Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 894/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 4, art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody, w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 31, poz. 206/, bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym stanowi ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych.

TEZY

Działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody, w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 31, poz. 206/, bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym stanowi ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2009 r. [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 4 im. płk S. D. w S. W. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał art. 76 ust. 1, art. 77 i art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 142, z 2001 r., poz. 1592 ze zm./ i art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 256, z 2004 r., poz. 2572 ze zm./. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podkreślił, że zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jako podstawy odwołania nauczyciela, któremu powierzono kierownicze stanowisko, w trakcie roku szkolnego może mieć miejsce tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych. Oznacza to, że taką podstawę nauczyciela ze stanowiska można wykorzystać tylko wtedy, gdy wobec nauczyciela przedstawiono skonkretyzowane zarzuty, których istnienie uprawnia do natychmiastowego odwołania, ze względu na ochronę interesu publicznego, zwłaszcza prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Konieczność natychmiastowego odwołania nauczyciela z kierowniczego stanowiska istnieje zawsze wtedy, gdy dotychczasowa jego działalność nie daje rękojmi do prawidłowego funkcjonowania na zajmowanym stanowisku. Okolicznościami uzasadniającymi zastosowanie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie mogą być jakiekolwiek naruszenia prawa, czy nawet takie, które mogą stanowić podstawę do rozwiązania umowy bez wypowiedzenia. W takim kierunku wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądowe, które Wojewoda przywołał jako argument wspierający zasadność stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu S. W ocenie Wojewody stwierdzone naruszenie prawa ma charakter istotny, co daje podstawę do orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym o nieważności kontrolowanej uchwały.

Z rozstrzygnięciem nadzorczym nie zgodził się Powiat S. Działając za pośrednictwem Zarządu Powiatu S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą. W podstawie prawnej skargi strona skarżąca wskazała naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty oraz art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] września 2009 r., [...], wstrzymanie jego wykonania, dopuszczenie wyjaśnień piastunów organu, przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła działania związane z przekształceniem i zmianą profilu działalności Zespołu Szkół nr 4 w S. W., gdyż ten wątek sprawy stanowi faktyczną podstawę do dokonania zmian na stanowisku dyrektora szkoły. Odnosząc się do zarzutów natury prawnej Zarząd Powiatu S. wskazał, że rozstrzygnięcie nadzorcze objęte skargą narusza art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazany przepis daje podstawę do odwołania dyrektora w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W sprawie objętej skargą taką, szczególnie uzasadnioną okolicznością jest zmiana charakteru placówki, co stawia przed osobą zarządzającą nowe obowiązki, z którymi może poradzić sobie osoba posiadająca stosowne wykształcenie. W ocenie strony skarżącej nowe zadania szkoły wymagają wykształcenia technicznego, którego nie posiada osoba odwoływana. Skarżąca podkreśla, że podstawą poprawnego stosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest poprawne przeprowadzenie procedury odwołania i na ten aspekt należy położyć nacisk. Naruszenia prawa w tym zakresie powinny zawsze skutkować ingerencją nadzorczą. Jednak w skarżonej sprawie uchybień takich nie było, zatem organ, który powierzył pełnienie stanowiska kierowniczego osobie nie spełniającej warunków w nowej sytuacji organizacyjnej szkoły, może taką osobę odwołać, ze wskazaniem wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności. W ocenie strony skarżącej każda zmiana organizacyjna, w szczególności likwidacja, przekształcenie danej placówki stanowi podstawę do odwołania dyrektora tej placówki.

Zakwestionowanie uchwały Zarządu Powiatu S., stanowi zdaniem strony skarżącej nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego. Działanie takie jest sprzeczne z treścią art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który wymaga wskazania dla każdej ingerencji organów nadzoru podstawy prawnej mającej oparcie w przepisie ustawowym. Zdaniem strony skarżącej żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie daje podstawy do ingerencji w zakresie w jakim czyni to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. W ocenie strony skarżącej podstawą takiego działania organów nadzoru może być naruszenie przepisu prawa. Jednak Wojewoda nie wskazuje na naruszenie przepisu art. 38 ustawy o systemie oświaty ale przyjmuje inną jego interpretację w zakresie przesłanek wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. Dla strony skarżącej nie bez znaczenia jest to, że przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze fakt, że dyrektor Zespołu Szkół nr 4 w S. W. nie została wraz z odwołaniem zwolniona z pracy. Te okoliczności powinny przemawiać za przyjęciem, że w sprawie odwołania dyrektora Zespołu Szkół nr 4 miały miejsce szczególnie uzasadnione okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli wyznacza treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy.

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Konsekwencją tego musiało być uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Podstawą uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru jest wydanie tego aktu przez osobę nieuprawnioną. W aktach sprawy znajduje się skarżone rozstrzygnięcie podpisane w zastępstwie Wojewody przez Wicewojewodę. Istnienie takiej okoliczności wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego wykazać uprawnienie Wicewojewody do działania w imieniu organu nadzoru jakim zgodnie z prawem jest Wojewoda. W ramach tego postępowania Sąd ustalił, że Wicewojewoda nie posiada szczególnego umocowania do działania w imieniu Wojewody, zaś wszelkie czynności podejmowane przez osobę piastującą stanowisko Wicewojewody realizowane były na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 31, poz. 206/. Na tę podstawę prawną kompetencji Wicewojewody wskazał pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. Zdaniem pełnomocnika organu uprawnienie Wicewojewody do działania w miejsce organu wynika z treści wskazanego przepisu oraz § 5 ust. 3 Statutu P., Urzędu Wojewódzkiego w Rz. stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. W przepisach tych jednoznacznie wskazano, że w sytuacji, gdy Wojewoda nie może pełnić obowiązków służbowych zastępstwo Wicewojewody występuje w zakresie wszystkich zadań i kompetencji organu.

Wobec wątpliwości co do zakresu umocowania Wicewojewody podpisującej rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd odroczył rozprawę w dniu 3 lutego 2010 r. i zobowiązał pełnomocnika do przedłożenia dokumentów potwierdzających zakres obowiązków Wicewojewody. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. pełnomocnik organu przedstawił uwierzytelnione kserokopie zarządzenia Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], fragment regulaminu P. Urzędu Wojewódzkiego w Rz. obejmujący zakres i status prawny Wicewojewody oraz akt powołania Wicewojewody M. Ch., a także dokument potwierdzający nieobecność Wojewody w dniach 7, 8 i 9 września 2009 r. Dokumenty te miały potwierdzać uprawnienie Wicewojewody do podpisania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zastępstwie organu nadzoru jakim jest Wojewoda.

W ocenie Sądu organ nie wykazał, że Wicewojewoda mógł działać w zastępstwie organu bez wyraźnego umocowania Wojewody do wydawania aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Bez wątpienia Wojewoda to monokratyczny organ administracji publicznej, którego działanie materializuje się w czynnościach podejmowanych przez konkretną osobę fizyczną /piastuna/ pełniącego funkcję organu. Zatem ponad wszelką wątpliwość organem jest wojewoda i tylko ten organ może korzystać z kompetencji przyznanych przepisami prawa. Wyjątek w tym zakresie może wynikać z przepisów prawa, przy czym Sąd stwierdza jednoznacznie, że przepisy te muszą mieć rangę ustawy, gdyż nadzór sprawowany przez Wojewodę jest działalnością w sferze zewnętrznej administracji. Obowiązująca ustawa w art. 7 ust. 3 przyjmuje taki wyjątek stwierdzając, że Wojewoda określa w formie zarządzenia zakres kompetencji i zadań wykonywanych przez wicewojewodę. Oznacza to, że warunkiem skutecznego działania wicewojewody, który jest aparatem pomocniczym organu jest przekazanie określonych kompetencji w formie zarządzenia. Ustawa wyraźnie dla skuteczności przejścia kompetencji na rzecz Wicewojewody wymaga zachowanie formy zarządzenia i wyraźnego określenia zadań i kompetencji cedowanych na wicewojewodę. Prawo nie narzuca sposobu w jaki to powinno nastąpić, zatem można przyjąć, że zarówno poprawne byłoby wydanie zarządzenia, które szczególnie określa te kompetencje, jak i możliwe jest zawarcie stosownej regulacji w regulaminie, przy czym w takiej sytuacji trzeba by wyraźnie wskazać, że jest to część regulaminu wypełniająca treść art. 7 ust. 3 ustawy. Tylko w takich warunkach można by uznać, że wicewojewoda może działać skutecznie w oznaczonym zakresie spraw.

W rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, by wicewojewoda miał określony zarządzeniem zakres kompetencji, a to oznacza, że jego działanie zakresie rozpoznawanej sprawy było bezskuteczne, a co za tym idzie wadliwe.

Powoływanie się przez pełnomocnika na treść art. 7 ust. 4 ustawy o wojewodzie jako podstawę uprawniającą do działań wicewojewody jest chybione, gdyż zastosowanie tej normy może mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych tzn.: gdy wojewoda nie pełni obowiązków służbowych. Sytuacje takie mogą być nadzwyczajne, najczęściej będąc następstwami różnych zdarzeń skutkiem których piastun organu /organ/ nie może działać np. ciężka długotrwała choroba, brak świadomości czy tymczasowe aresztowanie. Na tej więc podstawie wicewojewoda może przejąć kompetencje nawet w tych zakresach, których w zarządzeniu nie został wskazany jako podmiot uprawniony. Okolicznością taką nie może być nieobecność w urzędzie, gdyż Wojewoda jest organem w każdym miejscu i w każdym czasie z wyjątkiem przypadku określonego w art. 7 ust. 4 ustawy. Przedstawiony przez pełnomocnika dowód uzasadniający "nie pełnienie obowiązków" /delegacja służbowa/ potwierdza stanowisko odmienne niż prezentowane przez pełnomocnika. Właśnie wskazuje, że Wojewoda pełnił obowiązki służbowe, zatem nie było podstaw do stosowania art. 7 ust. 4 ustawy. Na marginesie należy zauważyć, że zarówno statut, jak i regulamin organizacyjny potwierdzają działanie wicewojewody w zakresie upoważnienia Wojewody /tak: § 5 ust. 2 statutu oraz § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu/.

Reasumując stwierdzić należy, że działanie wicewojewody w ramach kompetencji wojewody, w sposób wskazany w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 31, poz. 206/, bez wyraźnego określenia jego kompetencji na podstawie zarządzenia, o którym stanowi ust. 3 wskazanego przepisu jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieje trwała niezdolność osoby piastującej stanowisko wojewody do pełnienia obowiązków służbowych.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.