Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 80/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m. in. art. 1, 4, 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 2 i nast.
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Anna Szkodzińska SWSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) SWSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi L. L. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z daty 14 marca 2016 r. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Ł. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...], w której zarzucał temu organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie lub niewydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący domagał się zobowiązania Marszałka Województwa [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe Ł. Ł. wskazywał, że w dniu 14 marca 2016 r. przesłał Marszałkowi Województwa [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. Załącznika nr [...] do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB.- l złoża O. w K – O., województwo [...]",zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], określającego obszar zasobowy i obszar górniczy przyjęty w dokumentacji. Do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1. W dniu 22 marca 2016 r. Marszałkowi Województwa [...] wystosował natomiast do skarżącego pismo informujące, że dokumentacja geologiczna sfinansowana przez osobę trzecią nie wypełnia kryteriów informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dostęp do niej w terminie 3 lat od jej zatwierdzenia możliwy jest wyłącznie za zgodą podmiotu, który tą dokumentacje sfinansował, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Organ administracji publicznej tym samy naruszył art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 ppkt a ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiając części aktu administracyjnego przymiotu informacji publicznej. W treści decyzji z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] określił obszar zasobowy o powierzchni 5,06 km2 i obszar górniczy o powierzchni 3,23 km2 w granicach przedstawionych jak w Załączniku nr [...]. Tym samym Załącznik nr [...], określający szczegółowe granice tych obszarów, stanowi cześć rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, a nie jedynie cześć dokumentacji geologicznej zatwierdzonej tą decyzją. Jeśli w treści rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej organ administracji publicznej odwołuje się do załącznika, wskazując, iż to w tym załączniku określona została szczegółowa treść rozstrzygnięcia, to załącznik ten stanowi cześć wydanej decyzji administracyjnej. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że informacje zawarte w załącznikach do decyzji administracyjnych nie stanowią części rozstrzygnięcia, a w związku z tym nie mogą stanowić podstawy żadnych praw i obowiązków obywateli. Uniemożliwiałoby to ustalenie pełnej treści części decyzji administracyjnych, w których cześć rozstrzygnięcia zawarta została w takich załącznikach. W związku z powyższym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 ppkt a ustawy o dostępie do informacji publicznej, załącznik do decyzji administracyjnej, jako integralna cześć tej decyzji, stanowi informację publiczną i podlega ujawnieniu. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie domagał się ujawnienia całej dokumentacji geologicznej, a jedynie Załącznika nr [...] do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB.-l złoża O. w K. – O., województwo [...]", powołanego w rozstrzygnięciu zawartym w decyzji administracyjnej, który ma bezspornie charakter informacji publicznej

Dodatkowo skarżący akcentował z powołaniem się na poglądy orzecznictwa, że w udzielenie przez organ administracji publicznej odpowiedzi w formie pisma informacyjnego zawierającego odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na brak charakteru informacji publicznej żądanych danych nie wyłącza możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu, a prawo złożenia skargi nie wymaga w takim przypadku wyczerpania środków zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Jak wskazywał, informacja objęta przedmiotowym wnioskiem nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym załatwienie wniosku strony w drodze pisemnej odpowiedzi z dnia 22 marca 2016 r., znak: [...], zawierającej prawne i faktyczne uzasadnienie odmowy udostępnienia żądanej informacji, jest prawidłowym sposobem załatwienia sprawy, co za tym idzie nie jest możliwe skuteczne postawienie organowi administracji zarzutu bezczynności, a taki pogląd znajduje odzwierciedlenie w powołanym orzecznictwie Żądana przez stronę informacja nie jest informacją publiczną, a w konsekwencji jej udostępnienie nie zostało poddane reżimowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności strona zażądała udostępnienia Załącznika nr [...] do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB.-l złoża "O." w K. – O., województwo [...]", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...]. Decyzja zatwierdzająca dokumentację geologiczną została wydana na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, na wniosek Przedsiębiorstwa Usługowego "A" Sp. z o.o. w S., działającego z pełnomocnictwa firmy "B" Sp. z o.o. w K. Decyzja ta zatwierdza dokumentację geologiczną w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Zatwierdzona decyzją dokumentacja geologiczna zawiera w swej treści informacją geologiczną w rozumieniu art. 6 pkt 2 powyższej ustawy, zgodnie z którym informacją geologiczna są dane i próbki geologiczne wraz z wynikami ich przetworzenia i interpretacji, w szczególności przedstawione w dokumentach geologicznych oraz zapisane na informatycznych nośnikach danych. Zarówno prawo do informacji geologicznej, jak i sposób oraz tryb udostępniania informacji geologicznej podlega szczególnym regulacjom prawnym zawartym w ustawie Prawo geologiczne i górnicze oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania informacji geologicznej, które stanowią szczególną regulację w zakresie udostępniania informacji geologicznej, wyłączając stosowanie innych bardziej ogólnych regulacji, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy Prawo geologiczne i górnicze prawo do informacji geologicznej, której nośnikiem jest dokumentacja geologiczna, jest traktowane w poglądach doktryny jako majątkowe prawo podmiotowe o charakterze cywilnym, będące prawem na dobrach niematerialnych. Jego przedmiotem jest informacja geologiczna, a powstaje ono z mocy przepisów ustawy z chwilą wytworzenia informacji geologicznej. Na prawo to składa się zarówno uprawnienie do korzystania, jak i do rozporządzania informacją geologiczną. Prawo do informacji geologicznej przysługuje Skarbowi Państwa, co wynika z art. 99 ust. 1. Ustawa Prawo geologiczne i górnicze przewiduje jednakże pewne szczególne przypadki, w których określone uprawnienia związane z prawem do informacji przysługują podmiotom innym, niż Skarb Państwa. W szczególności przepis art. 99 ust. 2 stanowi, że temu kto ponosząc koszty prac prowadzonych w wyniku decyzji wydanych na podstawie ustawy lub prowadzonych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 85 ust. 2 i art. 85a ust. 1, uzyskał informację geologiczną, przysługuje prawo do nieodpłatnego korzystania z niej. Z kolei art. 99 ust. 3 stanowi, że "w okresie trzech lat od dnia doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną lub od dnia przekazania dokumentacji sporządzonej w przypadkach, o których mowa w art. 92 pkt 3 i 5, podmiotowi, o którym mowa w ust. 2, przysługuje wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej w celu ubiegania się o wykonywanie działalności, o której mowa w art. 100 ust. 2. Jednocześnie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 roku w sprawie gromadzenia i udostępnienia informacji geologicznej, wgląd i udostępnienie informacji geologicznej następuje na wniosek zainteresowanego podmiotu skierowany do właściwego organu administracji geologicznej, w którym to wniosku należy określić dane zainteresowanego podmiotu, nazwę dokumentu, sposób udostępnienia oraz cel wykorzystania informacji geologicznej. Z kolei § 9 ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej określonej we wniosku przysługuje podmiotom innym niż Skarb Państwa, do wniosku o udostępnienie dołącza się pisemną zgodę podmiotu, któremu prawo takie przysługuje. Dodatkowo z § 8 rozporządzenia wynika, że organy administracji geologicznej są obowiązane do ochrony gromadzonych dokumentów, zbiorów danych oraz próbek geologicznych przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą, a także przed niekontrolowanym ujawnieniem ich treści osobom nieuprawnionym. Tak więc należy odróżnić sytuację, gdy prawo do informacji geologicznej przysługuje w całości Skarbowi Państwa, jako wyłączne i nie obciążone prawami osób trzecich, od sytuacji gdy określone uprawnienia związane z prawem do informacji geologicznej przysługują na mocy przepisów innym podmiotom niż Skarb Państwa, w szczególności przedsiębiorcy, który sfinansował pozyskanie informacji. Jeżeli osoba trzecia żąda udostępnienia informacji geologicznej, co do której wyłączne prawo korzystania przysługuje innym podmiotom niż Skarb Państwa, wówczas przepisy szczególne uzależniają możliwość udostępnienia takiej informacji geologicznej od zgody podmiotu, któremu przysługuje wyłączne prawo do korzystania z niej. Taka informacja geologiczna zawarta w dokumentacji geologicznej, której dysponentem jest podmiot prywatny i co do której wyłączny tytuł do korzystania i decydowania o jej udostępnieniu ma podmiot prywatny nie ma cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie stanowi informacji o sprawie publicznej. Dokumentacja geologiczna, co do której prawo wyłącznego korzystania ma podmiot prywatny, tj. przedsiębiorca, który sfinansował koszty prac nad tą dokumentacją służy wyłącznie prywatnym celom tego przedsiębiorcy, a co za tym idzie dokumentacja taka nie jest wykorzystywana przez organy władzy publicznej i nie służy realizacji zadań publicznych. Konsekwencją przyznanej przedsiębiorcy wyłączności w korzystaniu z informacji publicznej przez określony okres czasu jest obowiązek każdorazowego uzyskania zgody tego przedsiębiorcy na udostępnienie dokumentacji podmiotom trzecim. W tym zakresie organ administracji geologicznej nie ma swobody decyzyjnej, ale w całości jest związany wolą przedsiębiorcy, który wedle własnego uznania może wyrazić zgodę lub odmówić wyrażenia zgody na dostęp do informacji.

Niezależnie od powyższego zastosowanie regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej w przedmiotowej sprawie jest nie do pogodzenia z regulacjami szczególnymi zawartymi w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, które w sposób odmienny regulują sposób i tryb dostępu do informacji geologicznej. Gdyby bowiem próbować uznać objętą wnioskiem o udostępnienie informację za informację publiczną, to należałoby wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, ponieważ organ związany jest przepisami szczególnymi, które nie pozwalają udostępnić informacji bez zgody podmiotu, który ma przyznane prawo korzystania z informacji. Wydanie takiej decyzji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie byłoby jednakże możliwe, gdyż przepis art. 5 tej ustawy określa zamknięty katalog przypadków, kiedy organ może odmówić udostępnienia informacji. W związku z tym jedyną formą, którą organ w tej sytuacji mógłby zastosować nie narażając się na zarzut naruszenia przepisów szczególnych, tj. Prawa geologicznego i górniczego, jest załatwienie wniosku poprzez czynność materialno-techniczną, tj. pismem informującym o odmowie udostępnienia informacji, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie. Taka forma załatwienia sprawy jest więc jedyną dopuszczalną formą pozostającą w zgodzie z przepisami szczególnymi i to niezależnie od tego, czy przedmiotową informację zakwalifikujemy jako informacje publiczną, czy też jako nie mającą cech informacji publicznej.

Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że objęty wnioskiem o udostępnienie dokument stanowi "część rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej" zatwierdzającej dokumentację. Załącznik nr [...] do dokumentacji hydrogeologicznej objęty wnioskiem o udostępnienie jest częścią materiału dowodowego, na podstawie którego organ administracji geologicznej orzekał w sprawie i wydał rzeczoną decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej, jednakże nie oznacza to, że dokument ten jest integralną częścią wydanej decyzji. Z treści decyzji zatwierdzającej dokumentację nie wynika wcale, że przedmiotowy Załącznik nr [...] do dokumentacji stanowi załącznik do decyzji, a jedynie decyzja ta odwołuje się do treści Załącznika nr [...], w celu wskazania w decyzji, który konkretnie dokument podlegał zatwierdzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a.

Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 (zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano, że:

"Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.

W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych."

Analogiczne podejście, jak wyżej prezentowane uzasadnione jest w przypadku, gdy dostęp do informacji publicznej nie podlega przepisom powyższej ustawy, lecz regulacjom szczególnym. Również bowiem w sytuacji, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja jest co prawda informacją publiczną, ale w przeciwieństwie do wnioskodawcy ocenia, że nie podlega ona udostepnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w trybie szczególnym z przyczyn innych, niż podane w art. 5 u.d.i.p., Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a.

Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, a z urzędu nie stwierdzono też żadnych innych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Ten przypadek pozostaje jednak poza szerszymi rozważaniami albowiem w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Z uwagi na treść odpowiedzi na skargę należy natomiast dodatkowo wskazać, że nie niweczy stanu bezczynności i nie czyni postępowania bezprzedmiotowym przedstawienie przez organ do dyspozycji sądu administracyjnego akt zawierających wnioskowana informacje publiczną. Opisana sytuacja również nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie albowiem Marszałek Województwa [...] nie przedstawił do dyspozycji Sądu powyższej informacji, chociaż sygnalizował, że w związku ze złożeniem skargi wystąpił do "A" Sp. z o.o. w K. z zapytaniem czy wyraża ona zgodę na udostępnienie informacji geologicznej stanowiącej Załącznik nr [...] do dokumentacji hydrogeologicznej zatwierdzonej decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], a także wyrażał gotowość jej niezwłocznie przekazana po uzyskaniu zgody przedsiębiorcy.

Uwzględniając powołane na wstępie stanowiska stron oraz materiał przedstawiony wraz z odpowiedzią na skargę, wymieniony w tym piśmie jako załączniki w pkt 3), w pierwszym rzędzie rozważania wymaga czy informacja objęta wnioskiem skarżącego z daty 14 marca 2014 r. jest informacją publiczną. W przypadku pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie rozważyć należy nadto, czy wnioskowana informacja polega udostępnieniu w drodze czynności materialno- technicznej na podstawie przepisów u.d.i.p., czy może dostęp do takiej informacji odbywa się wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy.

Realizację powyższych zapisów ustawy zasadniczej stanowi powołana na wstępie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która jednakże nie jest w jedynym aktem tej rangi. Wynika to wprost już z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącego, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przykład aktu normatywnego, który w sposób szczególnych określa zasady i tryb dostępu do informacji publicznej stanowią choćby przepisy art. 8 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( tekst jednol. Dz.U. z 2016r., poz. 353 ).

Z uwzględnieniem powyższego, ale również innych wyjątków winien być zatem określany zakres zastosowania przedmiotowej ustawy do zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:

1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:

a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,

b) projektowaniu aktów normatywnych,

c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;

2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) statusie prawnym lub formie prawnej,

b) organizacji,

c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

f) majątku, którym dysponują;

3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,

b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,

c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,

d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,

e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,

f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,

g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych;

4) danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:

– treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,

– dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

– treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;

5) majątku publicznym, w tym o:

a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,

b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,

c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych ,

d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,

e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,

f) długu publicznym,

g) pomocy publicznej,

h) ciężarach publicznych.

W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że katalog z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot. Przymiot taki będą posiadać także te dokumenty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, Lex Omega nr 196314). Informację publiczną stanowią wszelkie dokumenty pozostające w związku z majątkiem Skarbu Państwa.

Z przedstawionych akt wynika, że decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], została wydana na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednol. Dz.U. z 2015 r., poz. 196 ze zm. – dalej w skrócie także u.p.g.g.).

Przedmiot regulacji zawartej w tej ustawie został podany w art. 1 ust. 1-2 oraz doprecyzowany w art. 2 - 4. W myśl art. 1 ust. 1 u.p.g.g., powyższa ustawa określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie: prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla, jak również wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1. Stosownie do art. 1 ust. 2 u.p.g.g., ustawa ta określa także wymagania w zakresie ochrony złóż kopalin, wód podziemnych oraz innych elementów środowiska w związku z wykonywaniem działalności, o której mowa w ust. 1 oraz zasady wykonywania nadzoru i kontroli nad działalnością regulowaną ustawą. W tym zakresie jest zatem regulacją szczególną do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( tekst jednol. Dz.U. z 2016r., poz. 672 ).

Artykuł 5 u.p.g.g. stwarza podstawy zaliczenia wód leczniczych do kopalin.

Przepisy działu II. u.p.g.g. normują zagadnienie własność górniczej, użytkowania górniczego oraz innych uprawnień górniczych. W myśl art. 10 ust. 2 u.p.g.g., własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, a zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.g.g., prawo własności górniczej przysługuje Skarbowi Państwa.

W katalogu definicji legalnych z art. 6 u.p.g.g. sprecyzowano między innymi, że w rozumieniu ustawy danymi geologicznymi są wyniki bezpośrednich obserwacji i pomiarów uzyskanych w toku prowadzenia prac geologicznych ( pkt 1), a informacją geologiczną są dane i próbki geologiczne wraz z wynikami ich przetworzenia i interpretacji, w szczególności przedstawione w dokumentacjach geologicznych oraz zapisane na informatycznych nośnikach danych (pkt 2).

W Dziale V - Prace geologiczne - przedmiotowej ustawy zamieszczono Rozdział 2., zatytułowany "Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna". W tej właśnie części ustawy znajduje się zarówno art. 93 ust. 2 u.p.g.g., powołany jako podstawa prawna wydania decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], o zatwierdzeniu dokumentacji hydrologicznej, jak i przepisy regulujące zagadnienie udostepnienia informacji geologicznej.

W art. 93 ust. 2 i 3 ustanowiono kompetencję do zatwierdzenie albo odmowy zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez właściwy organ administracji geologicznej, dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 u.p.g.g., wyniki prac geologicznych wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej. W myśl art. 88 ust. 2 u.p.g.g., dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji: 1) geologiczna złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów; 1a) geologiczno-inwestycyjna złoża węglowodorów; 2) hydrogeologiczna; 3) geologiczno-inżynierska; 4) inne niż określone w pkt 1-3. Cele sporządzania dokumentacji hydrologicznej zostały określone w art. 90 ust. 1 u.p.g.g., a w otwartym katalogu art. 90 ust. 2 podano, co taka dokumentacja zawiera w zależności od celu sporządzenia. Ponadto na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 2 i 3 Ministra Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 8 maja 2014 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2014 r., poz.596), które określa szczegółowe wymagania dotyczące dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.

Dokumentacja, o której traktują powołane wyższe przepisy jest nośnikiem informacji geologiczne pochodzącej z próbek oraz danych przedstawionych w dokumentach geologicznych oraz zapisanych na informatycznych nośnikach ( art. 6 pkt 1 i 2 u.p.g.g.).

Z przepisów przedmiotowej ustawy wynika wprost, że ustawodawca rozróżnia decyzję zatwierdzająca dokumentację geologiczną od samej dokumentacji geologicznej. Artykuł 94 u.p.g.g. określa bowiem w ust. 1 i 3 organy administracji publicznej, jakim przesyła się kopie decyzji dotyczących dokumentacji geologicznych, o których mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, natomiast w ust. 2 i 3 określa organy, którym właściwy organ administracji geologicznej przesyła po 1 egzemplarzu dokumentacji, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 4.

Artykuł 98 u.p.g.g. stanowi, że:

1. Organy administracji geologicznej oraz państwowa służba geologiczna gromadzą, ewidencjonują, archiwizują, chronią i udostępniają informację geologiczną.

2. Za udostępnienie informacji geologicznej podmioty, o których mowa w ust. 1, pobierają opłatę uwzględniającą koszty utrwalenia i przekazania informacji, z zastrzeżeniem możliwości odstąpienia od pobierania opłat w sytuacji, gdy koszty pobrania i zaksięgowania opłaty byłyby wyższe niż opłata uiszczana z tego tytułu. W takim przypadku informację o odstąpieniu od pobierania opłat do określonej wysokości ogłasza się w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej urzędu obsługującego właściwy organ oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego.

3. Za udostępnienie informacji geologicznej wymagającej dodatkowego przetworzenia, podmioty, o których mowa w ust. 1, pobierają opłatę uwzględniającą koszty przetworzenia, przygotowania, utrwalenia i przekazania informacji w określony sposób lub określonej formie.

4. Podmioty, o których mowa w ust. 1, są obowiązane udostępniać nieodpłatnie zgromadzone informacje geologiczne organom administracji publicznej w zakresie niezbędnym do wykonania ich zadań ustawowych. Udostępnione informacje nie mogą być wykorzystywane w celach komercyjnych ani przekazywane innym podmiotom.

5. Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zakres i formę gromadzonej w archiwach geologicznych informacji geologicznej oraz sposób jej ewidencjonowania, organizację archiwów geologicznych, zakres ochrony informacji geologicznej, a także tryb i warunki udostępniania informacji geologicznej.

6. Wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 5, minister właściwy do spraw środowiska będzie kierował się potrzebą zapewnienia należytej ochrony informacji geologicznej gromadzonej w archiwach geologicznych, w tym także potrzebą kompletności i uporządkowania zbioru, ze względu na znaczenie informacji geologicznej dla badań naukowych i rozpoznania budowy geologicznej kraju oraz zróżnicuje wymagania dotyczące przechowywania i udostępniania informacji geologicznej w zależności od zakresu, rodzaju i formy informacji geologicznej oraz jej statusu prawnego.

Taki akt wykonawczy został wydany i stanowi go rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie gromadzenia i udostępniania informacji geologicznej (Dz. Nr 282, poz.1657).

Pozostałe przepisy Rozdziału 2. w Dziale V. u.p.g.g. normują zagadnienie korzystania z prawa do informacji geologicznej oraz rozporządzania prawem do informacji geologicznej, które to prawo, w myśl art. 99 ust. 1 u.p.g.g., przysługuje Skarbowi Państwa.

Z powołanych wyższej przepisów wynika, że zarówno prawo do informacji geologicznej, jak i sposób oraz tryb udostępniania informacji geologicznej podlega szczególnym regulacjom prawnym, zawartym w przepisach analizowanego rozdziału u.p.g.g., a także rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r.w sprawie gromadzenia i udostępniania informacji geologicznej. Przepisy te stanowią szczególną regulację w zakresie udostępniania informacji geologicznej, wyłączając stosowanie innych, w tym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie gromadzenia i udostępnienia informacji geologicznej, wgląd i udostępnienie informacji geologicznej następuje na wniosek zainteresowanego podmiotu skierowany do właściwego organu administracji geologicznej, w którym to wniosku należy określić dane zainteresowanego podmiotu, nazwę dokumentu, sposób udostępnienia oraz cel wykorzystania informacji geologicznej. W myśl § 9 ust. 4, w przypadku, gdy wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej określonej we wniosku przysługuje podmiotom innym niż Skarb Państwa, do wniosku o udostępnienie dołącza się pisemną zgodę podmiotu, któremu prawo takie przysługuje. Dodatkowo z § 8 rozporządzenia wynika, że organy administracji geologicznej są obowiązane do ochrony gromadzonych dokumentów, zbiorów danych oraz próbek geologicznych przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą, a także przed niekontrolowanym ujawnieniem ich treści osobom nieuprawnionym.

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że Załącznik nr [...] do "Dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód leczniczych OB.- l złoża O. w K.- O., województwo [...]", zatwierdzonej decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], w którym to załączniku miał zostać określony obszar zasobowy i obszar górniczy przyjęty w tej dokumentacji, jest nośnikiem informacji publicznej. Po pierwsze z uwagi na treść, wskazana informacja jest informację o danych publicznych z zakresu majątku publicznego, tj. majątku Skarbu Państwa. Po drugie, żądana informacja jest nośnikiem informacji o danych publicznych na temat treści i postaci dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych i innych zasobach, zawierającego informacje geologiczną, które to dokumenty organy administracji publicznej używają do wykonywania powierzonych im zadań. Taka informacja publiczna jest jednakże informacja geologiczną i nie podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz w oparciu o przepisy szczególne ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Uwzględniając 1 art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - z którego jednoznacznie wynika, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, jak również mając na uwadze przepisy ustawy Prawo górnicze, wprowadzające swoisty tryb udostępnienia informacji geologicznej, przyjmując nadto założenie o racjonalności racjonalność ustawodawcy, nie można dokonywać takiej wykładni regulacji zwartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która czyniłaby zbędną normę z art. 1 ust. 1 i 2 oraz istniejące w systemie prawnym regulacje szczególne określające odmienne zasady i tryb dostępu do takich informacji.

Nadto wbrew twierdzeniom skargi nie istnieją przesłanki do uznania, że w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], ów załącznik został wymieniony, jako załącznik do decyzji. Powyższe nie wynika bowiem z żadnego fragmentu tego aktu administracyjnego. W rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie zatwierdzenia dokumentacji hydrologicznej jest natomiast mowa o istnieniu dokumentu żądanego we wniosku skarżącego, ale nie jako o załączniku do decyzji, lecz jako o załączniku do zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej. Do uznania zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej za załącznik do decyzji z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], nie upoważniają ani przepisy k.p.a. ( art. 107 § 1 i § 3, ani regulacje zawarte w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, które w myśl dyspozycji art. 107 § 2 k.p.a., mogły by taką szczególną podstawę stanowić.

Mając na uwadze wskazane okoliczności należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro bowiem skarżący wskazał we wniosku jednoznacznie podstawę prawną żądania informacji publicznej, będącej informacją geologiczną, nie istniały przesłanki do jego rozpatrzenia w innym trybie. W konkretnym stanie faktycznym sprawy dokonanie czynność materialno-technicznej, polegającej na udzielenie skarżącemu pisemnej informacji na temat właściwego trybu udostępniania takich informacji, skutkuje niemożnością postawienia organowi zarzutu bezczynności, przy czym w analizowanej sytuacji nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego, nie został uwzględniony z uwagi na brak podstaw prawnych dla takiego żądania.

Niniejszy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z dyspozycją art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a