Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 287/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2009-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. ust. 1, 2, 4
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] listopad 2008 r., nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2008 r., nr [...], o umorzeniu postępowania dotyczącą wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie w części finansowanej przez ubezpieczonych i uchylił decyzję w części dotyczącej kosztów postępowania w kwocie 8.80zł stwierdzając, że koszty te są nienależne.

S.B. wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. Inspektorat w M. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Prośbę uzasadnił trudną sytuacją materialną i rodzinną. Podał, że utrzymuje się z zasiłku przedemerytalnego w kwocie 650zł, żona jego pracuje jako bileterka i wynagrodzenie jej brutto wynosi 1500zł, mają na utrzymaniu syna w wieku 17 lat, który uczy się w liceum. Posiada dom w zabudowie szeregowej o powierzchni 120m2. Z zawodu jest kuśnierzem, jednak działalności gospodarczej nie prowadzi już, ma wydatki na utrzymanie domu które pokrywa jego żona ze swojego wynagrodzenia, ma zaciągnięty kredyt w kwocie 5.000zł na zakup materiałów budowlanych związanych z remontem domu który musiał wykonać. W jego ocenie opisana przez niego sytuacja materialna i rodzinna nie pozwala na zapłacenie zaległych składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 24 września 2008 r., postanowił umorzyć postępowanie w sprawie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonych z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych złożył S.B., stwierdzając że decyzja Zakładu została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Podniósł, że decyzja o umorzeniu postępowania jest dla niego niezrozumiała, gdyż nie otrzymał żadnej decyzji odnośnie składek na ubezpieczenie zdrowotne podlegające opłaceniu z jego środków. Tym samym decyzja ta narusza art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych który dotyczy składek od zatrudnionych pracowników w części przez nich finansowanej a nie wszystkich składek w tym które sam sobie opłacał.

Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na podstawie art. 138 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej: k.p.a./ utrzymał w mocy decyzję ZUS z 24 wrzesień 2008 r. W uzasadnieniu podniósł, że utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy jest podyktowane faktem, iż z uwagi na art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, nie mają zastosowania przepisy art. 28 i 29 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które regulują zasady umarzania i rozkładania należności na raty. Nie ma zatem możliwości umorzenia należności finansowanych przez ubezpieczonych. Odpowiadając na zarzut zobowiązanego, iż decyzja Zakładu jest dla niego niezrozumiała Prezes ZUS wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2008r. została wydana decyzja stwierdzająca z urzędu, iż zobowiązany posiada zaległości w opłacaniu składek za okres od czerwca 1999r. do czerwca 2001r. Zaległości wskazane w wyżej wymienionej decyzji dotyczą składek zarówno osoby prowadzącej działalność gospodarczą jak i jej pracowników.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopad 2008 r. wniósł S.B., domagając się jej uchylenia.

Skarżący zarzucił, że Prezes ZUS nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu a dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, że organ I instancji jak i Prezes ZUS wydał decyzję i doręczył po terminie przez co naruszył art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił też, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji jak i przez Prezesa ZUS naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto zarzucił decyzji wydanej przez Prezesa ZUS naruszenie art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zdaniem skarżącego ZUS powinien był umorzyć postępowanie jedynie dotyczące składek na ubezpieczenie zdrowotne za pracowników a w sprawie składek na ubezpieczenie zdrowotne za pracodawcę powinien był wydać decyzję dotyczącą umorzenia tych składek czego nie uczynił. Umarzając postępowanie organy popełniły błąd gdyż art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma zastosowania do składek opłacanych przez pracodawcę. Na zasadność powyższych twierdzeń skarżący załączył zaświadczenie ZUS świadczące o wysokości zaległych składek na ubezpieczenie zdrowotne za skarżącego jako pracodawcę i zatrudnionych pracowników.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.).

Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74; powoływanej jako ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07 - dostępny w Internecie).

Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 127 § 3 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań decyzji.

Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia.

Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 - karta 199).

Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 K.p.a. (ibidem karta 198-199)..

Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub SKO brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem karta 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej.

Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji").

Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. karta 202, 203 i 204).

Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także nauki przedmiotu, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że przed wydaniem przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzji z dnia [...] września 2008r. Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Umorzeń, działająca przy inspektoracie ZUS w M., w składzie: Przewodniczący G.W., członkowie: B.M. i D.N. na posiedzeniu w dniu 19 września 2008r., po rozpatrzeniu wniosku S.B. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i składek na poszczególne fundusze za okres czerwca 1999r. do sierpnia 1999r., kwiecień 2000r. od czerwca 2000r. do października 2000r., od grudnia 2000r. do czerwca 2001r. wydała opinię w przedmiocie wniosku S.B.. Protokół zawiera uzasadnienie opinii Komisji (karta 64 akt administracyjnych). Protokół ten poprzedzony jest wnioskiem w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności (karta 63-60), w którym znajduje się opinia komisji działającej przy jednostce opracowującej wniosek proponująca rozpatrzyć wniosek odmownie - z podaniem uzasadnienia, podpisana m.in. przez członków Komisji D.N., B.M. i Przewodniczącego Komisji G.W. (karta 62). Na decyzji z dnia 24 września 2008r., oprócz podpisu zastępcy dyrektora M.G. znajdują się odciski pieczęci wraz z podpisami z-cy Kierownika Inspektoratu G.W. i Kierownika Referatu Realizacji Dochodów B.M..

W postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja do Spraw Stosowania Umorzenia w Oddziale ZUS Inspektorat w M. w składzie: Przewodniczący G.W., z-ca Przewodniczącego E.G., członkowie: D.N.i B.M., wydała opinię o podtrzymaniu decyzji o odmowie umorzenia nieopłaconych składek na fundusze natomiast po ponownym przeanalizowaniu wniosku zawnioskowała o uchylenie decyzji w części dotyczących kosztów upomnienia 2x8,80 zawnioskowała również podtrzymanie w mocy decyzji dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie umorzenia składek w części finansowanej przez ubezpieczonego (karta 61).

Na decyzji z dnia 27 listopada 2008r., poza podpisem Dyrektora Oddziału w R. ZUS Z.R., znajduje się odcisk pieczątki wraz z podpisem z-cy Kierownika Inspektoratu G.W. (karta 68).

Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że wymienieni wyżej pracownicy organu w wymienionych wyżej czynnościach a to: G.W., D.N., B.M. brali udział w wydaniu decyzji z dnia [...] września 2008r., gdyż opiniowali wniosek skarżącego, dokonywali merytorycznej oceny okoliczności podniesionych w tym wniosku, opiniowali ten wniosek, proponując rozstrzygnięcie, a przejawem że były to czynności przesądzające, że decyzja z [...] września 2008r. "pochodzi od nich" jest okoliczność, że podpisy niektórych z nich znajdują się na decyzji. Potwierdzeniem tej konstatacji, że wymienieni pracownicy brali udział w wydaniu tej decyzji jest stanowisko pełnomocnika organu podane na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r., że Komisja Opiniująca do Spraw Stosowania Umorzeń jest kolegialnym organem do rozpatrzenia wniosku.

Oznacza to, że wymienieni pracownicy byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mimo to G.W., D.N., B.M. brały udział w tym "drugo-instancyjnym" postępowaniu.

W tej sytuacji w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a.

W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Orzekł również po myśli art. 152 p.p.s.a.

Z uwagi na podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznaje za niedopuszczalne odnoszenie się do zarzutów skargi, a sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia wskutek złożonego już wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.