Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 484/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. N. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 911/14 w sprawie ze skarg M. T., A. K., P. N., A. S. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz P. N. i A. K. każdemu po 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz M. T., A. S. i M. M. każdemu po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 911/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi M. T., A. K., P. N., A. S. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Burmistrz Gminy Mosina, działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 84 oraz art. 85 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) dalej: u.i.o.ś., § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), dalej jako: rozporządzenie, a także art. 10 § 1 i art. 104 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. [...] M. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie budynku przetwórni mięsa drobiowego wraz z częścią socjalną i biurową w miejscowości B., na działce o nr ewid. [...], obręb [...] gmina M. w toku postępowania w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej [...] marca 2007 r. znak: [...] przez Burmistrza Gminy Mosina w zakresie zmiany inwestora: firmy [...] sp. j. na [...] sp. z o.o., zmiany numeracji działki na której zlokalizowane jest przedsięwzięcie z nr ewid. [...] obręb [...] na działki o nr ewid. [...] i [...] obręb [...], zwiększenie powierzchni zabudowy budynku przetwórni z 0,5188 ha na 0,893 ha, zmiany w rozmieszczeniu technologicznym w budynku przetwórni, orzekł realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (dalej: "PPIS").

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. zakwalifikował przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ma charakter fakultatywny. Organ wskazał, że uwzględniając opinie PPIS oraz RDOŚ co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji uznał, że zasadnym jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołania o jednakowej treści od powyższej decyzji wnieśli M. T., A. K., P. N., A. S. i M. M. (skarżący) zarzucając decyzji organu I instancji naruszenie, m.in.

- art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 4 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko poprzez błędne przyjęcie, że brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie uwzględniając: powiązań przedsięwzięcia z innymi inwestycjami zlokalizowanymi w bliskim sąsiedztwie kumulowania się ich oddziaływań.

- art. 63 ust. 1, ust. 2, art. 84, art. 85 u.i.o.ś. poprzez przyjęcie przez organy administracji publicznej, że nie zachodzi w przypadku tej inwestycji potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, choć zgodnie z kryteriami wymienionymi w art. 63 ust. 1 ww. ustawy, taka ocena winna być przeprowadzona z uwagi na znaczące negatywne oddziaływania na środowisko,

- art. 84, art. 87 oraz art. 72a u.i.o.ś. oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 84 u.i.o.ś. poprzez wydanie decyzji z naruszeniem przesłanek określonych w tych przepisach w szczególności poprzez wydanie decyzji o zmianie decyzji Burmistrza Gminy Mosina z dnia [...] marca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, bez badania przesłanek dotyczących wydania decyzji o zmianie decyzji dotychczasowej oraz przez zmianę osoby inwestora z naruszeniem art. 72a ww. ustawy, regulującego kwestię przenoszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, która nie odnosi się do ich praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym skarżący nie są stronami postępowania. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy wynika jednoznacznie, że osoby, które wniosły odwołania w niniejszej sprawie nie były i nie są stronami toczącego się postępowania. Informację o wydanej decyzji osoby te uzyskały w związku z realizacją przez organ obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 85 ust. 3 u.i.o.ś.

Kolegium zauważyło ponadto, że nawet gdyby potraktować skarżących jako strony postępowania, to stwierdzić należało, że nie dochowali oni terminu do wniesienia odwołania, którego nie liczy się od upływu 14 dnia od ogłoszenia informacji o wydaniu decyzji, a od dnia doręczenia decyzji stronie. SKO podkreśliło, że organ I instancji nie dokonał doręczeń w trybie art. 49 k.p.a., a jedynie podał do wiadomości informację o wydaniu decyzji i możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy wykonując obowiązek informacyjny z art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. Jak wskazało Kolegium, strona postępowania administracyjnego, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Osoba, której nie doręczono decyzji, może wnieść odwołanie dopóki nie upłynął termin do jego wniesienia dla ostatniej z osób, którym organ doręczył decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że termin do wniesienia odwołania, dla ostatniej z osób, której doręczono decyzję upłynął 28 października 2013 r., zaś skarżący odwołanie wnieśli 6 listopada 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wniesioną przez skarżących na postanowienie z 9 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na wstępie, że z uwagi na to, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organ I instancji na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, która nie reguluje w sposób szczególny kwestii legitymacji procesowej, to zastosowanie w takim postępowaniu znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., w świetle której przymiot strony postępowania przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu planowane przedsięwzięcie zakwalifikowane zostało przez organ I instancji zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 lit b. rozporządzenia jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko. Po uzyskaniu wymaganych przepisem art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. opinii RDOŚ (postanowieniem z dnia 13 września 2013 r.) oraz PPIS (pismem z dnia 10 września 2013 r.), postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. organ I instancji orzekł o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd ustalił, że z opinii PPIS wynika, że eksploatacja przedsięwzięcia przy jednoczesnym uwzględnieniu oddziaływania skumulowanego związanego z funkcjonowaniem przedsięwzięć powiązanych technologicznie nie spowoduje przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska, poza terenem dla którego inwestor posiada tytuł prawny.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że w przedłożonej przez inwestora karcie informacyjnej przedsięwzięcia przedstawiona została problematyka oddziaływania przedsięwzięcia i nie wynika z niej, ażeby znajdujące się w sąsiedztwie planowanej inwestycji działki o nr ewid. [...] oraz [...], których właścicielami są skarżący, znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu wynika to w głównej mierze z faktu, że planowane przedsięwzięcie obejmuje jedynie budowę budynku przetwórni mięsa drobiowego wraz z częścią socjalną i biurową, obok istniejących już budynków ubojni, biogazowni o oczyszczalni ścieków. Sąd uznał wobec powyższego, że skarżący niezasadnie odnosząc się do ustalonego przez organ obszaru oddziaływania przedsięwzięcia podnoszą, iż nie uwzględnił on okoliczności kumulacji przedsięwzięć, w sytuacji, gdy z opinii PPIS wprost wynika, że przy uwzględnieniu oddziaływania skumulowanego z funkcjonowaniem przedsięwzięć powiązanych technologicznie, realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji. Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, punkty w których dokonano obliczeń poziomu hałasu nie znajdują się na terenie ich nieruchomości, a na granicy obszaru zabudowy mieszkaniowej.

Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, że z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, iż przekroczone zostaną dopuszczalne normy emisji ditleneku azotu, pyłu zawieszonego PM 10, formaldehydu, fenolu, tlenku węgla oraz węglowodorów alifatycznych i aromatycznych. Podkreślił, że skarżący przywołali treść karty informacyjnej w której autor wskazuje, że instalacja nie spełnia warunku określonego dla skróconego zakresu obliczeń ze względu na ww. substancje, jednak całkowicie pominęli fakt, iż w dalszej części karty informacyjnej wskazuje się, że z uwagi na powyższe przeprowadzono pełny zakres obliczeń, który nie wykazał przekroczenia dopuszczalnych norm emisji substancji.

Powyższe potwierdza, zdaniem Sądu, że zasadnym było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które nie uznało skarżących za strony postępowania. Nieruchomości których są właścicielami położone są poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, zatem nie posiadają oni interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Sąd zauważył, że skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, mając świadomość, że decyzja organu I instancji nie została im indywidualnie doręczona oraz że organ ten nie uznał ich za strony postępowania, we wniesionym dowołaniu nie powołali się na swój interes prawny. Podkreślił, iż organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że brak interesu prawnego po stronie skarżących wynikał jednoznacznie z przedłożonych akt administracyjnych i nie wymagał dodatkowego badania, a sami skarżący nie wykazali w żadnym fragmencie odwołania, iż uważają się za stronę postępowania. W tych warunkach za nieuzasadniony uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. oraz 134 k.p.a.

W ocenie Sądu, niezasadnie również skarżący wskazywali, iż organ naruszył przepis art. 6 i 9 k.p.a. poprzez niewezwanie ich do wykazania interesu prawnego, albowiem żaden z obowiązujących przepisów nie nakłada na organ takiego obowiązku, a nadto organ w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do braku interesu prawnego po stronie skarżących.

Za trafnością wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia organu odwoławczego przemawia, zdaniem Sądu, również okoliczność, iż każde ze złożonych odwołań wniesione zostało w dniu, w którym decyzja organu I instancji była już ostateczna. Z normy art. 129 § 2 k.p.a. wynika, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dnia od dnia doręczenia stronie. Decyzja staje się więc ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania. W sytuacji wielości stron postępowania, decyzja staję się ostateczna wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania dla strony, której decyzja została doręczona najpóźniej, o ile żadna ze stron nie wniosła odwołania. W przedmiotowej sprawie ostatniego doręczenia dokonano w dniu 14 października 2013 r. i tym samym decyzja organu I instancji stała się ostateczna z dniem 29 października 2013 r. Odwołania zostały nadane w placówce pocztowej w dniu 6 listopada 2013 r., a więc w terminie, w którym decyzja nabrała przymiot ostateczności. Tym samym brak było możliwości merytorycznej weryfikacji decyzji organu I instancji w zwyczajnym toku postępowania administracyjnego.

Sąd stwierdził ponadto, że skarżący błędnie wywodzą, że decyzja od której wnieśli odwołanie została im doręczona w trybie art. 49 k.p.a., w związku z czym zachowali termin do wniesienia odwołania. Podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, o którym mowa w art. 85 ust. 3 u.i.o.ś., realizuje cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko, nie oznacza jednak trybu zawiadomienia stron z art. 49 k.p.a. w zw. art. 74 ust. 3 u.i.o.ś. Bez wpływu na wynik postępowania Sąd uznał uchybienie organu polegające na zamieszczeniu w obwieszczeniu informacji o treści art. 49 k.p.a., bowiem ze wskazanej przez organ I instancji podstawy prawnej, tj. art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. wprost wynikało, iż zamieszczone na tablicy ogłoszeń obwieszczenie stanowi podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią, a nie, tak jak dowodzą skarżący, formę doręczenia decyzji.

Reasumując Sąd stwierdził, że wobec uznania braku interesu prawnego po stronie skarżących, Kolegium prawidłowo orzekło o niedopuszczalności odwołania.

Skargę kasacyjną od wyroku z 13 listopada 2014 r. złożyli P. N. i A. K. (dalej jako: skarżący kasacyjnie), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.):

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez uznanie, że skarżący nie mają interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, którego dotyczyła decyzja Burmistrza Gminy Mosina z dnia [...] października 2013 r., nr [...];

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z:

1) art. 49 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Gminy Mosina z dnia [...] października 2013 r. nie została im doręczona w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dorowadziło bowiem do uznania, że skarżący wnieśli odwołanie z uchybieniem terminu, co w konsekwencji dorowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji;

2) art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, pomimo że skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym,

3) art. 6 i art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Kolegium z naruszeniem ostatnio powołanych przepisów odstąpiło od wyjaśnienia wątpliwości w zakresie posiadania przez skarżących interesu prawnego, a także

4) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 124, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż:

- zaskarżone postanowienie zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności bez zbadania przez organ kwestii istnienia interesu prawnego po stronie skarżących;

- w uzasadnieniu postanowienia nie wskazano konkretnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania skarżącym przymiotu strony, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia o niebraniu przez nich udziału w postępowaniu prowadzącym do wydania przez Burmistrza Gminy Mosina decyzji z dnia [...] października 2013 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem przyjęciem przez Sąd, że skarżący nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi zamiast uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podnieśli, że ich interes prawny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia – zważywszy rodzaj i skalę planowanego przedsięwzięcia - wynika z norm prawa cywilnego regulujących stosunki sąsiedzkie, tj. art. 140 k.c., wskazującego na niedopuszczalność bezpośredniej ingerencji (immisji bezpośrednich) w wykonywanie prawa własności, jak również immisji pośrednich. W świetle orzecznictwa sądowego, interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać także z prawa cywilnego (wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13), zaś nawet jeżeli w odniesieniu do konkretnej inwestycji oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie planowanej inwestycji, to nie musi to oznaczać, że planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich, których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 lipca 2013 r., II SA/Bd 339/13). Zdaniem skarżących kasacyjnie, atrybut strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługuje właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek położonych dalej, jeżeli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania inwestycji, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący, jako właściciele działek nr [...] oraz [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji są narażeni na immisje z terenu inwestycji.

Skarżący podnieśli ponadto, że powołanie się w treści obwieszczenia Burmistrza Gminy Mosina z dnia 10 października 2013 r. na art. 49 k.p.a. każe przyjąć, że decyzja tego organu doręczona została skarżącym w trybie ostatnio wskazanego przepisu, w związku z czym bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się dla skarżących w dniu dokonania publicznego udostępnienia ww. decyzji administracyjnej. W związku z tym, zdaniem skarżących, uznać należy, że decyzja organu I instancji została im doręczona w dniu 24 października 2013 r., a zatem termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 7 listopada 2013 r. Tym samym wniesienie odwołania w dniu 6 listopada 2013 r. nastąpiło w terminie.

Zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. skarżący uzasadnili po pierwsze błędnym przyjęciem przez organ, iż nie przysługuje im przymiot strony, po drugie tym, że zakres zastosowania art. 134 k.p.a. nie obejmuje stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Takie stwierdzenie, w ocenie skarżących, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczałaby akceptację dla gabinetowego rozstrzygnięcia w trybie pozaprocesowym z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty stanowią uprawione podstawy kasacyjne.

W rozpoznawanej przedmiot sporu dotyczy tego, czy Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że organ odwoławczy stwierdzając z przyczyn podmiotowych niedopuszczalność odwołania Przemysława Nowickiego i Artur Klimaszewskiego, tj. dwóch spośród pięciu skarżących, którzy wnieśli do Sądu I instancji skargę na postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., zasadnie i we właściwym trybie procesowym uznał, że skarżący kasacyjnie, którzy nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza Gminy Mosina z dnia [...] października 2013 r., nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do skutecznego złożenia odwołania od decyzji tej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowi zarzut naruszenia art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ostatnio powołany przepis ustanawia dwie przesłanki skutecznego wniesienia odwołania, pierwsza z nich zawiera się w ogólnej formule "niedopuszczalności odwołania", druga skuteczność odwołania wiąże z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi, a zatem wniesienie odwołania po terminie nie oznacza niedopuszczalności odwołania. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134, bowiem termin ten może zostać stronie przywrócony i sprawa zostanie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Niedopuszczalność odwołania zaś może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia.

Niedopuszczalność stwierdzenia odwołania przez organ odwoławczy w formie postanowienia jest uzasadniona w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011r., sygn. II OSK 938/10). Twierdzenie podmiotu wnoszącego odwołanie o posiadaniu przymiotu strony opartego na obowiązującej normie prawnej może zostać zweryfikowane jedynie po przeprowadzeniu postępowania, w którym organ obowiązany jest zbadać, czy istotnie podmiot wywodzi swój interes prawny lub obowiązek z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, LexisNexis, Wyd. 8, s. 243; uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 1997 r. II SA/Gd 538/96 - LEX nr 44192; z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06 - LEX nr 425381, z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OSK 316/08 - CBOSA). Po weryfikacji odwołania, wobec stwierdzenia, że osoba wnosząca odwołanie nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie wniosek o niedopuszczalności odwołania skarżących kasacyjnie P. N. i A. K. z przyczyn podmiotowych organ odwoławczy wysnuł z faktu, że ww. skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a informację o wydanej decyzji uzyskali w związku z realizacją przez organ obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 85 ust. 3 u.i.o.ś. Organ wskazał ponadto, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji, która nie odnosi się do ich praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego, co wynika jednoznacznie z akt sprawy.

Należy jednak zauważyć, że o braku istnienia tak oczywistych, jak to przyjął organ odwoławczy, podstaw do stwierdzenia braku legitymacji procesowej skarżących świadczy dokonanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogłębionej analizy wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących (str. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), w ramach której Sąd I instancji ocenił zakres oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i w oparciu o materiał źródłowy z akt sprawy wykluczył posiadanie przez skarżących interesu prawnego do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2013 r. w oparciu o ustalenie, że: 1) eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczeń obowiązujących standardów jakości środowiska, poza terenem dla którego inwestor posiada tytuł prawny, 2) działki, których właścicielami są skarżący nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co wojewódzki sąd administracyjny ustalił uwzględniając oddziaływanie skumulowane z funkcjonowaniem przedsięwzięć powiązanych technologicznie oraz informacje wynikające z karty informacyjnej przedsięwzięcia.

Niezależnie od stwierdzenia, że Sąd I instancji błędnie przyjmuje, iż ustalenie, że oddziaływanie inwestycji, które nie stanowi naruszenia określonych norm nie stanowi podstawy do uznania interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, choć w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, a nie ten, kogo interes prawny został naruszony, np. poprzez oddziaływanie ponadnormatywne, to działanie Sądu, polegające nie na weryfikacji ustaleń faktycznych organu, lecz samodzielnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem ustalenia istnienia interesu prawnego skarżących, w tym skarżących kasacyjnie, należało uznać w okolicznościach rozpoznawanej sprawy za niedopuszczalne i naruszające wskazany w podstawach kasacyjnych art. 3 § 1 p.p.s.a., który zadania sądu administracyjnego definiuje jako sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej i stosowanie środków określonych w ustawie.

Ocena Sądu I instancji, iż zasadnym było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, które nie uznało skarżących za strony postępowania każe stwierdzić, że Sąd I instancji w istocie wyszedł poza granice sprawy i analizował kwestię, która nie stanowiła, gdyż w przypadku zastosowania art. 134 k.p.a. nie mogła stanowić, przedmiotu rozważań organu odwoławczego, tj. kwestię dotyczącą istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jak się bowiem wskazuje w piśmiennictwie, przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego (zob. G. Łaszczyca, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016, komentarz do art. 134 k.p.a.), gdyż – jak wskazano powyżej – weryfikacja legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie podlega merytorycznemu badaniu w toku postępowania odwoławczego.

Jeśli się uwzględni powyższe, to nie budzi wątpliwości, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 124 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu postanowienia konkretnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania skarżącym statusu strony. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. kwestii przyznania bądź odmowy przyznania statusu strony organ nie rozstrzyga.

Biorąc zatem pod uwagę, że okoliczności sprawy nie wskazują, iż obejmuje ona przypadek powoływania się przez odwołujących się na naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co uzasadniałoby stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w formie procesowej, o której mowa w art. 134 k.p.a., stwierdzona wadliwość działania Sądu I instancji daje podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku w warunkach stwierdzonego przez sąd kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 k.p.a., jak również do uwzględnienia skargi w oparciu o normę przyjętą w art. 188 p.p.s.a., w świetle której Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W skarżący kasacyjnie wskazują, że ich interes prawny do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] października 2013 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia – z uwagi na rodzaj i skalę przedsięwzięcia, którego dotyczy ta decyzja (budowa budynku przetwórni mięsa drobiowego wraz z częścią socjalna i biurową) wynika z norm prawa cywilnego obejmujących tzw. przepisy prawa sąsiedzkiego (art. 140 k.c.). Skarżący kasacyjnie wywodzą, że jako właściciele nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji (działek [...] oraz [...]) narażeni są na immisje z terenu inwestycji. W tych warunkach niezbędnym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające kwestię legitymacji procesowej skarżących kasacyjnie powinno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy we właściwym trybie procesowym w oparciu o zebrane przez ten organ dowody oraz analizę stanu prawnego, a ponadto w warunkach zapewniających odwołującym się dostęp do materiału dowodowego i możliwość wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia ich interesu prawnego w sprawie.

Co do drugiej z zaznaczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii, dotyczącej niezachowania przez skarżących terminu do wniesienia odwołania i wpływu tej okoliczności na sposób rozstrzygnięcia sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w całości przychyla się do stanowiska zajętego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku tego sądu z dnia 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, w świetle którego ustalenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, organ dokonuje w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne (wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 252/11).

Należy podkreślić, że poglądy wyrażane w tym zakresie w judykaturze pozostają zbieżne z poglądami wyrażanymi w odniesieniu do przypadku zbiegu negatywnych przesłanek odwołania w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że przyjęta w art. 134 k.p.a. kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej kolejności, po przesłance niedopuszczalności odwołania, stanowi dyrektywę nakazującą organowi odwoławczemu w pierwszej kolejności rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności odwołania. Kontrola zachowania terminu jest kontrolą następczą wobec kontroli dopuszczalności odwołania, a więc może nastąpić dopiero po pozytywnym zweryfikowaniu dopuszczalności tego środka (por. G. Łaszczyca, op.cit.).

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Ustawa procesowa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawiera art. 1 § 1 i 2, zatem zarzut naruszenia wskazanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu "art. 1 § 1 i 2 PPSA" należało uznać za całkowicie chybiony.

Nie stanowi uprawnionych podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia art. 49 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, że decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącym w trybie przewidzianym w ostatnio wskazanym przepisie. Podkreślenia wymaga, że art. 49 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy do zawiadamiania o decyzjach organów administracji publicznej w drodze publicznego obwieszczenia, gdyż możliwość taką przepis ten dopuszcza wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. W podstawach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 49 k.p.a. nie połączono ze wskazaniem przepisu szczególnego, w oparciu o który kwestia doręczenia skarżącym kasacyjnie decyzji od której wnieśli oni odwołanie mogłaby podlegać w postepowaniu kasacyjnym rozważeniu. Przepisu takiego nie stanowi wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 73 ust. 3 u.i.o.ś. W dacie zawiadomienia w drodze obwieszczenia o wydaniu decyzji z [...] października 2013 r., tj. w dniu 10 października 2013 r., artykuł 73 u.i.o.ś. składał się z dwóch ustępów, zaś ustęp 3, dodany do art. 73 ww. ustawy na mocy art. 20 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze standaryzacją niektórych wzorów pism w procedurach administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz. 822), obowiązujący od dnia 25 grudnia 2014 r. uzyskał brzmienie: Minister właściwy do spraw środowiska określi wzór wniosku, o którym mowa w ust. 1, w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Powyższe wskazuje, że powołany przepis art. 73 ust. 3 u.i.o.ś. nie może stanowić właściwej płaszczyzny dla oceny zarzutu naruszenia art. 49 k.p.a.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 i art. 9 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. pozbawiony jest uzasadnienia, co nie pozwala przyjąć go za uprawnioną podstawę kasacyjną. Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżący kasacyjnie nie wykazali istnienia obowiązku informacyjnego organu, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skarżący reprezentowani byli przez profesjonalnego pełnomocnika, co również nie może pozostawać bez wpływu na ocenę zakresu obowiązku informacyjnego organu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie, zawarte w pkt II sentencji wyroku, zapadło na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania przed Sądem I instancji na rzecz skarżących M. T., A. S. i M. M., którzy nie wnieśli skargi kasacyjnej, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.