Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1772/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 138 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: |Art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat A. B. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego B. W. Kancelaria Radcy prawnego ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Na wniosek J. K. i W. K. z dnia 23 maja 2014 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany danych ewidencyjnych polegającej na wykreśleniu dotychczasowych współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w R i wpisania w ich miejsce Gminy A jako podmiotu władającego.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję znak: [...] o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu R, gmina A w zakresie ujawnienia Gminy A jako władającego działkami nr [...] i nr [...] w miejsce podmiotów dotychczas ujawnionych.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że wprowadzona w dniu 15 listopada 2012 r. zmiana danych ewidencyjnych (nr [...]) której wycofania domagają się wnioskodawcy, polegająca na ujawnieniu w jednostce rejestrowej [...] jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] K. M., W. Ż. oraz H. Ż. była zgodna z prawem i oparta na wskazanych w rozporządzeniu dokumentach, a ujawnienie Gminy A jako władającego ww. działkami ewidencyjnymi nie ma uzasadnienia w aktualnie obowiązującym stanie faktycznym i prawnym.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli J. K. i W. K. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że "dbając o rzetelność i przestrzeganie wszelkich procedur dokonał Starosta w roku 2012 aktualizacji rejestru z uwagi na dostarczone dokumenty przez wskazane w treści decyzji osoby, odbyło się to w drodze czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie inne osoby (wnioskodawcy) przedłożyły w 2014 r. dokumenty do Starosty i on w drodze decyzji odmówił aktualizacji z uwagi na fakt, że od 2010 r. toczy się postępowanie przed sądem cywilnym w W pod sygnaturą akt: [...] i do czasu rozstrzygnięcia tego orzeczenia obejmującego swoim zakresem przedmiotowy rejestr nie można dokonywać w nim zmian".

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. K. oraz W. K. od decyzji Starosty z [...] 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotem postepowania zakończonego zaskarżoną decyzją Starosty, zgodnie z żądaniem wnioskodawców, jest aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków polegająca na wycofaniu zmiany nr [...] wprowadzonej w drodze czynności materialno-technicznej w dniu 15 listopada 2012 r. W ramach powyższej zmiany jako użytkownika działek wskazano Gminę A. Podstawą powyższej zmiany były przedłożone przez wnioskodawców K. M., H. Ż. i W. Ż. w dniu 18 października 2012 r. dokumenty.

Z przedłożonego zaświadczenia Sądu Rejonowego z dnia 3 października 2012 r. wynika, że własność nieruchomości obj. whl [...] ks. gr. R obejmująca działki nr [...], nr [...] poł. w R wpisana jest na rzecz: W. S. w 2/4 części, J. B. w 1/8 części, K. B. w 1/8 części, J. B. w 3/28 części, K. B. w 3/28, J. B. w 1/56 części, K. B. w 1/56 części oraz J. B. w 1/28 części. Księga ta z mocy prawa została zamknięta z dniem 31 grudnia 1988 r.

Oznacza to, że kwestionowana przez skarżących zmiana danych ewidencyjnych polegała na wykazaniu w operacie ewidencji gruntów i budynków następców prawnych po zmarłym J. i K. B. na podstawie postanowienia z dnia 17 grudnia 1990 r., [...] o stwierdzeniu nabycia spadku m.in. przez K. M., W. Ż. oraz H. Ż. po zmarłych W. Ż. i R. Ż.

Organ odwoławczy podniósł, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, iż aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb R, jednostka ewidencyjna A - obszar wiejski w jednostce rejestrowej [...] wykazano działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...]. Jako współwłaściciele ww. nieruchomości figurują: K. M. w udziale 272/86016 części, W. Ż. w udziale 544/86016 części, H. Ż. w udziale 272/86016 części oraz pozycja "właściciel nieustalony" w udziale 84895/86016 części. Jako użytkownik ww. nieruchomości figuruje natomiast Gmina A.

Na podstawie akt sprawy ustalono również, że Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny pod sygn. akt: [...] prowadzi z wniosku m.in. W. K., H. Ż., W. Ż., J. K., W. T. i K. M. postępowanie o zasiedzenie udziałów w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] objętych Lwh [...].

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: [...] ustalono, że ww. postępowanie zostało zawieszone z uwagi na fakt, iż "brak jest kompletu postanowień spadkowych, których zestawienie pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie, czy i w jakich udziałach wnioskodawcy są spadkobiercami J. B., K. B., S. B., M. B., M. B., L. K. i W. K. Takie zestawienie byłoby jednoznaczne z ustaleniem, w jakich udziałach wnioskodawcy są już właścicielami przedmiotowych nieruchomości (...) Własność tą drogą nabyć może tylko i wyłącznie jej posiadacz nie będący zarazem jej właścicielem. Jeżeli więc wnioskodawcy ubiegający się o zasiedzenie są już w jakichś udziałach właścicielami działek objętych przedmiotowymi wykazami hipotecznymi, to w zakresie tych udziałów nie mogą nabyć własności przez zasiedzenie".

Organ odwoławczy podniósł także, że z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że "J. i W. K. nie zostali powiadomieni o dokonanych zmianach dotyczących działek nr: [...] i [...] położonych w R z uwagi na fakt, iż nie figurowali w ewidencji jako współwładający/współwłaściciel ww. działek oraz nie złożyli wówczas wniosku wraz z dokumentami, na podstawie których wykazaliby prawo własności do przedmiotowych nieruchomości. W związku z powyższym nie posiadali legitymacji do występowania w charakterze strony. Biorąc jednak pod uwagę toczące się w Sądzie Rejonowym postępowanie o zasiedzenie działek nr [...] i nr [...] położonych w R, m.in. z wniosku Państwa J. i W. K., uznano ich za strony niniejszego postępowania".

W ocenie organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.

Wskazano, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek jest stwierdzenie, że wnioskodawca posiada interes prawny w sprawie. Innymi słowy pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Odróżnić zatem należy sytuację, w której rozstrzygnięcie administracyjne wpływa na prawa lub obowiązki danej osoby, chronione lub wynikające z prawa materialnego (interes prawny) od sytuacji, w której dany podmiot z innych przyczyn jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (interes faktyczny). Przepisami prawa materialnego regulującymi kwestie prowadzenia przez starostę operatu ewidencji gruntów i budynków są przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), obowiązującej od dnia 12 lipca 2014 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2014 r., poz. 897), oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454 ze zm.).

Organ odwoławczy podniósł, że z art. 24 ust 2a ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji m.in. na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Powyższy przepis stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu odrębnych przepisów, znajdują się te nieruchomości, natomiast w stosunku do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei w art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy wskazano, że wykazanie w ewidencji gruntów i budynków podmiotów władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania może nastąpić w wyniku przeprowadzenia modernizacji tej ewidencji lub w ramach bieżącej aktualizacji przeprowadzonej w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z tym przymiot strony w postępowaniu administracyjnym będą mieć te podmioty, które są w stanie wykazać się interesem prawnym w zakresie działek objętych postępowaniem administracyjnym. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Wynika z tego zatem, że podmiot nie posiadający praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skutkiem tak rozumianego pojęcia interesu prawnego, jako koniecznej przesłanki legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest przyjęcie, iż status strony nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracyjny, oraz że interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. Nie tworzy takiej legitymacji również subiektywne przekonanie podmiotu o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że postępowanie ewidencyjne w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte tylko na wniosek oznaczonego kręgu osób.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uznał, że wnioskodawcy niniejszego postępowania – W. K. i J. K. legitymują się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działek nr [...] i nr [...]. W. K. i J. K. nie figurują w jednostce rejestrowej [...]. Nie można również domniemywać, że skarżący są współwłaścicielami ww. działek, która to współwłasność wynikałaby z nieustalonego udziału 84895/86016 części wskazanego w ww. jednostce rejestrowej.

Z akt sprawy, w tym pism kierowanych do Sądu Rejonowego (m.in. pismo z 6 marca 2014 r. - str. 161 akt sprawy) wynika, że W. K. i J. K. występują o zasiedzenie części udziałów w nieruchomości po ujawnionym w Lwh [...] W. S., który nie jest ich rodziną a zatem nie są w stanie wykazać się tytułem prawnym do ww. nieruchomości. Ewentualny tytuł prawny wynikać może jedynie z prawomocnego orzeczenia Sądu Rejonowego w sprawie [...].

W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawcy w dacie wprowadzenia kwestionowanej zmiany nie legitymowali się interesem prawnym do wszczęcia postępowania oraz występowania w nim w charakterze strony. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego sytuacji skarżących nie zmienia fakt zainicjowania i występowania w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w sprawie zasiedzenia działek nr [...] i nr [...]. Wydanie przez Sąd orzeczenia w niniejszej sprawie będzie w przyszłości podstawą zmiany danych ewidencyjnych w zakresie danych podmiotowych objętych operatem ewidencji gruntów i budynków.

W świetle powyższych uwag w ocenie organu odwoławczego wydana przez Starostę decyzja narusza przepisy art. 61 k.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe naruszenie, tj. wszczęcie i prowadzenie postępowania w stosunku do podmiotów nie legitymujących się interesem prawnym powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Ponadto organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu pierwszej instancji, że wprowadzona w drodze czynności materialno-technicznej w dniu 15 listopada 2012 zmiana nr [...] jest w części wadliwa, bowiem figurujący w operacie ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestrowej nr [...] obręb R zapis, wskazujący na Gminę A jako podmiot władający jest bezpodstawny. Wynika to jednak nie z faktu, jak twierdzi organ ewidencyjny, że brak jest dokumentów świadczących o fakcie władania ww. działkami przez Gminę A, ale z faktu, że obecnie obowiązujące przepisy, tj. ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie przewidują wykazywania podmiotów władających równolegle z podmiotami - osobami fizycznymi ujawnionymi jako właściciele działek ewidencyjnych. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo określona została również wielkość udziałów podmiotów ujawnionych w ww. jednostce rejestrowej, ponieważ suma udziałów podmiotów już ujawnionych oraz udziałów w pozycji "właściciel nieustalony" (85983) jest mniejsza od liczby udziałów określonych dla całej jednostki rejestrowej (86016). Ponadto organ ewidencyjny powinien również rozważyć czy zasadne było wprowadzenie zmiany nr [...] w oparciu o zaświadczenie z Lwh [...], który z mocy prawa został zamknięty z dniem 31 grudnia 1988 r. Co prawda, jak wynika z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. oraz utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg, księgi dawne, które utraciły moc prawną zachowują znaczenie dokumentów, tym niemniej jednak stanowią one materiały archiwalne, a od dnia 1 stycznia 1989 r. wpisy w tych księgach nie są już objęte domniemaniem zgodności wpisanego prawa, w tym co do właściciela, z rzeczywistym stanem prawnym.

Zasadność wprowadzonej w drodze czynności materialno-technicznej zmiany powinna zostać zbadana również pod kątem wartości dowodowej materiału źródłowego stanowiącego podstawę wprowadzenia zmiany. Cześć z tych dokumentów (dekret przyznania spadku z dnia 21 kwietnia 1933 r., uchwała z dnia 14 lutego 1946 r.) zawarta w aktach sprawy jest tylko potwierdzona "za zgodność z kopią dokumentu".

Dlatego też, mając na uwadze brzmienie art. 24 ust 2a pkt 1 lit. d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2014 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2014 r. poz. 897) organ ewidencyjny powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności do podjęcia z urzędu postępowania mającego na celu zweryfikowania dokonanej w dniu 15 listopada 2012 r. aktualizacji danych ewidencyjnych.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. K. zarzucając naruszenie:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) poprzez jego właściwą wykładnię i stwierdzenie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym do występowania w sprawie,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały poniesione w całości lub części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 28 k.p.a., wyraźnie wskazuje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1988 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z art. 24 ust. 2a wskazanej ustawy wynika, iż informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji błędnie uznał, że wnioskodawcy postępowania J. K. i W. K. legitymują się interesem prawnym do zainicjowania postępowania w sprawie zmiany danych ewidencyjnych w zakresie działek nr [...] i [...]. Treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako i przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Przepis art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia (art. 61 § 1). Jak podkreśla doktryna w szczególności nie jest trafny pogląd, że sformułowanie "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie" odnosi się tylko do postępowania wszczynanego z urzędu. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a. interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.

Nie ulega jednak wątpliwości w niniejszej sprawie, że skarżący w osobie W. K. jest podmiotem władającym działkami nr [...] i nr [...] na zasadach samoistnego posiadania, a więc posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w rejestrze.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji rozpatrujący odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji kiedy nie stwierdził podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać do ponownego rozpoznania, zasadność podjęcia takiej decyzji wynikała bowiem z podstawowej przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. jaką jest wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania i konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazano, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego dotyczącego zasadności wpisu z dnia 15 listopada 2015 r., czego konsekwencją winno być przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na wadliwość dokonanego wpisu zwracał uwagę skarżący wnosząc wniosek o aktualizację danych znajdujących się rejestrze poprzez przywrócenie do stanu przed wpisem z dnia 15 listopada 2014 r. Zdaniem skarżącego wpis nie powinien być dokonany w oparciu o dokumenty, które były podstawą zmiany a na zasadność których powoływał się organ pierwszej instancji.

Skarżący wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. wprowadzenie zmian w ewidencji może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08).

Skarżący podał, że Sąd Rejonowy Wydział I Cywilny pod sygn. akt: [...] prowadzi od 2010 r. postępowanie z wniosku W. K., H. Ż., W. Ż., J. K., W. T. i K. M. o zasiedzenie udziałów w ruchomości położonej w R dotyczące działek nr [...], [...], [...].

Niewątpliwie mając na uwadze przepis § 47 ust 3 wspomnianego rozporządzenia, organ powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zakończone decyzją po wcześniejszych wyjaśnieniach osób zainteresowanych a więc osób władającymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W niniejszej sprawie organ ograniczył się do dokonania czynności materialno-technicznej. Działanie organu było niewłaściwe, bowiem posiadając wiedzę o toczącym się postępowaniu z wniosku osób, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania, o zasiedzenie działek [...], [...], [...] winien wezwać wszystkich zainteresowanych w tym W. i J. K. do złożenia stosownych wyjaśnień w sprawie. Organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w sprawie zasadności wpisu nr [...], czym naruszył podstawową zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. Realizacja prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem podjęcia prawidłowych działań. Konieczność ochrony interesu publicznego powoduje, że organ administracji publicznej nie może ograniczyć czynności ustalenia stanu faktycznego wyłącznie do czynności podejmowanych na wniosek strony.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. uczestniczka postępowania J. K. w pełni poprała stanowisko skarżącego w sprawie. Zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...]:

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, tj. niewykonanie obowiązku ciążącego na organie administracyjnym polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

a w konsekwencji:

- naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skarżący nie legitymowali się interesem prawnym do występowania w sprawie.

W związku z podniesionymi zarzutami uczestniczka wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej jej z urzędu, które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części.

Zdaniem uczestniczki organ drugiej instancji naruszył zasady wynikające z art. 7 k.p.a. Uprawnienie organu administracyjnego do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym. Nie może zaś ulegać wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy J. i W. K. są podmiotami władającymi działkami nr [...] i nr [...] na zasadzie samoistnego posiadania, a za tym idzie posiadają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o aktualizację danych wartych w rejestrze.

Skarżący podnosili w toku postępowania, że nabyli prawo własności ww. działek w drodze zasiedzenia. Organ drugiej instancji miał wiedzę co do tego, że przed Sądem Rejonowym, Wydział I Cywilny, sygn. [...], toczy się postępowanie z wniosku W. K., H. Ż., W. Ż., J. K., W. T. K. M. o zasiedzenie udziałów w nieruchomości położonej w R dotyczące działek nr [...], [...], [...]. Organ powinien zatem zbadać, czy skarżący są podmiotami władającymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Organ drugiej instancji nie dostrzegł, że samoistne posiadanie jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym i wynik postępowania przed sądem cywilnym jest irrelewantny z punktu widzenia określenia samoistnego posiadania. Samoistne posiadanie stanowi jedynie przesłankę prowadzącą do nabycia własności w drodze zasiedzenia.

Organ drugiej instancji naruszył zatem przepisy procedury administracyjnej poprzez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W konsekwencji, w oparciu o błędne ustalenia faktyczne organ drugiej instancji przyjął, że skarżący nie legitymowali się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z która sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji o charakterze procesowym, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencję m.in. do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", czyli z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej. Niewątpliwie stwierdzenie, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania skutkuje bezprzedmiotowością tego postępowania i uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o jego umorzeniu.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie było stwierdzenie, że wnioskodawcy J. K. i W. K. nie mieli przymiotu strony postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany danych ewidencyjnych polegającej na wykreśleniu dotychczasowych współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w R i wpisania w ich miejsce Gminy A jako podmiotu władającego.

Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że "Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania". Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy "W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania".

Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane wyżej normy stanowią źródło interesu prawnego osób władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania w rozumieniu art. 28 k.p.a. wyposażając je w legitymację do występowania z wnioskiem o aktualizacje informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Regulacja szczególna art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne jest źródłem interesu prawnego samoistnych posiadaczy w tego rodzaju postępowaniach. W braku tej regulacji posiadacz samoistny legitymowałby się wyłącznie interesem faktycznym. Niewątpliwie również postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków ma charakter postępowania administracyjnego, które kończy się podjęciem czynności materialnotechnicznej w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany, o którym organ tylko zawiadamia, albo postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się decyzją administracyjną w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 542) aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., III SA/Kr 119/08, LEX nr 570377).

W realiach niniejszej sprawy umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem J. K. i W. K. z dnia 23 maja 2014 r. byłoby dopuszczalne po jednoznacznym wykazaniu przez organ, że wnioskodawcy nie mieszczą się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a w szczególności, że nie są oni w żadnej części posiadaczami samoistnymi działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], położonych w R, czego organ odwoławczy nie uczynił.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oparł swoje stanowisko o braku legitymacji skarżących przede wszystkim na dokumentacji wykazującej, że nie mają oni tytułu prawnego do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Nie wyjaśnił jednak kwestii samoistnego posiadania powyższych nieruchomości przez wnioskodawców, a zwłaszcza z tego punktu widzenia nie ocenił faktu, że przed Sądem Rejonowym Wydział I Cywilny pod sygn. akt: [...] toczy się postępowanie z wniosku m.in. W. K., H. Ż., W. Ż., J. K., W. T. i K. M. o zasiedzenie udziałów w nieruchomości składającej się z działek nr [...] i nr [...] objętych Lwh [...], tj. w postępowanie, w którym – jak to wynika również z postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt: [...] – własność uzyskać mogą jedynie osoby będące posiadaczami samoistnymi. Wskazywana przez organ odwoławczy argumentacja, zgodnie z którą dopiero po ewentualnym stwierdzeniu przez Sąd zasiedzenia przez wnioskodawców działek nr [...] i nr [...] uzyskają oni do nich tytuł prawny, nie oznacza, że skarżący nie są legitymowani do występowania o aktualizację danych w ewidencji gruntów i budynków jako posiadacze samoistni nieruchomości.

Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną jest zweryfikowanie z urzędu wszystkich elementów tej sprawy, tj. dokonanie ustaleń prawnych i podjęcie na ich podstawie rozstrzygnięcia na gruncie konkretnego stanu faktycznego. W tym zakresie mieści się również zweryfikowanie legitymacji poszczególnych osób – w tym również wnioskodawcy - i jego związku z konkretnym postępowaniem administracyjnym w odniesieniu do regulacji prawnych mających zastosowanie w tym zakresie. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. Należy to uczynić tym bardziej wtedy, gdy zgłaszane jest żądanie uznania za stronę postępowania, jak to miało miejsce w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Organ administracji powinien przy tym uzasadnić w oparciu o wszystkie mające w sprawie zastosowanie przesłanki – w niniejszej sprawie w oparciu o wszystkie przesłanki wynikające z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - dlaczego wbrew treści tego przepisu nie łączy kwestii legitymacji do żądania aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków z faktem posiadania samoistnego nieruchomości i dlaczego nie traktuje wnioskodawców jako posiadaczy samoistnych działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem motywy zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji koncentrują się w istocie wyłącznie na analizie art. 28 k.p.a. bez uwzględnienia wniosków jakie wynikają z regulacji szczególnej art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne mimo nawiązywania przez organ do treści tego przepisu.

Okoliczności powyższe wskazują, że zaskarżone rozstrzygnięcie o charakterze procesowym zostało wydane przedwcześnie. Dopiero jednoznaczne wykazanie, że J. K. i W. K. nie są posiadaczami samoistnymi w całości lub części działek nr [...] i nr [...] będzie uzasadniało umorzenie postępowania wszczętego na ich wniosek z dnia 23 maja 2014 r.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 sierpnia 2014 r., znak: [...]. Organ odwoławczy nie wyjaśniając wskazanych wyżej okoliczności – co należy uczynić w toku ponownie prowadzonego postępowania – nie wykonał w tym zakresie obowiązków wynikających z art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie tych przepisów i brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku oceny legitymacji procesowej wnioskodawców w kontekście regulacji szczególnej art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, które na tym etapie postępowania jest przedwczesne. Ze względu na charakter uchybienia organu odwoławczego odnoszenie się przez Sąd do pozostałych kwestii podniesionych w skardze a koncentrujących się na wskazywaniu wadliwości postępowania organu pierwszej instancji mającej uzasadniać zastosowanie kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a. jest przedwczesne, gdyż ocena prowadzenia postępowania w sprawie może mieć miejsce po uprzednim jednoznacznym ustaleniu, że toczy się ono z wniosku legitymowanych do tego podmiotów.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze, określając ich wysokość na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Z kolei o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu uczestniczce J. K. Sąd orzekł na podstawie art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 225 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 19892 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 z późn. zm.), określając ich wysokość na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).