Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 36/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z [...] października 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] lipca 2011 r., nr [...], która została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2009 r. H. M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w I. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarował działki rolne położone na [...] działkach ewidencyjnych, znajdujących się w obrębie ewidencyjnym P., L., M., S., O., W., O., Ł., P., B., Z., G., G., Z., O., R., D., na terenie gminy G., K., R., S., A., S., R., I., powiat i., l., a., n., r., województwo [...].

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. wydał decyzję, nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, którą przyznano płatności w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych [...] zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych [...] zł.

W dniu [...] maja 2011 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zawiadomieniem wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W dniu [...] lipca 2011 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wydał decyzję, nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I., nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania H.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Decyzja niniejsza została doręczona za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu [...] lipca 2011 r.

Od przedmiotowej decyzji B. R. wniósł w dniu [...] sierpnia 2011 r. - z zachowaniem ustawowego terminu - odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Z uwagi na to, że odwołanie zostało złożone przez B. R., a w aktach sprawy nie było pełnomocnictwa upoważniającego B. R. do występowania w imieniu H. M. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I., nr [...], dnia [...] września 2011 r. do H. M. zostało wysłane wezwanie do usunięcia braku formalnego wskazanego w tym wezwaniu, tj. braku oryginału/ uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa, upoważniającego B. R. do złożenia odwołania oraz występowania w imieniu H. M.. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone H. M. oraz jego pełnomocnikowi A. N. dnia [...] września 2011 r.

Dnia [...] października 2011 r. w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] września 2011 r. do Prezesa ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo H. M. z dnia [...] września 2011 r. upoważniające B. R. do złożenia odwołania oraz występowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I., nr [...].

Prezes ARiMR decyzją z [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Dyrektora K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu podjętego stanowiska podkreślił, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ wyjaśnił, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle powołanego przepisu mamy do czynienia, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarząjący odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 jest takie naruszenie normy prawa obowiązującego, które jest na tyle wyraźne, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Zdaniem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa powyższe przesłanki zaistniały w rozpatrywanej sprawie.

W pierwszej kolejności organ wskazał na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w roku 2009. Organ wyjaśnił, że zasady przyznawania przedmiotowych płatności zostały określone:

w przepisach prawa krajowego, tj, w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008, Nr 170, poz. 1051, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach; przepisach wykonawczych do tejże ustawy, w tym m.in. w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) oraz w przepisach wspólnotowych, tj. w:

rozporządzeniu Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) Nr1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16,), zwanym dalej rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009;

rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004;

rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1973/2004.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organ zauważył, że w kwestii wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 zastosowanie będą miały również przepisy powołanego powyżej rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Prezes ARiMR podkreślił, że zgodnie z art. 146 ust. 1 rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 uchyla rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, natomiast zgodnie z art. 146 ust. 2 tego rozporządzenia "odniesienia do rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 dokonywane w niniejszym rozporządzeniu traktowane są jako odniesienia do tego rozporządzenia obowiązującego przed uchyleniem", a odniesienia do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 "dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się je zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII".

Prezes ARiMR zauważył, że zgodnie z art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 7 ust. 1 ww. ustawy rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 5 zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zmienionym następnie przez rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009, jeżeli:

1. posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004;

2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a. przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został

złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż jedynie łączne spełnienie przez rolnika wszystkich ww. przesłanek stanowi podstawę do ubiegania się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W dalszej kolejności organ wskazał na przepisy wynikające z art. 14 i 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, zgodnie z którymi każde Państwo Członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli, zwany następnie "zintegrowanym systemem", który obejmuje m. in. system identyfikacji działek rolnych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, system identyfikacji działek rolnych stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna (...) co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej - obszaru ustalonego geograficznie zachowującego unikalną identyfikację zarejestrowaną w GIS w systemie identyfikacyjnym Państwa Członkowskiego, o którym mowa w art. 18 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, zmienionym następnie przez rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009.

W myśl z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Powyższe oznacza, że działkę referencyjną stanowi działka ewidencyjna, tj. jednostka powierzchniowa podziału kraju dla celów ewidencji gruntów i budynków.

Organ wskazał, iż ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikuje kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar.

W przypadku wykrycia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, że decyzją, nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I., nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania H. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli ze względu na wydanie ww. decyzji organu I instancji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził bowiem, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał H. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach [...].

Prezes ARiMR wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T., nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR ustalił, że z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych wynika, że maksymalny kwalifikowalny obszar przypadający na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych (PEG), do którego mogą zostać przyznane płatności na działkach ewidencyjnych o numerach:

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej przez H. M. powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha;

← [...] wynosi [...] ha, wobec deklarowanej powierzchni na tej działce – [...] ha.

W związku z powyższym, mając na uwadze treść ww. art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., Prezes ARiMR wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez H. M. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę wniosku o przyznanie płatności, w którym deklarował działki ewidencyjne o numerze [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji (...) ortofotomapy.

Uwzględniając powyższe, organ zauważył, że przyznając H.M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerze [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Prezesa ARiMR – decyzja, nr [...], z dnia [...] listopada 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając H. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni ww. działek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Tym samym Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w I. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wyjaśniono, iż Prezes ARiMR, jako organ odwoławczy od decyzji Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, rozstrzygając odwołanie skarżącego od przedmiotowej decyzji nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a jedynie bada, czy weryfikowana decyzja administracyjna jest obarczona jakąkolwiek wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do odwołania B. R., pełnomocnika H. M., w którym wskazał między innymi, że "(...) Organ I instancji błędnie ustalił, że skarżący nie spełnia - warunków do uzyskania płatności bezpośredniej, gdyż zdaniem organu zadeklarowany obszar, objęty tą płatnością nie jest w istocie wykorzystywany na cele rolnicze, gdyż jest to obszar zalewowy. W konsekwencji przyjęto, że decyzja przyznająca płatności została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż powierzchnia objęta tą decyzją nie mogła być zaliczona do obszaru z istnieniem, których wiąże się płatność bezpośrednia. W ocenie skarżącego organ I instancji błędnie zastosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten bowiem ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa, ale w ogóle nie doszło do naruszenia prawa", organ odwoławczy wyjaśnił, że na potrzeby systemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odnośnie do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Jednocześnie powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznając H. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. bez ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach ewidencyjnych o numerach [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, naruszył wskazane powyżej przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tym samym Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu, jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że dwukrotnie w latach 2008 i 2010 organy administracji publicznej dokonywały już kontroli gruntów objętych płatnościami i żaden z tych organów nie dopatrzył się żadnej nieprawidłowości, organ wyjaśnił, że w roku 2008 w gospodarstwie rolnym H. M. nie była przeprowadzona kontrola na miejscu. Kontrole na miejscu w gospodarstwie rolnym H. M. zostały przeprowadzone dwukrotnie. Pierwsza kontrola została przeprowadzona dnia [...] września 2006 r. i ujawniła nieprawidłowości skutkujące nałożeniem między innymi następujących kodów nieprawidłowości:

- DR 13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia stwierdzona danej działki rolnej zostanie uwzględniona przy obliczeniu sumy powierzchni stwierdzonej w ramach danej grupy płatności),

- DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Powierzchnia stwierdzona danej działki rolnej zostanie uwzględniona przy obliczeniu sumy powierzchni stwierdzonej w ramach danej grupy płatności).

Druga kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnym H. M. została przeprowadzona dnia [...] sierpnia 2010 r. i ujawniła nieprawidłowości skutkujące nałożeniem między innymi kodów nieprawidłowości:

DR 13- (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest mniejsza od powierzchni stwierdzonej),

DR 13+ (zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej),

DR 28 (stwierdzono rozbieżności pomiędzy treścią ortofotomapy i stanem faktycznym w terenie w zakresie zasięgu powierzchni kwalifikowanej).

Zdaniem organu nie można zgodzić się z B. R. mając ww. na uwadze, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym H. M. "żaden z tych organów nie dopatrzył się żadnej nieprawidłowości".

Ponadto Prezes ARiMR wyjaśnił, iż zarówno kontrola przeprowadzona w roku 2006 jak i 2010 nie dotyczyły wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zatem ich wyniki nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu zawartego w odwołaniu od decyzji Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T., że zaskarżona decyzja narusza również art. 105 k.p.a. chociażby z tego względu, że nie zawiera właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W niniejszym postępowaniu nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. i w ocenie Prezesa ARiMR Dyrektor K. Oddziału Regionlanego ARiMR w T. zasadnie rozstrzygnął w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I.

Jednocześnie Prezes ARiMR wskazał, iż decyzja Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T., nr [...], z dnia [...] lipca 2011 r. zawiera zarówno prawidłowe uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Wskazał również, że w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Prezes ARiMR nie stwierdził uchybień w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w prowadzonym przez Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I..

W skardze wniesionej do WSA w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa ARiMR skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jej uchylenie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Jako podstawa prawna decyzji wydanej przez Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jako organ I instancji, wskazany został między innymi przepis art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" - wyrok NSA w Warszawie V SA 2998/99 z dnia 26.09.2000 r. "O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą" - wyrok NSA w Warszawie III SA 1935/99 z dnia 11.08.2000 r.

Tak więc nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W rozpoznanej sprawie Dyrektora K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. orzekając jako organ I instancji uznał, że decyzja o przyznaniu skarżącemu płatności za 2009 r. w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz.1051 ze zm.), dalej przywoływanej jako ustawa, w szczególności przepisu art.7 ust.4 tej ustawy.

Naruszenie prawa polegać miało na tym, że organ przyznający płatność w przypadku działek ewidencyjnych o numerach [...] nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik – PEG i przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004.

Orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając H. M. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 do powierzchni ww. działek, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przepis art.3 ust.2 pkt 1 i 2 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności za 2009 r.) stanowił, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy art. 7 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności) i 77 § 1 k.p.a. stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do przepisów wskazanych w uzasadnieniu organu I instancji, których rażące naruszenie miało w ocenie tego organu stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich z 2009 r. Sąd wyjaśnia, że przepis art.24 ust. 1 lit. c rozporządzenia 796/2004 stanowi, że Kontrole administracyjne opisane w art. 23 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, między innymi dzięki kontrolom krzyżowym. Kontrole te dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Przepis ten wskazuje, że przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, między innymi na weryfikację kwalifikacji działek do przyznania pomocy. Sąd wskazuje, że wbrew twierdzeniu organu II instancji z tego przepisu nie wynika, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar.

Ust. 2 tego artykułu stanowi, że po wskazaniu nieprawidłowości wykrytych podczas kontroli krzyżowych uruchamia się odpowiednią procedurę administracyjną, a w razie konieczności także przeprowadza kontrolę na miejscu.

Tak więc przepis art.24 rozporządzenia 796/2004 wskazuje na cel kontroli oraz określa czego kontrole dotyczą, a przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia w razie konieczności kontroli na miejscu.

Z kolei przepis art.12 ust.4 rozporządzenia 796/2004 stanowi, że składając wniosek, rolnik poprawia wstępnie zadrukowany formularz, o którym mowa w ust. 2 i 3, jeśli należy wprowadzić poprawki, szczególnie w odniesieniu do przeniesienia uprawnień do płatności zgodnie z art. 46 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 lub jeśli jakakolwiek inna informacja podana w formularzu jest błędna. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, rolnik podaje aktualną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowy obrys działki referencyjnej. Przepis ten odnosi się do działań rolnika i działania organu orzekającego nie mogą stanowić naruszenia tego przepisu.

Art. 17 rozporządzenia 73/2009 dotyczy systemu identyfikacji działek rolnych, stanowiąc, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Naruszenia tego przepisu mogłyby dopuścić się swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Sąd wskazuje, że zasada, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności wynika z przepisu art. 7 ust.1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który to przepis został wprowadzony do ustawy, ustawą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 36, poz.197) i obowiązuje od dnia 15 marca 2010 r.

Wprowadzenie dopiero z dniem 15 marca 2010 r. wyżej wskazanej zmiany do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie oznacza, że przed tą datą organy orzekające w sprawie przyznania płatności nie powinny były sprawdzać czy zadeklarowana powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią uprawnioną do płatności określoną w systemie identyfikacji działek rolnych utworzonym na podstawie art.17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 i poprzednio rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, o ile rejestry takie już istniały. Obowiązek taki można wyprowadzić z przywołanego przez organ orzekający przepisu art.3 ust.2 pkt 2 ww. ustawy, zobowiązującego organ orzekający do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.

Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych nie stanowi naruszenia prawa, które stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując, należy stwierdzić, że decyzja Kierownika Biura ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2009 r. została wydana w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach - w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.

Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.