Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 674/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 60 pkt 7, art. 67, art. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 79 par. 2, art. 80
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 2[...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K.D. od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty Powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu K.D. nadpłaty w wysokości 425,00 zł za wydanie karty pojazdu – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta Powiatowy stanął na stanowisku, iż do załatwienia wniosku strony o zwrot nadpłaty w wysokości 425,00 zł za wydanie karty pojazdu nr [...] mają zastosowanie przepisy art. 79 § 2 w związku z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, wobec czego prawo do nadpłaty wygasło, bowiem płatność za kartę pojazdu wydaną w 2005 r. upłynęła z jego końcem, zaś zobowiązanie do zapłaty za kartę pojazdu przedawniło się w dniu 31 grudnia 2010 r. Tymczasem K.D. złożył wniosek o zwrot nadpłaconej części opłaty w dniu 17 stycznia 2012 r., a więc już po upływie okresu przedawnienia. Organ I instancji podkreślił, że termin do złożenia wniosku o zwrot nadpłaty przewidziany w art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej jest terminem materialnoprawnym, który nie może być odroczony lub przedłużony, a po jego upływie wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie wszczyna postępowania, a jeżeli postępowanie było prowadzone – to powinno zostać umorzone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie wniesione przez K.D. stwierdziło, że zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem sądów administracyjnych skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."). Oznacza to, że odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), stanowi czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym nie jest to sprawa administracyjna, którą właściwy organ administracji publicznej załatwia przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a.

W ocenie Kolegium wniosek strony z dnia 17 stycznia 2012 r. powinien zostać albo załatwiony pozytywnie przez zwrot nadpłaconej kwoty albo negatywnie w formie czynności materialno-technicznej (pisma). W konsekwencji zakwestionowaną odwołaniem decyzję Kolegium uchyliło, zaś wszczęte postępowanie administracyjne umorzyło w całości, bowiem jego zdaniem sprawa K.D. nie powinna zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej z uzasadnieniem, które sugeruje pogląd przeciwny.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy wnosząc o jej uchylenie.

W skardze zarzucił naruszenie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) oraz art. 70 i art. 79 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ nie może załatwić w drodze decyzji nawet wówczas, kiedy prowadzono postępowanie administracyjne pomimo tego, że inicjujący je wniosek o zwrot nadpłaconej opłaty złożony został po upływie 5-letniego okresu przedawnienia.

W ocenie Prokuratora organ odwoławczy winien był utrzymać w mocy decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu K.D. nadpłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu. Podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy wniosek strony złożony został po upływie okresu przedawniania, był zatem bezskuteczny, stąd zainicjowane nim postępowanie, jako że zostało już wszczęte winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wnoszący skargę zauważył, że po wydaniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07, doszło do zmiany przepisów regulujących m.in. kwestie dotyczące zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów. Od dnia 1 stycznia 2010 r. obowiązuje mianowicie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która określa m.in. tryb postępowania jaki należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono między innymi, dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). Zgodnie z art. 67 tej ustawy, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy – Ordynacja podatkowa.

Opłata za wydanie karty pojazdu stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) i jest ona pobierana na podstawie odrębnej ustawy, to jest art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Opłata tego rodzaju stanowi zatem niepodatkową należność budżetową, o której mowa art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Żądanie K.D. słusznie zatem zakwalifikowane zostało przez organ I instancji jako wniosek o zwrot nadpłaty zgodnie z działem III Ordynacji podatkowej, którego przepisy mają zastosowanie ze względu na treść art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Płatność za kartę pojazdu marki [...] nr rej. [...] wydaną w 2005 r. nastąpiła w roku 2005. Dlatego od 31 grudnia 2005 r. należy liczyć okres przedawnienia zobowiązania do zapłaty wskazanej opłaty. Skoro K.D. w dniu 17 stycznia 2012 r. złożył wniosek o zwrot nadpłaconej części opłaty, to uczynił to po upływie 5-letniego okresu przedawnienia, który upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Prawidłowo zatem Starosta ustalił, że w przedmiotowej sprawie prawo do nadpłaty wygasło. Wniosek K.D. należało zatem uznać za bezskuteczny. Starosta winien był zatem stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wskazując na przyczynę, dla której postępowanie nie może być wszczęte, tj. wygaśnięcie prawa do złożenia wniosku. Skoro jednak prowadzono postępowanie z wniosku K.D., to zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe, co też słusznie organ I instancji uczynił, a co Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, że w sprawie tej powinien mieć zastosowanie tryb rozstrzygania przez organ kwestii dotyczących zwrotu nadpłaconej części opłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia roszczenia strony w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu Kolegium powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Op 720/11 przyjmujący, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi. Skoro ustawa Prawo o ruchu drogowym nie przewiduje przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, to kwestia ta nie podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach przyznanych mu uprawnień. Dlatego też uzasadnienie postanowienia organu I Instancji nie jest trafne, a kwestia przedawnienia roszczenia nie powinna ważyć na przyszłym trybie załatwienia wniosku.

Zdaniem organu wniosek skarżącego K.D. powinien zostać załatwiony albo pozytywnie przez zwrot nadpłaconej kwoty albo negatywnie w formie czynności materialno-technicznej (pisma).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Przepisy stanowiące podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 przytaczanego wyżej rozporządzenia z 28 lipca 2003 r.) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3). Sprzeczność tych regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE (wówczas Europejski Trybunał Sprawiedliwości) w wydanym w trybie prejudycjalnym wyroku z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07 – Piotr Kowal v. Gmina Miasta Jaworzna).

W rozpoznawanej sprawie podstawową kwestią było ustalenie formy, w jakiej organ winien odpowiedzieć na skierowane do niego żądanie zwrotu części opłaty (nadpłaty) za wydanie karty pojazdu.

Pierwotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu – jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA zaznaczył, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, że do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uchwała ta stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej w przeszłości również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, według której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tę czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną na podstawie nieobowiązujących przepisów kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł.

Opisaną sytuację zmieniło wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. – dalej jako "u.f.p."), która dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. W art. 60 pkt 7 tej ustawy zawarto otwarty katalog środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

W ocenie orzecznictwa i doktryny, do tej kategorii należy zaliczyć m.in. opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. dla przykładu wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., sygn.. IV SA/Po 980/11 dostępny w bazie CBOSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych": M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i nast.; R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8).

Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia m.in. daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza także opłaty, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, art. 67 u.f.p. nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w ustawie o finansach publicznych, stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji podatkowej, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9).

Odesłanie do przepisów k.p.a. oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty, stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Skoro jak ustalono wyżej, opłaty za wydanie karty pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, żądanie zwrotu części uiszczonej z tego tytułu kwoty w wysokości przekraczającej opłatę należną, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów k.p.a. i ustawy Ordynacja podatkowa, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w przypadku opłat pobranych po dniu 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2005 r.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" kwoty został złożony już po tym dniu.

W tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska.

Po pierwsze, można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (np: wyroki WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z 26 marca 2012 r., II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z 8 marca 2012 r., III SA/Łd 1139/11; WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2012 r., II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r., II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z 22 marca 2012 r., VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., III SA/Wr 592/11).

Według drugiej koncepcji, kwestie zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (por. np. WSA w Opolu w wyrokach z 3 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Op 663/11, II SA/Op 670/11, II SA/Op 677/11 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z 20 marca 2012 r., sygn. II SA/Sz 71/12).

Według trzeciej zaś interpretacji, do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność decyzyjnego rozstrzygania tych wniosków (tak w szczególności: WSA w Poznaniu w wyroku z 15 grudnia 2011 r., sygn. II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi w wyroku z 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze, zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty w zawyżonej wysokości było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz z rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Wniosek o zwrot kwoty będącej nadpłatą pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu stanowi już zatem sprawę nową, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych nie ma zatem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r.

Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają zatem kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Niekwestionowaną zaś zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba, że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawy. W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2005 r. Wniosek o zwrot złożony w dniu 17 stycznia 2012 r. otwiera nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w dacie złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, nie ma podstaw do przyjmowania, że wnioski powinny być nadal rozstrzygane przez podjęcie czynności materialno-technicznej.

Dlatego pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. I OPS 3/07), pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku zaś wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygania należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej.

W tym zakresie ma zatem rację skarżący Prokurator, że prawidłową formą rozstrzygnięcia z zakresie żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu była decyzja administracyjna. Okoliczność ta decyduje o tym, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a.").

Swoją bowiem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty Powiatowego, a postępowanie w pierwszej instancji zostało umorzone z uzasadnieniem, że sprawę należało rozstrzygnąć w formie czynności materialno-technicznej. Stanowisko to – jak wynika z powyższych rozważań – jest błędne.

Należy jednak zwrócić uwagę, że zarówno stanowisko skarżącego Prokuratora jak i organu I instancji odnośnie zagadnienia przedawnienia żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu – nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim przedawnienie to kategoria prawa materialnego. Dlatego stwierdzenie jego wystąpienia nigdy nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego powodującą umorzenie tego postępowania. Dlatego organ I instancji – abstrahując od kwestii, czy rzeczywiście przedawnienie miało miejsce – pomylił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania stanowiącej podstawę jego umorzenia z bezzasadnością roszczenia, która skutkuje wydaniem decyzji merytorycznej, acz odmownej. Gdyby roszczenie o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu rzeczywiście było przedawnione, nie byłoby możliwości jego uwzględnienia, a w konsekwencji należałoby wydać decyzję odmowną, a nie umarzać postępowanie.

W kwestii przedawnienia roszczenia Sąd uznaje za celowe zwrócenie uwagi stronom sporu, w szczególności organom administracji, na aktualne poglądy orzecznictwa, które powinny ukierunkować ocenę w późniejszym postępowaniu, zmierzającym do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w odpowiedzi na zgłoszony wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Aktualnie obowiązujące regulacje prawne nakazują stosowanie do opłat za wydanie karty pojazdu przepisów k.p.a. oraz – co wymaga zaakcentowania –odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej (art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 u.f.p.). Dział III Ordynacji podatkowej, a ściślej przepisy dotyczące nadpłaty podatku przewidują przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej) oraz przedawnienie prawa do nadpłaty (art. 80 Ordynacji podatkowej). W niniejszej zaś sprawie chodzi o należność niepodatkową.

W konsekwencji pojawił się problem, czy i jak stosować powyższe przepisy do wniosków o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu. W szczególności problematyczne stało się określenie początku biegu terminu przedawnienia.

W tej mierze należy odnotować rozbieżności występujące w orzecznictwie.

Po pierwsze – można wskazać na przywoływane wyżej poglądy, w świetle których nawet gdy wniosek o zwrot został złożony po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować poprzednio obowiązujący stan prawny, skoro opłatę pobrano przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych (zob. WSA w Opolu w przytaczanych powyżej wyrokach z dnia 3 kwietnia 2012 r.).

Wedle innych poglądów, w stosunku do wniosków o zwrot części opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy z mocy art. 60 i art. 67 u.f.p. stosować nie tylko decyzyjną formę rozstrzygania wniosków, ale również i przepisy dotyczące przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty (w szczególności art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Według tej grupy poglądów próba pominięcia uregulowań dotyczących przedawnienia prawa do zwrotu, względnie ich modyfikacji co do określenia początkowego terminu biegu przedawnienia byłaby nie tyle interpretacją, ile zastępowaniem ustawodawcy, a zatem przejawem niedopuszczalnego prawotwórstwa sądowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. IV SA/Po 980/11).

Trzeci kierunek wykładni prezentowany w orzecznictwie choć wychodzi od tezy, zgodnie z którą do wniosków o zwrot opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. mają zastosowanie nowe regulacje, wskazuje na konieczność modyfikacji przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia roszczeń – w kontekście obliczania jego terminu początkowego. Ten kierunek interpretacji najlepiej obrazuje fragment uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., w którym wskazano, że "Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (przepisów k.p.a. i Ordynacji podatkowej) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit."

Mając na uwadze wskazane poglądy należy stwierdzić, że charakter przepisów art. 60 i 67 u.f.p. – a zwłaszcza to, że mają one w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej – nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego należy stanąć na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 u.f.p. przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za wydanie karty pojazdu uiszczonych przed 1 stycznia 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot części tej opłaty należy liczyć od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm. – dalej jako "u.f.p."; tak też: WSA w Bydgoszczy w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn.. I SA/Bd 83/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15 lutego 2012 r., sygn. II SA/Go 914/11, czy WSA w Łodzi w wyroku z 4 kwietnia 2012 r., sygn. III SA/Łd 69/12).

Stanowisko to Sąd w niniejszej sprawie podziela.

Dodatkowo należy przypomnieć, że w sprawach dotyczących roszczeń o zwrot nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu dopuszczono również drogę postępowania przed sądami powszechnymi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r., sygn. III CZP 35/07; OSNC 2008/7-8/72).

Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia roszczenia trzeba też zwrócić uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (sygn. III CZP 37/10; OSNC 2011, nr 1, poz. 2), według której bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Uchwała odnosi się oczywiście do sytuacji, gdy podstawą roszczeń o zwrot części opłaty są przepisy Kodeksu cywilnego, tym niemniej rozważania zawarte w jej uzasadnieniu mogą być pomocne przy interpretacji zagadnienia przedawnienia tych roszczeń w przypadku, gdy rozstrzyga się o nich na drodze administracyjnej. Kierunek interpretacji przyjęty w powołanej uchwale może bowiem wkrótce zamknąć możliwość dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą uiszczenia opłaty a zgłaszanymi obecnie żądaniami dotyczącymi ich zwrotu.

Reasumując dotychczasowe wywody stwierdzić należy, że z przedstawionych rozważań wynika, iż w kwestii procesowej formy rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu należy stosować obowiązujące obecnie przepisy, co oznacza konieczność wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Odnośnie zaś kwestii ewentualnego przedawnienia tego rodzaju roszczenia, termin biegu przedawnienia liczony być winien od dnia wejścia w życie nowej ustawy o finansach publicznych, a zatem od dnia 1 stycznia 2010 r., gdyż jedynie tego rodzaju rozwiązanie pozwala na uniknięcie retroaktywnych skutków nowej regulacji ustawowej, a to nie było przecież jej celem.

Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w wyroku.