Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 12/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-19 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a  ustawy  PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 12/18 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi M. Z. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) w przedmiocie nierozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy: zobowiązał DIAS do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS) złożonego przez skarżącą odwołania z dnia [...] maja 2017 r. – w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; orzekł o kosztach postępowania zasądzając od DIAS na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok wydany został w następujący stanie faktycznym i prawnym.

Skarżącej M. Z. w dniu [...] maja 2017 r. DIAS wręczył pismo z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] zawierające propozycję zatrudnienia. Propozycja ta została przez skarżącą przyjęta w dniu [...] maja 2017 r., a następnie wniosła ona odwołanie (pismo z dnia [...] maja 2017 r.) od propozycji zatrudnienia. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2017 r. na odwołanie, DIAS poinformował M. Z., że odwołanie nie przysługuje i nie będzie ono rozpoznane merytorycznie.

W tych okolicznościach ww. zaskarżyła do sądu administracyjnego bezczynność DIAS polegającą na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy". Jak wskazała, DIAS bezpodstawnie odmawia przekazania odwołania w trybie art. 133 K.p.a. organowi drugiej instancji, tj. Szefowi KAS, jak też bezpodstawnie odmawia rozpoznania tego odwołania, pomimo iż powinien to uczynić jeżeli uznaje, że Szef KAS nie jest właściwym organem drugiej instancji (art. 127 § 2 K.p.a.).

Zdaniem skarżącej, propozycja zatrudnienia zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą ze służby, bowiem ingeruje bezpośrednio w jej prawa oraz wpływa na jej status jako funkcjonariusza (niezależnie od decyzji co do przyjęcia lub nieprzyjęcia propozycji zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza). Jak podkreśliła, ingerencja w stosunek służbowy powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, a dla takiej kwalifikacji nie jest konieczne, aby akt był nazwany decyzją. Powołała regulację art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dalej: p.w.u.KAS, zgodnie z którą propozycja pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną. Podkreśliła, że jej tok rozumowania potwierdza również treść art. 276 ust. 2 p.w.u.KAS, który reguluje sytuacje wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej. Skoro zaś, jak wywodziła skarżąca, wystosowany wobec niej akt zawierający propozycję zatrudnienia uznać należy za decyzję zwalniającą ze służby, to przysługuje od niej odwołanie, którego wniesienie obliguje organ pierwszej instancji do jego przekazania do organu wyższej instancji. Alternatywnie skarżąca wskazała, że jeśli DIAS uznaje Szefa KAS za organ niewłaściwy do rozpoznania odwołania, to powinien sam rozpoznać odwołanie po uprzednim złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skarżąca podkreśliła, że nierozpoznanie i nieprzekazanie odwołania łamie zasadę dobrej administracji i podstawowe prawo jednostki jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, które to prawa wynikają z regulacji krajowych (art. 45 Konstytucji RP) oraz europejskich (art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji, wskazującej na konieczność poddania bezczynności organu stosownej kontroli; Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., który w art. 17 formułuje zasadę terminowego podejmowania rozstrzygnięć przez organy administracji; art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei, który wskazany jest jako przykład standardów europejskich).

Przed wniesieniem skargi, skarżąca w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. wniosła w trybie art. 37 K.p.a. zażalenie do Szefa KAS na bezczynność DIAS polegającą na braku rozpoznania/nieprzekazaniu odwołania.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność złożoną w sprawie niniejszej organ wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 i ust. 6 ustawy o KAS organ wskazał, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach i tylko w tych przypadkach przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zdaniem DIAS, składana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Powołując art. 165 ust. 3 oraz art. 170 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS, DIAS wskazał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia oznacza, że z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Dlatego DIAS wniósł o odrzucenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. WSA w Białymstoku uwzględnił skargę i zobowiązał DIAS do przekazania odwołania Szefowi KAS, stwierdzając dopuszczenie się przez organ bezczynności w zakresie wykonania ustawowego obowiązku określonego w art. 133 K.p.a., czyli obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Zdaniem sądu orzekającego w dniu 17 kwietnia 2018 r., dopuszczalna jest skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej niezależnie od faktu odrzucenia skarg M. Z. na propozycję zatrudnienia oraz na bezczynność w przedmiocie złożenia propozycji służby (postanowienia z dnia 17 kwietnia 2018 r. odrzucające ww. skargi zapadły w sprawach II SA/Bk 53/18 i II SAB/Bk 11/18, są one dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Sąd wyjaśnił, że przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd dokonał wykładni pojęcia "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" i wskazał, że są to takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 133 K.p.a. formułuje kierowany do organu administracji publicznej obowiązek przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 K.p.a. A zatem organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest natomiast nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu, zwłaszcza gdy odwołanie jest niedopuszczalne, bowiem tylko organ odwoławczy uprawniony jest do oceny i rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania. Jak wskazał sąd, przekazanie odwołania jest czynnością materialno – techniczną obwarowaną terminem, zatem stronie przysługuje skarga na bezczynność organu w zakresie niedopełnienia tego obowiązku (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Dlatego sąd w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. zobowiązał organ do przesłania odwołania Szefowi KAS, wyłącznie uprawnionemu do oceny jego dopuszczalności. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 i 3 orzeczenia). O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów p.w.u.KAS co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania K.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 K.pa. Sąd orzekł również o kosztach postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, który zaskarżył go w całości i zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i pkt 9, art. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 52 § 1, art. 54 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną funkcję kontrolną, błędne uznanie się przez sąd właściwym w sprawie, błędne zobowiązanie DIAS do przesłania odwołania Szefowi KAS mimo braku kognicji sądów administracyjnych i konieczności odrzucenia skargi;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 165 ust. 3 i 7, art. 171 ust. 1 p.w.u.KAS poprzez błędne uznanie, że DIAS dopuścił się bezczynności i zobowiązany jest do przesłania Szefowi KAS odwołania skarżącej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania stosownie do treści art. 189 w zw. z art. 186 i art. 183 § 1 i §2 pkt 1 p.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, stosownie do treści art. 176 § 1 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DIAS wywodził, że:

- odmowa przesłania Szefowi KAS odwołania skarżącej od przyjętej przez nią propozycji pracy nie podlega kontroli sądów administracyjnych;

- dotychczasowi funkcjonariusze celni stali się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS funkcjonariuszami Służby Celno – Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS na czas określony;

- sądy administracyjne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 9, art. 3 § 3 i § 2a p.p.s.a. orzekają wyłącznie w ściśle określonych przypadkach, rozpoznając skargi na akty lub czynności, których katalog ma charakter zamknięty, co oznacza że kognicja ta w pozostałych przypadkach jest wyłączona, a zwłaszcza w sprawach wskazanych jako wyłączone spod tej kognicji w art. 5 p.p.s.a.;

- pisemna propozycja pracy lub służby nie jest ani decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, bowiem nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej, zaś w art. 276 ustawy o KAS ustawodawca przewidział formę decyzji wyłącznie w ściśle określonych przypadkach dotyczących funkcjonariuszy, który to przypadek nie zachodzi w sprawie niniejszej. Jak wskazał DIAS, to od woli adresata zależą skutki prawne złożonej propozycji;

- skoro pisemna propozycja służby lub pracy nie podlega kontroli sądów administracyjnych, to nie podlega tej kontroli również ocena bezczynności związanej z odmową przekazania Szefowi KAS odwołania od tej propozycji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko sądu zobowiązujące Szefa KAS do przekazania odwołania Szefowi KAS jest niezrozumiałe także i z tego powodu, że sąd postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 53/18 odrzucił skargę dotyczącą tej samej propozycji pracy uznając się niewłaściwym w sprawie, a jednocześnie w sprawie niniejszej uznał się właściwym do rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie odwołania od ww. propozycji pracy. Także DIAS wskazał, że w sprawie propozycji pracy złożonej skarżącej nie wszczynano i nie prowadzono żadnego postępowania administracyjnego, a tym samym nie stosowano zasad określonych w K.p.a., bowiem brak jest podstaw do takiego stosowania. DIAS powołał się na stanowisko NSA zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 marca 2018 r. w sprawie I OSK 98/18, w którym sąd kasacyjny oddalił skargę kasacyjną od postanowienia sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania od złożonej propozycji pracy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wywodziła, że:

- organ bezpodstawnie przyznaje sobie możliwość arbitralnego decydowania o sytuacji prawnej wybranych osób bez konieczności wskazania i powołania się na określone kryteria, a wyłącznie według kryteriów sobie znanych;

- organ zupełnie nie dostrzega różnic między stosunkiem pracy a stosunkiem służby, podczas gdy oba stosunki różnią się "jakościowo";

- za odrzuceniem argumentacji organu przemawia ochrona ciągłości stosunku służbowego;

- argumentacja organu powoduje zamknięcie drogi sądowej dochodzenia zagwarantowanych konstytucyjnie wolności i praw, zmierza do pogwałcenia zasady państwa prawa, pozbawia znaczną grupę osób prawa do sądu, umożliwia arbitralny wpływ na dobór kadr i swobodne stosowanie dyskryminacji, w tym – jak w przypadku skarżącej – z uwagi na przynależność związkową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę.

Wskazany przepis umożliwia sądowi administracyjnemu pierwszej instancji dokonanie autokontroli zaskarżonego wyroku lub postanowienia, od którego przysługuje skarga kasacyjna. Z woli ustawodawcy, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i ponowne rozpoznanie sprawy może nastąpić wówczas, gdy sąd ten uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub w razie stwierdzenia przesłanek nieważności.

W ocenie sądu, opisana sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.

Podzielić należy stanowisko kasatora o błędnym merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność w zakresie nieprzekazania przez DIAS odwołania skarżącej Szefowi KAS w sytuacji, gdy bezczynność w sprawie niniejszej nie podlega kognicji sądu administracyjnego (art. 58 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Istotnie, dwoma postanowieniami z dnia 17 kwietnia 2018 r. tutejszy sąd:

- odrzucił skargę M. Z. na pismo DIAS z dnia 10 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (sprawa II SA/Bk 53/18);

- odrzucił skargę na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia skarżącej M. Z. propozycji służby (II SAB/Bk 11/18).

W uzasadnieniach obydwu tych postanowień skład w nich orzekający sformułował pogląd, zgodnie z którym:

- ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaką propozycję (zatrudnienia czy służby) złoży dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej, zaś użyty w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, a którym należy złożyć propozycję, natomiast nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że funkcjonariuszom można złożyć wyłącznie propozycję służby. Wykluczone jest zatem istnienie po stronie organu (DIAS) prawnego obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia lub propozycji służby;

- niezłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu albo odmowie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2 p.w.u.KAS.), a to powoduje wygaśnięcie stosunku służbowego, które traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w.u.KAS). Jak wskazał sąd, z powołanych przepisów wynika, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony, tj.: do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.; bądź też do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W tym ostatnim przypadku przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u.KAS., z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony.

Jak wskazał sąd w uzasadnieniu postanowień z dnia 17 kwietnia 2018 r. wydanych w sprawach II SA/Bk 53/18 oraz II SAB/Bk 11/18, z zastrzeżenia sformułowanego w art. 170 ust. 2 i 3 p.w.u.KAS. wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd w składzie orzekającym na podstawie art. 179a p.p.s.a w całości powyższe stanowisko podziela. Powtórzyć w związku z tym odnośnie okoliczności sprawy należy, że skarżącej w dniu 17 maja 2017 r. została przedstawiona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS. pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. Propozycję tę złożono w ramach przyznanej przez ustawodawcę swobody w zakresie wyboru formy dalszego zatrudnienia bądź służby. Propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani aktu administracyjnego, które sąd administracyjny mógłby skontrolować. Stanowisko to wynika z przyjęcia, że:

- brak jest przepisów prawa przewidujących, że konkretyzacja prawa w postaci przedstawienia funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia ma nastąpić w drodze decyzji i że – jak wyżej wywiedziono - decyzja taka powinna być funkcjonariuszowi przedstawiona w ramach obowiązku organu. Nieco odmiennie zatem niż ma to miejsce w przypadku przedłożenia propozycji służby (art. 169 ust. 4 p.w.u.KAS), gdzie ustawodawca wprost wskazał, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej (o ile zostanie złożona) stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Inne przypadki wydania decyzji administracyjnej w stosunku do funkcjonariuszy przewidział ustawodawca w art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS i tylko dla tych przypadków przewidział drogę odwoławczą (dla decyzji o zwolnieniu ze służby) oraz możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (w pozostałych przypadkach). Formy decyzji nie przewidział ustawodawca dla składanej funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia. Także cech decyzji administracyjnej nie posiada złożona propozycja zatrudnienia, w szczególności bowiem nie pozostaje ona w sferze zewnętrznej administracji i nie jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego na podstawie K.p.a. lub innych procedur szczególnych. A skoro tak, to zdaniem sądu orzekającego na podstawie art. 179a p.p.s.a., propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego wyznaczoną przepisem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., a zatem również i kognicją w zakresie bezczynności (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.);

- propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS nie stanowi również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem akty te powinny mieć przede wszystkim charakter zewnętrzny (powinny być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność), której to cechy złożona skarżącej propozycja zatrudnienia nie spełnia. Skarżąca bowiem w momencie otrzymywania propozycji nie była podmiotem niepodporządkowanym organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. W konsekwencji, sporna propozycja zatrudnienia pozostawała w sferze podległości służbowej. Sprawy pozostające w takiej sferze zostały przez ustawodawcę wyłączone z kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Skoro przedstawiona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycja zatrudnienia pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.), nie miała ona cech ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – to nie toczyło się odnośnie tej propozycji postępowanie administracyjne zakończone aktem władczym - decyzją, od której przysługiwałoby odwołanie. A jeśli tak, to złożone odwołanie nie może być potraktowane jako sformalizowany środek odwoławczy przenoszący sprawę z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego, a także o którego dopuszczalności powinien orzekać organ odwoławczy po wykonaniu przez organ pierwszej instancji wynikającego z art. 133 K.p.a. obowiązku przekazania odwołania organowi wyższej instancji. W konsekwencji, nie można mówić o dopuszczalności wystąpienia bezczynności w tym zakresie po stronie DIAS jako organu pierwszej instancji. O bezczynności można mówić tylko i wyłącznie wówczas, gdy po stronie organu występuje niedziałanie w sytuacji prawnego obowiązku działania w sprawie z zakresu administracji publicznej podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wobec skarżącej nie toczyło się jednak postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną lub innym aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kognicji sądów administracyjnych, od którego środek zaskarżenia powinien być przekazany organowi odwoławczemu na podstawie art. 133 K.p.a.

Skład orzekający na podstawie art. 179a p.p.s.a. pragnie zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r. wydanego w sprawie niniejszej nie kwestionowano niedopuszczalności drogi sądowej w sprawach ze skarg na propozycję zatrudnienia i niezłożenie propozycji służby (II SA/Bk 53/18 i II SAB/Bk 11/18), jednakże sąd sformułował pogląd, iż wniesienie odwołania przez stronę powinno skutkować jego przekazaniem organowi wyższej instancji na podstawie art. 133 K.p.a. Ten pogląd jednakże sąd zweryfikował w oparciu o treść skargi kasacyjnej zarzucającej niekonsekwencję orzeczniczą, który to zarzut należy uznać za trafny, co wyżej wyjaśniono. Z uwagi zaś na to, że rozpoznanie skargi w sprawie niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych stanowi istotną wadę prawną orzeczenia (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), która stanowi przesłankę do zastosowania orzekania autokontrolnego – sąd zdecydował o zastosowaniu art. 179a p.p.s.a.

Wspierając powyższą argumentację zauważyć należy, że również i stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów administracyjnych pierwszej instancji w znacznej mierze uległo ujednoliceniu, w tym w zakresie kwalifikowania propozycji zatrudnienia składanej przez DIAS dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej oraz w zakresie przypisywania bezczynności polegającej na nieprzekazaniu przez DIAS odwołania Szefowi KAS.

Odnośnie kwalifikowania składanej funkcjonariuszom Służby Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.KAS propozycji zatrudnienia oraz odnośnie autonomicznego prawa DIAS do złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia NSA konsekwentnie oddala skargi kasacyjne od postanowień sądów pierwszej instancji odrzucających skargi funkcjonariuszy na propozycje zatrudnienia - jako skargi niedopuszczalne z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem NSA, ustawa o KAS "dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej". Jak wskazał NSA, "Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. [...] Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby". Propozycja ta jest, zdaniem NSA, składana w warunkach autonomii i swobody organu oraz dotyczy stosunków z zakresu podległości służbowej a nie stosunków zewnętrznych z podmiotem niepodporządkowanym organizacyjnie ani służbowo organowi (vide np. postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., I OSK 298/18; z dnia 11 kwietnia 2018 r., I OSK 210/18; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 3002/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podkreślił jednak, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi powstanie uprawnienie do złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia.

Odnośnie zaś zarzucanej w sprawie niniejszej bezczynności wskazać należy, że postanowieniami z dnia 2 marca 2018 r. (I OSK 186/18, I OSK 103/18) oraz z dnia 15 marca 2018 r. (I OSK 98/18, I OSK 106/18, I OSK 383/18), NSA oddalił skargi kasacyjne od postanowień sądów pierwszej instancji odrzucających skargi na bezczynność DIAS w przedmiocie nieprzekazania odwołania Szefowi KAS. Natomiast postanowieniami np. z dnia 30 maja 2018 r., III SAB/Łd 53/17; z dnia 29 maja 2018 r., III SAB/Kr 131/17; z dnia 28 maja 2018 r., III SAB/Wr 173/17; z dnia 23 maja 2018 r., III SAB/Po 177/17; z dnia 22 maja 2018 r., II SAB/Ol 118/17; z dnia 8 maja 2018 r., II SAB/Rz 38/18 i wiele innych), wojewódzkie sądy administracyjne odrzuciły skargi na bezczynność w sytuacji jak w sprawie niniejszej.

Skład orzekający w sprawie niniejszej, w wyniku zapoznania się z treścią skargi kasacyjnej i zawartymi w niej zarzutami, ocenił, że należy podzielić stanowisko kasatora oraz stanowisko sformułowane w wyżej wskazanych orzeczeniach sądów o niedopuszczalności skargi w sprawie niniejszej. Skoro bowiem, jak wskazał sąd w sprawach II SA/Bk 53/18 i II SAB/Bk 11/18, sąd nie może kontrolować działań podejmowanych w zakresie podległości służbowej, ale też nie może kontrolować bezczynności organu dysponującego swobodnym uznaniem co do możliwości przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub propozycji zatrudnienia (niedziałania w zakresie podległości służbowej), to zachodzi również niedopuszczalność skargi na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia Szefowi KAS odwołania złożonego przez skarżącą od przedstawionej jej propozycji zatrudnienia.

Tym samym skarga na bezczynność złożona w sprawie niniejszej podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji.

Dodać również należy, że sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej odstąpił od dotychczas prezentowanego przez WSA w Białymstoku poglądu o dopuszczalności drogi sądowej w sprawach ze skarg funkcjonariuszy na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia odwołania Szefowi KAS. Odstąpienie to jest konsekwencją odrzucenia pozostałych skarg skarżącej, tj. na propozycję zatrudnienia i na bezczynność w zakresie nieprzedstawienia propozycji służby.

Powyższe stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 179a w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 189 p.p.s.a.

Sąd odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w całości, uznając że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przesłankę uwzględnienia skargi kasacyjnej w ramach autokontroli stanowiły przyczyny leżące po stronie sądu i w żaden sposób nie obciążają one skarżącej. Brak jest zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego. Nadto, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. pozostawałoby w opozycji wobec obowiązku urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, sąd może zastosować odstępstwo od wynikającej z art. 203 p.p.s.a. zasady pełnej odpowiedzialności finansowej za wynik postępowania (zasady rezultatu) na rzecz zasady słuszności wynikającej art. 207 § 2 p.p.s.a., co też w niniejszej sprawie uczyniono.