Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 677/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. D. na uchwałę Rady Gminy Choczewo z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/145/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraki w Osiekach" gmina Choczewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej § 4 ust. 3 Teren 1EW, 2EW, 3EW, 4EW, 2. zasądza od Rady Gminy Choczewo na rzecz skarżącego K. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XIV/145/2008 Rady Gminy z dnia 19 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wiatraki w O." gmina C.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 9 ust. 4 w. zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) poprzez naruszenie ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego przez Radę Gminy uchwałą z dnia 9 czerwca 2003 r. nr VI/58/2003 – w zakresie warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych, ochrony przyrody, dziedzictwa kulturowego i krajobrazu,

2) art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 5 i 6 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej (Dz. U. 2006 r., Nr 14, poz. 98 ), art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 5 pkt 8, art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody, art. 71 ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 72 ust. 4, art. 73 ust. 1 Prawa ochrony środowiska – poprzez nie respektowanie powołanych przepisów prawa odnoszących się do ochrony krajobrazu pozwalając na zlokalizowanie obiektów energetyki wiatrowej na obszarze cennym krajobrazowo, przez co ustalenia planu nie zapewniają zachowania cennych walorów krajobrazowych,

3) art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w zw. z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieokreślenie, wymaganych powołanymi przepisami prawa, parametrów i gabarytów obiektów energetyki wiatrowej, w tym ich wysokości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając interes prawny skarżącego wskazano, że K. D. jest współwłaścicielem działki o nr [..], która była objęta zaskarżonym planem, a obecnie jest objęta uchwałą nr XXIII/276/2009 z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi K. "[..].

Zdaniem skarżącego, teren objęty ww. planami częściowo pokrywa się. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze pokrywania się obu planów. Przepis art. 34 ust. 1 u.p.z.p. określa, iż wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W konsekwencji, nieruchomość skarżącego podlega wyłącznie pod plan późniejszy "[..]", lecz od wschodu bezpośrednio sąsiaduje z terenami objętymi poprzednim planem "[..]".

Skarżący wyjaśnił, że posiada interes prawny do zaskarżenia planu "[..]", gdyż plan ten określa lokalizację elektrowni wiatrowych i stref ich oddziaływania akustycznego. Nieruchomość skarżącego znajduje w strefie oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, która ma bezpośredni wpływ na zakres jego praw i obowiązków. Formalnie na terenie nieruchomości skarżącego wcześniejszy plan utracił moc na rzecz późniejszego. Jednakże późniejszy plan "[..]" ustanawia strefę oddziaływania akustycznego dla elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na gruntach sąsiednich objętych zaskarżonym planem "[..]".

Zgodnie z kartą terenu nr 1 ust. 12 w zw. z ust 16.1 planu "[..]" na

nieruchomości skarżącego obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej z uwagi na jej położenie w granicach potencjalnego oddziaływania akustycznego planowanej elektrowni wiatrowej poza wschodnią granicę planu (tj. określonej w zaskarżonym planie "[..]"). Ponadto, po zrealizowaniu elektrowni wiatrowej dopuszcza się na terenie nieruchomości skarżącego lokalizację zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej wyłącznie w przypadku odpowiedniego standardu akustycznego stwierdzonego na podstawie monitoringu środowiska. Zatem zakres praw skarżącego nie tylko jest uzależniony od określenia lokalizacji elektrowni wiatrowych (i innych opisanych poniżej aspektów) w zaskarżonym planie "[..]", ale również od faktycznej realizacji tej inwestycji.

Jednocześnie skarżący zauważył, że inwestycja "[..]" nie ma możliwości powstania ze względu na wejście w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, tzw. ustawy wiatrakowej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 724). Ustawa dopuszcza lokalizację i budowę elektrowni wiatrowych wyłącznie w odległości równej lub większej od dziesięciokrotności wysokości tej elektrowni od budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, tj. tzw. zasada 10H. Tymczasem określona w planie miejscowym lokalizacja elektrowni wiatrowej wynosi ok. 300 m od działki skarżącego oraz innych istniejących budynków mieszkalnych, co praktycznie wyłącza

możliwość budowy elektrowni. Ostatecznie prowadzi do sytuacji, w której ani skarżący, ani właściciel nieruchomości, na której plan dopuszcza powstanie elektrowni wiatrowej, nie mogą wykorzystywać tych terenów zgodnie z ich zakładanym przeznaczeniem.

Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu do 1 czerwca 2017 r. skarżący wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa wywołanego zaskarżoną uchwałą "[..]". Wezwanie to zostało nadane listem poleconym w dniu 10 września 2021 r. i odebrane przez organ gminy w dniu 14 września 2021 r. Do dnia złożenia skargi skarżący nie otrzymał odpowiedzi organu gminy na to wezwanie.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że Studium określa (s. 22-23), iż ustalenie właściwych warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych wymaga wykonania kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych, opartej o pomiary częstotliwości, siły i przeważających kierunków wiatrów oraz uwarunkowań własnościowych i przestrzennych. Na jej podstawie będzie można wytypować najkorzystniejsze obszary lokalizacji wiatrowych parków energetycznych. Analiza określi również obszary, na których ze względów krajobrazowych (lub innych) tego rodzaju działalność powinna być wykluczona. Do czasu przygotowania tej analizy można posługiwać się, przy poszukiwaniach lokalizacji parków energetycznych, opracowaniem wykonanym przez firmę “A." (na zlecenie Zarządu Gminy) pt. ‘‘Analiza oraz waloryzacja wskazanych obszarów dla lokalizacji parków wiatrowych w gminie U.". Studium to objęło:

W Studium (s. 150 - 152) w sposób szczegółowy określone zostały warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych, w szczególności ze względu na oddziaływanie na przyrodę (obszary chronione, ekosystemy leśne, korytarzy ekologicznych dla ptactwa itd.). Ponownie podkreślono, iż każdy konkretny obszar wnioskowany pod lokalizację elektrowni wiatrowej wymaga wykonania szczegółowego studium ekologiczno-krajobrazowego, uwzględniającego lokalne uwarunkowania (fizjografia, walory ekologiczne, osadnictwo, ciągi komunikacyjne, krajobraz fizjonomiczny i kulturowy, funkcje terenu itp.).

Skarżący wyjasnił, że jego nieruchomość i teren planowanych elektrowni wiatrowych podlega pod regulację "Wsie i zespoły o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej (strefa ochrony ekspozycji) [..]". Studium określa niezbędny zasięg kształtowania otoczenia krajobrazowego chronionych zespołów przestrzennych m.in. poprzez nakazanie usunięcia (lub restylizacji i rekompozycji) elementów dysharmonijnych zagospodarowania w obszarze ochrony ekspozycji oraz nakazanie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego poprzedzające studia krajobrazowe i analizy ekspozycji. Studium wskazuje, że zgodnie z powszechnym i miejscowym prawem ochrony przyrody lokalizacja elektrowni wiatrowych powinna być wykluczona w obrębie wszystkich przestrzennych form ochrony przyrody (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, użytki ekologiczne, stanowiska dokumentacyjne, pomniki przyrody - ich otoczenie, stanowiska chronionych gatunków roślin i zwierząt). Ponadto, wszystkie formy dolinne powinny być wyłączone z lokalizacji elektrowni wiatrowych. Ochrona terenów przed zainwestowaniem.

Pomimo tego, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, z informacji posiadanych przez skarżącego wynika, że organ gminy wbrew treści studium zaniechał sporządzenia kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych na obszarze później przyjętych planów miejscowych ani nie dokonał studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Analiza lokalizacji w gminie miała mieć charakter pomocniczy przy poszukiwaniach potencjalnych lokalizacji elektrowni wiatrowych, lecz nie mogła zastąpić przeprowadzenia analizy konkretnego miejsca planowanej inwestycji. Ponadto, uchwała jest sprzeczna nawet z warunkami przyjętymi dla gminy, m.in. nie zachowuje podanych odległości od zamieszkanych zabudowań czy nie wskazuje, że turbiny wiatrowe muszą być tego samego producenta.

Zaskarżony plan obejmuje obszar o powierzchni ok. 113 ha na zachód i na wschód od wsi O., częściowo w granicach obowiązującego planu oraz przewidywanego oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych. Plan przewiduje lokalizację czterech elektrowni wiatrowych na terenie 1, 2, 3, 4 EW. Plan nie reguluje ich paramentów, w tym ich wysokości. Ustanawia jedynie zakaz lokalizacji urządzeń elektroenergetyki, w tym elektrowni wiatrowych, których oddziaływanie, pogarszające standard akustyczny jak dla zabudowy zagrodowej, wykracza na teren 9MR/P i poza granice wschodniej części planu oraz przekracza wartość 43 dB na wschodniej, południowej i zachodniej granicy części zachodniej planu (organ nie przewidział, iż po uchwaleniu planu "[..]" ta granica ulegnie zmianie).

W relacji do przyjętego studium dziedzictwa kulturowego i krajobrazu (będącego elementem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) zachodni obszar przyjętego planu w znacznej części pokrywa się z zasięgiem strefy ochrony ekspozycji krajobrazu przyrodniczo-kulturowego - do ścisłej ochrony harmonii krajobrazowej - rejon [..] (na tym terenie dopuszczono lokalizację elektrowni wiatrowych 1 i 2 EW). Studium wymagało wykonania studiów architektoniczno-historycznych i krajobrazowych oraz analizy ekspozycji przy konstruowaniu planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości. Studium zakazywało wszelkich przekształceń bez opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Natomiast nakazywało usunięcie (lub restylizacja i rekompozycja) elementów dysharmonijnych zagospodarowania w obszarze ochrony ekspozycji oraz opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego poprzedzające studia krajobrazowe i analizy ekspozycji (s. 172-175 studium).

Strefa oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowej 1EW obejmuje również teren 12ZL, który znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu (Park Krajobrazowy) utworzonego na podstawie rozporządzenia Nr [..] Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i utworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń. Teren ten obejmuje unikalne w kraju tereny o wartościach przyrodniczych, kulturowych i rekreacyjnych.

Działka skarżącego w znacznej części znajdowała się w granicach uchwalonego planu "[..]". W tej części plan dopuszczał przeznaczenie nieruchomości skarżącego na: tereny rolnicze; uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwa, sadownictwa; wykluczył lokalizację funkcji mieszkaniowej w ramach siedlisk rolniczych; do obsługi produkcji rolnej dopuścił lokalizację budynków gospodarczych, wiat i altan. W konsekwencji, działkę skarżącego przecinała granica tego planu i określonego w nim oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych o parametrze do 43 dB. Odległość od tej granicy do najbliższego terenu planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej 2EW wynosi niecałe 400 m. W przeciwnym kierunku od terenu 2EW do najbliższych istniejących już zabudowań mieszkalnych odległość wynosi ok. 350 m. Jest zatem sprzeczna z przyjętym pomocniczo w studium opracowaniem przygotowanym dla Gminy, która wskazywała na minimalną odległość 500 m do zabudowań mieszkalnych.

Skarżący zarzucił, że plan nie określa parametrów elektrowni, w tym maksymalnej wysokości zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podjęcia uchwały) do wymogów treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zalicza m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi. Każdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi więc określać maksymalną wysokość zabudowy, o ile oczywiście przewiduje możliwość wznoszenia na danym obszarze obiektów budowlanych. W konsekwencji, zaskarżony plan z dnia 19 marca 2008 r., w ocenie skarżącego, jest wadliwy ze względu na sprzeczność ze studium oraz nieokreślenie wszystkich wymogów ustawowych.

Rada Gminy uchwałą nr XXIII/276/2009 z dnia 9 czerwca 2009 r. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [..]. Działka skarżącego znalazła się w całości w granicach tego planu. Przewiduje on na terenie nieruchomości skarżącego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową, bez ustalania proporcji między funkcjami z zastrzeżeniem pkt 12. Zastrzeżenia przewidują zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej w obszarze, o którym mowa w pkt 16.1 do czasu realizacji elektrowni wiatrowej. Po zrealizowaniu elektrowni wiatrowej dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej w obszarze, wyłącznie w przypadku występowania odpowiedniego standardu akustycznego stwierdzonego na podstawie monitoringu środowiska. W pkt. 16.1 plan stanowi, iż wschodnia część terenu położona jest w granicach (jak na mapie planu) potencjalnego akustycznego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej poza wschodnią granicą planu (tj. określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[..]").

Uchwalony plan miejscowy (teren nr 1) w całości obejmuje działki skarżącego, zatem w części nakłada się z wcześniejszym planem zagospodarowania z 19 marca 2008 r. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W konsekwencji, na terenie działki skarżącego obowiązuje wyłącznie plan późniejszy. Oczywistym wynikiem takiego uregulowania jest niedopuszczalność przenikania się kilku miejscowych planów zagospodarowania na tym samym obszarze a każdy plan musi posiadać samodzielnie regulacje. Tymczasem organ uchwalił plan w taki sposób, jakby miał stanowić uzupełnienie wcześniejszego. Organ gminy oznaczył na mapie strefę oddziaływania akustycznego czerwoną linią, zakazując w niej zabudowy mieszkalnej, ale nie określił jej norm. Odpowiada ona pierwotnej granicy planu "[..]" oraz jej strefie maksymalnego oddziaływania akustycznego wynoszącej 43 dB w granicach tego planu. Jednakże ta granica uległa zmianie po uchwaleniu nowego planu (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.), który z kolei już o kwestii o 43 dB nie wspomina. Cytowany przepis uchwały zawiera warunki i zastrzeżenia uzależniające przeznaczenie terenu lub jego realizacje od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Zdaniem skarżącego, uchwala Rady Gminy będąca aktem prawa miejscowego powinna zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują gospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi.

W ocenie skarżącego, organ winien przeprowadzić analizę określoną w studium, dokładnie określić wpływ inwestycji na środowisko i krajobraz. W przypadku stwierdzenia możliwości realizacji takiej inwestycji powinien ustalić dopuszczalne wskaźniki zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych i wówczas dokładnie określić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Tymczasem, jak wynika z podjętych uchwał, organ zamierzał przeprowadzić analizy dopiero po zrealizowaniu inwestycji. Ponadto, uchwała organu również nie konkretyzuje, iż zmienia poprzedni plan "[..]". Ponieważ w planie miejscowym znajdują się zapisy, które bezpośrednio oddziałują na prawa i obowiązki obywateli konieczne jest jednoznaczne określenie w uchwale, czy dotyczy ona zmiany planu czy też uchwalenia nowego planu. Intencji organu w zakresie treści i charakteru podejmowanej uchwały nie można domniemywać, nie może ona podlegać interpretacji adresata uchwały, który miałby określić, czy uchwała stanowi uchwałę zmieniającą czy tez nowy akt planistyczny.

Skarżący wskazał, że do chwili obecnej planowane elektrownie wiatrowe nie powstały i na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tzw. ustawy wiatrakowej) nie powstaną. Natomiast skarżący bezterminowo nie może zagospodarować działki zgodnie z przeznaczeniem MN,U. W ocenie skarżącego, organ gminy w sposób istotny naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. Skarżący zwrócił uwagę, iż działalność uchwałodawcza Rady Gminy w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na potrzeby elektrowni wiatrowych była wielokrotnie przedmiotem negatywnych oceny sądów administracyjnych. Wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. II SA/Gd 499/09, stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia 19 marca 2008 r., nr XIV/148/2008, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]". Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1780/10, NSA oddalił skargę kasacyjną. Następnie, wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 301/12, WSA w Gdańsku oddalił skargę Gminy na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody z dnia 4 kwietnia 2012 r., nr [..], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 28 lutego 2012 r., nr XV/113/12, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie zespołu elektrowni wiatrowych "[..]" w gminie C. Prawomocnym wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1397/13, NSA oddalił skargę kasacyjną. Natomiast wyrokiem z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 435/13, WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego farmy elektrowni wiatrowych zlokalizowanej na działkach nr [...] w rejonie Z. w obrębie Z. w gminie C. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1487/14, NSA oddalił skargę kasacyjną.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości wskazując na brak podstaw do uwzględnienia wymienionych w treści skargi zarzutów. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami, bez wystąpienia jakichkolwiek naruszeń przepisów, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiącego element uchwały Rady Gminy nr VI/58/2003 z dnia 9 czerwca 2003 r. W ocenie organu, nie znajdują uzasadnienia również stawiane w skardze zarzuty dotyczące naruszeń w zakresie przepisów odnoszących się do ochrony krajobrazu. Skarżący nie uzasadnił, na czym miałoby polegać zarzucane przez niego naruszenie Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy Prawo ochrony środowiska.

Niezależnie od powyższego organ wskazuje, iż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości położnych w obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objętego skargą. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał przysługującego mu interesu prawnego, którego naruszenie uprawniałoby do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy nr XIV/145/2008.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr XIV/145/2008 z 19 marca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[..]" gmina C.

Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. – przypis sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. – przypis sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zatem zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, co uzasadniał fakt podjęcia zaskarżonej uchwały o planie 19 marca 2008 r.

W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, i wnieść do sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powyższe wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Badając powyższe uwarunkowania skargi w niniejszej sprawie sąd stwierdził, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] obręb K. gmina C. położonej poza granicami kwestionowanego planu.

Aktualna sytuacja prawna skarżącego jest tego rodzaju, że wskazana działka stanowiąca jego własność objęta jest postanowieniami uchwały nr XXIII/276/2009 Rady Gminy z dnia 9 czerwca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi [..], zgodnie z którymi przypisano jej funkcję oznaczoną symbolem 1.MN/U – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalania proporcji między funkcjami z zastrzeżeniem pkt 12.1 i pkt 12.2. (§ 5 ust. 2 karta terenu 1). W pkt 12 karty terenu nr 1 zatytułowanym "Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej w obszarze, o którym mowa w pkt 16.1 do czasu realizacji elektrowni wiatrowej, o której mowa w pkt 16.1, z uwzględnieniem pkt 12.2 (pkt 12.1.). Po zrealizowaniu elektrowni wiatrowej, o której mowa w pkt 16.1, dopuszczono lokalizację zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo-usługowej w obszarze, o którym mowa w pkt 16.1, wyłącznie w przypadku występowania odpowiedniego standardu akustycznego stwierdzonego na podstawie monitoringu środowiska (pkt 12.2.). W pkt 16 karty terenu nr 1 "Informacje i zalecenia nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych" wskazano: "wschodnia część terenu położona w granicach (jak na rysunku planu) potencjalnego akustycznego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej poza wschodnią granicą planu". Z treści rysunku planu wynika, że większość powierzchni działki nr [..] położona jest w strefie potencjalnego akustycznego odziaływania planowanej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej poza wschodnią granicą planu. W strefie tej obowiązuje zakaz zabudowy mieszkaniowej i usługowej do czasu realizacji elektrowni wiatrowej przewidzianej w zaskarżonym planie z 2008 r.

Stosownie do § 8 uchwały o planie z 2009 r., moc utraciła zaskarżona uchwała o planie zagospodarowania przestrzennego "[..]" gmina C. z 2008 r., we fragmencie objętym granicami planu z 2009 r.

W odniesieniu do skarżącego powyższe zabiegi planistyczne spowodowały, że jego działka nr [..] została wyłączona spod zakresu obowiązywania planu z 2008 r., a objęta została postanowieniami nowego planu z 2009 r.

Wskutek powyższego sytuacja prawna skarżącego uległa zmianie w zakresie przeznaczenia działki, albowiem uzyskała ona przeznaczenie mieszkaniowo – usługowe, podczas gdy w zaskarżonym planie w wersji pierwotnej działka skarżącego stanowiła teren oznaczony symbolem 11R, przeznaczenie: tereny rolnicze, uprawy polowe, hodowla, ogrodnictwa, sadownictwa; wykluczono lokalizację funkcji mieszkaniowej w ramach siedlisk rolniczych; do obsługi produkcji rolnej dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych, wiat i altan. Wówczas również nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w odległości 20 m od linii rozgraniczających terenów 1EW, 2EW, 3EW i 4EW – jak na rysunku planu, a wysokość zabudowy określono do 9 m.

Działka skarżącego sąsiaduje bezpośrednio z przewidzianą w zaskarżonym planie lokalizacją elektrowni wiatrowych - § 4 ust. 3 Tereny 1EW, 2EW, 3EW i 4EW - tereny lokalizacji urządzeń elektroenergetyki – elektrowni wiatrowych i innych, ograniczonych do minimum. W zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego w powyższej jednostce planistycznej przewidziano okresowe monitorowanie poziomu natężenia hałasu na terenach przyległej zabudowy mieszkaniowej. Nakazano, aby emisja hałasu i wibracji pochodząca z elektrowni wiatrowych nie powodowała przekroczeń standardów jakości środowiska na terenach chronionych akustycznie. W pkt 6 przewidziano zakaz lokalizacji urządzeń elektroenergetyki, w tym elektrowni wiatrowych, których oddziaływanie, pogarszające standard akustyczny jak dla zabudowy zagrodowej, wykracza na teren 9MR/P i poza granice wschodniej części planu oraz przekracza wartość 43 dB na wschodniej, południowej i zachodniej granicy części zachodniej planu.

Powyższe zapisy zaskarżonego planu w aktualnej sytuacji działki skarżącego nadal oddziałują na nią, albowiem działka ta w zaskarżonym planie była zlokalizowana w zachodniej części planu na zachodniej jego granicy, do której odnosiły się regulacje pkt 6 karta terenu 1-4EW. Zmiana granicy zaskarżonego planu nie zmieniła lokalizacji działki, która nadal znajduje się w strefie oddziaływania akustycznego planowanych elektrowni wiatrowych.

Jak już wyżej wskazano, w planie z 2009 r. aktualnie obowiązującym dla działki skarżącego, pomimo zmiany przeznaczenia na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową, wprowadzono na terenie 1.MN,U zakaz zabudowy do czasu realizacji elektrowni wiatrowej przewidzianej w planie z 2008 r., a po jej wybudowaniu ograniczono możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej wyłącznie w przypadku występowania odpowiedniego standardu akustycznego stwierdzonego na podstawie monitoringu środowiska.

W takich uwarunkowaniach planistycznych, w jakich znalazła się nieruchomość skarżącego z powodu działań uchwałodawczych gminy, sąd uznał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonego planu z 2008 r. Pomimo bowiem wykluczenia działki skarżącego spod mocy obowiązującej planu z 2008 r., jego postanowienia, poprzez treść planu z 2009 r., wpływają na możliwości wykonywania prawa własności skarżącego do działki nr [..]. Pomimo pozostawania aktualnie działki skarżącego poza granicami planu z 2008 r., przewidywane granice oddziaływania akustycznego, planowanych zgodnie z jego postanowieniami, elektrowni wiatrowych na terenach 1EW, 2EW, 3EW i 4EW, nie uległy zmianie i nadal obejmują działkę skarżącego, co znalazło odzwierciadlenie w treści planu z 2009 r. i wyznaczeniu granicy potencjalnego akustycznego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej poza wschodnią granicą planu (uwidoczniona na rysunku planu z 2009 r.). Potwierdza to dokumentacja planistyczna sporządzona na potrzebę uchwalenia planu z 2008 r., w tym prognoza oddziaływania na środowisko i jej Załącznik nr 1 "Skutki środowiskowe realizacji ustaleń planu", obrazujące w formie graficznej m.in. tereny, na których nastąpią zmiany klimatu akustycznego. Działka skarżącego leży w obszarze zmian klimatu akustycznego związanego z realizacją elektrowni wiatrowych, co kształtuje jego uprawnienie do kwestionowania postanowień planu z 2008 r., wpływających na niezakłócone wykonywanie przez niego prawa własności.

Przepis art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, przewiduje zasady ochrony przed hałasem polegające na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie i zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Rozwiązania takie mają gwarantować życie w godnych warunkach, co stanowi w praktyce realizację postanowień art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), który stanowi, że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Pomimo tego, że Konwencja nie przewiduje wyraźnego prawa do czystego i spokojnego otoczenia, w przypadkach, w których hałas lub inne zanieczyszczenia mogą bezpośrednio wpływać na jednostkę, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nadmierna uciążliwość hałasowa może doprowadzić do naruszenia art. 8 Konwencji (K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX/el. 2019). W konsekwencji właściciel nieruchomości narażonej na możliwość oddziaływania akustycznego związanego z planowanym przeznaczeniem planistycznym terenów sąsiednich ma prawo do ochrony swojego interesu poprzez kwestionowanie ustaleń planu.

W ocenie sądu, istnieje zatem związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, a interes skarżącego został tymi postanowieniami ograniczony. Naruszeniem interesu prawnego jest bowiem takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub może spowodować uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przeznaczenie nieruchomości w zaskarżonym planie pod tereny lokalizacji urządzeń elektroenergetyki, w tym elektrowni wiatrowych i urządzeń im towarzyszących, wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to zarówno ze znoszeniem uciążliwości hałasowej, jak i z realnymi, aktualnymi ograniczeniami w zabudowie.

Naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego aktualizuje się wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Istota zarzutów skarżącego odnośnie zaskarżonego planu koncentruje się wokół kwestii związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych na terenach 1EW, 2EW, 3EW i 4EW i ich wpływu na tereny sąsiednie.

Z zarzutów skargi zasadny okazał się zarzut niezgodności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przyjętego przez Radę Gminy uchwałą z 9 czerwca 2003 r., nr VI/58/2003 w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych.

W części II "Uwarunkowania rozwoju", w pkt 11 "Uwarunkowania rozwoju infrastruktury technicznej" przedstawiono m.in. uwarunkowania rozwoju elektrowni wiatrowych (k. 50 akt sądowych, s. 139 i n. Studium). Stwierdzając, że na obszarze gminy istnieją korzystne warunki do lokalizacji elektrowni wiatrowych, władze gminy zadeklarowały wsparcie inicjatywy inwestorów w tym zakresie. Wskazano jednak, że lokalizacja siłowni wiatrowych wymaga analizy szeregu ważnych warunków. Jako jeden z najważniejszych warunków wskazano, że każdy konkretny obszar wnioskowany pod lokalizację elektrowni wiatrowej wymaga wykonania szczegółowego studium ekologiczno-krajobrazowego, uwzględniającego lokalne uwarunkowania (fizjografia, walory ekologiczne, osadnictwo, ciągi komunikacyjne, krajobraz fizjonomiczny i kulturowy, funkcje terenu itp.).

W dokumentacji planistycznej przedłożonej wraz z aktami sprawy przez organ gminy oraz w toku postępowania sądowego na wezwanie sądu takiego szczegółowego studium ekologiczno-krajobrazowego dla lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach 1EW, 2EW, 3EW i 4EW nie ma. Nie ma też w ujawnionej dokumentacji, w tym prognozie oddziaływania na środowisko, jakiekolwiek wzmianki o sporządzeniu takiego dokumentu, co mogłoby świadczyć, że wymagana przez Studium analiza ekologiczno-krajobrazowa została przeprowadzona. Studium wymaga, aby każdy konkretny obszar wnioskowany pod lokalizację elektrowni wiatrowych był szczegółowo przeanalizowany pod kątem wszystkich uwarunkowań, w tym krajobrazowych i środowiskowych, wpływających na dopuszczalność takiego przeznaczenia terenu. Takiej konkretnej analizy w zindywidualizowanych już warunkach dla lokalizacji elektrowni wiatrowych objętych zaskarżonym planem nie mogła zastąpić żadna inna ogólna analiza, w tym "Ekspertyza ekologiczno–krajobrazowych uwarunkowań lokalizacji elektrowni wiatrowych w woj." [..], na którą powołano się w tekście Studium ani też "Studium możliwości rozwoju energetyki wiatrowej w województwie"– [..]2004 (pismo z 13 października 2006 r., akta planistyczne). Dokumenty te bowiem mają charakter opracowań ogólnych, odnoszących się do całego obszaru województwa, a nie jak wymaga tego Studium, opracowań już ściśle skonkretyzowanych do określonego terenu.

Dokumentacja planistyczna nie potwierdza również, aby ustalenie warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych objętych zaskarżonym planem nastąpiło na podstawie kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych, opartej o pomiary częstotliwości, siły i przeważających kierunków wiatrów oraz uwarunkowań własnościowych i przestrzennych. Tymczasem Studium (k. 48-49 akt sądowych, s. 22 Studium) wymagało, aby ustalenie właściwych warunków lokalizacji elektrowni wiatrowych nastąpiło na podstawie kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych, opartej o pomiary częstotliwości, siły i przeważających kierunków wiatrów oraz uwarunkowań własnościowych i przestrzennych, która umożliwi wytypowanie najkorzystniejszych obszarów lokalizacji wiatrowych parków energetycznych. Analiza ta określić miała również obszary, na których ze względów krajobrazowych (lub innych) tego rodzaju działalność powinna być wykluczona.

Pomimo tego, że w Studium przewidziano, że do czasu przygotowania takiej analizy można posługiwać się, przy poszukiwaniach lokalizacji parków energetycznych, opracowaniem tymczasowym, pomocniczym przygotowanym dla Gminy pt. “Analiza oraz waloryzacja wskazanych obszarów dla lokalizacji parków wiatrowych w gminie", nie oznaczało to przyzwolenia na całkowite zastąpienie właściwej analizy konkretnych lokalizacji elektrowni wiatrowych. Nadto, również w tym tymczasowym opracowaniu wskazano kryteria lokalizacji elektrowni, w tym zachowanie odległości od zamieszkanych zabudowań nie mniejszej niż 500 m zapewniającej zachowanie standardów akustycznych, odległość między turbinami, odległość od brzegu morza - min. 2,8 km, dla zapewnienia warunków migracji ptaków, odległość od niezależnych parków turbin (min. 2-3 km), maksimum 30 turbin w parku, dla zachowania dominujących cech krajobrazu, odległość min. 5 km pomiędzy turbinami różnych producentów. W dokumentacji planistycznej nie wykazano, aby powyższe wymogi w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych zostały w planie zachowane. Ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ani w odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów sformułowanych w tym zakresie przez skarżącego, wywołując istotne wątpliwości co do zgodności lokalizacji elektrowni z wymogami zawartymi w Studium. Powyższe uchybienia odnoszą się do lokalizacji wszystkich elektrowni wiatrowych w zaskarżonym planie.

Z treści Studium – części III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" pkt 4 "Ochrona dziedzictwa kulturowego i krajobrazu" oraz z załącznika graficznego zatytułowanego Studium dziedzictwa kulturowego i krajobrazu wynika, że teren [..], zlokalizowany w zachodniej części planu, gdzie przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowych 1EW i 2EW, został zaliczony do kategorii wsi i zespołów o wysokich walorach ekspozycyjnych do objęcia ścisłą ochroną istniejącej harmonii krajobrazowej (strefa ochrony ekspozycji). Dla tego rodzaju działań warunkujących ochronę wartości kulturowych i krajobrazowych sformułowano w pkt VI sposoby ich realizacji w tym zakazy, nakazy i postulaty. Wprowadzono m.in.: zakaz wszelkich przekształceń bez opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji, nakaz usunięcia (lub restylizacji i rekompozycji) elementów dysharmonijnych zagospodarowania w obszarze ochrony ekspozycji oraz nakaz opracowania planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego poprzedzające studia krajobrazowe i analizy ekspozycji.

Z przywołanych regulacji Studium wynika, że dla terenów objętych zasięgiem strefy ochrony ekspozycji krajobrazu przyrodniczo – kulturowego – do ścisłej ochrony harmonii krajobrazowej, które w planie pokrywają się z lokalizacją elektrowni wiatrowych 1EW i 2EW, przygotowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagało poprzedzającego sporządzenia studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji. Podobnie dokonywanie wszelkie przekształceń krajobrazu chronionego obwarowano obowiązkiem opracowania poprzedzających studiów krajobrazowych i analizy ekspozycji.

Z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji planistycznej nie wynika, aby którykolwiek ze wskazanych dokumentów, tj. studium krajobrazowe bądź analiza ekspozycji, został przy opracowywaniu zaskarżonego planu sporządzony dla realizacji celu przewidzianych w Studium, czyli zweryfikowania prawidłowości wyboru lokalizacji siłowni wiatrowych ze względu na ochronę walorów krajobrazowych tego terenu.

W tej sytuacji wobec treści Studium, lokalizacja wszystkich elektrowni wiatrowych w obszarze objętym zaskarżonym planem wymagała sporządzenia studium ekologiczno-krajobrazowego oraz kompleksowej analizy możliwości budowy elektrowni wiatrowych, opartej o pomiary częstotliwości, siły i przeważających kierunków wiatrów oraz uwarunkowań własnościowych, przestrzennych i krajobrazowych. Dodatkowo lokalizacja elektrowni 1EW i 2EW, ze względu na położenie w strefie ochrony ekspozycji krajobrazu przyrodniczo – kulturowego, wymagała w procesie planistycznym uprzedniego przygotowania studium krajobrazowego i analizy ekspozycji.

Brak tych dokumentów opracowanych na potrzeby zaskarżonego planu świadczy o sprzeczności jego postanowień ze Studium w zakresie lokalizacji przewidzianych elektrowni wiatrowych 1EW, 2EW, 3EW i 4EW. Rada gminy przy uchwalaniu planu miejscowego jest związana ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Warunkiem uchwalenia planu jest bowiem stwierdzenie jego zgodności ze studium, stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten jest uzupełnieniem unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w którym stanowi się, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Pomimo braku waloru powszechnie obowiązującego prawa studium wyznacza kierunki polityki przestrzennej gminy, wiążące w procesie uchwalania planu, który ma je realizować.

Skoro w niniejszej sprawie Studium określiło wymagania związane z wyborem lokalizacji przyszłych elektrowni wiatrowych, to przy sporządzaniu planu miejscowego obejmującego elektrownie wiatrowe należało opracować wymagane dokumenty po to, aby zgodność ze Studium zachować. Z jednej strony brak wymaganych opracowań obciąża plan wadliwością polegającą na sprzeczności ze Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., z drugiej też podważa prawidłowość uwzględnienia przy planowaniu lokalizacji elektrowni walorów krajobrazowych terenów na ten cel przeznaczonych oraz kompletność sformułowanych w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, skoro weryfikacja tych uwarunkowań winna była przybrać postać studiów i analiz przewidzianych w Studium. Wobec tego trafnie wskazał skarżący, że lokalizacja elektrowni wiatrowych w zaskarżonym planie odbyła się z naruszeniem ustawowych standardów ochrony walorów krajobrazowych oraz nakreślonej w tym zakresie w Studium polityki przestrzennej gminy.

Sprzeczność ze Studium powoduje, że zaskarżony plan w części odnoszącej się do terenów 1EW, 2EW, 3EW, 4EW w sposób istotny narusza zasady jego sporządzania.

Wobec wskazanej zasadniczej wady planu jako dodatkową należy przywołać brak określenia obligatoryjnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy i gabarytów obiektów. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały o planie, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W zaskarżonym planie w odniesieniu do urządzeń elektroenergetyki, w tym do elektrowni wiatrowych, nie określono żadnych ze wskazanych parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wysokości zabudowy stanowiącej jeden z parametrów charakteryzujących budowlę jaką są elektrownie wiatrowe i służących postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie będą mieli uprawnień inwestycyjnych. Powyższe elementy są obligatoryjnymi parametrami zabudowy, od których odstąpienie w planie może nastąpić wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionych okolicznościach, które w niniejszej sprawie nie zostały w dokumentacji planistycznej ani w żadnym innym pisemnym wystąpieniu organu gminy przedstawione, co oznacza naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze oraz kierując się dyspozycją art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd uznał, że dostrzeżone istotne naruszenia zasad sporządzania planu w opisanym wyżej zakresie dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach 1EW, 2EW, 4EW i 4EW, a dotyczącej tych obszarów planu (części tekstowej i rysunku) i jego zapisów, które powstały z wyżej opisanymi naruszeniami prawa.

Biorąc pod uwagę, że opisane naruszenia dotyczą części obszarów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe, Sąd uznał, że stwierdzenie nieważności uchwały w części nie spowoduje dezintegracji planu w pozostałym zakresie tj. dla terenów, co do których Sąd nie stwierdził wadliwości w procesie uchwalania planu. Zakres pozostawionych zapisów planu stanowi, zdaniem Sądu, czytelną regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku, co w pełni koresponduje z zarzutami skargi i intencjami skarżącego w niej wyrażonymi. Przy tym podkreślić należy, że przedmiotem weryfikacji sądu w niniejszej sprawie nie mogły być zastrzeżenia formułowane przez skarżącego pod adresem planu miejscowego z 2009 r., który pomimo zasadniczego wpływu na sytuację prawną skarżącego, nie był przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania w łacnej kwocie 979 zł, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ze względu na ziszczenie się okoliczności wypełniających hipotezę art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2021 r. zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a wnioskowi temu nie sprzeciwił się organ.