Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1160/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1105/16 w sprawie ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. W., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1105/16, którym oddalono jego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w X z dnia [...] 2016 r., nr [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wskazanym postanowieniem z dnia [...] 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X (dalej: SKO), na podstawie art. 17 pkt 1, 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy X z dnia [...] 2016 r., znak [...], wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] 2016r., znak [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w X, zapisanej w księdze wieczystej [...], będącej własnością Gminy X.

W uzasadnieniu SKO podało, że organ I instancji rozstrzygając wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie uznał, że odmowa wznowienia postępowania na skutek rozpoznania wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, następuje wtedy, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot ten nie może być uznany za stronę postępowania i nie ma potrzeby przeprowadzania w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. W ocenie Burmistrza sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż skarżący nie będąc właścicielem opisanej działki nie mógł być stroną postępowania podziałowego. SKO w X podzieliło pogląd prawny i ustalenia faktyczne organu I instancji. Podało, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. W ramach pierwszego etapu właściwy organ zobligowany jest ustalić, czy spełnione zostały łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia - tj. przesłanki podmiotowe i przedmiotowe oraz czy wniosek o wznowienie został złożony w ustawowym terminie. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ wydaje postanowienie, które otwiera drugi etap, w trakcie którego bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Zdaniem SKO, Organ I instancji, badając przesłanki wznowieniowe, doszedł do prawidłowego wniosku, że o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, która nie jest stroną. W obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej stanie prawnym treść przepisów art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze m.), dalej: "u.g.n.", wskazuje wprost, że podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny lub (w przypadku gdy nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego) na wniosek wszystkich współwłaścicieli albo współużytkowników wieczystych. Przy czym "interesem prawnym", zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, legitymują się jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości. W konsekwencji, skoro stronami postępowania podziałowego mogą być wyłącznie osoby będące właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, to również tylko te osoby mogą wystąpić - jako strony, z wnioskiem o wznowienie postępowania lub ewentualnie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie podziału danej nieruchomości. Z akt sprawy wynika - co wskazuje wypis z rejestru gruntów - że jedynym właścicielem nieruchomości, która została podzielona decyzją z dnia [...] 2016 r., była Gmina X. Tym samym organ odwoławczy za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, który przyjął, że skarżący nie był ani stroną w postępowaniu podziałowym, ani i nie mógł wystąpić z wnioskiem o wznowienie tego postępowania.

W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że co prawda podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma interes prawny, ale art. 97 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje, kto jest stroną tego postępowania, tj. tak jak np. przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie 28 K.p.a., a zatem od zasady, że stronami w postępowaniach podziałowych są właściciele działki ulegającej podziałowi, możliwe są odstępstwa. W ocenie skarżącego taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie, w której to decyzję podziałową wydano dla nieruchomości, w stosunku do której toczyło się z inicjatywy skarżącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy. Skarżący zauważył ponadto, że badanie interesu prawnego powinno odbywać się po wznowieniu postępowania. Podkreślił, że żądając wznowienia postępowania, powoływał się na legitymację materialnoprawną mającą mu przysługiwać w sprawie w związku toczącym się z jego inicjatywy postępowaniem w sprawie warunków zabudowy dotyczącym nieruchomości, która uległa bez jego wiedzy podziałowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podniósł, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. Odmowa wznowienia postępowania następuje wówczas, gdy organ stwierdzi, że postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia postępowania następuje, gdy żądanie złoży podmiot, który nie jest stroną w sprawie. W ocenie Sądu I instancji w sprawie prawidłowo ustalono, że żądający wznowienia nie był osobą dysponującą tytułem prawnym do nieruchomości, która podlegała podziałowi i nie ma interesu prawnego w postępowaniu o jej podział. Skarżący jest wprawdzie stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego wskazaną działkę, która uległa podziałowi, ale oznacza to, że jego interes w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie podziałowej ma wyłącznie charakter faktyczny a nie prawny.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

- naruszenie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych regulacji;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, pomimo tego, że nie odpowiada ono prawu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł.

W jej uzasadnieniu podkreślono, że ocena legitymacji procesowej skarżącego podana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest wadliwa, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego interes ten ma charakter faktyczny, a nie prawny. Zdaniem skarżącego ograniczenie stron postępowania w sprawie tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nie ma prawnego uzasadnienia, gdyż powinna mieć zastosowanie zasada wynikająca z art. 28 K.p.a., a wobec powołania się skarżącego na toczące się postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy spornej działki, badanie jego interesu prawnego powinno odbywać się po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Nieuczestniczenie w postępowaniu podziałowym pozbawiło skarżącego możliwości modyfikacji wniosku lokalizacyjnego i spowodowało bezprzedmiotowość tego postępowania. W takim wypadku brak interesu prawnego skarżącego nie był oczywisty i przepis art. 149 § 3 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Jego badanie wymagało skomplikowanej wykładni oraz podjęcia czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie przyczyn, z powodu których postępowanie lokalizacyjne uległo umorzeniu. Skarżący powołał się ponadto na analogię z przepisami art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego i wskazywał, że skoro kwestionowany podział był niezgodny z prawem, to wystąpiła możliwość naruszenia interesu prawnego osób trzecich, w tym i jego własnego interesu prawnego, co powoduje, że legitymację procesową powinny mieć osoby zainteresowane zagospodarowaniem terenu ulegającego takiemu podziałowi.

Pismem procesowym z dnia 5 marca 2017 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W związku z tym, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa.

Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych w sprawie, skarżący, który nie jest właścicielem działki gruntu nr [...], położonej w X, należącej do Miasta i Gminy X, wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego podziału tej działki na działki nr [...] i [...] zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy X z dnia [...] 2016 r., nr [...]. Jako podstawę wznowieniową podał przepis art. 145 § pkt 4 K.p.a. na skutek pominięcia go w postępowaniu podziałowym.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy skarżący, który nie legitymuje się żadnym tytułem prawno-rzeczowym do wspomnianej działki gruntu, może skutecznie żądać wznowienia postępowania w tej sprawie, powołując się wyłącznie na to, że wystąpił jeszcze przed podziałem tej działki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mającej obejmować jej całość.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte jedną z wad opisanych w art. 145 § 1, 145a § 1 i 145b § 1 K.p.a., przy czym wszczęcie postępowania w trybie wznowieniowym rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Nie oznacza to jednak, że zasady natury materialnoprawnej obowiązujące w trybie zwykłym nie mają znaczenia w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podstawę wszczęcia postępowania podziałowego reguluje przepis art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już stanowisko, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Wypada też podkreślić, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt 1721/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: CBOSA).

Uprawnienie do określania geodezyjnego kształtu nieruchomości poprzez jej podział jest uprawnieniem immanentnie związanym z prawem własności. Podział nieruchomości wpływa bowiem w istotny sposób na możliwość zagospodarowania nieruchomości, zbycia jak również kształtuje jej wartość. To uprawnienie może być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie na mocy wyraźnego przepisu (np. podział z urzędu nieruchomości niezbędnej na cel publiczny).

Podstawowe znaczenie w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek należy wobec tego przypisać interesowi prawnemu, jakim powinien dysponować wnioskodawca, który jeżeli jest jednocześnie wyłącznym właścicielem nieruchomości, jest też jedyną stroną tego postępowania.

Żądanie wznowienia postępowania przez osobę, która nie jest właścicielem nieruchomości wymaga wykazania przez taką osobę interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes ten wymaga istnienia związku między sytuacją oznaczonego podmiotu a określoną normą prawną. Więź ta ma charakter realny, konkretny i indywidualny. Nie wystarczy samo powiązanie o charakterze hipotetycznym, potencjalnym bądź też ogólnym, nieskierowanym bezpośrednio do oznaczonej osoby. Omawiany związek wymaga zatem wskazania określonej normy prawnej, która oddziaływałaby wprost na prawa i obowiązki osoby domagającej się działania albo zaniechania organu administracji publicznej.

Skarżący dla uzasadnienia swojego interesu prawnego powołuje się na wystąpienie o wydanie i następnie nieuzyskanie, na skutek wydania decyzji podziałowej, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej działki w kształcie sprzed jej podziału oraz poniesienie w związku z tym określonych kosztów. Brak możliwości uzyskania takiej decyzji był - w jego ocenie – wyłącznie wynikiem wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy X decyzji podziałowej, a to nakazuje traktować tę decyzję jako naruszającą jego interes prawny. Z takim uzasadnieniem i argumentacją nie sposób jednak się zgodzić.

Przede wszystkim zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tym samym jej wejście do obiegu prawnego nie powoduje powstania po stronie adresata tego rodzaju decyzji jakichkolwiek uprawnień o charakterze prawno-rzeczowym, a tym samym - jak już wyżej wspomniano – nie może stanowić podstawy do ustalania materialnoprawnej więzi prawnej skarżącego z unormowaniem wynikającym z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które – jak już wywiedziono wyżej – odnosi się do wyłącznie do uprawnień właścicielskich. Kwestie związane z poniesionymi kosztami w związku z wystąpieniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niemożnością występowania w oparciu o tę decyzję o pozwolenie budowlane czy też w końcu brakiem możliwości realizacji zamierzenia budowlanego w zamierzonym kształcie, nie są bezpośrednio związane z interesem prawnym w sprawie podziałowej, w której znaczenie ma jedynie wola właściciela nieruchomości. Skarżący nie wykazał przy tym, że wydanie decyzji podziałowej zasadniczo mogło wpłynąć na sposób wykonywania jego prawa własności przez zlokalizowanie na danej nieruchomości konkretnej inwestycji (np. drogowej). Ze względu na to, że skarżący nie mógł brać udziału w postępowaniu zwykłym, gdyż nie miał wówczas interesu prawnego, to nie może skutecznie ex post podnosić okoliczności, które dotyczą prawidłowości zapadłej w nim decyzji czy też okoliczności związanych z uniemożliwieniem realizacji swoich planów, które w żaden sposób przed wydaniem tej decyzji się nie zmaterializowały.

W świetle powyższego za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. na skutek nie przyznania skarżącemu posiadania interesu prawnego we wszczęciu postępowania wznowieniowego w opisywanej sprawie.

Co do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. na skutek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie tego przepisu, bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 151 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., należało wyjaśnić, że art. 149 § 3 K.p.a. umożliwia wydanie wspomnianego postanowienia także z przyczyn podmiotowych. W piśmiennictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych w trybie tego przepisu nie będzie miało miejsca, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie, powołująca się na swój interes prawny (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J,. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. 12, C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 580-581). Zwraca się jednak uwagę na to, że chociaż co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, a weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie oznacza to jednak, iż w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (zob. M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art.149 Kodeksu postępowania administracyjnego", System Informacji Prawnej LEX).

Przypadek taki niewątpliwie miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż we wniosku o wznowienie postępowania skarżący nie przedstawił żadnej innej okoliczności uzasadniającej dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze strony, poza oczywiście bezzasadnym argumentem o nieuzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że doszło tu do uchybienia proceduralnego, polegającego na bezzasadnym zastosowaniu przepisu art. 149 § 3 K.p.a., to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie mogło stanowić uzasadnionej przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., gdyż przepis ten wymaga wykazania istotnego wpływu stwierdzonego uchybienia na wynik sprawy. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego wskazania podstawy prawnej, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu decyzji rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie. Tak byłoby bowiem i w rozpatrywanej sprawie, gdyż nawet gdyby organ zastosował tryb postępowania wynikający z art. 149 § 2 K.p.a., nie miałby żadnych podstaw prawnych do przyznania skarżącemu statusu strony w omawianym postępowaniu rozgraniczeniowym.

Przypomnieć przy tym należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, przy naruszeniu prawa procesowego, jakie przepisy tego prawa zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do domyślania się i uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu nie wyjaśnił jaki wpływ na wynik sprawy miało lub mogłoby mieć naruszenie przez organy art. 149 § 3 K.p.a., poza stwierdzeniem, że badanie legitymacji procesowej skarżącego winno odbywać się po wszczęciu postępowania, a nie na etapie wstępnym, wskazanym w art. 149 § 2 K.p.a. Takie uchybienie konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie pozwala również na uznanie postawionego zarzutu kasacyjnego za usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić.