Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1633/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze sprzeciwu M. M., A. J. – G., C. S. – K., T. K., E. W., J. W., A. W., A. P. – M., A. M., M. O., od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz: M. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), A. J. – G. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), C. S. – K. i T. K. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), E. W. i J. W. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), A. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), A. P. – M. i A. M. solidarnie kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), M. O. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1633/17

UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (osiem lokali mieszkalnych z garażami) na dz. nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. E. na terenie dzielnicy B. w W..

W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją nr [...] z dnia [...].10.2006r. o warunkach zabudowy, jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

J. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w dniu [...] października 2016 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (osiem lokali mieszkalnych z garażami) na dz. ew. [...] w obrębie [...] przy ulicy E. w W..

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że warunki zabudowy zostały ustalone w decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 roku.

Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz [...] Polska sp. z o.o. z siedzibą, w W.. Obecnie w budynkach, które powstały w ramach inwestycji zamieszkują: A. P., A. P., M. O., D. P., A. W..

Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Doszło bowiem do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ zatwierdził projekt budowlany, w którym parametry przedsięwzięcia zostały określone w sposób odmienny niż w decyzji o warunkach zabudowy. Projekt zakłada mniejszą powierzchnię biologicznie czynną. Budynki są zdecydowanie większe niż zostało to przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Istniejący stan zabudowy znacząco odbiega od tego, który został zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. P., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[...]" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest, zatem racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu postępowaniach normą określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wobec wątpliwości, czy J. P. posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. wezwał pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, poprzez:

- przedłożenie dokumentów wskazujących na przysługujący J. P. tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności;

- wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego J. P. wywodzi interes prawny, który powodowałby ograniczenie w możliwości zagospodarowania nieruchomości będącej jego własnością, na skutek wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...].

W piśmie stanowiącym odpowiedź na wezwanie, J. P., wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. O.tj. dz. ew. nr [...] w obrębie [...] oraz wskazał, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

W ocenie organu analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że projektowane 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o wysokości ok. 7,87m zostały usytuowane w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką skarżącego nr ew. [...].

Co prawda, działka o nr ew. [...] będąca własnością skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie z działką na której przewidziana jest przedmiotowa inwestycja, jednakże z uwagi na wysokość budynków oraz odległość dzielącą je od nieruchomości skarżącego, działka J. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) oraz § 271 (usytuowanie budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm,).

Nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki o nr ew. [...]. J. P. może bez przeszkód zagospodarować działkę będącej jego własnością, zaś sąsiedztwo inwestycji nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania.

Biorąc pod uwagę, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego, umorzył wszczęte postępowanie nadzwyczajne, bowiem zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

J. P. wniósł odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 roku.

W uzasadnieniu podnosił, że organ naruszył szereg podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P., od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że J. P., nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2007 r. Interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia wywodził z prawa własności działki nr ew. [...] (księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych). Powyższa działka graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowane budynki mieszkalne jednorodzinne "[...]" i "[...]" (położone najbliżej działki odwołującego się) usytuowane są w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...].

Z projektu budowlanego (str. 16) wynika, że "dla budynków nie jest wymagana klasa odporności ogniowej (...) Klasa odporności ogniowej ścian oddzielających części lewą i prawą w budynku [...]". Tym samym północne ściany projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych "[...]" i "[...]" nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego.

Stosownie do § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków kategorii ZL zagrożenia pożarowego ludzi nie powinna być mniejsza niż 8 m.

W ocenie organu, nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość J. P. (działkę nr ewid. [...]), stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Analiza projektu budowlanego wskazuje, iż usytuowanie planowanego budynku może ograniczać możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...]. Właściciel nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć (budowa budynku w odległości 3 m od granicy z działką inwestycyjną), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w § 271 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) mogłyby mieć obowiązek odsunięcia projektowanego obiektu od granicy z działką nr [...], na odległość większą, aniżeli 3 m, dopuszczalną na mocy § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia.

Tym samym fakt realizacji przedmiotowej inwestycji może ograniczać możliwość zagospodarowania działki nr ew. [...] stanowiącej własność J. P..

Główny Inspektor Nadzory Budowlanego, mimo ustaleń co do legitymacji materialno - prawnej skarżącego, wskazał, że nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, miało być uwzględnienie, że działka skarżącego (nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania spornego zamierzenia i dokonanie merytorycznej oceny legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2007 r., pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

M. M., A. J., C. S. i T. K., E.W. i J. W., A. W., A. P. i A. M., M.O., na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli sprzeciw od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r

Wskazali na naruszenie art. 138 § 2, jak również art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że są właścicielami budynków mieszkalnych wybudowanych na podstawie ww. pozwolenia na budowę, a J. P. jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem opisanej inwestycji budowlanej.

Skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie było przesłanek uprawniających organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszej instancji oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania.

Organ odwoławczy ma prawo uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. regułą jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Natomiast wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy.

Jedynym uchybieniem przepisów postępowania wskazanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, było naruszenie przez Wojewodę [...] art. 105 § 1 k.p.a. (organ odwoławczy jako podstawę wydania decyzji kasatoryjnej wskazał także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane).

Organ odwoławczy nie zarzucił Wojewodzie [...] naruszenia innych przepisów postępowania, nie wskazał, jakie obszary stanu faktycznego sprawy pozostały nie wyjaśnione.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Badając w tym kontekście zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy że jest ona wadliwa, gdyż przy ocenie przymiotu strony wnioskodawcy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił (mimo możliwości oraz prawnego obowiązku) aktualnego stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia wadliwej decyzji o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Słusznie podniesiono w skardze, że organ II instancji wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zarzucił Wojewodzie [...] uchybień w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz błędną jego ocenę i interpretację w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (tj. ustalenia statusu J. P. jako strony postępowania). Następnie sam dokonał oceny przymiotu strony J. P..

Należy przypomnieć, że J. P. w dniu [...] października 2016 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2007 roku, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Biorąc pod uwagę upływ wielu lat, ocena interesu prawnego wnioskodawcy powinna być analizowana na datę wniesienia o stwierdzenie nieważności, albowiem interes prawny musi być realny i aktualny, to jest istniejący w dacie złożenia wniosku.

Z niekwestionowanych przez organ (w odpowiedzi na skargę) twierdzeń strony wynika, że J. P. nabył działkę nr ew. [...] dopiero w dniu [...] lutego 2016 r. – tj. niemal 10 lat po wydaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jako inwestor - uzyskał w dniu [...] sierpnia 2016 r. decyzję Prezydenta [...] nr [...] r. o pozwoleniu na budowę sześciu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...].

Strona skarżąca podnosiła, że w dacie wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji, wszystkie sześć budynków na działce nr [...], zostało już wybudowane. Inwestor zawarł umowy deweloperskie z przyszłymi nabywcami lokali w tych domach, co wynikać ma z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...].

Dalej wskazano, że wszystkie ww. domy na działce nr ew. [...] znajdują się w odległości, co najmniej 4 m. od granicy z nieruchomością, na której znajdują się domy mieszkalne skarżących. Ściany domów wybudowanych przez J. P., zwrócone do nieruchomości skarżących są ścianami, w których znajdują się otwory okienne.

Należy zatem całkowicie podzielić twierdzenia skargi, że dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza w zakresie statusu J. P. jako strony postępowania nadzwyczajnego, miała walor oceny abstrakcyjnej (dokonana dla niezabudowanej działki nr [...]), bez odniesienia się do aktualnego stanu faktycznego.

Nadto w skardze podniesiono, że pozwolenie na budowę dla działki nr ew. [...] obręb [...], zostało wydane dla spółki [...], która po zakończeniu inwestycji przeprowadziła podział działki nr ew. [...] na [...] odrębnych działek oraz 1 wspólną drogę dojazdową. Zatem działka nr ew. [...] nie istnieje już w obrocie prawnym, a każdy ze skarżących jest właścicielem odrębnej nieruchomości.

Z tych przyczyn, sformułowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceny w zakresie interesu prawnego J. P. nie mogły być prawidłowe, gdyż dokonane zostały z naruszeniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., co bezpośrednio wypłynęło na błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego rozstrzygnięcie oraz sformułowane w nim wnioski końcowe były wadliwe.

Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania, organ II instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego, tak w odniesieniu do własności sąsiednich nieruchomości jak i charakteru oraz parametrów istniejącej zabudowy. Uwzględnienie obecnego stanu faktycznego pozwoli Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w zakresie statusu J. P. jako strony postępowania nadzwyczajnego.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.