Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 796/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego D. P. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) z [...] sierpnia 2020 r. znak [...] odmawiającą nakazania M. i D. P. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] położonych w B. przy ulicy [...] oraz orzekł w ten sposób, że nakazał ww. inwestorom likwidację otworów: okiennego i drzwiowego istniejących w ścianie budynku gospodarczego od strony działki nr [...], bądź wypełnienie ich: w przypadku okna - materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o odporności ogniowej nie mniejszej niż E 30; w przypadku drzwi - drzwiami przeciwpożarowymi El 30 - w terminie do [...] czerwca 2021 r.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. Podczas kontroli przeprowadzonej [...] marca 2019 r. przez PINB na działkach nr [...] i [...] w B. przy ulicy [...], ustalono istnienie budynku gospodarczego konstrukcji murowanej, z dachem jednospadowym, posiadającego okno i drzwi zewnętrzne w ścianie poddasza od strony działki nr [...]. Podjęte próby odnalezienia dokumentu pozwolenia na budowę budynku okazały się bezskuteczne. W archiwalnym rejestrze ustalono jedynie zapis ewidencyjny o wydaniu M. i D. P. decyzji z [...] marca 1987 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w B.. Do PINB wpłynęła także [...] maja 2019 r. opinia z [...] kwietnia 2019r. rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. T. Ł. - wskazująca na usytuowanie na działkach nr [...] i [...] budynków (mieszkalnego i gospodarczego) niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: WT z 2002 r.), tzn. w zbyt bliskiej odległości od granicy z działką sąsiednią nr [...] (ściana budynku gospodarczego z otworami okiennym i drzwiowym w odległości 3,65 m od granicy działki sąsiedniej).

W tych okolicznościach PINB wszczął postępowanie administracyjne "w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...], położonych w B., przy ul. [...]". Następnie zobowiązał inwestorów, na podstawie art. 56 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do przedłożenia oceny technicznej budynku. Ocena taka, sporządzona przez mgr inż. S. K., została przedstawiona [...] października 2019 r. i zawierała opinię o dobrym stanie technicznym budynku, który nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i środowiska.

Postanowieniem z [...] października 2019 r., wydanym na podstawie art. 56 ust. 3 P.b. z 1974 r., PINB zobowiązał M. i D. P. do uzupełnienia oceny w zakresie wykazania zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi oraz ewentualnego wskazania czynności, które należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Inwestorzy złożyli zażalenie na to postanowienie, którego niedopuszczalność PWINB stwierdził postanowieniem z 15 listopada 2019 r. Wyrokiem z 20 lutego 2020 r. w sprawie II SA/Bk 54/20 WSA w Białymstoku uchylił postanowienie PWINB wskazując, że skoro budynek gospodarczy nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, to w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. i należy stosować P.b. z 1994 r. W konsekwencji sąd przyjął, że postanowienie PINB z 4 października 2019 r. wydano na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. z 1994 r., a więc jest postanowieniem zaskarżalnym. Od wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna. Po ponownym rozpoznaniu zażalenia od postanowienia z [...] października 2019 r., PWINB postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uchylił orzeczenie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wywiódł, że przedłożona ocena stanu technicznego budynku gospodarczego jest kompletna, zaś PINB powinien samodzielnie ocenić zgodność inwestycji z WT z 2002 r.

Stanowisko w sprawie sformułował również D. P. w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. Wskazał, że skoro ściana budynku na działce nr [...] usytuowana po granicy działek jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, to nie muszą być zachowane odległości wynikające z § 12 WT z 2002 r.

III. Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. PINB odmówił nakazania M. i D. P. wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnił, że z przedłożonej oceny technicznej wynika dobry stan techniczny budynku i brak zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz niepowodowanie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i środowiska. Odnośnie otworu okiennego i drzwiowego w ścianie szczytowej budynku gospodarczego od strony działki nr [...] usytuowanych w odległości 3,65m od granicy PINB ocenił, że nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62), dalej: WT z 1980 r., obowiązujących w dacie budowy budynku. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r.

IV. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył J. M. (właściciel działki nr [...]), który wskazał, że: brak projektu budowlanego i dokumentu pozwolenia na budowę nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy budynek gospodarczy zrealizowano zgodnie z warunkami pozwolenia; w dacie jego budowy obowiązywały § 12 i § 13 WT z 1980 r., nakazujące zachować określone odległości od granicy działek i wykonać ściany spełniające określone warunki (z materiałów niepalnych, ściany pełne), których to warunków budynek nie spełnia.

Stanowisko w sprawie sformułował ponownie D. P. (pismo z [...] września 2020 r.).

V. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. PWINB, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję PINB oraz sformułował wobec inwestorów obowiązki wskazane we wstępie niniejszego uzasadnienia. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. Za bezsporne organ odwoławczy uznał zrealizowanie budynku gospodarczego na podstawie pozwolenia na budowę z 16 marca 1987 r., którego treści nie odnaleziono oraz usytuowanie ściany budynku posiadającej otwór okienny i drzwiowy w odległości 3,65 m od strony granicy z działką sąsiednią nr [...], co ocenił jako niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie budowy obiektu jak i obecnie. Przytoczył treść § 12 ust. 1 WT z 2002 r. i wskazał, że regulacja ta jest jasna, a usytuowanie budynku narusza ten przepis. Powołał również treść § 12 i § 13 WT z 1980 r. wyjaśniając, że choć regulacja ta wprost nie dotyczyła usytuowania budynków gospodarczych na działce niebędącej działką zagrodową, to jednak nie oznaczało to dowolności sytuowania takich budynków. PWINB wywiódł, że choć pojęcie budynku gospodarczego nie zostało zdefiniowane w § 4 WT z 1980 r., to jednak zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1-6 tego rozporządzenia, każda projektowana zabudowa działki musiała uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym przede wszystkim takie usytuowanie obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich, także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu. Wymogi w tym zakresie przewidywał § 12 ust. 1, a dopuszczalne odstępstwa - § 12 ust. 2 (warunkiem tego odstępstwa była zabudowa istniejąca na działce sąsiedniej) oraz § 13, który dotyczył sytuowania budynków gospodarczych bezpośrednio przy granicy działki ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem PWINB, w przypadku spornego budynku gospodarczego nie zachodzi żaden z tych wyjątków, a zbliżenie ściany z oknem i drzwiami do granicy jest w sposób istotny niezgodne z przepisem § 12 ust. 1 WT z 1980 r.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem inwestora jakoby treść WT z 2002 r. nie dotyczyła budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów i będących w użytkowaniu. Jak wskazał, wprawdzie w § 2 ust. 1 nakazuje stosować przepisy tego rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, to jednak prawodawca wprowadza sformułowanie "z zastrzeżeniem § 207 ust. 2". Oznacza to, że przepisy WT z 2002 r. dotyczące bezpieczeństwa pożarowego znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie.

Organ odwoławczy również wywiódł, że nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. z 1994 r., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, gdy roboty budowlane są wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r.) następuje po wstrzymaniu ich wykonywania. Skoro jednak roboty budowlane zostały zakończone, nie istniał obowiązek stosowania art. 50 P.b. i należało orzec bezpośrednio na podstawie art. 51 P.b. (wskazał w sprawie II OSK 3267/19).

PWINB wyjaśnił, że wykazano niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi a nie zły stan techniczny obiektu, dlatego nie było adekwatne stosowanie rozdziału 5 P.b. z 1994 r. "Budowa i oddawanie budynków do użytkowania".

VI. Skargę złożył do sądu administracyjnego D. P., który zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 § 1 K.p.a. przez odstąpienie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania od oznaczenia przedmiotu sprawy, daty wszczęcia oraz wskazania czy wszczęcie nastąpiło z urzędu czy na wniosek strony, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. przez odstąpienie przez PWINB od ustalenia stanu faktycznego i pominięcie przeprowadzenia dowodu z oględzin działki sąsiedniej na okoliczność istnienia na niej budynku handlowo-usługowego o wielkości marketu handlowego ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego po granicy działki wybudowanego w trakcie postępowania administracyjnego;

3) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez zmianę przez organ odwoławczy przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji;

4) zasady trwałości decyzji wymienionej w art. 16 § 1 K.p.a. oraz zasady domniemania zgodności decyzji z prawem, przez wydanie rozstrzygnięcia wprost sprzecznego z pozwoleniem na budowę;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. przez uznanie, że przepis procedury naprawczej charakterystycznej dla etapu budowy budynku ma zastosowanie do etapu użytkowania budynku wybudowanego i użytkowanego pod rządami P.b. z 1974 r.;

6) art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. w zakresie wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w sytuacji odstąpienia od jednoznacznego wykazania jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone;

7) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. przez uznanie, że roboty polegające na budowie budynku gospodarczego stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia w związku z występowaniem zagrożenia pożarowego;

8) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r. przez uznanie, że budynek gospodarczy w sposób istotny odbiega od przepisów w związku z występowaniem zagrożenia pożarowego, z uwagi na lokalizację budynku ścianą z otworami w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki, co - w ocenie organu - narusza § 12 ust. 1 WT.

Skarżący wskazał, że formułuje zarzuty skargi w oparciu o ocenę prawną sądu w sprawie II SA/Bk 342/20 dotyczącą położonego na tych samych działkach budynku mieszkalnego. Uzasadniając zarzuty wywiódł następująco:

- odnośnie naruszenia przepisów postępowania: nie był w stanie podjąć skutecznej obrony, bowiem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie został określony precyzyjnie jego przedmiot, a organ podejmował czynności w sprawie legalności budynku, wzywał do przedłożenia oceny stanu technicznego, a następnie – do uzupełnienia tej oceny o ocenę prawną. Świadczyło to o tym, że sprawa dotyczy naruszenia prawa a nie występowania zagrożenia, stanu technicznego, czy braku legalności budowy; organy uchybiły zasadzie uwzględniania stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania, bowiem nie wzięły pod uwagę (na skutek nieprzeprowadzenia oględzin) istnienia po granicy z działką sąsiednią nr [...] ściany oddzielenia przeciwpożarowego budynku handlowo-usługowego, co eliminuje jakiekolwiek zagrożenie mogące wynikać z usytuowania spornych otworów okiennego i drzwiowego w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki; czynności PINB wskazywały, że prowadzi on postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego, natomiast organ odwoławczy orzekł w sprawie niezgodności wykonanych robot z przepisami lub w sprawie sprowadzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, czym zmienił przedmiot postępowania. Powinien był orzec na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. z 1994 r., gdy tymczasem uczynił to na podstawie art. 50-51 tej ustawy zmieniając przedmiot postępowania; w pozwoleniu na budowę z [...] marca 1987 r. zatwierdzono projekt budowlany przewidujący w ścianie szczytowej od strony sąsiedniej działki (w dacie budowy od strony ul. Binduga) otwory w odległości mniejszej niż 4m. Jednakże działka nr [...] w dacie budowy budynku gospodarczego nie była działką budowlaną, a była użytkowana jako ogólnie dostępny park (skwer) miejski zarządzany przez Urząd Miasta. Nie miały do niej zastosowania warunki techniczne w zakresie odległości ściany budynku od granicy działki. Nadto, działka nr [...] jest bardzo wąska i po uwzględnieniu obowiązującej linii zabudowy i konieczności zachowania 4 m od granicy działki, zabudowa nie jest możliwa. W tym stanie faktycznym i prawnym art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. nie mógł mieć zastosowania do budynku istniejącego i zaakceptowanego w projekcie budowlanym, bowiem narusza zasadę trwałości decyzji ostatecznych;

- w zakresie naruszenia prawa materialnego: błędnie zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. do budynku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę i od wielu lat użytkowanego, bowiem ma on zastosowanie wyłącznie do prowadzonych robót budowlanych. Wobec wielokrotnej zmiany przepisów prawa nie można również, zdaniem strony, stosować nowych przepisów do stanów faktycznych zaistniałych pod rządami poprzednich przepisów, ze względu na zakaz retroakcji. W przypadku obiektów istniejących i użytkowanych zastosowanie powinny znaleźć normy z art. 66 P.b. z 1994 r.; zastosowanie art. 51 P.b. z 1994 r. powinno się wiązać ze wskazaniem właściwej normy z art. 50 tej ustawy, z uwagi na którą prowadzone jest postępowanie naprawcze, co w sprawie nie nastąpiło. PIWNB wskazał zarówno na § 207 ust. 2 WT z 2002 r. (możliwość wystąpienia zagrożenia pożarowego), ale również na § 12 WT z 2002 r. oraz WT z 1980 r., co wskazuje że prowadził postępowanie naprawcze na podstawie dwu wykluczających się wzajemnie przesłanek, co jest rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ powinien wskazać, który przepis prawny jest podstawą postępowania naprawczego, przy czym można rozważać w zaistniałej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 P.b.; skoro w dacie budowy z powodu braku zabudowy na sąsiedniej działce nie można było mówić o występowaniu zagrożenia pożarowego, to odwołanie się do warunków technicznych z 1980 r. rażąco narusza prawo; § 12 WT z 1980 r. nie regulował lokalizowania względem granicy działki sąsiedniej budynków gospodarczych na terenach zabudowy jednorodzinnej, a dotyczył wyłącznie zabudowy gospodarczej na terenach siedliskowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych. Lokalizacja budynku gospodarczego nie narusza więc tego przepisu; powołując wyrok w sprawie II OSK 1316/11 skarżący wskazał, że PWINB pominął regulację § 330 WT z 2002 r., która dopuszcza stosowanie tego rozporządzenia do budynków już istniejących jedynie w ograniczonym zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, wymiaru schodów, oświetlenia awaryjnego oraz gdy budynek musi być użytkowany w okresie obowiązywania rozporządzenia oraz gdy na podstawie przepisów odrębnych zagraża życiu ludzi. Organ odwoławczy nie wykazał, że sporny budynek gospodarczy stwarza zagrożenie dla życia ludzi oraz nie wykazał innego zagrożenia, dlatego nie może znaleźć uzasadnienia retrospektywne stosowanie przepisów, nawet z uwagi na interes społeczny, ten bowiem nie został naruszony; w sytuacji gdy w sprawie znajdują zastosowanie § 271 i § 272 ust. 2 WT z 2002 r., nie muszą być zachowane odległości wymagane w § 12 tych WT, zwłaszcza że – jak wywiódł - "nie jest wymagane zachowanie żadnej odległości między budynkiem gospodarczym i zlokalizowanym po granicy działki budynkiem sąsiednim. Tym bardziej nie jest wymagane zachowanie odległości od granicy działki, bowiem w stosunku do sąsiedniej zabudowanej działki nie mają zastosowania przepisy § 12 ust. 1"; w sprawie nie występuje istotna niezgodność z przepisami - art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r., bowiem pomimo niezachowania dokumentacji budowy brak jest wiarygodnych przesłanek uzasadniających, że pozwolenie na budowę obejmuje lokalizację inną niż wykazana obecnie na gruncie. Z żadnego dowodu nie wynika wykonanie robót w sposób niezgodny z pozwoleniem. Skarżący wskazał, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r. dotyczy sytuacji, gdy inwestor nie dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, ale wykonał roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, to jest naruszył je tak dalece, że wymaga to interwencji nadzoru budowlanego. Taka sytuacja, w jego ocenie, nie ma miejsca w sprawie.

VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Poinformował, że [...] października 2020 r. skarżący złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji PWINB z [...] września 2020 r.

VIII. Postępowanie sądowe pozostawało zawieszone w okresie 8 stycznia 2021 r. – 11 czerwca 2021 r. z uwagi na pozostające wówczas w toku ww. postępowanie nadzwyczajne. Postępowanie sądowe podjęto po ustaleniu, że wydana decyzja GINB z [...] marca 2021 r. znak [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności jest prawomocna (k. 99).

IX. Podczas rozprawy w dniu [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik organu wyjaśniła, że analizowała przepisy dotyczące zastosowania właściwej odporności ogniowej nakazanych do wykonania wypełnień, ale faktem jest, że nie zostały one powołane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

X. Skarga podlega uwzględnieniu z powodu wystąpienia naruszenia prawa procesowego niezarzuconego w skardze, które jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd był zobowiązany uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej).

XI. W pierwszej kolejności wskazać należy na prawomocny wyrok w sprawie II SA/Bk 54/20 oraz przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie II SA/Bk 54/20 sąd wskazał, iż sporny budynek gospodarczy nie został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, a więc w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. i nakaz stosowania "przepisów dotychczasowych", czyli ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W związku z tym organ był zobowiązany prowadzić postępowanie na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), z tym że – mimo wydania zaskarżonej decyzji [...] września 2020 r. - w brzmieniu tej ustawy sprzed [...] września 2020 r. Wynika to z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Sąd nie stwierdza naruszeń odnośnie wyboru przez organ podstawy rozstrzygnięcia, tj. przepisów ustawy P.b. z 1994 r. w zakresie wyżej opisanym.

XII. Nie może też ujść uwadze, że budynek gospodarczy na działkach nr [...] i [...] w B. jest obiektem wzniesionym przez inwestorów M. i D. P. na podstawie tego samego pozwolenia na budowę (decyzja z [...] marca 1987 r.), co znajdujący się na tych samych działkach budynek mieszkalny. Odnośnie tego ostatniego tutejszy sąd orzekał w sprawach II SA/Bk 342/20 (uchylając decyzję PWINB z uwagi na uchybienia procesowe) i II SA/Bk 187/21 (oddalając skargę inwestorki od ponownej decyzji PWINB nakazującej usunięcie otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w ścianie budynku zbliżonej do granicy działki nr [...] na odległość mniejszą niż 4 m). Orzeczenia te (prawomocne na datę orzekania przez sąd w sprawie niniejszej) wraz z uzasadnieniami są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odnośnie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] wystąpił identyczny stan faktyczny polegający na tym, że: obydwa obiekty powstały w końcu lat 80-tych ubiegłego wieku na podstawie tej samej zgody formalnoprawnej, której treść nie jest znana z uwagi na jej nieprzedstawienie przez inwestorów oraz negatywny wynik poszukiwań archiwalnych; w obydwu budynkach ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi zlokalizowano w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] (w przypadku budynku gospodarczego – 3,65 m); na granicy działki nr [...] oraz działek inwestorów nr [...] i [...] znajduje się ściana oddzielenia przeciwpożarowego należąca do wybudowanego po tej granicy budynku handlowo-usługowego (vide opinia ppoż z [...] kwietnia 2019 r., k. 8 akt adm. PINB). Podobieństwo polega również na tym, że organ nadzoru budowlanego szczebla odwoławczego ustalił, że usytuowanie ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi zarówno budynku mieszkalnego jak i gospodarczego jest w sposób istotny niezgodne z warunkami technicznymi sytuowania budynków obowiązującymi w latach 80-tych czyli w dacie budowy jak i warunkami technicznymi obowiązującymi obecnie, co uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 P.b. z 1994 r. To stanowisko organu odnośnie budynku mieszkalnego zostało podzielone przez sąd najpierw w sprawie II SA/Bk 342/20 a następnie (na zasadzie art. 153 P.p.s.a.) w sprawie II SA/Bk 187/21, w których to postępowaniach sąd również podzielił stanowisko organów o braku naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (pozwolenia na budowę z 1987 r.).

Powyższe uzasadnia wskazanie na przepis art. 170 P.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że choć związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, to jednak może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku rozstrzygnięta została kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Przepis art. 170 P.p.s.a. gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2904/19). Uprawnia to do przyjęcia w sprawie niniejszej, że skoro budynek gospodarczy został wzniesiony na podstawie tego samego pozwolenia na budowę co budynek mieszkalny na tych samych działkach, to w przypadku wykazania istotnego odstąpienia przy budowie budynku gospodarczego od tych samych przepisów w zakresie odległości sytuowania ścian z otworami od granic działki sąsiedniej, nie można abstrahować od oceny prawnej sformułowanej przez sąd w sprawach II SA/Bk 342/20 oraz II SA/Bk 187/21. Co znamienne, sam skarżący wskazał, że zarzuty w sprawie niniejszej sformułował na podstawie uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Bk 342/20.

XIII. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że również i w sprawie niniejszej prawidłowo organy wybrały tryb naprawczy (art. 50-51 P.b. z 1994 r.) doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem. Tryb ten dotyczy przypadków innych niż wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części, jeśli zachodzą przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b. z 1994 r., tj. budowa miała miejsce bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (pkt 1); roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2); roboty wykonano na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3); roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Organ zakwalifikował wykonanie spornej ściany budynku gospodarczego z otworami okiennym i drzwiowym w odległości 3,65 m od granicy działki sąsiedniej nr [...] jako przypadek z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r. oraz orzekł następczo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładając obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zastosowany tryb i wybór jako podstawy rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. nie budzą zastrzeżeń.

XIV. Bez naruszenia prawa PWINB zmienił ocenę prawną sformułowaną w sprawie niniejszej w pierwszej instancji przez PINB w ten sposób, że orzekł nakazująco a nie odmownie, przy czym – wbrew zarzutom skargi - zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r. wprost wskazał na s. 4 decyzji. Wyraźnie też zaznaczył, że naruszone "ustalenia i warunki określone w przepisach" dotyczą obowiązującego w dacie budowy budynku § 12 WT z 1980 r., zgodnie z którym: Budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych (ust. 1); Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust. 2). PIWNB wskazał, że usytuowanie ściany budynku gospodarczego zawierającej otwory narusza także obowiązujący obecnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1065 ze zm.), dalej: WT z 2002 r., zgodnie z którym jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut o braku podstaw do zastosowania § 12 ust. 1 WT z 1980 r. Istotnie, expressis verbis przepis ten dotyczy budynków gospodarczych na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, natomiast nie reguluje wprost wymagań dla budynków gospodarczych innych niż znajdujących się w takiej zabudowie. Trafnie jednak argumentuje PWINB wykładając przepis § 12 ust. 1 w kontekście treści § 12 ust. 2 i § 13 WT z 1980 r., a także trafnie odwołuje się do wykładni celowościowej tych norm. Wskazuje, że przepis § 12 ust. 1 WT z 1980 r. dotyczy również budynków gospodarczych lokalizowanych poza zabudową zagrodową. W sprawie nie zachodzi przecież wyjątek z § 12 ust. 2, bowiem sąsiednia działka w dacie budowy budynku gospodarczego nie była zabudowana (jak twierdzi skarżący, stanowiła skwer miejski). Jak z kolei wskazał WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 925/09 odnośnie § 13 ust. 1, przepis ten "dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. Przepis wprowadza niewątpliwie wyjątek od reguły, o czym świadczy użyte słowo: "dopuszcza się". Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że pierwsze jego zdanie odnosi się do budynków gospodarczych usytuowanych poza gospodarstwem rolnym. Skoro tak, to użyte w tym przepisie w stosunku do takich budynków słowo: "dopuszcza się", oznacza, że wyjątek usytuowania budynku gospodarczego na działce niebędącej gospodarstwem rolnym musi odnosić się do reguły dotyczącej usytuowania budynku gospodarczego na terenie również niebędącym gospodarstwem rolnym, albowiem w innym przypadku przepis ten nie miałby uzasadnienia. Nie byłaby bowiem możliwa taka interpretacja omawianego zdania pierwszego przepisu § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, że wprowadza ono uregulowanie mające odbiegać od reguły, w sytuacji, kiedy reguły nie dałoby się odszukać" (por. także wyrok w sprawie II SA/Lu 519/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnośnie zaś argumentów skarżącego, iż działka nr [...] w dacie budowy budynku gospodarczego nie była działką budowlaną, to w sprawie II SA/Bk 342/20 sąd jednoznacznie wskazał, że dla wyprowadzenia z § 12 WT z 1980r. konieczności zachowania odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią (a konsekwentnie, zakazu wykonania ściany z otworami okiennym bądź drzwiowym w mniejszej odległości), działka ta nie musiała być budowlaną lub zabudowaną. Stanowiska sformułowane przez organ w sprawie niniejszej odnośnie wykładni § 12 ust. 1 WT z 1980 r., a także przez sądy w sprawach II SA/Bd 925/09 oraz II SA/Bk 342/20 sąd akceptuje w całości co skutkuje uznaniem, że sporna ściana budynku gospodarczego powstała z naruszeniem § 12 ust. 1 WT z 1980 r.

Niezachowanie odległości 4m spornej ściany od granicy działki sąsiedniej narusza również § 12 ust. 1 pkt 1 WT z 2002 r. Jeżeli bowiem budynek ma być usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jego ściany powinny być pozbawione otworów okiennych. Rozwiązanie to wynika nie tylko z konieczności zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, ale ma także na celu zagwarantowanie poszanowania praw sąsiedzkich.

Nie ulega również wątpliwości, że stwierdzone naruszenie ma sui generis istotny charakter. Jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 342/20 (a następnie w sprawie II SA/Bk 187/21) odnośnie "istotności" naruszenia przepisów prawa wymaganej przez art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r.: o "istotności" świadczy naruszenie takich przepisów jak warunki techniczno-budowlane lub przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast nie świadczy samo porównanie "rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę". Nie ulega wątpliwości, że naruszenie przepisów o odległości ściany z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej jest naruszeniem przepisów o warunkach technicznych, a fakt że dotyczy przepisów obowiązujących w dacie budowy jak i obecnie podnosi rangę tego naruszenia. Ustawodawca dostrzega konieczność kontynuowania na przestrzeni lat reguły odległościowej, co oznacza że nadaje jej duże znaczenie. Skoro też inwestor nie dysponuje dokumentacją projektową i treścią pozwolenia na budowę – ustalenie istotności naruszenia w sprawie niniejszej nie jest oparte na "prostym porównaniu" rozwiązań w tych dokumentach przyjętych z przepisami. A jednocześnie nie ma uzasadnionych podstaw by przyjąć, że wydane pozwolenie na budowę takie niezgodne z normami rozwiązania zakładało, zwłaszcza w sytuacji gdy przepisy wówczas obowiązujących WT jednoznacznie taką możliwość wykluczały i to nawet – jak wskazał sąd w sprawie II SA/Bk 342/20 – w przypadku sąsiednich działek mających charakter niebudowlany. W tym kontekście argumentacja skarżącego o wąskim charakterze działki nr [...] oraz jej przeznaczeniu historycznym na skwer miejski nie jest w sprawie niniejszej relewantna prawnie. Nie sposób jej bowiem wpasować w ramy prawne wynikające z treści § 12 WT z 1980 r. jak i § 12 WT z 2002 r.

Należy także wskazać, że zarówno § 12 WT z 1980 r. jak i § 12 WT z 2002 r. zamieszczone zostały w częściach tych rozporządzeń dotyczących sytuowania budynków na działce (działy 2 obydwu rozporządzeń zatytułowane "Warunki i wymagania obowiązujące przy sytuowaniu budynków"). Szczegółowy sposób usytuowania budynku na działce przedstawiony jest w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b. z 1994 r., odstąpienie od projektu zagospodarowania terenu jest odstąpieniem istotnym verba legis. Zbliżenie budynku ścianą z otworami przeziernymi do granicy działki sąsiedniej ingeruje w uzasadnione interesy osób trzecich, bowiem zmienia zakres oddziaływania obiektu. Narusza więc w sposób istotny uprawnienia właścicieli działek sąsiednich. Tymczasem obiekt budowlany należy projektować i budować w taki sposób, aby zapewnić poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. z 1974 r. i art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. z 1994 r.).

Nie wyklucza też kwalifikacji naruszenia jako istotnego wykonanie ściany oddzielenia ppoż w budynku usługowym na działce nr [...]. O tym czy naruszenie jest istotne decyduje jego charakter. "Istotności" naruszenia przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r. nie kwalifikuje się przez pryzmat późniejszych działań podjętych przez właściciela na działce sąsiedniej, zwłaszcza gdy sposób zabudowy jego działki determinowało niezgodne z prawem usytuowanie budynku objętego postępowaniem naprawczym. Wykonanie więc ściany oddzielenia ppoż między zewnętrznymi ścianami budynków na sąsiednich działkach, jako warunku sytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 272 ust. 3 WT z 2002 r.), nie wyklucza kwalifikacji naruszenia § 12 WT w szczególności według brzmienia tego przepisu z 1980 r., ale też z 2002 r., jako naruszenia istotnego.

Sąd stwierdza co prawda z urzędu niedostateczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania przesłanki istotności naruszenia przepisów w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. z 1994 r., jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy wedle art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Przede wszystkim z uwagi na charakter naruszonej regulacji oraz jej ciągłość, co organ podkreślał, a co nie jest bez znaczenia.

XV. Odnośnie zarzutu stosowania trybu naprawczego (art. 50-51 P.b. z 1994 r.) oraz przepisów WT z 2002 r. do budynku istniejącego i od wielu lat użytkowanego należy wskazać, że nie jest on zasadny. Ponownie odwołując się do obszernych wywodów sądu sformułowanych w sprawach II SA/Bk 342/20 oraz II SA/Bk 187/21 wywieść należy, że zastosowanie przepisów art. 50-51 w sytuacji jaka ma miejsce w sprawie niniejszej stanowi realizację zasady retrospektywności a nie retroaktywności prawa, bowiem chodzi o zastosowanie nowych przepisów do stanu niezgodnego z prawem ciągle istniejącego, który nie zakończył się pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej (lex retro non agit jest zakazem stosowania przepisów nowych, nieobowiązujących jeszcze w dacie zaistnienia określonego zdarzenia prawnego, które już się zakończyło pod rządami poprzednich przepisów). Istotne odstępstwo od przepisów stwierdzone w budynku gospodarczym powstało pod rządami poprzednio obowiązującego prawa i trwa do dzisiaj. Zastosowanie art. 50-51 nie narusza też zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.), bowiem nie stanowi ponownej oceny legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, ale sprowadza się do oceny wykonania obiektu budowlanego zgodnie bądź niezgodnie z przepisami prawa (organ nie kontrolował decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie jest znana jej treść).

Podobna sytuacja, jeśli chodzi o retrospektywne a nie retroaktywne stosowanie prawa, ma miejsce jeśli chodzi o stosowanie przepisów WT z 2002 r. dotyczących bezpieczeństwa ppoż oraz doprowadzenia budynku do stanu niezagrażającego życiu i zdrowiu ludzi. Zasadą jest, że przepisów WT z 2002 r. nie stosuje się do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie (16 grudnia 2002 r.) i istniejących po tej dacie, jeśli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został zainicjowany proces budowlany wnioskiem o pozwolenie na budowę, o zatwierdzenie projektu budowlanego lub zgłoszeniem (§ 330 WT z 2002 r.). Przepis ten zawiera jednak wskazanie, iż to niestosowanie ma miejsce "z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2". Na tej podstawie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się możliwość stosowania WT z 2002 r. do budynków wybudowanych przed wejściem w życie tych przepisów (por. np. II OSK 516/13). Zgodnie z § 2 ust. 1 WT z 2002 r., przepisy rozporządzenia stosuje się bowiem przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, jednak z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Zgodnie z § 207 ust. 2 WT z 2002 r., przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z kolei § 2 ust. 2 WT z 2002 r. stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej jednostek w tym przepisie wymienionych. Zdaniem sądu, wskazane regulacje należy rozumieć w ten sposób, że przesłankami zastosowania przepisów tego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego do budynków już istniejących w dacie 16 grudnia 2002r., bez względu na datę ich budowy, są: - po pierwsze, stwierdzenie, iż budynek jest użytkowany w okresie obowiązywania tego rozporządzenia, - po drugie, stwierdzenie, iż budynek zagraża życiu ludzi. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Taka też prawidłowa interpretacja ww. przepisów została sformułowana na s. 3-4 zaskarżonej decyzji.

Nie ulega jednak dla sądu wątpliwości, że nie jest możliwa taka interpretacja przepisów WT z 2002 r. (w tym § 207 ust. 2), zgodnie z którą wyłącznie wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego na sąsiedniej działce i po jej granicy zwalnia inwestora od doprowadzenia obiektu do zgodności z wymaganiami odległościowymi przewidzianymi dla ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi, gdy ten wymagań tych z naruszeniem prawa nie zachował. Taka interpretacja prowadziłaby do dopuszczenia zabudowy naruszającej ogólną zasadę wynikającą z § 12 WT z 1980 r. i z 2002 r. Innymi słowy, fakt wykonania na działce sąsiedniej ściany oddzielenia przeciwpożarowego, co w sprawie niniejszej nastąpiło właśnie z uwagi na niezgodne z normami usytuowanie ściany spornego budynku gospodarczego (posiadającej okno i drzwi) – nie może samo w sobie przesądzać o legalności dalszego istnienia tych otworów. Odległości z § 12 WT z 1980 r. (jak i obecne) zostały bowiem wprowadzone m.in. z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, a więc ściana budynku od strony działki sąsiedniej powinna spełniać wymagania ściany ppoż. Innymi słowy, obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ppoż związany jest z nielegalnym istnieniem spornej ściany z otworami budynku gospodarczego a nie z tym, jak wygląda otoczenie budynku będące wynikiem późniejszego zagospodarowania przestrzeni wokół budynku.

Wbrew zarzutom skargi stanowisko organu co do podstawy rozstrzygnięcia jest jednoznaczne. Stanowił ją m.in. przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 a nie przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. Zagrożenie dla otoczenia powodowane przez budynek (§207 ust. 2 WT z 2002 r.) wynika z niezachowania wymaganej odległości oraz niewystarczającego zabezpieczenia ściany budynku pozostającej w tym zbliżeniu i nie jest niwelowane istnieniem ściany ppoż na działce sąsiedniej. Dlatego też nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin na okoliczność istnienia ściany ppoż na działce sąsiedniej nie miało znaczenia w sprawie oraz nie odbyło się z naruszeniem przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 K.p.a. a nieustosunkowanie się wyraźne do tej kwestii przez PWINB – nie odbyło się z naruszeniem art. 107 § K.p.a. Istnienie tej ściany było faktem bezspornym, wynikającym ze znajdującej się w aktach administracyjnych opinii ppoż z 30 kwietnia 2019 r., jednak nie miało wpływu ani na konieczność orzeczenia jak uczynił to PWINB ani na stwierdzenie istotności naruszenia.

Natomiast, co sąd stwierdza z urzędu, organ odwoławczy nie wykazał ani nie wskazał, które z przepisów WT z 2002 r. i dlaczego uzasadniają nakazanie likwidacji otworów bądź wypełnienie ich materiałem o parametrach szczegółowo wskazanych w decyzji, w szczególności nie wskazał dlaczego zastosował akurat te a nie inne klasy odporności ogniowej wypełnień. Jak oświadczyła pełnomocnik organu na rozprawie przed sądem 5 sierpnia 2021 r., odporność ogniowa nakazanych wypełnień była analizowana w procesie sporządzania decyzji, różni się ona w zależności od rodzaju budynku, natomiast nie doszło do wskazania w treści decyzji regulacji, z których ta odporność ma wynikać. W tych okolicznościach nie jest rolą sądu uzupełnianie we własnym zakresie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, zwłaszcza że na żadnym etapie postępowania poprzedzającego jej wydanie kwestia ta nie była analizowana przez organ i nie pojawiła się w żadnej wypowiedzi organu. Innymi słowy, nie ma podstaw by przyjąć, że kwestię tę organ wcześniej rozważał stricte w odniesieniu do budynku gospodarczego. Sąd ma na uwadze, że podobne zagadnienie ujawniło się w sprawie II SA/Bk 187/21 dotyczącej budynku mieszkalnego na tych samych działkach (wskazano § 232 WT z 2002 r.). Jednak przy braku jakiejkolwiek wypowiedzi organu nie można tego rozwiązania wprost przenieść do sprawy niniejszej, tym bardziej że dotyczy ono innego rodzajowo budynku oraz innego rodzaju wypełnień (w sprawie II SA/Bk 187/21 chodziło o wypełnienie przeszkleń okiennych i balkonowych budynku mieszkalnego, w sprawie niniejszej w ścianie budynku gospodarczego znajdują się otwór okienny przeszklony oraz drzwi pełne wejściowe, vide protokół kontroli z [...] marca 2019 r.). Na przepis §232 WT z 2002 r. wskazał co prawda GINB w uzasadnieniu decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej, jednak nie zmienia to faktu, że podstawa prawna i uzasadnienie rodzaju wypełnień nie zostały wskazane w kontrolowanej decyzji. Stanowi to naruszenie przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 107 § 1 pkt 4 i 6 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.). Nie została bowiem wykazana, w sposób poddający się kontroli sądowej, kwestia prawidłowości zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w wyżej wskazanym zakresie.

Natomiast, co sąd jeszcze raz wskazuje, prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. z uwagi na wystąpienie istotnych odstępstw od przepisów (art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy) oraz określono termin wykonania obowiązków, unikając w ten sposób uchybień, które tutejszy sąd wytknął organowi w sprawie II SA/Bk 342/20. Nadto, stwierdzenie na s. 4 zaskarżonej decyzji, iż organ "nie miał obowiązku stosowania art. 50 ustawy Prawo budowlane" wyraźnie nawiązuje do okoliczności zakończenia robót budowlanych i braku konieczności wstrzymywania ich wykonywania, a nie – jak zarzuca skarżący – do niezastosowania tego przepisu. Zwłaszcza że, jak wyżej wskazano, organ wyraźnie zakwalifikował naruszenie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. jako "istotne odstępstwo od przepisów".

XVI. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, sposób sformułowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie miał wpływu na możliwość podjęcia skutecznej obrony jego interesu prawnego. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" P.p.s.a., uwzględnieniem skargi skutkuje, odpowiednio, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania i naruszenie prawa procesowego tego rodzaju, że "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis art. 61 K.p.a. nie formułuje ścisłych wymagań dla zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Ogólne wskazanie w tym zawiadomieniu, że następuje "w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...]" nie uniemożliwiało skarżącemu formułowania stanowiska w sprawie legalności istnienia ściany budynku zawierającej otwory. Skarżący był obecny podczas kontroli 4 marca 2019 r. i miał świadomość jakie nieprawidłowości stwierdzono (nie dotyczyły stanu technicznego budynku ale jego usytuowania ścianą z otworami od strony granicy działki sąsiedniej). Także żądanie oceny technicznej budynku nie świadczy jeszcze o tym, że postępowanie jest prowadzone w kwestii stanu technicznego, tym bardziej że z protokołu ww. kontroli nie wynikają w tym zakresie zastrzeżenia, a z treści postanowienia zobowiązującego wyraźnie wynika, iż organ ocenia stan techniczny obiektu jako dobry formułując jednocześnie zastrzeżenia do umieszczenia w ścianie poprzecznej otworów okiennego i drzwiowego w odległości 3,65 m od granicy działki. Także kolejne pisemne wypowiedzi skarżącego zawierają argumentację odnośnie zachowania warunków technicznych odległościowych (np. pisma z [...] października 2019 r., z [...] listopada 2019 r. oraz z [...] sierpnia 2020 r.), zatem nie ma podstaw by przyjąć, że został pozbawiony możliwości obrony, a więc że zaistniała podstawa wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), bądź inne naruszenie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ nie ma również obowiązku wskazywać daty wszczęcia. Ta bowiem jest niezależna od organu, gdyż wszczęcie następuje z momentem zakomunikowania stronie pierwszej podjętej przez organ czynności w sprawie. Z kolei niewskazanie czy wszczęto postępowanie z urzędu czy na wniosek pozostaje bez znaczenia dla możliwości podjęcia przez stronę obrony swych praw.

Organy obydwu instancji zapewniły skarżącemu uprawnienie do zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 K.p.a.).

Nie doszło również do zmiany przedmiotu sprawy przez organ odwoławczy. PINB nie orzekał, jak błędnie twierdzi skarżący, w przedmiocie stanu technicznego budynku (art. 66 P.b.), ale w przedmiocie jego legalności. Jednoznacznie wskazał w podstawie rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1994 r. oraz sformułował stanowisko o niezgodności usytuowania budynku gospodarczego z przepisami WT z 1980 r. Fakt, że PWINB nie podzielił tej oceny i orzekł reformatoryjnie nie oznacza, że zmienił przedmiot sprawy.

Jeszcze raz też podnieść należy niezasadność zarzutu naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak wskazał sąd w sprawach II SA/Bk 342/20 i II SA/Bk 187/21, tryb naprawczy jest możliwy do zastosowania w tym konkretnym przypadku, bowiem: brak jest treści pozwolenia na budowę i nie wiadomo czy inwestorzy wykonali budynek gospodarczy (i mieszkalny na tych samych działkach) zgodnie z jego treścią a jednocześnie niewątpliwe jest jego wykonanie niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi warunków technicznych obowiązujących dla budynków i ich usytuowania.

Okoliczność wieloletniego użytkowania budynku gospodarczego nie podważa w tej konkretnej sprawie legalności prowadzenia postępowania naprawczego. Nie zachowało się ani pozwolenie na budowę, ani dokumentacja projektowa, ani żadna inna dokumentacja czy decyzja z procesu budowlanego. Nie sposób więc domniemywać wydania innych decyzji niż pozwolenie na budowę (o treści nieznanej). Natomiast niewątpliwie budynek gospodarczy jest zlokalizowany w sposób istotnie odbiegający od przepisów prawa.

Z kolei odmowa stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez GINB pozostaje bez wpływu na ocenę sądu o konieczności uchylenia decyzji PWINB z uwagi na uchybienia o charakterze procesowym ale niekwalifikowanym.

XVII. Ponownie rozpoznając odwołanie na skutek niniejszego wyroku wyeliminuje organ nieprawidłowości związane ze wskazaniem i uzasadnieniem niepełnej podstawy rozstrzygnięcia w zakresie kwalifikacji wypełnień przeciwpożarowych nakazanych do wykonania w ścianie budynku gospodarczego. Uchybienie to może być wyeliminowane na etapie odwoławczym bez konieczności przekazywania sprawy do rozpoznania w pierwszej instancji.

XVIII. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wysokość uiszczonego wpisu od skargi.