Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 505/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 8, 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1172/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz J. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1172/09 oddalił skargę J.S. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższą decyzją Minister Gospodarki:

w punkcie I uchylił w całości decyzję Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] marca 1996 r., znak: [...], stwierdzającą, że zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., znak: [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M., Ż. W. w B., ul. M. Nr [...] oraz orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., znak: [...]w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M.– Ż. W. w B., ul. M. Nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa a ponadto stwierdzającej nieważność orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., znak: [...]w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M.– Ż. W. w B., ul. M. Nr [...];

w punkcie II stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., znak: [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M., Ż. Władysław w B., ul. M. Nr [...] oraz

w punkcie III – nie stwierdził nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., znak: [...]w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. – Ż. W. w B., ul. M. Nr [...].

Minister podał, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym ustanowienie przymusowego zarządu państwowego przedsiębiorstwo pn. M.- Ż. W. w B., ul. M. Nr [...], stanowiło własność spółki prawa cywilnego, której udziałowcami byli W. Ż., S. S., L. Ż. oraz W. M. Prawo własności zaś do znacjonalizowanej, na podstawie orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., wraz z ww. przedsiębiorstwem działki gruntu nr [...] o pow. 467 m² należało do osób fizycznych, tj. do W. Ż., S. S. oraz L. Ż. i J. S. Tym samym Minister Gospodarki stwierdził, że ocena prawna dokonana przez Ministra Przemysłu i Handlu w decyzji z dnia [...] marca 1996 r., sprowadzająca się do przyjęcia, że prawo własności do przedsiębiorstwa pn. M. – Ż. W. w B. oraz nieruchomości przy ul. M. Nr [...], na której był on zorganizowany – stanowiło własność: W. Ż. S. S., L. Ż. oraz W. M., jest całkowicie błędna i niewłaściwa.

Z tego powodu Minister Gospodarki wyprowadził wniosek, że jego poprzednik prawny, tj. Minister Przemysłu i Handlu, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jednocześnie podniesiono, iż postępowanie wyjaśniające, które prowadził Minister Przemysłu i Handlu, winno toczyć się w przedmiocie zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., znak: [...]oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., znak: [...], i z udziałem wszystkich współwłaścicieli przedsiębiorstwa i nieruchomości.

Minister stwierdził, że ustanowienie nad przedmiotowym przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów dekretu Naczelnika Państwa Polskiego z dnia 16 grudnia 1918 r. Organ wskazał, iż w uzasadnieniu zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., zostało wykazane, że w stosunku do przedsiębiorstwa pn. M., Ż.W. w B., ul. M. Nr [...], nie zostały spełnione przewidziane w przepisach powołanego dekretu, dlatego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zarządzenia z dnia [...]sierpnia 1953 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto Minister Gospodarki wskazał, iż stwierdzenie nieważności (ze skutkiem ex tunc) zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., znak: [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad wskazanym przedsiębiorstwem nie skutkuje przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanej na podstawie decyzji uznanej w późniejszym czasie za nieważną, w tym przypadku orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. Zdaniem Ministra zostało wykazane, że pomiędzy tym orzeczeniem a zarządzeniem istniał związek materialnoprawny, wyrażający się w ustawowym obowiązku Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości do wydania orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r., w związku z ustanowieniem na mocy ww. zarządzenia z dnia [...] sierpnia 1953 r. przymusowego zarządu państwowego. Wada orzeczenia może być rozważana w ramach wznowienia postępowania, bowiem w takim przypadku nie występuje żadna z przesłanek nieważności wskazana w art. 156 k.p.a.

Na powyższą decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.S.w części, w której Minister odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r., znak: [...]w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M.– Ż. W. w B., ul. M. Nr [...], tj. w punkcie III zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie przejścia na własność przedsiębiorstwa, wydanego na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi właściwą podstawę do wzruszenia kwestionowanego orzeczenia.

Ponadto zdaniem skarżącej, odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiła z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 2, art. 21, art. 64 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1172/09 w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja w zaskarżonej części nie narusza prawa.

Sąd podał, że Minister jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż rozstrzygnięciu Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

Sąd podał, że orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. zostało wydane na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. Nr 11, poz. 37). Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.U. Nr 21, poz. 67), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie tej ustawy następowało z mocy samego prawa, w stosunku do tych przedsiębiorstw, które pozostawały pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym na podstawie przepisów dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r.

W dniu[...]sierpnia 1953 r. wydane zostało zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M., Ż. W. w B., ul. M. Nr [...]. Z akt sprawy nie wynika także, aby młyn elektryczny, przed dniem 8 marca 1958 r. (data wejścia w życie ustawy o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym), został zwrócony byłemu właścicielowi.

Wobec tego, zdaniem Sądu, skoro przedsiębiorstwo pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, to istniała przesłanka do wydania przez Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości orzeczenia z dnia [...] marca 1962 r., stwierdzającego przejście na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Ponadto Przewodniczący Komitetu Drobnej Wytwórczości, orzekając w dniu [...] marca 1962 r., potwierdził fakt objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. Zatem orzeczenie z dnia [...] marca 1962 r., stanowiło potwierdzenie stanu prawnego, jaki istniał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem było dla Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości wiążące. Za trafne więc uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko Ministra Gospodarki, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości nie pozostawało w sprzeczności z przepisami art. 2 i art. 9 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. i nie można uznać, iż orzeczenie to w sposób rażący naruszało prawo i tym samym zachodziła przesłanka do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi właściwą podstawę do wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości w sytuacji, gdy reguły wykładni gramatycznej jednoznacznie wskazują, iż dyspozycją tego przepisu objęte są wyłącznie przypadki uchylenia lub zmiany decyzji w oparciu o którą została wydana inna decyzja, nie zaś przypadek stwierdzenia nieważności, Sąd wskazał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ organy orzekające w sprawie nie podawały tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Przepis ten pojawił się jedynie w treści uzasadnienia decyzji jako wskazanie sposobu wzruszenia orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r., eliminuje ze skutkiem ex tunc orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. z obrotu prawnego. W ocenie Sądu jego wzruszenie może być jedynie rozważane w ramach trybu postępowania o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. (sygn. akt III ARN 21/96, opubl. OSN 1997, nr 3, poz. 32).

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7 k.p.a., zdaniem Sądu organ poczynił prawidłowe ustalenia w sprawie i dał im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja nie narusza też art. 2 oraz art. 21 i 64 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, bowiem w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przestrzegano prawnej ochrony własności, jak również uznania prawa skarżącej do dziedziczenia.

Sąd nadmienił też, że w dniu 15 czerwca 2009 r. J.S. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M.– Ż. W. w B., ul. M. Nr [...] i postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Gospodarki wznowił postępowanie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2009 r. wniosła J. S., zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962r., znak: [...]w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M.– Ż. W. w B., ul. M. Nr [...] nie jest obarczone wadą powodującą nieważność decyzji w sytuacji, gdy:

i) stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, co w konsekwencji spowodowało zniesienie jego skutków prawnych od dnia jego wydania; a zatem:

ii) orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa zostało wydane przy braku przesłanek określonych art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. Nr 11, poz. 37), a w konsekwencji zostało wydane z rażącym naruszeniem tych przepisów;

b) art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. polegające na uznaniu, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem, jest przesłanką wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. znak: [...];

c) art. 7 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje decyzja wydana na podstawie rozstrzygnięcia, którego nieważność stwierdzono i wskazywanie przy tym na instytucję wznowienia postępowania jako właściwą dla wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego w sytuacji, gdy zastosowanie takiego rozwiązania uniemożliwia upływ czasu od doręczenia lub ogłoszenia wadliwej decyzji. Uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę o tym, iż orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa narusza prawo w sposób rażący.

2. Art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez skonstruowanie uzasadnienia w sposób, który nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu w celu kontroli słuszności przyjętej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oceny stanu prawnego sprawy, a przy tym poddaje w wątpliwość wartość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych przepisów prawa. Powyższe uchybienie mogło również mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie, mając na uwadze art. 187 § 1 p.p.s.a. oraz niejednolitą linię orzeczniczą w przedmiocie zagadnienia prawnego występującego w sprawie, skarżąca wskazała na celowość rozważenia przedstawienia tego zagadnienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź też na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wystąpienia przez skład orzekający do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem złożenia przez ten organ wniosku o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe uzasadnienie podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku, gdy jak w sprawie niniejszej, nie stwierdzi występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które winien z urzędu wziąć pod rozwagę, zgodnie z § 1 powołanego artykułu rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna J.S. oparta została na zarzutach zgłoszonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszone, zdaniem skarżącej, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powyższy sposób przepisy to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena zarzutów dotyczących naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M.– Ż. W. w B., ul. Nr M. [...] nie wywołuje automatycznie skutku w postaci wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. M. – Ż. W. w B., ul. M. Nr [...]. W takiej sytuacji brak jest bowiem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, przesłanek by twierdzić, że również i wspomniane orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Istnieje natomiast podstawa, by ponownie rozstrzygnąć sprawę w ramach wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Powyższe stanowisko Sądu, które nawiązuje do poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt II ARN 21/96, OSN 1997, nr 3, poz. 32) słusznie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane, chociaż zauważyć trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię postawione być powinny w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., gdyż przepisy te, choć zamieszczone w akcie proceduralnym są normami o charakterze materialnoprawnym.

Przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają, jakimi wadami musi być dotknięta wcześniejsza decyzja, by stanowiła podstawę do wznowienia postępowania w rozważanym przypadku. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem fakt uchylenia lub zmiany decyzji lub orzeczenia sądu, w oparciu o które wydana została decyzja. Uchylenie bądź zmiana decyzji lub orzeczenia sądu powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach występuje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła opisana wyżej sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., Decyzja, w oparciu o którą wydane zostało orzeczenie Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] marca 1962 r. w sprawie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa nie została uchylona ani zmieniona, lecz została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia jej nieważności. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] maja 2009 r. (pkt II zaskarżonej decyzji, który nie został objęty skargą do Sądu) stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] sierpnia 1953 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. M. – Ż. W. w B., ul. M. Nr [...].

Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a rozstrzygnięcie organu nadzoru jedynie potwierdza ten fakt.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, na podstawie którego zostało wydane kwestionowane orzeczenie: "Przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (zwane w dalszym ciągu "przedsiębiorstwami"), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie". Orzeczenie stwierdzające przejście przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność państwa ma charakter decyzji administracyjnej deklaratoryjnej, potwierdzającej jedynie skutek prawny, jaki wywołało wejście w życie powołanego przepisu. Z takiej regulacji wynika, że pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tym przedsiębiorstwem zachodzi konieczny związek – pozostawanie w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego stanowi dla orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność państwa warunek konieczny tak w momencie wejścia w życie ustawy (8 marca 1958 r.) jak i na etapie orzekania przez właściwego ministra o nacjonalizacji przedsiębiorstwa, a także w czasie pozostawania orzeczenia w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego, ze względu na skutek eliminacji tego zarządzenia od dnia jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa. Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia stanowisko, według którego stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia nacjonalizacyjnego.

W odniesieniu do tej kwestii w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił się pogląd, nawiązujący do uchwały Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 13, która, choć podjęta w celu wyjaśnienia zagadnienia prawnego powstałego na tle przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), ale dotyczyła kwestii analogicznej do występującej w sprawie niniejszej. Podlegająca rozstrzygnięciu wątpliwość dotyczyła zagadnienia czy stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej daje podstawę do wznowienia postępowania w przedmiocie sprzedaży lokalu, czy też następstwem stwierdzenia nieważności orzeczenia jest przesłanka nieważnościowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uchwale tej przyjęto, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej (prawa użytkowania wieczystego) oraz przejęciu budynku na własność państwa nie stanowi podstawy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu mieszkalnego w tym budynku, natomiast może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego. Wyjaśniono, że przepis art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przypadek, w którym zachodzi potrzeba rozważenia wpływu zmiany czy też uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Chodzi o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawarte w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym, wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, stanowiące istotny fakt prawotwórczy w innej sprawie administracyjnej sytuacji, w której albo w ogóle nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego albo faktycznego ukształtowanego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy sądowym. Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu wypadkach jest podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Przeciwstawiając tej konstrukcji instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w uchwale podkreślono, iż pojawiła się ona w 1980 roku w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego jako rozwiązanie prawne, do którego przywiązana jest moc wsteczna, czyli skutek prawny powstający od daty wydania decyzji obarczonej ciężką wadą. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. W sprawie, której dotyczyła omawiana uchwała, stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu i przejęciu na własność państwa budynku spowodowało, iż Skarb Państwa nie stał się jej właścicielem; nie było zatem podstaw prawnych do wyodrębniania własności poszczególnych lokali mieszkalnych ani też do sprzedaży ich najemcom przez Skarb Państwa. Jest to więc przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Analogiczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem zniosło jego skutek prawny od dnia jego wydania. Oznacza to, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym przedsiębiorstwo nie pozostawało w przymusowym zarządzie państwowym.

Ustanowienie przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem z rażącym naruszeniem dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego wykluczało zastosowanie do tego przedsiębiorstwa przepisu art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Wydane w takiej sytuacji orzeczenie w przedmiocie przejścia przedsiębiorstwa na własność państwa dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Nie znajduje uzasadnienia odmienny pogląd Sądu pierwszej instancji, brak jest bowiem przesłanek by można było przyjąć, że w określeniu "uchylenie lub zmiana decyzji", którym posłużono się w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. mieści się określenie "stwierdzenie nieważności decyzji" uregulowane w art. 156 § 1 k.p.a. jako odrębna znaczeniowo i prawnie kategoria.

Dodać należy, że analogiczne do przedstawionego stanowisko w omawianej kwestii wyrażone zostało w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, ostatnio m.in. w wyrokach z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1624/09, z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 825/10, z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 342/10 nie można więc podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, iż istnieje potrzeba rozstrzygnięcia wątpliwości przez skład rozszerzony tego Sądu.

Skoro z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia[...]marca 1962 r., to w konsekwencji naruszył także wskazane w skardze kasacyjnej przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy po dokonaniu kontroli legalności skarżonej decyzji.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, Sąd przedstawił argumentację uzasadniającą zajęte stanowisko, nie wystąpiły żadne przeszkody w przeprowadzeniu kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.