Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 296/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.16 ust.2
journal: Dz.U. 1994 nr 27 poz 96
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze.
article: art.65 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. I., K. T., S. O., T. I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu według właściwości sprawy wydobywania kopaliny oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. wszczął z urzędu w dniu [...] maja 2007 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania kopaliny - [...] do produkcji wyrobów ceramiki budowlanej - ze złoża [...] "W.", zlokalizowanego na części nieruchomości gruntowej nr ew. [...], grunty wsi W., gmina S., powiat p., województwo [...] (dalej: kopaliny), przez pp. E. I., S. O., K. T. i T. I., prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą W.- E. I., S. O., K. T., T. I. (W., S.), dalej – wspólników, - bez wymaganej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze koncesji geologicznej na wydobywanie kopaliny ze złoża.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie poprzedzone było przekazaniem Staroście P. przez Marszałka Województwa [...] "Dodatku Nr 1 do (uproszczonej) dokumentacji geologicznej złoża [...] "W.", w kat. [...], miejscowość W., gmina S., powiat p., województwo [...]" - sporządzonego według stanu na dzień [...] grudnia 2006 r. przez uprawnionego geologa.

W dniu [...] lipca 2007 r. Starosta [...] wydał decyzję ustalającą - w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze koncesji geologicznej na wydobywanie kopaliny ze złoża - opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny w okresie od końca kwietnia 2006 r. do końca września 2006 r., stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania - w kwocie: 2.482.660, 32/100,- (dwa miliony czterysta osiemdziesiąt dwa tysiące sześćset sześćdziesiąt zł trzydzieści dwa gr.).

Od decyzji tej odwołali się w dniu [...] sierpnia 2007 r. wspólnicy spółki cywilnej.

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w [...] uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2007 r., ustalającą w/w opłatę eksploatacyjną za wydobytą bez wymaganej koncesji kopalinę.

Z treści uzasadnienia decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2007 r., wynika m.in., iż: "W postępowaniu administracyjnym w rozpoznawanej sprawie nie uczestniczyli wszyscy wspólnicy, nie wynika też czy wspólnicy składający oświadczenia w rozprawie reprezentowali pozostałych wspólników. W tym kontekście sprawą pierwszoplanową jest ustosunkowanie się wspólników i organu administracji do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów o właściwości organu władnego do rozpoznania niniejszej sprawy.".

W nawiązaniu do decyzji SKO z dnia [...] września 2007 r. wspólnicy w dniu [...] września 2007 r. wystąpili do Starosty P. z propozycją pełnego uzupełnienia braków na działce gruntowej nr [...], poprzez przemieszczenie kopaliny na działkę gruntową nr [...] lub alternatywnie - uzupełnienie działki gruntowej nr [...] o kopalinę sfałdowaną na tej działce.

Zdaniem wspólników: "Z całego zabranego w sprawie materiału, dokumentów wynika, że wydobycie kopaliny z działki nr [...] nie było wydobyciem nielegalnym, lecz tylko niewiadomym przekroczeniem granicy złoża objętego koncesją, a co za tym idzie nieznacznym naruszeniem warunków koncesji. ".

Decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 r., wydaną na podstawie art. 104 i 155 k.p.a., w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku wspólników, zmieniono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., udzielającą koncesji na wydobywanie kopaliny, w taki m.in. sposób, że w sentencji decyzji wprowadzono po słowach "udzielam koncesji" słowa:

"Państwu E. I., S. O., K. T. i T. I., (...) prowadzącym działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki cywilnej pod nazwą W.- E. I., S. O., K. T., T. I. (W.... S.,...) na wydobywanie [...] ze złoża "W." na terenie działek ew. nr [...] i [...]"

Dla złoża "W." ustanowiono obszar górniczy "W." o powierzchni [...] m2, którego granice wyznaczają linie łączące punkty o określonych współrzędnych w układzie "[...]".

Postanowieniem Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w powiązaniu z art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przekazano według właściwości Marszałkowi Województwa [...], jako organowi administracji geologicznej w odniesieniu do złóż kopalin pospolitych o powierzchni przekraczającej 2 ha, sprawę wydobywania kopaliny, przez wspólników - w związku z faktem wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., zmieniającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., udzielającą koncesję na wydobywanie kopaliny, na terenie działek nr [...] i [...].

W uzasadnieniu Starosta P. zauważył m.in., że w związku z dokonaną w dniu [...] listopada 2007 r. przez Marszałka Województwa [...] zmianą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2001 r., udzielającą koncesję na wydobywanie kopaliny, wspólnicy w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. podnieśli argument, iż: "... wejście z wydobyciem na teren działki nr [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr [...] spełnia definicję "naruszenia warunków koncesji". Naruszenie granic, naszym zdaniem, jest naruszeniem warunków koncesji, a nie działaniem bez koncesji i w naszym przypadku właściwym organem do ustalenia opłaty eksploatacyjnej jest organ koncesyjny - Marszałek Województwa [...].".

Artykuł 65 § 1 k.p.a. stanowi, iż jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Mając powyższe na uwadze, Starosta P.i postanowił jak wyżej.

Dnia [...] grudnia 2007 r. Marszałek Województwa [...] wystosował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w którym na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą P. przez wskazanie Starosty P. jako organu właściwego w sprawie wydobywania bez koncesji kopaliny ([...]) na terenie działki nr [...] w miejscowości W., Gm. S., pow. p.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GW 10/07, po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą P. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji - oddalono wniosek.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że spór o właściwość można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej.

Z treści złożonego wniosku wynika, iż Marszałek Województwa [...] nie ma wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest właściwy organ koncesyjny (w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...]) - na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji starosta (w przedmiotowej sprawie Starosta P.) na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, którą z wymienionych wyżej spraw Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. przekazał do rozpoznania według właściwości Marszałkowi Województwa [...]. Z osnowy tego postanowienia wynika, że Starosta P. przekazał "sprawę wydobywania kopaliny" bez bliższego określenia czy chodzi o wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, czy też o wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. W uzasadnieniu jednak tego orzeczenia Starosta P., powołując się na pismo wspólników spółki cywilnej z dnia [...] listopada 2007 r., jednoznacznie wskazał, iż przekazana powyższym postanowieniem sprawa dotyczy, wydobywania kopaliny z naruszeniem warunków koncesji.

Do rozpoznania tej ostatniej sprawy właściwy jest niewątpliwie Marszałek Województwa [...] (art. 85 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego). Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie w niniejszym postępowaniu (z wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego) czy merytorycznie chodzi o sprawę o opłaty za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, czy też o sprawę o opłaty za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] października 2008 r., wydanym na podstawie m.in. art. 126 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdzono nieważność postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu stwierdzono, że pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Starosta P. zwrócił się do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia, wskazując, iż przekazanie sprawy, o której mowa wyżej, odbyło się niezgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a., który reguluje wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania administracyjnego i dotyczy przekazania podania, a w tej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu.

SKO w [...] stwierdziło, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis te koresponduje z art. 19 k.p.a., według którego organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Z powyższych przepisów wynika, że przed wszczęciem postępowania z urzędu organ winien dokonać analizy sprawy pod kątem swojej właściwości miejscowej i rzeczowej i w razie wyniku negatywnego nie powinien podejmować żadnych czynności. Natomiast w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, po dokonaniu negatywnej oceny właściwości, organ powinien przekazać sprawę organowi właściwemu w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a. Przepis ten nie ma jednak zastosowania w przypadku spraw wszczętych z urzędu. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że przekazaniu w tym trybie podlega nie "sprawa", ale podanie. Skoro w sprawach wszczynanych z urzędu brak podania strony, które podlegałoby przekazaniu, to tryb opisany w art. 65 § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie wydobywania kopaliny przez wspólników zostało wszczęte przez Starostę P. z urzędu w dniu [...] maja 2007 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 200 r. Starosta P., orzekł o przekazaniu tej sprawy według właściwości Marszałkowi Województwa [...], jako organowi administracji geologicznej w odniesieniu do złóż kopalin pospolitych o powierzchni przekraczającej 2 ha.

Jako podstawę orzeczenia podano przepis art. 65 § 1 k.p.a. Unormowanie to nie miało jednak zastosowania w sprawie, a użycie trybu przekazania podania do sprawy wszczętej z urzędu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Te ogólne wnioski dotyczące decyzji administracyjnych dają się odnieść w pełnym zakresie do postanowień (tak: B Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 2, 1998, str. 813-814).

W ocenie SKO w [...] zastosowanie regulacji zawartej w przepisie art. 65 § 1 k.p.a. do przekazania sprawy wszczętej z urzędu, stanowi rażące naruszenie prawa.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której wydano postanowienie z dnia [...] października 2008 r. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. złożyli wspólnicy spółki cywilnej wydobywającej przedmiotową kopalinę.

W ocenie wspólników, SKO w [...] nie dokonało pełnej analizy sprawy w jej całokształcie. Wyjaśnili, że w związku z prowadzeniem wydobycia na terenie działki Nr [...] doszło do przekroczenia granic obszaru górniczego wyznaczonego koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2001 r. w granicach działki Nr [...]. Jednakże Marszałek Województwa [...] na wniosek stron dokonał zmiany koncesji i decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. powiększył obszar objęty koncesją również na działkę nr [...].

Teren działki [...] i [...], których aktualnie dotyczy koncesja, przekraczają obszar [...] ha, zatem właściwy w sprawie jako organ koncesyjny jest Marszałek Województwa [...]. Jest on zatem właściwy również w sprawie wymiaru opłaty eksploatacyjnej.

Skarżący zakwestionowali także dane zawarte w aktach sprawy, a dotyczące ilości kopaliny wydobytej na obszarze działki nr [...]. Zaznaczyli, iż kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, jednak uznali, iż powinni ten problem zasygnalizować już na tym etapie postępowania. W ocenie wspólników organem właściwym do ustalenia opłaty eksploatacyjnej zgodnie z przepisem art. 85 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego jest organ koncesyjny, tj. Marszałek Województwa [...] i w związku z tym domagają się uchylenie postanowienia SKO w [...].

Postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., wydanym na podstawie m.in. art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku wspólników spółki cywilnej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymano w mocy postanowienie SKO z dnia [...] października 2008 r.

Uzasadniając swoje stanowisko SKO w [...] przychyliło się do poglądu wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r., w którym Starosta P. zwrócił się do tut. Kolegium o stwierdzenie nieważności swojego postanowienia, wskazując, iż przekazanie sprawy, o której mowa wyżej, odbyło się niezgodnie z przepisem art. 65 § 1 k.p.a. SKO powtórzyło, że w jego ocenie przepis ten nie ma zastosowania w przypadku spraw wszczętych z urzędu. Z jego treści w sposób jednoznaczny wynika, że przekazaniu w tym trybie podlega nie "sprawa", ale podanie. W ocenie Kolegium zastosowanie tej regulacji przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie prawa.

SKO w [...] wyjaśniło, że oceniając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. nie rozpatrywało problematyki właściwości organu w sprawie wydobywania kopaliny - [...] ze złóż "W." bez wymaganej koncesji geologicznej. W tej kwestii wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt NSA II GW 10/07 oddalił wprawdzie wniosek Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego tego organu ze Starostą P. w przedmiocie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, ale wskazał sposób rozwiązania problemu kompetencyjnego.

Postępowanie prowadzone przez SKO w [...] zmierzało do ustalenia, czy Starosta Powiatu P. nie naruszył przepisów procedury administracyjnej, przekazując sprawę Marszałkowi Województwa [...] na zasadzie art. 65 § 1 k.p.a. Uznanie, iż brak było podstaw do zastosowania tego uregulowania nie oznacza, iż według organu odwoławczego właściwy do rozpatrzenia sprawy opłaty za wydobywanie kopalin z naruszeniem warunków koncesji jest Starosta P. Oznacza to jedynie tyle, że przekazanie sprawy powinno odbyć się w innym trybie. W tym miejscu SKO podkreśliło, że naruszenie przepisów o właściwości skutkuje nieważnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

SKO w [...] podtrzymało w związku z tym ocenę prawną postanowienia Starosty P. z dnia z dnia [...] listopada 2007 r. o przekazaniu według właściwości Marszałkowi Województwa [...] spraw wydobywania kopaliny - [...] do wyrobów ceramiki budowlanej ze złoża "W." przez wspólników.

W sprawie niniejszej organ, wbrew stanowisku skarżącego, nie mógł zastosować art. 65 § 1 k.p.a. z dwóch przyczyn. Po pierwsze, przepis ten wyraźnie stanowi o przekazaniu organowi właściwemu "podania" a nie "sprawy". Skoro zatem postępowanie zostało wszczęte przez Starostę P. z urzędu, a więc bez podania strony, to oczywistym jest, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu dotyczącego przekazywania tego rodzaju pism według właściwości. Po drugie, omawiany przepis reguluje obowiązek organu niewłaściwego do niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu w fazie wszczęcia postępowania, przed podjęciem jakiejkolwiek czynności w sprawie. Jeżeli bowiem postępowanie zostało podjęte i toczyło się nawet w niewielkim zakresie, to przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania, a organ niewłaściwy, prowadzący jednak postępowanie, powinien je umorzyć.

Skargę na powyższe postanowienie SKO w [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnicy spółki cywilnej, domagając się jego uchylenia w całości, wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia i ustalenia Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do ustalenia opłaty eksploatacyjnej.

W uzasadnieniu skargi przytoczyli szczegółowo okoliczności faktyczne sprawy, związane z przekroczeniem w 2006 r. granic obszaru objętego koncesją geologiczną, tj. działki nr [...] i uzyskaniem zmiany koncesji przez poszerzenie terenu wydobycia o działkę nr [...] - decyzja z dnia [...] listopada 2007 r.

Skarżący wyjaśnili, że organem właściwym w tej sprawie był Marszałek Województwa [...], zatem rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie obciążenia opłatą eksploatacyjną za wydobycie kopalin z naruszeniem koncesji, należy również do właściwości tego organu. Zatem postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2007r. o przekazaniu sprawy według właściwości Marszałkowi Województwa [...] znajdowało oparcie w obowiązujących przepisach. W ocenie skarżących SKO W [...] - stwierdzając nieważność tego postanowienia - nie dokonało pełnej analizy wszystkich dokumentów oraz elementów mających ścisły związek z przepisami art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2a, art. 25 ust. 1 i art. 85a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Dopiero pełna analiza wymienionych przepisów i ich powiązanie daje pełny pogląd na sprawę i przesądza, że organem właściwym do ewentualnego ustalenia tzw. karnej opłaty eksploatacyjnej jest Marszałek Województwa [...].

Skarżący zarzucili, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do wszczęcia przez Starostę P. postępowania z urzędu, a tym bardziej do wydania decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. ustalającej opłatę eksploatacyjną w wysokości 2.482.660,00 zł. Decyzja ta została uchylona przez SKO w [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wówczas właśnie, na wniosek skarżących, Starosta P. przekazał sprawę według właściwości Marszałkowi Województwa [...]. Skarżący wywodzą, że w świetle przepisu art. 85a ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, właśnie ten organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy wydobywania kopalin z naruszeniem koncesji.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odwołano się głównie do argumentów podniesionych już w w/w decyzjach SKO w [...].

Generalnie SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie SKO, zarzuty skarżących koncentrują się w niniejszej sprawie na wykazaniu błędnego zastosowania przez organ odwoławczy przepisu z art. 65 § 1 k.p.a.

Kolegium podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko, że z przepisu art. 65 § 1 k.p.a. w sposób jednoznaczny wynika, że przekazaniu w tym trybie podlega nie "sprawa", ale "podanie". Skoro w sprawach wszczynanych z urzędu brak podania strony, które podlegałoby przekazaniu, to tryb opisany w art. 65 § 1 k.p.a. nie może mieć zastosowania. Ponadto przepis ten reguluje obowiązek niezwłocznego przekazania podania organowi właściwemu w fazie wszczęcia postępowania, przed podjęciem jakiejkolwiek czynności w sprawie. Jeżeli bowiem postępowanie zostało podjęte i toczyło się nawet w niewielkim zakresie, to przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania, a organ niewłaściwy, prowadzący jednak postępowanie, powinien je umorzyć. Skoro w niniejszej sprawie podjęto szereg czynności i doszło nawet do wydania przez Starostę Płockiego decyzji, następnie uchylonej przez organ odwoławczy, to brak jest uzasadnienia dla zastosowania trybu z art. 65 § 1 k.p.a.

Reasumując powyższe, SKO w [...] podtrzymało pogląd, że zastosowanie trybu przekazania podania do sprawy wszczętej z urzędu i to w sytuacji, gdy postępowanie zostało przeprowadzone w całości i zakończyło się wydaniem decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymujące w mocy postanowienie SKO z dnia [...] października 2008 r., którym stwierdzono nieważność postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu dnia [...] maja 2007 r. przez Starostę P. Dotyczyło ono wyraźnie sprawy wydobywania kopaliny ze złoża przez wspólników spółki cywilnej bez wymaganej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze koncesji geologicznej na wydobywanie kopaliny ze złoża. W wyniku tego postępowania w dniu [...] lipca 2007 r. Starosta P. wydał decyzję ustalającą opłatę eksploatacyjną w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej przez Prawo geologiczne i górnicze koncesji geologicznej na wydobywanie kopaliny ze złoża.

Nie ulega wątpliwości, że przedstawione czynności Starosty P. miały podstawę prawną w przepisach ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, a w szczególności w art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1b tej ustawy, zgodnie z którym organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji był w rozpatrywanej sprawie Starosta P. na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze.

Powyższa decyzja Starosty P. została z przyczyn procesowych uchylona przez SKO w [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r.

Dnia [...] listopada 2007 r. została podjęta przez Marszalka Województwa [...] decyzja zmieniająca "pierwotną" decyzję koncesyjną (z dnia [...] marca 2001 r.) przez udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny na terenie działek ew. nr [...] i [...], a także ustanowienie obszaru górniczego "W." o powierzchni [...] m2. Decyzja ta miała istotne znaczenie dla sprawy, gdyż na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze organem koncesyjnym stał się Marszałek Województwa [...], a wobec zwiększenia obszaru objętego koncesją działania wspólników spółki cywilnej należało zakwalifikować co najwyżej jako podejmowane z rażącym naruszeniem warunków koncesji, nie zaś bez wymaganej koncesji.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. przekazał według właściwości Marszałkowi Województwa [...], jako organowi administracji geologicznej w odniesieniu do złóż kopalin pospolitych o powierzchni przekraczającej 2 ha, sprawę wydobywania kopaliny, przez wspólników - w związku z faktem wydania przez Marszałka Województwa [...] powołanej wyżej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Powyższe postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. (w zw. z art. 16 ust. 2 w powiązaniu z art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze).

W postanowieniu NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GW 10/07, oddalającym wniosek Marszałka Województwa [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Starostą P. a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, wyraźnie stwierdzono, że: "...Marszałek Województwa [...] nie ma wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest właściwy organ koncesyjny (w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa [...]) - na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a organem właściwym w sprawie ustalenia opłat za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji starosta (w przedmiotowej sprawie Starosta P.) na podstawie art. 85a ust. 1 i ust. 2 pkt 1b ustawy - Prawo geologiczne i górnicze."

Postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] października 2008 r., wydanym na wniosek Starosty P., stwierdzono nieważność postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. Postanowienie to zostało podjęte na podstawie m.in. art. 156 § 1 pkt 2 k..p.a.

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy – po rozpatrzeniu zażalenia wspólników - postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., na które złożono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd podziela ocenę SKO w [...], iż do spraw wszczętych z urzędu nie ma zastosowania przepis art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie." Nie ulega zatem wątpliwości, że przepis ten dotyczy wyłącznie spraw wszczynanych na wniosek strony, na zasadzie skargowości, gdy strona skierowała podanie do organu, który zgodnie z art. 19 k.p.a. uznał się za niewłaściwy.

Nie ulega wątpliwości, że na podstawie ustalonego stanu faktycznego i "pierwotnej" koncesji Starosta P. miał podstawy prawne do wszczęcia – zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. – postępowania z urzędu w sprawie w wydobywania kopaliny ze złoża bez wymaganej ustawą - Prawo geologiczne i górnicze koncesji geologicznej na wydobywanie kopaliny ze złoża. Do podjęcia decyzji w tym przedmiocie upoważniały go przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 83a ust. 1-4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze.

Decyzja Marszałka Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2007 r., zmieniająca decyzję koncesyjną przez udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny na terenie działek ew. nr [...] i [...] a także ustanowienie obszaru górniczego "W." o powierzchni przekraczającej 2 ha, pozbawiła działania wspólników spółki cywilnej znamion czynu polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża bez wymaganej koncesji i – przez zakwalifikowanie tych działań jako wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji – łączyła się z przejęciem kompetencji do wymierzania opłaty eksploatacyjnej przez właściwy organ koncesyjny, tj. Marszałka Województwa [...].

W tej sytuacji, niezależnie od niemożności zastosowania w tej sprawie art. 65 § 1 k.p.a., postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. o przekazaniu według właściwości Marszałkowi Województwa [...], sprawy wydobywania kopaliny przez wspólników, było po prostu bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczyło wydobywania kopaliny bez koncesji, z obszaru nie przekraczającego 2 ha (art. 16 ust. 2a pkt 1 ustawy), a co za tym idzie –dotyczyło sprawy, która już na mocy powołanej decyzji Marszałka Województwa [...] znalazła się w ramach jego właściwości rzeczowej.

Należy zgodzić się zatem z oceną SKO w [...], że przekazanie w zarysowanej sytuacji sprawy wydobywania kopaliny – wobec wydania przedmiotowej decyzji przez Marszałka Województwa [...] - na podstawie art. 65 k.p.a. pozostawało w rażącej sprzeczności z tym przepisem, gdyż: 1) nie dotyczy on spraw wszczynanych z urzędu, 2) dotyczy wstępnej fazy postępowania, tj. przekazania podania (wniosku o wszczęcie postępowania, po dokonaniu oceny właściwości przez organ. do którego ten wniosek wpłynął), a w szczególności 3) w rozpatrywanej sprawie było w sposób oczywisty bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyło sprawy, do rozpatrzenia której miał już kompetencję Marszałek Województwa [...], nie zaś Starosta P. Naruszenie art. 65 k.p.a. miało w tym stanie rzeczy charakter rażący i uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu w przedstawionej sytuacji wystarczy po prostu stwierdzenie przez Starostę P. stwierdzenie bezprzedmiotowości dotychczasowego postępowania i jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ma przy tym nawet potrzeby przekazania sprawy do organu właściwego, równocześnie z zawiadomieniem o tym fakcie wnoszącego podanie, gdyż sprawa – na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] – już znalazła się w kompetencji organu właściwego.

Powyższy pogląd Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

I tak, zgodnie z wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa, LEX nr 337011, "Zarówno przepis art. 65 § 1 k.p.a. jak i przepis art. 66 § 3 k.p.a. regulują wyłącznie ustalenie braku właściwości w fazie wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania organ stwierdzi swoją niewłaściwość, obowiązany jest zakończyć postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania." Natomiast zgodnie z wyrokiem z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2/07, LEX nr 342589. "Organ, w trybie art. 65 § 1 k.p.a., przekazuje podanie, a nie sprawę." Podobnie stwierdzono w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 585/04, LEX nr 169358, uznając, że: "Pomimo przyjęcia w art. 65 § 1 k.p.a. rozwiązania, wedle którego organ niewłaściwy przekazuje sprawę do organu właściwego, należy przyjąć, że organ niewłaściwy przekazuje w istocie podanie (a nie sprawę) do organu właściwego" (...).

Z kolei w wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1393/05, LEX nr 203665, stwierdzono, że: "Przed wszczęciem postępowania z urzędu organ bada swoją właściwość, nie podejmując czynności w razie wyniku negatywnego. Przy wszczęciu na żądanie strony, w razie wyniku negatywnego, przekazuje podanie do organu właściwego w sprawie (art. 65 § 1 k.p.a.).

Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny swojej działalności organ wszczął postępowanie, to jest obowiązany wówczas je umorzyć (art. 105 § 1) i przekazać sprawę organowi właściwemu lub stosownie do art. 66 § 3 pouczyć stronę." Szersze wskazówki, dotyczące zastosowania art. 65 § 1 k.p.a. w różnych etapach postępowania zawiera wyrok z dnia 3 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/05, LEX nr 203867, w myśl którego:

"1. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekaże to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

2. Jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem.

3. Gdy organ administracji publicznej ujawni naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu I instancji, to organ odwoławczy ma obowiązek na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu."

Sąd uznał, że w przedstawionym stanie prawnym sprawy inne zarzuty skarżących, dotyczące m.in. zasad wymiaru opłaty eksploatacyjnej, nie mają dla sprawy istotnego znaczenia.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.