Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1077/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargi
zwrócono wpis od skargi
Powołane przepisy: article: art 58 par 1 pkt 5 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. P. – W., J. G., R. K., I. B., Z. K., K. Ż., B. G., Ł. L. na uchwałę Rady Gminy Liszki z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXIII/323/2020 w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn postanawia: 1/ odrzucić skargi; 2/ zwrócić skarżącym uiszczone wpisy od skarg w kwocie po 300 (trzysta) złotych każdemu


UZASADNIENIE

Rada Gminy Liszki uchwałą z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXIII/323/2020 w sprawie zmiany uchwały nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn zmienionej uchwałą nr XXXII/373/2017 Rady Gminy Liszki z dnia 28 kwietnia 2017 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 14 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniła § 1 ust. 4 w uchwale z dnia 10 listopada 2016 r. oraz zmieniła załącznik nr 2 do tej uchwały w brzmieniu załącznika do niniejszej uchwały.

Na tę uchwałę skargi zawierające tożsame zarzuty wnieśli M. P. – W., J. G., R. K., I. B., Z. K., K. Ż., B. G. i Ł. L. zarzucając naruszenie:

1/ art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieogłoszenie w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości Cholerzyn o podjęciu uchwały Rady Gminy Liszki nr XXIII/323/2020 z dnia 27 listopada 2020 r., pomimo, że uchwała ta zmieniała uchwałę nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn –

2/ art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezakreślenie zainteresowanym miejsca i terminu składania wniosków do planu, pomimo, że uchwała Rady Gminy Liszki nr XXIII/323/2020 z dnia 27 listopada 2020 r., zmieniała uchwałę nr XXVII/286/20ł6 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn.

W uzasadnieniu skarg rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Liszki z dnia 27 listopada 2020 r. nr XXIII/323/2020 oraz stwierdzenie nieważności załącznika do tej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Cholerzyn wniosła o oddalenie skarg w całości. Organ podniósł, że w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzona jest procedura opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn (obszary 1, 2, 3, 4) w Gminie Liszki. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p., po podjęciu przez Radę Gminy Liszki uchwały Nr XXVII/286/2016 z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn, Wójt Gminy Liszki przystąpił do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Cholerzyn. Realizując dyspozycję art. 17 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ogłoszenie z dnia 12.01.2017 r., Wójt zawiadomił o podjęciu uchwały o przystąpieniu do opracowania planu miejscowego i wyznaczył termin na składanie wniosków do planu od 12.01.2017 do 14.04.2017 r. (ogłoszenie było wywieszone na tablicach ogłoszeń w dn. od 12.01.2017 r. do 14.04.2017 r., ukazało się w prasie lokalnej oraz w BIP Urzędu Gminy Liszki). W dniu 28 kwietnia 2017 r., Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę nr XXXII/373/2017 w sprawie: zmiany uchwały nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn, w której dopuszczono uchwalenie planu, dla terenu wskazanego w uchwale nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r., jako dwóch odrębnych planów (odrębnie dla: Cholerzyn obszar 1 oraz Cholerzyn obszar 2), wskazanych na załączniku nr 2 do uchwały Nr XXXII/373/2017 Rady Gminy Liszki z dnia 28.04.2017 r. Uchwała miała na celu rozdzielenie procedury sporządzania planów miejscowych i rzeczywiście od chwili jej podjęcia procedura toczyła się równolegle dla obszaru 1 oraz obszaru 2. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p., Wójt Gminy Liszki pismem z dnia 11.07.2017 r., zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (odrębnie dla obszaru: Cholerzyn obszar 1 oraz Cholerzyn obszar 2). Wójt Gminy Liszki sporządził projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski złożone po ogłoszeniu o przystąpieniu do opracowania planu i wystąpił o uzgodnienie oraz zaopiniowanie projektu planu do właściwych instytucji i organów (pismo z dnia 27.03.2018 r.). Po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień i opinii Wójt Gminy Liszki ogłosił w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (w dn. 25.09.2018 r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu Cholerzyn - obszar 2 w dniach od 3.10.2018 do 31.10.2018 r. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy Liszki zarządzeniem z dnia 5.12.2018 r. rozpatrzył uwagi z wyłożenia oraz wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag. Następnie Wójt Gminy Liszki ponowił procedurę uzgodnienia i opiniowania projektu planu (pisma z dnia 1.04.2019 r., 6.06.2019 r. oraz 24.07.2019 r.). Wójt Gminy Liszki po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień i opinii ogłosił w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (w dn. 12.09.2019 r.) o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu Cholerzyn - obszar 2 w dniach od 19.09.2019 do 17.10.2019 r. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy Liszki zarządzeniem z dnia 7.11.2019 r. rozpatrzył uwagi z wyłożenia. Rada Gminy Liszki w dniu 8 listopada 2019 r. podjęła uchwałę nr XIV/160/2019 zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 2, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Gminy Liszki w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 2 w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 21 listopada 2019 r. poz. 8176. Uchwała ta po upływie 14 dni od tej daty weszła w życie. Po rozpatrzeniu wniosków złożonych po ogłoszeniu o przystąpieniu do opracowania planu Wójt Gminy Liszki wystąpił z wnioskiem do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (uzyskując uprzednio pozytywną opinię Małopolskiej Izby Rolniczej oraz Marszałka Województwa Małopolskiego) o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej na cele nierolnicze zgodnie z przygotowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniosek był kilkakrotnie korygowany w odpowiedzi na pisma z Ministerstwa Rolnictwa. Wójt Gminy Liszki wystąpił także z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne do Marszałka Województwa Małopolskiego (uzyskując uprzednio pozytywną opinię Małopolskiej Izby Rolniczej). Po przeprowadzeniu procedury uzyskania decyzji rolnej i leśnej oraz po uzyskaniu wymaganych przepisami stosownych opinii i uzgodnień (ponowienie wystąpienia do właściwych organów), Wójt Gminy Liszki ogłosił w prasie, na tablicach ogłoszeń oraz na stronie internetowej oraz w BIP (w dn. 10.01.2020 r.) o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu Cholerzyn - obszar 1 w dniach od 20.01.2020 do 17.02.2020 r. Po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy Liszki zarządzeniem z dnia 23.03.2020 r. rozpatrzył uwagi z wyłożenia oraz wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uwzględnienia uwag. Następnie Wójt Gminy Liszki ponowił procedurę uzgodnienia i opiniowania projektu planu. Po zajęciu stanowiska przez instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu w związku z ponowieniem uzgodnień i opinii, Wójt Gminy Liszki ogłoszeniem z dnia 9.07.2020 r. zawiadomił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag w dniach od 17.07.2020 do 28.08.2020 r. Zarządzeniem z dnia 18.09.2020 r. Wójt Gminy Liszki rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia. W dniu 27 listopada 2020 r. Rada Gminy Liszki podjęła uchwałę Nr XXIII/323/2020 w sprawie: zmiany uchwały nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Cholerzyn oraz sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części wsi Cholerzyn zmienionej uchwałą nr XXXII/373/2017 Rady Gminy Liszki z dnia 28 kwietnia 2017 r., w której dopuszczono uchwalenie planu wskazanego w uchwale Nr XXVII/286/2016 Rady Gminy Liszki z dnia 10 listopada 2016 r., dla czterech odrębnych obszarów, wskazanych na załączniku do uchwały Nr XXIII/323/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 27.11.2020 r. W obrębie dotychczasowego obszaru Cholerzyn - obszar 1 obejmującego teren zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały Nr XXXII/373/2017, wyodrębnione zostały obszary 3 i 4 (uchwała Nr XXIII/323/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 27.11.2020 r.). W związku z powyższym obszar projektu planu Cholerzyn - obszar 1 uległ pomniejszeniu zgodnie z zapisami ww. uchwał. W wyniku podziału na cztery obszary (uchwala Nr XXIII/323/2020 Rady Gminy Liszki z dnia 27.11.2020 r.), Wójt Gminy Liszki wystąpił z wnioskiem o opinie i uzgodnienia do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu w granicach projektu planu Cholerzyn - obszar 1 (w ograniczonym ww. uchwałą obszarze). Po wprowadzeniu zmian do projektu planu wynikających z uwzględnienia uwag z ponownych uzgodnień i opinii. Wójt Gminy Liszki ogłoszeniem z dnia 2.03.2021 r. zawiadomił o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu oraz wyznaczył termin na składanie uwag od 10.03.2021 do 22.04.2021 r. Zarządzeniem z dnia 12.05.2021 r. Wójt Gminy Liszki rozpatrzył uwagi złożone podczas wyłożenia. Rada Gminy Liszki w dniu 28 czerwca 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIX/416/2021 zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn - obszar 1, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę Rady Gminy Liszki w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wsi Cholerzyn- obszar 1 w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego w dniu 7 lipca 2021 r. poz. 3943. Uchwała ta po upływie 14 dni od tej daty weszła w życie. Organ odpowiadając na zarzuty podniósł, że podstawą wniesienia skarg jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z ww. przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem skargę na uchwałę rady gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OZ 703/09, LEX nr 552947.). Zastosowanie w art. 101 u.s.g. konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie materialnym, analogicznej do konstrukcji interesu prawnego przyjętego w art. 28 k.p.a., stwarza podstawę do sprecyzowania cech (właściwości) tego interesu na podstawie ustaleń poczynionych w doktrynie procesu administracyjnego. Oczywiście, przenoszenie tych cech na grunt art. 101 u.s.g. powinno odbywać się na zasadzie "odpowiedniości" ze względu na odmienną sytuację, z jaką mamy tutaj do czynienia. O ile w art. 28 k.p.a. chodzi o interes prawny, wyrażający się w bezpośrednim oddziaływaniu na sytuację prawną określonego podmiotu decyzji wydanej w wyniku prowadzonego postępowania, o tyle tutaj istotą rzeczy jest naruszenie istniejącego interesu prawnego (uprawnienia) w wyniku uchwały (zarządzenia) podjętej przez organ gminy. Można zatem wstępnie przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 973/14, LEX nr 1644039). Aktualność interesu prawnego oznaczałaby, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a najpóźniej w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwala mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości.

W przedmiotowej sprawie sami skarżący wskazują, że podjęcie skarżonej uchwały wywoła w przyszłości niekorzystne dla nich skutki gdyż "gdyby plany te [budowa obwodnicy na tym obszarze] weszły w życie, działka skarżących przy ewentualnym wywłaszczeniu będzie wyceniana, jako działka rolna, a nie działka budowlana, co znacząco przełoży się na wysokość możliwego do uzyskania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.". Analizując dalej interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. "Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Skarżący w skardze żądają stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały, mimo tego, że w istocie nie wykazują, iż zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 pkt P.p.s.a. Jedną z tych przesłanej jest wskazana w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. przesłanka braku interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., jest art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zastrzec, że rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić wówczas gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości, interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywiście a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. O istnieniu tak rozumianego interesu możemy mówić wówczas, kiedy działanie organu administracji o wymiarze konkretyzującym dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację konkretnego podmiotu. Wnoszący skargę w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 199 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996r. Nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05). Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Naruszenie interesu prawnego jest w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego, okolicznością przesądzającą o legitymacji skarżącego, a w konsekwencji, w obecnym stanie prawnym, o sposobie załatwienia skargi przez sąd. Skarga wnoszona w trybie art. 90 ust. 1 powołanej ustawy nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę. I tak, podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę rady gminy powinien wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie naruszenie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, przy czym naruszony daną regulacją interes dotyka jego uprawnienia, mającego podstawę w przepisie prawa materialnego.

Skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że są właścicielami nieruchomości wyłączonych z obszaru opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwotnym założeniu. Wskazać jednak należy, że to rada gminy dysponująca zespołem uprawnień do decydowania o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakresie jego przygotowania oraz o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenów gminy, rozpatrzeniem wniesionych uwag, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, rozstrzyga o sytuacji planistycznej poszczególnych terenów. Jak wskazano na wstępie, kontrola sądów administracyjnych odbywa się na podstawie kryterium zgodności z prawem, dlatego sąd nie ma możliwości dokonywania oceny zasadności podejmowanych przez organy gminy decyzji dotyczących tego jaki obszar wybierze, celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także podkreślić, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego czy skarżących.

Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie uchwała o zmianie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, w formie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczynając w tym zakresie stosowne postępowanie. Uchwała taka nie może zatem naruszać (w sensie prawnym a nie faktycznym) interesu prawnego żadnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2014 r. II OSK 802/13, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2022 r. II OSK 1293/22, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2017 r. II SA/Kr 1208/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. II SA/Kr 504/19).

W orzecznictwie były wprawdzie wyrażane także poglądy przeciwne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 2593/19), sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądu tego jednak nie podziela. Pogląd ten wynikał z założenia, że rada gminy podjęła uchwałę o zmianie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z inicjatywy wójta gminy, co w ocenie sądu naruszało właściwość organów stanowiących a w konsekwencji naruszało tryb uchwalania tego aktu. Założenie to w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jest błędne ponieważ zgodnie z art. 14 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm. (dalej; u.p.z.p.) w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Z kolei przepis art. 14 ust 4 stanowi, iż uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Inicjowanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do rady gminy uchwały przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy zmiany tej uchwały nie narusza jakichkolwiek kompetencji tj. ani kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta miasta ani kompetencji rady gminy.

Dodać też należy, iż powołany art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednak dokonanie wiążących ustaleń w tym zakresie następuje dopiero w uchwale o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej na określonym obszarze. Tym samym stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub jej zmiana) nie narusza interesu prawnego skarżących, gdyż jako akt kierownictwa wewnętrznego, będący określonym elementem procedury planistycznej i uruchamiający kolejne jego etapy, nie mogła naruszyć interesu prawnego podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie przesądza w żaden sposób o przeznaczeniu nieruchomości będącej własnością skarżących. Co do zasady, uchwały planistyczne o wewnętrznym charakterze nie naruszają interesów prawnych właścicieli nieruchomości i nie przesądzają o celu, jaki ma być zrealizowany na tych nieruchomościach. Żaden przepis prawa nie daje też ochrony prawnej osobom niezadowolonym z samego faktu podjęcia (lub niepodjęcia) przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Uchwała ta ma charakter wewnętrzny i wiąże tylko organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego. Wyznacza obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Ustalenia zaskarżonej uchwały nie oddziałują zatem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności. Zaskarżona uchwała stanowi zatem pierwszy i niezbędny etap procedury uchwalenia planu miejscowego. Wobec tego - ze względu na jej wewnętrzny, intencyjny i porządkowy charakter, jako rozpoczynającej proces planistyczny, nie można - jak oczekują tego skarżący - nadać jej charakteru normatywnego. Należy stwierdzić, że skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a, P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.