Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1636/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi O. I. i P. I. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po ponownym zapoznaniu się z zażaleniem P. I. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" P. I. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy 219 m2 wraz z linią technologiczną do obróbki drewna (podajnik do drewna okrągłego, maszyna do obróbki bala, kapowarka do cięcia z długości bala, wielopiła do produkcji gotowej deski), na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działce nr ew. [...] położonej przy ul. O. w miejscowości N., powiat o., stanowiącej współwłasność \O. I. i P. I. prowadzącego ww. działalność, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nakładające na nich obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017r. oznaczonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając postanowienie organ wyjaśnił, że zawiadomieniem z dnia 26 lipca 2016r. PINB poinformował strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w sprawie istniejącej zabudowy z funkcjonującym tartakiem na terenie działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości N., powiat [...], stanowiących współwłasność O. i P. I. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2016 r. przedstawiciele PINB w O. stwierdzili: "wybudowano zaduszoną wiatę drewnianą przy istniejącym budynku magazynowym, na płycie betonowej. Obiekt o wymiarach ok. 7, 0 x 31, 30m i wys. ok. 2, 85- 3, 40m. Pod wiatą znajduje się ciąg technologiczny w postaci maszyn: podajnik do drewna okrągłego (kloce), maszyna do obróbki bala, kapowarka (do cięcia z długości bala), wielopiła do produkcji gotowej deski, maszyny połączone rolkowanymi stołami podawczymi. Na placu ustawiono 2 kontenery, do których doprowadzona jest instalacja wyciągu trocin. (...) Właściciel oświadczył, że wiata została wybudowana ok. roku 2013 i następnie pod wiatą ustawiono zakupione maszyny (...). Właściciel oświadczył że dokonał zgłoszenia w Starostwie Powiatowym utwardzenia placu pod powyższą działalność."

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. strony poinformowane zostały o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ww. wiaty drewnianej wraz z linią technologiczną do obróbki wybudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. wiaty oraz nałożył na O. I. i P. I. obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr. bud.

W dniu 15 grudnia 2016 r. do [...]WINB w W. wpłynęło zażalenie P. I. z dnia 12 grudnia 2016r. na powyższe postanowienie PINB. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., [...]WINB stwierdził, że powyższe zażalenie wniesione zostało z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 800/17 uchylił powyższe postanowienie [...]WINB.

W związku z powyższym powstała konieczność ponownego zapoznania się z zażaleniem P. I.

[...]WINB stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Po dokonaniu ponownej analizy akt niniejszej sprawy, mając jednocześnie na uwadze uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 800/17, [...]WINB stwierdził więc niedopuszczalność zażalenia.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. W pozostałych przypadkach postanowienia wydane przez organ administracji publicznej są ostateczne, a prawo złożenia na nie zażalenia służy tylko łącznie z prawem odwołania się od decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę (art. 142 k.p.a.).

PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2016 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy 219m2 wraz z linią technologiczną do obróbki drewna (podajnik do drewna okrągłego, maszyna do obróbki bala, kapowarka do cięcia z długości bala, wielopiła do produkcji gotowej deski), na terenie zakładu produkcji opakowań drewnianych, na działkach nr ew. [...] położonej przy ul. O. w miejscowości N., powiat [...], stanowiącej współwłasność O. I. i P. I. prowadzącego działalność pn. "[...]", bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nałożył na nich obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 stycznia 2017r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, to jest:

1. zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1 i 2, tj.:

a) czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, w tym przedłożenia decyzji] o środowiskowych uwarunkowaniach,

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W treści w/w postanowienia pouczono strony o braku możliwości wniesienia zażalenia.

[...]WINB wyjaśnił, że z art. 48 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania w/w postanowienia, nie wynikała możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót i nałożenia określonych obowiązków, o czym P. I. został prawidłowo pouczony.

Pomimo powyższego pouczenia dotyczącego braku możliwości złożenia zażalenia na postanowienie, P. I. w dniu 13 grudnia 2016r. nadał w placówce pocztowej zażalenie na w/w rozstrzygnięcie.

[...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r., stwierdził, iż z uwagi na doręczenie skarżonego postanowienia PINB Nr [...] P. I. w dniu 25 października 2016r., zażalenie na powyższe postanowienie wniesione zostało przez niego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a.

Powyższe postanowienie [...]WINB Nr [...] mocą wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 800/17 zostało uchylone. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie wskazał, że postanowienie PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia na O. I. i P. I. obowiązku wskazanego w art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. wydane zostało w dniu [...] października 2016 r., a więc przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 tej ustawy. Sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2017r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 Pr. bud.. nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia.

Organ przywołał też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2017r., sygn. akt: II SA/Gd 129/17.

Skoro w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przepisy nie przewidywały możliwości jego zaskarżenia, stąd też [...]WINB uznał, że należało wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji.

[...]WINB podkreślił też, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie PINB w O. Nr [...] z dnia [...] października 2016 r.

Z tym postanowieniem nie zgodzili się skarżący, którzy pismem r. pr. M. P., datowanym na 28 maja 2018 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Postanowieniu pełnomocnik skarżących zarzuciła:

"a) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj art 48 ust 2 i art 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawa budowlanego (j.t. Dz. U z 2017r.,poz.l332 z późn.zm) poprzez niewłaściwe zastosowanie które polegało na zakwalifikowaniu robót budowlanych przy budowie wiaty drewnianej o powierzchni zabudowy 219nr wraz z linią technologiczną do obróbki drewna (podajnik do drewna okrągłego, maszyna do obróbki bala, kapowarka do cięcia z długości bala, wielopiła do produkcji gotowej deski) jako budowy a nie przebudowy zakładu produkcji opakowań drewnianych na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. O. w miejscowości N. co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.

b) naruszenie przepisów postępowania tj. art 134 w zw.144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego( j.t. Dz.U z 2017r poz 1257 z późn.zm) mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia bez przeprowadzenia analizy stanu faktycznego i bez ustalenia właściwej podstawy prawnej postanowienia z dnia [...].10.2016r.".

Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżących przedstawiła następujący pogląd. Stanowisko organu byłoby prawidłowe, gdyby organ odwoławczy ocenił, czy świetle okoliczności faktycznych sprawy istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, czy też, że jest to inny przypadek wykonywania robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. O tym jaka podstawa prawna do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych powinna być zastosowana decydują okoliczności faktyczne sprawy. Jeżeli Prawo budowlane przewiduje postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, na które służy zażalenie i na które nie służy zażalenie, w zależności od tego co jest przedmiotem robót budowlanych, o tym, czy postanowienie jest zaskarżalne rozstrzyga to jakie roboty budowlane były albo są wykonywane, a nie to jaki przepis zostanie wskazany w postanowieniu. Tak więc nie może mieć przesądzającego znaczenia tylko to. jaka podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wskazał w tym postanowieniu organ pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżących zacytował wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2309/11.

Ocenie pełnomocnik, organ odwoławczy nie dokonał analizy stanu faktycznego. Przyjął za podstawę rozstrzygnięcia podstawę prawną postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wskazaną przez organ I Instancji, natomiast zanim stwierdził niedopuszczalność zażalenia powinien dokonać analizy stanu faktycznego czy w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba zastosowania przepisów z art. 50 ust 1 Pr. bud.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie prawu odpowiadało, a skarga była niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1635/18, tut. Sąd – w analogicznym stanie prawnym – oddalił skargę skarżących O. i P. I., również reprezentowanych przez r. pr. M. P. Z tej też przyczyny uzasadnienie wyroku w niniejszej sprawie jest zbliżone do uzasadnienia wyroku w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1635/18 – z uwzględnieniem różnic, wynikających ze stanu faktycznego..

Zaprezentowane w skardze przez pełnomocnik skarżących stanowisko nie uwzględnia tego, że organ orzekając ponownie w tej sprawie związany był (art. 153 p.p.s.a.) wskazaniami co do dalszego postępowania i oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 800/17 (CBOSA).

WSA w Warszawie, w ww. prawomocnym wyroku, stwierdził jednoznacznie: "że organ wydał postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych (...) przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązujące w dacie wydania tego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały zażalenia na takie postanowienie, co oznacza, że sprawa dotycząca wstrzymania robót budowlanych została tym postanowieniem ostatecznie załatwiona. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2017 r. znowelizowanego art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przywróciło skarżącemu prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie, w terminie liczonym od dnia jego doręczenia. (...) Zarzut uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest bowiem zasadny wtedy, gdy taki środek jest dopuszczalny. Sąd zauważa, że stanowisko organu, iż skarżący uchybił temu terminowi nie bierze pod uwagę tego, że przed 1 stycznia 2017 r. skarżący nie miał prawa do wniesienia zażalenia (zażalenie było niedopuszczalne), a więc tym samym nie mógł uchybić terminowi do jego wniesienia. Wbrew temu co stwierdził organ, przepis art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia 1 stycznia 2017 r. stosuje się m.in. art. 48 ust. 2 prawa budowlanego (który przewiduje zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych) nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, w kwestii dotyczącej zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Sprawa wstrzymania robót budowlanych, co wynika z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) zakończyła się bowiem przed wejściem w życie znowelizowanego przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego.".

Orzekając ww. wyrokiem, Sąd stwierdził również, że pomimo tego, że organ I instancji prawidłowo pouczył skarżącego, że od postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, które zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., nie przysługuje zażalenie to nieprawidłowo organ odwoławczy rozstrzygnął, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia.

Związany dyspozycją art. 153 p.p.s.a. [...]WINB – wbrew twierdzeniom profesjonalnej pełnomocnik skarżących - nie mógł więc orzec inaczej, niż wynikało to z oceny prawnej, dokonanej przez sąd administracyjny w ww. wyroku. Organ zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, zaś uwadze pełnomocnik skarżących umknął fakt wydania ww. wyroku przez WSA w Warszawie, jak również treść art. 153 p.p.s.a.

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekając w niniejszej sprawie – mocą art. 153 p.p.s.a. – jest związany ocena prawną, dokonaną w ww. wyroku, niezależnie od tego, że pełni podziela ocenę prawną, wyrażony przez WSA w Warszawie w ww. wyroku.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego, podniesione przez pełnomocnik skarżących nie mają wobec powyższego żadnego znaczenia w niniejszej sprawie. Skoro bowiem ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: VII SA/Wa 800/17 jest prawomocny, to kwestionowanie dokonanej w nim oceny prawnej jest spóźnione i nie może odnieść – właśnie z uwagi na art. 153 p.p.s.a. - oczekiwanych przez profesjonalną przecież pełnomocnik skarżących skutków procesowych; co powinno być prawnie dość oczywiste.

Z tej też przyczyny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.