Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1908/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3, art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 14a, art. 40 ust. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic Chojnacka Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2020 r.; 2. Zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] , Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "organ", "GDDKiA"), działając na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 8 maja 2020 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: "Strona", "Spółka", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z [...] maja 2020 r., znak [...] , w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku Strony z 21 lutego 2020 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia Ø63PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...](w rejonie ulicy [...]) w m. C.., gm. [...] p.o. Zastępca Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał ww. decyzję z [...] maja 2020 r., o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację ww. sieci gazowej średniego ciśnienia Ø63PE w pasie drogowym drogi krajowej nr [...](ul. [...] ) w m. C., gm. [...] - jedno przekroczenie pasa drogowego DK [...] na skrzyżowaniu z ul. [...].

Po rozpoznaniu wniosku Strony z 8 maja 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy GDDKiA, po przytoczeniu przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że z z załączonego do wniosku z 21 lutego 2020 r. projektu zagospodarowania terenu sieci gazowej w skali 1:500 oraz zdjęć ze strony internetowej [...]l oraz [...] wynika, że przekroczenie planowanej sieci gazowej występuje na tarczy skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z ulicą [...] w miejscowości [...]. Ponadto przekroczenie to projektowane jest bezpośrednio przy istniejącym przepuście w ciągu rowu odwadniającego od strony działki nr [...]oraz pod przepustem na skrzyżowaniu drogi krajowej nr [...]z ulicą [...].

Organ wskazał następnie, że ulica [...] w [...] jest częścią drogi krajowej nr [...], która biegnie m.in. od portu w G. przez T., T., W., L., P. do C. i pełni ważną funkcję w sieci drogowej kraju. Zgodnie z zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nr 7 z dnia 2 marca 2020 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga ta została zakwalifikowana do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Według danych natomiast Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...]" [...]" średni dobowy ruch pojazdów silnikowych wynosi 6785 poj./dobę, co wskazuje, że natężenie ruchu pojazdów na tym odcinku drogi jest bardzo duże, zatem jakiekolwiek nawet czasowe utrudnienia na drodze stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto, organ zaznaczył, że planowana inwestycja znajduje się na odcinku drogi, na którym obowiązuje dopuszczalna prędkość do 70 km/h.

Organ wyjaśnił, że planowana lokalizacja sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]wraz z wymaganą przepisami szerokością strefy kontrolowanej dla gazociągu uniemożliwi wykonywanie zadań własnych zarządu drogi. Zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń odwadniających drogi. Ponadto zarówno na etapie budowy gazociągu, jak też ewentualnej konieczności wykonania napraw - jak w analizowanym przypadku - urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, może nastąpić czasowe zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...]. Organ zauważył, że w przypadku awarii, konserwacji, czy wymiany omawianych urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy oraz z uwagi na konieczność poruszania się pracowników w terenie pasa drogowego w obszarze rowu odwadniającego, powodując niszczenie rowu i skarp. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym, zwłaszcza, że przedmiotowa sieć miałaby zostać zlokalizowana w miejscu szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest skrzyżowanie.

Organ wskazał, że zgodnie z § 140 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie sprawie warunków technicznych dróg"), budowla liniowa przecinająca poprzecznie drogę lub usytuowana wzdłuż drogi, powinna być wykonana w taki sposób, aby nie ograniczała możliwości przebudowy albo remontu drogi. Zatem, zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę.

Odnosząc się do argumentacji Strony zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wyjaśnił, że zgodnie z informacją znajdującą się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy proponowana lokalizacja sieci gazowej została zaprojektowana w sposób korzystny z punktu widzenia późniejszego wykonania sieci gazowej w rejonie skrzyżowania z ulicą [...], natomiast bez uwzględnienia ustawowej przesłanki dotyczącej ochrony drogi publicznej, zgodnie z którą sieć gazową powinno się lokalizować pod korpusem drogi krajowej nr [...]w miejscu poza tarczą skrzyżowania drogi krajowej nr [...]z ul. [...]. Wyżej natomiast przedstawione okoliczności, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i naruszenie przepisów odrębnych uprawniają organ zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...](w rejonie ulicy [...]) w miejscowości [...], czego nie może zmienić argumentacja Strony zawarta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego są bowiem dla zarządcy drogi sprawą priorytetową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając decyzję GDDKiA z [...] lipca 2020 r. w całości, wniósł o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1) art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p., poprzez odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia przesyłowego w postaci gazociągu i bezpodstawne przyjęcie, że jego umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w wyniku błędnego ustalenia, że projektowany gazociąg naruszałby urządzenia podziemne i odwadniające, a prowadzone roboty budowlane miałyby jakikolwiek wpływ na ograniczenie ruchu drogowego na tym odcinku,

2) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez: a) pominięcie, okoliczności związanych z posadowieniem projektowanego gazociągu, które wskazują na to, że komora przewiertowa nie znajduje się w obszarze infrastruktury drogowej, a projektowany gazociąg będzie znajdował się ponad 2 m pod drogą publiczną, zabezpieczony dodatkową rurą ochronną, a w związku z tym nie będzie stanowił zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, b) pominięcie przy wyjaśnieniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w postaci konieczności zabezpieczenia realizacji dostaw paliwa gazowego w miejscowości [...], bez uwzględnienia możliwości uregulowania tytułu do korzystania, c) zaniechanie ze strony organu podjęcia działań mających na celu wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przed wydaniem decyzji, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak analizy zgromadzonego materiału dowodowego co skutkowało dokonaniem oceny materiału dowodowego z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów,

3) art. 107 § 2 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co przekłada się na ograniczone możliwości strony dotyczące kontroli podstaw wydanego rozstrzygnięcia,

4) art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez lakoniczne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, brak wyczerpującej analizy możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz relacji między przepisami ustawy o drogach publicznych a przepisami rozporządzenia, niewyjaśnienie istnienia przesłanek negatywnych z art. 39 ust. 3 u.d.p., w odniesieniu do konkretnej sytuacji Strony, co stanowiło działanie pozbawiające zaufania jego uczestników do władzy publicznej, uniemożliwiające zrozumienie przesłanek, jakimi kierował się organ, przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

5) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia dowolnego, z pominięciem słusznego interesu obywatela, co wyrażało się w braku zbadania przesłanek umożliwiających organowi odmowę wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej w pasie drogowym w warunkach konkretnej sprawy, całkowitym pominięciu okoliczności, że to organ winien był wykazać, że zachodzą okoliczności, od których ustawodawca uzależnia decyzję o odmowie zezwolenia na lokalizację urządzeń przesyłowych w pasie drogi publicznej, braku rozważenia skutków wydania decyzji dla interesu społecznego i obywateli zamieszkujących miejscowość [...].

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że projekt sieci gazowej został przez projektanta zoptymalizowany pod kątem interesów zarządcy drogi zarówno aktualnych jak i przyszłych, musiał jednak także uwzględniać istniejącą potrzebę rozbudowy sieci na potrzeby przyłączania nowych odbiorców celem umożliwienia korzystania z bardziej ekologicznego paliwa gazowego niż węgiel opałowy.

Skarżąca podkreśliła, że sieć gazowa zostanie wykonana precyzyjnym przewiertem sterowanym, a więc nie wpłynie na ruch drogowy w trakcie prowadzenia robót, który nie będzie musiał zostać w tym czasie ograniczony. Komory przewiertowe zostaną zlokalizowane w działkach gminnych o małym natężeniu ruchu (pkt. 1 oraz pkt. 4 wg mapy zagospodarowania terenu) w odległości 7,7 m od istniejącego rowu odwadniającego. Lokalizacja komór poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]pozwala na jej przekroczenie bez naruszenia rowu odwadniającego i przepustu oraz na bezpieczne wykonanie sieci gazowej nie ograniczając widoczności oraz nie powodując zagrożenia na drodze. Lokalizacja gazociągu na głębokości 2 m pod przepustem oraz precyzyjna metoda wykonania przewiertem sterowanym zapewnia jego bezpieczne wykonanie bez możliwości uszkodzeń elementów pasa drogowego i urządzeń infrastruktury oraz w przyszłości zapewni bezpieczne remonty lub przebudowy drogi. Ponadto cały projektowany odcinek gazociągu zostanie wykonany w rurze ochronnej, co dodatkowo zabezpiecza ją przed uszkodzeniami w przypadku ewentualnej przebudowy lub remontu drogi, w tym urządzeń odwadniających.

Zdaniem Skarżącej, organ wydając rozstrzygnięcie nie zbadał żadnych dowodów w przedmiotowej sprawie, a przyjął jedynie własne przekonania na temat budowy i eksploatacji gazociągów i to właśnie na podstawie tych osobistych uprzedzeń wydał zaskarżoną decyzję. Organ w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie przyjmuje, że gazociąg miałby uszkodzić przepust oraz rów odwadniający, pomimo tego, że ten ma znajdować się w znacznej odległości od tej infrastruktury, poza jej obszarem.

Skarżąca dodała, że projektowana sieć gazowa w [...] jest jedyną możliwością wykonania inwestycji rozbudowy sieci gazowej w tej miejscowości. Aspekt społeczny sprawy powinien mieć wobec tego szczególne znaczenie. Wraz z postępującą urbanizacją i związaną z nią rozbudową miejscowości, powstaje konieczność zaspokajania potrzeb mieszkańców nie tylko w możliwość poruszania się drogami publicznymi, ale także umożliwienia im dostępu do mediów jakim jest paliwo gazowe, wykorzystywane coraz częściej jako podstawowe źródło ogrzewania w ramach programów antysmogowych prowadzonych w takich miejscowościach. Oczywistym jest wobec tego, że nie da się rozbudowywać sieci gazowej w sposób, który wyłączałby całkowicie konieczność krzyżowania się z drogami publicznymi, jak zdaje się oczekiwać tego organ.

W odpowiedzi na skargę, GDDKiA podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ GDDKiA wydając decyzje obu instancji w niniejszej sprawie dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p. Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie między innymi linii gazowej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (powyżej sześciu tysięcy siedmiuset pojazdów na dobę). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego - z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy oraz z uwagi na konieczność poruszania się pracowników w terenie pasa drogowego w obszarze rowu odwadniającego, powodując niszczenie rowu i skarp. W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń. Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację Skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu ich wykonania. Z wyjaśnień Skarżącej wynika, że technologia budowy sieci gazowej pozwala na umieszczenie gazociągu również w proponowanym terenie, przy istniejącym przepuście w ciągu rowu odwadniającego, prace budowlane, jak i późniejsze prace eksploatacyjne są prowadzone przez profesjonalne podmioty korzystające z wykwalifikowanych pracowników posiadających odpowiednie uprawnienia w sposób bezpieczny i prawidłowy. Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu i dopuszczalnej prędkości pojazdów na przedmiotowym odcinku drogi, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez Skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń Strony odnośnie charakteru i rodzaju prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym jak dalece prace te wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której, jak wskazała Skarżąca, trasa gazociągu została zaprojektowana w sposób najbardziej korzystny z uwzględnieniem późniejszego wykonania sieci gazowej w rejonie skrzyżowania z ulicą [...] metodą bezwykopową z umieszczeniem komór przeciskowych w zieleńcu (poza pasem drogowym), co pozwala na przekroczenie drogi krajowej nr [...]bez naruszenia rowu odwadniającego i przepustu oraz na bezpieczne wykonanie sieci gazowej nie ograniczając widoczności oraz nie powodując zagrożenia na drodze.

Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia Strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, metody oraz obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełniają wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, co oznacza, że są tym samym dotknięte naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a u.d.p., to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 u.d.p., zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 u.d.p., przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14). Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego (i niewątpliwe krótkotrwałego) charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Organ nie ustalił przy tym, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.

Organ powołując się na § 140 ust. 6 rozporządzenia sprawie warunków technicznych dróg, wskazuje, że jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...]obejmująca skrzyżowanie z ulicą [...], czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, infrastruktura pieszo-rowerowa). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi, jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko Skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto stołeczne Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. W związku z tym, na podstawie zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym ( § 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia), a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał tę skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.