Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1161/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 938/15 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez D.M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 grudnia 2015 roku, sygn. akt II SA/Po 938/15, którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2015 roku Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu położonego we wsi K. przy ulicy [...], obejmującego działkę nr [...], dla budynku mieszkalnego wolnostojącego już zrealizowanego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] grudnia 2012 roku D. S. i M. S. w związku z postępowaniem naprawczym prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego złożyli do Wójta Gminy K. wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu położonego we wsi K. przy ulicy [...], obejmującej działkę nr [...], dla budynku mieszkalnego wolnostojącego już zrealizowanego.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 63 i 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.) i art. 104, art. 107 § 1 do 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), ustalił na rzecz D. i M. S. warunki zabudowy dla wskazanej zrealizowanej inwestycji.

W powyższej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji wskazano, że rodzaj zabudowy to budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący z wiatrołapem i tarasem. Funkcja: mieszkaniowa jednorodzinna, na terenie zabudowy mieszkaniowej. Całkowita powierzchnia zabudowy to max. 32% pow. działki. Szerokość elewacji frontowej budynku wynosi max. 12m. Wysokość budynku do kalenicy/elewacji frontowej to max. 9m. Z kolei dach jest spadzisty: dwuspadowy o spadku od 30-45 st.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji podniósł, że teren na którym znajduje się zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny , nie jest objęty obecnie ustaleniami żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy budynek , zgodnie z art. 6 pkt 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 z 2004r. ze zm.) nie jest zaliczany do inwestycji celu publicznego. W dalszej części organ I instancji stwierdził, że budynek mieści się w parametrach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze objętym analizą urbanistyczną i spełnione są wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalił, że wzdłuż drogi gminnej przy ulicy [...] znajdują się działki, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza zabudowa mieszkaniowa uzupełniona usługami. Istniejąca zabudowa jednorodzinna pozwala na ustalenie parametrów dla istniejącego już budynku mieszkalnego. Objęty decyzją budynek zlokalizowany jest w linii zabudowy istniejących już budynków po tej samej stronie ulicy. Średni wskaźnik zabudowy dla terenu analizowanego wynosi 24 % jednak dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik ten ustalono max. na 32 % jak na działce bezpośrednio graniczącej o nr ewidencyjnym [...]. Średnia szerokość elewacji budynków od frontu dla terenu objętego analizą wynosi 12 m i taką maksymalnie ustalono w przedmiotowej decyzji (faktyczna szerokość elewacji frontowej budynku objętego decyzją wynosi 11,5m). Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku ustalono na max. 9 m, która występuje w obszarze analizowanym dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nadto organ I instancji ustalił, że na obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne posiadające zarówno dachy dwuspadowe symetryczne, ale również o różnych spadkach połaci dachu, większość z nich mieszczą się w przedziale od 30 do 45%, i są niesymetryczne. Nadto organ uznał, że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zrealizowanego już zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne i nie narusza przepisów odrębnych. Tym samym zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

D. M. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem organu I instancji i wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem postępowania był zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny z odstępstwami od pozwolenia na budowę, dla którego postępowanie wszczął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego. Zdaniem Kolegium, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja podlega utrzymaniu. Z akt sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna w oparciu, o którą ustalono warunki zabudowy została przygotowana prawidłowo. Obszar wyznaczono na stosownej mapie załączonej do opracowania. Wyniki analizy, zostały także określone zgodnie z przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną.

Jak wynika z akt sprawy, obszar analizowany wyznaczono w odległości trzykrotności frontu działki z każdej strony działki (tzn. 19,07m x 3 = 57,2m) i powiększono do 100m z każdej strony. Ustalono, że wzdłuż publicznej drogi gminnej (ul. [...]), znajdują się działki, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, bliźniacza oraz zabudowa mieszkaniowa uzupełniona usługami (np. gabinet stomatologiczny, gabinet lekarski). Również w obszarze analizy znajduje się zabudowa o charakterze usługowo-produkcyjnym. Na działkach sąsiednich (w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej) po tej samej stronie drogi - zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż drogi: od frontu budynki mieszkalne, a budynki garażowe zlokalizowane w granicach z działkami sąsiednimi oraz w granicach tylnych działek, w odległościach od 1,5-3,0 i 4,5 m od tylnej granicy działek. Z analizy wynika, że garaże lokalizowane są w głębi działek, w granicach z działką sąsiednią po lewej stronie od budynku mieszkalnego. Jedynie na działce nr ewid.[...] budynek garażu zlokalizowany jest po prawej stronie działki i również w granicy z działką sąsiednią - tj. nr ewid.[...](która objęta jest wnioskiem). Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w linii zabudowy istniejących budynków sąsiednich po tej samej stronie ulicy. Linię zabudowy ustalono jako przedłużenie na podstawie linii zabudowy budynków sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego analiza urbanistyczna sporządzona przez organ pierwszej instancji jest szczegółowa.

Kolegium uznało, że w oparciu o dane wynikające z analizy urbanistycznej organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (możliwy) w stosunku do powierzchni działki objętej - max. na 32% powierzchni, taki jaki ustalono odnośnie działki o nr ewid.[...], bezpośrednio graniczącej wzdłuż ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru objętego analizą wyniósł 24%. Zasadnie również ustalono wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego max. na 9 metrów, która to wysokość występuje w obszarze analizowanym odnośnie istniejących już budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w szczególności położonych przy ulicy [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołującego Kolegium wyjaśniło, że jak słusznie podniósł organ I instancji, przedmiotem postępowania był zrealizowany budynek mieszkalny jednorodzinny z odstępstwami od pozwolenia na budowę, dla którego postępowanie wszczął PINB, nie zaś lokalizacja miejsc parkingowych, co było przedmiotem innej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej garażu dla samochodu o nośności do 3,5 tony z ustaleniem ilości miejsc parkingowych.

Organ odwoławczy powołał się także na treść wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 80/12 z dnia 26 lipca 2012 r. dotyczącego uchylenia decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zdaniem Kolegium, z powyższego wyroku wynikało jednoznacznie, że pierwotna decyzja Wójta o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 8 maja 2000 r. straciła ważność z dniem 31 grudnia 2001 r. W związku z powyższym koniecznym było uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego postępowaniem legalizacyjnym dla istniejącego już obiektu budowlanego.

D.M.nie zgodziła się ponownie z powyższym rozstrzygnięciem i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, o wykazanie winnych bezczynności w organach orzekających w sprawie, a także o obciążenie imiennie kosztami postępowania osób odpowiedzialnych za niewłaściwe prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że inkryminowana decyzja to wynik mataczenia lub niekompetencji urzędników inspekcji budowlanej i Wójta w celu usankcjonowania samowoli budowlanej, którą jest inwestycja. Zdaniem skarżącej, organy uczestniczące w postępowaniu doskonale orientują się, że proces naprawczy wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na użytkowanie budynku Inwestorów. Ponadto, zdaniem skarżącej, Kolegium nie zapoznało się z aktami sprawy, pomimo załatwiania sprawy przez prawie dwa lata. Skarżąca stanowczo podkreśliła także, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ma zastosowanie do samowoli budowlanych popełnionych po wejściu w życie tego nowego unormowania. Skarżąca wskazała także, iż fakt upływu ważności poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy w dniu 31 grudnia 2001 r. wydanej dla niniejszej inwestycji nie ma znaczenia, gdyż obiekt został zrealizowany, a warunki zabudowy wydano na podstawie miejscowego planu zagospodarowania dla tego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe pismo procesowe, podniosła, że powoływanie się przez organ odwoławczy na treść wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 80/12 jest błędne i świadczy o tym, iż organ ten ma kłopoty ze zrozumieniem treści wyroku.

Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia Sąd podniósł, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie ustalenia na rzecz inwestorów warunków zabudowy terenu położonego we wsi [...], obejmującego działkę nr ewid.[...], dotyczy już zrealizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jest związana z toczącym się postępowaniem naprawczym w oparciu o art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.

Za bezsporne Sąd uznał, że na obszarze stanowiącym teren inwestycji nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, a planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Następnie Sąd przytaczając treść z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim określonych. Określona w punkcie 1 art. 61 ust. u.p.z.p., kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo- społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Dalej Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przepisu § 1 tego rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Z kolei w § 4 cytowanego rozporządzenia zawarto szereg wskazań co do wyznaczania tzw. "obowiązującej" linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora. Z powyższego dla sprawy poddanej sądowej kontroli wynika, że wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama analiza, winny uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Z kolei granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które działki sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p.

Sąd uznał, że organ I instancji wyznaczył prawidłowo obszar analizowany wokół terenu inwestycji, obejmujący trzykrotność frontu działki (3 x 19,07m = 57,2m), powiększony dodatkowo o 100m z każdej strony. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 18 września 2013 r., jak i w samej decyzji z dnia 18 września 2013 r. znalazły się stwierdzenia opisowe dotyczące charakteru istniejącej zabudowy tak w najbliższym sąsiedztwie, jak i w całym obszarze poddanym analizie. Analiza urbanistyczna została w swej istocie przeprowadzona właściwie, a na jej podstawie prawidłowo sformułowane zostały ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania w sąsiedztwie terenu inwestycji jest trafne. Organ ustalił istnienie w obszarze analizowanym dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. To zaś prowadziło do wniosku, że planowana nowa zabudowa kontynuuje zastaną funkcję, skoro dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Objęta wnioskiem inwestycja nie zmienia również obowiązującej linii zabudowy.

Następnie Sąd podniósł, że na analizowanym obszarze średni wskaźnik zabudowy przy ul. [...] wynosi 24 %, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie wynosił 30,42 %. Przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie można jednak uznać za istotne odstępstwo w stosunku do średniego wskaźnika, które mogłoby w konsekwencji wpłynąć negatywnie na sposób zagospodarowania analizowanego obszaru. Najwyższy wskaźnik zabudowy dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi bowiem 32,05 % i dotyczy on działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją (działka nr ewid. [...]).

Sąd uznał również, że inwestycja nie skutkuje przekroczeniem średniej szerokości elewacji frontowej, który wynosi dla analizowanego obszaru 12,13 m. Dla inwestycji wskaźnik ten wynosi max. 12m. Również pozostałe wskaźniki pozostają w zgodzie z zastanym zagospodarowaniem przestrzennym na analizowanym obszarze, co znalazło swe uzasadnienie w rzetelnie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 18 września 2013 r., która stanowi załącznik do decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji.

Następnie Sąd podkreślił, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, a z taką sytuacją mamy do czynienia niniejszej sprawie.

Prawidłowo również, w ocenie Sądu, organy orzekające uznały, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Istniejące zaopatrzenie w media jest wystarczające dla planowanego zamierzenia (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze (61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ponadto inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Następnie WSA podniósł, że z samego tylko faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesu osób trzecich, gdyż decyzja nie narusza prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt U SA/Łd 255/11; publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W dalszej części uzasadnienia Sąd podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie poddanej sądowej kontroli nie jest pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji, ale decyzja o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazuje co prawda, że nie ma żadnych podstaw do wydania skarżonej decyzji, jednakże zarzut ten zdaniem Sądu nie jest trafny, albowiem sporna inwestycja była już przedmiotem kontroli Sądu w innym postępowaniu, które zakończyło się wydaniem wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., o sygn. akt IV SA/Po 80/12. W wyroku tym Sąd wskazał, że "wprawdzie w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym znajduje się decyzja Wójta Gminy K. o warunkach zabudowy z dnia 8 maja 2000 r., jednak należy zauważyć, że w/w decyzja straciła swoją ważność w dniu 31 grudnia 2001. Organ I instancji ten istotny dla oceny projektu zamiennego fakt przeoczył" (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ słusznie wydał w postępowaniu legalizacyjnym aktualną decyzję o warunkach zabudowy, realizując tym samym wytyczne Sądu.

Nie był także trafny zarzut skargi, że w latach 1995-2003 obowiązywał na spornym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił, że na dzień dzisiejszy taki plan nie obowiązuje, a więc pojawiła się konieczność zbadania (poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy) zgodności zrealizowanej inwestycji z zastanym na analizowanym obszarze zagospodarowaniem przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że działając w niniejszej sprawie nie jest władny, aby wykazać winnych ewentualnej bezczynności organu odwoławczego i organów inspekcji budowlanej (wniosek zwarty w petitum skargi).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła D. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W złożonej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie na skutek odmowy uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ust 1 lit a/ p.p.s.a.) w konsekwencji wadliwej wykładni art. 61 ust 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wadliwej wykładni art. 34 ust 2 u.p.z.p. na skutek uznania, iż nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co także oznacza nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w latach 1995 — 2003 na spornym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i chociaż jak zauważył Sąd I instancji w chwili obecnej plan taki nie obowiązuje, to jednak zgodnie z treścią art. 34 ust 2 u.p.z.p. utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust 1 pkt 2 i ust 2 u.p.z.p. Zastrzeżenie to nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Tym samym wydanie kolejnej (zaskarżonej) decyzji o warunkach zabudowy było bezprzedmiotowe. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała również dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Na analizowanym obszarze średni wskaźnik zabudowy wynosi 24%, natomiast wskaźnik ten dla spornej inwestycji w wyniku rozbudowy będzie wynosić 30,42%, który odpowiada najwyższemu wskaźnikowi zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce. Wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odpowiadać średnim raczej wskaźnikom a nie wskaźnikom najwyższym, które z natury rzeczy mają charakter jednostkowy i wyjątkowy. Każdorazowe odwoływanie się do najwyższych wskaźników zabudowy prowadziłoby do konsekwentnego i stałego wzrostu średniego wskaźnika zabudowy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji objętej skargą oraz w wyroku Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy art. 141 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wnosząca skargę kasacyjną podnosząc powyższy zarzut nie sprecyzowała, którego z wyżej wymienionego elementu nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca bliżej nie uzasadniła w czym upatruje zasadność podniesionego powyższego zarzutu kasacyjnego. Nie można uznać za właściwe uzasadnienie powyższego zarzutu stwierdzenie, że Sąd I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie skutkujące uznaniem, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowanej nieruchomości w sytuacji gdy względem pobudowanego na tej działce obiektu toczy się postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, stwierdzić należy, że zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje trzy wzajemnie się wykluczające sposoby prowadzenia postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy (ust. 1 pkt 1) - niedająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku rozbiórki obiektu (lub części) faktycznym nakazem odbudowy. Decyzja taka kończy postępowanie.

W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót (ust. 1 pkt 2) - doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę (najczęściej naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa) - nie występuje wówczas uchylenie pozwolenia na budowę. Postępowanie jest wówczas kontynuowane zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu.

Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę (ust. 1 pkt 3), o którym mowa w art. 36a. Właściwy organ nakłada wówczas na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanym stanie faktycznym mamy do czynienia z trzecim przypadkiem. Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego nałożył na inwestorów obok obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego terenu, na którym posadowiony jest budynek wykonany z istotnymi odstępstwami od pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego. W oparciu o powyższe inwestorzy wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy Ke w oparciu o art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaznaczając, iż wniosek ten dotyczy terenu, na którym inwestycja została już zrealizowana. Organ wbrew podniesionemu zarzutowi nie miał podstaw do przyjęcia, iż zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania takiej decyzji. Organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem w oparciu o art. 51 ust. 4 powołanej ustawy decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z decyzją o warunkach zabudowy. Jak się podkreśla w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzja o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, legalizuje roboty budowlane w zakresie w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia na budowę lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu , a także wymogami ochrony środowiska z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadanych wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 923/10). Przepis art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego w przypadku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w zakreślonym terminie obowiązany jest dokonać jego zatwierdzenia bez uprzedniego jego sprawdzenia według kryteriów wyżej przedstawionych. Przemawia za tym przede wszystkim brzmienie art. 54 ust. 4, który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego co oznacza, że decyzja ta może być zarówno pozytywna, jak i negatywna. Nadto przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, który w związku z wykonaniem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nałożono obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego w stosunku do inwestora legitymującym się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych. Tym samym należy opowiedzieć się za stanowiskiem zgodnie, z którym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji realizowanej lub zrealizowanej, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy jest konieczna, aby ją przedłożyć w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, mającym na celu legalizację wykonanych robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 roku, sygn. akt II OSK 2729/15, Lex nr 2340940). Zrealizowany obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od warunków ustalonych w pierwotnym pozwoleniu na budowę powinien być zgodny z przepisami budowlanymi, a także z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby zbadać czy taka zgodność istnieje niezbędna jest właściwa decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca czy już zrealizowany jak w niniejszej sprawie obiekt budowlany można wkomponować w istniejący ład przestrzenny. Tym samym należy uznać, iż w niniejszej nie zachodziły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania takiej decyzji w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Brak jest podstaw do uznania, aby organ wydający taką decyzje naruszył również jak podniesiono w skardze kasacyjnej art. 34 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 34 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Natomiast w ust. 2 ustawodawca postanowił, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Powyższa regulacja prawna dotyczy decyzji wydanych w oparciu o plany miejscowe uchwalone pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 roku. Natomiast terminy obowiązywania planów i studiów uchwalonych w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone w art. 85-87 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku. Należy w tym miejscu nadmienić, że wydana dla inwestorów decyzja o warunkach zabudowy z dnia 8 maja 2000 roku zgodnie z jej postanowieniami mającymi oparcie w art.42 ust. 1 pkt 7 ustawy z 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym miała określoną ważność do dnia 31 grudnia 2001 roku. Nadto teren ten był w tym okresie objętym uproszczonym planem terenów budownictwa mieszkaniowego K. rejon ul. R. uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] kwietnia 1992 roku, a tym samym zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku, utracił on moc prawną z dniem 1 stycznia 2004 roku. Skoro wolą ustawodawcy było wyeliminowanie od 1 stycznia 2004 r. z obrotu prawnego przepisów prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, wydanych przed dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można zaakceptować sytuacji, w której decyzje wydane na podstawie takich przepisów mogą po dniu 1 stycznia 2004 r. nadal stanowić podstawę do wydawania decyzji w oparciu o przepisy prawa budowlanego po tej dacie, w tym w postępowaniu naprawczym.

Nie zasługuje również na uwzględnienie uzasadnienie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że strona zakwestionowała wskaźnik powierzchni zabudowy, który ustalono dla przedmiotowej inwestycji max. na 32 % powierzchni działki, czyli na poziomie najwyższego wskaźnika zabudowy występującego na sąsiedniej działce o nr ewidencyjnym [...], przy średnim dla całego analizowanego obszaru wynoszącym 24 %. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wskaźnik ten co do zasady wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Ustalenie takiego wskaźnika powierzchni zabudowy, zbliżonego do faktycznej powierzchni zabudowy już zrealizowanej wynoszącej 30,42 % powierzchni z uwzględnieniem budynków gospodarczych nie zakłóci, jak zasadnie przyjęły organy, istniejącego ładu przestrzennego i będzie nawiązywało w tym zakresie do istniejącej powierzchni zabudowy na działce bezpośrednio sąsiadującej. Dołączona do analizy urbanistycznej dokumentacja fotograficzna, jak i mapa zasadnicza z naniesioną istniejącą na terenie objętym analizą zabudową to ustalenie potwierdza, przy uwzględnieniu pozostałych ustalonych decyzją wskaźników, w tym wysokości budynku do kalenicy i szerokości elewacji frontowej na poziomie średnich ustalonych dla analizowanego terenu i zachowaniu istniejącej linii zabudowy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. uznając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw orzeczono jak w sentencji wyroku.