Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2062/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1,3,4,7 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, dalej "organ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej "kpa"), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - na cele Akademii [...] w [...] - nieruchomości położonej w [...] Dz. [...], objętej [...] o pow. [...]m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. B. (pkt 7 orzeczenia), dalej "nieruchomość".

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].03.1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa - na cele Akademii [...] w [...] - nieruchomości położonej w [...] Dz. [...], objętej [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. B..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że będąc - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - związanym oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1518/15 organ jest zobowiązany stwierdzić, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...].03.1953 r. w ocenianej części zostało wydane w warunkach jako skierowane do osoby zmarłej (tj. do M. B. zmarłej w 1943 r.). Mając na uwadze znaczny upływ czasu i konieczność stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych na przestrzeni 65 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia, uznał, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z naruszeniem prawa.

M. F. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustalił na podstawie dokumentów urzędowych krąg stron postępowania tj. spadkobiercę poprzedniej właścicielki – skarżącą; podmiot, któremu obecnie przysługuje prawo rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, tj. - Skarb Państwa - właściciela działek nr [...] i nr [...] ([...]), - Akademię [...] im. [...] w [...] - użytkownika wieczystego działek nr [...] i nr [...].

Organ wskazał, że jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1518/15.

Zgodnie z nią należy uznać, że wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osoby zmarłej, która w przypadku gdyby żyła byłaby stroną tego postępowania wywłaszczeniowego (oraz skierowanie do tej osoby orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości), stanowi rażące naruszenie prawa co oznacza, że to orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] skierował przedmiotowe orzeczenie do zmarłej w dniu [...].12.1943 r. M. B., zamiast do jej żyjących następców prawnych.

Pomimo, że orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to samo wywłaszczenie ww. nieruchomości ozn. jako [...], [...], [...] było nieuchronne, albowiem nieruchomość ta, jak wynika z treści zezwoleń Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].03.1950 r. nr [...] oraz z dnia [...].12.1952 r. nr [...], niezbędna była dla realizacji inwestycji - rozbudowy uczelni wyższej. Podjęta zaś przez inwestora próba nabycia nieruchomości w drodze umowy nie przyniosła rezultatu, gdyż właściciel nie odpowiedział na wezwanie inwestora do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (co potwierdza treść zaświadczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. nr [...]).

Stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności jeżeli decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

W przedmiotowym wyroku z 7 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1518/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, stwierdzający niezgodność z art. 2 Konstytucji art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, co do zasady ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Generalnie wskazuje na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii. Sąd jednak podkreślił, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawiera szereg wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie, opowiadając się za ochroną trwałości decyzji administracyjnych i stabilizacji stosunków społecznych, sprzeciwiając się dopuszczalności stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, decyzji korzystającej przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem. Jak podkreślił Sąd, co prawda użyty w przywołanym wyroku zwrot "znaczny upływ czasu" nie został przez Trybunał Konstytucyjny wyłożony, jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nastąpił "znaczny upływ czasu" (ponad 60 lat od wydania kwestionowanego orzeczenia).

W związku z tym w niniejszej sprawie organ nadzoru zatem jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, zdaniem organu, że aktualnie wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] im. [...] w [...]. Prawo to powstało w wyniku przekształcenia z mocy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki. W świetle oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r. nie budzi wątpliwości, że w rozważanym przypadku w okresie (obecnie) 66 lat od wydania orzeczenia doszło do zmian stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, które wymagają ochrony w skutek znacznego upływu czasu.

Konkludując stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1953 r. w części dotyczącej pkt [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, lecz ze względu na upływ czasu i konieczność stabilizacji stosunków prawnych ukształtowanych na przestrzeni 66 lat, nie można stwierdzić jej nieważności, lecz jedynie należy stwierdzić wydanie przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła M. F..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, ti.:

1. art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z błędnej wykładni treści normatywnych zawartych w ww. przepisie, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13 (65/5/A/2015), prowadzącej do przyjęcia, że normę zawartą w przepisie organ może indywidualnie konkretyzować, a upływ 64 lat od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu stanowi "znaczny upływ czasu", a zatem nie można stwierdzić nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, a jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, podczas kiedy skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności tej decyzji,

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 1952 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas kiedy okoliczność, że nie zostało dokonane przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych wezwanie właściciela nieruchomości do przekazania mu nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną, względnie do jej sprzedaży (zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 1952 r.) doprowadziła do wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1953 r. [...] z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu,

- ewentualnie art. 7 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. poprzez brak stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa również ze względu na naruszenie ww. przepisów,

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, 4, 13, 17, 21, 22, 23, 26 i 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. poprzez ich niezastosowanie, podczas kiedy naruszenie tych przepisów doprowadziło do wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1953 r. [...] z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu,

- ewentualnie art. 1, 4, 8, 13, 17, 21, 22, 23, 26 i 30 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. oraz art. 47 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. poprzez brak stwierdzenia wydania orzeczenia wywłaszczeniowego z naruszeniem prawa również ze względu na naruszenie ww. przepisów,

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5. art. 153 ppsa poprzez błędne przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził wiążącą ocenę prawną, którą musiała prowadzić do przyjęcia, że w sprawie w związku z upływem 64 lat od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu zaistniała przesłanka "znacznego upływu czasu" od wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, a zatem nie można stwierdzić nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu, a jedynie wydać decyzję stwierdzającą naruszenie prawa, podczas gdy taka ocena nie została wyrażona,

6. art. 7 k.p.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, czyli na ustaleniu, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii [...] w [...],

7. art. 107 k.p.a. w zw. z art. 10 i z art. 11 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia decyzji poprzez brak przedstawienia i odniesienia się do stanowiska strony tj. wnioskodawczyni postępowania M. F., przedstawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu oraz m.in. w piśmie z [...] listopada 2014 r., w szczególności w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa w tym w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 stycznia 1952 r. oraz innych przepisów dekretu z 1949 r. oraz rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., jak również art. 7 kpa.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Inwestycji z [...] lipca 2019 r., znak: [...] oraz decyzji Ministra Rozwoju i Inwestycji z [...] stycznia 2019 r. znak: [...] i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. przy czym stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd, z mocy art. 153 p.p.s.a. związany jest, podobnie jak organ oceną prawną i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu.

Te zostały sformułowane w wyroku NSA z 7 lutego 2017 r. I OSK 1518/18.

Wynika z nich, że:

-przyjęcie braku nieodwracalnych skutków prawnych badanego orzeczenia było prawidłowe (przekonujące), ale organy nie zbadały kwestii terminu w jakim można stwierdzić nieważność decyzji, w świetle wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13;;

- wyrok TK z 12 maja 2015 r. ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wskazuje na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii a nadto zawiera szereg "cennych wskazówek interpretacyjnych", co do wykładni przepisu art. 156 § 2 kpa., w tym konieczność wykładni prawa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa, promowanie zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych, ochrony zasady trwałości decyzji administracyjnej, odnosząc je nie tylko do praw jednostki ale i to skutków jakie decyzja wywołała w zakresie praw nabytych. Przywołano uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzając, że wynika z niego, że w przypadku gdy decyzja korzystała kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, przy niedookreślonym charakterze przesłanki stwierdzenia nieważności, co oznacza w świetle zasady praworządności i trwałości decyzji administracyjnej, brak podstaw do stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa. Zdaniem NSA przesłance "znacznego upływu czasu" należy nadać treść stosowną do okoliczności faktycznych danej sprawy i odczytać go w kontekście terminów ujętych w art. 156 § 2 kpa. NSA wskazał przy tym, że orzeczenie wywłaszczeniowe zapadło ponad 64 lata temu, co oznacza że należy rozważyć potrzebę ustabilizowania stosunków prawnych na przestrzeni tych lat. Skonkludował, że w takiej sytuacji "art. 158 § 2 przewiduje wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa".

Sąd rozpoznający sprawę obecnie nie miał wątpliwości, że NSA przesądził treść rozstrzygnięcia wskazując, że w niniejszej sprawie po upływie 64 lat nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa jako skierowanej do osoby zmarłej. W taki sam sposób tenże wyrok został zrozumiany przez organ. Sąd w pełni zatem podziela argumentację organu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nawet jednak przyjmując koncepcję odmienną, co pośrednio mogłoby wynikać z tego, że NSA nakazał zbadanie przesłanki "znacznego upływu czasu", to zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nie ma podstaw do uznania, że zachodziła konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji sprzed 64 lat poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Wskazać należy, że w powoływanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r., P 46/13, Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu zaś wyroku Trybunał Konstytucyjny podniósł, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych w związku z tym wyrokiem T.K. pojawiły się rozbieżne oceny co do jego wpływu na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a w dalszej kolejności stosowania tego przepisu w danych stanach faktycznych.

W niektórych z orzeczeń przyjmowano, że wyrok ten ma bezpośrednie znaczenie przy wykładni przepisu art. 156 § 2 K.p.a. W innych, że stanowi jedynie wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać w procesie interpretacji art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. tj. w świetle zasady praworządności (art. 7 Konstytucji.) ale również wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa. Formułowano ocenę o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, a stanowiącej podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania (np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 583/14, dostępny CBOSA). Były i takie orzeczenia w których nie stwierdzano zaistnienia tego rodzaju przeszkody, ale nie było to efektem nieuwzględnienia powyższego wyroku i upływu czasu od wydania obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji, lecz stwierdzenia, że nie przyznawała ona prawa lub jego ekspektatywy (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1030/14, CBOSA).

Prezentowany jest także pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną w nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdził sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z zasad wykładni prawa wynika zakaz interpretacji rozszerzającej wyjątków. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Oznacza to, że przepisy regulujące ten tryb postępowania muszą to uwzględniać. Nie ma podstaw aby rozszerzać w ramach wykładni prawa znaczenia przepisu ustanawiającego wyjątek posługując się klauzulami generalnymi i zasadami konstytucyjnymi w sytuacji w której przepis na który się powołano nie został usunięty z obrotu prawnego i w dalszym ciągu nie ma na gruncie obowiązujących norm prawnych precyzyjnego określenia pojęcia "znaczny upływ czasu".

Motywem takich działań nie może być próba realizacji wartości powiązanych z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zasadą zaufania obywatela do państwa. "Zgodnie z utrwalonymi już w doktrynie prawa poglądami zasady prawa realizowane są w procesie jego stosowania w sposób odmienny od zwykłych norm i reguł postępowania. W razie konfliktu zasad nie następuje derogacja jednej z nich, lecz mogą być one stasowane równolegle "do pewnego stopnia". Jak wskazuje M. Kotulska (Zasady prawa i postępowania administracyjnego - pojęcie i funkcje na tle ogólnej teorii prawa i dyscyplin szczegółowych; ANNALES UNIVERSITATIS MARIAE CURIE-SKŁODOWSKA LUBLIN; VOL. LVI/LVII 2009/2010) zasady (prawa) wyrażają pewne idealne powinności, które powinny być wypełnione w możliwie największym stopniu, przy czym stopień ten jest uzależniony od prawnych i faktycznych możliwości. Prawne możliwości realizacji nakazu wyrażonego przez zasadę wyznaczone są przez relacje zachodzące między zasadami. Zasady zawierają nakazy, które nie mają charakteru definitywnego (absolutnego), lecz tylko prima facie. Relacja pierwszeństwa (posiadanie większej wagi) w odniesieniu do zasad jest zawsze zrelatywizowana do pewnej klasy stanów faktycznych. Odwołanie się w definicji zasad prawnych do faktycznych możliwości oznacza, że aby określić jakie konkretne zachowanie jest przez zasadę nakazane, zakazane lub dozwolone, trzeba wziąć pod uwagę faktyczne możliwości realizacji stanu rzeczy, nakazanego przez zasadę. Zasada nie wymaga więcej niż to, co jest w danych warunkach faktycznie możliwe (p. wyrok NSA I OSK 1709/16).

Niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z art. 2 Konstytucji tj. zasadą demokratycznego państwa prawa, w świetle wywodów Trybunału Konstytucyjnego, należy postrzegać więc nie wprost ale w konfrontacji z innymi podstawami uzasadniającymi odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej a jedynie stwierdzenie, że zapadła ona z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). Art. 156 § 2 kpa wskazuje, że sytuacja taka zachodzi gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat i dotyczy stwierdzenia przesłanek z art. 157 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 k.p.a. (wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, res iudicata, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną i wada powodująca nieważność decyzji z mocy prawa). Spod tej regulacji wyłączono zatem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 5, 6 – rażące naruszenie prawa, niewykonalność decyzji, zagrożenie karą w razie jej wykonania). Tego rodzaju rozróżnienie w świetle przesądzonej przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. rodzi konflikt wartości. Nie sposób racjonalnie uzasadnić dlaczego ustawodawca, z założenia racjonalny, przyjął o wiele bardziej restrykcyjne skutki dla niektórych z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. stanów faktycznych. Dlaczego w sytuacji w której mamy do czynienia z przesłankami o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 1,3 4,7 k.p.a. wystarczy upływ 10 lat aby nie można było stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej a w pozostałych takiej ewentualności nie przyjął. Być może należy przyjąć, że decydujące znaczenie miała tu waga naruszenia i skutek z tego naruszenia wynikły. Tego ustawodawca nie sprecyzował.

Dokonana jednak przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia prawa i wskazywane przez Trybunał konieczność uwzględniania przy niej zasady praworządności, zaufania obywatela do państwa z jednej strony oraz zasada ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych i zasada trwałości decyzji administracyjnej i skutki jakie decyzja wywołała w zakresie praw nabytych w realiach niniejszej sprawy pozwala na przyjęcie, na gruncie niniejszej sprawy, że ważąc wartości konstytucyjne w tym zasadę trwałości decyzji administracyjnych, pewności prawa i stabilności obrotu prawnego i konieczność ochrony praw nabytych w konfrontacji z zasadą zaufania obywatela do państwa i zasadą demokratycznego państwa prawa, ta druga nie może, na gruncie tej sprawy stanowić wartości cenniejszej, ważniejszej, biorąc pod uwagę ciągłość zdarzeń jakie miały miejsce od daty odjęcia prawa własności do chwili obecnej. Wywłaszczenie nastąpiło na cele Akademii [...] w [...] – na rozbudowę uczeni wyższej a więc cel publiczny związany z szeroko pojmowanym rozwojem intelektualnym (kształceniem). W dalszym ciągu teren wywłaszczonej nieruchomości pozostaje w użytkowaniu wieczystym tej Akademii. Tego rodzaju stan trwa blisko 70 lat a spadkobiercy ten stan akceptowali przez ok 60 lat (wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w 2012 r.). Zmiany na tym gruncie mają więc charakter trwały i w związku z tym tego rodzaju sytuacja uzasadnia twierdzenie, że mamy do czynienia ze "znacznym upływem czasu" - odnosząc go, choćby do przeciętnej długości życia człowieka (74-81 w zależności od płci - https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/trwanie-zycia/trwanie-zycia-w-2018-r-,2,13.html).

Z tych względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawnego z uwagi na znaczy upływ czasu od wydania decyzji do chwili.

Wskazywana przez NSA w uzasadnieniu wyroku konieczność (potrzeba) rozważania ustabilizowania stosunków prawnych w okresie 64 lat (str. 9 uzasadnienia) to nic innego jak stwierdzenie, że tak długi okres czasu uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13, mimo jego zakresowego charakteru. Pod pojęciem potrzeby ustabilizowania stosunków prawnych ukształtowanych w okresie 64 lat należy, zdaniem Sądu, rozumieć nie odwrócenie tych skutków poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego ale wprost przeciwnie, potwierdzenie skutków wywłaszczeniowych. Choć nie ulega wątpliwości, że organ wywłaszczeniowy w sposób rażący naruszył prawo poprzez skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, to jednak skutek tej decyzji w postaci ukształtowania się na przestrzeni tak długiego okresu czasu określonej sytuacji faktycznej i prawnej, uzasadnia twierdzenie, że decyzja taka może pozostać w obrocie prawnym. Trzeba bowiem pamiętać, że jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego (obok oczywistego naruszenia przepisów prawa) jest charakter naruszenia tj. sytuacja w której dany akt nie może być zaakceptowany jako wydany przez organ praworządnego państwa. Należy w tym aspekcie wziąć pod uwagę to, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony dopiero w 2012 r. a więc po 60 latach od wywłaszczenia (1953 r.), co oznacza, że spadkobiercy właścicielki dekretowej akceptowali przez te lata stan prawny wywołany decyzją wywłaszczeniową.

Sąd przy tym nie podziela wywodów skargi co do "wypaczenia sensu rozważań przedstawionych w wyroku NSA", co do poglądu NSA o rozważeniu potrzeby ustabilizowania stosunków prawnych (str. 6 skargi). Była mowa o tym na str. 6 i 7 niniejszego uzasadnienia.

W ocenie Sądu, brak podjęcia przez ustawodawcę działań legislacyjnych, które doprowadziłyby do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, i to przez 7 lat, licząc od daty opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, daje organowi stosującym prawo (organy administracji, sądy) dokonania prokonstytucyjnej wykładni prawa. Co też sąd uczynił. Ta wykładnia prowadzi do wniosku, że w sytuacji w której z jednej strony art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje 10 letni termin po którego upływie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, możliwa jest ocena iż upływ blisko 70 lat od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego uzasadnia również, w przypadku o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a nie stwierdzenia jego nieważności.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów dekretu, Sąd będąc związany wyrokiem NSA i przesądzonym w nim braku innych podstaw (poza kwestią skierowania decyzji do osoby zmarłej i terminu), nie zasługują one na uwzględnienie wobec wystąpienia przesłanki nieważnościowej (choć ograniczonej w skutkach).

Nie zasadny jest zarzut wadliwego ustalenia tytułu własności nieruchomości gdyż z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że właścicielem jest Skarb Państwa a użytkownikiem wieczystym Akademia [...] w [...].

Istotnie uzasadnienie decyzji nie jest zbytnio rozbudowane jednakże spełnia kryteria o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.