Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2840/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu;


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury (obecnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, dalej także organ) decyzją z [...] marca 2009 r. działając na podstawie art. 195a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. (dalej skarżący) kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia.

Decyzja ta była poprzedzona wszczętym z urzędu wobec skarżącego postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej, w związku ze skargą K. K. z [...] września 2008 r., w której zarzucił on skarżącemu szereg nieprawidłowości w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego/wyceny prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielomieszkaniowym przy ul. [...] w [...] wraz z udziałem w częściach wspólnych oraz działce gruntu (chodzi o dokument z [...] lutego 2008 r. pt. "Operat szacunkowy wartości nieruchomości w dzielnicy [...]" sporządzony na zamówienie M. S.A. w [...]).

Skutkiem postępowania wyjaśniającego kwestię ww. skargi, przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, organ wydał ww. decyzję z [...] marca 2009 r. o karze dyscyplinarnej. Jednak w związku z wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nakazał Komisji ponowne postępowanie wyjaśniające w sprawie. W jego wyniku Komisja ustaliła m.in., że skarżący wykonując czynności szacowania objęte ww. operatem nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie wyceny, przez niezachowanie staranności właściwej dla czynności szacowania w zakresie doboru nieruchomości podobnych oraz współmierności przy doborze jednostki porównawczej. O posiedzeniu Komisji nie został powiadomiony obrońca z urzędu ustanowiony dla skarżącego w postępowaniu wyjaśniającym w I instancji.

W konsekwencji ww. ustaleń Komisja wnioskowała do organu o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej upomnienia z art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uwzględniając wniosek Komisji organ – Minister Infrastruktury decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą ww. decyzję pierwszoinstancyjną z [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu podał m.in., że prowadzone przez Komisję postępowanie wyjaśniające w II instancji jest odrębne w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego, zatem obrońca z urzędu występujący w I instancji nie uczestniczy automatycznie w drugiej (II) instancji.

Skarżący złożył skargę na ww. ostateczną decyzję organu z [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Warszawie, który to Sąd wyrokiem z 18 maja 2010 r. uchylił tę decyzję z powodu naruszenia przepisów proceduralnych. Uznał mianowicie, że niepowiadomienie przez Komisję ustanowionego dla skarżącego w niezakończonej sprawie administracyjnej obrońcy z urzędu o terminie kolejnego posiedzenia wyjaśniającego Komisji w II instancji, wyznaczonego w następstwie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnictwo do działania obrońcy z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym wygasa bowiem dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 20 października 2011 r. oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku WSA z 18 maja 2010 r., skutkiem czego wyrok WSA (uchylający ww. decyzję organu z [...] listopada 2009 r.) stał się prawomocny.

W związku z powyższym wyrokiem NSA organ (obecnie, jak już wzmiankowano, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) pismem z [...] stycznia 2012 r. przekazał przedmiotową sprawę przewodniczącemu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej "w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" wobec skarżącego, w którym należy zbadać, czy skarżący wykonując czynności z zakresu szacowania ww. nieruchomości wypełnił obowiązki, o których mowa w art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Posiedzenie Komisji "w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" odbyło się [...] maja 2012 r. W protokole końcowym Komisja stwierdziła w szczególności naruszenie przez skarżącego przy wykonywaniu ww. szacowania przepisów art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 4 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny; w konsekwencji wnioskowała do organu o zastosowanie wobec skarżącego kary dyscyplinarnej – nagany, wymienionej w art. 178 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na bazie powyższego protokołu organ – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] maja 2013 r. decyzję, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. Nr 248, poz. 1494 ze zm.) "po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia orzeczonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (...)" utrzymał w mocy "decyzję z dnia [...] listopada 2009 r.".

W obszernym uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie (w tym odnotował m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 maja 2010 r. uchylił decyzję organu z [...] listopada 2009 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2011 r. oddalił kasację organu od tego wyroku) oraz wskazał, że ustalenia faktycznoprawne objęte ww. protokołem końcowym Komisji należy przyjąć w całości, gdyż odpowiadają zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu i są zgodne z przepisami regulującymi działalność zawodową w zakresie wyceny nieruchomości, w tym odpowiedzialność zawodową rzeczoznawców. Następnie organ wymienił i szczegółowo uzasadnił stwierdzone przy wykonywaniu ww. szacowania naruszenia przez skarżącego wzmiankowanych już przepisów art. 153 ust. 1 i art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów § 4 ust. 4, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, jak również wysokość nałożonej na skarżącego z tego tytułu kary dyscyplinarnej. Odnośnie tej ostatniej kwestii organ zauważył na ostatniej [...] stronie decyzji, że zastosowanie kary wyższej niż orzeczona w zaskarżonej decyzji uzależnione byłoby od stwierdzenia "że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa lub (...) interes społeczny". Wobec niestwierdzenia tych przesłanek organ uznał "że nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.".

W skardze do Sądu na powyższą decyzję organu z [...] maja 2013 r. skarżący, oprócz zarzutów natury stricte merytorycznej podnoszących naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa procesowego i materialnego, w pierwszej kolejności zauważył, że organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 2009 r., pomimo że (wcześniej) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2010 r. decyzję tę uchylił (sprawa I SA/Wa 129/10), a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2011 r. (sprawa II GSK 1046/10) "utrzymał wyrok WSA". Zatem – zdaniem skarżącego – jeżeli decyzja z [...] listopada 2009 r. została uchylona, to kwestionowana obecnie decyzja "utrzymująca w mocy nieistniejącą decyzję – rażąco narusza prawo".

Powyższa skarga z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi wpłynęła do Sądu [...] lipca 2013 r. i została zarejestrowana pod sygnaturą VI SA/Wa 2003/13.

Podkreślenia wymaga, że na ostatniej stronie przedstawionych akt administracyjnych znajduje się postanowienie organu z [...] lipca 2013 r., którym organ, działając na podstawie art. 113 ust. 1 kpa sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. "utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. (...) orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia" w następujący sposób: na stronie [...] w sentencji zamiast > utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. < powinno być > utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. <, na stronie [...] zamiast > z dnia [...] listopada 2009 r. < powinno być > z dnia [...] marca 2009 r. <

W uzasadnieniu tego postanowienia organ, akcentując treść art. 113 § 1 kpa, wskazał, że w decyzji z [...] maja 2013 r. "na [...] stronie w sentencji oraz na [...] stronie wystąpił błąd co do daty decyzji, która została utrzymana w mocy". Według organu błąd ten jest oczywistą omyłką, bowiem decyzja o zastosowaniu wobec skarżącego kary dyscyplinarnej wydana została [...] marca 2009 r., natomiast decyzja z [...] maja 2013 r. dotyczyła rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] marca 2009 r.; świadczy o tym chociażby fakt, że we wstępie decyzji z [...] maja 2013 r. stwierdzono "po rozpatrzeniu wniosku (...) o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia orzeczonej decyzją z dnia [...] marca 2009 r.". Tym samym nie ma wątpliwości, że w postępowaniu została zaskarżona decyzja z [...] marca 2009 r., a decyzja z [...] maja 2013 r. odnosi się do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej w I instancji tą decyzją. Pomyłka ta nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji z [...] maja 2013 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii ww. postanowienia skarżący nie zgodził się z zajętym w nim przez organ stanowiskiem, podnosząc m.in., że "nie jest oczywiste, że decyzja z [...] maja 2013 r. dotyczy decyzji z [...] marca 2009 r. (...)".

Organ nie uwzględnił powyższego wniosku. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 kpa utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] lipca 2013 r.

Podkreślił w uzasadnieniu, że ww. decyzja organu z [...] maja 2013 r. dotyczyła "utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] marca 2009 r." orzekającej wobec skarżącego karę dyscyplinarną upomnienia, a skorygowana omyłka nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie decyzji z [...] maja 2013 r.". W postępowaniu niniejszym może być rozstrzygnięta jedynie kwestia sprostowania wzmiankowanej omyłki, a nie kwestia prawidłowości postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej.

Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z treści skargi wynika, że skarżący podważa jego zasadność. Według skarżącego działania organu są "dalszym ciągiem matactw w sprawie (...)" i działaniem uniemożliwiającym mu możliwości obrony. W przepisowym terminie złożył bowiem skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r., a "teraz okazuje się, że (...) skarga jest bezprzedmiotowa, bo decyzją z [...].05.2013 r. utrzymana jest w mocy inna decyzja". Skorygowana omyłka ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywista omyłka nie jest "wtedy, gdy data wskazuje na decyzję o innej treści". Tego typu błąd nie podlega sprostowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie; jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie. Postanowieniami tymi organ sprostował oczywistą – jego zdaniem – omyłkę w sentencji/rozstrzygnięciu ww. decyzji ostatecznej z [...] maja 2013 r. oraz na stronie [...] uzasadnienia wpisując tam inną datę decyzji utrzymanej tą decyzją w mocy. Sprostowanie to wywołało skutek w postaci zmiany rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2013 r. W pierwotnej wersji utrzymywała ona bowiem w mocy decyzję organu z dnia [...] listopada 2009 r., a po sprostowaniu decyzję z dnia [...] marca 2009 r.

Rozważenia w tej sytuacji wymaga (w pierwszej kolejności), czy wadliwość decyzji polegająca na błędnym określeniu rozstrzygnięcia ("utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r." zamiast "utrzymuję w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r."), zważywszy też na okoliczności stanu faktycznoprawnego sprawy w jakich decyzje te zostały podjęte, może być korygowana w trybie prostowania oczywistej omyłki, o której mowa w art. 113 § 1 kpa, inaczej – czy merytoryczny błąd rozstrzygnięcia może być prostowany jako oczywista omyłka i czy takie sprostowanie nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, orzekającego w tej sprawie, na tak postawione pytania należy odpowiedzieć negatywnie. Utrzymanie w mocy decyzji innej, niż się zamierzało, nie może być przedmiotem sprostowania w trybie art. 113 § 1 kpa. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjęta jest teza, że sprostowanie nie może prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia, w tym do ponownego rozstrzygnięcia sprawy odmiennego od pierwotnego (por. Wróbel Andrzej – Komentarz do art. 113 kpa w Lex Omega). Zatem wadliwą decyzję ostateczną można wzruszyć tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych a nie sprostowania.

Zgodnie z art. 113 § 1 kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Przyjmuje się – wobec braku ustawowej definicji tych pojęć – że błąd pisarski to widoczne (rzucające się w oczy) wbrew zamierzeniu organu niewłaściwe użycie wyrazu bądź niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów, czy widocznie mylna pisownia; inna oczywista omyłka to omyłka stojąca na równi z błędem pisarskim, polegająca na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, czy niewłaściwy dobór słów (por. Martysz Czesław – Komentarz do art. 113 kpa w Lex Omega). Innymi słowy chodzi tu o błąd/wadliwość decyzji bez trudu widoczną, czy natychmiast poznawalną.

Instytucja sprostowania z art. 113 § 1 kpa ograniczona jest przy tym jedynie do błędów (także rachunkowych) i omyłek o charakterze nieistotnym. Stosując ten przepis nie można więc zmienić najistotniejszego elementu decyzji administracyjnej, jakim jest sentencja/rozstrzygnięcie, w niej bowiem zostaje wyrażona wola organu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2001 r. w sprawie IVSA 2746/98 w Lex Omega nr 53528). Nadto niedopuszczalne jest obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej postępowanie.

Utrzymanie – jak w tej sprawie – w mocy innej decyzji, niż pierwotnie wymieniona w rozstrzygnięciu, drogą sprostowania "oczywistej omyłki" oznacza merytoryczną zmianę tego rozstrzygnięcia /sentencji co do istoty i jest sprzeczne z dopuszczalnym w art. 113 § 1 kpa trybem rektyfikacji decyzji administracyjnych, który przewidziany jest wyłącznie dla nieistotnych wadliwości. Wadliwość rozstrzygnięcia nie może być zakwalifikowana do wadliwości nieistotnych, gdyż rzutuje na ocenę legalności decyzji. W tej sprawie nie chodzi o oczywiście błędną datę decyzji utrzymanej w mocy ww. decyzją z [...] maja 2013 r., tylko o utrzymanie w mocy zupełnie innej decyzji niż decyzja, która stosownie do wyników procedowania i intencji organu winna być utrzymana w mocy, to jest decyzja z [...] marca 2009 r. Ta ostatnia jest decyzją pierwszoinstancyjną, podczas gdy organ w decyzji z [...] maja 2013 r. wymienił decyzję odwoławczą (wcześniej już prawomocnie uchyloną), a następnie sprostował ten błąd w trybie art. 113 § 1 kpa. Jednak z powodów wyżej już omówionych przedmiotowa wadliwość decyzji z [...] maja 2013 r. nie mogła być rektyfikowana (czy raczej usunięta) w tym trybie, gdyż nie mieści się w zakresie stosowania instytucji sprostowania oczywistej omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 kpa.

Jak już wzmiankowano instytucja sprostowania daje możliwość rektyfikacji decyzji, ale tylko w zakresie usunięcia nieistotnych wad. Chodzi więc o drobne błędy, niemające wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia. Instytucja sprostowania nie dotyczy więc wszelkich wadliwości decyzji. Tym samym okoliczności stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub wznowienia postępowania (a w takim właśnie kontekście postrzegać należy ww. wadliwość decyzji z [...] maja 2013 r.) nie mogą zostać uznane za błąd czy omyłkę w rozumieniu art. 113 § 1 kpa.

Dodatkowo nie sposób dopatrywać się przypadkowości w sformułowaniu rozstrzygnięcia decyzji z [...] maja 2013 r., skoro w jej uzasadnieniu organ konsekwentnie nawiązuje (por. strona [...] decyzji) do decyzji z [...] listopada 2009 r. wymienionej w rozstrzygnięciu stwierdzając, że "decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa lub (...) interes społeczny", oraz że "nie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2009 r.". Elementy te organ także sprostował zaskarżonym postanowieniem, w ocenie Sądu – w myśl powyższego – z naruszeniem dyspozycji art. 113 § 1 kpa. Ich wystąpienie również przemawia za odrzuceniem tezy o oczywistości omyłki organu w tym względzie. Wprawdzie oczywistość taka może wynikać nie tylko z natury omyłki, ale również z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, jednak w tej sprawie wynik tego porównania przeczy tezie o oczywistości omyłki elementów rozstrzygnięcia i uzasadnienia sprostowanych przez organ. Jedno z drugim, to jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji z [...] maja 2013 r., koresponduje, gdy chodzi o element dotyczący decyzji utrzymanej w mocy, czyli że jest to decyzja z [...] listopada 2009 r. Nie ma krańcowej rozbieżności między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem, która mogłaby ewentualnie, w oparciu o zasady logiki, stwarzać płaszczyznę dla oceny wadliwości rozstrzygnięcia, czy wzmiankowanych elementów uzasadnienia, w kategoriach błędu/oczywistej omyłki.

Reasumując, w ocenie Sądu wadliwość ww. decyzji organu z [...] maja 2013 r. nie nadawała się do wyeliminowania na podstawie art. 113 § 1 kpa. Postępując inaczej organ, z naruszeniem tego przepisu, w drodze postanowienia o sprostowaniu decyzji dokonał jej zmiany merytorycznej, to jest zmienił treść decyzji odwoławczej co do decyzji utrzymanej tą decyzją w mocy. Tymczasem nie jest dopuszczalne sprostowanie merytorycznego błędu w treści decyzji w trybie art. 113 § 1 kpa, jako oczywistej omyłki; w tej formie nie jest możliwe takie ingerowanie w treść decyzji, które skutkuje/może przyczyniać się do zmiany rozstrzygnięcia merytorycznego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy za wydane z naruszeniem prawa procesowego, a to art. 113 § 1 kpa, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 jt.) orzekł jak w sentencji wyroku.