Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 791/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Montowski Sędzia WSA Andrzej Siwek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy pkt 1 decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lipca 2019 r.; 2) oddala skargę w pozostałej części; 3) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej także jako: skarżący lub inwestor) od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lipca 2019 r., nakazującej M. S. przywrócenie zabytku - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - do poprzedniego stanu w terminie do 31 grudnia 2019 r., działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067), dalej jako: ustawa o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania nakazanych prac, wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do dnia 31.12.2020 r. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję w pozostałej części w mocy.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie (pkt 1), roboty budowlane (pkt 2), badania konserwatorskie (pkt 3), badania architektoniczne (pkt 4) oraz inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 (pkt 5), wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Minister wyjaśnił, że właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w rozpatrywanej sprawie wynika z wpisania budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1990 r. do rejestru zabytków (nr rejestru [...]). Organ odwoławczy wskazał następnie, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 1 lipca 2015 r. przez organ I instancji z urzędu po otrzymaniu informacji o prowadzeniu remontu przy przedmiotowym budynku. W dniu 22 lipca 2015 r. przeprowadzono oględziny tej zabytkowej kamienicy, które potwierdziły wykonanie przez M. S. – właściciela lokalu nr [...] wraz z przyległościami - bez wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) robót budowlanych polegających na: ociepleniu styropianem wszystkich elewacji skrzydła usytuowanego prostopadle do korpusu głównego od strony podwórka (od poziomu II kondygnacji) wraz z fragmentem elewacji od strony podwórka korpusu głównego (na poziomie II i III kondygnacji) oraz przebudowie drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie. Opisany stan został dokumentowany na wykonanych wówczas zdjęciach. Z oględzin sporządzono protokół, który został podpisany przez zarządcę budynku – R. K. Maciej Szcześniak uznany przez organ za stronę tego postępowania, został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzeniu oględzin, nie brał jednak w nich udziału.

W dniu 3 września 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powiadomił o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przed wydaniem rozstrzygnięcia w ww. sprawie, w dniu 13 listopada 2015 r. do organu konserwatorskiego wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], reprezentowanej przez zarządcę budynku R. K., o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w zakresie remontu, ocieplenia i zmiany kolorystyki elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym oraz remontu tarasu na trzecim piętrze. Zgodnie z załączonym projektem budowlanym pn. "Projekt budowlany architektoniczny remontu, ocieplenia elewacji od podwórka z przejazdem bramowym oraz remont tarasu na trzecim piętrze" z października 2015 r. autorstwa mgr. inż. arch. B. M., inwestycja obejmowała ocieplenie styropianem elewacji korpusu głównego od strony podwórka oraz wszystkich elewacji skrzydła usytuowanego prostopadle do korpusu, z rekonstrukcją pierwotnej formy dekoracji architektonicznej. Z części rysunkowej projektu wynika, że zgodnie z wnioskiem projektowane było przywrócenie formy architektonicznej drewnianej nadbudowy sprzed samowolnie dokonanej przebudowy.

W wyniku rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił na realizację wyżej opisanej inwestycji na podstawie załączonego projektu budowlanego w terminie do 31.12.2017 r.

Wzgląd na okoliczność wydania tej decyzji sprawił, że organ konserwatorski I instancji uznał, iż do czasu zrealizowania całości inwestycji objętej pozwoleniem z [...] grudnia 2015 r. lub do czasu upływu terminu ważności tego pozwolenia nie będzie kontynuował postępowania wszczętego w sprawie prac wykonanych przez M. S. Zakres prac objętych pozwoleniem nr [...] obejmował bowiem przywrócenie pierwotnej formy drewnianej nadbudowy oraz ocieplenie styropianem całości obiektu od strony podwórka. Realizacja inwestycji według projektu uzgodnionego przez organ konserwatorski, obejmującego przekształcone samowolnie partie budynku, czyniłaby postępowanie wszczęte 1 lipca 2015 r. bezprzedmiotowym.

Jednakże, wobec braku podjęcia i realizacji robót objętych pozwoleniem nr [...] w terminie jego ważności (tj. do 31.12.2017 r.), [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podjął działania w sprawie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W dniu 1 lutego 2018 r. organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny budynku podczas których stwierdził wykonanie bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego ocieplenia trójkondygnacyjnego skrzydła od strony podwórka wraz z częścią ściany korpusu głównego, z rekonstrukcją detalu ceglanego, wymianą okien, przebudową drewnianej nadbudowy nad parterową murowaną podbudową, wymianą pokrycia nad trójkondygnacyjnym skrzydłem (w protokole z oględzin użyto innych nazw dla poszczególnych części budynku: "oficyna" - trójkondygnacyjne skrzydło od strony podwórka, "taras", "weranda" - drewniana nadbudowa osadzona na pierwotnym tarasie parterowej bryły). Ustalił ponadto, że forma zewnętrzna skrzydła od strony podwórka odbiega od projektu będącego załącznikiem do pozwolenia nr [...], który zakładał rekonstrukcję formy drewnianej nadbudowy sprzed samowolnej przebudowy. Podczas tej przebudowy zmieniono formę okien z podziałami krzyżowymi na bezpodziałowe, rodzaj okładziny elewacyjnej z tynku gładkiego na okładzinę z łupka, pokrycie ogniomuru wykonano z blachy zamiast cegły klinkierowej. Przeprowadzone oględziny obiektu z zewnętrz, po zrealizowaniu prac, nie pozwoliły na ustalenie technologii wykonania i użytych materiałów. Wspólnota nie udzieliła inwestorowi zgody na przeprowadzenie wykonanych prac, nie otrzymała także informacji na temat użytych do remontu materiałów i technologii. Pełnomocnik inwestora wniósł do protokołu uwagę, że technologia wykonania ocieplenia oraz kolorystyka elewacji jest zgodna z projektem, zastosowano styropian EPS kl. E grubości 15 cm.

W związku z powyższym, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] lipca 2019 r. nakazał M. S. przywrócenie zabytku - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] - do poprzedniego stanu w terminie do 31.12.2019 r., tj. poprzez:

1) usunięcie warstw ocieplenia z elewacji skrzydła usytuowanego prostopadle do korpusu głównego od strony podwórka oraz z fragmentu elewacji korpusu głównego od strony podwórka w kondygnacji drugiej i trzeciej;

2) przywrócenie przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi;

3) demontaż okien jednoskrzydłowych w obrębie lokalu nr [...] od strony podwórka i montaż w ich miejscu okien dwuskrzydłowych o podziale krzyżowym z odtworzeniem pierwotnych proporcji (dopuszczalne PCV).

W decyzji z [...] lutego 2020 r. kończącej zainicjowane przez inwestora postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu I instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie jest realizacja przez odwołującego się bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych obejmujących:

- remont tarasu nad trójkondygnacyjnym skrzydłem wraz z uzupełnieniem tynków na elewacji i remontem posadzki;

- remont dachu parterowej przybudówki od strony szczytowej w zakresie: czyszczenia starej powierzchni dachu, malowania, naprawy obróbek blacharskich, montażu rynien;

- remont fasady skrzydła oraz części elewacji budynku głównego w poziomie II i II kondygnacji (dwie osie) w zakresie skucia odpadających tynków, oblachowania wiatrołapów, wykonania ocieplenia elewacji styropianem gr. 15 cm z tynkiem akrylowym, wykonania detalu elewacji zgodnie z pierwotnym wzorem, wymiany parapetów i obróbek blacharskich, założenie nowych rynien;

- budowę drewnianej nadbudowy obejmującej demontaż starej konstrukcji drewnianej, wykonanie nowej konstrukcji drewnianej, obudowanie ścian i dachu płytami OSB, położenie membrany dachowej, pokrycie dachu blachą trapezową, montaż łupka na elewacji, montaż nowych okien PCV, montaż parapetów zewnętrznych, obróbek blacharskich i rynien.

Zdaniem organu II instancji, wojewódzki konserwator zabytków miał zatem podstawy do wydania decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania robót budowlanych wskazanych w decyzji z [...] lipca 2019 r. Celem ich wykonania jest przywrócenie zabytkowi pierwotnej formy oraz utraconych w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych walorów architektonicznych oraz integralności.

Minister odnotował następnie, że wprawdzie działania nakazane przez organ I instancji zostały określone w zaskarżonej decyzji jako przywracające do poprzedniego stanu niemniej, poza usunięciem warstw ocieplenia, odpowiadają one działaniom mającym na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu. Drewniana nadbudowa tarasu ma zostać bowiem zrekonstruowana, a okna wymienione na odpowiadające poprzedniemu, historycznemu schematowi podziału.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, że zasadne, zdaniem strony, byłoby ograniczenie nakazanych działań do usunięcia niewielkich rozbieżności pomiędzy zrealizowanymi pracami a projektem budowlanym w oparciu, o który organ wydal pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, Minister stwierdził, że nakazane roboty budowlane nie wykraczają poza działania niezbędne do przywrócenia formy przedmiotowego zabytku. Niewielką rozbieżnością nie jest całkowita zmiana formy i charakteru drewnianej nadbudowy tarasu oraz wstawienie okien o całkowicie zmienionych podziałach oraz fragmentaryczne ocieplenie elewacji podwórzowej budynku głównego. Organ odwoławczy zauważył, że odtworzenie detali występujących na elewacjach objętych zrealizowanymi robotami budowlanymi na nowej warstwie ocieplenia nie zostało wykonane w taki sposób, aby charakter elewacji pozostał taki sam. Wprawdzie detale architektoniczne zostały odtworzone, tak jak przewidziano w projekcie z kształtek klinkierowych mocowanych systemowo do warstwy izolacji termicznej, niemniej nie zostały odtworzone na wzór wcześniej istniejących. Zmienione zostały proporcje elementów dekoracyjnych pasów w poziomie tarasu i balkonu, nawiązujących formą do krenelaży, nie zachowano zróżnicowania ich szerokości oraz uproszczono ich kształt.

Wyjaśniając zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części Minister wyjaśnił, że określając termin wykonania czynności organ pierwszej I organ zasadnie wskazał 31.12.2019 r., niemniej organ odwoławczy uwzględniając czas, jaki upłynął od wydania zaskarżonej decyzji do dnia rozpatrzenia odwołania wyznaczył nowy termin wykonania robót do dnia 31.12.2020 r. W pozostałej części orzekł natomiast o utrzymaniu decyzji w mocy, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa i jest zasadne merytorycznie.

Skargę na opisaną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. S., zaskarżając tę decyzję w całości.

Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa procesowego:

1) art. 9, 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, bez jakiegokolwiek rozważenia konsekwencji takiego rozstrzygnięcia w kontekście pogorszenia stanu technicznego budynku;

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika z jakich względów niewłaściwe byłoby usunięcie niewielkich rozbieżności pomiędzy pracami inwestora a projektem budowlanym, a konieczne stało się przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, niezależnie od konsekwencji polegających na przeprowadzeniu czynności skutkujących zniszczeniem budynku, a także nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz do przedłożonej przez skarżącego opinii technicznej dot. oceny skutków wykonania prac budowlanych związanych w przywróceniem stanu poprzedniego budynku;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą stypizowany w art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem wykonanie decyzji przez przywrócenie stanu poprzedniego budynku wiąże się ze zniszczeniem oraz uszkodzeniem zabytku, co z kolei stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.;

4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji która jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały, z tego względu, iż niemożliwe jest przywrócenie przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie do poprzedniej formy z zastosowaniem materiałów budowlanych identycznych z poprzednimi, co stanowi postawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;

5) art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie poprzez uznanie, że inwestor wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w momencie rozpoczęcia prac inwestor pełnił funkcję prezesa zarządu WM, a po rozpoczęciu robót budowlanych zarządca WM [...] w [...] zajął się dopełnieniem formalności związanych z realizowaną inwestycją, co skutkowało uzyskaniem w dniu [...].12.2015 r. pozwolenia nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] w zakresie ocieplenia elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramowym, ze zmianą kolorystki oraz remontu tarasu na III piętrze wg załączonej dokumentacji, a skarżący wykonał prace wpisujące się w rzeczone pozwolenie.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego:

- art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się nierozerwalnie z przywróceniem zabytku - budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], do poprzedniego stanu, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie konieczność kierowania się dobrem zabytku polega na wydaniu decyzji w przedmiocie doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu rozumianego przez pryzmat trwałego zachowania budynku, zapobiegnięcia zagrożeniom mogącym spowodować zagrożenie dla wartości zabytku, udaremnieniu niszczeniu zabytku, co sprowadza się w istocie jedynie do usunięcia niewielkich rozbieżności pomiędzy pracami inwestora a projektem budowlanym, w oparciu o który [...]WKZ wydał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych;

- art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dowolne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na mocy której nakazano skarżącemu przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, nie zważając na jakiekolwiek konsekwencje, podczas gdy organ II instancji w sposób szczegółowy zobligowany był wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w całości na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Na wypadek uznania przez Sąd, iż nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji w całości.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, m.in., że nie sposób wywnioskować, w jaki sposób usunięcie warstw ocieplenia prowadzi do przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakich względów niewłaściwym byłoby usunięcie niewielkich rozbieżności pomiędzy pracami inwestora a projektem budowlanym, a koniecznym stało się przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, niezależnie od wiążących się z tym konsekwencji, polegających na konieczności przeprowadzenia czynności skutkujących zniszczeniem budynku. Obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe przeanalizowanie każdej poszczególnej czynności przeprowadzonej przez skarżącego w ramach wykonanych robót, a następnie zestawienie ich z pozwoleniem nr [...] z dnia [...].12.2015 r. na prowadzeniem robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] (w tym wykonania ocieplenia), w którym wskazano, iż zakres prac określony w pozwoleniu nie wpłynie na utratę wartości zabytkowych budynku. Dopiero w sytuacji stwierdzenia rozbieżności pomiędzy zgodą wyrażoną w pozwoleniu (zgodnie z przedłożoną dokumentacją) a wykonanymi robotami, organ II instancji powinien szczegółowo opisać te rozbieżności ze wskazaniem, jakie poprawki doprowadzą zabytek do jak najlepszego stanu.

Organ II instancji nie przeanalizował skutków technicznych dla budynku działania polegającego na usunięciu warstw ocieplenia. Skoro organ pozwolił na ocieplenie elewacji od strony podwórka, to skąd dla dobra zabytku zachodzi konieczność usunięcia tak wykonanych robót. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. W piśmie przedstawiającym swoje dodatkowe stanowisko w sprawie (pismo organu z 13 stycznia 2021 r.) pełnomocnik organu, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2018 r. VII SA/Wa 2023/17 podniósł, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków ma charakter uznaniowy i dopiero prawidłowe odkodowanie tych przesłanek i uzasadnienie ich zastosowania powoduje, że organ może skorzystać z danego sposobu zakończenia sprawy. Zdaniem Ministra, analiza decyzji organów obu instancji pozwala dokładnie stwierdzić, z jakich przyczyn organ zobowiązał inwestora do wykonania nakazanych robót i z jakich przyczyn zdecydował się na podjęcie rozstrzygnięcia we wskazanym w sentencji zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są decyzje organów ochrony konserwatorskiej wydane na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru: 1) prace konserwatorskie lub restauratorskie, 2) roboty budowlane, 3) badania konserwatorskie, 4) badania architektoniczne, 5) inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12.

Przedmiotowe decyzje wydano w odniesieniu do budynku przy ul. [...] w [...] objętego tzw. indywidualną ochroną konserwatorską, mającą swoje źródło w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lipca 1990 r. o wpisie tego budynku do rejestru zabytków (nr rejestru [...]), przy którym skarżący M. S. wykonał bez pozwolenia konserwatorskiego, o którym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, roboty budowlane polegające na ociepleniu styropianem wszystkich elewacji skrzydła usytuowanego prostopadle do korpusu głównego od strony podwórka (od poziomu II kondygnacji) wraz z fragmentem elewacji od strony podwórka korpusu głównego (na poziomie II i III kondygnacji) oraz przebudowie drewnianej nadbudowy tarasu osadzonej na parterowej podbudowie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że roboty te zostały wykonane przez inwestora bez pozwolenia konserwatora zabytków, o którym stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, w związku z czym skarżący niezasadnie twierdzi, że legalizowała je następczo wydana Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...] decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku w zakresie remontu, ocieplenia i zmiany kolorystyki elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym oraz remontu tarasu na trzecim piętrze, zgodnie z załączonym projektem budowlanym pn. "Projekt budowlany architektoniczny remontu, ocieplenia elewacji od podwórka z przejazdem bramowym oraz remont tarasu na trzecim piętrze" autorstwa mgr. inż. arch. B. M. Po pierwsze zauważyć trzeba, że przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków odnosi się m.in. do robót budowlanych, czy innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 ustawy o ochronie zabytków przy zabytku, które zostały wykonane, a zatem ma zastosowanie wobec zastanego stanu zabytku, który organy ochrony konserwatorskiej mogą ocenić następczo, po jego zaistnieniu. Tymczasem kompetencja tych organów wynikająca z art. 36 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy realizowana może być w warunkach poprzedzających wykonanie robót budowlanych przy zabytku. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, nie można uznać, że decyzja o której stanowi at. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy może być skierowana do podmiotu, który w dacie jej wydania nie mógł realizować wynikającego z niej uprawnienia, bowiem robót budowlanych będących jej przedmiotem już nie prowadził z uwagi na to, że zostały one wykonane przed dniem jej wydania. Nie może też budzić wątpliwości, że możliwość realizacji nabytego na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2015 r. nr [...] uprawnienia aktualizowała się najwcześniej w dacie wydania tego pozwolenia i ustała w przyjętym w tej decyzji terminie końcowym, ustalonym na dzień 31 grudnia 2017 r. Tak więc zarówno data wydania decyzji z [...] grudnia 2015 r., jak i zawarty w niej termin końcowy – jako postanowienie dodatkowe decyzji administracyjnej – czasowo limitowało trwałość uprawnień powstałych na jej mocy. Po drugie, przedmiotowa decyzja akceptowała ocieplenie całości elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym, co ze względu na szczególny przymiot przedmiotu dozwolonych nią robót budowlanych (zabytek nieruchomy – budynek mieszkalny - kamienica) nie pozwala w sposób oczywisty przyjąć, że skoro dopuszczała ona ocieplenie całości elewacji od podwórka, to uprawniała zarazem do wykonania robót budowlanych w mniejszym zakresie poprzez ocieplenie jedynie części elewacji. Przyjęcie takiego wniosku stałoby w sprzeczności z podstawowymi założeniami ochrony konserwatorskiej realizowanymi przy pomocy uprawnienia organów ochrony konserwatorskiej wynikającego z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, skoro stosując ostatnio powołany przepis organy te muszą mieć na względzie ochronę zabytku jako całości, a w konsekwencji przy realizowaniu swoich uprawnień ustawowych zobowiązane są zabytek postrzegać w sposób integralny. Nie może budzić zaś wątpliwości, że fragmentaryczne wykonanie robót budowlanych przy zabytku lub jego części może spowodować uszczerbek dla wartości zabytku jako takiego, czemu organy ochrony konserwatorskiej zobowiązane są zapobiegać (zob. art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków). Po trzecie, jeśli chodzi choćby o roboty budowlane dotyczące tarasu to zauważyć trzeba, że pozwolenie obejmowało przywrócenie formy architektonicznej drewnianej nadbudowy sprzed samowolnie dokonanej przebudowy, zatem nie można przyjąć, że legitymowało roboty budowlane wykonane w tym zakresie przez skarżącego. Wbrew stanowisku skarżącego, nie można uznać zatem, że wykonane przez niego roboty budowlane nie wykraczały poza zakres i warunki określone w pozwoleniu [...]WKZ. Decyzja z [...] grudnia 2015 r. na gruncie tej sprawy miała tylko "potencjalne znaczenie", a jej potencjał w postaci możności realizacji nadanych jej mocą uprawnień nie został przez podmiot uprawniony (Wspólnotę Mieszkaniową) zrealizowany i wyekspirował 31 grudnia 2017 r.

Powracając na grunt przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, wskazać trzeba, że działania przewidziane w art. 45 ust. 1 stanowią sui generis tryb naprawczy, którego uruchomienie uwarunkowane jest zarówno samym faktem wykonania robót bez wymaganego pozwolenia, jak i oceną, że na skutek tych robót doszło do uszczuplenia wartości zabytkowych, którymi cechował sie zabytek według stanu sprzed wykonania samowolnych robót (wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., II OSK 1684/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że stanowisko Ministra, iż wybór jednego z dwóch alternatywnych uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków, jakie daje przywołany przepis zależy od ustaleń stanu faktycznego i oceny, do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku oraz czy możliwe lub celowe jest przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego koresponduje z poglądami judykatury, w świetle których wybór rozstrzygnięcia organu jest uzależniony od oceny skutków działań podjętych przy zabytku wpisanym do rejestru bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków bądź niezgodnie pozwoleniem, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter) z punktu widzenia wymagań ochrony konserwatorskiej (wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. II OSK 1934/17). Przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego w odniesieniu do treści art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków jest więc ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny przez fachowy organ pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Jeżeli restytucja zabytku jest niewykonalna (np. z uwagi na trwałą utratę bądź zniszczenie substancji zabytkowej) wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję o przywróceniu zabytku do jak najlepszego stanu (K. Zalasińska, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz. Warszawa 2020, komentarz do art. 45 i powołany tam wyrok NSA z 29 listopada 2018 r., II OSK 2948/16).

Na ten aspekt sprawy zwraca uwagę również skarżący zasadnie podnosząc, że wybór jednego z dwóch alternatywnych uprawnień decyzyjnych wojewódzkiego konserwatora zabytków, które przewiduje art. 45 ust. 1 omawianej ustawy, wymaga szczegółowego rozważenia okoliczności danej sprawy, którego na gruncie tej sprawy – w pewnym jej aspekcie – zdaniem Sądu zabrakło.

W nawiązaniu do stanowiska organu o uznaniowym charakterze decyzji wydanej na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Sąd za niezbędne uznał dodatkowo wskazać, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważa się, że kwalifikacja decyzji opartej na art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jako decyzji uznaniowej jest uproszczeniem (zob. ww. wyrok NSA z 13 listopada 2020 r. w sprawie II OSK 1684/18). W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że uznanie administracyjne polega na tym, że norma prawna nie wyznacza jednoznacznie faktów, pozostawiając jego określenie organowi administracji publicznej, akcentując jednocześnie, że ustalenie znaczenia norm nieostrych następuje w odniesieniu do konkretnej sprawy w procesie wykładni prawa, a uznanie pojawia sie dopiero w ostatniej fazie stosowania prawa, gdy prawodawca dopuszcza wybór przez organ konsekwencji prawnych. Uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem uznania nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego. NSA stwierdził, że tak rozumianą swobodę organu w sprawie deliktu unormowanego w art. 45 ust. 1 należy rozważyć w odniesieniu do wyboru kilku konsekwencji deliktu. Najpierw konieczne jest odnotowanie użytego w art. 45 ust. 1 określenia, według którego, konserwator zabytków "wydaje decyzję". Ustawa, na tym etapie stosowania prawa, nie pozostawia zatem organowi swobody wyboru, stanowiącej istotę uznania administracyjnego. Pamiętając, że działania sprawcy deliktu, wymienione w art. 45 ust. 1, mogą być zróżnicowane, zarówno co do rodzaju aktywności, jak i co do skutków tej aktywności w zakresie stanu zabytku, skonstatować można, że co do zasady, na pierwszym miejscu ustawodawca wskazuje przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu. Alternatywą jest doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu, przy czym, skoro tryb z art. 45 ust. 1 ma na celu usunięcie skutków samowolnych działań, doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu oznacza podjęcie takich działań, które co prawda nie przywrócą poprzedniego stanu zabytku, ale doprowadzą do stanu najbardziej zbliżonego do stanu zabytku sprzed wykonania robot. Wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w art. 45 ust. 1, który ma miejsce na kolejnym etapie stosowania prawa, jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony jest uznaniu organu, jest więc uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. W niektórych sytuacjach nie można jednakże wykluczyć posłużenia sie innym kryterium wyboru, tzn. uzależnienia wyboru od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2019 r., VII SA/Wa 1766/18, powołany także przez organ w piśmie z 13 stycznia 2021 r.).

Obrany przez organy na gruncie tej sprawy kierunek jej rozstrzygnięcia, w świetle decyzji organu I instancji, zmierzał do przywrócenia zabytku - budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...] – do stanu poprzedniego, tj. stanu sprzed wykonania przez skarżącego samowolnych robót budowlanych. Zdaniem organu szczebla wojewódzkiego, prowadzić to miało do przywrócenia pierwotnej formy zabytku oraz utraconych w wyniku samowolnie wykonanych robót budowlanych walorów architektonicznych i integralności formy. Zdaniem zaś organu odwoławczego, nakazane przez organ I instancji działania, poza usunięciem warstw ocieplenia, odpowiadają działaniom mającym na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu.

W odniesieniu do powyższego, przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w pełni aprobuje wnioski organów dotyczące zasadności i wykonalności restytucji zabytku poprzez przywrócenie stanu wcześniejszego przebudowanej drewnianej nadbudowy tarasu (pkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji) oraz demontaż okien jednoskrzydłowych w obrębie lokalu nr [...] od strony podwórza i montaż w ich miejsce okien dwuskrzydłowych o podziale krzyżowym z odtworzeniem pierwotnych proporcji (pkt 3 decyzji organu I instancji), stąd też odmienne wnioski skarżącego w tym zakresie doprowadziły do oddalenia skargi na zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje ona w mocy relewantne rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu, samowolna zmiana przez skarżącego formy i charakteru drewnianej nadbudowy tarasu oraz wstawienie okien o całkowicie zmienionych podziałach nie może podlegać swoistej legalizacji w kontrolowanym postępowaniu, gdyż niewątpliwie sprzeciwiają się temu względy ochrony konserwatorskiej, które w objętych skargą decyzjach słusznie odniesiono do konieczności przywrócenia utraconych walorów architektonicznych i integralności formy zabytkowej kamienicy. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia szczegółowo i przekonująco, zdaniem Sądu, wyeksponował względy, jakie stały za wydaniem nakazu dotyczącego nadbudowy tarasu oraz okien. Organ I instancji wyjaśnił bowiem, że wykonana bez pozwolenia konserwatorskiego drewniana nadbudowa tarasu w zakresie zastosowanych rozwiązań konstrukcyjnych i materiałowych nie została dostosowana do charakteru zabytkowej elewacji, gdyż inwestor zamontował okna bez podziałów o konstrukcji jednoskrzydłowej oraz wykończył elewację nadbudowy ze sztucznego łupka, co nie koresponduje ze stylistyką obiektu, jej charakterem i zabytkową formą. Z uwagi na to, że w przedmiotowym budynku występują okna drewniane, dwuskrzydłowe o podziałach krzyżowych, wprowadzenie okien bez historycznych podziałów organ I instancji całkowicie zasadnie uznał za zaburzające kompozycję budynku i negatywnie wpływające na jego walory zabytkowe. Organ wyłożył następnie, że elewacje kamienicy mają wyprawy tynkarskie z detalem ciągnionym w elewacji frontowej i ceglanym w elewacji od strony podwórza. Zatem zastosowanie do wykończenia elewacji nadbudowy tarasu okładziny ze sztucznego łupka nie występującego nigdy w tym obiekcie, jest nieuzasadnione i niezgodne z zasadami postępowania konserwatorskiego w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Analiza materiałów źródłowych znajdujących się w aktach sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że należy przychylić się do stanowiska organu, zgodnie z którym prace przeprowadzone przy nadbudowie tarasu istotnie niekorzystnie zmieniły wygląd budynku, gdyż rażąco kontrastują z zabytkową elewacją, powodując tym samym naruszenie jego wartości architektonicznych i zabytkowych. W konsekwencji Sąd podziela zapatrywanie organów, że w celu przywrócenia wartości architektonicznych i zabytkowych kamienicy należy zamontować okna o prawidłowym podziale i konstrukcji oraz przywrócić poprzednią formę nadbudowy tarasu poprzez likwidację okładziny ze sztucznego łupka. Należy zauważyć, że w rozpoznawanej skardze skarżący nie kwestionuje negatywnego wpływu wykonanych przez siebie robót budowlanych przy tarasie na zabytkowe wartości architektoniczne kamienicy. Niezgoda skarżącego na nałożony nań obowiązek restytucji nadbudowy tarasu oraz demontażu okien jednoskrzydłowych i zastąpienia ich oknami dwuskrzydłowymi sprowadza się do kwestii stricte technicznych. Otóż skarżący wskazuje na faktyczną niewykonalność tego obowiązku, prowadzącą do wadliwości decyzji o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc w tej kwestii, że przywrócenie drewnianej nadbudowy tarasu "będzie prowadzić do dewastacji werandy oraz uniemożliwi jej użytkowanie, a ponadto, stosowane współcześnie materiały budowlane nie umożliwiają odtworzenia zabytku w zakresie wskazanym w sentencji decyzji utrzymanej w mocy przez organ II instancji". Argumentacja ta, w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Z oczywistych zatem względów argument o dewastacji tarasu i jego niezdatności do użytkowania na skutek wykonania nałożonego nakazu nie jest relewantny w odniesieniu do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, jaką stanowi trwała niewykonalność decyzji, istniejąca już w dniu jej wydania. Niewykonalność faktyczna, do której odwołuje się skarżący w skardze, na gruncie spraw dotyczących nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych to najczęściej brak możliwości wykonania danych robót z przyczyn technicznych. Aczkolwiek skarżący podnosi lakonicznie, że współczesne materiały budowlane uniemożliwiają odtworzenie nadbudowy tarasu w sposób wymagany decyzją z [...] lipca 2019 r., to zdaniem Sądu, z powyższym wnioskiem skarżącego nie można się zgodzić. Zauważyć należy, że w omawianym zakresie (dot. restytucji nadbudowy tarasu) zobowiązano skarżącego do zastosowania materiałów "identycznych z poprzednimi". Przymiotnik "identyczny" jest synonimem "taki sam, jednakowy". Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że przed samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi przy tarasie nadbudowa tarasu miała konstrukcję drewnianą i posiadała drewniane okna w profilowanych ramach o krzyżowych podziałach ze szprosami. W 2015 r. drewnianą konstrukcję zastąpiono nową o zbliżonych gabarytach, przeszklenia wielopodziałowymi oknami nadbudowy tarasu zastąpiono zaś pełną zabudową z płyt OSB pokrytą sztucznym łupkiem. Organ podkreślił, że zastosowanie okładziny ze sztucznego łupka w miejsce wyprawy tynkarskiej z detalem ceglanym było zbiegiem negatywnie wpływającym na zabytkowe wartości budynku, z czym Sąd się w pełni zgadza. Wymiana okładziny ze sztucznego łupka na elewację pokrytą wyprawą tynkarską nie jest technicznie niewykonalna. Jeśli zaś chodzi o potencjalną katastrofę budowlaną mającą, zdaniem skarżącego, swoje źródło w wymaganej przez organy restytucji, to stanowisko strony w tym zakresie jest jedynie jej prywatnym poglądem na tę kwestię, nieznajdującym potwierdzenia w aktach sprawy.

Sąd za nieuprawniony uznaje także wniosek skarżącego, że wykonanie decyzji nakazującej niezwłoczne przywrócenie budynku do stanu poprzedniego naraża go na odpowiedzialność karną, skoro zgodnie z art. 108 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kto niszczy lub uszkadza zabytek, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Skarżący sugeruje, że z tego względu kontrolowane decyzje obaczone są wadliwością kwalifikowaną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. (decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą). Przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji o charakterze prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2017, s. 887) i miałaby, przykładowo, zastosowanie w przypadku, gdyby po wydaniu przedmiotowej decyzji wykonanie nałożonych nią nakazów zostało prawnie zabronione. Na gruncie tej sprawy tego rodzaju okoliczność nie występuje. W ocenie Sądu, okoliczności tej sprawy nie dają żadnych uprawnionych podstaw do twierdzenia, że restytucja nadbudowy tarasu oraz okien może być kwalifikowana jako czyny zagrażające inwestorowi karą. Przyjęcie takiego wniosku musiałoby być konsekwencją założenia, że wydając przedmiotowy nakaz organy ochrony konserwatorskiej nie uwzględniły wpływu nakazanych robót na stan budynku i nałożyły na stronę obowiązek łączący się ze zniszczeniem czy uszkodzeniem zabytku. Wniosek taki uznać należy za bezpodstawny.

Rozpoznawana skarga uznana została przez Sąd jednakże za zasadą w części, w jakiej kwestionuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego obowiązek usunięcia warstw ocieplenia (pkt 1 decyzji z [...] lipca 2019 r.). W ocenie Sądu, słuszne jest bowiem stanowisko skarżącego, iż organ II instancji nie przedstawił argumentacji przekonującej o zasadności usunięcia ocieplenia w kontekście dobra zabytku, czym naruszył art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a.

Ma rację skarżący podnosząc, że argumentacja organu odwołująca się do sfery wizualnej elewacji od strony podwórza jest niewystarczająca do zaaprobowania rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu usunięcia ocieplenia. Nie sposób odmówić słuszności twierdzeniom skarżącego, że z uwagi na to, że ingerencja organów ochrony zabytków na podstawie art. 45 ust. 1 ma charakter restrykcyjny, gdyż prowadzi do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru, to wymaga szczegółowego uzasadniania w celu wykazania, że wybór zastosowanych rozwiązań (nakazów) nie jest arbitralny. Istotnie, przy ustaleniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności (art. 8 § 1 k.p.a.), a także zaufania do władzy publicznej. Zaufanie to, na gruncie tej sprawy, podważa radykalny w swych skutkach nakaz usunięcia warstw ocieplenia, niewątpliwie nieprowadzący do doprowadzenia zabytkowej kamienicy do jak najlepszego stanu (co przyznaje zresztą sam organ odwoławczy stwierdzając: "wprawdzie działania nakazane przez organ I instancji zostały określone w zaskarżonej decyzji jako przywracające do poprzedniego stanu niemniej, poza usunięciem warstw ocieplenia, odpowiadają one działaniom mającym na celu doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu" – str. 5 uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2020 r.), a przy tym wydany wobec zabytku, wobec którego organ konserwatorski wydał uprzednio w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków decyzję o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji od strony podwórka wraz z przejazdem bramnym, stwierdzając, że prace te nie wpłyną na utratę wartości zabytkowych budynku (uzasadnienie decyzji [...]WKZ z [...] grudnia 2015 r., nr [...]). Na gruncie tej sprawy decyzja z [...] grudnia 2015 r. powinna mieć walor argumentacji imperio rationis, wspierającej argumenty skarżącego o pozytywnym wpływie ocieplenia na stan zachowania zabytkowej kamienicy, użytkowanej stale, co także niezwykle istotne, jako budynek mieszkalny. Sąd dostrzegł stanowisko organów, wynikające z uwzględnienia przez nie akcentowanej powyżej zasady nakazującej im oceniać integralność zabytku, w świetle którego nakaz usunięcia ocielenia podyktowany był potrzebą ujednolicenia elewacji z uwagi na to, że częściowe ocieplenie negatywnie wpływa na wartości zabytkowe i architektoniczne kamienicy (s. 9 uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz s. 5 decyzji organu odwoławczego). Niemniej jednak wzgląd na tego rodzaju racje nie jest wystarczająco mocno umocowany aksjologicznie, by przeważył nad potrzebą rozważania przez organ, czy dobro zarówno samego zabytku, jako dobra publicznego, jak i dobro jego właścicieli, spornej kwestii dotyczącej ujednolicenia elewacji od podwórza nie nakazywałyby rozstrzygnąć inaczej, niż uczyniono to w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zasadny jest bowiem zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że zasady logicznego, a przy tym – dodać trzeba – racjonalnego - rozumowania nakazywałby przyjąć, że działaniem prawidłowym jest ocieplenie pozostałej tylniej części budynku, a nie usunięcie warstw ocieplenia, po to, aby następnie ponownie ocieplić cały budynek, tym bardziej, że skarżący podniósł, że ocieplone zostało 57,6 % powierzchni elewacji, a pozostała do wyremontowania część wynosi zaledwie 42,4 %. W toku ponownego rozpoznania sprawy okoliczność tę organ powinien zweryfikować i się do niej odnieść. Zachowanie ocieplonej części elewacji od podwórza zapobiegłoby zniszczeniu budynku, zaś ocieplenie pozostałej części doprowadziłoby do pożądanego przez organy stanu ujednolicenia elewacji przy zachowaniu jego polepszonego stanu technicznego. Zgodzić się należy i z tym wnioskiem skarżącego, w ramach którego wskazuje on, że w tym zakresie do uzgodnienia pozostałaby ewentualna zmiana koloru elewacji, jak i spostrzeżeniem strony, że kwestionując sposób odtworzenia przez skarżącego detali ścian ocieplanych organ II instancji nie wyjaśnił, z jakich względów najlepszym rozwiązaniem dla zabytku miałoby być usunięcie warstwy ocieplenia, które nieuchronnie wiąże się z pogorszeniem stanu technicznego budynku, a nie jedynie zmiana odtworzenia detali architektonicznych. O tym, że warunkiem zmiany proporcji elementów dekoracyjnych nie jest usunięcie warstwy ocieplenia świadczyć może okoliczność, że z fragmentu "Opisu technicznego do projektu budowlanego remontu, ocieplenia i kolorystyki elewacji od podwórka z przejazdem bramowym [...]" z 2015 r. dotyczącego detali ścian ocieplanych wynika, że detale elewacyjne miały być mocowane do warstwy izolacji termicznej. Taki sposób procedowania, na gruncie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków polegający na uzależnienia wyboru treści rozstrzygnięcia od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować w drodze podjęcia dodatkowych, wskazanych przez konserwatora działań, na gruncie tej sprawy w odniesieniu do spornego nakazu usunięcia ocieplenia powinien zostać przez organ odwoławczy ponownie rozważony. Sąd zauważa, że organ w skierowanym do Sądu piśmie procesowym odwołuje się do wyroku WSA w Warszawie wydanego w sprawie VII SA/Wa 2023/17, choć stanowisko przyjęte w tymże wyroku, uchylającym decyzje organów ochrony zabytków obu instancji wydane na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie mógłby w sposób uprawniony przetransponować na jej grunt. W sprawie VII SA/Wa 2023/17 swoje rozstrzygnięcie uwzględniające skargę Sąd oparł bowiem m.in. na stwierdzeniu, że organy nie odniosły się do tego, czy całkowite docieplenie ściany (jej reszty) może zostać uznane za wystarczające do zachowania substancji i charakterystycznych cech zabytku, zarzucając organom, że w zbyt dużym stopniu skoncentrowały się wyłącznie na fakcie dokonania ingerencji w zabytek bez odpowiedniej zgody, przez co umknęła im istota problemu, tj. potrzeba i dopuszczalność "legalizacji" wykonanych prac, tak aby nie odbyło się to ze szkodą dla zabytku, jak i jego mieszkańców, tym bardziej, że chodziło o ścianę nie frontową, a boczną, od strony oficyny. Okoliczność, że w sprawie VII SA/Wa 2023/17 ochronie konserwatorskiej podlegał zabytek ze względu na wpis obszarowy, a nie indywidualny, jak w niniejszej sprawie, nie ma żadnego znaczenia, gdyż w obu przypadkach ocenie podlegały zewnętrzne walory zabytkowe budynku.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że w zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku narusza art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w związku z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), na podstawie ostatnio powołanego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję w części (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku)

W ponownym przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy, uwzględniając wyżej wyłożone przez Sąd uwagi, zobowiązany będzie ponownie ocenić zasadność nałożenia na skarżącego nakazu dotyczącego warstw ocieplenia, a po dokonaniu tej oceny, stosownie do podjętych wniosków, umorzyć postępowanie w tej sprawie lub orzec merytorycznie w zakresie tego obowiązku przedstawiając ocenę odnoszącą się do tego, czy do wymagań ochrony konserwatorskiej wykonane ocieplenie można odpowiednio dostosować, podejmując ewentualnie dodatkowe, wskazane przez konserwatora, działania.

O kosztach postępowania, wobec częściowego uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a. Stosując przepis art. 206 p.p.s.a. i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, a także okoliczność, że większość zarzutów postawionych w skardze, w tym najdalej idące zarzuty zarzucające nieważność objętych skargą decyzji, okazała się niezasadna, powodując, że treść dwóch spośród trzech kontrolowanych w postępowaniu sądowym nakazów organów ochrony zabytków okazała się zgodna z prawem.