Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 745/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 208, art. 211 ust. 1 pkt 1-3;
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 145 ust. 1;
journal: Dz.U. 2013 poz 907
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity.
article: art.136,art.138,art. 7, art. 8, art. 77,art. 80;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 371 poz 1 art. 50 ust. 3
law: ROZPORZĄDZENIE KOMISJI (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu  Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego  Funduszu Rozwoju Regionalnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Zarządu Województwa na rzecz Gminy kwotę 3 622 zł (trzy tysiące sześćset dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Gmina (dalej powoływana również jako Gmina, Beneficjent) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" ., działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej również jako "IZ") w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu.

Z akt sprawy wynika, że w dniu "[...]"r. Instytucja Zarządzająca zawarła z Gminą umowę nr "[...]"o dofinansowanie projektu pn. ""[...]"".

W dniach "[...]". przeprowadzono kontrolę na miejscu realizacji projektu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości skutkujące nałożeniem korekty finansowej w zakresie:

- postępowania na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania II pn. ""[...]"", polegające na naruszeniu art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), dalej jako: "P.z.p.",

- postępowania na wykonanie programu funkcjonalno-użytkowego dla zadania II pn. ""[...]"", polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności,

- postępowania na wybór wykonawcy nadzoru autorskiego dla zadania I pn. ""[...]"", polegające na naruszeniu zasady konkurencyjności,

- zakupu usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji wykraczających poza obszar związany z realizowanym projektem,

- wykonania audytu zewnętrznego projektu.

Z uwagi na ujawnione nieprawidłowości, IZ wezwała beneficjenta pismem z "[...]"r. do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania. Po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", w zw. z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej u.f.p., w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), doręczono beneficjentowi w dniu "[...]". zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wydaną w wyniku tego postępowania decyzją z dnia "[...]"r. IZ orzekła o zwrocie przez Gminę części środków w wysokości 43.385,30 zł, przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

Decyzją z dnia "[...]". Zarząd, działając jako Instytucja Zarządzająca (dalej również jako "IZ"), uchylił własną decyzję z dnia "[...]" r. w przedmiocie zwrotu przez Gminę części środków w wysokości 43.385,30 zł, przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, i zobowiązał do zwrotu części tych środków w łącznej kwocie 34.414,80 zł, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu IZ podzieliła w zasadniczej części ocenę prawną wyrażoną w poprzednio wydanej decyzji. Wskazała, że beneficjent naruszył art. 145 ust. 1 P.z.p. w postępowaniu na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania inwestycyjnego II pn. ""[...]"" poprzez odstąpienie od umowy nr "[...]"z "[...]". zawartej z S z siedzibą (dalej jako: S). Jak podniósł organ, przepis art. 145 P.z.p. stanowi, że w razie zaistnienia istotnej zmiany okoliczności powodującej, że wykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, czego nie można było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, zamawiający może odstąpić od umowy w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o tych okolicznościach (...). Kwestionując argumentację strony, że w istocie doszło do rozwiązania umowy z ww. podmiotem, IZ odwołała się do protokołu i pisma z 17 sierpnia 2009 r. W protokole znalazł się zapis, że w związku z zaistnieniem istotnej zmiany okoliczności, która nie była do przewidzenia w momencie podpisywania umowy, na podstawie art. 145 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamawiający był zmuszony z dniem "[...]"r. rozwiązać umowę nr "[...]"z dnia "[...]"r., której wykonanie nie leżało w interesie publicznym. W ocenie IZ, trudno było uznać, że de facto doszło do rozwiązania umowy za porozumieniem stron, skoro M, jako profesjonalny podmiot, działający w przestrzeni zamówień publicznych, powołując się w ww. dokumentach na art. 145 ust. 1 P.z.p., działał z pełną świadomością skutków czynności prawnej. Realizacja zamówienia w niepełnym zakresie doprowadziła do wykorzystania środków publicznych w sposób niewłaściwy, co skutkowało nałożeniem 10% korekty finansowej z uwagi na naruszenie art. 145 ust. 1 Prawa zamówień publicznych oraz § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie w związku z pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności, a także § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Wysokość korekty finansowej została określona na podstawie tabeli 4 pkt 19 Taryfikatora i wyniosła 2.655,80 zł.

Wskazując, że doszło do naruszenia procedur i wypełniono dyspozycję normy wskazanej w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p., IZ podniosła, że poprzez naruszenie procedur, o którym mowa w art. 208 u.f.p., należy rozumieć realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie jest głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich, co potwierdza orzecznictwo sądowe, uznając, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez IZ) stanowią podstawowe źródło uprawnień i obowiązków beneficjenta (wyroki: NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12, z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, WSA w Olsztynie z 21 marca 2013 r., sygn. I SA/Ol 93/13, WSA w Bydgoszczy z 10 września 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 603/12).

W kwestii wykonania programu funkcjonalno-użytkowego dla ww. zadania II, IZ podniosła, że konsekwencją rozwiązania umowy z S było zlecenie wykonania programu funkcjonalno-użytkowego temu samemu wykonawcy poza ustawą – Prawo zamówień publicznych, co skutkowało nałożeniem 10% korekty (na obie umowy) w wysokości 4 347,00 zł brutto. Również i w tym przypadku, beneficjent naruszył art. 145 ust. 1 P.z.p., a co za tym idzie § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie w związku z pkt 5.3 Wytycznych w sprawie kwalifikowalności oraz § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do ustaleń dotyczących postępowania na wybór wykonawcy nadzoru autorskiego dla zadania I pn. ""[...]"", organ uwzględnił wyjaśnienia strony, że nie było podstaw do wywodzenia o pominięciu Dyrektora M w procedurze zawarcia umowy z wykonawcą, w sytuacji, gdy złożył on podpis na oryginale tej umowy. W związku z powyższym IZ przyjęła, że w niniejszym przypadku nie było podstaw do zastosowania nałożonej decyzją z dnia "[...]"r. korekty finansowej w wysokości 2.450 zł brutto.

Organ nie przychylił się natomiast do argumentacji strony, że wydatki na zakup usług w zakresie koordynacji procesu rewitalizacji wykraczały jedynie w niewielkim stopniu poza obszar związany z realizowanym projektem. Jak podkreślił, place, które przebudowano w ramach projektu, położone są poza obszarem podlegającym koordynacji Operatora Programu. Świadczą o tym dokumenty przekazane na etapie wniosku o płatność, tj. umowa nr "[...]"z "[...]"r. wraz z mapą przedstawiającą granice Obszaru Ś. I, a także dokumenty przekazane na etapie oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie, tj. mapa przedstawiająca część obszaru objętego projektem. Wskazano, że na etapie oceny formalnej i merytorycznej IZ nie miała wglądu w zapisy ww. umowy z dnia 4 lipca 2008 r. i tym samym nie mogła dostrzec niespójności w zakresie obszaru działania Operatora Programu z obszarem realizacji projektu. Uznając, że omawiany wydatek nie był kwalifikowalny, IZ zobowiązała do zwrotu z tego tytułu kwoty 17.080 zł. W ocenie IZ, w związku z powyższym doszło do naruszenia § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz.U. U.E. L z 2006 Nr 371, poz. 1 ze zm.). Beneficjent przy realizacji projektu wypełnił jedynie dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p., jednak ponosząc wydatki niezgodnie z § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006, wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało powstaniem obowiązku zwrotu środków dofinansowania.

IZ podtrzymała także ustalenia dotyczące kosztu audytu zewnętrznego. Zgodnie z pkt 13 ppkt 1) lit g Wytycznych dotyczących standardów audytu zewnętrznego projektów realizowanych w ramach RPO na lata 2007-2013, koszt audytu stanowić będzie koszt kwalifikowalny w ramach projektu pod warunkiem m.in. niestwierdzenia przez IZ, IP, IP II lub inny uprawniony podmiot (na podstawie badania tych samych dokumentów) nieprawidłowości lub znacznych uchybień w realizacji projektu, których nie wykazano w raporcie z audytu. Bezsporne w sprawie było natomiast, że kontrolujący, a także organ (IZ), badając te same dokumenty, co audytor, stwierdzili nieprawidłowości w zakresie finansowym oraz zamówień publicznych, których nie wykazano w raporcie z audytu projektu. Uznając, że audyt zewnętrzny nie został przygotowany w sposób prawidłowy, oceniono wydatek poniesiony na ten cel jako niekwalifikowany i określono kwotę dofinansowania do zwrotu z tego tytułu w wysokości 10.332 zł. W ocenie IZ ustalony w tym zakresie stan faktyczny wypełnił dyspozycję normy art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p., gdyż beneficjent, ponosząc wydatki niezgodnie z pkt 13 ppkt 1) lit g Wytycznych, pobrał środki nienależnie.

Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 K.p.a. organ stwierdził, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób wnikliwy i bezstronny, zaś w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji wyczerpująco wyjaśniono podstawy prawne oraz wskazano fakty, na podstawie których podjęto rozstrzygnięcie

Ustosunkowując się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania wyłączenia członków Zarządu Województwa, podległych im pracowników, bądź całego organu, IZ uznała, że zarząd województwa, rozpoznający ponownie sprawę, uprawniony jest do orzekania także w sytuacji, gdy wszyscy jego członkowie lub niektórzy z nich brali udział w wydawaniu decyzji. Zastosowanie w przypadku Zarządu przepisów o wyłączeniu organu, który na skutek wyłączenia jego członków stałby się niezdolny do rozstrzygnięcia sprawy, prowadziłoby do absurdalnych rezultatów (wyrok WSA w Białymstoku z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 598/10). Zarząd województwa w każdym wypadku wyłączony byłby od możliwości rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika z ustawowego składu liczebnego zarządu województwa (5 osób). Nawet gdyby zarząd podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z członków będzie musiał ponownie uczestniczyć w wydawaniu decyzji na skutek rozpatrzenia takiego wniosku. Jak wskazała IZ, analogiczne stanowisko w tym zakresie zajął WSA w Olsztynie w wyroku z 25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 601/13, oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 723/13.

Od powyższej decyzji Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 60/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżona decyzję.

W uzasadnieniu WSA podzielił stanowisko IZ w kwestii uznania za niekwalifikowalne wydatków na zakup usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji. Sąd uznał, że środki pochodzące z budżetu UE zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co wypełnia dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Za nietrafiony WSA uznał również zarzut naruszenia prawa dający podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z wydaniem decyzji z "[...]"r. i zaskarżonej decyzji z "[...]"r. przez Zarząd Województwa w tożsamym składzie osobowym. WSA nie podzielił natomiast stanowiska IZ w zakresie zarzutu naruszenia art. 211 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 145 ust. 1 pzp poprzez uznanie, iż w związku z realizacją zamówienia na wykonanie dokumentacji projektowej oraz wyborem wykonawcy programu funkcjonalno-użytkowego naruszono art. 145 ust. 1 P.z.p., przez co środki zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2007 – 2013 (dalej również jako "IZ"), uchylił własną decyzję z dnia "[...]"r. w przedmiocie zwrotu przez Gminę części środków w wysokości 43.385,30 zł, przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, i zobowiązał do zwrotu części tych środków w łącznej kwocie 40.729,50 zł, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z zebranych w toku postępowania dowodów wynika, że intencją Beneficjenta było rozwiązanie umowy nr "[...]"na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania inwestycyjnego II pn. "[...]" (dalej zadanie II) w drodze jednostronnego oświadczenia woli o odstąpieniu, w trybie art. 145 P.z.p. Beneficjent złożył oświadczenie woli zmierzające do ukształtowania stosunku prawnego, w którym wskazał wprost podstawę prawną odstąpienia i powołał jego przyczyny. Zdaniem organu czynność prawna odstąpienia od umowy jest nieważna i nie wywołuje skutków prawnych w postaci ustania stosunku prawnego. Do skorzystania z prawa odstąpienia od umowy na podstawie przepisu art. 145 ust. 1 P.z.p. konieczne jest bowiem jednoczesne spełnienie trzech przesłanek: istotnej zmiany okoliczności, ich następstwa polegającego na stanie, w którym niewykonanie umowy nie leży w interesie publicznym, i braku możliwości przewidzenia przez strony zaistnienia zmiany okoliczności i jej skutków. W ocenie organu, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki nie zostały zrealizowane.

IZ stwierdziła, że po stronie zamawiającego brak było podstaw do odstąpienia od umowy. Krótki termin na przygotowanie materiałów aplikacyjnych - czego Beneficjent miał pełną świadomość w chwili podpisywania umowy z wykonawcą - nie mogą być uznane za zmianę okoliczności uzasadniającą zastosowanie wskazanego przepisu. Ponadto Beneficjent nie wykazał, w czym przejawiał się brak interesu publicznego w realizacji zamówienia.

Organ w postępowaniu na wykonanie dokumentacji projektowej odstąpił od zarzutu naruszenia art. 145 ust. 1 P.z.p.

W odniesieniu do wykonania programu funkcjonalno- użytkowego dla zadania II organ wskazał, że zlecenie wykonania PFU zostało powierzone z pominięciem zasady konkurencyjności. Beneficjent prowadził negocjacje w sprawie udzielenia przedmiotowego zamówienia tylko z jednym wykonawcą - z tym samym, któremu uprzednio powierzył wykonanie dokumentacji projektowej. Z zapisów protokołu z "[...]"r. wynika, że powodem zlecenia zamówienia z pominięciem zasady konkurencyjności była konieczność szybkiego wykonania PFU, a znajomość tematu przez tę firmę dawała rękojmię dotrzymania krótkiego terminu realizacji.

W ocenie organu, wskazana okoliczność nie uzasadnia ograniczenia zasady konkurencyjności przy wyłanianiu wykonawcy przedmiotowego zadania Beneficjent źle zaplanował zamówienie publiczne na sporządzenie dokumentacji projektowej, w związku z czym powstała konieczność sporządzenia PFU. Konieczność wykonania PFU nie wynikała z pilnej potrzeby spowodowanej nieprzewidywalnymi wydarzeniami, nie była wynikiem zmiany sytuacji zewnętrznej wywołanej obiektywną, zewnętrzną przyczyną, na którą Beneficjent nie miałby wpływu. Wynikała z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta.

Zdaniem organu Beneficjentowi należy postawić zarzut naruszenia § 12 ust. 9 i § 10 ust. 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie w związku z Komunikatem IZ oraz Komunikatem Komisji Europejskiej, a także art. 33 u.f.p. - co w konsekwencji doprowadziło do wypełnienia dyspozycji normy określonej w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Natomiast w postępowaniu na wybór wykonawcy nadzoru autorskiego organ stwierdził, że Beneficjent nie zachował zasady konkurencyjności, w związku z czym naruszył § 12 ust. 9 i § 10 ust. 3 pkt 3 umowy o dofinansowanie w związku z Komunikatem IZ oraz Komunikatem Komisji Europejskiej, a także art. 47 u.f.p. - w konsekwencji czego doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Co skutkowało nałożeniem korekty finansowej 25%.

W odniesieniu do zakupu usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji organ wskazał, że WSA w swoim wyroku podzielił stanowisko IZ w kwestii uznania za nie kwalifikowane wydatków na zakup usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji. Sąd uznał, że środki pochodzące z budżetu UE zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co wypełnia dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W analizowanym przypadku powstała szkoda oczywista i realna, wobec sfinansowania kosztów usług koordynacji projektu, która to usługa nie odnosiła się do placów przebudowanych w ramach projektu. W ocenie IZ zasadne jest stwierdzenie, że zakup tych usług nie jest związany ze zrealizowanym projektem. W związku z powyższym, organ podtrzymał uznania niniejszego wydatku za niekwalifikowalny. W ocenie IZ, Beneficjent przy realizacji projektu wypełnił dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p.Beneficjent sfinansował zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu. Wydatki na zakup usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji nie były związane bezpośrednio z realizacją projektu, nie przyczyniły się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie. W konsekwencji, Beneficjent zapłacił za zadania, na które środki nie były przyznane, co oznacza że Beneficjent wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem - w konsekwencji czego wypełniono dyspozycję normy określonej w przepisie art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p.

Ponadto IZ podała, że w wyroku WSA stwierdził, że w przypadku audytu zewnętrznego nie do zakwestionowania jest związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem prawa, a szkodą w budżecie UE. WSA podzielił stanowisko IZ w kwestii uznania za niekwalifikowalne kosztów audytu zewnętrznego. W związku z powyższym, IZ podtrzymuje stanowisko przestawione w zaskarżonej decyzji dotyczące uznania niniejszego wydatku za niekwalifikowalny. W ocenie IZ ustalony stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. Wobec pobrania przez Beneficjenta środków na sfinansowanie kosztów audytu zewnętrznego bez podstawy prawnej (nienależnie), powstała szkoda oczywista i realna. W konsekwencji kwota dofinansowania do zwrotu wyniosła 10 332,00 zł.

W skardze do WSA w Olsztynie Gmina, wniosła o uchylenie opisanej wyżej decyzji w części, w której organ zobowiązał Gminę do zwrotu części środków w łącznej kwocie 40.729,50 zł wraz z należnymi odsetkami oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że w związku z wyborem wykonawcy programu funkcjonalno-użytkowego naruszono zasady konkurencyjności przez co środki przeznaczone na projekt pn. Program "[...]"e, zostały wydatkowane przez Gminę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.

- art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z wyborem wykonawcy nadzoru autorskiego dla zadania I pn. "[...]"naruszono zasady konkurencyjności przez co środki przeznaczone na projekt pn. "[...]", zostały wydatkowane przez Gminę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.;

- art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że środki na zakup usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji ( w ramach projektu pn. "[...]") zostały pobrane niezgodnie z przeznaczeniem;

- art. 211 ust. 1 pkt 3 u.f.p. poprzez błędne ustalenie, iż skarżąca pobrała środki na sfinansowanie zadania związanego z audytem zewnętrznym w sposób nienależny.

Strona skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, zawierając umowę na wykonanie programu funkcjonalno-użytkowego dla zadania inwestycyjnego II pn. "[...]"naruszyła zasady konkurencyjności, co stało się podstawą do zobowiązania skarżącej do zwrotu środków w kwocie 10.867,50 zł wraz z odsetkami;. Gmina podniosła, że organ "na siłę" ponownie rozpatrując sprawę szukał gdzie tylko się da uzasadnienia dla naruszenia zasady konkurencyjności i według niego znalazł, z czym skarżąca się nie zgadza.

Nie zgadzając się ze IZ, że w związku z wyborem wykonawcy nadzoru autorskiego dla zadania I pn. "[...]"skarżąca naruszyła zasady konkurencyjności, co stało się podstawą do zobowiązania skarżącej do zwrotu środków w kwocie 2.450,00 zł wraz z odsetkami; Gmina wskazała, że jest to kolejny przykład orzekania na niekorzyść skarżącej wbrew wcześniejszym, korzystnym dla skarżącej orzeczeniom w tej samej sprawie.

Zdaniem skarżącej, twierdzenia IZ, że w sposób nieprawidłowy zakupiła ona usługi dotyczące koordynacji procesu rewitalizacji, co stało się podstawą do zobowiązania skarżącej do zwrotu środków w kwocie 17 080,00 zł wraz z odsetkami; są niezrozumiałe. Podkreśliła, że wydatek ten został poniesiony przed aplikowaniem o środki unijne. Przy weryfikowaniu wniosku o płatność wydatek ten został uprzednio uznany za poprawny. W ocenie strony, gdy organ uznał, że koordynacja wyszła ponad wyznaczony obszar to powinien to w korekcie jedynie uwzględnić, a nie nakładać ją tak jakby cały wydatek był niekwalifikowany.

Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem odnośnie uznania za niekwalifikowany wydatek poniesiony na audyt. Zdaniem skarżącej ze względu na brak nieprawidłowości w realizacji projektu brak jest przesłanek do uznania wydatków na ten cel za niekwalifikowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Uwzględniając przytoczone kryteria oceny zaskarżonych aktów administracyjnych przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Ocenę zgodności z prawem skarżonego aktu trzeba rozpocząć od konstatacji, że rozpoznawana sprawa była już przedmiotem merytorycznego rozstrzygania przez WSA w Olsztynie. Przypomnienie tej okoliczności jest w realiach niniejszej sprawy niezbędne i ważące, zwłaszcza z punktu widzenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu eliminację błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanusek, (w:) W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego. Zaskarżanie orzeczeń sądowych, Ossolineum 1986, s. 319). Dlatego też ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą.

W tym miejscu zauważyć należy, że uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zakres dopuszczalnego w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego wytyczają dwa przepisy prawa procesowego, tj. art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a., które są powiązane w stopniu tak ścisłym, że mogą być interpretowane tylko łącznie, we wzajemnym zestawieniu pozwalającym na właściwe odczytanie ich sensu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 860/07, LEX nr 469766). Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a. może on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle przytoczonej regulacji prawnej można wyodrębnić dwa wykluczające się sposoby usuwania wad postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i jednocześnie dwa rodzaje tych wad, uzasadniające zastosowanie każdego z rozpatrywanych sposobów, a mianowicie wady, które mogą być naprawione w trakcie postępowania odwoławczego i wady, które wymagają powtórzenia postępowania w pierwszej instancji.

W przypadku, gdy takie powtórzenie nie jest konieczne, organ odwoławczy, uznając, że te i inne uchybienia uniemożliwiają pozostawienie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić tę decyzję w całości lub w części i orzec co do istoty sprawy w tym zakresie lub umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Zróżnicowanie wagi mankamentów postępowania dowodowego warunkuje zatem możliwość podjęcia przez organ odwoławczy bądź decyzji kasacyjnej, bądź reformacyjnej, rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Nie ulega jednak wątpliwości, że w świetle modelu odwołania przyjętego w polskim postępowaniu administracyjnym to ten drugi typ rozstrzygnięcia stanowi zasadę, toteż decyzja kasacyjna ma charakter wyjątkowy. W efekcie odstąpienie od reguły merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaniedbania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, są tak doniosłe, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056). Warunkiem podjęcia decyzji kasacyjnej jest więc niemożność usunięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 K.p.a. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Innymi słowy, jeżeli organ ten nie żywi takich wątpliwości i nie dostrzega potrzeby dalszego wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, to zobowiązany jest do wydania decyzji reformacyjnej. Powinien tak uczynić w przypadku, w którym uzupełniające postępowanie dowodowe, nawet obejmujące przeprowadzenie kilku różnych dowodów, umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, LEX nr 1358392).

Dopuszczalny zakres tego postępowania dowodowego wyznacza przede wszystkim zastrzeżenie zawarte w art. 136 K.p.a., w myśl którego postępowanie to ma być uzupełnieniem w stosunku do całości poczynionych już w sprawie ustaleń faktycznych. Podkreślił to m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 101/09 (LEX nr 597094), wyrażając pogląd, że oznacza to dodanie pewnych działań do działań już przeprowadzonych, a nie dokonywanie czynności dowodowych niejako na nowo, od początku celem ustalenia lub uwzględnienia okoliczności w ogóle niedostrzeżonych lub nieuwzględnionych w postępowaniu pierwszej instancji. Jest tak w sytuacji, gdy materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej został już w zasadzie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie jego doprecyzowanie za pomocą dodatkowych dowodów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1919/11, LEX nr 1358462).

Konkludując powyższe zauważyć należy, że decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy musi dotyczyć tożsamej sprawy co decyzja pierwotna. Tak więc winna istnieć tożsamość elementów podmiotowych (tzn. podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) i tożsamość przedmiotowa (tzn. tożsamość praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej). O ile tożsamość podmiotowa w sprawie nie budzi zastrzeżeń to podkreślić należy, że organ II instancji rozpoznając sprawę ponownie nie zachował tożsamości przedmiotowej w sprawie.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analizując kwestie naruszenia zasady konkurencyjności w postępowaniu na wybór wykonawcy nadzoru autorskiego dla zadania I wzięła pod uwagę inny materiał dowodowy. Rozstrzygając po raz pierwszy organy ustaliły, że podstawą faktyczną rozstrzygania w sprawie stanowią faktury nr: "[...]" .

WSA w Olsztynie w swoim wyroku z 25 lutego 2015r. podzielił stanowisko IZ w kwestii uznania za nie kwalifikowane wydatków na zakup usług dotyczących koordynacji procesu rewitalizacji objętych fakturami o numerach "[...]" i "[...]"i w tym zakresie w zaskarżonej decyzji i kwoty i rozstrzygnięcie organu pozostało niezmienione z argumentacją, iż Sąd uznał, że środki pochodzące z budżetu UE zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co wypełnia dyspozycję art. 211 ust. 1 pkt 1 u.f.p., a organ w tym zakresie związany jest orzeczeniem Sądu. Kwestia ta nie budzi zastrzeżeń, a świetle tego sporne pozostały oceny co do faktur "[...]"i "[...]"Tymczasem organ II instancji ponownie orzekając w sprawie wskazał, że w jego ocenie (jako podstawa faktyczna) podlegają faktury "[...]"oraz dwie nowe faktury nr "[...]", które nie były dotąd wskazywane w sprawie jako podstawa faktyczna, a tym samym nie podlegały ocenie organu I instancji. Wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje już w ogóle faktury nr "[...]". Co więcej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wyjaśnienia co do tej zmiany podstaw faktycznych wydanej decyzji. Organ nie wskazuje ani dlaczego przyjął nowe faktury za podstawę decyzji ani dlaczego nie uwzględnił już faktury "[...]".

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w działaniu organu nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjności. Kodeks postepowania administracyjnego expressis verbis wyraża zasadę dwuinstancyjności w art.15 zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej – przez organ pierwszej, a następnie drugiej instancji. Konsekwentnie podkreśla się w doktrynie i jednolitym w tej kwestii orzecznictwie, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, kom. do art. 15 K. Gibowskiego, wyroki: NSA z 12 listopada 1992r. V SA 721/92, ONSA nr 3-4/1992, poz. 95, WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014r., IV SA/Po 1076/13, LEX nr 1433205, WSA w Krakowie z 4 października 2013r. , II SQA/Kr 1025/13, LEX nr 1384877).

Należy zaznaczyć, że realizacja zasady dwuinstancyjności, czyli wyczerpanie środków zaskarżenia jakie służyły stronie w postepowaniu przed organem administracyjnym stanowi przesłankę, której spełnienie jest konieczne dla skutecznego wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazać również należy, że w przepisach KPA występuje zakaz reformationis in peius. Zatem "organ odwoławczy" nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w I instancji.

Mając powyższe rozważania na uwadze, zdaniem Sądu, IZ dokonując analizy nowych faktur naruszyła zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji I instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności i przepisy o właściwości organów.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a.