Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2828/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. [...] W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia T.S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W. – uchylił w całości zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa.

2. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W..

Zażalenie na to postanowienie wniósł T. S..

3. W uzasadnieniu postanowienia GINB stwierdził, że z akt postępowania wynika, że Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W.z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jako okoliczność uzasadniającą zawieszenie postępowania organ wskazał, że GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...], umarzającą, wszczęte na wniosek T. S., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotelu "[...]", położonego przy ul. M. [...] W., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zaś decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ nie sposób uznać, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą decyzję organu I instancji (umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa w analizowanej sprawie na możliwość procedowania przez organ I instancji.

Organ wskazał, że jakkolwiek na decyzję GINB z dni [...] kwietnia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą [...] W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, to jednak jest ona decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji – wykonalną oraz funkcjonującą w obiegu prawnym. Tym samym wskazana okoliczność nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, i dlatego, zdaniem organu, należało uchylić w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 144 kpa, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego pt. "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 kpa, regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Zatem, w sytuacji gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, iż ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, stanowiący, "...umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postepowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 626).

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] W. i domagała się jej [jego] uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Zaskarżonej decyzji [postanowieniu] zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mające istotny wpływ na wynik przyjętego rozstrzygnięcia, a wyrażające się w uznaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że pomimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez spółkę [...] sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą wcześniejszą decyzję Wojewody [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] ma obowiązek prowadzenia sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2012 r., natomiast w ocenie spółki Wojewoda [...] nie może prowadzić postępowania nadzwyczajnego w sprawie wzruszenia decyzji z 2012 r. równolegle z postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym będzie oceniana decyzja GINB nakazująca Wojewodzie [...] prowadzenie postępowania nieważnościowego pomimo tego, że Wojewoda [...] umorzył to postępowanie ze względu na brak przymiotu strony po stronie podmiotu inicjującego to postępowanie.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżonym postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W..

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

8. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" sp. z o.o. pozwolenia na remont, przebudowę i częściową nadbudowę budynku hotel "[...]", położonego przy ul. M. [...] W., wszczęte na wniosek T. S., które zostało uchylone w całości zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

9. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Nie budzi wątpliwości, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może być stosowana tylko i wyłącznie wtedy, gdy wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 97 § 1 kpa, i tylko na czas konieczny do usunięcia przeszkody procesowej i zakończenia postępowania wydaniem rozstrzygnięcia. Przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie – lecz inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji.

Na "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 89).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11 stwierdził, że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. A zatem, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 i z dnia 9 czerwca 2016 r. I OSK 2508/15). Niniejszy skład orzekający stanowisko takie podziela w zupełności.

Podkreślić zatem należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Ponadto, także należy podkreślić, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego też powinno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Samo zaś stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, bowiem wydający decyzję organ administracji obowiązany jest uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydawania.

10. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie GINB uchylające w całości postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania – jest prawidłowe. Nie budzi bowiem wątpliwości, że przed organem pierwszej instancji nie wyłoniło się żadne zagadnienie wstępne, które wskazywać by mogło na konieczność zawieszenia postępowania głównego.

Słusznie stwierdził GINB w zaskarżonym postanowieniu, że nie sposób uznać, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylającą decyzję organu I instancji (umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznanie skargi przez sąd administracyjny nie wpływa w analizowanej sprawie na możliwość procedowania przez organ I instancji. Wprawdzie na decyzję GINB z dni [...] kwietnia 2016 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą [...] W.złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, jednakże decyzja ta jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji – wykonalną oraz funkcjonującą w obiegu prawnym. A tym samym, jak słusznie wskazał organ, okoliczność ta nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, i dlatego postanowienie Wojewody D. z dnia [...]lipca 2016 r. zostało uchylone w całości.

Podzielić należy również stanowisko GINB, zgodne z cytowanym w zaskarżonym postanowieniu piśmiennictwem, iż w niniejszej sprawie wystarczające jest wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

11. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów, w tym przepisu wskazanego w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.