Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 985/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 a ust. 1, art. 11 e, art. 11 f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 3 pkt 3 a, pkt 1, art. 8 ust. 1, art. 4 pkt 1 pkt 8 pkt 2, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

II SA/Rz 985/21

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi P.F. jest decyzja Wojewody P.

z [...] grudnia 2019 r. nr [...] dotycząca udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] znak [...] Starosta [...] - działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej: specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - zezwolił Wójtowi Gminy [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi gminnej publicznej nr [...] [...] wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej" na wskazanych w decyzji działkach położonych w obr. [...], jednostka Gmina [....], zgodnie z załącznikami graficznymi nr 1A-1C do decyzji określającymi teren niezbędny dla obiektów budowlanych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, a ponadto: 1) zatwierdził projekt budowlany na w/w zamierzenie, 2) zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości położonych w obr.[...] jednostka Gmina [...] zgodnie z załącznikiem nr 2 do decyzji, przyjętym [...] września 2018 r. pod nr ewid. [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]; 3) oznaczył nieruchomości lub ich części, wg katastru nieruchomości, które stają się własnością Gminy [...]; 4) ustalił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 5) ustalił warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 6) ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 7) dokonał innych ustaleń dotyczących obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, zezwolił na wykonanie ww. budowy i przebudowy oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na wskazanych działkach, szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji we wskazanej części i w tym zakresie orzekł merytorycznie, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 11d specustawy drogowej. Analizując zakwestionowaną decyzję Wojewoda stwierdził, że czyni ona zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 tej ustawy; zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, a także zatwierdzenie podziału nieruchomości. Ponadto na mocy przedmiotowego rozstrzygnięcia zatwierdzono projekt budowlany. W decyzji określono także nieruchomości które stają się z mocy prawa własnością jednostki samorządu terytorialnego (Gminy [...]). Poza tym ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także szczegółowe warunki prowadzenia robót budowlanych, jak również wymagania dotyczące nadzoru na budowie.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł P.F., zaskarżając ją w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2019 r., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, a w związku z czym niespełnienie przez organ w zaskarżonej decyzji wymogu dotyczącego ochrony uzasadnionych interesów osoby trzeciej;

b) art. 11a ust. 4 specustawy drogowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;

c) art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

d) art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych (Dz U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie odnośnie projektowanego zjazdu przez nowo zaprojektowaną działkę nr 830/7, wydzieloną z działki nr 830/6;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. mające istotne znaczenie dla zaskarżonej decyzji, poprzez brak przeprowadzenia dokładnego postępowania dowodowego i zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutu skarżącego dotyczącego podziału jego nieruchomości i zaprojektowanego tam zjazdu, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bezstronności czy równego traktowania uczestników postępowania administracyjnego.

W ocenie skarżącego, organ bezzasadnie uznał, że brak jest podstaw do jego ingerencji w merytoryczną część projektu przedsięwzięcia. Z art. 11i specustawy drogowej wynika, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: u.P.b.) z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Z kolei z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika (§ 11), że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Także orzecznictwo sądowe stoi na stanowisku, że wydawana w trybie art. 11a ust. 1 specustawy drogowej decyzja charakteryzuje się tym, że jej przedmiotem jest nie tylko samo zezwolenie na wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie projektu budowlanego, ale przede wszystkim całościowe ujęcie kwestii własności gruntów niezbędnych dla realizacji inwestycji, określenie wymagań w zakresie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi (z określeniem ich kategorii); określenie linii rozgraniczających teren (w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych); zatwierdzenie podziału nieruchomości; oznaczenie nieruchomości lub ich części (według katastru nieruchomości) które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2017 r. VII SA/Wa 1950/17, LEX nr 2422746).

W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji zawierała szereg uchybień (decyzja środowiskowa, czy nowy przebieg linii rozgraniczających na mapie), które dopiero na etapie postępowania odwoławczego zostały skorygowane przez organ II instancji, ale organ odwoławczy nie odniósł się do naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego i trudno się zgodzić, że szczegółowo podszedł do zbadania wszelkich argumentów i nie naruszył art. 7 i 77 k.p.a.

Skarżący nie neguje całej prowadzonej inwestycji czy potrzeby budowy drogi, ale jedynie jej zjazd odnośnie jego nieruchomości w sposób zaprojektowany w zaskarżonej decyzji, tj. sposób podziału jego działki nr 830/6, która ma się podzielić na działkę nr 830/7, zajmując na całej długości działki od strony południowej 5 metrów i to bezpośrednio pod oknami posadowionego budynku gospodarczego i w oddaleniu zaledwie 4 metrów od domu w którym mieszka. I nie chodzi tu o osobiste zapatrywania i oczekiwania skarżącego, lecz o zaplanowanie zjazdu w sposób naruszający obowiązujące w tym zakresie przepisy. Z art. 29 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 8 u.d.p. wynika, że zarządca drogi realizując inwestycję drogową obowiązany jest zbudować bądź przebudować zjazdy umożliwiając przyległym nieruchomościom dostęp do drogi (w miejscach gdzie taki dostęp został wyznaczony zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dostęp ten zapewnia się przez uwzględnienie w projekcie drogi przy poszczególnych nieruchomościach zjazdów rozumianych jako techniczne elementy budowli drogowej. Redakcja przepisu art. 4 pkt 8 u.d.p. wskazuje, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jedynie miejscem dostępu do niej. Natomiast wydzielony z działki skarżącego nr 830/6 zjazd - działka nr 830/7 takiego celu nie spełnia, skoro niżej usytuowana działka nr 825/4 ma również zaprojektowany zjazd. Poza tym długość "zjazdu" 50 m nie ma żadnego uzasadnienia, bo w rzeczywistości zjazd przestaje być zjazdem i staje się drogą, a w przedmiotowym postępowaniu są zaprojektowane 2 zjazdy do działki nr 825/4. Tak naprawdę planowany zjazd nie jest inwestycją drogową na cele publiczne, zaspokaja interes właściciela działki nr 825/4 i tylko jemu umożliwia korzystanie z wjazdu i daje prawo przejazdu przez działkę skarżącego oraz "urządza" drogę (a nie zjazd) kosztem jego działki. Ponadto budynek gospodarczy skarżącego wychodzi oknami bezpośrednio na granicę wydzielonej działki nr 830/7, a nad działką ponad 70 cm nad projektowaną granicę wystaje dach.

Przewidziany w zaprojektowanym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. zjazd wewnętrzny w zakresie terenu "KDx" o którym wspomina organ odwoławczy przebiegał jedynie pasem o szerokości 3 m i był drogą wewnętrzną, służebną. Obecnie zaplanowany po jego działce zjazd z projektowanej drogi gminnej nr [...] ma zgodnie z przepisami, tj. z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 8 u.d.p. zapewnić takie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, które stanowi bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 14 tej ustawy, przez dostęp do drogi publicznej "należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo też dostęp do niej przez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Nawet porównując wszystkie zaprojektowane zjazdy planowanej inwestycji drogowej wyraźnie stwierdzić można, że ten jest znacznie, nawet kilkanaście razy dłuższy. Skarżący podniósł, że do uciążliwości o których mowa we wskazanych wyżej przepisach prawa budowlanego zalicza się także m.in.: szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych; hałas i drgania (wibracje); zanieczyszczenie powietrza; zanieczyszczenie gruntu i wód. Zgodnie z art. 11a ust. 4 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagane przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Co prawda Starosta nałożył taki obowiązek w pkt 5 decyzji i ustalił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich również przed nadmiernym hałasem, jednak w ogóle nie zwrócił uwagi na fakt naruszenia interesów skarżącego w sytuacji projektowania zjazdu niezgodnie z powyższymi przepisami i to o powierzchni ok. 2 arów. Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 71 ww. ustawy przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o ile inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) do przedsięwzięć takich zalicza autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi inne niż autostrady lub drogi ekspresowe, o nie mniej niż czterech pasach ruchu, na łącznym odcinku nie mniejszym niż 10 km. Wśród przedsięwzięć mogących zaś potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia natomiast m. in. drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km (§ 3 ust. 1 pkt 60). Od granicy terenu inwestycji drogowej do domu skarżącego posadowionego na działce nr 830/6 odległość wynosi ok. 7 m i od projektowanego zjazdu zaledwie ok. 3,5 m. Zawłaszczenie działki skarżącego powoduje, że planowana inwestycji spowoduje znaczące oddziaływanie na jego warunki mieszkaniowe chociażby pod względem hałasu, zanieczyszczenia powietrza oraz istotne ograniczanie sposobu zagospodarowania i korzystania z jego działki, czego nikt nie zbadał. Wojewoda do naruszeń przepisów się nie odniósł, zasłaniając się stwierdzeniami, że nie ma możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, w przebieg linii podziału nieruchomości, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, jak i jest sprzeczne z linią orzeczniczą w tym zakresie. Oceniając, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Ponadto organ ma obowiązek dokonania oceny czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie i czy zamierzona inwestycja nie naruszy charakteru zagospodarowania działek na danym obszarze. W ocenie skarżącego, niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, mimo składanych przez niego w trakcie postępowania pism w tej kwestii - dlaczego akurat projektowany przez jego działkę zjazd ma długość znacznie odbiegającą od zjazdów przewidzianych na całym etapie inwestycji, narusza również zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady współdziałania organów w celu zapewniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażone w art. 8 i 7 k.p.a. To, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych w projekcie rozwiązań nie oznacza, że powinny zatwierdzać inwestycję niezgodną z przepisami i że nie mogą uchylić decyzji w zakresie naruszającym obowiązujące przepisy.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z 3 listopada 2020 r. II SA/Rz 217/20 uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż organy nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działek nr 830/7 (z działki nr 830/6) i nr 825/7 (z działki nr 825/4) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr 825/7 i nr 830/7, lecz przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem. W związku z tym, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, wyłączenie zawarte w definicji legalnej "przebudowy" (art. 3 pkt 7a u.P.b.) nie ma zastosowania do obiektów będących zjazdami. Tymczasem z treści decyzji, jej załączników graficznych i projektu budowlanego wynika, że planowana "przebudowa" obejmuje co najmniej znaczną zmianę długości zjazdu przez jego "wydłużenie" (na odcinku kilkudziesięciu metrów) przez wydzielone działki nr 825/7 i 830/7 w celu doprowadzenia pasa zjazdu do działek prywatnych lub poszerzenia zakresu ich dostępu do drogi publicznej (zob. działka nr 830/5 oraz np. działka nr 825/8 powstała z podziału działki nr 825/4). Należy jednak uwzględnić, że nie jest dopuszczalna budowa lub przebudowa zjazdu w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które nie są położone przy tej drodze.

Ponadto organy nie dokonały wystarczającej weryfikacji treści części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr 825/7 i nr 830/7 warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, na podstawie których można stwierdzić spełnienie wskazanych w tych przepisach warunków, w tym warunku minimalnej szerokości zjazdu indywidualnego (3 m).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2021 r. II OSK 327/21 uchylił wyrok WSA w Rzeszowie z 3 listopada 2020 r. II SA/Rz 217/20.

Wskazał, że pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów u.d.p. ma inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w u.P.b. Na gruncie tej pierwszej regulacji, "zjazd" to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze i nie mieści się w definicji drogi. Natomiast w rozumieniu u.P.b. (art. 3 pkt 3a), droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 tej ustawy. Na gruncie u.P.b. i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 u.d.p.), droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działka skarżącego nr 830/6 w związku z planowaną inwestycją została podzielona na nowe działki nr 830/7 i nr 830/8. Działka sąsiednia nr 825/4 podzielona została na działki nr 825/7 i nr 825/8. Pod realizację inwestycji drogowej przewidziano objęte granicami projektowanego pasa drogowego działki nr 825/7 i 830/7, natomiast działka nr 825/8 została przewidziana na przebudowę sieci wodociągowej i przebudowę zjazdu, a działka nr 830/8 na przebudowę zjazdu (pkt 7 ppkt 1 decyzji). Sąd I instancji wadliwe uznał, że organy orzekające nie wykazały, że w sprawie zachodziły podstawy do wydzielenia działki nr 830/7 (z działki 830/6) i działki nr 825/7 (z działki nr 825/4) w celu zgodnego z prawem wykonania przebudowy zjazdu. Wadliwość ta polega na tym, że wskazane wyżej działki nie są planowane pod przebudowę zjazdu, lecz – co jest niesporne – pod rozbudowę drogi gminnej w zakresie budowy nowego zjazdu. Tym samym stwierdzenia Sądu I instancji, że z treści załączników 1A i 1B do zaskarżonej decyzji oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nie tylko nie wynika, jakie były granice i parametry objętego "przebudową" zjazdu mającego przebiegać przez wydzielone działki nr 825/7 i nr 830/7, oraz to, że przede wszystkim nie sposób ustalić, czy zostały spełnione warunki legalnej przebudowy obiektu budowlanego będącego zjazdem, są niezasadne. Bez znaczenia pozostają uwagi dotyczące znacznej długości zjazdu przez jego wydłużenie (na odcinku kilkudziesięciu metrów). W ocenie NSA, rozbudowa drogi oznacza w tym przypadku poszerzenie granic istniejącego pasa drogowego m.in. w zakresie działki nr 825/7 i nr 830/7 (po podziale), na której inwestor przewidział budowę nowego zjazdu właśnie do działki nr 830/5.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi. To właśnie o przebiegu pasa drogowego przesądzają linie rozgraniczające. A jak już wyżej wskazano, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicą pasów drogowych. Z istoty rozbudowy drogi wynika, że poszerzeniu ulega szerokość pasa drogowego, co powoduje, że zmienia się lokalizacja drogi, a w związku z tym działki które do tej pory nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, mogą taki dostęp uzyskać poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego. Również analiza rysunku "Projektu zagospodarowania terenu" pozwala przyjąć, iż linią przerywaną w kolorze fioletowym oznaczona została linia rozgraniczająca stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego i została ona doprowadzona do granicy działki nr 830/5, co spełnia wymogi wynikające z powołanego wyżej art. 4 pkt 1 u.d.p. W opisanym przypadku na działkach nr 825/7 i 830/7 nie będzie budowana droga wewnętrzna, skoro działka nr 830/7, podobnie jak i działka nr 825/7 (po podziale) objęte zostały zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i stanowią część tej drogi. Tym samym na skutek planowanej rozbudowy drogi gminnej wszystkie działki przylegające do pasa drogowego uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zjazd na działce nr 830/7 jest częścią drogi publicznej zgodnie z art. 3 pkt 3a u.P.b., a droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany. Tym samym Sąd pierwszej instancji przywołując i wykładając definicję zjazdu (art. 4 pkt 8 u.d.p.) dokonał błędnej jego wykładni, w szczególności pomijając wykładnię systemową, bowiem nie odniósł jej do definicji obiektu liniowego zawartej w u.P.b. Powyższe rozważania pozwalają uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanego przez Sąd pierwszej instancji jako przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., albowiem w opisanych okolicznościach nie ujawniono takiego naruszenia prawa materialnego w ramach przyjętych błędnych kryteriów oceny tej inwestycji, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, jak wyżej zaznaczono, w sprawie tej przebudowa zjazdu dotyczy działek nr 830/8 i nr 825/8 (po podziale), natomiast Sąd pierwszej instancji dodatkowo ujawnił jako naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. okoliczność niedokonania wystarczającej weryfikacji części opisowej i graficznej projektu budowlanego w zakresie spełnienia przez objęty "przebudową" zjazd indywidualny przebiegający przez nowo wydzielone działki nr 825/7 i nr 830/7 warunków określonych w § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 79 tego rozporządzenia, zjazd indywidualny powinien mieć: szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,0 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Zdaniem Sądu, z treści dokumentacji projektowej nie wynikają bezpośrednio dane, a z części opisowej projektu budowalnego wynika jedynie, że szerokość zjazdów wynosi "3,0-5,0 m" (s. 49a), natomiast z części graficznej projektu (co do zasady trudno czytelnej) można odczytać jedynie szerokość jezdni (3 m). NSA uznał, że odnosząc te zarzuty do projektu budowlanego spornej inwestycji drogowej w kwestii parametrów zjazdu nie sposób ustalić, czy Sąd I instancji kwestionował parametry przeznaczonego do przebudowy na działce nr 830/8 zjazdu, czy parametry nowego zjazdu budowanego na działce nr 825/7 i działce nr 830/7. Niezależnie jednak od tego, z projektu budowlanego, wbrew temu co podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, wynika właśnie na stronie 49a, iż zjazdy będą posiadały szerokość od 3,0-5,0 m, jak też określono szerokość poboczy 0,80-2,0m, który to parametr odnosi się do wskazywanego wyżej zjazdu przy wykazywanej szerokości 3 m szerokości jezdni.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań nie można również uznać, by podnoszone wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego faktycznie uzasadniało zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., skoro Sąd ten nie przeprowadził prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby przyjęcie naruszenia § 79 w zw. z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

NSA za nieusprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., uznając, że to z treści tego uzasadnienia wynika właśnie, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności, to zaś z kolei oznacza, że jego motywy pozwalają ocenić skuteczność sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania

z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z [...] grudnia 2019 r., która – co do zasady – utrzymuje w mocy decyzję Starosty z [...] lutego 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta została zaskarżona przez P.F. tylko w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję organu I instancji (uchyleniu i reformatoryjnemu orzeczeniu przez Wojewodę podlegały jedynie załączniki do decyzji organu I instancji nr 1 A i 1 B stanowiące mapę przedstawiającą przebieg inwestycji, pkt 7 ppkt 1 decyzji oraz zapis traktujący o odstąpieniu od ustalenia terminu wydania nieruchomości).

Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji zostały wydane na rzecz Wójta Gminy [...] na podstawie przepisów specustawy drogowej celem realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej publicznej G.- P. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że ani zaskarżona decyzja ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji (z uwzględnieniem dokonanej przez Wojewodę modyfikacji) nie naruszają prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy i wymagał ich eliminacji z obrotu prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że niezależnie od wskazanego już wyżej zakresu orzekania wyznaczonego treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 12 maja 2021 r. II OSK 327/21 (art. 190 p.p.s.a.) oraz z uwzględnieniem brzmienia art. 11g ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p., a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa zawiera ogólne rozwiązania dotyczące zasad realizacji dróg, a jej celem jest uproszczenie procedur związanych z wydawaniem aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy i przebudowy drogi publicznej, co w zamyśle ustawodawcy miało poprawić efektywność realizacji zadań publicznych dotyczących rozbudowy dróg, a tym samym usprawnić komunikację i poprawić jej bezpieczeństwo. Ustawa ta przewiduje zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej jak i niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 35 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.P.b. w zw. z § 3 pkt 3 i § 101- § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

W przypadku postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie przepisów specustawy drogowej reguły powiadamiania stron różnią się od reguł ogólnych (uregulowanie specustawy drogowej stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.). W myśl art. 11d ust. 5 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W kwestii doręczenia decyzji wypowiada się art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, stanowić, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 specustawy drogowej, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W niniejszej sprawie zachowano procedurę doręczania decyzji zarówno na etapie wydawania decyzji organu I, jak i II instancji.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenia terenu; 2) 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; 5) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; 6) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 7) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu; 8) opinie wskazanych w ustawie organów, 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że inwestor przedłożył kompletną dokumentację, spełniającą w/w wymogi ustawowe i analiza sądu w tym zakresie potwierdza tę ocenę.

Analiza przepisów specustawy drogowej prowadzi do wniosku, że nie wskazują one wprost szczegółowych kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wydając decyzję o lokalizacji drogi. Stąd uprawnione jest twierdzenie, że organy rozstrzygające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności badają kompletność wniosku wraz z załącznikami oraz zgodność ze szczegółowymi przepisami technicznymi.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozstrzygnięcia sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w której postępowanie jest prowadzone na wniosek zarządcy drogi, jest związany tym wnioskiem. Organ I instancji, a następnie organ odwoławczy, nie mogą dokonywać w nim jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz parametrów technicznych. Organ nie ma też podstaw prawnych do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych. Tym samym nie może dokonywać w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłego, czy w wyniku przeprowadzania oględzin. To inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno - organizacyjnych. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu, tak określony zakres kontroli dokumentacji planowanej inwestycji drogowej powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżącego czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Powyższe wynika z uproszczonego charakteru opisywanego postępowania, o czym mowa już była wyżej, z czym wiąże się także zasadnicza dopuszczalność ingerencji w prawa i interesy jednostek, jeśli mają uzasadnienie w celu leżącym u podstaw realizowanej w interesie publicznym inwestycji drogowej wraz z infrastrukturą jej towarzyszącą.

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy nieprawidłowości, do jakich zdaniem skarżącego doszło w zaprojektowaniu jednego ze zjazdów z drogi, kosztem jego działki; skarżący nie zanegował konieczności przeprowadzenia inwestycji jako całości, ale jedynie tą jej część, która obejmuje zjazd zaprojektowany na działce nr 830/7 (wydzielonej z jego działki nr 830/6), zajmujący na całej długości działki od strony południowej odcinek 5 m, bezpośrednio pod oknami posadowionego budynku gospodarczego i w oddaleniu zaledwie 4 m od domu w którym mieszka.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Sąd - związany oceną prawną i wykładnią przepisów prawa wyrażoną przez NSA w przytoczonym wyżej wyroku – podkreśla ponownie, że w niniejszej sprawie organy nie miały uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany m.in. w zakresie określenia linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasa drogowego. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, w szczególności kierując się kryterium wpływu inwestycji drogowej na wartość nieruchomości przylegających do drogi.

Zaprojektowanie zjazdu czy też jego przebudowa lub rozbudowa, w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Pojęcie "zjazdu" na gruncie przepisów u.d.p. ma jednak inne znaczenie i funkcje, niż to samo pojęcie w u.P.b. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 8 w zw. z pkt 2 u.d.p., zjazd nie mieści się w definicji drogi i stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią. Natomiast w rozumieniu u.P.b. (art. 3 pkt 3a), droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy, a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 u.P.b. Również z treści art. 29 ust. 2 u.d.p. wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie działka skarżącego o pierwotnym nr 830/6, w związku z planowaną inwestycją, została podzielona na nowe działki nr 830/7 i nr 830/8. Działka sąsiednia nr 825/4 podzielona została natomiast na działki nr 825/7 i nr 825/8. Z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika, że pod realizację inwestycji drogowej przewidziano działki nr 825/7 i 830/7, natomiast działka nr 825/8 została przewidziana na przebudowę sieci wodociągowej i przebudowę zjazdu, a działka nr 830/8 na przebudowę zjazdu (pkt 7 ppkt 1 decyzji). Wydzielone działki nr 830/7 (należąca do skarżącego) i nr 825/7 objęte zostały granicami projektowanego pasa drogowego (rozbudowa drogi gminnej w zakresie budowy nowego zjazdu), a z treści załączników 1A i 1B oraz zatwierdzonego projektu budowlanego wynikają granice i parametry tego zjazdu. Rozbudowa drogi oznacza w tym przypadku poszerzenie granic istniejącego pasa drogowego m.in. o działki nr 825/7 i nr 830/7 (po podziale), na których inwestor przewidział budowę nowego zjazdu właśnie do działki nr 830/5. Wedle zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicji, pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W ramach inwestycji drogowej realizowanej na podstawie specustawy drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi. Z istoty rozbudowy drogi wynika, że poszerzeniu ulega pas drogowy, co powoduje, że zmienia się lokalizacja drogi, a w związku z tym działki które do tej pory nie miały bezpośredniego dostępu do drogi publicznej mogą taki dostęp uzyskać poprzez zmianę przebiegu linii rozgraniczających pasa drogowego.

Analiza rysunku "Projektu zagospodarowania terenu" pozwala przyjąć, iż linią przerywaną w kolorze fioletowym oznaczona została linia rozgraniczająca stanowiąca granicę projektowanego pasa drogowego i została ona doprowadzona do granicy działki nr 830/5, co spełnia wymogi wynikające z powołanego wyżej art. 4 pkt 1 u.d.p.

Skoro zatem działki nr 830/7 i nr 825/7 (po podziale) objęte zostały zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i stanowią część tej drogi, nie mogą więc stanowić drogi wewnętrznej o której mowa w art. 8 ust. 1 u.d.p.

Na skutek planowanej rozbudowy drogi gminnej wszystkie działki przylegające do pasa drogowego uzyskały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zatem zjazd na działce nr 830/7, zgodnie z systemową wykładnią tego pojęcia, jest częścią drogi publicznej zgodnie z art. 3 pkt 3a u.P.b. – droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt budowlany. Jak już wyżej wskazano, regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicą pasów drogowych. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące lokalizacji zjazdu na działce nr 830/7, podobnie jak i inne zarzuty skargi z tym związane, nie mogły zostać uwzględnione.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.