Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 586/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.H. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Op 125/17 w sprawie ze skargi T.H. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Op 125/17, po rozpoznaniu skargi T.H. (dalej: skarżący) na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie informacji publicznej, zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 sierpnia 2017 r. w zakresie punktu 1 podpunktu 1.1. w części dotyczącej żądania przesłania stosowanych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych - w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi spraw (pkt 1); dalej idącą skargę oddalił (pkt 2); stwierdził, że bezczynność opisana w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); zasądził od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący zwrócił się do [...], na podstawie art. 61 Konstytucji RP, o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków funkcjonują w [...]?

W zakresie każdego funkcjonującego zbioru skarżący domagał się informacji:

1. Czy zbiór prowadzony jest w formie elektronicznej?

W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie zawarte w pkt 1, ppkt 1 w odniesieniu do zbioru, skarżący wnioskował o podanie:

1. Jakie oprogramowanie służy do prowadzenia zbioru oraz jakie oprogramowanie bazodanowe wspiera funkcjonowanie zbioru? Jednocześnie wniósł o przesłanie "stosowanych" umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych;

2. Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru?

3. Czy oprogramowanie wykorzystywane do prowadzenia zbioru umożliwia wydruk zestawienia, eksport informacji w zakresie pozycji spełniających określone kryteria? Jakie są możliwe kryteria przeszukiwania zbioru na potrzeby przeszukiwania zestawienia, eksportu informacji? Jakie dane może zawierać to zestawienie, eksport ze zbioru? W jakich formatach danych możliwe jest sporządzenie zestawienia, eksportu ze zbioru?

4. Z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić [...] "o woli wglądu do wymienionego rejestru"?

5. Jakie informacje odnośnie do pozycji gromadzi zbiór?

6. Jakie przepisy (ustawy, rozporządzenia, zarządzenia, regulaminy itp.) regulują funkcjonowanie zbioru , w tym zakresie wniósł o przesłanie ich kopii.

7. Czy zaplanowana jest publikacja tego zbioru?

W pkt 2 wniosku skarżący wskazał, że w przypadku odpowiedzi negatywnej na pytanie z pkt 1 oczekuje odpowiedzi na pytanie: na jakim etapie jest wdrożenie rejestru umów w [...]?

Końcowo skarżący wniósł o przekazanie żądanych informacji w formie elektronicznej na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r., przesłanym w tym samym dniu drogą elektroniczną, organ poinformował skarżącego, że w [...] funkcjonuje program komputerowy zawierający informacje na temat zobowiązań i wydatków Spółki - system ewidencji finansowo-księgowej z rozrachunkami "INFRA", zakupiony 29 maja 1995 r. Organ wskazał, że nie jest w posiadaniu faktury zakupu tego programu. Odnośnie natomiast do pkt 1.1.4 wniosku organ domagał się sprecyzowania żądanej informacji, uznając, że sformułowanie pytanie jest niezrozumiałe. Odnośnie do punktu 2 wniosku organ podał, że ARN planuje zakup i wdrożenie zintegrowanego systemu komputerowego, który umożliwi prowadzenie rejestru umów w wersji elektronicznej. W tej kwestii wyjaśnił, że w marcu 2017 r. [...] złożyła wniosek o dofinansowanie "E-usługi w obszarze mieszkalnictwa i rekreacji" w ramach RPO WO, Osi priorytetowej X - Inwestycje w infrastrukturę społeczną, Działanie 10.3 E - usługi publiczne, który aktualnie czeka na rozpatrzenie przez Urząd Marszałkowski. Ponadto organ poinformował, że realizacja planowanego zadania uzależniona jest zarówno od uzyskania dofinansowania, jak i od sytuacji finansowej [...]. W zakresie pozostałych informacji organ stwierdził, że nie mają one charakteru informacji publicznych i nie mogą zostać udostępnione.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. skarżący wezwał [...] do wykonania wniosku z dnia 3 sierpnia 2017 r. Podniósł, że organ nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1.1.2, 1.1.3, 1.2, 1.3 i 1.4. Jednocześnie sprecyzował żądanie zawarte w pkt 1.1.4, wskazując, że domaga się informacji, z jakim wyprzedzeniem nie dłuższym niż 14 dni należy uprzedzić urząd o woli wglądu do wymienionego rejestru. Skarżący podkreślił, że wszystkie żądane przez niego dane stanowią informację publiczną, a więc doszło do odmowy ich udzielenia, co winno skutkować wydaniem przez organ stosownej decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalną uznał sytuację, w której organ nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji administracyjnej w zakresie konkretnych informacji.

Ustosunkowując się do powyższego, [...] w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. wyjaśniła skarżącemu, że został poinformowany jaki program komputerowy zawierający informacje dotyczące zobowiązań i wydatków funkcjonuje w Spółce. Dodatkowo organ wskazał, że jest to program finansowo-księgowy, który służy do bieżącej obsługi Spółki i nie zawiera zbiorów czy ewidencji, które mogłyby zostać udostępnione, czy też opublikowane. Stąd też, odpowiadając na pytanie zawarte w pkt 1.3. i 1.4., organ stwierdził, że brak jest przepisów regulujących funkcjonowanie ww. programu komputerowego, a publikacja danych w nim zawartych nie jest zaplanowana. Odnośnie do sprecyzowanego przez skarżącego pytania zawartego w pkt 1.1.4, organ poinformował skarżącego, że Spółka nie prowadzi rejestru umów, a tym samym brak jest regulacji dotyczących zasad dostępu do rejestru. W zakresie pozostałych informacji żądanych przez skarżącego organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r., dodatkowo podając, że informacje dotyczące instruktażu w zakresie funkcjonalności programu komputerowego i jego zawartości nie mieszczą się w ramach publicznej działalności [...]. W konsekwencji wnioskowane w tym zakresie informacje nie mają charakteru informacji publicznych.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność [...] poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r.

Sąd I instancji uznał, iż skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że jedynym wspólnikiem [...] jest Gmina [...], posiadająca 100% udziałów. Natomiast przedmiotem działalności [...] jest administrowanie i zarządzanie mieniem Gminy [...].[...] jest zatem podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Dalej Sąd zauważył, że w sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, informacja może dotyczyć m.in. zasad funkcjonowania podmiotów zobowiązanych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym prowadzonych rejestrów, ewidencji i archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącego z zadysponowania majątkiem, oraz pożytków z tego majątku i jego obciążeń (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Informacje mogą obejmować również dane o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W świetle powyższego Sąd uznał, że w kategorii informacji publicznej niewątpliwie mieściły się dane żądane przez skarżącego w pkt 1 wniosku w zakresie wskazania, jakie rejestry, ewidencje, systemy komputerowe, systemy finansowo-księgowe zawierające informacje dotyczące zawieranych umów, zobowiązań, wydatków funkcjonują w [...], a także w pkt 2 wniosku, a dotyczące podania etapu, na jakim jest wdrożenie rejestru umów w [...]. Charakter informacji publicznej miały również informacje określone w pkt 1 podpunkcie 1.1 wniosku, w części dotyczącej przesłania stosowanych przez [...] umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych.

Kontynuując rozważania, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została jedynie w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Mając na uwadze przytoczone uregulowania prawne, Sąd I instancji przyjął, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organ nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia czy o umorzeniu postępowania, ani też w innej formie (np. pisma) nie załatwił wniosku skarżącego odnośnie do punktu 1 podpunktu 1.1. wniosku, w części obejmującej przesłanie stosowanych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych. O załatwieniu tak sformułowanego wniosku nie może świadczyć jedynie pisemne poinformowanie skarżącego o braku faktury za program komputerowy, podczas gdy żądanie nie odnosiło się tylko do tego programu, lecz dotyczyło nadesłania dokumentów ze zbiorów określonych w punkcie 1 wniosku, zawierających informacje o umowach, zobowiązaniach i wydatkach [...]. W tej sytuacji Sąd przyjął, że [...] w dacie orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania jej do rozpoznania wniosku z dnia 2 sierpnia 2017 r. w powyższym zakresie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Zdaniem Sądu, w sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd uwzględnił również to, że organ nie udzielił skarżącemu pełnej informacji jedynie w zakresie jednego z podpunktu pytań zawartych we wniosku. Ponadto nieudzielenie informacji było zapewne wynikiem błędnego odczytania przez organ żądania skarżącego i uznania, że wnioskowane dokumenty dotyczą tylko oprogramowania (na brak faktury za zakup programu wskazano w odpowiedzi z 16 sierpnia 2017 r.), a nie zbiorów określonych w pkt 1 wniosku.

Co do żądań zawartych w pkt 1 i pkt 2 wniosku Sąd uznał, że organ udzielił stosownej informacji, wyjaśniając skarżącemu, że w [...] funkcjonuje system ewidencji finansowo-księgowej, zwierający dane dotyczące zobowiązań i wydatków Spółki. Brak jest natomiast innych zbiorów, rejestrów czy ewidencji. Organ podał też, że obecnie planowany jest przez [...] zakup i wdrożenie systemu do prowadzenia rejestru umów w wersji elektronicznej w ramach dofinansowania z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego. W tych okolicznościach Sąd stwierdził, że skoro organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w zakresie omawianego żądania, to zarzut pozostawania organu w bezczynności jest bezzasadny.

Odnosząc się natomiast do pozostałych informacji żądanych przez wnioskodawcę, a dotyczących danych w zakresie funkcjonalności oprogramowania komputerowego służącego do prowadzenia zbiorów, jak i danych do nich wprowadzonych za pomocą określonego programu komputerowego, w ocenie Sądu, trzeba uznać - wbrew twierdzeniom skarżącego - że kwestie te nie stanowią informacji publicznej. Sąd w pełni podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym program komputerowy nie stanowi informacji publicznej. Program komputerowy jest bowiem tylko narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania czy organizacji organu. Informacje w zakresie funkcjonalności programu komputerowego i jego zwartości nie mieszczą się w ramach publicznej działalności podmiotu zobowiązanego. Dane dotyczące sposobu działania systemu komputerowego stanowią jedynie techniczną sferę funkcjonowania narzędzia, jakim organ posługuje się realizując zadania publiczne, same zaś informacją publiczną nie są (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 7/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 365/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 178/15). W sytuacji zaś ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, organ powinien powiadomić o tym wnioskodawcę na piśmie. Z akt sprawy wynika, że organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w zakresie omawianego żądania w formie pisemnej, podając, że wnioskowane informacje nie mają charakteru informacji publicznej i nie mogą zostać udostępnione. Ponadto Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że wskazanie skarżącemu na posiadany program komputerowy jest równoznaczne z tym, że obsługuje on dane w formie elektronicznej. Stąd, zarzut braku realizacji pkt 1 podpunktu 1 wniosku również nie mógł być uwzględniony. Z powyższych przyczyn, Sąd - w punkcie 2 wyroku - dalej idącą skargę oddalił, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając go w pkt 1, 3 (w zakresie, w jakim stwierdzono, że Spółka dopuściła się bezczynności), i 4, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 134 § 1 P.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd ponad granice sprawy polegające na zobowiązaniu [...] Sp. z o. o. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 sierpnia 2017 r. w zakresie punktu 1 podpunktu 1.1. w części dotyczącej żądania przesłania stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych dotyczących wszystkich zbiorów określonych w punkcie 1 wniosku, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył przesłania ww. dokumentów odnośnie do zbiorów prowadzonych wyłącznie w formie elektronicznej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również skarżący, zaskarżając go w pkt 2, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. wskutek błędnego ustalenia, iż podstawą zobowiązania [...] Sp. z o.o. do udostępniania informacji jest art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie brak prawidłowego uzasadnienia dla takiego przyjęcia, w sytuacji w jakiej [...] Sp. z o.o. zobowiązana jest podmiotowo na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., co skutkowało błędnym uznaniem, iż z zakresu prawa do informacji można wyłączyć określony zakres informacyjny podmiotu zobowiązanego;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w zakresie wyłączenia spod prawa do informacji tzw. "informacji technicznych".

Ponadto skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do wywiedzenia normy zgodnie z którą spółka, której 100% właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.;

2) art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez brak jego zastosowania w sytuacji w jakiej spółka, której 100% właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym, co do całości swojej działalności, a nie jak w przypadku art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wyłącznie do części zakresu działania;

3) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż istnieją informacje tzw. "techniczne", które wyłączone spod zakresu prawa do informacji;

4) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do wyłączenia w sposób niezgodny z Konstytucją RP jawności działania podmiotu wykonującego zadania publiczne i mającego środki publiczne.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie poprzez uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie trzeba przypomnieć, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie przez T.H. i [...] z o.o. w [...] ( dalej określanej jako Spółka ) nie mogły zostać uwzględnione, albowiem wszystkie podniesione w nich zarzuty okazały się nietrafne.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy skargi kasacyjnej T.H., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku z następujących powodów.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Żaden z opisanych wyżej przypadków nie wystąpił w tej sprawie. Natomiast okoliczność, że Sąd I instancji nieprawidłowo wskazał podstawę, w oparciu o którą Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zamiast art. 4 ust. 1 pkt. 4 ), nie może stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną.

Nadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy, ani też z art. 4 ust. 1 pkt. 4 nie wynika aby ustawodawca uzależnił pojęcie informacji publicznej oraz jej zakres od rodzaju podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Przepis art. 4 ust.1 ustawy zawiera jedynie katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji. Brak jest w w/wym. przepisie definicji informacji publicznej, albowiem ta zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy, a w art. 6 ust. 1 ustawodawca przykładowo wskazał na rodzaje informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego autor skargi kasacyjnej stawiając zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. nie podał jakiegokolwiek uzasadnienia, co do tego, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.

Należy zwrócić również uwagę i na to, że uzasadnienie mające odnosić się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie nawiązuje w ogóle do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści można wyczytać, że skarga kasacyjna kwestionuje pkt. 2 zaskarżonego wyroku tj. oddalenie skargi w pozostałej części ( w zakresie pkt.1.1.2 i 1.1.3 wniosku skarżącego ).

W podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano jednak na naruszenie art. 151 P.p.s.a., który to przepis stanowił podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej części.

Niezależnie od powyższych braków formalnych Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji co do tego, że dane dotyczące sposobu działania i możliwości programu komputerowego nie są informacją publiczną. Program komputerowy jest bowiem narzędziem, którego zastosowanie umożliwia dopiero organowi wytworzenie informacji publicznej. Sam jednak, mimo że służy do osiągnięcia takiego celu jak otrzymanie informacji publicznej, taką informacją nie jest. Nie określa bowiem zasad funkcjonowania, czy organizacji organu. Tym samym, nie spełnia przesłanki określonej w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, że nieusprawiedliwione są także materialne zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez T.H.

Nie można mówić o błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającej na ustaleniu że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 5, zamiast w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Zagadnienie to pozostaje w zakresie ustaleń faktycznych, które skutkowały jedynie błędnym zastosowaniem art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie ustaleń faktycznych nie jest dopuszczalne poprzez podniesienie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Natomiast stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, czyli stosowania przepisów prawa procesowego ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2019r. I OSK 3631/18 LEX nr 2676869, wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019r. I GSK 200/18 LEX nr 2703301 ).

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 61 ust 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.d.i.p. Zarzut ten sprowadza się do tego, że tzw. informacja techniczna jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu.

Informacje techniczne, dotyczące na przykład sposobu funkcjonowania danego narzędzia, które użytkuje organ mogą stanowić informację publiczną. Na przykład wytwarzanie danych w procesie zautomatyzowanym nie oznacza, że mamy do czynienia z informacją techniczną, nie mającą cech informacji publicznej. Ocena żądania wnioskodawcy wymaga funkcjonalnego spojrzenia na żądaną informację. Dane tworzone automatycznie co do zasady mają cechy tylko informacji technicznej. Nie można jednak wykluczyć danych, które są wytwarzane automatycznie, jednakże dotyczą sfery działalności publicznej organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że informacją publiczną nie są dane dotyczące kryteriów przeszukiwania zbioru, czy możliwości technicznych programu informatycznego, jego funkcjonalności. Dane takie mają wyłącznie charakter techniczny. Jest to techniczna sfera funkcjonowania narzędzia, jakim Spółka posługuje się realizując zadania publiczne.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, która oparta została na jednym zarzucie tj. zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie poza granicami sprawy i zobowiązanie Spółki do rozpoznania wniosku T.H. z dnia 2 sierpnia 2017 r. w zakresie punktu 1 podpunktu 1.1., w części dotyczącej żądania przesłania stosownych umów (wraz z załącznikami i specyfikacją), faktur i protokołów zdawczo-odbiorczych dotyczących wszystkich zbiorów określonych w punkcie 1 wniosku, podczas gdy wniosek skarżącego dotyczył przesłania ww. dokumentów odnośnie do zbiorów prowadzonych wyłącznie w formie elektronicznej, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił ten zarzut jako nietrafny.

Należy wyjaśnić, że art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności podmiotu zobowiązanego ustawą o dostępie do informacji publicznej do jej udzielenia, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.

Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, Lex nr 337811; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Niezależnie od powyższego treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt. 1 zaskarżonego wyroku nawiązuje wprost do wniosku T.H. z dnia 2 sierpnia 2017r., co oznacza że powinna być odczytywana łącznie z tym wnioskiem. Z treści wniosku wynika zaś, że skarżący wnioskował o przesłanie umów, faktur i protokołów zdawczo – odbiorczych istniejących w zbiorach prowadzonych wyłącznie w formie elektronicznej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił obie skargi kasacyjne.