Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2183/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art 176, art 153, art 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1, art 17 ust 1 pkt 4, art 3 ust 4
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 531/11 w sprawie ze skargi E.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w okresie listopad - grudzień 2010 roku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 531/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego w okresie listopad-grudzień 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a., odmówił E. D. przyznania świadczenia w formie zasiłku okresowego w okresie od listopada do grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu Prezydent Miasta wyjaśnił, iż zasiłki okresowe w części gwarantowanej finansowane są z budżetu państwa. W 2010 r. na zaspokojenie potrzeb wnioskodawców kwalifikujących się do otrzymania zasiłku okresowego niezbędna była kwota 20 637 198 zł, przy czym na dofinansowanie tego rodzaju pomocy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej pozyskał kwotę 17 930 932 zł, która już została wydatkowana. Organ podkreślił, iż dodatkowych środków nie otrzymał, co oznacza, iż w obecnej sytuacji przyznanie stronie wnioskowanego świadczenia przekracza możliwości finansowe pomocy społecznej, stosownie do art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. D. zwróciła uwagę na swoją ciężką sytuację materialną i brak środków na pokrycie bieżących wydatków na utrzymanie. Oświadczyła, iż jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi jako bezrobotna bez prawa do zasiłku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Podkreślił, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dalej, iż zasiłek okresowy, stosownie do treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny.

Podzielając stanowisko wywiedzione przez organ I instancji Kolegium powtórzyło, iż odwołująca ma [...] lat i mieszka sama, jest bezrobotną, zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, nie pracuje dorywczo, a jedynym jej dochodem jest dofinansowanie do czynszu w wysokości 177,50 zł – przyznane na okres od [...] listopada 2010 r. do [...] kwietnia 2011 r. Sytuacja materialna i życiowa strony jest bardzo trudna i zasadniczo strona spełnia warunki do korzystania z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego, niemniej jednak MOPS nie dysponuje środkami finansowymi na ten cel. Organ wyjaśnił, iż przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym. Zasiłek okresowy w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej jest finansowany z dotacji budżetu państwa. Organ I instancji, ze względu na znaczny wzrost liczby świadczeniobiorców wykorzystał przyznaną na rok 2010 dotację budżetową i od października do grudnia 2010 r. odmawiał przyznania zasiłków okresowych. Kolegium zwróciło uwagę, iż strona nie została pozostawiona sama sobie, aby złagodzić skutki odmowy przyznania zasiłku okresowego, stronie przyznany został bowiem zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w wysokości po 100 zł na listopad i grudzień 2010 r. Dodatkowo w grudniu 2010 roku strona otrzymała zasiłek celowy wysokości 100 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie zadłużenia na energię elektryczną.

Reasumując organ odwoławczy wywiódł, iż wydanie decyzji przez organ I instancji innej treści byłoby niezgodne z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przyznanie zasiłku okresowego decyzją, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie pogłębiałoby zaufania obywateli do organów Państwa. Organ zgodził się, iż przepis art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przewiduje, że "zasiłek okresowy przysługuje", jednak dalsza część przepisu wskazuje na otwarty katalog przyczyn uzasadniających przyznanie świadczenia. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku okresowego. W ocenie organu, za takim ujęciem, przemawia także brzmienie przepisu art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Możliwości pomocy społecznej, w tym możliwości finansowe, muszą być brane pod uwagę przy ocenie dopuszczalności przyznania świadczeń pieniężnych. Wszystko to świadczy o uznaniowym, a nie związanym, charakterze decyzji w sprawie zasiłku okresowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. Dł. przytaczając argumentację odwołania wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Przede wszystkim przepis art. 38 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

W przywołanym przepisie art. 38 ustawy o pomocy społecznej, określone zostały zasady i sposób przyznawania wymienionego świadczenia. Jednocześnie ustawodawca jednoznacznie wskazał w nim, iż warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie.

Sąd I instancji podkreślił, iż analizując wniosek E.D. organ administracji publicznej prawidłowo ustalił, iż skarżąca spełnia przesłanki, o których mowa w cytowanym przepisie art. 38. Strona jest bowiem osobą bezrobotną – zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, ma [...] lat, mieszka sama i nie pracuje, a jedynym jej dochodem jest dofinansowanie od czynszu w wysokości 177,50 zł – przyznane na okres od [...] listopada 2010 r. do [...] kwietnia 2011 r. Niemniej jednak, pomimo zaistnienia przesłanek przemawiających za przyznaniem pomocy w formie zasiłku okresowego, organ wydał negatywną dla strony decyzję argumentując, iż nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi. Organ przyjął bowiem, iż decyzja wydana w oparciu o przepis art. 38 cytowanej ustawy ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż ustawodawca pozostawił organowi swobodę wyboru sposobu zakończenia postępowania z wniosku o przyznanie zasiłku okresowego. W ocenie organu, wykładnia taka jest prawidłowa, w szczególności wobec brzmienia przepis art. 3 ust. 4 cytowanej ustawy, ustanawiającego ogólne kryterium przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. W ust. 4 art. 3 omawianej ustawy przewidziano bowiem, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zdaniem organu, zapis taki umożliwia organowi rozstrzygającemu wniosek brać pod uwagę nie tylko rzeczywistą sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy, ale również wielkość środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocowy. Co za tym w sytuacji, gdy takich środków finansowych organ nie posiada lub posiada, ale z przeznaczeniem na innego rodzaju pulę świadczeń, może odmówić wnioskodawcy przyznania pomocy. W opinii organu, przedstawienie zestawienia wydatków na poszczególnego rodzaju świadczenia w ramach udzielanej pomocy społecznej, jest wystarczające, a wręcz warunkuje wydanie decyzji odmawiającej przyznania świadczenia.

Sąd I instancji nie zgodził się z taką wykładnią przepisu art. 38 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności wobec ugruntowanego już przez orzecznictwo podziału świadczeń z pomocy społecznej na świadczenia obligatoryjne i fakultatywne. Różnica pomiędzy tymi świadczeniami jest, zdaniem WSA w Łodzi, istotna, gdyż w przypadku świadczeń obligatoryjnych ustalenie, przez organ, iż wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki sformułowane przez ustawodawcę obliguje do przyznania danego rodzaju świadczenia. W odniesieniu do tego rodzaju świadczeń organom nie została pozostawiona żadna swoboda w sposobie załatwienia sprawy. I takim świadczeniem obligatoryjnym jest właśnie zasiłek okresowy uregulowany w art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Warto bowiem zwrócić uwagę na sformułowanie jakim posłużył się w nim ustawodawca wskazując, iż "zasiłek okresowy przysługuje (...)". Z treści przywołanego przepisu w żadnym razie nie wynika, aby zasada przyznania świadczenia miała, lub mogła mieć charakter uznaniowy. Czym innym jest oczywiście określenie wysokości świadczenia i okresu, na jaki ma być ono przyznane. W tym bowiem zakresie ustawodawca przewidział uznaniowość rozstrzygnięcia, ale i tu, co do wysokości świadczenia określił granice ustawowe (art. 38 ust. 2, 3 i 4 ustawy). Uzasadnionemu okolicznościami sprawy uznaniu organu pozostawiono jedynie okres, na jaki świadczenie jest przyznawane (art. 38 ust. 5 ustawy).

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, iż przykładowo art. 39 ust. 1 ww. ustawy regulujący instytucję zasiłku celowego stanowi, iż "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy". W tym przypadku mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym, istnieje bowiem przepis prawa materialnego, który wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Taki sposób sformułowania art. 39 ust. 1 w/w ustawy nie pozostawia wątpliwości, iż świadczenie to jest świadczeniem fakultatywnym. I wyłącznie w odniesieniu do nich znajduje zastosowanie klauzula opisana w przepisie art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji w pełni podzielił te poglądy prezentowane w orzecznictwie, które stanowią, że co do zasady przyznanie zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje do jego przyznania. Natomiast uznaniu administracyjnemu pozostawiona jest (w określonych ramach) jego wysokość i okres pobierania, poprzez ustawowo określoną możliwość miarkowania (por. niepublikowany wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 780/10 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd; dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji podkreślił, mając na uwadze argumentację organu w niniejszej sprawie zasadzającą się na prawidłowości posłużenia się klauzulą określoną w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do świadczenia obligatoryjnego, iż nie budzi jego wątpliwości, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięć indywidualnych. Świadczy o tym, już chociażby usytuowanie tej klauzuli w rozdziale omawianej ustawy "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy". W sytuacji gdy zasady i sposób rozstrzygania wniosków o danego rodzaju pomoc doznały uszczegółowienia w dalszych przepisach ustawy, przepis art. 3 ustawy o pomocy społecznej, opisujący ogólne zasady działania pomocy społecznej może być i jest stosowany posiłkowo w tych przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, np. przy zasiłku celowym, który może być kształtowany możliwościami finansowymi pomocy społecznej. W przypadku zasiłku okresowego, przepis ten mógłby znaleźć jedynie posiłkowe (pomocnicze) zastosowanie przy rozstrzyganiu o wysokości przyznanego świadczenia lub okresie jego pobierania, nie zaś w przypadku rozstrzygania o zasadzie. Oczywistym jest, że przepis art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie może być podstawą przyznania jakiegokolwiek świadczenia (również gdy organ właściwy środki finansowe posiada), tak więc a contrario przepis art. 3 ust. 4 nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy przyznania świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 720/11, niepubl., dostępny na stronie: http://cbois.nsa.gov.pl).

W następstwie powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym nie było podstaw do odmowy przyznania skarżącej zasiłku okresowego z powołaniem się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Działanie takie oprócz tego, że uchybia treści art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 4 tejże ustawy, to jeszcze podważa zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Tym samym przywołanie przez organ w przedmiotowej sprawie art. 8 k.p.a. w kontekście decyzji odmownej jest nie tylko nadużyciem treści i istoty tegoż przepisu, ale również naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawa.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, iż w przedmiotowym okresie organ przyznał skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego, a zatem dysponował środkami finansowymi. Oczywiście jest rzeczą godną zaakcentowania, że organ administracji dostrzegając trudną sytuację życiową skarżącej nie pozostawił jej bez jakiegokolwiek wsparcia, jednocześnie jednak nie sposób zrozumieć, dlaczego w innej decyzji ten sam organ odmówił przyznania świadczenia powołując się na brak takich środków. Działanie organu jest jeszcze bardziej zadziwiające, gdy uwzględni się, że organ, mimo deklarowanego w owym okresie braku środków, przyznał skarżącej świadczenie o charakterze fakultatywnym, a odmówił przyznania świadczenia obligatoryjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał też, iż w toku ponownie prowadzonego postępowania organ winien uwzględnić przedstawioną argumentację co do wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, istotnych z punktu widzenia prawidłowego rozstrzygnięcia a także procedować z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego zapisanych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok Sądu pierwszej instancji zaskarżono w całości zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku spełnienia przesłanek w tym przepisie przewidzianych, zasiłek okresowy przysługuje obligatoryjnie osobie spełniającej te przesłanki, w sytuacji gdy ustawodawca zwrotami niedookreślonymi bądź otwartym katalogiem przesłanek rozstrzygnięcia przyznaje organowi kompetencje do kształtowania orzeczenia w sprawie według oceny celowości i możliwości przyznania świadczenia w ramach uznania administracyjnego, co szczególnie odnosi się do braku środków finansowych;

b) art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie jedynie posiłkowe i to w przypadkach, gdy ustawodawca przewiduje tzw. luz decyzyjny, a nie odnosi się i nie ma w konsekwencji zastosowania do świadczeń obligatoryjnych w sytuacji, gdy ustawodawca nie wyłączył stosowania tej normy w odniesieniu do świadczeń obligatoryjnych;

c) art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej przez brak zastosowania;

d) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię, bowiem między przyznaniem danego świadczenia a zadaniem własnym gminy o charakterze obligatoryjnym nie ma tożsamości, gdyż zadanie obligatoryjne to przyznawanie i wypłacanie danego rodzaju świadczenia bez możliwości zlecenie tego obowiązku innym podmiotom, a samo przyznanie konkretnej osobie danego świadczenia jest uzależnione od możliwości finansowych organu administracji,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że norma ta została naruszona, gdyż organ orzekający odwołał się do niej podejmując decyzję negatywną dla strony, jak i brak wykazania, że ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

b) art. 141 § 1 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, sprzeczność orzeczenia z poglądami wyrażonymi w innych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, brak jasnych wskazań, co dalszego postępowania, a w szczególności powołania normy prawa, która daje możliwość wydania decyzji o przyznaniu świadczenia przy braku środków finansowych, co zostało wykazane, na zasiłki okresowe;

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną ustanowiony z urzędu pełnomocnik E.D. wniósł o odrzucenie skargi jako niespełniającej wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 P.p.s.a., dlatego też wniosek o jej odrzuceniu jest niezasadny.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, co nakazuje w pierwszym rzędzie oceniać zasadność zarzutów procesowych celem ustalenia, czy zastosowanie przepisów prawa materialnego dokonane zostało w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Przystępując do oceny podstaw skargi kasacyjnej w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie może się zgodzić z zarzutem z pkt 2 a), dotyczącym uchybienia przez Sąd pierwszej instancji wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. Swój pogląd o niestosowności odwołania się przez organ administracji do art. 8 K.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów państwa) w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż zwięźle, to jednak wyjaśnił. Nie można więc twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchybia wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi natomiast o podniesiony w pkt 2 b) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zarzutu tego rozpatrzyć. Po pierwsze – treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, z jakich powodów do zaskarżonego wyroku miał zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a.; nie wynika to także z akt postępowania w niniejszej sprawie. Nie można w tej sytuacji rozpatrywać zarzutu naruszenia art. 141 pkt 4 w związku z art. 153 P.p.s.a., ponieważ nie można się dopatrzyć związku pomiędzy uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (art. 141 pkt 4 P.p.s.a.) a zasadą związania organu i sądu wydanym przez ten sąd wyrokiem (art. 153 P.p.s.a.).

Przede wszystkim jednak trzeba zwrócić uwagę, że stosownie do dyspozycji art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wnoszący skargę kasacyjną obowiązany jest wskazać, w jaki sposób zarzucane uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi takiego związku nie wykazało, co czyni podniesione zarzuty procesowe bezskutecznymi.

W tej sytuacji stan faktyczny sprawy przyjęty przez Sąd pierwszej instancji należy uznać za miarodajny jako podstawę kontroli legalności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej. Oceniając w takim stanie rzeczy zasadność zarzutów odnoszących się do prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował i właściwie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy materialne.

Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia, czy w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym pozostaje decyzja administracyjna odmawiająca skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu wyczerpania przez ośrodek pomocy społecznej środków finansowych na ten cel. Ustawa o pomocy społecznej w art. 3 ust. 4 stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przytoczone brzmienie pozwala domniemywać powinność pozytywnego załatwienia sprawy przez organ, od czego można odstąpić dopiero wówczas, gdy w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia zostanie wykazane, że pozytywne załatwienie sprawy kolidowałoby z celami pomocy społecznej lub przekraczałoby możliwości organu. Jeśli chodzi o cele i formy pomocy społecznej to określają je materialne przepisy ustawy regulujące przesłanki przyznawania świadczeń. W tym zakresie organy pomocy społecznej są związane treścią uregulowań ustawowych. Natomiast możliwości organu zależą od posiadanych przez ten organ uprawnień oraz środków przeznaczonych na udzielanie poszczególnych form pomocy. Nie ulega wątpliwości, że wielkość środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, może nie wystarczać na pokrycie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Gospodarowanie posiadanymi zasobami musi więc uwzględniać konieczność właściwego wyważenia skali potrzeb i racjonalnego rozdziału środków, uwzględniającego w pierwszej kolejności charakter świadczeń (obligatoryjne, fakultatywne), a w dalszej – społeczną i ekonomiczną strukturę wnioskujących oraz skalę zgłaszanych przez nich potrzeb.

Decyzje wydawane w sprawach zasiłków okresowych należy zaliczyć do aktów administracyjnych związanych, tj. takich, które nie pozostawiają organowi wyboru rozstrzygnięcia. Jeżeli podmiot spełnia określone prawem warunki, organ musi wydać decyzję o przyznaniu świadczenia. Na obowiązkowy charakter tych świadczeń wskazuje użyte przez ustawodawcę określenie: "zasiłek okresowy przysługuje ..." – art. 38 ust. 1.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy jest świadczeniem które, "przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego", jeśli spełnione zostały warunki odnoszące się do kryterium dochodowego. Z treści przytoczonego brzmienia art. 38 ust. 1 ustawy wynika uprawnienie do otrzymania pomocy w formie zasiłku okresowego przez osobę, jeżeli jej sytuacja odpowiada choćby jednemu ze stanów wymienionych w tym przepisie, a ponadto spełnia ona ustalone ustawą kryterium dochodowe. Uznaniowość w tych sprawach obejmuje jedynie rozstrzygnięcie w przedmiocie wysokości tego zasiłku (z uwzględnieniem uregulowań ust. 3 i ust. 4) oraz okresu, na jaki może on być przyznany.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również fakt, że przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej). Zasadą jest natomiast, że realizację zadań własnych gmina jest obowiązana zapewnić w oparciu o własne środki. Niezależnie od tego na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe, w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gminy otrzymują dotację celową (art. 147 ust. 7), przy czym kwota zasiłku finansowana z dotacji nie może być niższa niż minimum ustalone w art. 38 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych wywodów wynika, że w przypadku zasiłków okresowych gmina nie może, powołując się na art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, odmówić świadczenia z powodu wyczerpania środków finansowych. Z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia realizacji zadań pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, że ustawa o pomocy społecznej w art. 16b zobowiązuje gminy do opracowywania strategii rozwiązywania problemów społecznych, których realizację koordynują ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 4 ustawy). Niezależnie od tego analiza i ocena zasobów pomocy społecznej w oparciu o analizę lokalnej sytuacji społecznej i demograficznej, rodzaje problemów oraz ich rozkład ilościowy jest przedmiotem corocznego planowania budżetu gminy (art. 16a). Z uwagi na to, że zapewnienie środków na wykonanie obligatoryjnych zadań własnych stanowi gwarancję zachowania minimum bezpieczeństwa socjalnego, które gmina musi zabezpieczyć członkom wspólnoty samorządowej, musi ona zadbać, aby nie doszło do stanu niewykonalności obowiązku realizacji takich świadczeń. Jeśli chodzi o zasiłki okresowe warunki do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami stwarza możliwość kształtowania przez ośrodki pomocy społecznej wysokości przyznanego świadczenia (art. 38 ust. 2 i 3).

Podniesione kwestie mają istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Skarżącej E.D. odmówiono przyznania zasiłku okresowego z powodu stwierdzenia braku środków finansowych na ten cel. Rozstrzygnięcie to, w świetle treści wyżej omówionych zasad i norm prawnych, nie może być zaakceptowane. Takie działanie gminy nie daje się pogodzić nie tylko z zasadą kierowania się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych (art. 100 ustawy o pomocy społecznej), będącą przewodnią zasadą postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, ale także z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą nienaruszalności i ochrony godności człowieka.

W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż z przepisów ustawy o pomocy społecznej wynika, że ochrona godności osób i rodzin jest naczelną zasadą, jaką powinny kierować się w swoich działaniach jednostki organizacyjne pomocy społecznej (Ryszarda Michalska-Badziak, Godność człowieka w prawie pomocy społecznej, s. 481).

Życie poniżej określonego poziomu może sprzyjać naruszaniu godności człowieka (Adam Zieliński, Pojmowanie godności ludzkiej w świetle praw ekonomicznych i socjalnych (w:), Godność człowieka a prawa ekonomiczne i socjalne. Księga Jubileuszowa wydana w piętnastą rocznicę ustanowienia Rzecznika Praw Obywatelskich, Biuro RPO, Warszawa 2003, s. 53). Trybunał Konstytucyjny uznaje w związku z tym za jedną z przesłanek poszanowania godności człowieka "istnienie pewnego minimum socjalnego, zapewniającego jednostce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie (...)" (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/00, OTK 2001, Nr 3, poz. 54).

Dokonując zatem wykładni art. 38 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie można tracić z pola widzenia, zawartej w art. 30 Konstytucji RP, zasady nienaruszalności godności człowieka oraz tego, że ochrona godności osób i rodzin jest jedną z przewodnich myśli wyrażonych w ustawie o pomocy społecznej.

Zarzuty naruszenia art. 38 ust. 1 oraz art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Podsumowując należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej, zgodnej z powyższymi zasadami, interpretacji art. 38 ust. 1 w powiązaniu z treścią art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, że art. 3 ust. 4 nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności z uwagi na brak środków finansowych oraz że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego nie ma charakteru uznaniowego, bowiem spełnienie warunków do jego przyznania obliguje organ do jego przyznania. Nie ma bowiem podstaw prawnych do odmowy przyznania stronie zasiłku okresowego (w sytuacji spełnienia warunków ustawowych) powołując się na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia przy spełnieniu przez nią przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w kolizji z treścią tego przepisu. Powołanie się zaś w decyzji odmownej na art. 3 ust. 4 ustawy świadczy o jego niewłaściwym zastosowaniu, podważając nadto zasadę budowania zaufania obywateli do organów państwa, określoną w art. 8 K.p.a.

Z przedstawionych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych norm materialnych należy uznać za jest niezasadny.

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku, co do wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną, nieopłaconą pomoc prawną przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.