Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1746/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz T. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w N. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Kolegium, po rozpoznaniu odwołania T. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] grudnia 2016 r. (Nr [...]) odmawiającej wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji eksploatowanej na terenie zakładu zlokalizowanego pod adresem - ul. [...] w [...], utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Pismem z dnia 17 marca 2016 r., uzupełnionym w dniu 19 maja 2016 r., spółka T. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów z instalacji eksploatowanej na terenie zakładu zlokalizowanego pod adresem - ul. [...] w [...]. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedmiotowe odpady będą powstawać w procesie produkcji grzejników. Zakład produkcji grzejników funkcjonuje w granicach nieruchomości przy ul. [...] od 2004 r.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta odmówił wydania wnioskowanego pozwolenia. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że z wniosku Spółki wynika, iż na terenie zakładu znajdują się dwa podstawowe zespoły kubaturowe wykorzystywane na cele produkcyjne:

- w części północnej zespół przy ul. [...], składający się z 2 hal produkcyjnych: hala stara (wschodnia) oraz hala nowa (dawny magazyn - zachodnia),

- w części południowej zespół przy ul. [...], składający się z 1 hali produkcyjnej.

Ze względu na wzajemne powiązania technologiczne, zgodnie z definicją instalacji zawartą w art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualny t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519; dalej: "p.o.ś"), cały zespół znajdujących się na terenie zakładu stacjonarnych urządzeń technologicznych biorących udział w procesie produkcyjnym, do którego tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot (T.) i znajdujących się na terenie jednego zakładu (ul. [...] w [...]), potraktowano jako jedną instalację do produkcji grzejników. Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego (hala zachodnia) na działce nr ew. [...] przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, a postępowanie administracyjne w sprawie budowy przedmiotowego budynku zostało zawieszone z urzędu postanowieniem Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. do czasu wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez Wójta Gminy [...] dla usytuowania budynku magazynowego na ww. nieruchomości. Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Starosta [...] zwrócił się z zapytaniem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], czy zawieszone postępowanie w sprawie budowy budynku magazynowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...] dotyczy samowoli budowlanej, czy wzruszenia obowiązującej decyzji typu wznowienie postępowania. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 5 października 2016 r., znak: [...] poinformował, iż zawieszone postępowanie dotyczy samowoli budowlanej budowy przedmiotowego budynku. Zdaniem Starosty, organ orzekający w sprawie z wniosku strony o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska powinien uwzględnić stan faktyczny sprawy, aktualny w dacie orzekania, nie tylko określony na podstawie materiału dowodowego przedstawionego przez prowadzącego instalację ale również ustalony na podstawie oceny innych dowodów.

Zdaniem organu przypadki odmowy wydania decyzji wymienione w art. 186 p.o.ś. nie tworzą katalogu zamkniętego. Organ ma możliwość wydania decyzji odmownej również w innych sytuacjach niż wymienione w art. 186 cytowanej ustawy. Nie można bowiem wykluczyć zaistnienia okoliczności, w których wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa niż te wymienione ww. artykule. Odmienne zachowanie skutkowałoby tym, że organ byłby współodpowiedzialny za naruszenie prawa. Przyjmowanie natomiast, że niezgodne z prawem użytkowanie zakładu uprawnia jego prowadzącego do skutecznego ubiegania się o wydanie niniejszego pozwolenia nie tylko nie będzie służyło ochronie środowiska, lecz jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą zapewnienia ochrony środowiska. Wobec powyższego, organ wydał decyzję odmowną. Wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa.

II.3. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła Spółka zarzucają naruszenie art. 186 p.o.ś. Zarzuty zawarte w odwołaniu zostały uzupełnione w piśmie z 9 stycznia 2017 r., sporządzonym przez ustanowionego na etapie postępowania odwoławczego zawodowego pełnomocnika.

II.4. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uznało, że odwołanie Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a także jak w niniejszej sprawie na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 180 pkt 3 p.o.ś., eksploatacja instalacji powodująca wytwarzanie odpadów jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Stosownie do art. 180a p.o.ś., pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wymagane do wytwarzania odpadów:

1) o masie powyżej 1 Mg rocznie - w przypadku odpadów niebezpiecznych lub

2) o masie powyżej 5000 Mg rocznie - w przypadku odpadów innych niż niebezpieczne.

Organ ochrony środowiska może udzielić m. in. pozwolenia na wytwarzanie odpadów (art. 181 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.).

Z akt sprawy wynika, iż na terenie ww. zakładu znajdują się dwa podstawowe zespoły kubaturowe wykorzystywane na cele produkcyjne:

-w części północnej zespół przy ul. [...], składający się z 2 hal produkcyjnych: hala stara (wschodnia) oraz hala nowa (dawny magazyn - zachodnia),

- w części południowej zespół przy ul. [...], składający się z 1 hali produkcyjnej.

W zakładzie produkowane są grzejniki łazienkowe i pokojowe. Produkcja odbywa się w halach produkcyjnych przy ul. [...] i [...] przy użyciu m. in. takich urządzeń technicznych i technologicznych jak piły taśmowe do ciecia metalu, automaty tokarskie, prasy mimośrodowe do obróbki metali, śrutownice, linie ręczne do obróbki powierzchniowej, automaty do lutowania, giętarki do rur, gilotyna do blachy, prasa hydrauliczna, maszyna do perforacji rur.

Stosownie do art. 3 pkt. 6 p.o.ś., przez instalację rozumie się:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

W dokumencie pn. Program Gospodarki Odpadami Niebezpiecznymi, sporządzonym, na zlecenie odwołującego, wskazano, iż ze względu na wzajemne powiązania technologiczne, zgodnie z definicją instalacji zawartą w art. 3 p.o.ś., cały zespól znajdujących się na terenie zakładu stacjonarnych urządzeń technologicznych, będących źródłem zanieczyszczenia powietrza o charakterze zorganizowanym, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i znajdujących się na terenie jednego zakładu (ul. [...] w [...]), potraktowano jako jedną instalację do produkcji grzejników. Powyższe stanowisko zaakceptował organ I instancji. W świetle przedstawionej definicji instalacji, powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Kolegium. Z powołanego Programu wynika również, iż w stosunku do ww. zakładu nie został stwierdzony wymóg przedstawienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z ww. dokumentu wynika również, iż w związku z procesem produkcyjnym w zakładzie powstają odpady niebezpieczne w ilości uzasadniającej konieczność uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (por. pkt 19 Programu). Zasadniczą zatem kwestią wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organ I instancji prawidłowo uznał zaistnienie przesłanek do odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 186 ust. 1 POS organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania, jeżeli:

1) nie są spełnione wymagania, o których mowa w art. 141 ust. 2, art. 143 i art. 204 ust. 1 POS, a w przypadku pozwolenia na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 4 POS, oraz pozwolenia zintegrowanego - także jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

2) eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych standardów emisyjnych;

3) eksploatacja instalacji powodowałaby przekroczenie standardów jakości środowiska;

4) wydanie pozwolenia byłoby niezgodne z programami działań, o których mowa w art. 17, 91 ust. 1 i art. 119 ust. 1 POŚ;

5) wniosek dotyczy uprawnień wnioskodawcy objętych decyzją o cofnięciu lub ograniczeniu pozwolenia w przypadkach, o których mowa w art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 pkt 1 POŚ, a nie minęły jeszcze 2 lata od dnia, gdy decyzja w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stała się ostateczna;

6) eksploatacja instalacji położonej w granicach strefy przemysłowej powodowałaby naruszenie ustaleń zawartych w rozporządzeniu ojej utworzeniu;

7) regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych lub ponadregionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych nie spełnia wymagań ochrony środowiska lub wymagań określonych dla takiej instalacji.

Odwołujący wskazał, iż ww. katalog przesłanek uzasadniających odmowę jest zamknięty i nie może być traktowany rozszerzająco. Skoro zaś w sprawie organ I instancji nie wskazała żadnej z ww. przesłanek, to brak było podstaw do odmowy wydania decyzji odmownej.

Odnosząc się do powyższej okoliczności należy zwrócić uwagę na prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym oczywiście w przypadku wystąpienia sprzeczności z innymi przepisami prawa organ administracji powinien precyzyjnie wykazać, na czym ta kolizja polega. Jednak de lege lata organ administracji ma również obowiązek odmowy wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, gdyby jego wykonanie prowadziło do naruszenia prawa. Odmienne zachowanie skutkowałoby tym, że organ administracji byłby współodpowiedziałny za naruszenie prawa. Takie stanowisko jest zgodne z poglądami wypracowanymi w doktrynie na temat standardów, jakich nie może naruszać pozwolenie (D. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej. Studia z teorii prawa administracyjnego, Białystok 2000, s. 100). Nie może ono pozostawać w sprzeczności z: 1) obowiązującymi zasadami prawa; 2) postanowieniami Konstytucji RP; 3) przepisami zawierającymi normy powszechnie obowiązujące i podlegającymi bezpośredniemu zastosowaniu w danej sprawie normami międzynarodowymi; 4) ustawami szczególnymi; 5) innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (por. Gruszecki Krzysztof, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. IV 2016 r.). W powołanym przez odwołującego wyroku z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 811/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie można wykluczyć zaistnienia okoliczności, w których wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska będzie pozostawało w sprzeczności z innymi przepisami prawa niż wymienione w art. 186 p.o.ś. (...) Organ ochrony środowiska, rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na emisje gazów do środowiska, miał prawo również ocenić, czy przedmiotowa decyzja nie będzie pozostawała z sprzeczności z innymi przepisami prawa, w tym, czy nie dojdzie do naruszenia zasad ochrony środowiska w zakresie możliwości lokalizacji danych obiektów na danym terenie. Organ, odmawiając wydania decyzji zezwalającej na emisję gazów do środowiska, prawidłowo wskazał, że wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa, na obszarze, na którym ten rodzaj działalności jest zakazany. Skład orzekający Kolegium podzielił zaprezentowane powyżej stanowisko wskazując, iż brak możliwości uwzględnienia innych, niż enumeratywnie wskazane w art. 186 ust. 1 p.o.ś., przesłanek odmowy wydania pozwolenia mógłby prowadzić w określonych okolicznościach do próby zalegalizowania stanu niezgodnego z prawem. Taka sytuacja miałaby też miejsce w niniejszej sprawie. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż z akt sprawy wynika, że dla hali produkcyjnej (dawny magazyn) na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...], nie zostało wydane pozwolenie na użytkowanie, dla ww. terenu brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie została do chwili obecnej wydana decyzja o warunkach zabudowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, iż w ww. hali znajdują się wskazane powyżej urządzenia techniczne i technologiczne wykorzystywane do produkcji grzejników, których eksploatacja prowadzić będzie do powstawania odpadów. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje zatem albo na podstawie planów miejscowych, albo w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Głównym celem ww. decyzji jest ustalenie warunków zabudowy przed wystąpieniem o pozwolenie budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy ma zatem charakter promesy budowlanej. Przy czym decyzja o warunkach zabudowy może być także narzędziem niezbędnym w procesie inwestycyjnym do dokonania innych czynności poprzedzających samą zabudowę, w tym do podziału nieruchomości, legalizacji samowoli budowlanej czy tzw. odrolnienia gruntu (por. Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz 2014). Art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) wprowadza natomiast obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie określonych w nim obiektów przed przystąpieniem do ich użytkowania. Pozwolenie takie wymagane jest m. in. w przypadku budowy obiektów budowlanych określonych kategorii oraz postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Pozwolenie na budowę, czy pozwolenie na użytkowanie powinno m.in. zapewnić zgodność z prawem podejmowanej inwestycji, w tym ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatem wydanie w chwili obecnej pozwolenia na wytwarzanie odpadów prowadziłoby do wydania zgody na wytwarzanie odpadów w obiekcie, który wzniesiony został z naruszeniem przepisów planistycznych i budowlanych. Takie działanie mogłoby być zaś traktowane jako próba legalizacji samowoli budowlanej za pomocą pozwolenia na korzystanie ze środowiska. W ocenie składu orzekającego Kolegium działanie takie naruszałoby wskazane powyżej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy prawo budowlane, jak również stało w sprzeczności z ratio legis ww. ustaw. Wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w omawianych okolicznościach mogłoby rodzić również błędne przeświadczenie, iż dopuszczalne jest wytwarzania odpadów w obiekcie którego budowa nie została prawnie zalegalizowana i który może nie spełniać minimalnych standardów bezpieczeństwa, powodując tym samym niebezpieczeństwo dla osób w nim przebywających, jak również możliwość naruszenia praw osób trzecich. Jak wskazał natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w przytoczonym przez odwołującego wyroku z dnia 14 września 2010 r. dopuszczalna jest odmowa wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jeśli wydanie decyzji pozytywnej prowadziłoby do zalegalizowania działalności prowadzonej z naruszeniem prawa. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń Odwołującego, iż brak uchwalenia planu miejscowego dla ww. terenu, jak również trwanie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwiają stwierdzenie sprzeczności ww. działalności z prawem, a tym samym uniemożliwiają odmowę wydania wnioskowanego pozwolenia, należy wskazać, iż w chwili obecnej użytkowanie hali produkcyjnej na działce nr [...], w tym powodujące wytwarzanie odpadów, pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi przepisami planistycznymi i budowlanymi, a poza tym mogłoby naruszać zasady bezpieczeństwa oraz prawa osób trzecich. W takich okolicznościach organ środowiskowy nie może wydać pozwolenia na wytwarzanie odpadów, gdyż potwierdzałby możliwość korzystania ze środowiska w obiekcie niedopuszczonym do użytkowania. Analizując ewentualną przedwczesność ww. decyzji odmownej skład orzekający doszedł do wniosku, iż organ I instancji nie miał prawnych podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Kolegium, mimo trwającego procesu legalizacji samowoli budowlanej, organ orzekający mógł wydać decyzję w sprawie odmowy pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący obecnie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, iż samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zagadnienie wstępne nie istnieje dopóki ustalenie stanu sprawy, jego subsumcja i określenie sankcji są aktualnie możliwe. Konieczność uwzględnienia przez organ stanu powstałego w następstwie ewentualnie wcześniejszej decyzji wydanej w innej sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości, nie czyni wyniku tej innej sprawy "zagadnieniem wstępnym", a jest jedynie wyrazem zasady aktualności. Zgodnie z tą zasadą wydający decyzję organ administracji obowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejące w dacie decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/16). Natomiast wnioskodawca, który wystąpił o pozwolenie na wytwarzanie odpadów w trakcie procesu legalizacji samowoli budowlanej, mając na uwadze możliwość wpływu ww. procesu na wynik postępowania środowiskowego, mógł wystąpić o zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia do czasu zakończenia procesu legalizacji. Zaznaczyć ponadto należy, iż odmowa wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwagi na wskazane powyżej okoliczności nie przesądza o braku możliwości ubiegania się przez wnioskodawcę o pozwolenie na wytwarzanie odpadów w razie zaistnienia zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy, np. z uwagi na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. Wskazać również należy, iż wobec faktu, że ww. hala stanowi element instalacji, której eksploatacja powodować będzie wytwarzanie odpadów, organ I instancji zasadnie odmówił wydania pozwolenia w stosunku do całej zgłoszonej instalacji.

III.1. W skardze na wskazaną wyżej decyzję Kolegium Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego A. S., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zakład Spółki zajmuje dwie hale, z których jedna ma nieuregulowany stan prawny z uwagi na przedłużające się postępowanie administracyjne w Urzędzie Gminy [...], i nie jest wykorzystywana na cele produkcyjne. Produkcja prowadzona jest w drugiej hali, posiadającej pozwolenie na użytkowanie. Zdaniem Spółki, zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oznacza min. obowiązek ścisłego stosowania przepisów ograniczających prawo własności i prawo swobody działalności gospodarczej, jak również zakaz dowolnego stosowania norm w sytuacji, gdy nie przewidują elementu uznania administracyjnego. Analiza treści art. 186 p.o.ś. wykazuje, iż zawiera on bez wątpienia zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów - zob. Prawo ochrony środowiska. Komentarz, prof. dr hab. Marek Górski, dr Marcin Pchałek, prof. dr hab. Wojciech Radecki, dr Jan Jerzmański, Magdalena Bar, dr Sergiusz Urban, dr Jerzy Jendrośka 2014 Wydawnictwo: C.H.Beck Wydanie: 2: "1. Charakter prawny pozwolenia emisyjnego. Artykuł 186 należałoby uznać za kluczowy dla ustalenia charakteru prawnego aktu administracyjnego w postaci pozwolenia emisyjnego. Konstrukcja przepisu daje podstawę do stwierdzenia, że jest to akt o charakterze związanym co do swobody organu w decydowaniu o tym, czy może bądź powinien być wydany - zaistnienie którejkolwiek z przyczyn wskazanych w art. 186 wyklucza wydanie pozwolenia. W sytuacji natomiast, w której żadna ze wskazanych okoliczności nie zachodzi, organ nie może odmówić wydania zezwolenia. Nie oznacza to oczywiście braku możliwości odpowiedniego, z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska, ukształtowania treści decyzji - jest to obowiązkiem organu i wskazówki dla takiego ukształtowania znajdują się praktycznie w całej ustawie." Do katalogu tego nie należy kwestia podstaw formalnych użytkowania obiektu, w którym znajduje się instalacja wytwarzająca odpady. Co więcej, w całym postępowaniu związanym z wydaniem pozwolenia na wytwarzanie odpadów uregulowanym w art. 180 i nast. ustawy - Prawo ochrony środowiska, w ogóle nie występuje element badania prawidłowości lokalizacji i wybudowania zakładu produkcyjnego. Dlatego wprowadzenie tego wątku do sprawy i przyjęcie go za jedyną przesłankę odmowy pozwolenia na wytwarzanie odpadów, w warunkach spełnienia przez Wnioskodawcę wszystkich wymogów ustawowych przewidzianych dla uzyskania tego zezwolenia, należy traktować jako rażące naruszenie prawa. Odnosząc się do twierdzenia organu, iż ma on zawsze obowiązek stosowania konstytucyjnej zasady ochrony środowiska należy stwierdzić, iż aczkolwiek zasady konstytucyjne podlegają bezpośredniemu stosowaniu w orzecznictwie sądowym i administracyjnym, to nie oznacza to całkowitej dowolności w argumentowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, ani wybiorczego stosowania przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak również organ I instancji w decyzji odmawiającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie powołały się na żaden przepis prawa, ani rangi ustawowej, ani prawa miejscowego, który stanowiłby przeszkodę, dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki. Argumentacja organów instancji ogranicza się do wskazania stanu faktycznego sprawy, przy czym opiera się on wyłącznie na informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż proces legalizacji budowy jednego z budynków wchodzących w skład zakładu produkcyjnego nie został dotychczas zakończony. Jako argumenty przemawiające przeciwko racjom wnioskodawcy posłużyły stwierdzenia uznaniowe i przypuszczające: "Nie można bowiem wykluczyć zaistnienia okoliczności", "Takie działanie mogłoby być zaś traktowane jako próba legalizacji samowoli budowlanej". Organy pominęły natomiast informacje podawane przez skarżącą, iż proces legalizacyjny przedłuża się z winy Wójta Gminy [...], który pomimo kolejnych rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylających decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy, bezterminowo wstrzymał postępowanie i zaniechał rozstrzygnięcia tej sprawy - "(...) niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2015-03-25, I OSK 2271/13, Legalis). Nie uwzględniono również okoliczności, że regulacja stanu prawnego dotyczy tylko jednego budynku wchodzącego w skład przedsiębiorstwa, i to takiego, w którym nie jest prowadzona działalność produkcyjna. Powołując się ogólnikowo na brak zgodnej z prawem lokalizacji przedmiotowego budynku, organy administracji pominęły fakt, iż na terenie zakładu wnioskodawcy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wykluczałby działalność produkcyjną. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu organów, nie można zatem wskazać "przepisów prawa", innych niż wymienione w art. 186 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którymi "wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów będzie pozostawało w sprzeczności", co spowoduje w rezultacie, że "organ byłby współodpowiedzialny za naruszenie prawa". Na poparcie stanowiska skarżącej, należy przywołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost odniósł się do kwestii podniesionej organy I i II instancji w tej sprawie, i jednoznacznie wykluczył zgodność z prawem budowlanym, jako przesłankę orzekania w przedmiocie pozwolenia na wytwarzanie odpadów: "Tytuł prawny, o jakim mowa w przepisie art. 3 pkt 41 ustawy Prawo ochrony środowiska jest niezależny od tego, czy instalacja powstała zgodnie z prawem budowlanym czy z jego naruszeniem Błędne jest utożsamianie "tytułu prawnego", który jest pojęciem cywilistycznym, z legalnym wzniesieniem obiektu w rozumieniu prawa administracyjnego " (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2007-12-11, II OSK 1675/06, Legalis). Należy ponadto przypomnieć o art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Nie jest zatem rolą organu administracji usilne poszukiwanie "możliwości wydania decyzji odmownej również w innych sytuacjach, niż wymienione w art. 186 cytowanej ustawy", lecz staranie o pozytywne rozpatrzenie sprawy, chyba że na przeszkodzie stoją wskazane przez ten organ normy prawa materialnego. "Rolą organów administracji publicznej nie jest bowiem poszukiwanie przyczyn umożliwiających negatywne rozpoznanie podania strony, ale prowadzenie postępowania i dokonywania interpretacji zgłaszanych przez strony postulatów i żądań w sposób, który będzie umożliwiał w pełni realizację ich uprawnień ustanowionych w normach prawa materialnego i zgodny będzie z rzeczywistą intencją strony. Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest wszak istnienie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki. Tylko tak ukierunkowane działania organów mogą prowadzić do pełnej realizacji gwarancji procesowych stron i stanowią wyraz respektowania przez organy uregulowanych w Kodeksie zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a/) czy zasady pogłębiania zaufania od organów władzy publicznej (art. 8 KPA)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2012-04-03, I SA/Wa 1800/11; Legalis). W niniejszej sprawie organy administracji I i II instancji nie tylko zaniechały jakiejkolwiek próby obiektywnego i pozytywnego dla przedsiębiorcy (podatnika, pracodawcy) załatwienia sprawy, ale wręcz wykazują się aktywnością w poszukiwaniu argumentów dla decyzji odmownej, nie znajdując przy tym żadnego przepisu prawa materialnego, jako podstawy swoich rozstrzygnięć.

III.2. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy prowadzenie przez organ nadzoru budowalnego postępowania legalizacyjnego co do jednego z budynków wchodzących w skład zakładu uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na wytarzanie odpadów na terenie tego zakładu. Sąd w składzie rozpoznającym niemniejszą sprawę stoi na stanowisku, że rzeczona okoliczność nie może stanowić podstawy odmowy wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów.

IV.2.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że korzystanie ze środowiska wykraczające poza ramy korzystania powszechnego może być, w drodze ustawy, obwarowane obowiązkiem uzyskania pozwolenia, ustalającego w szczególności zakres i warunki tego korzystania, wydanego przez właściwy organ ochrony środowiska (art. 4 ust. 2 p.o.ś.). Jednym z przypadków tzw. korzystania reglamentowanego ze środowiska (czyli wymagającego uprzedniego uzyskania pozwolenia w drodze decyzji wydawanej przez organ ochrony środowiska) jest wytwarzanie odpadów niebezpiecznych o masie powyżej 1 Mg rocznie (art. 180a pkt 1 p.o.ś.). Pozwolenie na wytarzanie odpadów jest jednym z tzw. pozwoleń emisyjnych, do wydania którego zastosowanie znajdują zastosowanie art. 180 – 183b p.o.ś. ("Przepisy ogólne") oraz art. 184 – 192 p.o.ś. ("Wydawanie zezwoleń"). W przepisach tych przewidziano m. in. wymagania, jakie musi spełnić podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia emisyjnego (art. 184 p.o.ś.). Z kolei w art. 186 p.o.ś. wprowadzono przypadki, w których organ właściwy do wydania pozwolenia odmówi jego wydania. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że pozwolenie na wytwarzanie opadów jest decyzją związaną (por. np. A. Górski, [w;] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Legalis 2014, Nb 1 do art. 186). Oznacza to, że jeżeli strona spełni wymagania określone przez ustawodawcę do uzyskania tego zezwolenia i nie zachodzą ustawowo określone przesłanki negatywne, to organ ochrony środowiska zobowiązany jest wydać pozwolenie na wytarzanie odpadów. W żadnym z powołanych wyżej przepisów p.o.ś., ani innych przepisów tej ustawy (w tym w przepisach ogólnych prawa ochrony środowiska) nie przewidziano jako podstawy odmowy wydania pozwolenia toczenia się postępowania legalizacyjnego co do jednego z obiektów znajdujących się na terenie zakładu. Podobnie ustawodawca nie nałożył na wnioskodawcę obowiązku przedłożenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydawanej przez organ nadzoru budowlanego. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w przepisie art. 3 pkt 41 p.o.ś. ustawodawca zdefiniował pojęcie "tytuł prawny", przez które należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawa rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Są to więc terminy z prawa cywilnego określające albo prawa rzeczowe albo stosunki zobowiązaniowe dające tytuł prawny do instalacji. Tytuł ten jest niezależny od tego, czy instalacja ta powstała zgodnie z prawem budowlanym czy z jego naruszeniem (por. np. wyroki NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1675/06 oraz z 26 listopada 2008 r., II OSK 1475/07 – CBOSA). Sąd w niniejszym składzie podziela zawartą w tych orzeczeniach argumentację. Reasumując, orzekające w sprawie organy odmawiając wydania Spółce pozwolenia na wytwarzanie odpadów z przyczyn nie przewidzianych w relewantnych przepisach prawa dopuściły się istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), w tym art. 184 oraz 186 p.o.ś.

IV.2.3. Przyjętą wyżej wykładnię wspierają argumenty natury systemowej. Otóż zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rzeczona zasada legalizmu ma walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP). Reguła ta w demokratycznym państwie prawnym ma charakter zasady podstawowej. Inne zasady ogólne mają również dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, które należy wydobywać i chronić. Jeżeli jednak stan faktyczny sprawy ustawi którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993/8/116-120). Z zasadą legalizmu nierozerwalnie związane jest zagadnienie kompetencji organu administracji publicznej do ingerencji w prawa jednostki. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły (por. np. G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym (wybrane zagadnienia), MoP 2016, nr 13, s. 707 i cyt. tam piśmiennictwo). Podzielić należy pogląd, wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1453/09 (CBOSA), że normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. Tak więc również w świetle Konstytucji organy administracji publicznej nie są w żaden sposób upoważnione do samoistnego tworzenia nowych kompetencji dla organów nieznajdujących oparcia w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ ochrony środowiska, prowadząc postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów, nie może wchodzić w kompetencje organów nadzoru budowalnego. Podobnie, organ ten nie może odmówić wydania rzeczonego pozwolenia powołując się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli ustawodawca uzależnia wydanie określonej decyzji administracyjnej od uprzedniego uzyskania przez stronę innej decyzji administracyjnej, to czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – Dz. U. z 2017 r., poz. 1161). Kolegium zdaje się przy tym nie dostrzegać zagrożeń dla rządów prawa (art. 2 Konstytucji RP), jakie niesie za sobą rozszerzanie kompetencji organów i uzupełnianie przyczyn wydawania decyzji odmownych z powołaniem się na cele ustawy, a zwłaszcza na cele ustaw innych niż ta, na podstawie której organ ma załatwić daną sprawę administracyjną. Na gruncie niniejszej sprawy należy dodać, że za ścisłych interpretowaniem kompetencji organów ochrony środowiska wydajających pozwolenie na wytwarzanie odpadów przemawia również wyrażona w art. 22 Konstytucji RP zasada swoboda działalności gospodarczej. Rzeczone pozwolenie emisyjne stanowi bowiem ograniczenie tej wolności. Należy równocześnie podkreślić, że organ ochrony środowiska wydając – w zakresie swych kompetencji – decyzję o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów rozstrzyga jedynie o określonych zasadach korzystania przez wnioskodawcę ze środowiska. Organ ten w żaden sposób nie legalizuje – jak twierdzą orzekające w sprawie organy – ewentualnej samowoli budowalnej lub naruszenia przez wnioskodawcę aktów prawnych innych niż te, które winny stanowić podstawę wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów (w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Przedmiotowe pozwolenie emisyjne tych ewentualnych naruszeń prawa w ogóle nie dotyczy, a tym samym organy ochrony środowiska nie mogą być "współodpowiedzialne za naruszenie" tych aktów prawnych.

IV.3. Mając na uwadze okoliczność, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty, nie zawierają analizy spełnienia przez Spółkę relewantnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, konieczne było uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. wz w. z art. 15 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ponownie orzekające organy będą miały na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. W świetle tych ocen nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zgłoszone w skardze twierdzenie, że w sporna hala zachodnia nie jest aktualnie użytkowana przez Spółkę. Ubocznie tylko należy w takim przypadku zaznaczyć, że uznanie tej hali przez orzekające organy za element instalacji, której dotyczyło podanie Spółki, nie było dowolne. Otóż to sama Spółka wskazała tę halę jako element instalacji (zob. np. s. 12 Programu Gospodarki Odpadami – k. 13 akt administracyjnych).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.