Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2600/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11c, art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 1 pkt 4, pkt 8 lit. e-g, ust. 3, art. 11i
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2765/12 w sprawie ze skargi D. U. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. znak[...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. znak: [...] i poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2765/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. U. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyznał ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia 4 lipca 2011 r. D. U. i N. U. zwróciły się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...].

Kwestionowaną decyzją Wojewoda [...], działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, ust. 3, art. 12, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) – dalej K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Odnowa nawierzchni drogi krajowej nr 20 na odcinku [...]". Jednocześnie decyzją tą organ zatwierdził projekt podziału nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna z dniem 13 sierpnia 2009 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, wnioskodawczynie podniosły, że projekt budowlany przedmiotowej inwestycji nie spełnia wymogów przepisów techniczno - budowlanych w zakresie dróg. Przebudowywana droga została bowiem podwyższona o 40 cm w stosunku do istniejącego stanu, co doprowadziło do zalewania ich nieruchomości oraz konieczności dokonania przez nich poważnych prac w celu likwidacji uciążliwości. Jako podstawę wniosku wskazały art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 6 K.p.a.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po zapoznaniu się z żądaniem D. U. i N.U., postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 61a K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być zainicjowane wnioskiem, ale wniosek ten musi pochodzić od strony postępowania. W ocenie organu, z treści art. 11d ust. 5 oraz art. 12 ust. 4f specustawy, na podstawie której wydano kwestionowaną decyzję, wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto, zdaniem organu, stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g specustawy.

W świetle powyższego organ wskazał, że skoro będąca współwłasnością wnioskujących nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nie została objęta liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji, jak również nieruchomość ta na mocy kwestionowanej decyzji Wojewody [...] nie została przeznaczona do czasowego zajęcia w celu realizacji przedmiotowej inwestycji, to współwłaściciele tej nieruchomości nie posiadają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Na potwierdzenie swojego stanowiska organ przywołał art. 11i ust. 1 specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem organu, wyłączenie to powoduje, że katalog stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie specustawy powinien być określony zgodnie z tą ustawą bez dodatkowego kryterium posiadania określonego prawa rzeczowego w stosunku do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji drogowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniósł również, że wnioskodawcy w odpowiedzi na wezwanie o wskazanie ich interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., powołali się na: § 1, 45, 79, 102, 107, 177, 178, 179, 180 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), w związku z ustawą z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), art. 4, 5, 6, 7, 20 i inne ustawy - Prawo budowlane oraz art. 75, 76, 112, 113, 173, 174 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.). W ocenie organu, przywołane przez wnioskodawców przepisy, nie stanowią jednak o ich interesie prawnym w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podniósł, że przepisy te dotyczą wyłącznie aspektów techniczno - projektowych oraz szczegółowych kwestii środowiskowych realizacji inwestycji drogowej, co nie stanowi o interesie prawnym do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Organ wskazał, że źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 K.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu, co w tym przypadku nie ma miejsca, gdyż z przywołanych przepisów nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, których adresatem mogą być bezpośrednio wnioskodawcy.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła D. U. i N. U. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że podczas oględzin dokonanych w dniu 23 listopada 2011 r. ustalono, iż spadek na wykonanym zjeździe do ich nieruchomości kształtuje się w granicach 20 - 30 cm na długości ok. 1 metra, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami (maksymalny spadek to 15% ). Ustalono również, że cokół ich ogrodzenia znajduje się znacznie poniżej poziomu chodnika i jezdni. Podniosły zatem, że projekt budowlany, przewidujący zjazd na ich nieruchomość, nie spełnia wymogów z art. 34 ustawy - Prawo budowlane, gdyż brak jest odpowiednich zabezpieczeń przed zalewaniem posesji, jak też zabezpieczeń przed hałasem. Wadliwy projekt powinien być więc wyeliminowany z obrotu prawnego. Składające wniosek, podniosły również, że w świetle procedury związanej z realizacją ww. inwestycji drogowej, przysługiwał im i przysługuje status strony, gdyż od początku uczestniczyły w tym postępowaniu, składając różne pisma, a ponadto zapewniano je, że wszystkie kwestie ewentualnych niedogodności zostaną rozwiązane przez projektanta, a następnie przez wykonawcę, co się jednak nie stało.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że nie znalazł przesłanek przemawiających za uchyleniem postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. i w całości podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko stwierdzając, że nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe warunkujące wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. D. U. zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a. oraz m.in. art. 10, art. 35, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jak też przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430, ze zm.) i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podniosła, że świadczą one o posiadaniu przez nią interesu prawnego do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Zdaniem skarżącej, projekt techniczny, stanowiący integralną część pozwolenia na budowę, dotknięty był od początku wadą prawną, polegającą na sprzeczności parametrów wjazdu na jej posesję z przepisami szczególnymi. Jego usytuowanie bez objęcia pracami budowlanymi należącej do skarżącej nieruchomości uniemożliwiało bowiem zrealizowanie go zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności zgodnie z art. 34 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku oddalił powyższą skargę stwierdzając w uzasadnieniu, że zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ jest zobligowany ustalić, czy żądanie w tym zakresie pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. Zdaniem Sądu przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, że słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdyż żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Musi zatem istnieć norma przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu administracyjnego, który będzie ten interes realizował. Zdaniem Sądu, czym innym jest więc interes prawny, a czym innym interes faktyczny, rozumiany jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego swoje żądania.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji za punkt wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyjął przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Rozstrzygnięciem tym była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Odnowa nawierzchni drogi krajowej nr 20 na odcinku [...]", wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 11d ust. 5 tej ustawy "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)". Natomiast stosownie do treści art. 11f ust. 3 tej ustawy, "wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości".

W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści powołanych przepisów specustawy wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami", zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy, są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości, znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami takiego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g specustawy. Zdaniem Sądu, stanowisko to potwierdza również art. 11i ust. 1 specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Tymczasem, jak zauważył Sąd, należąca do skarżącej działka o nr 666/1 nie została objęta liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji, jak również na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nie została przeznaczona do czasowego zajęcia w celu realizacji przedmiotowej inwestycji. A zatem, zdaniem Sądu, skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Przywoływane przez skarżącą przepisy również nie dowodzą, iż posiada ona interes prawny, gdyż podnoszone przez nią kwestie dotyczą wyłącznie aspektów techniczno - projektowych oraz środowiskowych realizowanej inwestycji drogowej. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a.

Skargę kasacyjną od powołanego na wstępie wyroku złożyła D. U.. Zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę zarzuciła mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony w sytuacji gdy organy nie dokonały w sposób wnikliwy i wyczerpujący analizy materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 28 K.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 140 K.c. polegającego na niewłaściwym jego zastosowaniu poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w sprawie, w sytuacji gdy sporna inwestycja ma istotny wpływ na prawo własności do nieruchomości skarżącej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, z uwagi, że skarżąca nie pokryła tych kosztów w żadnym zakresie, zarówno w części jak i w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organ, a następnie Sąd pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdziły, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącej kwestia jej interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie była jednak sporna i wymagała dokładnego wyjaśnienia okoliczności na które się powoływała. Organ nie mógł zatem na podstawie art. 61a K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż odmowa w trybie tego przepisu może nastąpić tylko, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Tymczasem organ oraz Sąd pierwszej instancji jako powód odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania podały, że nieruchomość należąca do skarżącej nie została objęta zakresem kwestionowanej inwestycji drogowej. Zdaniem skarżącej nieruchomość ta powinna być jednak wzięta pod uwagę przy sporządzaniu projektu inwestycji, gdyż jej nieuwzględnienie doprowadziło do przygotowania projektu drogi publicznej w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Doszło bowiem do podwyższenia o około 45 cm posadowienia drogi publicznej na jej odcinku przylegającym do nieruchomości skarżącej, co powoduje zalewanie tej nieruchomości oraz zwiększone oddziaływanie emisji w postaci hałasu na tą nieruchomość. Powyższe obciąża z kolei skarżącą obowiązkiem wykonania prac polegających na podniesieniu terenu na obszarze ok. 350 m2 oraz wykonaniu barier akustycznych, czy też zamontowania specjalnej stolarki okiennej.

Tak więc, w ocenie skarżącej, w świetle brzmienia art. 28 K.p.a. przysługuje jej przymiot strony w rozpoznawanej sprawie, gdyż oddziaływanie kwestionowanej inwestycji na teren jej nieruchomości jest niewątpliwe i w oczywisty sposób godzi w interes skarżącej jako właściciela nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją. Przedmiotowa inwestycja wprowadza bowiem ograniczenia w swobodnym wykonywaniu przez nią prawa własności. Tym samym właściciel działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją ze względu na jej zakres będzie miał interes prawny w uznaniu go za stronę niniejszego postępowania, gdyż źródło tego interesu stanowi art. 140 K.c.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosząc o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Wnosząca skargę kasacyjną formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 28 K.p.a., tj. przepisu, którego błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w ocenie skarżącej, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny zaskarżonego postanowienia.

Istota sporu sprowadza się zatem do oceny, czy w realiach sprawy D. U. posiada status strony postępowania.

Będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sprawa dotyczyła wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Odnowa nawierzchni drogi krajowej nr 20 na odcinku [...]", a zatem sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Przystępując więc do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji. Jednak odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. A zatem w sytuacji, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania skarżący powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Tak więc ocena zasadności żądania skarżącego może być dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być również stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.

Podkreślić także należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 K.p.a., chyba, że jakiś przepis szczególny wyłącza stosowanie tego przepisu, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe jest konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją.

A zatem w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Odnowa nawierzchni drogi krajowej nr 20 na odcinku [...]" zakres ochrony wyznaczał art. 28 K.p.a.

Kwestionowana decyzja była wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Akt ten został uchwalony w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Chodziło o uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie zatwierdzenie podziału nieruchomości, jak też zatwierdzenie projektu budowlanego tej inwestycji.

Zauważyć należy, że specustawa, w art. 11c zawiera odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Wykładnia literalna tej klauzuli prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost" a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej. Wprawdzie specustawa wprowadza dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę, (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiąże się nie tyle z samym interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne strony, które w świetle art. 11c powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zarówno organ, jak i kontrolujący postanowienie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły, że z treści art. 11d ust. 5 specustawy jednoznacznie wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy specustawy, do których odwołuje się organ oraz Sąd, regulują jedynie niektóre fragmentaryczne kwestie dotyczące stron, np. do kogo należy wysłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania, kogo należy zawiadamiać w drodze obwieszczeń, jakie ustalenia powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W oparciu o powyższe przesłanki nie można jednak ustalać kto jest stroną w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Tak więc skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 K.p.a. Tym samym na gruncie regulacji specustawy brak jest podstaw, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Tezie tej nie przeczy również art. 11i specustawy, który w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wyłączył stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Wskazany przepis Prawa budowlanego zawęża de facto pojęcie strony, wskazując konkretne podmioty, które mogą być stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym wyłączenie w specustawie tego przepisu i brak w przepisach tej ustawy przepisu regulującego kwestię stron postępowania oznacza, że w tym zakresie stosować należy art. 28 K.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami.

Skarżąca podnosi, że inwestycja drogowa ingeruje w wykonywanie przez nią prawa własności, utrudnia bowiem użytkowanie nieruchomości, poprzez jej zalewanie i zwiększone oddziaływanie emisji w postaci hałasu na tą nieruchomość. W ocenie skarżącej, powstałe utrudnienia w użytkowaniu nieruchomości wymagają oceny prawidłowości sporządzenia projektu budowlanego, który został zatwierdzony kwestionowaną decyzją.

Podkreślić trzeba, że istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Mając na względzie przedstawiony kontekst normatywny art. 28 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, że właściciel działki znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy inwestycja drogowa wpływa na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powoduje ograniczenia lub utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli uregulowane w prawie materialnym (np. warunkach technicznych), to ci właściciele są stroną postępowania .

W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynika z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 140 K.c. i warunków technicznych określających granice dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z danej nieruchomości, powodowanych przez realizowaną inwestycję. Na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich wskazano również w kwestionowanej decyzji – pkt 5, pkt 6, pkt 7 ustalając, że realizacja planowanej inwestycji nie może powodować zmian stosunków wodnych na pozostałych działkach, warunki wykorzystania terenu położonego poza projektowanym pasem drogowym nie mogą być zmienione w stosunku do stanu sprzed realizacji inwestycji, jak też, że roboty budowlano – montażowe powinny być prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, a ponadto wykonana inwestycja powinna zapewniać prawidłowe odprowadzanie wód powierzchniowych zapewniające ochronę nieruchomości bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji.

Z przedstawionych rozważań wynika, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w okolicznościach niniejszej sprawy dokonali oceny, co do legitymacji skarżącej, kierując się błędną interpretacją art. 28 K.p.a. Sprzeczne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zatem działanie organu, który odmawiając skarżącej przymiotu strony – odmówił na podstawie art. 61a K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy zarzuty podnoszone przez nią we wniosku – związane z jej interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego, przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz trybu rozpoznawania wniosku.

Na marginesie zauważyć należy, że możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. nie ogranicza art. 31 ust. 1 specustawy. Przepis ten ogranicza jedynie sposób rozstrzygnięcia przez organ administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, który został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi.

Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając przy tym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r.

Za niezasadny uznać należy natomiast wniosek skarżącej o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż skarżąca nie poniosła żadnych kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2765/12 przyznał bowiem skarżącej prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 P.p.s.a., po złożeniu przez tak ustanowionego pełnomocnika stosownego oświadczenia.