Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3091/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 aa ust.9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Miasta i Gminy [...] postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska [...] (dalej: "Rada Miejska", "organ") w dniu [...] czerwca 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] o nieudzieleniu wotum zaufania dla Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 1 i 2). W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska powołała art. 18 ust. 2 pkt 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), dalej: "u.s.g.".

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, że zgodnie z art. 28aa ust. 1 i 2 u.s.g. burmistrz co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, który obejmuje podsumowanie działalności burmistrza w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. W 2020 r. termin przedstawienia raportu został przedłużony z uwagi na ogłoszony na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stan epidemii.

Następnie organ wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] przedstawił w dniu [...] czerwca 2020 r. Radzie Miejskiej raport o stanie gminy. Po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem, Rada Miejska, biorąc pod uwagę przebieg debaty oraz informacje uzyskane w jej toku, nie udzieliła Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania. W głosowaniu w sprawie udzielenia wotum zaufania nie uzyskano bowiem bezwzględnej większości ustawowego składu rady. Wynik głosowania był następujący: 8 radnych głosowało "za", 4 radnych głosowało "przeciw", 5 radnych "wstrzymało się", a 4 radnych było nieobecnych. W konsekwencji zastosowanie znalazł przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. zdanie trzecie stanowiący, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. A. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę zarzucając naruszenie:

1) art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na nieuzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podczas gdy w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, co w rezultacie nie pozwala na ocenę ich legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem,

2) art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ust. 4 i art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały będące konsekwencją wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu stricte politycznego, a tym samym niewskazanie rzeczywistego motywu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy wyłączną przyczyną nieudzielenia wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu (np. gdy nie spełnia on wymogów, określonych w uchwale rady lub nie zawiera obligatoryjnych elementów), czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

1) orzeczenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa,

2) zasądzenie od Rady Miejskiej [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych,

3) przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z następujących dokumentów na okoliczności wskazane w ich treści:

- uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r.,

- wyniki głosowania z dnia [...] czerwca 2020 r. do ww. uchwały,

- protokół nr [...] z [...] sesji Rady Miejskiej [...] odbytej w dniu [...] czerwca 2020 r.,

- raport o stanie Gminy stanowiący podsumowanie działalności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w 2019 r.,

- uchwała Składu Orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w sprawie opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej [...] o udzielenie absolutorium Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok,

- wniosek Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie udzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] absolutorium z tytułu wykonania budżetu za 2019 rok.

W motywach skargi skarżący podniósł, że ma interes prawny do wniesienia skargi, bowiem jest osobą sprawującą funkcję burmistrza na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym. Podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa zatem na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Ponadto nieudzielenie wotum zaufania - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następnym - jest podstawą do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza (art. 28 ust. 10 u.s.g.). Nieudzielenie wotum zaufania stanowi również dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu Burmistrza przez skarżącego w zakresie dbania o stan Gminy, co przekłada się na jego ocenę jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego. Uwzględniając powyższe, skarżący stwierdził, że przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g.

Następnie skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2020 r. w trakcie Sesji Rady Miejskiej Burmistrz zaprezentował raport o stanie gminy. W dyskusji nad Raportem udział wzięło 7 radnych. Dyskusja miała jednak charakter iluzoryczny. W jej trakcie radni nie podnosili zastrzeżeń co do kwestii, które powinny stanowić meritum dyskursu. W zdecydowanej większości uwagi czy opinie radnych nie skupiały się na samym raporcie, ale były to kwestie związane z działalnością Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. Dowodem na to jest treść protokołu z sesji. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, nie można mówić o skutecznym przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, który to dokument winien być rozważony i oceniony przez radnych.

Skarżący podkreślił, że instytucja wotum zaufania stanowi element transparentności działalności organów gminy oraz dodatkowy instrument skutecznej kontroli organu wykonawczego. Cele te nie są jednak realizowane w sytuacji takiej jak w niniejszej sprawie - nieudzielenia wotum zaufania burmistrzowi przy jednoczesnym braku konkretnych zarzutów wobec burmistrza oraz braku faktycznej debaty radnych nad raportem o stanie gminy. Wskazał również, że instytucja wotum zaufania nie ma charakteru czysto politycznej oceny, lecz posiada wymiar merytoryczny. Przy podjęciu uchwały w tym przedmiocie Rada nie może więc postępować w sposób dowolny, przyjmując, że nie obowiązują jej żadne kryteria. Stworzyłoby to możliwość weryfikacji mandatu wyborczego burmistrza w oparciu o arbitralnie przyjęte przesłanki.

Ponadto skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia i jest to wada o charakterze kwalifikowanym. Uzasadnienie nie zostało również sformułowane, czy nawet zaznaczone w trakcie sesji w sposób ustny. Nie sposób zatem ocenić jakimi przesłankami kierowała się Rada nie udzielając Burmistrzowi wotum zaufania. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego Burmistrz ponosi odpowiedzialność konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną.

Podsumowując skarżący stwierdził, iż Rada Miejska, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. W związku z faktem, iż od dnia podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już rok, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Wskazała dodatkowo, że w obecnych regulacjach brak jest kryteriów oceny raportu, przesłanek do udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, a także podstawy prawnej do sporządzenia post factum uzasadnienia do powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania dla burmistrza. Zaznaczyła nadto, że z art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie wynika konieczność sporządzenia uzasadnienia dla równoważnej uchwały skutkowej głosowania, a wyłącznie przeprowadzenie debaty nad zaprezentowanym raportem o stanie gminy, która to debata odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Powołując wypowiedzi z Sesji Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2020 r. zawarte w protokole nr [...] organ wskazał, że podczas debaty w sposób jasny i precyzyjny przedstawione zostały zarzuty radnych co do sprawowania przez Burmistrza urzędu, wobec czego wynik głosowania nad udzieleniem wotum zaufania nie powinien budzić niczyich wątpliwości.

Organ podkreślił, że ustawodawca samodzielnie przesądził w art. 28aa ust. 9 u.s.g., że brak przyjęcia uchwały w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania jest jednoznaczny z przyjęciem (podjęciem) uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Oznacza to brak potrzeby dokonywania kolejnego głosowania w sprawie - nad uchwalą o nieudzieleniu wotum zaufania. Ta druga uchwała jest bowiem konsekwencją wyniku głosowania rady, które to głosowanie odbywa się w sprawie udzielenia wotum zaufania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wobec braku legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. W myśl powołanego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

O legitymacji skargowej stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu tego wynika, że legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, a zatem samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem, nie jest wystarczające.

Z naruszeniem interesu prawnego mamy zaś do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17; publ. CBOSA).

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 nr [...] w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., zgodnie z którym po zakończeniu debaty nad raportem o stanie powiatu rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania.

Ponadto, jak stanowi art. 30a ust. 10 u.s.g. w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W ocenie Sądu, nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego, tj. odbierała lub ograniczała jakiekolwiek jego prawo wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała nań nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Nie istnieje związek między uchwałą a prawnie gwarantowaną sytuacją prawną skarżącego, którą by ona naruszała.

Skarżący podnosił, że nieudzielenie wotum zaufania - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Burmistrza. Jednakże przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 28aa ust. 10 u.s.g., jest jedynie potencjalne i uznaniowe - "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta", a ponadto może to uczynić "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach", a więc nawet nie w następstwie podjęcia uchwały będącej przedmiotem skargi. Przy czym jak już wyżej wskazano, interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na istnieniu powiązania między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną. Powyższy związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu.

W świetle powyższego nie sposób uznać, że skutkiem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania jest ograniczenie jego uprawnień bądź nałożenie obowiązków, a w konsekwencji, że interes prawny skarżącego - jako piastuna organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego - został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd w składzie orzekającym podziela przy tym stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 (publ. CBOSA). W wyroku tym została sformułowana następująca teza: "Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.h.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.".

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał m.in. że "(...) z art. 101 nie można wywieźć, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (...). Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrza gminy (...). Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy (...). Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta - art. 28aa ust. 10 u.s.g. Sa to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta (...) przez organ kontrolujący - radę gminy (...)".

W ww. wyroku NSA wskazał również, że "(...) kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I FSK 18/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczony osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego".

Analogiczny pogląd, choć na gruncie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 7560/21 (publ. CBOSA).

Końcowo, mając na względzie argumentację pełnomocnika skarżącego przedstawioną na rozprawie w kwestii formy prawnej uchwały podjętej na podstawie art. 28aa ust. 10 u.s.g., na marginesie Sąd zauważa, że zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa, w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dopuszczalnym sposobem uzewnętrznienia przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w którym wprowadzono specyficzne rozwiązanie polegające na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania (burmistrzowi, prezydentowi), jest pisemne zredagowanie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały. Takie działanie przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy, pod warunkiem prawidłowego zastosowania zasad techniki w procesie stanowienia aktów prawnych, nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4699/21 i III OSK 4796/21; publ. j.w.).

Mając na względzie wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie nieudzielenia Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] wotum zaufania, nie narusza uprawnień skarżącego, nie nakładając na niego obowiązków ani nie ograniczając jego uprawnień jako Burmistrza.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.