Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 19/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przebudowy budynku byłej świetlicy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2011 r. D. B. zażądała interwencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej – PINB) w sprawie ,,prawidłowości eksploatacji budynku w B. przy ul. N.". Po skierowaniu do stron zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie, jak zakreślił to organ ,,w sprawie zgodności użytkowania budynku byłej świetlicy z przeznaczeniem użytkowym", przystąpiono do wyjaśniania stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego budynku. PINB w W. uzyskał informację o wydaniu przez Starostę W. decyzji z dnia [...] r., nr [...] którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla J. K. na adaptację budynku świetlicy na lokal użytkowy – salę bankietową przy ul. N. w B. dz. nr 18/3 i dz. nr 25 AM-10 oraz dz. nr 45 AM-15. Akta administracyjne potwierdzają, że względem przedmiotowego pozwolenia prowadzone było postępowanie w trybie nadzwyczajnym zarówno przez Starostę W., Wojewodę D., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz składane były skargi na wydawane w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Sygnalizowane postępowanie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę posiadało złożony i wielowątkowy charakter, niemniej jednak odwołanie się do tego faktu jest o tyle istotne, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę warunkuje zarówno sam tryb postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jak też determinuje ocenę prawną zrealizowanych w przedmiotowym obiekcie robót. Względem samych działań PINB w W. zaznaczyć należy, że podejmował on działania polegające na kilkukrotnych oględzinach, przesłuchiwał świadków i występował do innych organów z żądaniem przedłożenia określonych dokumentów. Faktycznie jednak organ I instancji orzekł w sprawie poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania. Decyzja ta nie ostała się jednak w obrocie prawnym, gdyż na skutek odwołania D. i F. B. sprawa była badana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB), który nie podzielając stanowiska organu I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Z akt organu I instancji wynika, że przed ponownym orzeczeniem w sprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. przeprowadzono potwierdzone protokolarnie oględziny oraz w oparciu o informację z rejestru gruntów ustalono aktualny stan właścicielski nieruchomości. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez PINB przybrało formę decyzji z dnia [...] r., nr [...], którą przyjmując w postawie prawnej art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej – k.p.a.) i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) umarzono w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 5 maja 2011 r. i prowadzone z urzędu w sprawie zgodności realizacji przebudowy budynku byłej świetlicy z przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w B. przy ul. N., na działkach nr 45 AM-15 oraz nr 18/3 i nr 25 AM-10.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany na działkach nr 45 AM-15 oraz nr 18/3 AM-10 stanowi obecnie własność J. K. , a w czasie gdy był własnością Gminy B. pełnił funkcję świetlicy. J. K. uzyskała decyzję Starosty W. o pozwoleniu na przebudowę budynku świetlicy na salę bankietową, jednak Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził jej nieważność, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Skutkiem decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej było doprecyzowanie przedmiotu postępowania jako "zgodności realizacji przebudowy budynku byłej świetlicy z przepisami techniczno- budowlanymi i sztuką budowlaną oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w B. przy ul. N., na działkach nr 45 AM-15 oraz nr 18/3 i nr 25 AM-10".

Opierając się na dowodach z oględzin organ I instancji podał, że w budynku wykonano częściową rozbiórkę ścianki działowej na parterze, wykonano okładziny ścian i sufitów, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, remont instalacji wewnętrznych, remont elewacji oraz remont istniejącego pokrycia dachowego z papy. Nie stwierdzono robót w zakresie podziału pomieszczeń i ich funkcjonalności, zaś wykonane roboty według PINB ,,należy zakwalifikować w znacznej większości do remontowych". Nie stwierdzono w dniu oględzin użytkowania budynku (brak aranżacji umeblowaniem sali głównej w postaci stołów, krzeseł i innych towarzyszących). Organ podał, że inwestor wyjaśnił, że przebudowa obiektu nie została zakończona i nie stwierdzono w wykonanych robotach elementów kwalifikujących się do kontynuacji z powodu ich rozpoczęcia i niezakończenia. Z dowodów ze świadków organ wywiódł, że do 1993 r. budynek pełnił funkcję świetlicy, później prawdopodobnie budynku administracyjno-handlowego i przemysłowego. Brak jest jednak dowodów na formalną przebudowę lub zmianę sposobu użytkowania budynku świetlicy na budynek przemysłowy lub administracyjno-handlowy. Obecnie budynek nie jest użytkowany w taki sposób.

W dalszej części uzasadnienia decyzji PINB podał, że nie ma dowodów aby w wyniku wykonanych robót budowlanych doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Nie stwierdzono zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Nie wprowadzono nowych instalacji, ponad te, które istniały dotychczas (grzewcza, wentylacyjna, wodociągowa, kanalizacji sanitarnej, elektryczna). Nie stwierdzono także aby zachodziła konieczność przeprowadzenia (żądania) ekspertyzy technicznej na roboty zakryte. W wyniku wykonanych robót nie stwierdzono występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi. Ze względu na brak stwierdzenia dokonania przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub częściowej rozbiórki obiektu, a jedynie wykonania robót budowlanych zakwalifikowanych jako odnawiające i remontowe nie stwierdzono aby doszło do naruszenia przepisów lokalnych dla miasta B..

Odnosząc się do twierdzeń zamieszczonych w decyzji DWINB z dnia [...] r., nr [...] wyjaśniono, że PINB nie możne zastosować art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ przepis ten stosuje się wyłącznie w przypadku prac prowadzonych i niezakończonych. Z protokołów oględzin wyprowadzono ustalenie dotyczące zakresu prac i braku ich kontynuowania. Nadto nakładanie na inwestora obowiązku sporządzania dodatkowych dokumentów nie jest uzasadnione, gdyż nie istnieją wątpliwości co do prawidłowości robót. Wobec tego dalsze prowadzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. i F. B. opisali szeroko wszelkie zagadnienia dotyczące sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na przestrzeni lat, jak też wynikające dla nich z tego faktu niedogodności. Negując zasadność umorzenia postępowania zarzucali brak uzasadnienia decyzji, brak odzwierciedlenia rozstrzygnięcia w obowiązujących przepisach oraz pominięcie szeregu istotnych według nich dowodów jak księgi wieczyste czy akty notarialne.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] DWINB podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania oraz wskazaniu istotnych elementów rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego organ odwoławczy w ramach własnych rozważań stwierdził, że brak jest przesłanki do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie, nadto uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Motywował to organ II instancji tym, że w sytuacji gdy rozpoczęcie inwestycji nastąpiło w dacie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego dalsze postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, gdyż jest to przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 i 49 b ust. 1 ustawy. Wykonane roboty budowlane polegały na przebudowie budynku świetlicy na salę bankietową i utraciły status legalności wobec stwierdzenia przez Wojewodę D. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty, które wykonała inwestorka należy ocenić w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.

Według DWINB trudno uznać, że roboty wykonane przez inwestorkę zostały zakończone, ,,skoro sama inwestorka wskazuje, iż nie zostały one zakończone". To, że w trakcie oględzin nieruchomości nie prowadzono robót i dany ich fragment uległ zakończeniu, nie oznacza, że inwestycja której zakres wyznaczało pozwolenie na budowę uległa zakończeniu. W tej sytuacji, przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, konieczne było w pierwszej kolejności wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie merytoryczna ocena wykonanych robót i wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadność swojego stanowiska organ popierał orzecznictwem sądowoadministracyjnym, oraz brakiem wstrzymania robót postanowieniem, mimo że ,,inwestorka oświadczyła, że nie zostały zakończone".

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał na naruszenie przepisów prawa procesowego, co wiązało się z zaniechaniem zgromadzenia jednoznacznego materiału dowodowego potwierdzającego zakres i prawidłowość wykonywanych robót. Zdaniem DWINB naruszono art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrano i nie oceniono pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. Wskazując na braki w tym zakresie organ odwoławczy zalecił uwzględnić usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na nieusuwalną niezgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez sprzeczność planowanej przez inwestorkę funkcji (usługowa), z istniejącą w planie miejscowym funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą jedynie funkcją usługową. Jako niemożliwe uznano jednak wydanie na obecnym etapie sprawy rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy ze względu na konieczność uprzedniego wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak zdaniem DWINB, cytującego orzeczenia sądu administracyjnego, sprawa nie mogła zostać uznana za bezprzedmiotową.

W skardze jaką na powyższą decyzję wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. , podała ona, że nie może się z nią zgodzić. Uzasadniając zajęte stanowisko skarżącą wyjaśniła, że przed zakupem budynku w 2006 r. posiadała opinię W. Biura Urbanistyki o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z planem w 2009 r. potwierdził także Burmistrz B.. O zgodności inwestycji z planem orzekł również DWINB i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Budynek jest z 1929 r. i nigdy nie pełnił funkcji mieszkalnej, a jego funkcja jako budynku przemysłowego przeznaczonego na działalność gospodarczą wynika z aktu notarialnego.

Skarżąca zanegowała stanowisko DWINB, który stwierdził, że ,,sama inwestorka wskazuje, że roboty nie zostały zakończone". Zwróciła uwagę na zapisy dokonane w protokołach kontroli, gdzie podawała, że brak jest w budynku robót, które byłyby niezakończone, co przeczy stanowisku organu. Z kolei PINB w protokole odnotował, że ,,nie stwierdzono robót, które by były rozpoczęte, przerwane, niezakończone. Budynek jest w stanie, który umożliwia przystąpienie do użytkowania".

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie uznając, że po zapoznaniu się z treścią skargi nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia.

Na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. skarżąca podtrzymała skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga J. K. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w toku postępowania odwoławczego nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do uchylenia oprotestowanego skargą rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie pierwsze chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania." (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, "kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zalecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy - modelu postępowania odwoławczego - nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego." (zob. W. Chrościelewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 4 (37) 2011, s. 19).

Badając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd uznał, że nie narusza ona przytoczonych przepisów. Decyzja ta jest szczegółowo i logicznie uzasadniona, a także odnosi się do konkretnych dowodów i przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że w niniejszej sprawie zachodziła konieczność wydania decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a to celem przeprowadzenia pełnego i szczegółowego postępowania wyjaśniającego, albowiem dotychczasowe narusza przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zasadnie również zwrócono uwagę na konieczność właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Jakkolwiek nie wszystkie twierdzenia organu II instancji należy uznać za słuszne, (szczególnie te dotyczące oświadczenia inwestorki o niezakończeniu robót), stan faktyczny wynikający z pozostających w dyspozycji Sądu dokumentów nie pozwala na przyjęcie aby wydana przez PINB w W. decyzja o umorzeniu postępowania była trafna. Skarżąca z całą mocą podnosi i uzasadnia, że nie istnieją żadne roboty budowlane, które nie są zakończone. Twierdzi, że nie zna źródła stanowiska DWINB, w którym podaje on, iż na niezakończenie inwestycji wskazuje sama inwestorka. Faktycznie analiza zarówno protokołów oględzin jak i pism samej skarżącej nie uprawniała organu do zamieszczenia tezy odnośnie niezakończenia robót jako pochodzącej od J. K. .

Gruntowna analiza dokumentów zebranych przez organ pozwala na przyjęcie, że niemożliwym było jednak przyjęcie przez PINB, że postępowanie w chwili obecnej jest bezprzedmiotowe co daje podstawy do jego umorzenia. Umorzenie postępowania było niemożliwe bez względu na to czy inwestorka wykonała wszystkie czy tylko część robót, które planowała i o których to robotach była mowa w pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym niemożliwość umorzenia postępowania wynika z następujących okoliczności.

Materiał dowodowy sprawy, w tym kilkakrotne oględziny dość niejednoznacznie określają stan zaawansowania robót względem zatwierdzonego projektu oraz niekonsekwentnie wypowiadają się co do zgodności zamierzenia z samym projektem. W protokole oględzin z dnia 29 kwietnia 2011 r. zapisano, że ,,przeglądając projekt budowlany stwierdzono, że roboty są realizowane niezgodnie, ponieważ istnieje obniżenie posadzki o około 15 cm w pomieszczeniu sali głównej. Ściana od strony wschodniej również wykonana niezgodnie, (...), roboty wewnątrz budynku są zakończone w obrębie sali i pomieszczeń sanitarnych. Wykonane roboty są wykonane niezgodnie z projektem, projekt nie uwzględnia istniejących obiektów oraz zabezpieczenia p.poż. i oddzielenia od budynków mieszkalnych i innych ze względu na niezgodność wykonanych robót z projektem i brak właściwego nadzoru nakazano wstrzymanie wykonywanych robót".

W protokole oględzin z dnia 7 sierpnia 2015 r. opisując wykonane roboty podano, że były one prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Stwierdzono jednak, że ,,w części pomieszczeń nie wykonano (nie zakończono) wentylacji pomieszczeń. W zakresie robót budowlanych w poziomie parteru pomiędzy pomieszczeniem 16, 15 w zatwierdzonym projekcie istniej ściana grubości 51 cm. Właściciel wyjaśnia, że stan obecny czyli brak tej ściany, (istnieje filar murowany), istniał od czasu zakupu budynku. Przestrzeń poza filarem była wypełniona ścianką działową o lekkiej konstrukcji, która została rozebrana. PINB w W. nie stwierdził robót budowlanych w dniu oględzin, które byłyby niezakończone. Według informacji właściciela budynek nie jest użytkowany".

Mimo przykładowo wskazanego zakresu robót, który jak należy zakładać w oparciu o przedłożone dowody nie uległ już zmianie przed wydaniem rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. PINB podał, że nie doszło do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, nie wprowadzono nowych instalacji ponad te, które istniały, nie stwierdzono konieczności żądania ekspertyzy technicznej, gdyż jak podał organ, wykonano roboty ,,zakwalifikowane jako odnawiające i remontowe".

Prawidłowość robót budowlanych, na których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, (a skoro inwestorka takie pozwolenie uzyskała niesprzecznie było ono wymagane), zależy od tego czy inwestor dochował zakresu robót objętych tą decyzją. Z pierwszego z omawianych protokołów oględzin wynika jednak, że miały miejsce odstępstwa od zatwierdzonego projektu, które polegały chociażby na obniżeniu posadzi w sali głównej, co niewątpliwe dawało podstawy do przeanalizowania zagadnienia zmiany kubatury pomieszczenia czy całego obiektu. Podobnie nie został w żaden sposób rozstrzygnięty problem wyburzenia ściany działowej oraz wentylacji w kontekście jej wykonania zgodnie z projektem. Dodatkowo w protokole mowa jest o braku właściwego nadzoru, który to jak jednorodnie wskazuje orzecznictwo już jako samodzielne ustalenie organu daje podstawy do zweryfikowania prawidłowości wykonanych bez nadzoru robót. Opisany dotychczas stan rzeczy nie może zatem prowadzić do uznania wykonanych robót za prawidłowe.

Kolejnym istotnym zagadnieniem istniejącym w sprawie jest uchylenie w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro roboty dla zgodności z prawem wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, która nie funkcjonowała w obrocie prawnym w chwili zgłoszenia zakończenia robót czy wszczęcia postępowania przez nadzór budowlany, jedynym właściwym trybem zakończenia inwestycji jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Nie ma przecież możliwości aby ze stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wyprowadzać stanowisko, że należy postępowanie umorzyć, choćby z tego powodu, że wykonanych robót do tego pozwolenia nie można odnosić. W jednym z nowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, a to w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., (sygn. akt II OSK 1199/15), został wyrażono pogląd akceptowany przez skład orzekający, że ,,Wyeliminowanie pozwolenia na budowę po zakończeniu inwestycji, której ono dotyczyło, powoduje, że z obrotu prawnego znika podstawa prawna potwierdzająca stan legalnego istnienia określonej inwestycji. Również projekt budowlany zatwierdzony tą decyzją przestaje istnieć w obrocie prawnym, co nie pozbawia go wartości jako aktu technicznego. Organ nadzoru nie wydaje ponownie pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja została zakończona. Organ nadzoru prowadzi natomiast postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami. Za nieznajdujący oparcia w przepisach Prawa budowlanego normujących zasady postępowania naprawczego i legalizacyjnego uznać należy pogląd, iż realizacja inwestycji z naruszeniem zasad określonych w projekcie budowlanym, a więc w sposób zawiniony przez inwestora, bezwzględnie wyłącza możliwość legalizacji budynku będącego przedmiotem postępowania, zgodnie z jego obecnym usytuowaniem. Tak w postępowaniu naprawczym, jak i legalizacyjnym bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a zwłaszcza stopień zawinienia sprawcy samowoli budowlanej. Znaczenie kluczowe w procesie naprawczym ma bowiem ustalenie, czy roboty budowlane wykonane w warunkach wskazanych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem". - LEX nr 2247974.

Opierając się na zebranych przez organ I instancji dokumentach trudno uznać, aby organ I instancji w sposób jednoznaczny ustalił wykonanie robót w przedmiotowym obiekcie zgodnie z pozwoleniem czy też z odstępstwami od projektu, co zdaje się wynikać z protokołów oględzin. Właściwym trybem zweryfikowania tych okoliczności jest stosowanie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, co zaleca w swojej decyzji DWINB. Stanowisko takie jest o tyle prawidłowe, że organ II instancji uznał, że roboty nie zostały zakończone. Miał bowiem organ odwoławczy problemy w ustaleniu zakończenia robót kierując się zakresem wynikającym z pozwolenia na budowę i protokołów oględzin. Sąd uznał zatem, że dotychczas prowadzone dowody kwestii tej jednoznacznie nie opisują. Ten kierunek ustaleń organu I instancji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dalszym toku postępowania. Przyjmując więc, że skoro organ II instancji miał w tym względzie uzasadnione wątpliwości słusznie wskazywał na konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, co może błędnie sugerować uzasadnienie decyzji DWINB, że nie zawsze istnieje konieczność wstrzymywania robót w oparciu o omawiany przepis. Konieczność taka nie występuje wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość organ ma dowody na to, że wszystkie roboty zostały zakończone. Potwierdza taką sytuację stan faktyczny, w którym orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 stycznia 2017 r., (sygn. akt II SA/Bk 792/16), gdzie podano, że ,,W sytuacji, gdy organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ale roboty budowlane zostały już zakończone, to nie wydaje już rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu, ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego" - LEX nr 2201022. Tak więc w zależności od ustaleń organu względem zakończenia robót wstrzyma on roboty postanowieniem lub bez wstrzymywania robót wyda rozstrzygnięcie w formie decyzji z art. 51 ust. 2 lub ust. 3 Prawa budowlanego.

Sąd w składzie orzekającym uznał, że zasadnie doszło do uchylenia decyzji PINB w W. z najważniejszej bodaj przyczyny, o której jednak organ II instancji nie wspomniał. Organ I instancji doszedł do przekonania, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Ze stanowiskiem takim zgodzić się nie można z tej oto przyczyny, że organ nadzoru budowlanego musi orzec o prawidłowości robót wykonanych po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę daje pewnego rodzaju wzorzec postępowania inwestora, który ze względu na wdrożenie trybu nadzwyczajnego przestaje funkcjonować. Nie do przyjęcia jest zatem, że o prawidłowości inwestycji decydować będzie decyzja o umorzeniu postępowania, a więc rozstrzygnięcie o charakterze stricte procesowym. Umorzenie postępowania to tego rodzaju akt, gdzie organ nie znajduje podstaw do orzeczenia w ramach prawem przypisanych mu kompetencji. Służby nadzoru budowlanego sprawdzają prawidłowość inwestycji w oparciu o przepisy prawa materialnego i ostatecznie przepisy te muszą znajdować się w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Prowadzono przecież postępowanie, w wyniku którego uznano, że nie ma podstaw do kierowania względem inwestora żadnego nakazu. Skoro więc ustalono taki przypadek organ nie powinien w formie decyzji komunikować inwestorowi o tym, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe ale orzec, że brak jest konieczności wykonywania jakichkolwiek czynności aby zrealizowana inwestycja funkcjonowała jako legalna.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w przypadku odstąpienia od projektu budowlanego, czy wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu, jeżeli organ dojdzie do przekonania, że mimo to inwestycja jest zgodna z prawem nie powinien wydawać decyzji o umorzeniu postępowania. Właściwą formą orzeczenia jest bowiem wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w której organ nadzoru budowlanego odmówi nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższym przepisie, zaś w decyzji opisze okoliczności uzasadniające ten fakt. Z prawnego punktu widzenia istnieje zasadnicza różnica pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania czyli stanem, w którym brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a orzeczeniem o odmowie nałożenia obowiązków. Tym drugim rozstrzygnięciem organ potwierdza dokonanie wszelkich czynności wyjaśniających, które pozwalają na uznanie wykonanych robót za nienaruszających obowiązujących przepisów technicznych, zaś samo orzeczenie o takim kształcie wieńczy całe postępowanie prowadzone w sprawie.

Orzeczenie przez PINB w W. o bezprzedmiotowości postępowania zostało zatem wydane z pominięciem w podstawie prawnej przepisów prawa materialnego. Dodatkowo nie można w oparciu o rozbieżności w samych protokołach oględzin jednoznacznie uznać, że wykonane roboty są zgodne ze sztuką budowlaną czy normami technicznymi. Nie rozstrzygnął również organ I instancji jakie znaczenie dla funkcjonowania obiektu mają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście funkcji usługowej jako dopuszczalnej. Nie podał przecież organ czy z dopuszczeniem tej funkcji wiąże się konkretna powierzchnia lub lokalizacja obiektu czy jego części o takim przeznaczeniu.

Należy zatem zauważyć, że twierdzenia skarżącej o zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut wskazania przez organ na jej twierdzenia, jakie nie miały faktycznie miejsca nie podważają prawidłowości decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji. Faktem jest, że DWINB dość chaotycznie i nie zawsze trafnie opisał stanowisko samej skarżącej. Zasadnie jednak zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Mimo, że nie wyartykułował tego wprost organ II instancji, a wyjaśnił to Sąd, w sytuacjach takich jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, właściwe jest nie wydawanie decyzji o umorzeniu postępowania ale orzeczenie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego chociażby odmawiające nałożenia na inwestora obowiązków. Chociaż dostrzegalne są pewne mankamenty w stanowisku organu II instancji, wobec tego że trafnie orzeczono o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia należało skargę oddalić.

Z tych też powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.