewnych elementów np. portierni czy zaprzestanie korzystania z niego nie zmienia samowolnego procesu inwestycji i nie może prowadzić do zmiany sposobu użytkowania obiektu opisanej w rygorach art. 71 P.b., gdyż zmiana sposobu użytkowania obiektu może być realizowana jedynie w stosunku do obiektu legalnie wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę czy to zgłoszenia. Ten sposób rozumienia przepisów prawa budowlanego jak zaprezentowany w skardze przez pełnomocnika skarżącego prowadziłby do całkowitej dowolności prowadzenia inwestycji w sposób samowolny i unikania ich rozbiórki z uwagi na pozbawienie pewnych cech danego obiektu na etapie postępowania przed organami nadzoru budowlanego".

Przedstawione orzecznictwo wskazuje na problemy jakie może rodzić nieprecyzyjne określenie obowiązku rozbiórki. To co niekiedy wydaje się oczywiste w praktyce powoduje olbrzymie utrudnienia procesowe, wielokrotnie prowadząc do niemożności wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Zatem to również w interesie Organu jest na tyle precyzyjne sformułowanie obowiązków, by następnie ten sam organ w ramach podjętych czynności egzekucyjnych, na wypadek braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez inwestora, nie miał problemów w jego wyegzekwowaniu.

Podobnie jeśli chodzi o działki, na których zlokalizowany jest plac składowo parkingowy. Decyzja określa, że obowiązek dotyczy działek, na których zlokalizowany jest plac tj. działki [...] i [...]. Ponownie wdarł się brak precyzji. Nie ma przy tym znaczenia, że w postępowaniu ustalono, że obiekt znajduje się na tych działkach i jest ogrodzony, ani też to, że nie ma innego takiego obiektu, chodzi o dokładne wskazanie, czy dotyczy to obiektu na całych działkach, czy na ich fragmencie. Jeśli dotyczy całych działek nie ma konieczności dookreślania poprzez wskazanie powierzchni, ale należy wówczas wskazać, że dotyczy całej działki. Inaczej, gdy dotyczy to fragmentu działki. W takiej sytuacji bezwzględnie należy dokładnie określić fragment tej działki i powierzchnię. W niniejszej sprawie Skarżący zwrócili uwagę na niejasny zakres obowiązku dotyczący działki [...].

Zarówno z dołączonych do akt map, jak również mapy udostępnionej za pomocą urządzeń internetowych systemu geoportal wynika, że usytuowanie obiektu na tej działce dotyczy niewielkiej powierzchni gruntu, którego zachodni wierzchołek objęty jest ogrodzeniem i wchodzi w skład utwardzenia. Niemniej jednak dla uniknięcia wskazanych wątpliwości i trudności w wyegzekwowaniu nałożonego obowiązku konieczne jest precyzyjne określenie powierzchni działki, której dotyczy rozbiórka.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że na skutek nieprecyzyjnego określenia obowiązku rozbiórki doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak też postępowania, co mając na uwadze uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Mając zaś na uwadze zakres postępowania, a przede wszystkim konieczność dokładnego określenia przedmiotu i kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 k.p.a., stwierdził podstawę do uchylenia także decyzji Organu I instancji na podstawie powołanych przepisów, jak też art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłata za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800)