Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1723/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienia I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego A.M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 10 października 2012 r., znak [....] , wydanym po rozpoznaniu wniosku A.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 12 lipca 2012 r., znak [....] , o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997 r., znak [....] , utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne. W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 28, art. 61 a, art. 144 i art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 17-19 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednol. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z póz. zm.).

Orzekając w ten sposób podało, że w dniu 23 stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wpłynął wniosek A.M. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997 r. w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu, znak [....] , jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku A.M. wskazał, że jest jednym z następców prawnych A.S. , będącego poprzednim właścicielem gruntów położonych w S., których dotyczy zaskarżona decyzja, objętych księgą wieczystą Kw Nr [....] . Wnioskodawca opisywał zmiany dokonywane w sferze praw rzeczowych w odniesieniu do wyżej wymienionej nieruchomości. Wyjaśniał, że m.in. z inicjatywy wnioskodawcy stwierdzona została nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z dnia 7 października 1948 r. o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 17 kwietnia 1948 r. w przedmiocie ustalenia składników majątkowych przedsiębiorstwa uzdrowiskowego [....] , a także decyzji Wojewody [....] z dnia 4 kwietnia 1992 r., znak [....] , stwierdzającej nabycie przez Miasto [....] z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w [....] , oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [....] , uregulowanej w księdze wieczystej Kw Nr [....] zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [....] stanowiącej integralną część tej decyzji. W świetle powyższych okoliczności dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń wnioskodawca stwierdził, że doszło do restytucji poprzedniego stanu prawnorzeczowego, a zatem "(...) w dniu wydania przez Zarząd Miasta [....] decyzji administracyjnej w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez spółkę [....] z siedzibą w Z. użytkowania wieczystego gruntu położonego w obrębie [....] , w [....] , grunt ten w rzeczywistości nie stanowił ani własności gminy ani własności Skarbu Państwa. W związku z tym ustanowienie na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego było niemożliwe. (...) Z natury bowiem tego stosunku prawnego oraz z treści art. 232 kodeksu cywilnego wynika, iż może ono zostać ustanowione jedynie na gruntach należących do Skarbu Państwa lub do jednostki samorządu terytorialnego."

Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu 12 lipca 2012 r. wydało postanowienie znak [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r., znak [....] . W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia wskazało, że wnioskodawca swój interes prawny w sprawie wywodzi z tego, iż w jego ocenie przysługuje mu prawo własności (wspówłasności) nieruchomości, dla której prowadzona jest Kw [....] . Faktu tego nie potwierdzają wpisy w księdze wieczystej, lecz wnioskodawca stara się go wykazać za pomocą wykładni prawnej, wskazując na niezgodność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykładnia ta nie może być jednak przedmiotem weryfikacji przez organ administracji publicznej, albowiem jest to kompetencja sądu powszechnego, realizowana w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Ponadto, wykładnia prawna zaprezentowana przez wnioskodawcę w odniesieniu do stanu prawnorzeczowego nieruchomości objętej Kw Nr [....] może budzić wątpliwości co do jej prawidłowości, mając na uwadze, że w świetle aktualnej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Tym samym należało przyjąć, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a, który legitymowałby go do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r. znak [....] w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu . To zaś uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in. wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy 1 sierpnia 2012 r.

W dniu 7 sierpnia 2012 r. w placówce polskiego publicznego operatora A.M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucał naruszenie art. 61 a § 1 w związku z art. 7 i art. 28 k.p.a., a także w związku z art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w inicjowanym postępowaniu z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy to właśnie ochrona interesu prawnego wnioskodawcy wymaga stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r., znak [....] .

W uzasadnieniu wniosku podnosił, że w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych stanowiących podstawę przejścia własności nieruchomości należącej do poprzednika prawnego wnioskodawcy na rzecz Państwa, "(...) w dacie wydania zaskarżonej decyzji spadkobiercom A.,S. przysługiwały prawa do nieruchomości w postaci prawa współwłasności." Powoływał się też na tezę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1408/10, uznając, że winna ona zostać w analogiczny sposób zastosowana w niniejszej sprawie. Wnioskodawca podnosił również, że postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw Nr [....] jest w toku, na dowód czego przedłożył kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia 3 października 2011 r., sygn. akt I C 304/11. Zgodnie z treścią księgi wieczystej Kw [....] według stanu na dzień 10 października 2012 r., jest ona założona dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Z wpisów w dziale II tej księgi wynika, że grunt nią objęty stanowi własność Miasta [....] , zaś jego użytkownikiem wieczystym, a tym samym również właścicielem budynku na nim posadowionego, jest osoba prawna - [....] Sp. z o.o., która prawo to nabyła na podstawie umowy przeniesienia własności i użytkowania wieczystego z dnia 27 września 2001 r., sporządzonej przez notariusza M.R. Rep. [....] .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, w związku z czym podlega on merytorycznemu rozpatrzeniu, jednak nie zasługuje on na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w składzie orzekającym podzieliło bowiem w całości argumentację prawną wyrażoną w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 lipca 2012 r. Niewątpliwie osoba trzecia dysponująca prawem do nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 28 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie tego przepisu. Interes ten, a tym samym status strony, warunkowany jest aktualnym posiadaniem "prawa do nieruchomości". W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, iż "prawem do nieruchomości", o którym mowa w tym przepisie, może być albo prawo rzeczowe, albo prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przysługujące na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, o ile wniosek o zwrot został złożony przed dniem 5 grudnia 1990 r. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że interes prawny wnioskodawcy może być oceniany jedynie przez pryzmat ewentualnego dysponowania prawem rzeczowym do nieruchomości objętej Kw Nr [....] . Jednakże w świetle treści wpisów w tej księdze wieczystej brak jest podstaw do przyjęcia, że wnioskodawca dysponuje aktualnie jakimkolwiek prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Formułowana teza o istnieniu takiego prawa - wbrew treści wpisów w księdze wieczystej - nie może być zaś weryfikowana przez organ administracji publicznej, gdyż zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakakolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów w tychże księgach. Powyższa sytuacja musi więc prowadzić do konkluzji, że wnioskodawca nie dysponuje aktualnie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 k.p.a, który legitymowałby go do skutecznego zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r. w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego, co z kolei uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania m.in. wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

W przypadku, gdy w wyniku postępowania sądowego o uzgodnienie treści księgi wieczystej [....] z rzeczywistym stanem prawnym, prowadzonego w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zapadnie prawomocny wyrok uwzględniający powództwo, a tym samym stwierdzający, że wnioskodawca dysponuje prawem rzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, będzie on wówczas legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o twierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997 r. Niniejsze postanowienie nie będzie wówczas rodziło stanu "res iudicata" z uwagi na zmianę stanu faktycznego sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też, że podziela stanowisko wyrażone przez poprzedni skład orzekający, iż stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania administracyjnego są trybami niekonkurencyjnymi, co oznacza, że przesłanka wznowieniowa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 8 k.p.a., sytuacja, w której dowody, na których podstawie ustalono istotne dla okoliczności faktyczne, okalały się fałszywe albo decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie, następnie uchylone lub zmienione", jest przesłanką wznowienia postępowania, a tym samym nie może być uznana za podstawę uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 10 października 2012 r., znak [....] , A.M. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia 12 lipca 2012 r., a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucał naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 61a § i k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., z art. 28 k.p.a. i z art. 64 pkt 1 i 2 Konstytucji, polegające na przyjęciu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r. skarżącemu nie przysługuje przymiot strony z uwagi na brak po jego stronie interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, a w konsekwencji niezasadne odmówienie skarżącemu uprawnienia do zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i niezasadne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy z załączonych do wniosku dokumentów wynika, iż skarżącemu w chwili wydania zaskarżonej decyzji przysługiwało prawo własności do nieruchomości, co do której nastąpiło stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, i to właśnie potrzeba ochrony tego prawa, tj. prawa własności skarżącego, stanowi o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego w rozpoznaniu sprawy, bowiem rozstrzygnięcie może mieć wpływ na sferę jego uprawnień i obowiązków .

Powyższe zarzuty A.M. rozwijał w uzasadnieniu skargi powołując się na tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2000 r., IV SA 2328/99, że stroną postępowania nieważnościowego są nie tylko podmioty, które uczestniczyły w ogólnym (zwykłym ) postępowaniu administracyjnym, ale również te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględniając powyższe uznawał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący ma uzasadniony interes prawny w przeprowadzeniu postępowania i rozstrzygnięciu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w dniu 17 grudnia 1997 r. przez Zarząd Miasta [....] o stwierdzenia nabycia przez przedsiębiorstwo [....] w Z. z mocy prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości położonej w obrębie [....] , w [....] . Skarżący reprezentuje bowiem prawowitego właściciela gruntu, na którym prawo użytkowania wieczystego powstało, co zostało wykazane na mocy załączonych do wniosku dokumentów o stwierdzenie nieważności decyzji. Faktem jest, iż w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa jako właściciel widnieje Miasto [....] , zaś jako użytkownik wieczysty spółka [....] w Z. , niemniej jednak odróżnić należy rzeczywisty stan prawny od stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej. Celem dokonywania wpisów w księdze wieczystej jest ujawnienie rzeczywistych praw do nieruchomości. Wpis nie kreuje natomiast powstania takiego prawa. Powstanie prawa własności i innych praw do nieruchomości regulowane jest bowiem przepisami prawa cywilnego oraz ewentualnie innych gałęzi prawa. System ksiąg wieczystych został natomiast stworzony celem ujawnienia i uporządkowania powstałych już praw.

Skarżący przedstawił organowi decyzje administracyjne, z których wynika przede wszystkim, że do roku 1948 był właścicielem nieruchomości położonych w S. Z dokumentów tych wynika również, że w konsekwencji wydania przez Ministra Zdrowia niezgodnych z ówcześnie obowiązującym prawem orzeczeń grunty należące do skarżącego przeszły na własność Państwa, a następnie w oparciu o kolejne wadliwe akty administracyjne, na własność gminy. Z załączonych dokumentów wynika również, że stwierdzona została nieważność powyżej wymienionych orzeczeń, w konsekwencji czego doszło do przywrócenia stanu prawnego sprzed ich wydania. W międzyczasie zaś na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, powstało z mocy prawa użytkowanie wieczyste na rzecz [....] z siedzibą w Z. , co zostało stwierdzone decyzją Miasta [....] z dnia 17 grudnia 1997 r. Rozpoznanie przez odpowiedni organ wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie może wywrzeć wpływ na sferę praw skarżącego, chociażby w zakresie ewentualnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w jego majątku wyniku wydania niezgodnych z prawem aktów prawnych.

Interes prawny skarżącego w rozpoznaniu sprawy powinien zatem zostać ustalony w oparciu o rzeczywisty stan prawny, który wynika z dokumentów bezpośrednio odnoszą się do kwestii własności nieruchomości, nie zaś jedynie w oparciu o treść wpisów we właściwej księdze wieczystej. Oznacza to, że interes prawny skarżącego w rozpoznaniu sprawy wynika z ogólnych przepisów odnoszących się do ochrony prawa własności, a więc przede wszystkim do przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z art. 64 Konstytucji wynika bowiem obowiązek ochrony prawa własności i innych praw majątkowych w sposób równy dla wszystkich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań należy mieć na uwadze, że stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art.156 §1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Powyższe następuje w nadzwyczajnym, wewnętrznym postępowaniu administracyjnym, które pomimo istniejących zależności z postępowaniem zwykłym ma charakter odrębny. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się jednak na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a. Takie postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu ( art. 157 §2 k.p.a.).

Ograniczając analizę do kwestii legitymacji do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie przy braku regulacji szczególnych należy mieć na uwadze art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny (zob. wyr. NSA z dnia 15 kwietnia 1993r., I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199 z aprobującą glosą P. Kucharskiego).

Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego ( wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347, glosa aprobująca M. Laskowska, GSP-Prz.Orz. 2007/3/37 ). Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83).

Odnośnie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 585/10 ( zam. zb. LEX nr 1081597 ) zwrócono słusznie uwagę na konieczność wnikliwego rozważania w każdym konkretnym przypadku legitymacji do złożenie wniosku, niezależnie od tego czy określonemu podmiotowi przysługiwał status strony postępowania zwykłego, poprzez poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji.

W kwestii badania interesu prawnego istotne są zatem również skutki, jakie dla określonego podmioty w sferze jego indywidualnych prawa może wywrzeć stwierdzenie nieważności decyzji.

Ta ostatnia uwaga ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zakwestionowało bowiem dotąd, poprzez dokonanie stosownych ustaleń, że A.M. jest jednym ze spadkobierców A.S. , będącego poprzednim właścicielem gruntów położonych w S. , co do których stwierdzono nieważność wszystkich wydanych w latach poprzednich aktów administracyjnych będących podstawą przejściem ich własności na rzecz Skarbu Państwa, zaś następnie w drodze komunalizacji na rzecz Miasta S. , jak również że tych właśnie, a nie innych gruntów dotyczy decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997r., znak [....] o stwierdzeniu nabycia prawa przez [....] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania gruntu stanowiącego mienie komunalne, oznaczone na mapie ewidencyjnej jako działki nr nr : [....] , położone w obr. [....] miasta S. , o powierzchni 0,5939 ha. Podobnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało wiarogodności i mocy dowodowej przedłożonej przez wnioskodawcę kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w N. Wydział Cywilny z dnia 3 października 2011 r. ,sygn. akt I C 304/11, wydanego w sprawie z powództwa m.in. A.M. przeciwko Miastu S. i [....] Sp. z.o.o. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, którym orzeczono o zabezpieczeniu powództwa poprzez wpis w dziale III księgi wieczystej [....] ostrzeżenia o roszczeniu o usunięcie niezgodności w zakresie dotyczącym działki nr [....] przeciwko prawu własności Miasta S. oraz użytkowania wieczystego [....] sp. z o.o. na rzecz powodów. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano jako podstawę prawną art. 10 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a także przepisy proceduralne, stwierdzając , że roszczenie powodów zostało uprawdopodobnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że zgodnie z treścią księgi wieczystej [....] , według stanu na dzień 10 października 2012 r., jest ona założona dla gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste i budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Z wpisów w dziale II tej księgi wynika, że grunt nią objęty stanowi własność Miasta [....] , zaś jego użytkownikiem wieczystym, a tym samym również właścicielem budynku na nim posadowionego, jest osoba prawna - [....] Sp. z o.o., która prawo to nabyła na podstawie umowy przeniesienia własności i użytkowania wieczystego z dnia 27 września 2001 r., sporządzonej przez notariusza M.R. Rep. [....] . Te ustalenia nie były przez wnioskodawcę kwestionowane w toku postępowania administracyjnego i sądowego, przy czy stosownego dowodu w aktach administracyjnych brak

Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( tekst jednol. Dz.U. z 2001 Nr 124, poz. 1361 z późn. zm. – dalej w skrócie również u.k.w.h. ), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, księgi wieczyste są jawne i nie można zasłaniać się nieznajomością wpisów w księdze wieczystej ani wniosków, o których uczyniono w niej wzmiankę.

Artykuł 3 u.k.w.h., stanowi w ust. 1 - " Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym " oraz w ust. 2 - "Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje.

Przepis art. 3 u.k.w.h. uznawany jest za wyrażający zasadę jawności materialnej ksiąg wieczystych. Domniemania z art. 3 obejmują tylko prawa i roszczenia wpisane w działach II-IV księgi wieczystej, a nie dane faktyczne wpisane w dziale I-O. Zarówno w doktrynie ( np. Bałan-Gonciarz E. , Ciepła H. Komentarz do art.3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. LEX 2011.11.01 ), jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że domniemania z art. 3 są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W myśl ust. 2 tego artykułu, roszczenie o usunięcie niezgodności może być ujawnione przez ostrzeżenie. Podstawą wpisu ostrzeżenia jest nieprawomocne orzeczenie sądu lub postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia. Do udzielenia zabezpieczenia nie jest potrzebne wykazanie, że powód ma interes prawny w udzieleniu zabezpieczenia.

W tym zakresie na uwagę zasługuje trafny pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV CSK 177/05 ( zam. zb. LEX nr 301835), w którym podano m.in., że " Domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Warunkiem sine qua non skutecznego zwalczenia wiarygodności wpisu w księdze wieczystej jest legitymowanie się interesem prawnym w uzyskaniu oceny zgodnej z żądaniem." Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt III CSK 146/10 ( zam. zb. LEX nr 785276, OSNC-ZD 2011/4/89 ), wskazując, że " Obalenie przewidzianego w art. 3 u.k.w.h. domniemania jest zatem możliwe w każdym innym - poza procesem o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) - postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia...."

Stan prawny ujawniony w księgach wieczystych jest ustalany w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpisów albo wypisów, będących dokumentami urzędowymi. Stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. , dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl art. 76 § 3 k.p.a., przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach.

Uwzględniając powyższe, brak podstaw do uznania, że organy administracji publicznej nie mają uprawnienia do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. wtedy, gdy powyższe ma służyć nie wiążącemu stwierdzeniu albo ukształtowaniu stanu prawnego pomiędzy podmiotami prowadzącymi spór należący do drogi cywilnoprawnej, lecz jedynie ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu.

W sprawie niniejszej przy ocenie kwestii interesu prawnego wnioskodawcy należało zatem uwzględnić fakty, które wynikają z ostatecznych decyzji administracyjnych stwierdzających nieważność aktów administracyjnych będących podstawą nabycia własności nieruchomości A.S. przez Skarb Państwa, zaś następnie przez Miasto S. oraz z nich płynące skutki w zakresie prawa własności gruntów na datę 5 grudnia 1990 r., istotną dla stosowania art. 2 ust. 1 i 3 ustawy dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79 poz. 464 z późn. zm.), na podstawie których wydano decyzję Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997 r., znak [....] . O ile z tych dokumentów miałoby wynikać, że A.M. albo osobom po których dziedziczy służyło wtedy prawo własności lub współwłasności przedmiotowych gruntów, należało uznać, że wyżej wymieniony, jako ówcześnie uprawniony rzeczowo – względnie następca prawny (spadkobierca) takich osób, w związku z treścią art. 140 kc i art. 232 kc ma interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, która aktualnie obrazuje stan prawny w księdze wieczystej nieruchomości. Jeżeli obecnie skarżący nie figuruje w księgach wieczystych, jako właściciel lub współwłaściciel nieruchomości, ma jednak obiektywną, realnie istniejąca potrzebę uzyskania ochrony prawnej poprzez domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta S. z dnia 17 grudnia 1997 r., znak [....] , i jego właśnie bezpośrednio mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W tym zakresie należy bowiem dostrzegać zarówno wzajemne relacje decyzjami wyeliminowanymi z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a decyzją, która takie akty administracyjne uwzględnia, jak i pomiędzy postępowaniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a decyzją administracyjną będąc podstawą wpisu w księdze wieczystej, która tworzy – względnie wraz z aktem notarialnym współtworzy - stan prawny uznawany za rzeczywisty. Niewątpliwie jest tak, że domniemanie zgodności prawa użytkowania wieczystego z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone wyłącznie w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej wszczętym na podstawie art. 10 (por. uchwała SN z dnia 13 stycznia 2011 r., III CZP 123/10, LEX nr 688471) Biul.SN 2011/1/6. Nie można jednak nie dostrzegać, że stwierdzenie nieważności takiej decyzji może mieć istotne znaczenie dla wyrokowania w sprawy cywilnej, choćby z tego powodu, że dochodzi do eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną aktu administracyjnego, którym sąd powszechny jest związany. Zgodnie bowiem z zasadą autonomii orzecznictwa administracyjnego, ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca dla sądu powszechnego. Wyjątek w tym zakresie dopuszczany jest jedynie w przypadku określanym mianem bezwzględnej nieważności decyzji, tj. decyzji wydanej przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury, która nie obejmuje wszelkich sytuacji, które przewiduje hipoteza art. 156 § 1 k.p.a. (por. uchwały SN: z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP 1985, nr 8, poz. 108, oraz z dnia 28 stycznia 1993 r., III CZP 167/92, OSNCP 1993, nr 6, poz. 105; orzeczenie SN z dnia 11 lipca 2000 r., II CKN 435/99, niepubl. ).

Prezentowana wyżej ocena prawna wskazuje na dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 76 § 1 i 3 k.p.a., nie mniej jednak powodem do uchylenia obu kontrolowanych postanowień, jako wydanych z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., jest także uchybienie wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., 124 § 2 oraz art. 107 i 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego. Zważyć należy bowiem, że w sprawie niniejszej Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w zasadzie na twierdzeniach wniosku popartych w szeregu wypadków kserokopiami dokumentów, nie czyniąc własnych ustaleń, zgodnie z wymogami wynikającymi z powyższych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej jego wydanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 12 lipca 2012 r., znak [....] , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają pozostałe zarzuty skargi. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane wady obu postanowień jest ona niemożliwa, podobnie jak wiązące przesądzenie o legitymacji skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., zaś rzeczą organu administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt II. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.