Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 581/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 1, art. 32
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 17, art. 127 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 477[8]
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjna na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

TEZY

Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjna na drogę postępowania przed sądem powszechnym.

Art. 477[8] par. 2 Kpc nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. oraz skargi kasacyjnej Anny G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 13/05 o odrzuceniu skargi Anny G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego p o s t a n a w i a 1. uchylić zaskarżone postanowienie 2. skargę kasacyjną Anny G. odrzucić.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ odrzucił skargę Anny G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 25 listopada 2004 r. (...) w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego.

Jak wskazał Sąd, z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/ regulująca między innymi zagadnienia dotyczące dodatków do zasiłku rodzinnego. Art. 34 pkt 2a ppkt 1 powołanej wyżej ustawy, znowelizował z dniem 1 maja 2004 r. brzmienie art. 477[8] ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego w ten sposób, że właściwości sądów rejonowych przekazane zostały sprawy dotyczące świadczeń rodzinnych.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały po wejściu w życie tej nowelizacji. W związku z tym wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie sprawy co do istoty. Zdaniem skarżącego przedmiotowe postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/

Według skarżącego Sąd naruszył prawo w tym w szczególności art. 34 pkt 2 ppkt 1, art. 20 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 48 ust. 2 pkt 2 - ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie przy orzekaniu a w konsekwencji błędne ustalenie, iż wszystkie sprawy z zakresu świadczeń rodzinnych /bez względu na rodzaj organu orzekającego w I instancji/ zostały z dniem 1 maja 2004 r. przekazane do właściwości sądów rejonowych.

Przy wydaniu orzeczenia Sąd naruszył także art. 15 i 17 Kpa dotyczące zasady dwuinstancyjności oraz art. 3 par. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dotyczący zasady sądowej kontroli administracji publicznej.

Popełniając błąd w orzeczeniu naruszył także art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesłusznie odrzucając skargę - jako wniesioną do niewłaściwego sądu. Kluczem do wydania błędnego orzeczenia przez Sąd poprzez naruszenie cyt. prawa procesowego był fakt, iż Sąd orzekając i wywodząc jw. przyjął m.in. błędne rozumowanie i ustalenie treści przepisów co do organów właściwych występujących w niniejszej sprawie /art. 3 pkt 11 ustawy Prawo o świadczeniach rodzinnych/ i organów rentowych określonych w art. 476 par. 1 Kpc. Owe dwa rodzaje organów i wiążące się z nimi postępowania wynikają z art. 20 ust. 1, 2, 3 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz mimo to orzekają one niezależnie od siebie: organy właściwe: burmistrzowie, wójtowie, prezydenci miast oraz organy rentowe: określone w art. 476 par. 4 Kpc.

Błąd w orzekaniu Sądu polega także na tym, iż nie poczynił odróżnienia "dwutorowości" postępowań obydwu organów orzekających - właściwego i rentowego, które z mocy prawa stosują m.in. te same normy prawa. Naruszenie prawa przez Sąd w tym zakresie polega również na błędnym rozumieniu art. 447[8] par. 2 pkt 1 Kpc.

Następny błąd, który popełnił Sąd orzekając w sprawie to fakt, iż nie analizował treści art. 476 par. 2 definiującego pojęcie organu rentowego. Przepis ten ani żaden inny nie wymienia enumeratywnie wśród nich burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast do wydawania zgodnie z art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych, w tym dodatków do zasiłków.

Analiza powołanych wyżej przepisów Kpc sprowadza się do wyciągnięcia logicznego wniosku /czego popełniając błąd i naruszając prawo Sąd nie uczynił/, iż sądy rejonowe są właściwe w sprawach zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków tylko wówczas gdy decyzje w zakresie tym wydają stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organy rentowe /art. 476 par. 4 Kpc/

Tej właściwości nie można przypisać sądom rejonowym, gdy decyzje te wydają organy właściwe: burmistrz, wójt czy prezydent miasta - czyli organy administracji publicznej, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W stosunku do organów właściwych, zgodnie z art. 15 Kpa obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co Sąd pominął, poprzez przeoczenie lub oczywistą omyłkę /błąd wykładni/. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego zasady tej nie wyłącza dlatego jest ona nierozerwalnie związana ze stosowaniem prawa przez wymienione organy.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2005 r., pismem z dnia 8 marca 2005 r., złożyła także pełnomocnik Anny G. Skarga została co prawa zatytułowana zażalenie ale potraktowana jako skarga kasacyjna gdyż skarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie a środkiem zaskarżenia w takiej sytuacji jest skarga kasacyjna i tak też prawidłowo pouczył strony Sąd. Skarżąca wnosząc o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniosła, iż kwestia czy sprawy dotyczące dodatków do zasiłków rodzinnych należą do właściwości sądów administracyjnych, czy też właściwości sądów powszechnych - sądów rejonowych - jest kwestią sporną i budzącą wątpliwości. W związku z powyższym skarga winna być rozpoznana na drodze postępowania administracyjnego, tym bardziej, iż skarżąca została błędnie pouczona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze o sposobie i trybie wnoszenia skargi na wydaną decyzję, które to jako właściwy wskazało właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny. W tej sytuacji skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków działania organów administracji, jak również skutków istniejących wątpliwości interpretacyjnych obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Przepis art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna tj. wymagania formalne sformułowane w art. 46 par. 1 i 47 p.p.s.a. w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymagania materialne przewidziane dla samej skargi kasacyjnej.

Niespełnienie wymagań formalnych stanowi brak, który jednak w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a. ustawy może być uzupełniony.

Jednakże należy podkreślić, iż skarga kasacyjna, która jest środkiem zaskarżenia bardziej sformalizowanym, powinna spełniać wymagania szczególne określone jako materialne właściwe tylko dla niej.

Wymagania materialne skargi kasacyjnej to:

a. oznaczenie zaskarżonego orzeczenia

b. wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy części

c. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie

d. wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany

Braki w zakresie wymogów formalnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji, co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną.

Z takim właśnie przypadkiem braku niezbędnych wymogów materialnych skargi kasacyjnej mamy do czynienia we wniesionej skardze kasacyjnej Anny G. Skarga pełnomocnika tejże nie zawiera bowiem przytoczonych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Natomiast obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przedstawienie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd. Podstawy skargi kasacyjnej wskazane zostały w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Brak w skardze kasacyjnej wskazania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jak tego wymaga art. 176 p.p.s.a. powoduje, że skarga pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 193 w zw. a art. 58 par. 2 pkt 6 p.p.s.a. Dlatego też odrzucono skargę kasacyjną Anny G.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest natomiast zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Według art. 20 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Organ właściwy realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej". Tak też stanowi art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych "Samorząd województwa realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (...)". Realizacja zadań w zakresie świadczeń rodzinnych należy do władzy wykonawczej. Konsekwentnie do tej reguły art. 20 ust. 1 powołanej ustawy stanowi "Postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy". Pojęcie organu właściwego definiuje ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 11, stanowiąc: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: organie właściwym - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenia rodzinne". Postępowanie w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych jest postępowaniem administracyjnym, do którego, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kpa.

Reguły, że zadania w zakresie świadczeń rodzinnych należą do władzy wykonawczej nie łamią przepisy przejściowe /art. 48, art. 49 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych/.

Przypisanie kompetencji do przyznawania świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej - organowi samorządu terytorialnego ma określone konsekwencje dla regulacji toku instancji. Organem właściwym do rozpoznawania i rozstrzygania odwołania jest organ wyższego stopnia, zgodnie z regułami przyjętymi w art. 127 par. 2 w związku z art. 17 Kpa. Od tak ukształtowanego toku instancji postępowania administracyjnego mogą być wprowadzone wyjątki, przez przyjęcie procedury "łamanej" w sprawie, a mianowicie na przyjęcie rozwiązania, które przyznaje władzy wykonawczej - organom administracji publicznej właściwość do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, a następnie w wyniku wniesienia odwołania przeniesienie sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Przyjęcie jednak takiej "łamanej" procedury załatwienia sprawy wymaga regulacji szczególnej. Takie rozwiązanie przyjęte jest w art. 83 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /t.j. Dz.U. 1998 r. Nr 137 poz. 887 ze zm./, który stanowi "Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego". Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów /t.j. Dz.U. 2003 nr 86 poz. 804 ze zm./, która w art. 78 stanowi "Od decyzji Prezesa Urzędu przysługuje odwołanie do sądu ochrony konkurencji i konsumentów w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia /art. 1/. Postępowanie w sprawach odwołań od decyzji Prezesa Urzędu toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych /art. 2/".

Powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przyjmuje reguły procedury "łamanej" w zakresie świadczeń rodzinnych przyznawanych przez organy właściwe - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Brak przepisu szczególnego, który stanowiłby, że od decyzji tego organu służy odwołanie do sądu. Nie stanowi takiej regulacji szczególnej art. 34 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych zamieszczony w Rozdziale 8 tej ustawy, zatytułowany "Zmiany w przepisach obowiązujących". nadający nowe brzmienie art. 477[8] Kodeksu postępowania cywilnego. Takiej regulacji szczególnej nie zawiera też art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi "Do dnia przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu realizacji świadczeń rodzinnych od decyzji oddziału Zakładu, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innego właściwego organu emerytalnego lub rentowego przysługuje odwołanie w terminie i na zasadach przewidzianych dla świadczeń z ubezpieczenia społecznego, określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego". Jest to przepis szczególny ustanawiający w zakresie enumeratywnie określonych organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych prawo odwołania do sądu powszechnego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego.

Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił ją.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.