Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 828/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1-3, art. 11, art. 12, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 17, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 11 pkt 4
journal: Dz.U. 1991 nr 42 poz 188
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i  organów samorządu notarialnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi I. w G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 828/15

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku P. P. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], przy udziale Izby Notarialnej w [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) o powołaniu P. P. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] czerwca 2014 r. P. P. złożył wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Rada Izby Notarialnej w [...] nadesłała uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. opiniującą wniosek P. P. o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], pozytywnie co do osoby i negatywnie co do siedziby kancelarii.

Rada stwierdziła, iż wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie.

Odnośnie siedziby kancelarii notarialnej, Rada wskazała, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne w tym mieście jest zaspokojone, na co wskazuje spadek ilości czynności notarialnych powodujący coraz niższą dochodowość wielu kancelarii. W [...] liczącej 250.000 mieszkańców jest obecnie 37 notariuszy. Nadto Rada podniosła, że nie otrzymała od Ministra Sprawiedliwości planu siedzib kancelarii notarialnych obejmującego okręg Izby Notarialnej w [...].

Zdaniem Rady, lokal wskazany przez wnioskodawcę na kancelarię notarialną, po przeprowadzeniu remontu i przebudowie, będzie odpowiadał potrzebom i powadze urzędu notariusza.

Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. powołał P. P. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

Organ powołując art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie stwierdził, że P.P. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i co przyznaje również Rada Izby Notarialnej w [...], pozytywnie opiniując wniosek co do osoby. Minister Sprawiedliwości wskazał, że P. P. ma 30 lat, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych. W 2008 r. ukończył studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] i uzyskał tytuł magistra prawa. Odbył aplikację notarialną, w dniach 4-6 września 2012 r. przystąpił do egzaminu notarialnego, z którego uzyskał wynik pozytywny. Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2012 r. został powołany na stanowisko asesora notarialnego ([...]). W okresie od 10 grudnia 2012 r. do 17 marca 2014 r. był zatrudniony w charakterze asesora notarialnego w kancelarii notarialnej prowadzonej przez notariusza M. C. W dniu [...] marca 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez P. P. statusu zastępcy notarialnego ([...]). Wnioskodawca był zatrudniony w kancelarii M. C. w charakterze zastępcy notarialnego.

Odnosząc się do określonych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie przesłanek nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza organ wskazał, iż P. P. ukończył studia prawnicze z wynikiem bardzo dobrym i uzyskał pozytywny wynik z egzaminu notarialnego (oceny 4, 4 i 5). Nie był karany i nie toczyło się wobec niego postępowanie dyscyplinarne. Notariusz M. C., u którego wnioskodawca był zatrudniony w charakterze asesora notarialnego, a także w charakterze zastępcy notarialnego, ocenił go jako osobę z ponadprzeciętną inteligencją, prezentującą bardzo wysoki poziom kultury osobistej. Poziom wiedzy i postawa moralna powodują, że daje on rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Pozytywną opinię przedstawił również notariusz A. G. dokonujący lustracji czynności notarialnych P. P. jako asesora notarialnego, wskazując jednocześnie, iż daje on gwarancję należytego wykonywania obowiązków notariusza.

Mając powyższe na uwadze, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego uznał, że po stronie P. P. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, które mogą stanowić podstawę odmowy powołania na stanowisko notariusza.

Odnośnie wniosku P. P., w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] organ zauważył, iż w myśl art. 10 ustawy – Prawo o notariacie, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Minister Sprawiedliwości wywodził, że [...] jest największym polskim miastem niebędącym miastem wojewódzkim. Jest siedzibą wielu firm z branży gospodarki morskiej - stoczni, przedsiębiorstw powiązanych z funkcjonowaniem portu, armatorów, agencji żeglugowych, firm brokerskich, transportowych i spedycyjnych.

Rozwój miasta stwarza duże zapotrzebowanie na usługi notarialne. Obecnie w [...] działalność prowadzi 39 notariuszy w 30 kancelariach. [...] liczy 247.799 mieszkańców. Średnio zatem na jednego notariusza przypada ok. 6353 mieszkańców. Zdaniem organu wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby notarialnej zmniejszy liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Ponieważ art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje do uwzględnienia przez organy administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie, także w [...]. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

Niezależnie od powyższego organ podnosił, że z przepisów ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach.

Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają również utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. W ocenie organu odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister Sprawiedliwości podnosił też, że ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, co wielokrotnie wynikało z judykatury sądów administracyjnych, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe, bowiem - ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza - istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie.

Zdaniem organu należy mieć również na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która przewidując wyjątki wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w danej miejscowości istnieje już, w ocenie Rady, odpowiednia ilość kancelarii notarialnych i że zapotrzebowanie na usługi notarialne zostało już zaspokojone. Również sporządzenie planu siedzib kancelarii notarialnych, w oparciu o przepis § 11 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego, stanowiłoby naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji wobec braku ustawowego określenia wyjątków od zasady wyrażonej w art. 65 ust. 1 Konstytucji.

Reasumując, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że P. P., składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...], dokonał wyboru - zarówno w zakresie drogi życiowej, jak również miejsca wykonywania zawodu. Minister Sprawiedliwości, biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę wolności wykonywanego zawodu, nie może odmówić utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...], wobec spełnienia przez kandydata przesłanej z art. 11 ustawy – Prawo o notariacie.

Izba Notarialna w [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Izba wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę powołania P.P. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w [...].

W uzasadnieniu Izba kwestionując celowość wyznaczenia siedziby Kancelarii notarialnej w [...] podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w [...], a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] faktów, dotyczących struktury notariatu w [...] i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnego odniesienia do indywidualnych okoliczności wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej P. P. w [...].

Opisaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję o powołaniu P. P. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Ponownie rozpatrując sprawę organ podkreślił, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Izba Notarialna w [...] została zawiadomiona o zamknięciu postępowania w sprawie oraz pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Mimo to Izba nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że P. P. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty i czego nie kwestionowała Rada Izby Notarialnej w [...], pozytywnie opiniując wniosek, co do osoby.

Zarzuty sformułowane przez Izbę Notarialną w [...] dotyczą jedynie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości wywodził, że kandydaci na notariuszy, składając wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej, dokonują autonomicznego wyboru tak co do drogi życiowej, jak i miejsca wykonywania zawodu. Tylko w ich gestii pozostaje decyzja co do konkretnego umiejscowienia siedziby kancelarii notarialnej. W tym zakresie Minister Sprawiedliwości związany jest treścią sformułowanego wniosku.

Organ podnosił, że skoro P. P. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 cytowanej ustawy, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania go na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że wnioskodawca zamieszkuje w odległości niespełna 28 km od planowanej siedziby kancelarii. Lokal położny przy ul. w [...] w [...], w którym wnioskodawca zamierza prowadzić kancelarię notarialną, jest przedmiotem umowy najmu.

Organ dodatkowo wskazał, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w [...] działały 37 693 podmioty gospodarcze (zarejestrowane w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 5 971 spółek handlowych. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 431 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 375 spółek). Przyjąć należy, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym.

W tym kontekście, organ odnotował, że ulica [...] w [...], przy której wnioskodawca planuje prowadzić kancelarię notarialną, położona jest w dzielnicy [...], w której nie działa obecnie żadna kancelaria notarialna.

Zdaniem organu tworzenie nowych kancelarii, zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii.

Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia w ocenie organu zarówno słuszny interes wnioskodawcy, jak również interes społeczny.

Minister Sprawiedliwości nie podzielił zarzutu Izby Notarialnej w [...], że uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w [...] skutkuje utrudnieniem dostępu do usług notarialnych na obszarach gdzie do dzisiaj zapotrzebowanie na te usługi nie zostało zaspokojone.

Zdaniem organu twierdzenie to jest pozbawione merytorycznych podstaw. Fakt wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w dużym ośrodku miejskim w żaden sposób nie utrudnia dostępu do usług notarialnych w mniejszych ośrodkach. Przeciwnie, osiągana w ten sposób zwiększona dostępność usług notarialnych może stać się również udziałem mieszkańców ościennych miejscowości czy powiatów. Notoryjnym jest bowiem fakt, ze to właśnie duże ośrodki miejskie skupiające elitę akademicką, intelektualną i zawodową stanowią naturalne "zaplecze" dla mieszkańców mniejszych miejscowości w zakresie poszukiwania wysokospecjalistycznych usług prawniczych, co jest cechą każdej aglomeracji. Ośrodkiem takim jest z pewnością [...], z uwagi na bogactwo i różnorodność form prowadzonej tam działalności gospodarczej oraz natężenie obrotu prawnego, wymagającego korzystania z usług notarialnych.

Minister Sprawiedliwości ponownie wskazał, że przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.

Ustawa – Prawo o notariacie nie przewiduje aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii11. Tak sarno nie wynika z tych przepisów wymóg zadbania o to, żeby nowo utworzona kancelaria nie wpłynęła negatywnie na rentowność kancelarii już istniejących na terenie, gdzie wyznaczono jej siedzibę.

Minister Sprawiedliwości zaznaczył również, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

W tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym opinię wydaną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak już bowiem wcześniej wskazano, opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Opinii rady właściwej izby notarialnej, mimo że wydawana jest na podstawie ustawowo przyznanej kompetencji, nie sposób utożsamiać z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości niecelowym i zarazem sprzecznym z zasadą równości wobec prawa – wyrażoną w art. 32 Konstytucji, byłoby różnicowanie decyzji co do powołania na stanowisko notariusza, jak postuluje to Izba, tylko ze względu na planowaną siedzibę kancelarii, niezależnie od spełnienia przez kandydata przesłanek przewidzianych przez przepisy ustawy - Prawo o notariacie. Przywołana zasada nie może też doznawać ograniczenia kosztem osób, które chronologicznie później ubiegają się o powołanie na stanowisko notariusza.

Odnosząc się do zarzutu braku planu siedzib kancelarii notarialnych organ podkreślił, że zarówno z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego, nie wynika, aby plan ten miał w sprawie powołania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej charakter bezwzględnie wiążący. Zatem nawet jego sporządzenie nie mogłoby determinować w sposób ostateczny stanowiska organu w takim postępowaniu, gdyż postępowanie to winno w każdym przypadku jego prowadzenia uwzględniać przede wszystkim kryterium zapewnienia dostępności korzystania z usług notariuszy, skoro powołując notariat przewidziano równocześnie instytucję przymusu notarialnego.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła Izba Notarialna w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zarzucono też naruszenia prawa materialnego tj.:

- art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

W uzasadnieniu skargi rozwijając przytoczone zarzuty podkreślono, że Rada Izby Notarialnej w [...] opiniując negatywnie wniosek Pana P. P. w przedmiocie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] kierowała się faktem, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne na terenie ww. Izby zostało całkowicie zaspokojone. Skarżąca stwierdza, iż obserwuje stały spadek liczby czynności notarialnych co prowadzić może do wniosku, iż powoływanie nieograniczonej liczby nowych notariuszy, przy braku jakiegokolwiek planu rozmieszczenia kancelarii notarialnych i tworzenie ich w nieograniczonej liczbie, stwarza realne zagrożenie dla bezpiecznego obrotu prawnego w Polsce, w tym w szczególności dla bezpieczeństwa majątku państwa i obywateli.

Skarżąca wskazała też, że Minister Sprawiedliwości ponosi publicznoprawną odpowiedzialność za zapewnienie równomiernego dostępu do usług notarialnych. Ratio legis przywołanych przepisów stanowił bowiem wzgląd na konieczność zapewnienia przez państwo, przede wszystkim w związku z samym ustanowieniem instytucji przymusu notarialnego, powszechnej dostępności korzystania z usług notarialnych. Za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a Jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany. Nie może budzić wątpliwości fakt, że podstawowym kryterium, które należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu siedziby kancelarii notarialnej jest zapotrzebowanie społeczne na usługi notarialne na danym terenie.

W ocenie skarżącej Minister Sprawiedliwości został wyposażony w instrumenty, które umożliwiają mu realizację rzeczonych zadań publicznych. Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych (§ 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188)). Rezultaty powyższej działalności analitycznej powinny znaleźć odzwierciedlenie w polityce administracyjnej Ministra Sprawiedliwości w zakresie powołań na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedzib kancelarii notarialnych.

Zdaniem skarżącej zarówno w uzasadnieniu decyzji I jak i II instancji postępowanie dowodowe w tym zakresie wydaje się mieć charakter pozorny. W opinii Izby Notarialnej w [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych i to w podstawowej kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej. Brak jest zwłaszcza szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Minister Sprawiedliwości ograniczył się do przedstawienia liczby podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w [...] na dzień 31 października 2014 r. oraz wskazania, iż względem 31 października 2013 r. nastąpił wzrost liczby zarejestrowanych podmiotów gospodarczych. W ocenie Ministra Sprawiedliwości zaprezentowane zestawienie dowodzi, że w [...] istnieje niezaspokojony popyt na usługi notarialne. Przyjęty przez organ sposób rozumowania skarżąca uznała za wysoce spekulatywny.

Izba Notarialna podkreśliła, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne jest przeprowadzenie stosownych badań statystycznych.

Zdaniem skarżącej w toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości musi zatem zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy, w istniejących już na obszarze działania planowanej kancelarii, kancelariach notarialnych. Równie istotne są także informacje o liczbie mieszkańców tych miejscowości, jak też - na co należy zwrócić kluczową uwagę - omówienie specyfiki i rodzaju czynności notarialnych dokonywanych w tym rejonie. Statystyki te powinny obrazować, czy w danej miejscowości zapotrzebowanie na usługi notarialne rośnie czy maleje oraz, czy notariusze są w stanie sprostać ewentualnemu wzrostowi takiego zapotrzebowania bez konieczności tworzenia nowych kancelarii. Są to informacje o zupełnie podstawowym znaczeniu dla wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, pozwalają bowiem ocenić zarówno realne obciążenie notariusza, jak i zapotrzebowanie na czynności notarialne w skali powszechnej. Dodatkowo cenną wskazówką są wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwia wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze (w analizowanej sprawie chodzi zatem o analizę dotyczącą [...]).

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie podtrzymują stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania P. P. w piśmie procesowym z 12 października 2015 r. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego i artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Decyzje wydane w kontrolowanej sprawie są prawidłowe pod względem zastosowania procedury administracyjnej, jak również odpowiadają normom prawa materialnego, regulującym kwestię wymogów do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Zgodnie z art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej rady izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnią, albo ich nie spełnia.

Jak wynika z akt sprawy P. P. spełnia przesłanki do powołania go na stanowisko notariusza określone w art. 11 ustawy prawo o notariacie. Potwierdziła to również Rada Izby Notarialnej w [...], która zaopiniowała pozytywnie wniosek uczestnika postępowania o powołanie na stanowisko notariusza co do osoby, a negatywnie co do wyznaczenia siedziby.

W niniejszej sprawie zarzuty skargi Izby Notarialnej koncentrowały się na wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...], uwzględniającej wniosek uczestnika, a nie stanowisko skarżącej.

Jak prawidłowo stwierdził Minister przepis art. 10 § 3 prawo o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli przez wnioskodawcę spełnione zostaną przesłanki podmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 491/12, Lex nr 1354013). Istotne jest również to, że w jednej decyzji rozstrzyga się kwestię powołania na notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii, co wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 prawo o notariacie.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej, że zostały naruszone przez organ przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. podczas zbierania, a następnie oceny materiału dowodowego, w tym uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej wniosek uczestnika o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Minister zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, po czym wszechstronnie go rozważył, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Uwzględnił przy tym interes społeczny i słuszny interes strony, co także uzasadnił w przekonujący sposób. Organ wskazał m.in., że siedziba kancelarii notarialnej wyznaczona została w dzielnicy [...], w której dotychczas nie było kancelarii notarialnej. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., szczególnie, że Izba nie wskazała przepisów, jak i dowodów które przemawiałaby za jej stanowiskiem. Należy zauważyć, że ocena rentowności kancelarii notarialnych na terenie [...] oraz zaspokojenia popytu na usługi notarialne przez już funkcjonujących w tym mieście notariuszy, podnoszone przez skarżącą, nie są przesłankami ustawowymi, które powinny decydować o pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza.

Nie może być podstawą oczekiwań Izby co do ograniczania liczby kancelarii notarialnych przepis § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy organów samorządu notarialnego stanowiący, że w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu siedzib kancelarii notarialnych. Przepis ten nie znajduje oparcia w uregulowaniach Prawa o notariacie i dlatego nie może mieć charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Takim przepisem nie jest też art. 10 § 1 prawa o notariacie, który tylko określa organ uprawniony do powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii oraz tryb postępowania. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 491/12). Skład orzekający podziela ten pogląd.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie - Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia uczestnika do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) zapisano "Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustrojodawca w art. 65 zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że wysłowiono w tym przepisie "trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. [...] Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego" (wyr. TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Podkreśla się, że zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu "nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów" (wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zachodzi wobec powyższego konieczność uporządkowania docelowego stanu regulacji zasad podejmowania i wykonywania określonej grupy zawodów, tak aby zarówno ograniczenia były oparte o istotne i czytelne kryteria, jak również, by między regulacjami dotyczącymi podobnych grup zawodowych nie zachodziły istotne, pozbawione podstawy merytorycznej różnice. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju. Poniżej przedstawiono kwalifikację zawodów, których regulacje ustrojowe zostały poddane proponowanej nowelizacji". W uzasadnieniu tego projektu także zauważono, że dostęp do wykonywania zawodu notariusza powinien być ograniczony przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo odbiorców usług zawodów związanych z funkcją publiczną, jak i ze względu na charakter zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie stwierdzono w nim, że "zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego." Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Na koniec należy wskazać, iż uwadze Sądu nie umknęło, że na stronie 7 zaskarżonej decyzji organ błędnie wskazał nazwisko uczestnika postępowania. Jednak w ocenie Sądu błąd ten ma charakter oczywistej omyłki i stanowi uchybienie procesowe jednak nie ma wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów skargę Izby Notarialnej w [...] jako niezasadną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.