Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Warszawa, 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kaja Angerman po rozpoznaniu 18 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. K. i M. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2788/19

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. po rozpatrzeniu odwołania A. K. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z [...] stycznia 2017 r. orzekającą o wymierzeniu A. K. prowadzącemu działalność pod firmą [...] administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia oraz bez wiedzy i zgody właścicieli, z działki w [...] przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], jesionu wyniosłego o obw. 158,2 cm, topoli osiki o obw. 166,8 cm, klonu pospolitego o obw. 130 cm, 2 sztuk wielopniowych lip drobnolistnych o obw. 59,3 cm/ 33,9 cm/ 33,9 cm i o obw. 62,2 cm/ 67,9 cm/ 107 cm, oraz z działek nr ewid. [...] i [...] - 7 sztuk grabów pospolitych o obw. 59,3 cm, 622 cm, 65 cm, 93,2 cm, 71 cm, 50,9 cm, 76,3 cm w łącznej wysokości 106 044, 22 zł, (słownie: sto sześć tysięcy czterdzieści cztery złote i dwadzieścia dwa grosze) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Burmistrz Miasta I Gminy P. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekł o wymierzeniu Panu A. K. prowadzącemu działalność pod firmą [...] ([...] P., ul. [...]), zam. w P. przy ul. [...] ([...]), administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia oraz bez wiedzy i zgody właścicieli, z działki w [...] przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], jesionu wyniosłego o obw. 158,2 cm, topoli osiki o obw. 166,8 cm, klonu pospolitego o obw. 130 cm, 2 sztuk wielopniowych lip drobnolistnych o obw. 59,3 cm/ 33,9 cm/ 33,9 cm i o obw. 62,2 cm/ 67,9 cm/ 107 cm; oraz z działek nr ewid. [...] i [...] - 7 sztuk grabów pospolitych o obw. 59,3 cm, 622 cm, 65 cm, 93,2 cm, 71 cm, 50,9 cm, 76,3 cm w łącznej wysokości 106 044, 22 zł, (słownie: sto sześć tysięcy czterdzieści cztery złote i dwadzieścia dwa grosze)

W lutym 2016 r. na działce w [...] przy ul. [...] dz. nr ewid. [...] będącej własnością M. K. oraz na działkach nr ewid. [...] i [...] będących własnością B. B. prowadzone były prace porządkowe oraz wycinka drzew. W dniu [...] lutego 2016 r. do Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Rolnej wpłynęło telefoniczne zgłoszenie o prowadzonej wycince drzew. W związku z powyższym w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę, która wykazała usunięcie wielu drzew (ze wszystkich trzech działek), na których usunięcie było wymagane zezwolenie, co zostało odnotowane w protokole oraz uwiecznione na fotografiach. Kłody oraz karpiny usuniętych drzew zostały zeskładowane wzdłuż ściany budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. W trakcie oględzin interwencyjnych nie udało się ustalić osoby lub osób sprawcy przedmiotowej wycinki.

W dniu [...] r. po kolejnym zgłoszeniu Sołtys [...] dokonano ponownych oględzin interwencyjnych na przedmiotowych działkach. W protokole z oględzin odnotowano usunięcie 25 drzew wymagających zezwolenia, co również udokumentowano fotograficznie.

Podczas oględzin terenowych w dniu [...] r. w terenie odnaleziono 15 sztuk pniaków drzew należących do rodzaju żywotnik. Pniaki i karpiny odnotowane w poprzednich protokołach nie zostały odnalezione w terenie, a kłody zgromadzone przy budynku gospodarczym były uprzątnięte i wywiezione. W trakcie oględzin dokładnie ustalono, na których działkach rosły drzewa odnotowane w poprzednich protokołach. W oględzinach nie uczestniczyła Pani M. K. ani jej ustanowiony przedstawiciel. W dniu [...] r. odbyły się oględziny terenowe na przedmiotowej nieruchomości z udziałem Ł. W. pełnomocnika M. K. i B. B., biegłego Z. C., prof. M. S. jako obserwatora oraz przedstawicieli organu. W czasie oględzin w terenie odnaleziono jedynie 12 sztuk pniaków, widoczne były liczne ślady po próbach ich mechanicznego karczowania, usuwania oraz zasypywania karpin co zostało odnotowane w protokole. Drzewa rosnące na działce o nr ewid. [...] zostały uznane przez komisję za pozostałość plantacji (świadczy o tym sposób posadzenia poszczególnych egzemplarzy- w równych rozstawach) wobec czego ustalono, że na usunięcie żywotników uwzględnionych w poprzednich protokołach z oględzin interwencyjnych nie było wymagane zezwolenie. Drzewa te nie były uwzględniane w dalszej procedurze.

W piśmie z [...] r. pełnomocnik właścicielek poinformował o tym, że w czasie, kiedy prowadzona była wycinka posiadaczem nieruchomości był A. K., prowadzący działalność gospodarczą i przedstawił na tę okoliczność kserokopię umowy z dnia [...] września 2015 r., zawartej pomiędzy [...] oraz [...], umowa została zawarta na czas nieokreślony. W dniu [...] r. został przeprowadzony dowód z zeznań świadka. Z wyjaśnień jakie złożył A. K. wynikało, że umowa najmu została mu wypowiedziana w dniu [...] r. Poinformował również, że zgodnie z ustaleniami ustnymi ze wszystkimi właścicielami poszczególnych działek mógł on użytkować całość nieruchomości. Wobec tego został uznany przez organ za stronę postępowania. A. K. zeznał, że nigdy nie zlecał, ani też osobiście nie usuwał drzew z przedmiotowej nieruchomości, oświadczył, że bardzo rzadko bywa na nieruchomości i nie ma wiedzy na temat nielegalnej wycinki, ani też, że nic takiego nie obserwował, nie zauważył także ogromnej ilości drzewna zeskładowanej wzdłuż ściany budynku gospodarczego, w którym jego zwierzęta przebywały a co zostało uwiecznione na fotografiach podczas jednych z pierwszych oględzin interwencyjnych. Poinformował natomiast, że ma wiedzę, iż w pasie nadrzecznym wzdłuż rzeki Jeziorki wiele drzew uległo złamaniu lub wywróceniu.

W dniu 21.11.2016 r. o godzinie 11:00 odbyły się ponowne oględziny terenowe z udziałem przedstawicieli Urzędu Miasta i Gminy P., pełnomocnika właścicielek działek oraz biegłego – Z. C. W trakcie oględzin na terenie działki nr ewid. [...] odnaleziono 5 pniaków po drzewach usuniętych bez wymaganego zezwolenia - jesionu, klonu, topoli i dwóch wielopniowych lip. Pniaki znajdowały się pod blisko 20 cm warstwą gruntu, zostały najprawdopodobniej przysypane. Nosiły liczne ślady próby mechanicznego karczowania, były nierównomiernie posadowione w gruncie. Podczas dalszej lustracji nieruchomości (po zakończeniu czynności związanych ze sporządzeniem protokołu), na terenie działek nr ewid. [...] i [...] odnaleziono jeszcze 7 sztuk pniaków drzew należących do rodzaju grab, których dokumentacja fotograficzna została wykonana w czasie interwencyjnych oględzin terenowych w dniu [...] r.

Z. C. sporządził ekspertyzę oceniającą odnalezione w terenie pniaki. Ekspertyza określała: gatunek drzewa, najmniejszą średnicę pniaka, wyliczony z niej obwód, obwód pomniejszony o 10% (zgodnie z art. 89 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody), fakt czy drzewo w momencie ścięcia było żywe oraz czy potencjalnie mogło być wiatrołomem lub wywrotem.

Organ I instancji decyzją z 16 stycznia 2017 r. wymierzył administracyjną karę pieniężną A. K. prowadzącemu działalność pod firmą [...]. Organ wyjaśnił, że był on posiadaczem nieruchomości, a jego twierdzenia nie zasługują na wiarę, gdyż usunięcia tak wielu drzew - o tak dużych gabarytach nie można przeoczyć. Nie można było również nie zauważyć ogromnej ilości drewna zgromadzonego przy ścianie budynku gospodarczego, w którym przebywały zwierzęta Pana K., zwłaszcza, że drewno faktycznie utrudniało dostęp do budynku oraz ograniczało korzystanie z wynajmowanej nieruchomości. Organ ocenił, że nie można uwierzyć, aby posiadacz nieruchomości nie zauważył znikających z terenu nieruchomości drzew, a następnie składowania ich kłód tuż przy budynku, w którym przebywały należące do niego zwierzęta oraz prób mechanicznego karczowania aż po przysypanie pniaków grubą warstwą ziemi.

A. K. wniósł odwołanie od decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji wskazało m.in., że w orzecznictwie i doktrynie zostało ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości.

Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego wynika, iż A. K. zawarł pisemną umowę na korzystanie z dz. ew. nr [...], [...] i nie zawarł pisemnej umowy na korzystanie z dz. ew. nr [...], jednakże użytkował ją na podstawie ustnej umowy z jej właścicielką, co potwierdził w protokole z przesłuchania z dnia [...] września 2016 r. Nadto, w toku podjętych czynności stwierdzono wyłącznie fakt usunięcia drzew, jednakże nie ujawniono osób, które tego dokonały. Pisemna umowa, która zawarł A. K. obejmowała korzystanie z nieruchomości dla celów prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie jazdy konnej i związanej z nią rekreacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie organ I instancji podjął przedmiotowe rozstrzygnięcie przedwcześnie, bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Organ I instancji przyjął, iż to na posiadaczu, z tytułu wykonywanej umowy ciążył obowiązek dbałości o stan nieruchomości, przy czym pominął zupełnie okoliczności związane z treścią stosunku zobowiązaniowego łączącego właściciela nieruchomości z posiadaczem, a także faktu, iż działka ew. nr [...] nie była objęta postanowieniami niniejszej umowy. Organ I instancji nie wyjaśnił zatem czy skarżący w istocie korzystał z przedmiotowej działki, w jakim zakresie i w jakim czasie. Zdaniem organu odwoławczego niezbędne jest także przesłuchanie pracownika, który po śmierci T. S., opiekował się zwierzętami na okoliczność ustalenia czy skarżący przebywał na terenie nieruchomości, a także czy zlecał usunięcie przedmiotowych drzew.

W tym stanie faktycznym konieczne jest także przeprowadzenie dowodu z przesłuchania właścicielek działek na wskazane powyżej okoliczności, a więc ustalenia zakresu korzystania z nieruchomości, objętych umową, a także w odniesieniu do właścicielki dz. ew. nr [...] wyjaśnienie czy działka [...] była oddana w użytkowanie A. K. i jaki był zakres ustaleń pomiędzy stronami. Konieczne jest także ustalenie czy właścicielki powyższych nieruchomości zlecały usunięcie drzew z terenu swojej posesji A. K. lub osobom trzecim. Nadto, konieczne jest także ustalenie czy teren był ogólnodostępny czy też był ogrodzony.

Organ podkreślił, że konieczność dokonania powyższych ustaleń jest skutkiem wadliwie przeprowadzonych czynności oględzin w dniu [...] lutego 2016 r. Z protokołu wynika, iż w trakcie przeprowadzania tych czynności przez pracowników organu I instancji oraz Straży Miejskiej na terenie nieruchomości pracowała koparka oraz pracownicy nieznanej firmy, którzy jednak odmówili składania wyjaśnień. Wyjaśnień odmówili także pracownicy, znajdujący się na terenie dawnego [...] w [...]. A zatem w toku dokonywanych czynności nie ustalono tożsamości tych osób, pomimo przeprowadzenia oględzin w obecności funkcjonariuszy straży miejskiej, która posiada ustawowe kompetencje do legitymowania osób, w uzasadnionych przypadkach w celu ustalenia ich tożsamości (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tj. z 2018 r. Dz.U. Nr 928 ze zm.) Zaniechanie przeprowadzenia tych czynności dowodowych w znacznym stopniu utrudnia ustalenie osób, które mógłby zlecić usunięcie drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości. Zatem w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien, w miarę możliwości także ustalić te osoby, a w szczególności pracowników dawnego [...] i przesłuchać ich na okoliczność wiedzy o firmie dokonującej usunięcia drzew. Usunięcie takiej ilości drzew i o takich rozmiarach wymaga specjalistycznego sprzętu, a także osób, które mają odpowiednie doświadczenie.

Organ odwoławczy wskazał także, że niewątpliwie stroną postępowania będą także właścicielki nieruchomości, z których usunięto drzewa. Nie ulega wątpliwości, iż z racji tytułu własności do nieruchomości tj. dz. ew. nr [...], [...] i [...] mają one interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za usunięcie drzew z terenu stanowiącego ich własność, niezależnie od wyniku postępowania. Wprawdzie organ I instancji w toku prowadzonych czynności zawiadomił właścicielki nieruchomości o toczącym się postępowaniu, jak również oględzinach, jednakże z nieznanych powodów nie doręczył ww. osobom powyższej decyzji, wskazując jedynie w piśmie z dnia 4 stycznia 2017 r., iż postępowanie nie toczyło się przeciwko M. K. oraz B. B.

Odnosząc się do kwestii określenia kary za usunięcie drzew organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy dotyczące naliczenia kary tj. art. 89 ust 1, 4 w związku z art. 85 ust. 1, 2 pkt. 1 ustawy o ochronie przyrody i § 1 pkt. 1, 2 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1354) w brzmieniu dotychczasowym (tj. do 31.12.2016 r.). Zasadnie także organ I instancji, przy określeniu kary za usunięcie drzew i powołał się na zmianę stanu prawnego po dniu 1 stycznia 2017 r. Z tym dniem weszła życie ustawa zmieniająca ustawę o ochronie przyrody i ustawy o lasach (Dz. Uu. z 2016 r. poz. 2249) wprowadzająca przepis art. 4 ust. 2 zgodnie którym, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Uwzględniając zatem okoliczność, iż kara wymierzona wg nowych przepisów byłaby wyższa niż kara wymierzona zgodnie z przepisami poprzednimi organ I Instancji ustalił karę względniejszą, opierając się na przepisach w zakresie ustalania kar administracyjnych za usunięcie drzew obowiązujących przed dniem 01.01.2017 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania opinii biegłego, który dokonał analizy pni po wyciętych drzewach. Biegły określił gatunki usuniętych drzew, rozmiar pnia, a także czy w chwili usunięcia drzewo było żywe. Osoby, które dokonały nielegalnej wycinki dokonały wywiezienia części karp, a także ukrycia pni w zasypanym rowie. Okoliczności te zostały stwierdzone w toku oględzin.

W opinii sporządzonej na zlecenie pełnomocnika właścicielek działek przez prof. dr hab. inż. M. S. (załączonej do pisma z dnia 28 gaidnia 2018 r.) znalazły się zarzuty co do niedookreślenia gatunku drzewa w opinii mgr inż. Z. C. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wobec stwierdzenia (przez prof. dr hab. inż. M. S.), iż usunięte drzewa należą do łatwo rozpoznawalnych gatunków, to powołany przez organ I instancji biegły prawidłowo określił gatunki usuniętych drzew.

Co do braku wyjaśnienia metodologi ustalenia czy usunięte drzewa były w dobrym czy złym stanie zachowania, to w ocenie organu odwoławczego pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem na usunięcie drzew, wymienionych w zaskarżonej decyzji niezbędne było uzyskanie pozwolenia, niezależnie od ich stanu zachowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażone w opinii prof dr hab. inż. M. S. co do charakteru nasadzeń i sprzeczności w oględzinach. Nie ulega wątpliwości, iż czynności oględzin, jak i protokoły są sporządzone chaotycznie. Z ekspertyzy biegłego (mgr inż. Z. C.) wynika, iż wyniki opinii zostały sporządzone w wyniku oględzin przeprowadzonych w lipcu 2016 r. oraz w dniu [...] listopada 2016 r., kiedy to stwierdzono istnienie pni w okolicach istniejącego rowu. Wprawdzie biegły oznaczył drzewa, ich średnicę, ale zarówno sposób przeprowadzenia oględzin, jak sama opinia i jej dokumentacja fotograficzna nasuwa wątpliwości czy w istocie nie doszło do "podwójnego" zliczenia części drzew. Wątpliwości te pogłębia również fakt braku załącznika mapowego, niezbędnego w zakresie określenia liczby, jak i miejsca zlokalizowania usuniętych drzew.

Z tej przyczyny, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien uwzględnić powyższe zastrzeżenia co do sporządzonej opinii sporządzonej przez biegłego i dokonać jej uzupełnienia w powołanym powyżej zakresie.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie we wskazanym powyżej zakresie zostało przeprowadzone wadliwie, co z uwagi na charakter naruszeń, przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 kpa poprzez brak udziału wszystkich stron postępowania oraz art. 88 art. 1 poprzez wydanie rozstrzygnięcia opartego na niepełnym materiale dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Z uwagi na okoliczność, iż powyższe uchybienia miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, zdaniem organu spełniona została dyspozycja określona w art. 138 § 2 kpa. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien przeprowadzić dodatkowe postępowanie, mając na względzie wskazania organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji.

B. B. i M. K. wniosły sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego:

1) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym uznaniu, iż w toku postępowania w I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie, podczas gdy w rzeczywistości zgromadzony materiał dowodowy w sprawie dawał organowi II instancji podstawę do wydania decyzji merytorycznej (po ewentualnym uprzednim przeprowadzaniu uzupełniającego postępowania dowodowego), zaś wydanie decyzji kasatoryjnej powinno mieć charakter zupełnie wyjątkowy;

2) w zw. z art. 136 § 1 KPA, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozważenia możliwości przeprowadzenia uzupełniających dowodów albo zlecenia ich przeprowadzenia Burmistrzowi w sytuacji, gdy zakres sprawy, który ewentualnie można byłoby uznać za konieczny do wyjaśnienia, mieścił się w granicach wyznaczonych treścią 136 § 1 i 2 KPA, a zatem dawał SKO możliwość przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i w efekcie wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;

3) w zw. z art. 136 § 1 KPA oraz art. 107 § 3 KPA, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na braku wykazania w treści uzasadnienia Decyzji SKO, dlaczego zdaniem SKO nie było podstaw dla przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 i § 2 KPA i dlaczego w niniejszej sprawie istniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego (tj. wyjątku od zasady rozstrzygania co do istoty sprawy).

Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO, wymierzenie SKO grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego w oparciu o art. 154 § 6 PPSA w zw. z art. art. 151a § 1 PPSA oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie jest zasadny, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019 r. nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego na podstawie ww. przepisu, według art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również p.p.s.a.), dotyczy jedynie istnienia przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeśli Sąd stwierdzi jego naruszenie, uchyla decyzję w całości (art. 151a § 1 p.p.s.a.), w przeciwnym przypadku - oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w decyzji z [...] października 2019 r., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie dotyczącego wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia stanowił art. 88 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Według art. 88 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:

1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;

2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;

3) zniszczenie drzewa lub krzewu;

4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;

5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;

6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.

Z kolei w art. 88 ust. 2 ustawy został określony krąg podmiotów na które kara jest nakładana i są nimi: posiadacz nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

Organ odwoławczy nie ma więc racji co do tego, że co do zasady w każdym postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary za nielegalne usunięcie drzew stroną postępowania jest właściciel nieruchomości, z której drzewa usunięto. Powyższy przepis określa w sposób wyraźny adresatów normy, posiadających interes prawny w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary.

Nie może więc budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem posiadającym interes prawny w sprawie związanej z wymierzeniem kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który dopuścił się czynu za który przewidziana jest kara. W wyniku postępowania dochodzi do nałożenia kary na sprawcę wycinki drzew bez zezwolenia, ewentualnie do umorzenia postępowania, w przypadku braku podstaw do nałożenia kary na określoną osobę. Nie może być więc uznany za stronę tego postępowania przykładowo właściciel nieruchomości niebędący sprawcą lub niezlecający wycinki innemu podmiotowi, jak też osoba informująca organ o wycięciu drzew. Nałożenie kary pieniężnej przez organ w postępowaniu dotyczącym usunięcia drzew bez zezwolenia na sprawcę, w żaden sposób nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotu będącego właścicielem czy posiadaczem nieruchomości, na której znajdowały się drzewa, a tym bardziej sytuacji prawnej osoby zawiadamiającej o takim zdarzeniu. Nałożenie kary pieniężnej nie wpływa ani na poszerzenie, ani na ograniczenie uprawnień właścicielskich dotyczących nieruchomości. Jedynym celem tego postępowania administracyjnego jest nałożenie kary na sprawcę nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego, a nie zadośćuczynienie właścicielowi za usunięcie roślin, a więc rekompensowanie szkody. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie jest wyłącznie konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego jakim jest zachowanie zasobu roślinnego. Nakładana w postępowaniu kara pieniężna jest prawną konsekwencją naruszenia interesu publicznego, a nie interesu prywatnego właściciela czy posiadacza nieruchomości.

Stanowisko takie znajduje wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale co istotne po zmianie ustawy o ochronie przyrody obowiązującej od 28 sierpnia 2015r., wynika wprost z treści ww. art. 88 ust. 2 ustawy. Takie stanowisko wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 966/17.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że "Z przepisów tych wynika, że kara nakładana jest na sprawcę jednego z czynów wskazanych w art. 88 ust. 1 ustawy, przy czym tymi sprawcami mogą być posiadacze nieruchomości, właściciele urządzeń przesyłowych lub inne podmioty, jeżeli działały bez zgody posiadacza nieruchomości. Jest to krąg potencjalnych sprawców naruszeń, o których mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Natomiast w konkretnej sprawie stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy są tylko podmioty, co do których istnieje podejrzenie, że dokonały usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia lub innych czynów wskazanych w tym przepisie. Niekoniecznie muszą to być wszystkie podmioty wymienione w art. 88 ust. 2 ustawy.".

Oznacza to, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew powinny brać udział te podmioty, które mogą być potencjalnymi sprawcami usunięcia drzew, do czasu aż zostanie zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na niebudzące wątpliwości ustalenie, który z tych podmiotów jest właściwą stroną postępowania, do której zostanie skierowana decyzja o wymierzeniu kary. Dlatego też, choć sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w zaskarżonej decyzji o koniecznym co do zasady udziale właściciela nieruchomości, to jednak w przedmiotowym postępowaniu niewątpliwie powinny brać udział właścicielki nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...], z których usunięto drzewa bez zezwolenia. Ich udział w tym postępowaniu jest uzasadniony i konieczny, ponieważ nie zostało wykluczone ich sprawstwo w odniesieniu do działania polegającego na usunięciu drzew.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Swoimi nieskrupulatnymi działaniami organ I instancji doprowadził do utraty możliwości ustalenia rzeczywistej liczby usuniętych drzew z działek nr [...], [...] i [...]. Powiadamiany przez mieszkańców miejscowości, w tym sołtysa o prowadzonej wycince drzew nie zadbał o prawidłowe zabezpieczenie dowodów i nie wykorzystał wszystkich możliwości pozyskania materiału dowodowego. Organ przeprowadzając kilkakrotnie oględziny terenu nie zadbał o określenie lokalizacji ujawnionych pni po wyciętych drzewach, umożliwiając tym samym sprawcy wycinki, ich usuwanie, zasypywanie i ukrywanie skali przeprowadzonej wycinki drzew. Organ nie podjął próby ustalenia ewentualnych świadków, których zeznania mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i ustalenia zleceniodawcy wycinki drzew mimo, że to mieszkańcy miejscowości dwukrotnie powiadamiali organ o podejrzanej akcji usuwania drzew, która ich zaniepokoiła. Organ nie ustalił na czyje zlecenie prowadzone były zorganizowane działania mimo, że pracownicy organu i funkcjonariusze Straży Miejskiej zastali na miejscu osoby dokonujące cięcia kłód zeskładowanych drzew tj. najprawdopodobniej pracowników firmy, której zlecono usunięcie drzew. Organ nie doprowadził do ustalenia personaliów, a następnie przesłuchania osób przebywających na terenie dawnej [...], które obserwowały działania wynajętej firmy i zapewne mogły znać jej dane lub osobę, która zleciła wycinkę drzew. Organ I instancji ustalając, że za dokonanie wycinki drzew odpowiada posiadacz nieruchomości poprzestał na ocenie dowodów w postaci protokołów oględzin, sporządzonej opinii przez biegłego opartej na ustaleniach poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] listopada 2016 r. i obowiązującej umowy dzierżawy nieruchomości. Słusznie ocenił organ odwoławczy, że stan faktyczny nie został ustalony na tej podstawie dowodowej w sposób niebudzący wątpliwości i konieczne jest zgromadzenie wielu innych dowodów, a następnie wszechstronna ich analiza, by ustalić kto odpowiada za usunięcie drzew.

Niewątpliwie skala działań obejmujących usuwanie drzew, sposób organizacji, a więc prowadzenie prac przez osoby trzecie, przy użyciu nawet ciężkiego sprzętu, powtarzalność tych działań, składowanie na terenie nieruchomości usuniętych drzew, a następnie ich wywiezienie, usuwanie i ukrywanie pozostałości karp wskazuje na to, że nie były to działania podjęte przez osoby, które dokonywały wycinki bez wiedzy i zgody posiadacza lub właścicielek nieruchomości. Skoro nie interweniowali pracownicy przebywający na terenie byłej [...], jak też pracownik zatrudniany przez posiadacza działek nr ew. [...] i [...], oznaczać może jedynie, że wiedzieli o udzielonej przez posiadacza lub właścicielki zgodzie na usuwanie drzew.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że niezbędne w sprawie jest wyjaśnienie treści obowiązującej umowy dzierżawy, a do tego konieczne jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron. Znajdująca się w materiale dowodowym umowa zawarta w 2015 r. nie precyzuje szczegółowych ustaleń stron dotyczących sposobu korzystania z terenu działek nr ew. [...] i [...]. Wynika z niej, że A. K. może korzystać z nieruchomości dla potrzeb prowadzonej działalności w zakresie jazdy konnej i w celach rekreacji, jak też, że przedmiot umowy ma zostać zwrócony w stanie niepogorszonym. Nie wynika zaś czy właścicielka mogła dokonywać kontroli sposobu korzystania z nieruchomości, jej stanu, realizować uprawnienia właścicielskie, które nie wpływałyby na określony umową sposób korzystania z niej przez dzierżawcę. Organ I instancji nie wyjaśnił jak do tych ustaleń umownych odnieść kilkudniową akcję związaną z usuwaniem drzew, usuwaniem karp, przechowywaniem i wywożeniem pozyskanego drewna przeprowadzaną mimo obecności pracownika A. K. Nie wyjaśnił czy właścicielka działek nr ew. [...] i [...] została powiadomiona o tych działaniach przez dzierżawcę nieruchomości, kto i kiedy powiadomił policję. Organ I instancji potraktował A. K. jako posiadacza wszystkich działek o nr [...], [...] i [...] mimo, że nie dysponował wystarczającymi dowodami do takiego ustalenia. Dowód z przesłuchania strony został przeprowadzony nieudolnie, a z protokołu przesłuchania wynika, że oświadczenia składał głównie pełnomocnik właścicielek, nie zaś strona postępowania. Dzierżawca działek nr ew. [...] i [...] potwierdził tylko, że mógł korzystać z działki nr ew. [...] mimo braku pisemnej umowy, co nie oznacza jeszcze, że faktycznie z niej korzystał i na takich samych zasadach jak z działek nr ew. [...] i [...]. Kwestia ta nie została wyjaśniona. Podobnie żadne inne okoliczności związane z władztwem nad nieruchomością, a więc sposób korzystania, nadzór, zadania pracownika i godziny pracy, okoliczności powzięcia wiadomości o usunięciu drzew, sposób reakcji.

Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że konieczne jest przesłuchanie stron w związku z potrzebą ustalenia stosunku zobowiązaniowego łączącego strony, ponieważ tylko ten środek dowodowy pozwoli na wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Przeprowadzając ten dowód w odniesieniu do posiadacza i właścicielek organ powinien rozważyć potrzebę wyjaśnienia okoliczności zbycia działek nr ew. [...] i [...] w toku postępowania, bezpośrednio po jego wszczęciu, a także wypowiedzenia umowy dzierżawy przez M. K., która w dacie wypowiedzenia umowy nie była już właścicielką nieruchomości.

Słusznie także wskazał na konieczność ustalenia personaliów osób, które obserwowały działania związane z usuwaniem drzew i mogą posiadać wiedzę na temat zleceniodawcy i ich przesłuchania w charakterze świadków (pracownicy przebywający na terenie byłej [...]). W ocenie sądu zachodzi także potrzeba rozważenia przesłuchania innych świadków, którzy byli obserwatorami podejmowanych działań i interweniowali w tej sprawie, informując organ o potrzebie dokonania kontroli. W związku z tym organ powinien podjąć działania w celu odszukania świadków, a w pierwszej kolejności powinien zainteresować się czy przydatnych informacji nie posiada sołtys wsi, ponieważ protokół z przeprowadzonej w lutym 2016 r. kontroli wskazuje na interwencję właśnie tej osoby.

Zachodzi także konieczność pozyskania od biegłego sporządzającego opinię dodatkowych informacji, a przede wszystkim ustosunkowania się do zarzutów dotyczących sporządzonej opinii stawianych przez właścicielki nieruchomości. Organ powinien wyjaśnić dlaczego biegły nie sporządził mapy przedstawiającej położenie ujawnionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w listopadzie 2016 r. pozostałych po usuniętych drzewach pni, ponieważ mało realne wydaje się uzupełnienie opinii w tym zakresie po 3 latach od jej sporządzenia.

Wskazane uchybienia w zakresie postępowania dowodowego są poważne, na tyle, że należy uznać, że nie został ustalony przez organ I instancji stan faktyczny w sprawie. Tym samym rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej wobec posiadacza działek nr ew. [...] i [...] i rzekomego posiadacza działki nr [...] jest przedwczesne. Organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić postępowania uzupełniającego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zarzuty zawarte w sprzeciwie nie zasługiwały więc na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 16 § 2 i art. 64d § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.