Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1406/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ludwik Żukowski Sędziowie NSA : Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 377/07 w sprawie ze skarg F. K., W. G. i J. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 377/07, oddalił skargę F. K., W. G. i J. T. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...], nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. G., F. K. i J. T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...], nr [...], w której odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...], znak [...] i decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...], znak [...] w części dotyczącej parceli leśnych oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej pozostałych parceli leśnych oznaczonych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Minister Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...] w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej położonej na terenie Gminy Katastralnej P. w granicach administracyjnych miasta S.. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm., zwanej dalej "ustawą z 1958 r."), zgodnie z którym dla przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych konieczne było: objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym i prawym. Nieruchomości te przejmowane były bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach podlegały - co do zasady - umorzeniu.

Organ podniósł, że w 1864 r. były właściciel G. F., chcąc zwolnić się z serwitutu, jaki ciążył na jego majątku na rzecz mieszkańców P., wydzielił część lasów do wspólnego użytkowania jako ekwiwalent za serwitut. W 1937 r., w wyniku przeprowadzonego wywłaszczenia terenów leśnych pod zabudowę Huty [...] obywatele utracili posiadanie nieruchomości leśnych, zaś zarząd nimi, polegający na wykonywaniu czynności gospodarczych, administracyjnych i obronnych, sprawowała rada gminna, a od 1947 r. Rada Miejska S. Las komunalny Miasta S. przejęto do utrzymania na podstawie protokołów o przejęciu z dnia [...] i z dnia [...], między Hutą [...] a Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S.. Od 1953 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej rozpoczęło systematyczne prowadzenie gospodarki leśnej oraz utrzymywało stały nadzór nad tym terenem. Od marca 1956 r. Obwód Lasów Komunalnych utworzony przy Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej w S. prowadził na tym terenie planową gospodarkę leśną w oparciu o wnioski gospodarcze zatwierdzone przez Wojewódzką Radę Narodową w R. oraz Samodzielny Referat Powiatowej Rady Narodowej w N.. W tej sytuacji organy uznały, że w zachodzą przewidziane w art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r. prawne przesłanki przejęcia tych nieruchomości na własność Państwa.

Pismem z dnia [...] F. K., W. G. i J. T. (działający w imieniu Wspólnoty Serwitutowej) wnieśli o stwierdzenie nieważności tych decyzji, zarzucając im naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Minister Środowiska, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył to postępowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska wskazał m.in., że osobami posiadającymi interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnej położonej na terenie Gminy Katastralnej P., są właściciele gruntów przejętych (tymi decyzjami) na własność Skarbu Państwa lub ich następcy prawni. Uznając, że wobec zaginięcia dokumentów, nie jest możliwe ustalenie, iż F. K., W. G. i J. T. byli właścicielami gruntów należących do wspólnoty serwitutowej gminy P., odmówił im przymiotu strony.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 337/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...]. Sąd zakwestionował bowiem stanowisko organu, według którego uprawnienia skarżących do udziału w postępowaniu nieważnościowym mogą wywodzić się jedynie z prawa własności. Podkreślił, że wspólnoty serwitutowe, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ze swej istoty obejmują nieruchomości poddane niejednolitym uprawnieniom podmiotowym (nadane na własność, w użytkowanie lub w posiadanie) i posiadają interes prawny w zakwestionowaniu decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych stanowiących wspólnotę serwitutową. W konsekwencji zobowiązał organ do dokonania oceny interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości leśnych, stanowiących wspólnotę serwitutową gminy P., poprzez ustalenie, czy osoby wnioskujące o stwierdzenie nieważności wykazały, że przysługuje im udział we wspólnocie gruntowej. Sąd zobowiązał również organy do rozważenia, jakie skutki prawne miało wejście w życie, ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r.

Minister Środowiska ocenił, że w świetle ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. oraz - listy imiennej osób uprawnionych do lasu, sporządzonej na podstawie księgi praw serwitutowych znajdującej się w posiadaniu Prezydium Państwowej Rady Narodowej w N. datowanej na dzień [...] 1960 r., W. G., F. K. i J. T. mają, w rozumieniu art. 28 k.p.a, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości stanowiącej wspólnotę serwitutową gminy P..

W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska stwierdził dalej m.in., że jak wynika z uzasadnienia kwestionowanych rozstrzygnięć, dotyczących przejęcia parceli, Zarząd Miejskiej Rady Narodowej w S. wykonywał na spornych nieruchomościach czynności władcze przed dniem [...]. W związku z tym do tych nieruchomości miał zastosowanie art. 9 ustawy z 1958 r. Dlatego też, zdaniem organu, decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...]. oraz decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] (w części dotyczącej parceli leśnych oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) nie naruszyła prawa. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi F. K., W.G. i J. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]., jak i organu odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości leśnej o pow. [...] ha położonej na terenie Gminy Katastralnej P., w związku z regulacją art. 9 ustawy z 1958 r. Minister Środowiska, oceniając, że decyzje obu instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa miał na uwadze m.in. to, iż przeprowadzane, na etapie wydania kwestionowanych decyzji o przejęciu parcel, postępowanie dowodowe potwierdzało fakt zalesienia działek, wyrębów drzew przed 1958 r., co stanowiło o władaniu gruntem przez Państwo przed tym rokiem. Uwzględnił także to, że zastosowanie ustawy z 1958 r. znajdowało w sprawie uzasadnienie w świetle uchwały TK, który dokonał wykładni niniejszej regulacji. Prowadziło to do odmowy uznania przez Ministra, że decyzje organów obu instancji obarczone są wadą powodującą ich nieważność (art. 156 § 1 k.p.a.)

Sąd podniósł, że zarzut dotyczący niewłaściwości organu podejmującego decyzję o przejęciu nieruchomości leśnych na własność Państwa nie jest uzasadniony. Co prawda, art. 9 ust. 3 ustawy 1958 r. stanowił, że o przejęciu nieruchomości leśnych orzeka rejon lasów państwowych. Niemniej jednak ustrój państwowych gospodarstw leśnych określał wówczas jedynie akt rangi niższej niż ustawa - rozporządzenie Ministra z dnia 17 grudnia 1959 r., w sprawie organizacji i zakresu działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. z 1960 r., Nr 2, poz. 13), wydane na podstawie art. 21, 22 i 27 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), które weszło w życie z dniem 13 stycznia 1960 r. i obowiązywało do 31 grudnia 1991 r. Według § 2 ust. 1 tego rozporządzenia dotychczasowe rejonowe przedsiębiorstwa leśne, zwane rejonami lasów państwowych, które na podstawie art. 24 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym miały wszelkie publicznoprawne uprawnienia dotychczasowej administracji lasów państwowych, zostały zastąpione okręgowymi zarządami lasów państwowych. Tak więc w dniu [...] grudnia 1960 r. nie istniały już rejony lasów państwowych. W tej dacie decyzja nie mogła być więc podjęta przez rejon lasów państwowych. Pomimo, że narusza to aktualne standardy legislacji, Sąd uznał, iż ówczesny prawodawca zmieniając aktem niższego rzędu (rozporządzeniem) strukturę administracji leśnej, doprowadził do odmiennego określenia organu właściwego do orzekania w sprawie w pierwszej instancji, niż wynika to bezpośrednio z treści ustawy z 1958 r. Niezależnie od obecnej oceny tego rodzaju technik stanowienia prawa, Sąd uznał, że w sprawie orzekał organ właściwy. Odmienna ocena tego stanu formalnoprawnego prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności, której jednym z fundamentów jest zasada pewności prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący wadliwej podstawy prawnej podjęcia decyzji o przejęciu nieruchomości. Bowiem powołana w skardze ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. po pierwsze - nie uchyliła ustawy z 1958 r., po drugie zaś dotyczyła przedmiotowo innej materii niż ustawa z 1958 r., choć obie regulacje miały zastosowanie do nieruchomości leśnych. Ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, określając zasady zarządu funkcjonujących wspólnot, nie ingerowała w zasady przejmowania nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa w przypadkach wskazanych w innych ustawach. Oznacza to, że z treści ustawy o wspólnotach gruntowych nie wynikało, iż grunty nie mogą przejść na własność Państwa na zasadach wynikających z ustawy z 1958 r., a w każdym razie nie wynikało to w sposób oczywisty, co mogłoby mieć ewentualnie znaczenie w sprawie wobec stosownych przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji (rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W kwestii tej nie wypowiedział się wprost w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ orzekający w sprawie, odnosząc się do problemu jedynie pośrednio poprzez wskazywanie, iż przepisy ustawy z 1958 r. mogły mieć zastosowanie w sprawie. W kwestii tej wypowiedziano się dopiero w odpowiedzi na skargę, czym uchybiono wytycznym zawartym w wyroku z dnia 19 stycznia 2005 r. wobec czego zarzuty skargi w tym zakresie są zasadne. Wskazane uchybienie, stanowiące naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć w rozpatrywanej sprawie wpływu na jej wynik a więc jego stwierdzenie nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, co wynika a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Sąd wskazał, że zarówno decyzja Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...] jak i decyzja Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, zaś dokonane w jego wyniku ustalenia stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Nie ma podstaw do przyjęcia, że zebrane dowody w sprawie zostały ocenione w sposób rażąco wadliwy. Organy orzekające, w uzasadnieniu decyzji, oceniły okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z dokonanych ustaleń logicznie wywiodły ocenę stanu formalnoprawnego sprawy. Odniosły się do kwestii, czy sporne parcele znajdowały się we władaniu Państwa na dzień wejścia w życie ustawy z 1958 r. i odwołały się dowodów w tym zakresie. Organy uznały, że w świetle zebranych dowodów działki skarżących pozostawały we władaniu Państwa na dzień wejścia w życie ustawy z 1958 r. Przywołały na tę okoliczność protokół z dnia [...] w sprawie wykonania czynności gospodarczych w lasach komunalnych S. w latach [...]-[...] oraz wnioski gospodarcze i protokoły z czynności gospodarczych wykonywanych na gruntach leśnych w latach [...]-[...]. W tej sytuacji organy przyjęły, że w stosunku do spornych parcel zastosowanie znajdzie art. 9 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Sąd podzielił ustalenia organu, że w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] i [...] r. nie było podstaw do stwierdzenia, iż ustalenia dokonane wówczas były w sposób oczywisty i w sposób rażący sprzeczne ze stanem faktycznym. Z zawartych w aktach sprawy dokumentów wynika, że od [...] r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. rozpoczęło systematyczne prowadzenie gospodarki leśnej oraz utrzymywało nadzór nad całym terenem leśnym objętym granicami miasta. Ustawa z 1958 r. nie ustanawiała wymagania, aby uprzednie objęcie w posiadanie nieruchomości potwierdzone były określonym aktem.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporne nieruchomości w sposób oczywisty nie zostały przejęte we władanie Państwa, co mogłoby mieć wyłącznie znaczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd podkreślił, że jedynie ustalenie rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych i leśnych na własność Państwa mogłoby mieć znaczenie w sprawie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje kwestia braku oczywistych dowodów na okoliczność wykonywania czynności gospodarczych na każdej z kilkudziesięciu spornych parceli leśnych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może stanowić podstawy do weryfikowania prawidłowości ustaleń faktycznych dotyczących władania gruntem przed ponad 40 laty.

Do uznania, że kwestionowana przez strony decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie może prowadzić, podnoszona zarówno w skardze jak i w późniejszym piśmie procesowym okoliczność prowadzenia ówcześnie postępowania administracyjnego z pominięciem osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie.

Kwestia ta, jako mogąca mieć znaczenie w kontekście wznowienia postępowania (art. 145 § 4 k.p.a.) nie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Sąd podkreślił, że sporządzona w dniu [...] lista osób, nie może stanowić przesądzającego dowodu odnośnie funkcjonowaniu Wspólnoty, w kontekście wykonywania faktycznego zarządu nad spornymi parcelami leśnymi, co wykluczałoby z kolei uznanie, jakoby zarząd taki był wykonywany przez organy administracji. Ponadto Sąd zauważył, że brak jest dowodu aby dokument ten był znany organom orzekającym o przejęciu nieruchomości w obu instancjach. W tej sytuacji ujawnienie faktu sporządzania listy mogłoby być rozważane jedynie w kontekście przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), a więc nie może mieć żadnego znaczenia w kontekście stwierdzenia nieważności ówczesnych decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł F. K., zaskarżając go w całości. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego w zw. z błędną wykładnią art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegającego na przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 9 ustawy z 1958 r. oraz, że art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie ma zastosowania.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. polegające na pominięciu dowodów zebranych w sprawie i sprzeczności ustaleń Sądu z zebranym materiałem dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że art. 9 ustawy z 1958 r. jako podstawa prawna pozbawienia członków Wspólnoty spornych parceli leśnych, nie miał zastosowania do przejęcia nieruchomości wspólnot leśnych, które nie podlegały reformie rolnej i działaniu wymienionej ustawy. Potwierdza to fakt wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Ustawa ta sankcjonowała istnienie wspólnot gruntowych i określała zasady ich funkcjonowania. Weszła ona w życie w dniu 5 lipca 1963 r. i sporne grunty wspólnoty ostatecznie pozbawiającej wspólnotę jej gruntów leśnych było sprzeczne z tą ustawą.

Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż zebrane w sprawie dowody zostały ocenione w sposób rażąco wadliwy, co mogłoby mieć znaczenie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego w sprawie nie zostało wykazane spełnienie przesłanek art. 9 ustawy z 1958 r. Do przyjęcia, że objęto we władanie sporne grunty leśne i utrzymywano je we władaniu w dniu wydania decyzji niezbędne było nie tylko wyrażenie woli objęcia we władanie ale i faktyczne (fizyczne) władanie. Skarżący podkreślił, że nawet wyrażenie woli objęcia we władanie jest rażąco wadliwe, gdyż protokół spisany w dniu [...], w którym opisano czynności gospodarcze wykonywane w latach [...]-[...], który miał stanowić podstawę przejęcia własności spornych nieruchomości, został sporządzony już po wydaniu decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...]. Oznacza to, że został sporządzony na użytek bezprawnego przejęcia spornych parceli. Najpierw wydano bowiem decyzję zawłaszczającą sporne parcele, a później tworzono dokumenty na jej uzasadnienie. Jest to niewątpliwie rażąco oczywiste naruszenie prawa.

W sprawie nie wykazano faktycznego objęcia gruntów we władanie. Przyjęcie przez Sąd, że dowodami takimi są czynności gospodarcze wykonywane przez przedstawicieli Państwa na nieruchomościach, jest błędne. Nie są dowodami fizycznego władania parcelami leśnymi Wspólnoty wnioski gospodarcze zestawiane przez Obwód Lasów Komunalnych z lat [...]-[...], na które powołuje się organ administracji, ponieważ z ich treści nie wynika na jakich parcelach leśnych opisane w nich czynności gospodarcze były wykonywane. Bez udowodnienia na jakiej konkretnej parceli leśnej wykonywano czynności gospodarcze nie można uznać, że została ona fizycznie objęta we władanie i pozostawała w takim stanie do dnia wydania decyzji.

Wbrew stanowisku Sądu lista członków wspólnoty sporządzona w dniu [...] przez Samodzielny Referat Powiatowej Rady Narodowej w N. jest dowodem uznania przez administrację państwową władania spornymi nieruchomościami, co oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki objęcia we władanie spornych nieruchomości do dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 5 kwietnia 1958 r. i pozostawania ich nadal we władaniu Państwa lub przekazania innym osobom prawnym. Oznacza to, że stan faktyczny, którym uzasadniono decyzje został ustalony w sposób oczywiście wadliwy, co powinno uzasadniać stwierdzenie nieważności tych decyzji.

Skarżący podtrzymał również zarzut, że Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P. nie był ustawowo upoważnionym organem do wydania decyzji z dnia [...]. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji, decyzje o przejęciu nieruchomości leśnych wydawał właściwy Rejon Lasów Państwowych, natomiast wymienioną decyzję wydał Okręgowy Zarząd Lasów Państwowych w P.. Zmiana właściwości do wydawania takich decyzji z Rejonu Lasów Państwowych na Dyrektora Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych nastąpiła dopiero od dnia 1 czerwca 1989 r. w wyniku zmiany art. 9 ust. 3 powołanej ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 56). Do tego zarzutu skarżących organ administracji nie odniósł się w swoich decyzjach. Przyjęcie przez Sąd, że rejonowe przedsiębiorstwa leśne, zwane rejonami lasów państwowych, zostały zastąpione przez okręgowe zarządy lasów państwowych, na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia 17 grudnia 1959 r. w sprawie organizacji i zakres działania przedsiębiorstw lasów państwowych (Dz. U. Nr 2 poz. 13 z 1960 r.) wydanego na podstawie art. 21, 22, 27 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a tym samym przejęły uprawnienia rejonów lasów państwowych wynikające z art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest błędne. Z treści § 2 ust. 1 wymienionego rozporządzenia wcale nie wynika, że okręgowe zarządy lasów państwowych przejęły uprawnienia przypisane w art. 9 ust. 3 ustawy z 1958 r. rejonom lasów państwowych.

Brak istnienia rejonu lasów państwowych w dniu [...], w którym wydano pierwszą decyzję, nie może prowadzić do domniemania przejścia uprawnienia na inny organ administracji państwowej. Skoro uprawnienie to wynikało z ustawy to tylko ustawą mogło być zmienione. Zmiany tej dokonano ostatecznie dopiero w 1989 r., jak wyżej wskazano. Nawet gdyby przyjąć, że dopuszczalna była zmiana ustawy rozporządzeniem, to zostało ono wydane na podstawie art. 21, 22, 27 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym mogło tylko określać czynności gospodarcze (art. 21), stosunek służbowy i uposażenie pracowników (art. 27) i ustalenia jakie przedsiębiorstwa będą powołane do prowadzenia gospodarstwa leśnego, jakie zaś do kierownictwa, koordynacji, nadzoru i kontroli, oraz jakie organy przedsiębiorstw lasów państwowych i w jakim zakresie będą właściwe do wykonywania czynności wymienionych w art. 31 (art. 22). Zaś w art. 31 wymieniono ustawy wśród których nie ma ustawy z 1958 r. Oznacza to, że wymienione rozporządzenie nie określało spraw objętych ustawą z 1958 r. Nie może więc być powołane jako podstawa prawna właściwości organu administracji państwowej wydającego decyzję z dnia [...], którą pozbawiono skarżących własności nieruchomości.

Skarżący podtrzymał również zarzut pominięcia w postępowaniu wszystkich osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie i samej Wspólnoty. Osoby te były znane organom wydającym te decyzje, ponieważ lista takich osób została sporządzona w dniu [...] przez Kierownika Referatu Leśnictwa - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. Pominięcie tych osób i Wspólnoty jako jednostki organizacyjnej pozbawiło ich możności obrony swoich praw.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, że okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, a najwyżej może mieć znaczenie w kontekście wznowienia postępowania. Przepisy k.p.a. nie zawierają ograniczeń w uwzględnieniu przesłanki pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Ponadto zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdza się również nieważność decyzji skierowanej do osób nie będących stroną w sprawie.

Skarżący podkreślił, że nieprawdziwe i nie poparte żadnymi dowodami są twierdzenia organu administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]., że Wspólnota "utraciła posiadanie przedmiotowych nieruchomości w [...] r. w wyniku przeprowadzenia wywłaszczenia terenów leśnych pod zabudowę Huty "[...]", a "nieruchomości te znajdowały się we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Huty [...]". Jest to bowiem twierdzenie gołosłowne, gdyż jak wynika z dalszej treści uzasadnienia tej decyzji, w [...] r. wywłaszczono tylko kilkanaście parcel leśnych Wspólnoty o powierzchni [...] ha, na mocy decyzji Urzędu Wojewódzkiego L. z dnia [...] 1938 r. znak: [...], a Wspólnota była właścicielką kilkudziesięciu parceli o pow. [...] ha. Wspólnota mogła więc utracić władanie najwyżej tych kilkunastu parcel, ale nie wszystkich. Po drugie w 1937 r. nie było Przedsiębiorstwa Państwowego Huta [...] tylko Zakłady [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. przekształcone dopiero w latach późniejszych w spółkę akcyjną, a po II wojnie światowej w przedsiębiorstwo państwowe. Organ administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] potwierdził, że do [...] w strukturze władz miasta S. nie było żadnej jednostki zajmującej się gospodarką leśną, niewiarygodne są więc twierdzenia, że przed [...] władze miasta prowadziły planową gospodarkę leśną na terenie lasów komunalnych i fizycznie wykonywały jakieś czynności gospodarcze, a więc tym bardziej trudno mówić o planowaniu czynności gospodarczych na parcelach Wspólnoty.

Skarżący wskazał, że potwierdzeniem władania parcelami gruntowymi są uchwały zebrań Wspólnoty, orzeczenia o karach dla członków za niewykonywanie nałożonych czynności gospodarczych w lasach Wspólnoty, lista członków Wspólnoty z dnia [...]. Twierdzenie organu administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...], że "Lista osób uprawnionych do lasu" sporządzona dnia [...] nie jest dowodem na władanie przedmiotową nieruchomością przez Wspólnotę, jest błędne. Skoro organ administracji potwierdził, że w dniu [...]. Wspólnota władała spornymi parcelami leśnymi to tym bardziej należy uznać, że istniała ciągłość posiadania również w latach poprzednich. Samodzielny Referat Powiatowej Rady Narodowej w N. sporządzając w dniu [...]. Listę członków "Wspólnoty Serwitutowej", potwierdził tym jej istnienie i władanie parcelami leśnymi. Gdyby parcele leśne Wspólnoty były we władaniu Skarbu Państwa, Powiatowa Rada Narodowa w N. nie potwierdzałaby istnienia Wspólnoty. Warunkiem bowiem istnienia wspólnot gruntowych jest władanie gruntami.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. T. i W. G. poparli stanowisko w niej wyrażone

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę nieważność postępowania.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi oznacza, że zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia ograniczony jest przez podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna.

Podstawy te określone w art. 174 P.p.s.a. to:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku podstawy przedstawionej w pkt 1, naruszenie dotyczyć może przepisów stosowanych przez sąd administracyjny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności kontroli kasacyjnej podlegają zarzuty procesowe, ponieważ naruszenie prawa materialnego można oceniać wyłącznie w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, tj. art.106 § 3 i art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c.

Powyższy zarzut uzasadniony został niedopuszczeniem przez Sąd pierwszej instancji dowodów na okoliczność władania spornymi gruntami przez członków Wspólnoty Gruntowej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, dowody te w postaci uchwał zebrań wspólnoty, listy jej członków oraz listy uprawnionych do udziału w wspólnocie złożone zostały do akt sprawy.

W trym miejscu trzeba przypomnieć treść art. 106 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wymieniony przepis pozostający w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. nie został w żaden sposób naruszony przez Sąd pierwszej instancji, bowiem dotyczy zupełnie innej sytuacji procesowej niż powołana przez autora skargi kasacyjnej na uzasadnienie stawianego zarzutu.

Przepis art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. dotyczy dowodów uzupełniających, tj. pozostających poza aktami sprawy. Te ostatnie sąd administracyjny jest zobowiązany ocenić z mocy art. 133 § 1 P.p.s.a., w myśl którego Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego wyroku ocenił dowody, o jakich mowa w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej w istocie chodzi o to, że nie zgadza się ona z oceną dowodów dokonaną przez sąd administracyjny. Dla zakwestionowania tej oceny skarga kasacyjna powinna jednak powołać przepisy P.p.s.a., które poprzez błędną ocenę naruszył Sąd pierwszej instancji.

Zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. nie może uzasadniać zarzutu błędnej oceny materiału dowodowego, skutkującej rozstrzygnięciem sprawy w oparciu o nieprawidłowy stan faktyczny.

Wymieniony przepis nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza.

Ponieważ w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnego innego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należało przyjąć, że wiążące dla oceny zaskarżonego wyroku są ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że tak postawiony zarzut w sprawie, która dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Trzeba przypomnieć, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddana została decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] i decyzji Okręgowego Zarządu Lasów Państwowych w P. z dnia [...]. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji rozpatrywał sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł zajmować się istotą sprawy, a więc oceniać legalność decyzji, których o stwierdzenie nieważności wnioskowała strona, mógł jedynie wypowiedzieć się w kwestii, czy decyzje te nie zapadły w warunkach uzasadniających stwierdzenie ich nieważności.

Dla prawidłowego więc postawienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 9 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, należało w skardze kasacyjnej powołać także zarzut naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., w ramach którego Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej.

Skarga kasacyjna kieruje się przede wszystkim do decyzji, których stwierdzenia nieważności odmówiono, nie eksponuje natomiast zarzutów naruszenia art. 156 § 1 k.p.a.

W sprawie, której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, niepowołanie w podstawie kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 k.p.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.