Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 744/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 628
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
article: art. 7 ust. 1, ust. 3a, ust. 6, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 190 poz 1606
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r.  o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity
article: art. 87, art. 88
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. w sprawie ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 13 listopada 2006 roku do Burmistrza Miasta R. wpłynął wniosek A sp. z o.o. z siedzibą w B. o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych stałych. Jak wynika z treści wniosku przedmiotem działalności spółki jest odbiór od właścicieli nieruchomości odpadów komunalnych niesegregowanych oraz selektywnie zbieranych rodzajów odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów ulegających biodegradacji, opakowaniowych, wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz odpadów z remontów na obszarze gminy R. Wnioskodawca oświadczył, iż posiada decyzję Starosty B. w zakresie zbierania i transportu odpadów, a także własne środki transportu, własne składowisko odpadów innych, niż niebezpieczne w D., gm. P. Niezależnie od tego, Spółka zarządza również składowiskiem w J., zawarła także umowy na składowanie odpadów w W., w K., K. oraz K., które to składowiska znajdują się na terenie województwa ł. oraz bazę do segregacji odpadów. Spółka wskazała, iż pracownicy firmy posiadają świadectwa kwalifikacji w zakresie gospodarowania odpadami (wykaz osób), a wniosek zawierał także informację o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług objętych wnioskiem. Do wniosku dołączone zostało również wymagane zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami i podatkami.

Pismem z dnia 3 stycznia 2007 roku Burmistrz Miasta R. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o promesę dotyczącą zgody na zawarcie umowy o przyjmowaniu odpadów na składowisku w P., zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

W odpowiedzi na wezwanie, Spółka poinformowała, iż żądanie promesy od zarządzającego składowiskiem w P. jest niezasadne, gdyż przepis § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta R. jest niezgodny z zapisami wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w którym ujęto nie tylko składowisko w P., ale i w J., zatem żądanie promesy w zakresie odbioru odpadów przez składowisko w P. ogranicza dostęp do rynku.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz R., działając na podstawie art. 8a ust. 3 oraz art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 104 kpa, odmówił Spółce A wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta R.

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Burmistrz Miasta R. określił i podał do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia. Warunki te zostały określone w zarządzeniu z dnia [...] Nr [...], którego przepis § 1 ust. 1 pkt 11 wymaga, aby ubiegający się o zezwolenie przedstawił promesę zgody na zawarcie umowy z Zakładem Gospodarki Komunalnej, sprawującym zarząd nad składowiskiem w P. Składowisko to posiada pozwolenie zintegrowane na składowanie odpadów inne niż niebezpieczne oraz spełnia wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii. Ponadto zgodnie z Programem Ochrony Środowiska oraz Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta R. z dnia [...], firmy odbierające odpady z terenu Miasta zobowiązane są wywozić je na najbliżej położone składowisko, do którego prowadzi najkrótsza droga publiczna. Takim składowiskiem jest właśnie składowisko w P. W związku z faktem, że Spółka nie udokumentowała spełnienia powyższego wymogu, organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Miasta R. Ponadto w motywach rozstrzygnięcia podniesiono, że wywóz odpadów na tereny innych składowisk jest sprzeczny z Planem Gospodarki Odpadami dla Miasta R. oraz art. 5 Dyrektywy Rady Nr 75/442/EEC w sprawie odpadów, a zgodnie zaś z art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściwy organ odmówi wydania zezwolenia, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi albo Gminnym Planem Gospodarki Odpadami.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 3a, art. 9 ust. 1c pkt 1 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 i 77 kpa. W uzasadnieniu odwołania Spółka stwierdziła, iż zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach, odpady powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na terenie województwa, na których zostały wytworzone. Spółka udokumentowała, iż posiada własne składowisko, jak również zawarła umowy na składowanie odpadów na innych składowiskach z terenu województwa łódzkiego, tymczasem organ I instancji odmówił udzielenia zezwolenia powołując się na przepisy zarządzenia z dnia [...], które jako prawo miejscowe powinno zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zarządzenie nie zostało jednak opublikowane, wobec czego akt ten nie wszedł w życie i nie może stanowić podstawy wydanej decyzji. Wskazanie zaś przez Burmistrza Miasta R. w wydanym zarządzeniu tylko jednego składowiska stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej, wynikającej z treści art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Odwołująca się zauważyła ponadto, iż organ I instancji nie wskazał, iż podane przez Spółkę składowiska nie spełniają wymogów obowiązującego prawa, czym naruszył art. 7 i art. 77 kpa.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

W motywach decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z obowiązującego Planu Gospodarki Odpadami dla Miasta R. wynika, iż odpady komunalne powstające na terenie miasta deponowane są na składowisku w P. Również Wojewódzki Plan Gospodarki Odpadami jako jedyne dla R. wskazuje składowisko w P. Wskazanie zaś w wojewódzkim planie gospodarki odpadami składowiska w J. nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż plan ten określa jedynie stan i strategie gospodarki, zaś cele i zadania realizowane są dopiero przez poszczególne samorządy lokalne. Realizując obowiązek wynikający z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Burmistrz Miasta R. zarządzeniem z dnia [...] Nr [...] określił wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie przedmiotowych usług, zarządzenie to weszło w życie z dniem podpisania i podlegało podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta R. oraz umieszczenie na stronie internetowej Urzędu. Kolegium podkreśliło, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakazuje zaś publikacji zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnosząc się do zasady wyrażonej w art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach, organ II instancji wskazał, iż wskazane w nim rodzaje odpadów nie powinny przekraczać granic województwa, w którym zostały wytworzone, powinny zostać poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w instalacjach o najlepszej technice lub technologii lub położonych najbliżej miejsca wytworzenia odpadów. Organ odwoławczy podkreślił, iż składowisko w P. spełnia warunek wynikający z tego przepisu, zaś składowiska podane przez stronę we wniosku o udzielenie zezwolenia nie spełniają wymogu polegającego na najbliższej lokalizacji wobec miejsca wytwarzania odpadów. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu niezgodności Gminnego Planu Gospodarki Odpadami oraz zarządzenia Burmistrza Miasta R. z zapisami Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, organ stwierdził, iż kwestia ta nie może być przedmiotem kontroli przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż organem władnym do kontroli i kwestionowania przepisów gminnych jest wojewoda jako organ nadzoru.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP, art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach. W ocenie Spółki sprzeczność z Konstytucją wynika z faktu, iż odmowa wydania zezwolenia oparta jest wyłącznie na przepisach prawa miejscowego, zatem naruszona została zasada, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej może ulegać jedynie ustawowym ograniczeniom. Zdaniem Spółki nie budzi wątpliwości delegacja ustawowa wyrażona w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obligująca gminy do określenia miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkich planów gospodarki odpadami, jednakże w sprzeczności z delegacją pozostaje wskazanie wyłącznie jednego miejsca, na który przekazywane mogą być odpady. Już bowiem na etapie uchwalania regulaminu oraz gminnego planu gospodarki odpadami przekroczono kompetencje wynikające z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zaś odstępując od zakresu upoważnienia ustawowego organ gminy dopuścił się naruszenia prawa. Wskazanie miejsc odzysku powinno odbyć się w oparciu o zapisy wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, nie zaś poprzez wskazanie wyłącznie jednej instalacji w P. Skarżąca ponownie podniosła również, iż zarządzenie Nr [...] z dnia [...] stanowi prawo miejscowe, nie zostało jednak opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym, dlatego nie może stanowić podstawy określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia. Ponadto Spółka wskazała, iż niesegregowane odpady komunalne mogą być poddane odzyskowi na terenie województwa, gdyż zasada bliskości nie dotyczy odpadów wymienionych art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazało, iż uchwały rady gminy, co do których istnieje domniemanie zgodności z prawem, obowiązują organy administracji. W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest uprawnione do oceny legalności aktów normatywnych i nie może odstąpić od zastosowania takiego aktu w rozpoznawanej sprawie; dlatego brak jest podstaw do kwestionowania zarządzenia Burmistrza Miasta R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Powyższe oznacza, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy.

Stosownie do art. 7 ust. 1 oraz ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 roku Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług.

Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku, wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać:

1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, oraz jego numer identyfikacji podatkowej;

2) określenie przedmiotu i obszaru działalności;

3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem;

4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem;

5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności;

6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia.

Do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Ponadto przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku dodatkowo określić rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości i sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów oraz udokumentować gotowość do ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i ust. 4 ustawy o odpadach oraz w art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy.

Jak wynika z akt sprawy Spółka zgodnie z wymogiem określonym w art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazała w złożonym wniosku o udzielenie zezwolenia, iż posiada własne składowisko odpadów innych niż niebezpieczne w D., gm. P., a ponadto Spółka zarządza składowiskiem w J. i posiada zawarte umowy na składowanie odpadów na składowiskach w W., w K., K. oraz K. Jednakże pismem z dnia 3 stycznia 2007 roku Burmistrz R. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o promesę dotyczącą zgody na zawarcie umowy na przyjęcie odpadów na składowisko w P., wydanej przez Zakład Gospodarki Komunalnej z siedzibą w R. stosownie do przepisu § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia Burmistrza z dnia [...] Nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości stałych.

Zarządzenie Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości stałych zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta uprawniony jest do określenia i podania do publicznej wiadomości wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości stałych, z uwzględnieniem opisu wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań, a w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R. w rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie legalności powyższego zarządzenia.

Punkt wyjścia dla koniecznych rozważań stanowić będzie stwierdzenie, iż zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego.

Art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U.Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) wymienia źródła prawa powszechnie obowiązującego, do których zalicza się Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego – na terenie działania organów, które je ustanowiły. Powszechnie przyjmuje się, że norma powszechnie obowiązująca to norma, która może być adresowana do każdego podmiotu: do obywateli, ich organizacji, osób prawnych oraz wszelkich innych podmiotów i która może kształtować ich sytuacje prawne, tzn. wyznaczać obowiązki, przyznawać uprawnienia, udzielać upoważnienia, jest to norma (generalna i abstrakcyjna), na podstawie której organy władzy publicznej mogą podejmować decyzje wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów, w szczególności zaś mogą decydować o ich obowiązkach i spoczywających na nich ciężarach (por wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 roku o sygn. akt K 25/99).

Przepisy zarządzenia wydanego na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spełniają kryteria uznania za przepisy prawa powszechnie obowiązującego, gdyż w sposób generalny i abstrakcyjny normują warunki niezbędne do uzyskania przez przedsiębiorcę zezwolenia na działalność, kształtując sytuację prawną przedsiębiorcy na równi z przepisami ustawy i rozporządzenia. Ponadto należy przyjąć, że jeśli ustawodawca upoważnił organ gminy do określenia warunków, od których zależy prawo przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej w danym zakresie, to zadanie to może być zrealizowane jedynie poprzez wydanie aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie właściwości tego organu.

Jak wynika z powyższego, należy uznać, iż zarządzenie wydane w wykonaniu upoważnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podziela w powyższym zakresie poglądy wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 roku o sygn. akt II OSK 394/05, jak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 roku o sygn. akt II SA/Wr 546/06.

Skoro zatem przepisy zarządzenia Burmistrza R. odpowiadają cechom prawa powszechnie obowiązującego (akt prawa miejscowego), to należy podkreślić, iż aby przepisy te były skutecznie ustanowione, warunkiem koniecznym jest, aby ich wydanie nastąpiło z zachowaniem określonej procedury.

Stosownie do art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, którego tryb i zasady określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 roku Nr 68, poz. 449).

Na gruncie cytowanej ustawy zasadą jest, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi dłuższy termin.

Tymczasem, zarządzenie Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] określało w § 3 termin wejścia w życie na dzień podpisania i zostało podane do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta R. oraz umieszczenie na stronie internetowej BIP, mimo że art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zwalniał z obowiązku opublikowania w dzienniku urzędowym. Powyższe oznacza, iż zarządzenie nie zostało skierowane do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], czym naruszono art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji zaś naruszenia ustawowego trybu koniecznego do wejścia aktu w życie, nie sposób przypisać zarządzeniu Burmistrza R. mocy obowiązującej. Tym samym należy stwierdzić, iż organ I instancji nie miał podstaw do żądania od Spółki, ubiegającej się o udzielenie zezwolenia na działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, promesy dotyczącej przyjmowania odpadów przez zarządcę składowiska w P., które to składowisko zostało wskazane w treści § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia jako jedyne składowisko odbierające odpady z terenu Miasta R.

Biorąc pod uwagę fakt, iż określone przez Burmistrza wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia składają się na normatywną podstawę orzekania w sprawie indywidualnej, należy stwierdzić, iż oparcie decyzji o przepis prawa miejscowego (mimo braku powołania tego przepisu w podstawie prawnej decyzji), który nie został prawidłowo ustanowiony i nie wszedł w życie wywołuje ten skutek, że zapadłe rozstrzygnięcie należy wyeliminować z obrotu prawnego.

Abstrahując od powyższego, kwestią wymagającą rozważenia jest zagadnienie związane ze wskazaniem w treści § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia Nr [...] wymogu posiadania przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie umowy na składowanie odpadów z wysypiskiem odpadów komunalnych we wsi P., gm. R.

Jak już wskazano wcześniej, przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż z treści powyższego przepisu wynika wymóg wskazania "miejsc" składowania odpadów, nie zaś "miejsca" składowania odpadów. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 roku w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 roku Nr 5, poz. 33) wymagania obejmujące miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych powinny zostać określone się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczajacy konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W ocenie tut. Sądu zasada określania miejsc odzysku w taki sposób, aby zachowane były reguły rynkowe, poszanowany dostępu do rynku oraz, aby nie doszło do dyskryminacji podmiotów gospodarczych czy ograniczenia konkurencji, wymusza niejako obowiązek wskazania więcej niż jednego miejsca składowania odpadów, przy czym ustawa wyraźnie stanowi, iż miejsca te muszą być zgodne z wykazem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami wynika natomiast, iż zostały w nim uwzględnione zarówno składowisko w P., jak i szczególnie wskazywane przez Spółkę składowisko w J. Warto w tym miejscu wskazać, iż uprzywilejowanie składowiska w P. nie znajduje oparcia w przepisach art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2007 roku Nr 39, poz. 251), który formułuje zasadę bliskości. W jej świetle odpady komunalne niesegregowane, tj. odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierajace odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych nie powinny przekraczać granic województwa, w którym zostały wytworzone. Należy je poddać odzyskowi na terenie województwa, na terenie którego powstały w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii w rozumieniu art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska lub w miejscach położnych najbliżej miejsca wytworzenia odpadów. W ocenie Sądu kryteria, jakie muszą spełniać instalacje, w których odzyskowi mają być poddane odpady mają charakter alternatywny, zatem można przyznać prymat zasadzie jakości instalacji, nawet położonej dalej, o ile spełniony jest warunek położenia w granicach województwa. W związku z powyższym, w ocenie tut. Sądu, nie można podzielić poglądu, iż gromadzenie odpadów może nastąpić wyłącznie na jednym składowisku jako położonym najbliżej miejsca wytworzenia odpadów. W tym zakresie § 1 ust. 1 pkt 11 zarządzenia Burmistrza R. Nr [...] z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z zapisem art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach.

W tym miejscu należy podkreślić, iż organ gminy zobowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego mu przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Norma kompetencyjna stanowiąca podstawę prawa materialnego do wydania przez organ wykonawczy gminy zarządzenia nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku wylegitymowania się przez ubiegającego się o zezwolenie przedsiębiorcę oświadczeniami potwierdzającymi gotowość odbioru gromadzonych odpadów przed jeden konkretny wymieniony w zarządzeniu podmiot gospodarczy zajmujący się odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, a taki przepis stanowi wyjście poza granice upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 7 ust. 3a ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 roku o sygn. akt II SA/Wr 546/06).

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdza, iż okolicznością determinującą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej był fakt oparcia przez organ administracji żądania przedstawienia dokumentu (umowy z Zakładem Gospodarki Komunalnej sprawującej zarząd nad składowiskiem w P.), którego wymóg posiadania wynika z przepisów prawa miejscowego, które nie weszły w życie, nie mają zatem mocy obowiązującej. Jedynie dodatkowo tut. Sądu wskazuje, iż uwzględnienie w zarządzeniu Nr [...] tylko jednego legalnego miejsca składowania odpadów stanowi naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ winien mieć na uwadze wskazane wyżej okoliczności i baczyć, by rozstrzygniecie w sposób niedyskryminujący i nieograniczający konkurencji i dostępu do rynku przedsiębiorcom świadczącym usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych zapewniało przestrzeganie wymagań nałożonych przepisami: art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach oraz art. 7 ust. 3a pkt 2 i art. 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.