Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2411/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1, art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 46 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] stwierdzającą z urzędu, w związku ze sprzeciwem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu, nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego, na wyciąg krzesełkowy typu DOPPELMAYER wraz z obiektami towarzyszącymi w [...], działka nr ewid. [...], obręb [...] - etap II.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy omówił zasady rządzące postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji i wskazał, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowa, bowiem decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu zachodzi rozbieżność pomiędzy wnioskiem inwestora z dnia 16 września 2008 r., w którym wnosi o pozwolenie na przebudowę istniejącego wyciągu narciarskiego, sentencją decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r., a zatwierdzonym ww. rozstrzygnięciem projektem budowlanym, pomiędzy określonym w ww. decyzji, a wynikającym z projektu budowlanego zakresem robót budowlanych. Zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak również decyzja o pozwoleniu na budowę wskazują na przebudowę, podczas gdy analiza dokumentacji prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż obejmuje ona budowę obiektu budowlanego. A zatem, decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyciągu narciarskiego, nie zaś jego przebudowę. Powyższe stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nadto organ wyjaśnił, że sporne zamierzenie budowlane obejmowało jeden obiekt (wyciąg narciarski), co wynika z projektu zagospodarowania terenu. Ponadto żaden z etapów realizacji inwestycji nie mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, bez drugiego etapu. Decyzja Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r. dotyczy więc udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu do części obiektu, co stanowi rażące naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Kolejno organ wskazał, że dla analizowanej inwestycji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (zmienioną postanowieniem własnym z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]) Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój ustalił warunki zabudowy. Lektura ww. rozstrzygnięcia pozwala stwierdzić, iż ustalono w nim warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącego wyciągu narciarskiego wraz z przyłączem energetycznym, systemem zaśnieżania i urządzeniami technicznymi w postaci: budynku sterowni, budynku stacji trafo i pompowni. Tymczasem analiza zatwierdzonej dokumentacji projektowej wskazuje, iż decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego krzesełek i ratraka oraz budynku stacji górnej, a więc obiektów nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto organ wskazał, że wprawdzie projekt został sporządzony przez osobę która przedłożyła wymagane zaświadczenie, jednakże nie został on poddany sprawdzeniu. A niesprawdzenie projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Dalej podniesiono, iż sporne zamierzenie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane było uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, Dz. U. Nr 25, poz. 150). Wprawdzie decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornej inwestycji została wydana przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój w dniu [...] sierpnia 2008 r., jednakże winna ona zostać wydana już przed dniem [...] lipca 2008 r., tj. przed datą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Wydanie decyzji środowiskowej po tej dacie, lecz przed zatwierdzeniem projektu budowlanego dotyczącego II etapu nie konwaliduje powyższego braku, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Nie zgodził się natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowanego z oceną Wojewody Dolnośląskiego w kwestii rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę. Ponadto organ wskazał, że w chwili obecnej inwestor dysponuje prawem do działki nr ewid. [...] wynikającym z umowy dzierżawy. W sytuacji zaś, gdy brak dysponowania gruntem na cele budowlane został po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę uzupełniony, to nie można uznać, że decyzja ta nie da się pogodzić z porządkiem prawnym i z tej przyczyny zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Na koniec organ odwoławczy nie podzielił argumentacji odwołania i wskazał, że trzyletni okres funkcjonowania inwestycji oraz powstanie "skutków społecznie korzystnych" nie wyłączają możliwość eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia obarczonego wadą rażącego naruszenia prawa.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. skargę złożył inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zakwestionowanym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 K.p.a., art. 156 § 14 pkt 2 w zw. z art. 64 § 4 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił istotę postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. A następnie wskazał, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie omawianego wyciągu orczykowego na wyciąg krzesełkowy, zmienionej postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdziło jej nieważność. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 642/11, a Naczelny Sąd Administracyjny orzeczeniem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1481/12 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Również i postanowienie Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia [...] lipca 2008 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jego nieważności. Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 643/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2011 r. stwierdzające nieważność ww. postanowienia z dnia [...] lipca 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku (sygn. akt II OSK 1482/12).

W ocenie Sądu konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy (oraz zmieniającego go postanowienia) z uwagi na rażące naruszenie szeregu przepisów, jest stwierdzenie nieważności wydanej w oparciu o te warunki decyzji o pozwoleniu na budowę (kontrolowanej w niniejszej sprawie). Zdaniem Sądu poza tym, że warunki zabudowy naruszały szereg przepisów, co zostało przesądzone przez Naczelny Sąd Administracyjny, również decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę wyciągu orczykowego – II etap jest decyzją zawierającą wady przejawiające się rażącym naruszeniem szeregu przepisów, w tym przede wszystkim art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie zauważył organ, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę wymaga złożenia wniosku, którym właściwy organ jest związany. Tym samym nie jest dopuszczalne wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, który obejmuje szersze zamierzenie budowlane niż wniosek o pozwolenie na budowę, do którego projekt został dołączony. W niniejszej sprawie zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę wskazują na przebudowę, podczas gdy analiza dokumentacji prowadzi do jednoznacznego stwierdzenia, iż obejmuje ona budowę obiektu budowlanego. Dokumentacja projektowa dotyczy budowy, nie zaś przebudowy wyciągu narciarskiego. Powyższe stanowisko potwierdza dołączony do akt sprawy opis techniczny. A zatem, decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wyciągu narciarskiego, nie zaś jego przebudowę, co stanowi o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Nadto, zdaniem Sądu z ustawy Prawo budowlane wynika zasada udzielania pozwolenia na budowę dotyczącego całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek od tej reguły przewiduje zaś art. 33 ust. 1 zd. 2 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że analizowana inwestycja jest całością jako zamierzenie budowlane, gdyż żaden z fragmentów nie może funkcjonować bez drugiego, Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem również w kwestii rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r., która dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę w odniesieniu tylko do części obiektu.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że rażąco naruszony został również art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie istniejącego wyciągu narciarskiego wraz z przyłączem energetycznym, systemem zaśnieżania i urządzeniami technicznymi w postaci: budynku sterowni, budynku stacji trafo i pompowni. Zaś decyzją z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego krzesełek i ratraka oraz budynku stacji górnej, a więc obiektów nieobjętych decyzją o warunkach zabudowy.

Ponadto, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie niezgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany nie został poddany sprawdzeniu. A brak sprawdzenia projektu budowlanego, w sytuacji gdy ustawa wprost nakłada taki obowiązek, jak słusznie zauważył organ, stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy.

Dalej Sąd zaznaczył, że przedmiotowe zamierzenie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane było uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). Stosownie do art. 46 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Wydanie decyzji środowiskowej po tej dacie, stanowi o rażącym naruszeniu ww. przepisów. Dlatego prawidłowo organ przeanalizował również kwestię wydania w niewłaściwym czasie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i uznał za rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W analizowanej sprawie decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornej inwestycji wydana została przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój w dniu [...] sierpnia 2008 r., a zatem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II etapu, a winna ona zostać wydana już przed dniem [...] lipca 2008 r., tj. datą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I etapu inwestycji.

Nadto Sąd stwierdził, że nie został rażąco naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co trafnie dostrzegł organ odwoławczy.

Konkludując Sąd wyjaśnił, że w świetle argumentacji przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach zapadłych w sprawie II OSK 1481/12 i II OSK 1482/12 oraz analizy podjętej w sprawie przez skarżony organ, a dotyczącej rażącego naruszenia omówionych wyżej przepisów, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami wyznaczającymi kierunek postępowania administracyjnego, tj. w zgodzie z art. 7 i 77 oraz 80 K.p.a., zaś uzasadnienie zostało sporządzone w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a. i stanowi odzwierciedlenie prawidłowo przeprowadzonej analizy materiału dowodowego i subsumpcji prawnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, kwestionując go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.

art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) polegające na jego błędnej wykładni i zastosowaniu, wyrażających się przyjęciem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niemożności etapowania inwestycji w postaci budowy wyciągu narciarskiego, podczas gdy takie założenia prawne nie znajdują oparcia w treści art. 33 ust. 1 powyższej ustawy;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ "art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.", polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy zarzut ten opiera się jedynie na sporze o denotację nazw "budowa" i "przebudowa", co niewątpliwie świadczy o konieczności dokonania interpretacji, a to z kolei wyklucza rażący charakter naruszenia powyższych przepisów,

2/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przy aktualnym niekwestionowaniu merytorycznej prawidłowości projektu architektoniczno-budowlanego, będącego częścią zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego i braku stwierdzenia przez organ pierwszej instancji wadliwości treści tego projektu, wyklucza uznanie in casu wydania przez Starostę Kłodzkiego kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

3/ "art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.", polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, podczas gdy już z literalnego brzmienia art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynikało, że kwalifikowanie inwestycji mogących stanowić zagrożenie dla środowiska następowało wedle kryteriów ocennych, co z kolei wyklucza możliwość rażącego naruszenia powyższego przepisu,

4/ "art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a.", polegające na uznaniu rażącego charakteru naruszenia przez Starostę Kłodzkiego treści art. 64 § 2 K.p.a., mimo braku zakwestionowania przez właściciela terenu objętego inwestycją złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co łącznie z faktem późniejszego uzyskania przez inwestora prawa dzierżawy tego terenu wyklucza uznanie in casu wydania przez Starostę Kłodzkiego kontrolowanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa;

5/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na uznaniu rażącego charakteru stwierdzonych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszeń przepisów prawa, na podstawie których wydano analizowaną decyzję Starosty Kłodzkiego, mimo że racje ekonomiczne i gospodarcze związane bezpośrednio z konsekwencjami kontrolowanej decyzji Starosty Kłodzkiego wskazują, że na podstawie unieważnianej decyzji w sprawie warunków zabudowy powstała inwestycja społecznie pożądana i niekolidująca z interesem społecznym, ani też interesem osób trzecich oraz, że skutki tej decyzji wymagają podtrzymania stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej, aniżeli destrukcyjnej ingerencji w społecznie aprobowany model funkcjonowania i działania inwestycji wydanej na podstawie kontrolowanej decyzji Starosty Kłodzkiego.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych. Jednocześnie podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Kłodzkiego z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy wraz z obiektami towarzyszącymi (etap II), jest zgodna z prawem. Zdaniem tego Sądu stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] października 2008 r. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musiało nastąpić z kilku przyczyn. W pierwszej kolejności Sąd uznał, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na rażące naruszenie szeregu przepisów, jest stwierdzenie nieważności wydanej w oparciu o te warunki decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe stanowisko Sądu znajduje oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 (opubl. OSP 2013/5/55). W uzasadnieniu tej uchwały wprost stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym wyłączono z podstaw wznowienia sytuację, gdy decyzja w oparciu o którą wydano decyzję zależną okazała się nieważna i stwierdzono jej nieważność, albowiem taka sytuacja może podlegać rozpatrzeniu jedynie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. Przy czym wskazać należy, biorąc pod uwagę skutek jaki wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji (ex tunc), że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2008 r. o pozwoleniu na przebudowę, inwestor nie posiadał żadnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. A zatem stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r. stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przy czym podkreślić należy, że powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji, a więc jedna z podstawowych przesłanek, jakie legły u podstaw stwierdzenia, iż kontrolowana decyzja odpowiada prawu, nie zostało w skardze kasacyjnej zakwestionowane. Mimo że autor skargi kasacyjnej zaskarżył kontrolowany w sprawie wyrok w całości, to jednak zrzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą wszystkich wad o charakterze rażącego naruszenia prawa, jakimi zdaniem Sądu pierwszej instancji, obarczona była decyzja z dnia [...] października 2008 r. Skarga kasacyjna nie kwestionuje także tego, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę wykraczała poza zakres decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2008 r., która to decyzja nie obejmowała budowy budynku stacji górnej, budynku garażowego krzesełek i ratraka, co zdaniem Sądu stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak skarga kasacyjna kwestionuje dalsze uchybienia, których dopatrzył się organ odwoławczy, a co zaaprobował Sąd pierwszej instancji w stosunku do decyzji z dnia [...] października 2008 r. Zarzuty te nie mogły jednak wywrzeć skutku w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] października 2008 r. naruszył przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie z przepisu tego wynika zasada, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Natomiast "etapowanie" jako wyjątek od powyższej zasady może nastąpić wtedy, gdy przedsięwzięcie obejmuje budowę więcej niż jednego obiektu. Przy czym warunkiem wydania pozwolenia na budowę na wybrane obiekty lub zespoły obiektów jest to, by obiekty te mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Powyższe wynika wprost z przepisu (zob. Prawo budowlane. Komentarz. pod red Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck Warszawa 2015, str. 386). Natomiast w niniejszej sprawie nastąpiło "etapowanie" inwestycji, mimo że – jak ustaliły organy i co zaaprobował Sąd pierwszej instancji – żaden z fragmentów inwestycji nie mógł pełnić swojej funkcji, zgodnie z przeznaczeniem, samodzielnie. Okoliczności tej skarga kasacyjna nie podważyła, wskazując jedynie, że na obiekt jakim jest wyciąg narciarski składa się wiele samodzielnych elementów, zatem jego realizacja w naturalny sposób następuje etapami. Taki argument nie przekonuje, a zatem uchybienie powyższemu przepisowi i podzielenie inwestycji na etapy (etap I obejmował budowę wyciągu do podpory 5, budynek sterowni wyciągu i budynek obsługi technicznej, a etap II obejmował budowę wyciągu od podpory 5 do stacji górnej i budynek garażu krzesełek i ratraka – patrz: opis techniczny k. 98), mimo że w sensie prawnym nie było takiej możliwości, stanowi o rażącym naruszeniu ww. art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Również i zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 7), a to zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej Spółki sprawdzenie projektu budowlanego jest tylko kontrolą, czyli potwierdzeniem, że został on wykonany prawidłowo. Zatem jeżeli nawet uchybiono temu obowiązkowi to z całą pewnością nie miało ono charakteru rażącego. Z takim stanowiskiem skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. Niewątpliwie w stosunku do przedmiotowego projektu architektoniczno-budowlanego istniał obowiązek sprawdzenia przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje. W takim przypadku, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, przed zatwierdzeniem projektu budowlanego organ ma obowiązek skontrolowania, czy takie sprawdzenie projektu budowlanego zostało wykonane. Tymczasem Starosta Kłodzki uchybił powyższemu przepisowi i to w sposób rażący, albowiem nie zbadał, wbrew obowiązkowi, czy projekt został poddany sprawdzeniu, a mimo to wydał decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdził przedłożony projekt budowlany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także i zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sposób opisany w punkcie II ppkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem należy, że zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 9.02.2005 r. OSK 1134/04, LEX nr 165717; wyrok NSA z 18.07.1994 r. V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; wyrok SN z 8.04.1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36). Mając zatem na uwadze powyższe nie można podzielić stanowiska skarżącego, co trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji, że takie kwestie jak: akcentowany przez inwestora rozwój turystyki i rekreacji w regionie związany z funkcjonowaniem inwestycji, w tym korzystanie z bazy przez "dziesiątki tysięcy narciarzy", nieprzerwane i bezusterkowe działanie obiektu czy brak, jego zdaniem, zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz czyjegokolwiek mienia, stanowią podstawę do zajęcia odmiennego stanowiska niż uczyniły to organy, a za nimi Sąd pierwszej instancji. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] października 2008 r. jest obarczona tak wieloma wadami, w tym kilkoma stanowiącymi rażące naruszenie prawa, o czym była już mowa wyżej, że nie jest możliwe zaakceptowanie skutków tych naruszeń z punktu widzenia wymagań praworządności.

Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w skardze kasacyjnej wskazany jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wskazać należy, że czym innym jest budowa, a czym innym przebudowa obiektu. Definicje powyższych pojęć zawarte są w art. 3 pkt 6 i 7a tej ustawy, a różnice między nimi są wyraźne. Co do zasady rację ma Sąd pierwszej instancji, że analiza dokumentacji prowadzi do wniosku, iż obejmuje ona budowę wyciągu narciarskiego, a nie jego przebudowę, zaś wniosek inwestora dotyczył pozwolenia na przebudowę istniejącego wyciągu. Natomiast Starosta Kłodzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia "na budowę polegającą na przebudowie wyciągu narciarskiego (...)". Niewątpliwie jest to uchybienie, jednakże z takiego nieprecyzyjnego brzmienia sentencji ww. decyzji nie wynika by organ wyszedł poza wniosek strony i naruszył art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sposób rażący. Jednakże nie ma to żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wskazać trzeba, że lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, by Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja z dnia [...] października 2008 r. narusza w sposób rażący przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dotyczący kwestii nałożenia przez organ, w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w zakreślonym terminie. Zatem zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony.

Również i zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (wadliwie wskazany w skardze kasacyjnej jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Naruszenia ww. przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, iż w zaskarżonym wyroku uznano, że Starosta Kłodzki naruszył w sposób rażący przepis art. 64 § 2 K.p.a., mimo że właściciel terenu objętego inwestycją nie zakwestionował oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co łącznie z faktem późniejszego uzyskania przez inwestora dzierżawy tego terenu wyklucza uznanie, że decyzja z dnia [...] października 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu powiedzieć trzeba, że po pierwsze: Sąd w ogóle nie wskazywał na naruszenie przez Starostę art. 64 § 2 K.p.a. – w uzasadnieniu orzeczenia Sądu próżno szukać takiego stwierdzenia, a po wtóre: na stronie 11-12 uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wyraźnie powiedział, iż podziela stanowisko organu odwoławczego, że nie został naruszony art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż do projektu budowlanego należało dołączyć jedynie oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oświadczeniem tym objęto działkę nr [...] i [...]), co zostało dokonane, a ponadto iż aktualnie inwestor posiada prawo dzierżawy działki nr [...].

Natomiast co do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (skarga kasacyjna wadliwie wskazuje powyższy przepis jako art. 156 ust. 1 pkt 2 K.p.a., co uznano za oczywistą omyłkę pisarską) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazać trzeba, że ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest zbyt daleko idąca. Z akt sprawy wynika bowiem, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2008 r. funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydana w dniu [...] sierpnia 2008 r. przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój. W tej sytuacji faktycznej nie można zatem powiedzieć, że Starosta Kłodzki decyzją z dnia [...] października 2008 r. naruszył ww. przepisy i to w sposób rażący, albowiem Starosta Kłodzki miał możliwość, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem tej decyzji sprawdzić zgodność projektu budowlanego w zakresie nią objętym z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji środowiskowej. Wprawdzie badanie to nastąpiło jedynie w odniesieniu do II etapu planowanej inwestycji, ale w okolicznościach tej sprawy nie może to prowadzić do wniosku, iż decyzję z dnia [...] października 2018 r. wydano z kwalifikowanym naruszeniem art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jednakże powyższe nie ma żadnego wpływu na końcowy rezultat, jakim jest oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej.

Podsumowując stwierdzić należy, iż z powodów wyżej przedstawionych wniesiona skarga kasacyjna nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Bezsprzecznie bowiem decyzja z dnia [...] października 2008 r. jest obarczona ciężkimi wadami, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu ze ww. właściwymi przepisami prawa materialnego, a zatem kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu. Dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.