Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 340/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 9 i 14, art. 18, art. 19, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 112
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2021 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2021 r. Rada Miasta działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 i 1378; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, 1086, 471, 782, 1378 oraz z 2021 r., poz. 11; dalej: "u.p.z.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" – część A w P. (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Z dnia [...] marca 2021 r., poz. 2073).

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. E. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wskazaną powyżej uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części graficznej i tekstowej dotyczącej nieruchomości skarżącej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] położonych w P. przy ul. [...], obręb G., ark. mapy [...], o pow. odpowiednio 739 m2 i 7.234 m2, które zabudowane są zintegrowanymi budynkami magazynowo-warsztatowymi, wiatą magazynową oraz placem magazynowo-postojowym. Nieruchomość jest użytkowana na cele prowadzenia działalności gospodarczej najemców skarżącej. Docelowo skarżąca chciała zbudować na nieruchomości własną siedzibę. W tym celu uzyskała dla działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy dnia [...] maja 2012 r., nr [...], a następnie decyzję Prezydenta Miasta P. dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla budynku biurowego z częścią magazynową, portierni i budynku trafostacji na terenie działki nr [...], arkusz [...] obręb G. przy ul. [...] w P., oraz budowę zjazdu na tę nieruchomość z działek o nr geod. [...] i [...], arkusz [...], obręb G.. Ze względu na dokonanie wywłaszczenia planistycznego, taka inwestycja będzie niemożliwa. Nieruchomość skarżącej znalazła się na terenie objętym dwoma symbolami, tj. 5U (zabudowa usługowa z dopuszczeniem funkcji magazynowej) oraz [...] (pas drogowy klasy zbiorczej przeznaczony jako rezerwa pod linię tramwajową). Pod poszerzenie drogi przeznaczone zostało 3.389,39 m2, co stanowi 42,51 % całej powierzchni nieruchomości.

Zdaniem skarżącej obecnie niecelowa jest budowa obiektów usługowych, ponieważ na nieruchomości nie będzie miejsca na parkingi, a budynki musiałyby być stosunkowo wąskie. Skarżąca zatem uważa, że dla jej działki przeznaczenie powinno zostać określone symbolem: [...] Tym bardziej, że byłoby to zgodne z zapisami studium i korespondowało z przestrzenią oznaczoną w planie symbolem [...] po drugiej stronie ul. [...] w P..

Dalej spółka wskazała, że w dniu [...] września 2014 r. Rada Miasta przyjęła uchwałę nr LXXI [...]!/2014 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość skarżącej oznaczono symbolem MW/U, co oznacza, że kierunkiem przeznaczenia jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa. Wobec tego ustalenia miejscowego planu z 2021 r. stoją w oczywistej sprzeczności z ustaleniami studium.

Następnie spółka podniosła, że organ planistyczny dopuścił się naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, równości i ochrony własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Organ powinien bowiem rozważyć, czy dla celu publicznego, jakim niewątpliwie jest przeznaczenie nieruchomości pod rozbudowę drogi publicznej, możliwe jest w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości niezabudowanych oraz stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, bądź Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie działka o nr [...] położona przy ul. [...] leżąca naprzeciwko działek skarżącej pozostaje niezabudowana, a jednocześnie stanowi własność Miasta P. oraz przylega do rozbudowywanego odcina drogi. Organy nie rozważyły chociażby proporcjonalnego obciążenia budową trasy tramwajowej działki skarżącej oraz położonej naprzeciwko działki o nr [...] przy ul. [...], obręb G.. Działka ta nie została w żadnej części przeznaczona pod drogę publiczną, a zatem nie ponosi ciężaru inwestycji publicznej.

Ponadto, zdaniem skarżącej sama procedura planistyczna narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p, ponieważ nie zostało uzasadnione odmowne rozstrzenie uwag skarżącej. Skarżąca w dniu listopada 2020 roku złożyła uwagi do projektu planu w związku z obwieszczeniem o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" — część A w P., wnosząc o przywrócenie dla działek nr [...] arkusz mapy [...], obręb G. prawa zabudowy zgodnie z granicami działek, a także o rezygnację z poszerzenia terenu drogi publicznej, oznaczonej symbolem [...], podyktowanej planowaną infrastrukturą transportową. Taka koncepcja została przez skarżącą słusznie zakwestionowana, albowiem do zmiany doszło po pierwszym wyłożeniu, a zatem skarżąca została pozbawiona możliwości składania uwag w I wyłożeniu projektu planu. Ponadto, nie jest jedyną możliwością dla zapewnienia zaplecza dla linii tramwajowej wywłaszczanie 42,51 % nieruchomości skarżącej. Miasto P. miało pierwotnie koncepcję poprowadzenia linii ul. [...]. Rozwiązanie obecne nie jest zgodne z koncepcją rozwoju kolei metropolitalnej, która stanowi szybsze, wygodniejsze i tańsze rozwiązanie dojazdu do P. dla mieszkańców [...]. Organ wskazał jednak wyłącznie w stosunku do całości projektu, że proponuje nieuwzględnienie uwag z II wyłożenia. Strona skarżąca nie otrzymała uzasadnienia do nieuwzględnienia jej uwag.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że to uwzględnienie uwagi spółki P. , złożonej na etapie zbierania uwag po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu spowodowało konieczność zabezpieczenia w planie terenu pod planowaną linię tramwajową. Planowana inwestycja stanowi ważny interes społeczny, jest istotna z punktu widzenia dynamicznie rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej w tej części miasta, a jej realizacja pozytywnie wpłynie na poprawę jakości życia mieszkańców. Planowana linia tramwajowa stanowić ma uzupełnienie systemu transportu publicznego, zarówno autobusowego, jak i kolejowego (poprzez połączenie z przystankiem kolei metropolitalnej w rejonie ul. [...] oraz parkingiem typu "Park & Ride" (czyli "parkuj i jedź komunikacją publiczną"), co jest wyrażone w Polityce Transportowej Miasta P., gdzie podkreśla się duże znaczenie integracji różnych podsystemów transportowych. W związku z tym oraz w celu poprawy dostępności komunikacyjnej, konieczne było zabezpieczenie odpowiedniej rezerwy terenowej, niezbędnej do realizacji trasy tramwajowej oraz przewidzianego w studium połączenia ulic [...].

Jednocześnie jednak plan miejscowy uwzględnia przeznaczenie określone w wydanych dla działek skarżącej decyzjach administracyjnych. Określone w § 3 pkt 3 planu przeznaczenie terenu 5U obejmuje bowiem możliwość zainwestowania działek skarżącej poprzez wzniesienie na nich budynku biurowego z częścią magazynową, a więc realizację takiej samej inwestycji jak zakładana w oparciu o wskazane przez skarżącą decyzje. Organ podkreślił przy tym, że ustalone w § 12 planu parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy na terenie 5U zostały tak ukształtowane, aby zrekompensować przeznaczenie części działek skarżącej pod drogę publiczną i zachować ich potencjał inwestycyjny. W zaskarżonym planie przewidziano dla terenu 5U wysokość budynków nie większą niż 20 m i nie więcej niż 5 kondygnacji nadziemnych (§ 12 pkt 6 planu), maksymalną powierzchnię zabudowy nie większą niż 40% działki budowlanej (§ 12 pkt 4 planu), co w odniesieniu do łącznej powierzchni działek nr [...] (pomniejszonej o tę ich część, która została przeznaczona w planie pod teren drogi publicznej) daje maksymalną powierzchnię zabudowy 1821,8 m2, a intensywność zabudowy od 0,1 do 3,00. Tymczasem w wydanej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. ustalono wysokość budynków nie większą niż 1 kondygnację nadziemną (budynek portierni i budynek trafostacji) i nie większą niż 3 kondygnacje nadziemne (budynek biurowy z częścią magazynową), wielkość powierzchni zabudowy nie większą niż 20% powierzchni działki łącznie dla wszystkich planowanych budynków, co w odniesieniu do określonej we wniosku powierzchni działki (7 234 m2), niepomniejszonej o rezerwę terenu pod planowaną drogę [...], daje maksymalną powierzchnię zabudowy około 1446,8 m2. Tym samym zapisy planu nie spowodowały całkowitego wyłączenia nieruchomości skarżącej z zabudowy. Część działek nr [...], ark. [...], obr. [...], nieprzeznaczona w planie pod teren drogi publicznej, nadal może zostać zabudowana i zagospodarowana, jak również sprzedana. Dodatkowo wskazano, że decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, ([...]) wydana została [...] stycznia 2013 r., a więc osiem lat przed uchwaleniem planu. Przez ten czas skarżąca nie zrealizowała uprawnień z niej wynikających, co sama przyznała w treści skargi, i nie dokonała na swoich działkach robót budowlanych, co spełnia warunki wygaśnięcia tej decyzji określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Zdaniem organu nie można także zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przeznaczenie części jej działek pod drogę publiczną znacznie ogranicza możliwość sytuowania miejsc postojowych, co uniemożliwia realizację zabudowy usługowej. Rozwiązaniem powyższego problemu miałoby być, zdaniem skarżącej, dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem wyznaczenie w planie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej również wymagałoby spełnienia normatywu parkingowego (w ilości 1,5 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny). Dopiero po uruchomieniu trasy tramwajowej liczba miejsc mogłaby zostać zmniejszona do 1 stanowiska postojowego na lokal mieszkalny. Zgodnie z ustaleniami planu możliwa jest realizacja kondygnacji podziemnych, które mogą zostać wykorzystane pod zapewnienie stanowisk postojowych bez względu na rodzaj zabudowy.

Odnosząc się przy tym do postulatu zmiany przeznaczenia działki skarżącej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną organ wyjaśnił, że przeznaczenie to nie korespondowałoby z pozostałą częścią terenu oznaczonego w planie symbolem 5U, który charakteryzuje się występowaniem m.in. obiektów poprzemysłowych i magazynowych. Kolejnym uwarunkowaniem wykluczającym przeznaczenie działek skarżącej pod zabudowę były kwestie akustyki. Zgodnie z treścią opracowanej na potrzeby planu Prognozy oddziaływania na środowisko sąsiedztwo ul. [...] (droga klasy głównej ruchu przyspieszonego) charakteryzują wysokie poziomy hałasu samochodowego. Teren działek skarżącej znajduje się w strefie niekorzystnych dla przebywania ludzi warunków akustycznych. Wyjaśniono przy tym, że teren [...] także znajduje się w tej strefie, jednakże ze względu na wydane przed uchwaleniem planu pozwolenia na budowę, plan musiał uwzględnić możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na terenie [...] Na wskazanym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzono niejako "z konieczności" respektowania wydanego pozwolenia na budowę.

Z uwagi na uwarunkowania akustyczne, istniejące, usługowe zagospodarowanie terenu oraz konieczność kształtowania ładu przestrzennego i przeciwdziałanie nieuzasadnionemu wprowadzaniu nowych funkcji, nie dopuszczono lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach skarżącej. W planie przyjęto optymalne rozwiązania, uwzględniające zarówno znane organowi planistycznemu zamierzenia inwestycyjne spółki, jak również interes publiczny i potrzeby mieszkańców w zakresie kształtowania efektywnego układu transportowego. Tym samym nie ma podstaw do kwestionowania zachowania zasady proporcjonalności przy sporządzaniu planu.

Bezpodstawne jest również twierdzenie skarżącej, że działka nr [...], ark. [...], obręb G. (teren [...]) nie została w żadnej części przeznaczona pod drogę publiczną. Przyjęty w planie kształt i rozmiar rezerwy terenowej pod tramwaj oraz planowaną drogę publiczną na działkach skarżącej oraz działce [...], ark. [...], obręb G., wynika z rozwiązań technicznych (w tym m.in. geometrii ronda) przyjętych w koncepcji inwestycji "Budowa skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] w ciągu ul. [...] w P." ([...]), obejmującej również budowę skrzyżowania ul. [...] z przedłużeniem ul. [...] (teren [...]). Wskazano także, że działka nr [...] lub inne działki na terenie [...], nie są własnością Miasta P., jak wskazano w treści skargi, lecz stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym.

Organ wyjaśnił również, że dla terenów nieruchomości skarżącej studium wyznacza kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej jako kierunek wiodący oraz zieleń (...), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej jako kierunek uzupełniający. Wbrew twierdzeniom skarżącej studium nie wskazuje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jako kierunku nadrzędnego względem zabudowy usługowej. Obie te funkcje są traktowane w studium jako równorzędne, w ramach kierunku wiodącego. Żadna z nich nie pełni względem drugiej funkcji subsydiarnej. Definiując kierunek zagospodarowania oznaczony symbolem MW/U w studium posłużono się spójnikiem "lub", oznaczającym alternatywę łączną. Tym samym, błędne jest przyjmowane przez skarżącą założenie, że w planie dla terenów działek skarżącej powinno się bezwzględnie określić przeznaczenie zarówno pod zabudowę usługową, jak i mieszkaniową wielorodzinną. Posłużenie się spójnikiem "lub" w opisie kierunku oznaczonego w studium symbolem MW/U umożliwia określenie w planie przeznaczenia terenu w kilku wariantach: pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, pod zabudowę usługową, pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oraz zabudowę usługową. Każdy z wymienionych wariantów byłby zgodny z kierunkiem MW/U, wyznaczonym w studium.

Wskazano także, że w studium, w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącej, przewidziano tereny dróg układu podstawowego, oznaczone w studium symbolem [...] Wyznaczony w studium teren [...] odpowiada swym przebiegiem nowo projektowanej, oznaczonej w planie symbolem [...] drogi publicznej. Ze względu na różnicę w skali opracowań planu i studium, w ustaleniach ogólnych studium dotyczących postępowania przy sporządzania planów miejscowych w odniesieniu do obszaru całego miasta zastrzeżono, że na styku terenów transportu i pozostałych -granice terenów wskazane pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia linii rozgraniczających terenów transportu. Tym samym bezpodstawny jest stawiany przez skarżącą zarzut sprzeczności planu ze studium, gdyż treść studium umożliwia przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącej pod zabudowę usługową, bez dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Także przebieg drogi oznaczonej w planie symbolem [...] został w studium przewidziany, z uwzględnieniem innej niż plan skali opracowania.

Końcowo organ wyjaśnił, że przepisy nie wymagają każdorazowego udzielania składającemu uwagę odpowiedzi wraz z uzasadnieniem dla odmowy uwzględnienia uwagi, choć musi istnieć uzasadnienie stanowiska rady gminy w przedmiocie nieuwzględnionych lub częściowo nieuwzględnionych przez organ planistyczny uwag. Stanowisko Rady Miasta w przedmiocie złożonych przez skarżącą i nieuwzględnionych przez Prezydenta uwag znajduje się w załączniku nr [...] do uchwały.

Trudno także odnieść się do twierdzenia skarżącej, że z uwagi na wprowadzenie zmian w projekcie planu po pierwszym wyłożeniu go do publicznego wglądu skarżąca została pozbawiona możliwości składania uwag w I wyłożeniu projektu planu. Skarżąca składała bowiem uwagi do projektu planu zarówno po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jak i po ponownym (drugim) wyłożeniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżąca wskazała, że Gmina planowała inny przebieg trasy tramwajowej, a dopiero podczas ostatniego wyłożenia planu zaproponowała skrajnie niekorzystne zmiany dla skarżącej. Sam fakt planowania w inny sposób trasy tramwajowej powoduje, że przewidziana ingerencja nie była niezbędna i pozostaje w nieprawidłowej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. organ wskazał, że studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele, np. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej albo jednorodzinnej. Wskazując tego rodzaju funkcję terenów, studium ukierunkowuje planowanie miejscowe na ten rodzaj zabudowy, aczkolwiek nie wyklucza ani samodzielnych usług, ani infrastruktury technicznej. Wykluczać może w ten sposób funkcje kolidujące z zabudową mieszkaniową, tj. przedsięwzięcia kwalifikowane jako uciążliwe dla środowiska. Lokalizacja w planie miejscowym takich inwestycji prowadziłaby do naruszenia ustaleń studium. Podobnie w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach objętych stanowczym zakazem w studium i odwrotnie - zakazania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów określonych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" – część A w P. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] marca 2021 r., poz. 2073).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielką działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P., obręb G., arkusz mapy [...], które w całości znalazły się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą. Ponieważ postanowienia planu miejscowego określiły kształt prawa własności poprzez ustalenie dla nieruchomości skarżącej oprócz przeznaczenia pod zabudowę usługową również przeznaczenia pod drogę publiczną (k. 59 akt sąd.), niewątpliwie interes prawny skarżącej został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do metirum na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. niezgodności zapisów uchwalonego planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. wskazać należy, że w tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w całości podziela stanowisko Rady Miasta wyrażone w odpowiedzi na skargę, co czyni ten zarzut niezasadnym.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Na tle wskazanego przepisu wykształciło się stanowisko, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca pierwotnie wymagał "zgodności" planów ze studium, obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie "narusza" ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". (...). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy [por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2019, wyd. el./Legalis].

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że działki skarżącej według części graficznej studium sporządzonej w skali 1:15 000, znajdują się na terenie oznaczonym symbolem MW/U, tj. na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub usługowej (funkcja wiodąca).

Jak słusznie zauważył organ, w logice prawniczej posłużenie się wyrazem "lub" wskazuje na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej), która stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Oznacza to, że spójnik "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub" (zob. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06; www.orzeczenia.ms.gov.pl). Innymi słowy, rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem. Za naruszenie ustaleń studium nie można więc uznać przeznaczenia części działek skarżącej pod zabudowę usługową.

Odnosząc się natomiast do części działek skarżącej przeznaczonych w planie miejscowym pod teren drogi publicznej zauważyć należy, że z tabeli [...] studium wynika, że uzupełniającym kierunkiem przeznaczenia dla terenów oznaczonych symbolem MW/U jest zieleń (np.: parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne (k. 67 akt sąd.). Dodatkowo, jak wynika z części graficznej studium, działki skarżącej graniczą z terenem drogi – układem podstawowym (droga zbiorcza) oznaczonym jako [...] (k. 86 akt sąd.).

Jak słusznie zauważył organ, wyznaczony w studium teren [...] odpowiada swym przebiegiem nowo projektowanej, oznaczonej w planie symbolem [...], drogi publicznej. Ze względu na różnicę w skali opracowań planu (1:2000) i studium (1:15000), w ustaleniach ogólnych studium dotyczących postępowania przy sporządzaniu planów miejscowych w odniesieniu do obszaru całego miasta zastrzeżono, że na styku terenów transportu i pozostałych -granice terenów wskazane pod różne funkcje, mogą ulec przesunięciu w wyniku uszczegółowienia linii rozgraniczających terenów transportu (s. 41 studium).

Tym samym nietrafny jest stawiany przez skarżącą zarzut sprzeczności planu ze studium, gdyż treść studium umożliwia przeznaczenie w planie nieruchomości skarżącej pod zabudowę usługową, bez dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Także przebieg drogi oznaczonej w planie symbolem [...] został w studium przewidziany, z uwzględnieniem innej niż plan skali opracowania.

Idąc dalej wskazać należy, że niezasadny okazał się zarzut braku podania przez Radę Miasta uzasadnienia do nieuwzględnienia uwag wniesionych po drugim wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawnie dopuszczalną i zarazem powszechną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2841/16). Także i w sprawie zaskarżonej skargą Rada Miasta rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu planu łącznie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi załącznik nr [...] do uchwały. Należy także stwierdzić, że rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne.

W tym kontekście odnosząc się przy tym także do zarzutu spółki, że z uwagi na dokonane zmiany w przeznaczeniu nieruchomości już po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, spółka została pozbawiona możliwości złożenia uwag przy pierwszym wyłożeniu wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie gwarantują właścicielom nieruchomości objętych planem dwukrotnej możliwości zgłoszenia uwag do projektu planu w przypadku dokonania zmian w projekcie planu po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W przepisach ustawy mowa jest o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu uwzględniającego uzyskane opinie i dokonane uzgodnienia (art. 17 pkt 9 i art. 18 u.p.z.p.) oraz o konieczności ponowienia czynności, o których mowa w art. 17, w przypadku wprowadzenia zmian w przedstawionym projekcie, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 19 u.p.z.p.). W rozpoznawanej sprawie to uwzględnienie uwagi spółki P. , złożonej właśnie na etapie zbierania uwag po pierwszym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu spowodowało konieczność zabezpieczenia w planie terenu pod planowaną linię tramwajową (zwiększenia szerokości ul. [...] na odcinku do ul. [...]). Rada Miasta dokonała więc stosownej modyfikacji projektu planu, a następnie zgodnie z art. 19 u.p.z.p. ponownie wyłożyła projekt planu miejscowego, do publicznego wglądu, co umożliwiło skarżącej złożenie uwag do tej zmiany (s. 17 wykazu uwag, II wyłożenie).

Idąc dalej wskazać należy, że zdaniem Sądu Rada Miasta wprowadzając zakwestionowane przez skarżącą zapisy uchwały nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego, ani nie naruszyła zasady proporcjonalności.

Rozważania uzasadniające powyższe stanowisko należy rozpocząć od wskazania, że w judykaturze trafnie podnosi się, że władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji ustalającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2337/17).

W świetle powyższego wywodu gmina ma oczywiście prawo do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 u.p.z.p. – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych ustawą – do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11).

Zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzje planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak w rozpatrywanej sprawie, rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych. Dyspozycja art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), według której przepisy rozdziału 4 "Wywłaszczenie nieruchomości" stosuje się m.in. do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne potwierdza, że tego rodzaju postanowienie planu zmierza w istocie swojej do wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli, czyli pozbawienia ich własności, skoro może stać się podstawą wszczęcia przez właściwy organ postępowania w przedmiocie wywłaszczenia części działki dla realizacji celu publicznego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wykazano, że ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącej jest podyktowane czytelnymi, obiektywnie istniejącymi przesłankami zagospodarowania przestrzennego i służby realizacji celu gospodarki przestrzennej, jaki w świetle u.p.z.p. może być uznany za istotny dla społeczności lokalnej. Uchwałodawca w sposób wnikliwy podszedł przy tym do planowania przeznaczenia działek skarżącej oraz szczegółowo uzasadnił swój wybór.

Organ planistyczny wyjaśnił, że planowana inwestycja stanowi ważny interes społeczny, jest istotna z punktu widzenia dynamicznie rozwijającej się zabudowy mieszkaniowej w tej części miasta, a jej realizacja pozytywnie wpłynie na poprawę jakości życia mieszkańców. Planowana linia tramwajowa stanowić ma uzupełnienie systemu transportu publicznego, zarówno autobusowego, jak i kolejowego, poprzez połączenie z przystankiem kolei metropolitalnej w rejonie ul. [...] oraz parkingiem typu "Park & Ride", co jest wyrażone w Polityce Transportowej Miasta P., gdzie podkreśla się duże znaczenie integracji różnych podsystemów transportowych. W związku z tym oraz w celu poprawy dostępności komunikacyjnej, konieczne było zabezpieczenie odpowiedniej rezerwy terenowej, niezbędnej do realizacji trasy tramwajowej oraz przewidzianego w studium połączenia ulic [...]

Przyjęty w planie kształt i rozmiar rezerwy terenowej pod tramwaj oraz planowaną drogę publiczną na działkach skarżącej oraz działce [...], ark. [...], obręb G., wynika natomiast z rozwiązań technicznych (w tym m.in. geometrii ronda) przyjętych w koncepcji inwestycji "Budowa skrzyżowania bezkolizyjnego z linią kolejową nr [...] w ciągu ul. [...] w P." ([...]), obejmującej również budowę skrzyżowania ul. [...] z przedłużeniem uf. [...] (teren [...]). Wskazano także, że działka nr [...] – wbrew zarzutom skargi także w części przeznaczona pod drogę publiczną, nie jest własnością Miasta P., jak wskazano w treści skargi, lecz stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym.

Organ planując przeznaczenie działek skarżącej wziął jednak pod uwagę dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości, a także plany inwestycyjne spółki wynikające z uzyskanej dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy oraz wydanego pozwolenia na budowę. Pomimo więc przeznaczenia części terenu pod drogę publiczną, organ planistyczny przewidział dla pozostałego terenu oznaczonego symbolem "U" takie parametry i wskaźniki zabudowy – co zostało szczegółowo opisane w części historycznej niniejszego uzasadnienia – aby spółka mogła zrealizować planowaną inwestycję.

Za pozbawionego racjonalnych podstaw nie można było przy tym uznać wyjaśnienia organu planistycznego odnośnie niemożności przeznaczenia działek skarżącej pod zabudowę mieszkaniową. Jak bowiem wskazał organ, zgodnie z treścią opracowanej na potrzeby planu Prognozy oddziaływania na środowisko, sąsiedztwo ul. [...] (droga klasy głównej ruchu przyspieszonego) charakteryzują wysokie poziomy hałasu samochodowego. Teren działek skarżącej znajduje się w strefie niekorzystnych dla przebywania ludzi warunków akustycznych, co wykluczało przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Ubocznie tyko można dodać, że taki postulat spółka zgłosiła dopiero na etapie skargi. Zgłaszając uwagi do projektu planu spółka nie kwestionowała ustalonego przeznaczenia usługowego, wniosła jedynie o zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej do 20 %, a także zmianę intensywności zabudowy od 0,1 do 0,3. Z kolei po wprowadzonej w projekcie planu zmianie polegającej na przeznaczeniu części nieruchomości skarżącej pod drogę publiczną spółka wniosła o przywrócenie dla działek nr [...] zapisów projektu z etapu pierwszego wyłożenia planu do publicznego wglądu.

Organ planistyczny wyjaśnił także, z czego wynikają różnice w przeznaczeniu działek skarżącej i działki znajdującej się po przeciwległej stronie ulicy. Teren ten także znajduje się w strefie charakteryzującej się wysokim poziomem hałasu, jednakże ze względu na wydane przed uchwaleniem planu pozwolenia na budowę, plan musiał uwzględnić możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Na wskazanym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzono więc niejako "z konieczności" respektowania wydanego pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).